Dit wetsvoorstel heeft ten doel aan zorgverzekeraars en hun verzekeringnemers mogelijkheden te bieden om in gevallen waarbij het betalen van de nominale zorgverzekeringspremie door de verzekeringnemer niet of niet meer regelmatig plaatsvindt, het betaalgedrag weer tot een regelmatig patroon terug te brengen.
     Het wetsvoorstel voorziet hiertoe in de eerste plaats in het versterken van de mogelijkheden die zorgverzekeraars en hun verzekeringnemers hebben om onderling, in het kader van een door de zorgverzekeraar aan te bieden betalingsregeling, in de situatie waarbij een verzekeringnemer in de omstandigheid is komen te verkeren dat hij de nominale zorgverzekeringspremie niet of niet meer geheel binnen de gestelde termijn kan voldoen, het verstoorde betaalpatroon weer te herstellen. Van deze betalingsregeling maakt het geven van een machtiging door de verzekeringnemer aan zijn zorgverzekeraar tot automatische incasso van de in de toekomst te vervallen premietermijnen verplicht deel uit.
     Voor die gevallen waarin een verzekeringnemer niet wil betalen of anderszins niet meewerkt aan de door de zorgverzekeraar aangeboden betalingsregeling, voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid dat de zorgverzekeraar de betreffende verzekeringnemer aanmeldt bij het College voor zorgverzekeringen (CVZ) dat vervolgens de premierelatie van de zorgverzekeraar overneemt. Daarbij heft het CVZ bij de verzekeringnemer een hogere, bestuursrechtelijke premie en houdt die in op inkomensbronnen van de verzekeringnemer. Tot deze inkomensbronnen behoort ook de eventuele zorgtoeslag.

     De Zorgverzekeringswet (Zvw) maakt deel uit van het geheel van de Nederlandse sociale verzekeringen. Aan de bekostiging van deze verzekeringen wordt door de betrokkenen naar draagkracht bijgedragen. Voor de Zvw heeft deze wijze van financiering aldus vorm gekregen dat van het totaal van de kosten van de uitvoering van de Zvw ongeveer de helft gedekt wordt door een inkomensgerelateerde bijdrage, die geïnd wordt door de belastingdienst. De andere helft van de kosten wordt gedekt door rblz.|2| een vast bedrag dat voor verzekerden van 18 jaar of ouder aan de zorgverzekeraar moet worden betaald, de zogeheten (nominale) premie. Verzekerden met een relatief laag inkomen worden financieel tegemoet gekomen met een uitkering op grond van de Wet op de zorgtoeslag (Wzt). Gebleken is dat een aantal verzekeringnemers niet voldoet aan hun verplichting tot betalen van de nominale premie. In totaal ging het op 31 december 2007 om ruim 240 000 verzekerden. Het is geen nieuw verschijnsel dat verzekeringnemers nalatig zijn met het betalen van de verschuldigde premie. Dat was ook al het geval bij de voormalige ziekenfondsverzekering en bij de vroegere particuliere ziektekostenverzekeringen. Ook toen ging het zoals nu om een kleine 2% van het verzekerdenbestand.
     Op mijn verzoek heeft het Centraal bureau voor de statistiek (CBS) onderzoek gedaan naar de samenstelling van de groep mensen die niet of niet meer volledig hun verschuldigde nominale zorgpremie betalen. In een rapportage van 14 mei 2008 heeft het CBS aangegeven dat er op 31 december 2007 (gecorrigeerd voor dubbele inschrijvingen en inschrijving in het GBA) 240 250 verzekerden waren met een premieachterstand van zes of meer maandpremies. Ontvangers van een uitkering, eenoudergezinnen, ongehuwde stellen met kinderen en allochtonen zijn relatief vaker wanbetaler. Van de groep wanbetalers zijn ruim 130 000 wanbetalers tussen de 20 en 40 jaar oud. Ruim 100 000 wanbetalers hebben een allochtone achtergrond. Ruim 50 000 wanbetalers hebben een uitkering. Het CBS is verzocht om een nadere analyse te maken, waarmee beter inzicht wordt verkregen in de inkomstenbronnen van de wanbetalers. Op basis van het gedane onderzoek kan wel al worden gesteld dat ruim 60% van de wanbetalers inkomsten verwerft uit een baan en 20% uit een uitkering. Van de resterende 20% van de wanbetalers is de bron van inkomsten bij het CBS niet bekend. Bijvoorbeeld zelfstandigen behoren tot deze laatste groep. Het CBS heeft ook gekeken naar het aantal zorgtoeslagen onder de groep wanbetalers. Van de groep zorgtoeslagontvangers is 2,5% (bijna 120 000) wanbetaler. Van de gemiddelde Nederlandse ingezetenen is dat ongeveer 1,9%.
     Uit de cijfers kan ook worden afgeleid dat, hoewel mensen in kwetsbaarder groepen vaker wanbetalers zijn, het behoren tot een kwetsbaardere groep op zich niets zegt over wanbetaling.

     De regering vindt het gewenst dat maatregelen worden getroffen om het aantal mensen dat niet of niet tijdig voldoet aan de verplichting tot het betalen van de nominale zorgverzekeringspremie terug te dringen. Allereerst omdat eventuele zorgkosten van wanbetalende verzekeringnemers op de schouders komen van de wel betalende verzekeringnemers, waarmee de solidariteit die ten grondslag ligt aan het stelsel van sociale verzekering wordt aangetast. Daarnaast omdat betrokkenen vanwege het niet betalen van de premie door hun zorgverzekeraar geroyeerd kunnen worden en daardoor zonder zorgverzekering kunnen komen. Wanneer zij in die situatie toch zorg behoeven, kan dat zeer ongewenste consequenties hebben. Voor de betrokkenen zelf uiteraard wanneer zij geconfronteerd worden met aanzienlijke zorgkosten, voor de zorgaanbieders die te maken krijgen met de lasten van incassoprocedures en mogelijk voor de volksgezondheid wanneer wordt afgezien van noodzakelijke zorg. Een geroyeerde wanbetaler kan ook bij een andere verzekeraar een nieuwe zorgverzekering sluiten, er is immers acceptatieplicht, maar de kans is groot dat hij ook bij zijn nieuwe verzekeraar een schuld opbouwt. Ook daar wordt hij vervolgens dan weer geroyeerd dan wel wordt (de dekking van) de verzekering geschorst. Enzovoort. Dit levert voor verzekeraars een hoop administratieve lasten en geen premie-inkomsten op (carrousel van wanbetalers) en zou uiteindelijk de wettelijke acceptatieplicht onder druk kunnen zetten.

     rblz.|3| Omdat het primair gaat om het nakomen van de verzekeringsovereenkomst tussen de zorgverzekeraar en zijn verzekeringnemer, dienen de maatregelen tot het tegengaan van betalingsachterstand naar de mening van de regering primair getroffen te worden in de relatie tussen de zorgverzekeraar en zijn verzekeringnemer. Omdat royement en het vervolgens weren uit de verzekering van een wanbetaler als ultieme sanctie voor het niet nakomen van de verplichtingen uit de zorgverzekeringsovereenkomst, voor de zorgverzekeringssector als geheel op publiekrechtelijke basis terzijde is gesteld door de acceptatieplicht in de Zvw, is de regering van mening dat eveneens dient te worden voorzien in een publiekrechtelijk sluitstuk voor de wanbetalersproblematiek in die gevallen waarin maatregelen tussen de zorgverzekeraar en de wanbetalende verzekeringnemer niet meer werken door de opstelling van de verzekeringnemer. Dit geldt te meer omdat de in dit verband voorziene bronheffing, waarbij de door het CVZ te heffen bestuursrechtelijke premie zoveel mogelijk wordt ingehouden op inkomensbronnen van de verzekeringnemer, niet in het kader van de privaatrechtelijke zorgverzekeringsovereenkomst kan worden opgelegd.

     Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in de tweezijdige benadering van de wanbetalersproblematiek waar de Tweede kamer bij de behandeling van het voorstel van wet tot wijziging van de Zorgverzekeringswet en andere wetten met het oog op het verzwaren van het premie-incassoregime en andere maatregelen om de werking van het met die wet en de Wet op de zorgtoeslag in het leven geroepen stelsel te optimaliseren (verzwaren incassoregime premie en andere maatregelen zorgverzekering) (Kamerstukken II 2006-2007, 30 918; Stb. 2007, 540) meerdere malen om heeft gevraagd. Tijdens de plenaire behandeling van voormeld wetsvoorstel op 20 juni 2007 en met de brief van 12 november 2007 (Kamerstukken II 2006-2007, 30 918) heb ik de hoofdlijnen van deze structurele aanpak van de wanbetalingsproblematiek aan de Kamer geschetst.

     De voorgestelde benadering bestaat uit vier fasen:

     Fase 1: Bij het ontstaan van een betalingsachterstand ter grootte van twee maandpremies informeert de zorgverzekeraar de verzekeringnemer over deze constatering en biedt hem een betalingsregeling aan. Onderdeel van deze betalingsregeling - naast afspraken over de afbetaling van de inmiddels opgebouwde schuld - is een machtiging van de verzekeringnemer tot automatische incasso van de in de toekomst te vervallen premietermijnen. De zorgverzekeraar geeft hierbij ook aan wat de consequenties zijn van het niet betalen van de achterstallige premie of het niet meewerken aan de aangeboden betalingsregeling (incasso en op termijn publiekrechtelijke premie). De zorgverzekeraar wijst de verzekeringnemer hierbij op de mogelijkheid van hulpverlening bij betalingsproblemen. Een verzekeringnemer die meewerkt aan de aangeboden betalingsregeling zal zo de schuld beperkt houden en de grens van zes maanden premieschuld niet overschrijden en niet in de bronheffing terechtkomen. Om de omvang van de schuldlast voor de verzekeringnemer overzichtelijk en beheersbaar te maken, wordt tevens bepaald dat de zorgverzekeraars de verplichting krijgen om de verzekeringnemer aan te bieden dat eventuele medeverzekerden ¹ een eigen polis nemen en zelf verzekeringnemer worden. Voor de "oude" verzekeringnemer blijft de schuld dan beperkt tot de schuld die is opgebouwd voor zichzelf en voor medeverzekerden op de oude polis. Vanaf het moment dat de medeverzekerden een eigen zorgverzekering hebben, is hij alleen premie verschuldigd voor zichzelf. De "oude" medeverzekerden krijgen het aanbod om een eigen zorgverzekering af te sluiten zonder premieachterstand. Ze kunnen dus met een schone lei beginnen.

1. Waar in het hiernavolgende wordt gesproken van "medeverzekerden" of over "bijgeschreven andere verzekerden" worden bedoeld verzekerden die niet tevens verzekeringnemer zijn. Veelal gaat het hier om situaties waarin een gezinshoofd de andere, meerderjarig gezinsleden heeft verzekerd. Hoewel dit juridisch gezien onjuist is - iedere verzekerde krijgt ingevolge de Zvw zijn eigen zorgverzekering - schrijven de zorgverzekeraars deze verzekerden in de praktijk vaak op de zorgpolis van de verzekeringnemer ("de hoofdverzekerde") bij, waarna dergelijke verzekerden worden aangeduid met "medeverzekerden". Voor de leesbaarheid is in het algemene deel van deze toelichting bij dit taalgebruik aangesloten.

     Fase 2: Gaat de verzekeringnemer niet in op bovenbedoeld aanbod, en gaat hij ook niet op andere wijze betalen, dan ontvangt hij nadat de schuld tot vier maandpremies is gestegen een waarschuwing van zijn verzekeraar rblz.|4| dat de door hem gesloten zorgverzekering(en) voor het bestuursrechtelijke premieregime zullen worden aangemeld zodra de schuld (per verzekering) tot zes maandpremies is gestegen. De zorgverzekeraar meldt hierbij tevens hoe de verzekeringnemer de voorgenomen melding - bijvoorbeeld omdat hij van mening is dat hij in het geheel geen of een veel lagere premieachterstand heeft - kan betwisten.

     Fase 3: Indien een verzekeringnemer de achterstallige premie dan nog niet voldoet, meldt de zorgverzekeraar de betreffende zorgverzekeringnemer (en eventueel bijgeschreven verzekerden) aan bij het CVZ zodra de betaalachterstand de grens van zes maandpremies heeft overschreden. Vanaf dat moment is de verzekeringnemer voor zijn zorgverzekering, die gewoon doorloopt bij zijn zorgverzekeraar, geen premie meer verschuldigd aan zijn zorgverzekeraar, maar moet hij voor zichzelf (en eventueel medeverzekerden) een bestuursrechtelijke premie betalen aan het CVZ. Tevens moet hij zijn achterstallige premie nog aan zijn zorgverzekeraar voldoen. Ter compensatie van de (verdere) premiederving ontvangt de zorgverzekeraar een bijdrage uit het Zorgverzekeringsfonds.

     Zodra de aanmelding is ontvangen door het CVZ gaat het over tot heffing en inning van de bestuursrechtelijke premie bij de wanbetaler. Deze bestuursrechtelijke premie is aanmerkelijk hoger dan de gemiddelde nominale premie die een verzekeringnemer aan een zorgverzekeraar verschuldigd zou zijn. Het CVZ int de premie door deze door een werkgever, pensioenfonds of uitkeringsinstantie op het loon, het pensioen of de uitkering in te laten houden en aan zich te laten afdragen (bronheffing), door de zorgtoeslag naar zich te laten afdragen en/of door beslaglegging als door de verzekeringnemer niet op een acceptgiro wordt betaald. Dit laatste in het geval dat de bron(nen) ontoereikend of niet benaderbaar zijn. De opbrengst van de inning stort het CVZ in het Zorgverzekeringsfonds.

     Fase 4: Indien de wanbetaler zijn schuld bij de zorgverzekeraar heeft voldaan, meldt de zorgverzekeraar dit bij het CVZ. De betrokkene is vervolgens geen publiekrechtelijke premie meer verschuldigd en dient weer de gewone nominale premie aan zijn zorgverzekeraar te betalen.

     In hoofdstuk 2 van deze algemene toelichting beschrijf ik de maatregelen die al zijn genomen om de betaling van de nominale premie mogelijk te maken. In hoofdstuk 3 beschrijf ik de andere getroffen maatregelen om onverzekerdheid en wanbetaling te voorkomen. In hoofdstuk 4 geef ik een beschrijving van het resterende probleem. In hoofdstuk 5 wordt de inhoud van het wetsvoorstel nader toegelicht. In de hoofdstukken 6, 7, 8, 9 en 10 beschrijf ik via welke procedure het wetsvoorstel tot stand is gekomen (hoofdstuk 6), wat de kosten van de uitvoering zijn voor het Rijk (hoofdstuk 7), wat de kosten zijn voor andere betrokkenen en hoe wordt voldaan aan de privacyverplichtingen (hoofdstuk 8), de invulling van de behoefte aan beleidsevaluatie (hoofdstuk 9) en de inwerkingtreding en voorlichting daarover (hoofdstuk 10).

2. Getroffen maatregelen in relatie tot de betaalbaarheid van de nominale zorgverzekeringspremie

     De regelgeving in Nederland is zodanig dat in beginsel iedereen in staat zou moeten zijn de nominale premie voor zijn zorgverzekering te betalen. Het sociaal minimum is daarop afgestemd.

rblz.|5|  
a. Compenserende maatregelen bij de invoering van de Zvw

     Met de inwerkingtreding van de Zvw heeft de overheid diverse maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat de zorgverzekering voor iedereen betaalbaar blijft. De voornaamste daarvan is de zorgtoeslag (een financiële tegemoetkoming voor de nominale premie van de zorgverzekering). Daarnaast heeft de overheid een aantal fiscale maatregelen getroffen. De belangrijkste aanvullende fiscale maatregelen die het kabinet heeft genomen, zijn:
- verlaging AWBZ-premie met 0,9 procentpunt (van 13,45% naar 12,55%);
- verlaging werknemerspremie Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf) met 0,65%;
- verhoging algemene heffingskorting met €|86,-;
- veranderingen in de ouderenkorting die ertoe leiden dat ouderen gebruik kunnen maken van een hogere korting.

     Zorgtoeslag en aanvullende fiscale maatregelen zorgen er samen voor dat de nominale premie betaalbaar blijft.

b. Verzekeringnemer in de wettelijke schuldsanering (WSNP [Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (titel III Faillissementswet), red.])

     Indien op iemand met schulden de wettelijke schuldsaneringsregeling van toepassing is verklaard, vallen zijn bezittingen en inkomsten in principe in de boedel waaruit de bewindvoerder zijn schulden betaalt. Omdat degene op wie de schuldsaneringsregeling van toepassing is natuurlijk ook moet kunnen voorzien in zijn levensonderhoud, wordt hierbij een bedrag vrijgelaten dat is bepaald op 90% van de toepasselijke bijstandsnorm. Dit wordt ook wel de beslagvrije voet of het vrij te laten bedrag genoemd. De bijstandsnormen worden zo vastgesteld dat ze hoog genoeg zijn om er - tezamen met de zorgtoeslag waar bijstandsgerechtigden recht op hebben - de nominale premie van een zorgverzekering, almede de premie voor een aanvullende verzekering, uit te voldoen.

c. Gedwongen opgenomen patiënten

     Door middel van een recente wijziging van de Wet werk en bijstand (Wwb; zie voor de wijziging Stb. 2008, 87) wordt de mogelijkheid opengesteld om bijzondere bijstand te verlenen aan personen die rechtens gedwongen zijn opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis op grond van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen. Met deze structurele maatregel wordt voorkomen dat een gedwongen opname in een psychiatrisch ziekenhuis leidt tot onverzekerdheid, schulden of dakloosheid door het wegvallen van inkomsten.

d. Overige maatregelen

     In de praktijk worden er nog andere mogelijkheden benut om betalingsproblemen hanteerbaar te maken. Als iemand door omstandigheden tijdelijk niet zou kunnen betalen, dan kan een zorgverzekeraar bijvoorbeeld een betalingsregeling met die persoon treffen of afspraken maken over automatische incasso. In veel gevallen nemen ook gemeenten hun verantwoordelijkheid voor bepaalde groepen van sociale minima, waaronder dak- en thuislozen. Als deze personen een bijstandsuitkering ontvangen, kan op vrijwillige en verplichte basis de betaling van de premie met de gemeente geregeld worden (artikel 57 Wwb).

rblz.|6| 

3. Overige getroffen maatregelen ter voorkoming van onverzekerdheid en wanbetaling

     Zoals hiervoor gesteld, is het uitgangspunt dat lonen en uitkeringen zodanig hoog zijn dat iedereen zijn zorgpremie moet kunnen betalen. Toch zijn er mensen bij wie het misgaat. Mensen die geconfronteerd worden met plotseling hoge kosten, mensen die niet met geld kunnen omgaan en mensen die simpelweg niet willen betalen. Om die reden zijn de volgende maatregelen getroffen om onverzekerdheid en betalingsachterstand te voorkomen.

a. Om het aantal onverzekerden terug te dringen, wordt doelgroepgerichte voorlichting ontwikkeld of geïntensiveerd

     Zoals ik in mijn brief van 3 maart 2008 (Kamerstukken ll 2007-2008, 29 689, nr. 180) heb gemeld, is om onverzekerdheid te voorkomen al een groot aantal maatregelen in de voorlichtingssfeer getroffen. Vóór de invoering van de Zvw hebben grootscheepse voorlichtingscampagnes plaatsgevonden. Daarnaast zijn in het kader van het rapport "Zorg Verzekerd" (13 december 2005 aangeboden aan beide Kamers) diverse maatregelen getroffen, zoals het bevorderen van collectieve (aanvullende) verzekeringen voor bijstandsgerechtigden en andere sociale minima, signalering van betalingsachterstanden bij bijstandsgerechtigden en subsidies aan belangenorganisaties van moeilijk bereikbare groepen.

     Om het aantal onverzekerden nog verder terug te brengen, worden in eerste instantie verdergaande voorlichtingsactiviteiten ingezet die gericht zijn op specifieke groepen. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Zorgverzekeringswet en andere wetten met het oog op het verzwaren van het premie-incassoregime en andere maatregelen om de werking van het met die wet en de Wet op de zorgtoeslag in het leven geroepen stelsel te optimaliseren (verzwaren incassoregime premie en andere maatregelen zorgverzekering; inmiddels geplaatst in Stb. 2007, 540) heb ik toegezegd dat doelgroepgerichte voorlichting zal worden ontwikkeld of zal worden geïntensiveerd voor reeds in beeld zijnde groepen en voor specifieke groepen onverzekerden op basis van een nadere analyse door het CBS. Het gaat daarbij om doelgroepgerichte voorlichting aan allochtonen, gezinnen met kinderen, jongeren die de leeftijd van 18 jaar bereiken, dak- en thuislozen, nieuwe ingezetenen, gedetineerden, ex-asielzoekers en rechthebbenden op generaal pardon. Voor mensen die zich in Nederland vestigen, is een brochure verschenen die beschikbaar is bij inschrijfbalies van gemeenten.

b. De actieve opsporing van onverzekerden

     De regering heeft de mogelijkheid bezien om alle mensen zonder zorgverzekering via bestandskoppeling individueel te benaderen om zich te verzekeren. Het "plan van aanpak inzake het terugdringen van onverzekerden" dat hieruit is voortgekomen, staat beschreven in de hiervoor genoemde brief van 3 maart 2008.

c. Protocol incassotraject wanbetalers Zorgverzekeringswet

     Zorgverzekeraars en de Minister van VWS hebben vanaf de ingangsdatum van de Zvw (op 1 januari 2006) een aantal maatregelen afgesproken om het aantal onverzekerden wegens royement (en het aantal mensen zonder dekking wegens schorsing van de dekking) als reactie op een betalingsachterstand zo klein mogelijk te houden respectievelijk om te voorkomen dat verzekeringsplichtigen zich bij de ene na de andere verzekeraar, rblz.|7| telkens met achterlating van een premieschuld, verzekeren (wanbetalerscarrousel).

     De afspraken hadden oorspronkelijk betrekking op de periode 1 januari 2006 tot en met 1 juli 2007, maar zijn in het perspectief van voorliggend wetsontwerp verlengd tot 1 januari 2009. Het gaat om de volgende afspraken:
- wanbetalers worden niet geroyeerd, noch wordt de dekking van hun verzekering geschorst;
- verzekeraars spannen zich in tot incasso van de nominale premies. De eerste prikkel die wanbetalers moet stimuleren tot tijdige betaling is dat ze te maken krijgen met een incassotraject dat in zwaarte oploopt. De mogelijkheden die verbonden zijn aan een incassoprocedure (deurwaarder, beslag, executoriale verkoop) zijn dusdanig dat weinig mensen dit lichtvaardig zullen opvatten;
- de zorgverzekeraar loopt voor een bedrag gelijk aan zes maandpremies zelf het volledige betalingsrisico. Neemt de schuld verder toe, dan wordt de zorgverzekeraar daarvoor gecompenseerd vanuit het Zorgverzekeringsfonds. De compensatie is gelijk aan de rekenpremie en wordt alleen verleend als de verzekeraar de wanbetaler gedurende een heel kalenderjaar verzekerd houdt en zijn incasso-inspanningen blijft leveren. Als ondersteuning van deze afspraak wordt in de Zvw geregeld (inmiddels is dat geregeld; zie paragraaf 3.d van deze toelichting [lees: zie hierna onder d, red.]) dat een verzekeringnemer met betalingsachterstand zijn zorgverzekering niet kan opzeggen en de incasso-inspanningen van de verzekeraar niet kan ontlopen. De vraag of het incassoprotocol is gevolgd dan wel vergelijkbare incasso-inspanningen zijn verricht, wordt door de Nederlandse zorgautoriteit (NZa) per verzekeraar beoordeeld. De compensatiesystematiek is geregeld in het Besluit zorgverzekering en de Regeling zorgverzekering.

d. Wettelijke maatregel ter voorkoming van beëindiging zorgverzekeringsovereenkomst door de verzekeringnemer met betalingsachterstanden

     In de wetswijziging van de Zorgverzekeringswet en andere wetten met het oog op het verzwaren van het premie-incassoregime en andere maatregelen om de werking van het met die wet en de Wet op de zorgtoeslag in het leven geroepen stelsel te optimaliseren (verzwaren incassoregime premie en andere maatregelen zorgverzekering, Stb. 2007, 540) is in een nieuw artikel (artikel 8a) van de Zvw geregeld dat een verzekeringnemer de zorgverzekering niet kan opzeggen nadat hij eenmaal is aangemaand tot betaling van de premie voor de zorgverzekering. Deze wetswijziging is vanaf 21 december 2007 van kracht. Het incassobeleid van zorgverzekeraars in combinatie met het opzegverbod bewerkstelligt dat de verzekeringnemer die een zorgverzekering met een andere zorgverzekeraar wil sluiten, geprikkeld wordt eerst zijn achterstallige verplichtingen na te komen. Het mes snijdt daarbij aan twee kanten. Het stimuleert de verzekeringnemer om aan zijn betalingsverplichting te voldoen, maar voorkomt ook dat zorgverzekeraars te maken krijgen met veel verzekeringnemers die van verzekeraar naar verzekeraar overstappen zonder hun verplichtingen te zijn nagekomen.

e. Zorgtoeslag rechtstreeks overmaken aan de zorgverzekeraar of aan de gemeente

     De zorgtoeslag automatisch inhouden en rechtstreeks naar de zorgverzekeraar of gemeente overmaken, kan nu alleen op basis van vrijwilligheid. De verzekerde geeft dan zelf aan naar welke rekening de zorgtoeslag moet worden overgemaakt. Het is op dit moment niet mogelijk om bij rblz.|8| betalingsachterstanden de zorgtoeslag zonder instemming van de wanbetaler rechtstreeks naar de zorgverzekeraar over te laten maken. De huidige wetgeving en het automatiseringssysteem van de belastingdienst maken dat onmogelijk. Het recht op zorgtoeslag is immers gekoppeld aan inschrijving bij een zorgverzekeraar en niet aan het betalen van de premie. Het automatiseringssysteem van de belastingsdienst is nog ingericht op betaling aan de aanvrager. De zorgverzekeraar kan wel beslag laten leggen op de zorgtoeslag. Het voorliggende wetsvoorstel regelt dat de zorgtoeslag zonder toestemming van de verzekerde als bron kan dienen voor de inning van de bestuursrechtelijke premie. De systemen van de belastingdienst worden zodanig aangepast dat de zorgtoeslag straks kan worden omgeleid naar het CVZ.

f. Database verzekerden met betalingsachterstand

     Daarnaast hebben zorgverzekeraars een landelijk dekkend bestand van verzekeringnemers met een betalingsachterstand ingericht op wie het opzeggingsbeletsel ingevolge artikel 8a Zvw van toepassing is. Verzekeraars kunnen daarin opzoeken of aspirant-verzekeringnemers een premieschuld hebben en dus niet mogen opzeggen bij hun huidige verzekeraar.

g. Signalering van betalingsachterstand bij bijstandsgerechtigden via Inlichtingenbureau aan gemeenten

     Om wanbetaling te voorkomen, is een snelle signalering van betalingsachterstanden en een zo vroeg mogelijk ingrijpen wenselijk. In verband met onder meer de toepassing van artikel 57 Wwb is het voor gemeenten van belang om zo vroeg mogelijk te beschikken over informatie over betalingsachterstand van bijstandsgerechtigden. De gemeente kan dan met deze bijstandsgerechtigden afspraken maken over het oplossen van de betalingsachterstand. Daarbij kan eventueel gebruik worden gemaakt van artikel 57 Wwb (budgetbeheer). De gemeente kan uiteraard ook kiezen voor een minder zwaar instrument zoals "een goed gesprek" of budgetbegeleiding.
     Er was al afgesproken dat individuele zorgverzekeraars betalingsachterstanden van bijstandsgerechtigden via het Inlichtingenbureau aan gemeenten melden. Gemeenten melden vervolgens aan verzekeraars terug wat zij met de melding hebben gedaan. Deze werkwijze levert al resultaat op, zodat schuldtoename wordt voorkomen en bestaande schuld wordt gesaneerd. Het gebruik van deze maatregel kan echter intensiever en effectiever. Daarom zijn er nieuwe afspraken gemaakt tussen gemeenten en zorgverzekeraars; hierbij wordt de landelijke database van verzekeraars met gegevens over betalingsachterstanden bij hun verzekerden toegankelijk gemaakt voor het Inlichtingenbureau. Het Inlichtingenbureau koppelt de gegevens van zorgverzekeraars met de gegevens van de bijstandsgerechtigden en levert de "match" aan gemeenten.

h. Bevorderen collectieve verzekeringen voor bijstandsgerechtigden en andere sociale minima en het bevorderen van automatische incasso

     Op dit moment hebben een kleine 400 gemeenten een collectieve verzekering (inclusief aanvullende verzekering) voor hun bijstandsgerechtigden en andere sociale minima gesloten. Geschat wordt dat 75% van de bijstandsgerechtigden en 20% van de overige minima in een dergelijk collectief contract van de gemeente participeert. Deze collectieve contracten zijn vooral bedoeld om het voor mensen met lage inkomens gemakkelijk te maken zich tegen zorgkosten te verzekeren. In enkele gevallen wordt de nominale premie rechtstreeks ingehouden op de uitkering. Dit gebeurt echter niet vaak. Veel gemeenten zijn van mening dat dit indruist tegen de rblz.|9| eigen verantwoordelijkheid van de bijstandsgerechtigden. Indien de premie niet door de gemeenten op de bijstandsuitkering wordt ingehouden, is een collectief contract geen sluitende oplossing voor het wanbetalersprobleem.

4. Resterende problematiek

4.1. Karakter van de zorgverzekering

     De zorgverzekering is een bijzondere vorm van een privaatrechtelijke verzekeringsovereenkomst, zoals geregeld in titel 7.17 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Op de zorgverzekering zijn dan ook de bepalingen van het BW van toepassing, voor zover daarvan niet bij of krachtens de Zvw is afgeweken. De privaatrechtelijke overeenkomst van zorgverzekering (zoals vastgelegd in de zorgpolis) verplicht de verzekeringnemer een nominale premie te betalen voor de verzekerde in de overeenkomst, tenzij deze jonger dan 18 jaar is. Voor de betaling van premie ontvangt de verzekerde - indien nodig - zorg. Verzekeringnemers die niet betalen, komen hun overeenkomst niet na en kunnen dan door de zorgverzekeraar worden geroyeerd. Ook is het mogelijk dat de verzekeraar de dekking van de verzekering beperkt.

     Verzekeringnemers kunnen zich niet volledig onttrekken aan de, aan de zorgverzekering ten grondslag liggende, solidariteitsgedachte. Als ze een inkomen hebben, wordt hierop immers een inkomensafhankelijke bijdrage ingehouden, of ze zich nu verzekerd hebben of niet en of ze nu hun nominale premie betaald hebben of niet. De verzekeringnemer die zijn premieverplichting niet nakomt, doet echter wel afbreuk aan de solidariteit binnen de portefeuille van de verzekeraar waarmee hij een verzekeringsovereenkomst heeft. De hoogte van de nominale premie van die verzekeraar is erop gebaseerd dat beide partijen hun betalingsverplichtingen nakomen. Als een verzekeringnemer niet betaalt, wentelt hij de van hem verwachte betaling af op andere verzekeringnemers. Als hij daarnaast ook nog zorgkosten heeft, wentelt hij ook de vergoeding van die zorgkosten af. Een verzekeraar kan er voor kiezen dit gedrag te accepteren en de premies van zijn wel betalende verzekeringnemers laten stijgen.¹ Hij kan ook proberen via incasso-inspanningen zijn verlies, en daarmee premiestijging, te beperken. Hij kan ten slotte premiestijging voorkomen door de overeenkomst met de verzekeringnemer (en eventueel bijgeschreven verzekerden) met een betalingsachterstand zo snel mogelijk op te zeggen (royeren) of (de dekking van) de verzekering te beperken (dat wil zeggen: te schorsen of op te schorten). De eerste twee gedragskeuzen hebben consequenties voor zijn marktpositie. Een verzekeraar die slecht betaalgedrag van zijn verzekeringnemers accepteert of veel moet uitgeven aan incasso, prijst zichzelf uit de markt.
     Een probleem voor de verzekeraar, en voor de overheid als systeemverantwoordelijke, is dat er geen negatieve sanctie is voor een verzekeringnemer die zijn nominale premie niet betaalt. Dat ligt anders bij een huurschuld of een schuld bij het energiebedrijf waar huisuitzetting en afsluiting effectieve reacties zijn op slecht betaalgedrag. Onverzekerd zijn ten gevolge van royement heeft geen consequenties zolang je gezond bent. En als je zorg nodig hebt, kun je je alsnog verzekeren, er is immers acceptatieplicht, of de zorgaanbieder, die altijd zal helpen als het nodig is, met een onbetaalde rekening laten zitten. Dit is ook de reden waarom er in de Zvw niet alleen een acceptatie- en een zorgplicht voor de verzekeraar is geregeld, maar ook een verzekeringsplicht voor de burger.

1. Dit heeft consequenties voor de hoogte van de inkomensafhankelijke bijdrage. Via de 50/50-regeling stijgt het percentage van de inkomensafhankelijke bijdrage en wordt een deel van het probleem afgewenteld op de werkgevers en werknemers.

rblz.|10| 

4.2. Analyse van de wanbetalerspopulatie

     Met de analyses die het CBS op de bestanden van de zorgverzekeraars heeft uitgevoerd, is er enig inzicht ontstaan in de groep wanbetalers. Er blijkt duidelijk sprake te zijn van concentratie bij deelgroepen. De leeftijdscategorie tussen 20 en 40 jaar, allochtonen (vooral Antilianen en Arubanen, en Surinamers), uitkeringsgerechtigden (vooral ontvangers van bijstand), eenoudergezinnen en ongehuwde stellen met kinderen. Ook geografisch is concentratie van wanbetalers meetbaar. In de "aandachtswijken" is het percentage wanbetalers gestegen van gemiddeld 3,6% in 2006 naar gemiddeld 5,0% in 2007. Rotterdam/Oud-Zuid en Zuidelijke Tuinsteden en Amsterdam/Bijlmer staan hierbij bovenaan met wanbetalers van respectievelijk 7,9%, 7,0% en 7,8%.
     Door het CBS is ook gekeken naar inkomens en het al dan niet ontvangen van een zorgtoeslag. Hieruit blijkt dat 80% van de wanbetalers beschikt over een periodiek inkomen; ongeveer 60% heeft een baan en 20% heeft een uitkering. Van de resterende 20% zijn de inkomensbronnen bij het CBS niet bekend. Bijvoorbeeld zelfstandigen vallen in deze categorie.
     Een kleine helft van de wanbetalers ontvangt zorgtoeslag. Voor de grote meerderheid van de wanbetalers zou het betalen van de zorgpremie geen probleem mogen opleveren tenzij hun uitgavenpatroon niet op hun inkomen is afgestemd.

4.3. Problemen bij de incasso

     Gezien het gestelde in de hoofdstukken 2 en 3 [van deze memorie, red.] is het vreemd dat de premiebetaling en, als daar achterstanden bij ontstaan, de incasso van schulden in een aanzienlijk aantal gevallen niet lukt. Hoe is het mogelijk dat het aantal verzekerden met een betalingsachterstand van meer dan zes maandpremies in 2007 ten opzichte van 2006 met 26% is toegenomen ondanks de incasso-inspanningen van verzekeraars? En dan ook nog vooral bij die deelgroepen die er toch al uitsprongen. Hoe komt het dat het probleem groter wordt in plaats van kleiner?
     Uit de vergelijking die het CBS heeft gemaakt tussen de cijfers van 2007 en 2006 blijkt dat het aantal van 240 250 wanbetalers bestaat uit een harde kern van 122 250 verzekerden en een instroom van 118 000 nieuwe wanbetalers. Hiertegenover staan 67 870 verzekerden die hun schuld hebben afgelost en in 2007 weer met premie betalen zijn begonnen. De incasso-inspanningen van zorgverzekeraars en de ondersteuning die ze daarbij van gemeenten krijgen, werken dus wel, maar het resultaat wordt ruimschoots overtroffen door het aantal nieuwe premiemijders. Een groot aantal wanbetalers wordt kennelijk niet bereikt. Met zorgverzekeraars en gemeenten is besproken welke problematiek aan de problemen ten grondslag ligt. Dit tegen de achtergrond van het feit dat het zowel voor de zorgverzekeraar als voor de gemeente nog om een relatief beperkt probleem gaat; ultimo 2007 1,9% van de verzekerden respectievelijk 7,0% van de bijstandsgerechtigden.
     Het grootste probleem voor de incassopraktijk is dat een effectieve sanctie bij het achterblijven van de betaling ontbreekt doordat verzekeraars met de minister hebben afgesproken dat ze bij betalingsachterstand niet royeren en ook de dekking van de polis niet beperken. De overeenkomst zal dus niet beëindigd worden. Dit weet de wanbetaler. Incasso en dwangvordering is een duur en tijdrovend proces, dat zonder preferentie ten opzichte van andere schuldeisers vaak weinig oplevert. De mate van inzet van incassomiddelen wordt dan ook bepaald door een inschatting van de kans op succes. Bovendien is de schuldtoename elke maand gering, zodat eerst wordt gewacht tot er een redelijk bedrag is ontstaan voordat een deurwaarder of een rechter wordt ingeschakeld. Door het wachten neemt de kans op succesvolle inning af omdat ook andere, qua bedrag vaak grotere, schulden zijn toegenomen. Een belangrijke belemmering voor succes is rblz.|11| ook dat dwangmaatregelen vaak betrekking hebben op een bestaande schuld, terwijl er tijdens de pogingen om die te mogen innen, in de vorm van niet-betaalde premies, weer een nieuwe schuld wordt opgebouwd. Een mogelijk instrument als automatische incasso is vrijwillig en dus niet hanteerbaar bij wanbetalers die niet willen betalen.
     Voor de gemeenten is de eigen verantwoordelijkheid van de burgers terecht een belangrijk uitgangspunt. Zij zullen pas in actie komen als mensen er blijk van geven dat ze hun verantwoordelijkheid niet aankunnen. De meeste gemeenten hebben een collectieve zorgverzekering voor hun minima gesloten met één of meerdere zorgverzekeraars. Deelname is echter vrijwillig en inning van de premie door de gemeente is zelden een voorwaarde voor deelname. Huurschulden en schulden bij energiebedrijven worden door sociale diensten als meer bedreigend gezien dan een schuld aan een zorgverzekeraar. Te meer omdat het beëindigen van de verzekeringsovereenkomst niet aan de orde is.

4.4. Ontwikkelingen

     Intussen komen er wel steeds meer initiatieven tot stand waarbij gemeenten en zorgverzekeraars in het kader van een collectieve zorgverzekering mogelijkheden vinden om elkaars belangen te ondersteunen. Hierbij gaat het om informatie over betalingsachterstanden, ondersteuning van administratieve processen, bevordering van het afgeven van machtigingen tot automatische incasso, (schuld)hulpverlening, etc. Ook op landelijk/koepel niveau worden activiteiten ontplooid om elkaar te ondersteunen. Effectuering van intenties in administratieve processen en werkvormen kost echter tijd en er is een bestendig gevoel van een gezamenlijk belang nodig. Van effecten is dan ook weinig meetbaar.

     Met de aanpak van de wanbetalersproblematiek is nu ruim twee jaar ervaring opgebouwd. De problematiek is nog relatief beperkt, maar neemt (snel) toe. Zorgverzekeraars zijn zonder het instrument van royement, schorsing of opschorting niet in staat het wanbetalersprobleem volledig op te lossen. Ze moeten bij het innen van premies voor een klein deel van de verzekerden ondersteund worden. Voor verzekeringnemers die betalingsproblemen hebben, kan die steun het beste georganiseerd worden tussen zorgverzekeraars en de lokale overheid. De verplichting om bij betalingsachterstand een betalingsregeling aan te bieden en te wijzen op mogelijkheden van (schuld)hulpverlening helpt hierbij. Voor verzekeringnemers die om andere redenen weigeren de premie te betalen, is een bestuursrechtelijk instrument nodig om de betaling af te dwingen. Dit instrument is de bestuursrechtelijke premie.

5. Inhoud voorliggend wetsvoorstel

5.1. Hoofdlijnen

     De in het kader van de afspraken met zorgverzekeraars getroffen maatregelen en de maatregelen die, onder meer door gemeenten in het kader van de sociale zekerheid, zijn getroffen, hebben zeker bijgedragen aan het verminderen van de wanbetalersproblematiek. Dit valt ook af te leiden uit het feit dat het aantal wanbetalers in 2006 daalde ten opzichte van de eerste ramingen.
     Met deze maatregelen alleen blijkt het probleem echter niet opgelost te kunnen worden. Het aantal wanbetalers is nog steeds hoog en is eind 2007 opgelopen tot 240 000. Uit de vergelijking die het CBS heeft gemaakt van de in- en uitstroom van het bestand wanbetalers blijkt dat 122 000 wanbetalers eind 2006 al een betalingsachterstand van meer dan zes maandpremies had, er 118 000 nieuwe wanbetalers zijn bijgekomen en er rblz.|12| 67 870 verzekerden hun schuld (deels) hebben afgelost en daardoor geen of in ieder geval minder dan zes maandpremies betalingsachterstand hebben.
     Uit deze cijfers valt af te leiden dat inspanningen van zorgverzekeraars en gemeenten effect hebben (uitstroom van 67 870 wanbetalers). Er is echter ook een harde kern en een nieuwe instroom. Personen die zich kennelijk weinig hoeven aan te trekken van de incassomaatregelen van hun zorgverzekeraar en die in wezen een gratis zorgverzekering hebben. Bovendien is de kans dat het aantal wanbetalers (snel) toeneemt groot als, door de afspraak om niet te royeren en de dekking van de zorgverzekering niet te beperken, de indruk algemeen wordt dat het goed mogelijk is om een zorgverzekering te hebben zonder ervoor te betalen. De toename in 2007 zou hiervoor een indicatie kunnen zijn.

     In de opvatting van de regering kan de verantwoordelijkheid voor de benadering van de wanbetalersproblematiek niet volledig worden gelaten in de sfeer van de verzekeringsovereenkomst tussen de verzekeringnemer en zijn zorgverzekeraar. Door de acceptatieplicht voor de Zvw is namelijk aan de zorgverzekeringssector in zijn geheel de ultieme sanctie ontnomen om wanbetalers te royeren en hen vervolgens uit de verzekering te weren. Royement van een individuele verzekeringnemer door een individuele verzekeraar, waarbij een verzekeraar van zijn probleem af is, blijft echter mogelijk. De acceptatieplicht is één van de kernpunten van de Zvw en de regering wenst die dan ook als zodanig niet ter discussie te stellen. Dat brengt dan wel met zich dat in de publiekrechtelijke sfeer een antwoord moet worden gegeven op de problematiek van de wanbetalers.

     De regering heeft daarbij onder ogen gezien dat het niet betalen van de premie meerdere oorzaken kan hebben. Enerzijds zijn er verzekeringnemers die de premie zonder veel problemen kunnen betalen, maar het geld liever aan iets ander uitgeven. In het advies van de Raad van State worden deze mensen de "onwilligen" genoemd. En er zijn verzekeringnemers die, hoewel zij gezien de geldende Nederlandse regelgeving over het minimumloon en de socialezekerheidsuitkeringen in theorie de nominale premie kunnen betalen, dit in de praktijk toch niet kunnen, bijvoorbeeld omdat zij niet met geld om kunnen gaan, schulden hebben gemaakt en die schulden trachten af te betalen met geld dat zij eigenlijk voor de betaling van de nominale premie hadden moeten reserveren. Dergelijke mensen noemt de Raad van State in zijn advies de "onmachtigen".

     Doel van het wetsvoorstel is de onwilligen tot het betalen van de nominale premie aan hun zorgverzekeraar te bewegen door hen indien de wanbetaling voortduurt een hogere, bestuursrechtelijke premie in het vooruitzicht te stellen, die bovendien direct op het inkomen zal worden geïnd. Doel van het wetsvoorstel is voorts onmachtigen zo snel mogelijk nadat een premieachterstand is ontstaan bij de hand te laten nemen, opdat zij hun - op dat moment nog beperkte - schuld aan de zorgverzekeraar kunnen afbetalen alsmede nieuw opkomende premietermijnen kunnen betalen. Daarmee wordt dan voorkomen dat zij het duurdere, bestuursrechtelijke regime terechtkomen.

     Hiertoe voorziet dit wetsvoorstel in een aantal maatregelen. In de eerste plaats wordt zorgverzekeraars en hun verzekeringnemers de mogelijkheid geboden om samen, in het geval een verzekeringnemer in de situatie is gekomen dat hij zijn zorgpremie niet meer of niet meer volledig voldoet, het verstoorde betaalpatroon te herstellen. De zorgverzekeraar wordt verplicht om de verzekeringnemer bij een premieachterstand van twee maanden - dus al voordat de schuld aan de zorgverzekeraar tot een lastig af te betalen bedrag is opgelopen - een betalingsregeling aan te bieden. Van deze regeling vormt automatische incasso voor toekomstig vervallende rblz.|13| premietermijnen en de garantie dat de zorgverzekering doorloopt zolang de betalingsregeling door de verzekeringnemer wordt nagekomen, een verplicht onderdeel. Nadrukkelijk wordt de mogelijkheid van hulp door derden (gemeenten, schuldhulpverleners) hierbij in beeld gebracht. Met dit verplichte aanbod van de verzekeraar wordt onmachtigen de mogelijkheid geboden te voorkomen dat de betalingsachterstand uitgroeit tot een betalingsprobleem. Accepteert de wanbetaler de aangeboden regeling, dan zal geen betalingsachterstand van zes maandpremies ontstaan en zal hij buiten het duurdere, bestuursrechtelijke premieregime kunnen blijven. Om de omvang van de schuldlast voor de verzekeringnemer overzichtelijk en beheersbaar te maken, wordt tevens bepaald dat de zorgverzekeraars de verplichting krijgen om de verzekeringnemer aan te bieden dat medeverzekerden een eigen polis nemen en zelf verzekeringnemer worden. Wordt dat aanbod geaccepteerd en verzekeren de medeverzekerden zichzelf daadwerkelijk, dan mag de "oude" verzekeringnemer de verzekeringen die hij voor zijn medeverzekerden had gesloten, in weerwil van artikel 8a Zvw, opzeggen. Voor de "oude" verzekeringnemer blijft de schuld dan beperkt tot de schuld die in twee maanden is opgebouwd voor zichzelf en de medeverzekerden op de oude polis. Vanaf dat moment is hij alleen premie verschuldigd voor zichzelf. De "oude" medeverzekerden hebben een nieuwe, eigen zorgverzekering en kunnen zonder premieachterstand - dus met een schone lei - beginnen.

     Het aanbieden van de betalingsregeling kan in wezen worden beschouwd als een middel om de onmachtigen van de onwilligen te scheiden. Als de verzekeringnemer met betalingsachterstand de betalingsregeling afwijst of de afgesproken regeling niet nakomt en ook niet op andere wijze de premie gaat betalen, hebben we te maken met onwilligen. Hun schuld zal verder toenemen. De zorgverzekeraar zal in dat geval zijn zwaardere incasso-instrumenten inzetten en de verzekeringnemer na vier maanden wijzen op de gevolgen van verdere toename van de betalingsachterstand, te weten dat hij, naast de incasso van de zorgverzekeraar, te maken zal krijgen met de hogere, bestuursrechtelijke premie, die bovendien zo mogelijk direct op het inkomen zal worden ingehouden. De verzekeraar zal hem in deze waarschuwing wijzen op de geschillenprocedure. Deze is van belang voor het geval de verzekeringnemer van mening is dat er geen of minder premieachterstand is dan zijn zorgverzekeraar aanneemt. Als de waarschuwing onvoldoende soelaas biedt, zal de verzekeraar betrokkene bij het bereiken van zes maanden premieachterstand uiteindelijk aanmelden voor het bestuursrechtelijke regime.

     Aanmelding voor het bestuursrechtelijke regime betekent dat de verplichting tot het betalen van de nominale premie aan de zorgverzekeraar wordt omgezet in de plicht om een bestuursrechtelijke premie aan het CVZ te betalen. Het CVZ heft vanaf dat moment een vervangende premie, die hoger is dan de hoogste nominale premie. Het CVZ geeft aan werkgevers, uitkeringsinstanties en pensioenfondsen opdracht de vervangende premie in te houden op het loon, uitkering of pensioen. Daarnaast kan het CVZ de Belastingdienst/Toeslagen (BD/T) vragen de zorgtoeslag van de wanbetaler naar zich te laten overmaken. Deze wordt dan gebruikt ter (gedeeltelijke) betaling van de bestuursrechtelijke premie. Voorts kan het CVZ uiteraard ook een acceptgiro voor (het restant van) de bestuursrechtelijke premie sturen of de wanbetaler vragen een automatische machtiging tot incasso te tekenen, waarna het CVZ, na aanmaning en dwangbevel, beslag op de bankrekening of de goederen van de schuldenaar kan laten leggen indien deze niet reageert.

     De zorgverzekeraars blijven net als bij de tijdelijke oplossing voor de wanbetalersproblematiek een compensatiebijdrage ontvangen vanaf het moment dat de premieschuld zes maandpremies bedraagt. De compensatie rblz.|14| verandert echter enigszins van karakter. De bijdrage wordt gegeven omdat de zorgverzekeraar gedurende de periode dat de bestuursrechtelijke premie wordt geheven het recht verliest om een nominale zorgpremie te innen en toch de verzekering uitvoert. Het CVZ stort de geïnde bestuursrechtelijke premies in het Zorgverzekeringsfonds. Hierdoor ontstaat dekking voor de bijdrage aan de zorgverzekeraars voor het verzekerd houden van deze wanbetalers.

     De premieschuld jegens de zorgverzekeraar blijft beperkt tot rond de 1000 euro (zes maandpremies, wettelijke rente, incassokosten) per verzekerde. Om uit het bestuursrechtelijk premieregime te komen, moet een wanbetaler zijn uit zijn zorgverzekering voortvloeiende schuld aan de zorgverzekeraar voldoen. Dat kan door deze in één keer af te betalen, maar ook door een schuldsaneringstraject te doorlopen of - met betrokkenheid van een schuldhulpverlener - (alsnog) een regeling tot afbetaling van de inmiddels opgebouwde schuld te treffen. Als hij naast de premieschuld geen schuld aan zijn verzekeraar heeft voor niet voldane eigen betalingen,¹ is de schuld aan zijn zorgverzekeraar te overzien. Daarmee heeft hij perspectief om weer uit het voor hem duurdere, bestuursrechtelijke premieregime te geraken.

1. Het gaat dan om "eigen betalingen", zoals bijbetaling verzekerde naturapolis indien de verzekerde niet-gecontracteerde zorg gebruikt (artikel 13 Zvw), een verplicht eigen risico (artikel 18a Zvw) of een eventueel vrijwillige eigen risico (artikel 19 Zvw).

     Natuurlijk heeft de wanbetaler, zolang hij nog in het bestuursrechtelijke regime verblijft, wél last van het feit dat de bestuursrechtelijke premie aanzienlijk meer bedraagt dan de premie die aan een verzekeraar moet worden betaald. Er is bewust gekozen voor een hoge bestuursrechtelijke premie om het onaantrekkelijk te maken in dit regime terecht te komen. Het moet aantrekkelijker zijn om, zoals het hoort, een nominale premie aan de verzekeraar te betalen.

5.2. Uitwerking enige deelonderwerpen

a. Medeverzekerden

     Artikel 8a Zvw bepaalt dat zorgverzekeringen ten aanzien waarvan een premieachterstand is ontstaan in principe niet door de verzekeringnemer kunnen worden opgezegd. Om de problematiek van het voldoen van de zorgpremie bij een verzekeringnemer die daar kennelijk moeite mee heeft zo overzichtelijk en beheersbaar mogelijk te maken, voorziet het wetsvoorstel in een uitzondering op dat artikel voor eventueel op dezelfde polis bijgeschreven medeverzekerden. De zorgverzekeraar zal de verzekeringnemer in de gelegenheid stellen hun zorgverzekering op te zeggen, onder de voorwaarde dat zij een eigen verzekering sluiten en, indien die verzekering bij dezelfde zorgverzekeraar gaat lopen, een machtiging tot automatische incasso van de premie afgeven. Dit laatste om zoveel mogelijk te voorkomen dat gezinsleden van een wanbetaler ook zelf onmiddellijk weer wanbetaler worden.

b. Start bestuursrechtelijk premieregime

     Het bestuursrechtelijke premieregime start bij een premieschuld ter hoogte van zes maanden nominale premie. Op dat moment wordt een wanbetaler door zijn verzekeraar aangemeld voor het bestuursrechtelijk regime. Kosten van rente, incasso en kosten als gevolg van eigen betalingen tellen hiervoor niet mee.
     Het gaat bij de start van het bestuursrechtelijk premieregime dus om de nettopremieschuld. Hiervoor is gekozen, omdat:
1. eigen betalingen, anders dan de premie, afhankelijk zijn van de gezondheidstoestand van de verzekerde en de meting afhankelijk is van het moment waarop zorg wordt gebruikt en van het moment waarop de rekening door zorgaanbieder of verzekerde wordt ingediend. rblz.|15| Dit belemmert de voorgenomen eenduidige en daarmee voor iedereen heldere procedure waarlangs iemand in het bestuurlijke premieregime terechtkomt;
2. zo voorkomen wordt dat een wanbetaler met veel zorgkosten of met een zorgverzekeraar die veel incassokosten maakt veel sneller in het (nadeliger) bestuursrechtelijk premieregime terecht zou komen dan andere wanbetalers.

c. Einde bestuursrechtelijk premieregime

     Eenmaal in het bestuursrechtelijk premieregime terechtgekomen, kan de nettopremieschuld jegens de zorgverzekeraar niet meer stijgen. De totale schuld kan wel stijgen, omdat over de schuld de wettelijke rente verschuldigd blijft, en voorts kan de zorgverzekeraar kosten blijven maken om de premie en rente alsnog te incasseren.
     Daarnaast kan de verzekeringnemer schulden hebben wegens niet aan de zorgverzekeraar voldane eigen betalingen. Ook over die schulden kan wettelijke rente lopen en ook ter zake van die schulden kan de zorgverzekeraar incassokosten hebben gemaakt. Anders dan voor de aanvang van het bestuursrechtelijk regime waarvoor slechts de nettopremieschuld van belang is, is ervoor gekozen om het bestuursrechtelijk premieregime pas te beëindigen na aflossing van alle uit de zorgverzekering voortvloeiende schulden van de verzekerde bij de verzekeraar:
1. zodat verzekeringnemer en verzekeraar weer met een "schone lei" kunnen beginnen en/of de verzekeringnemer kan overstappen naar een andere verzekeraar;
2. omdat het niet praktisch is om een onderscheid te maken tussen de verschillende zorgverzekeringsschulden aan de verzekeraar. In zo’n geval zou de verzekeraar voor de verschillende schulden ook een gesplitste schuldenadministratie of gesplitste incasso-inspanning moeten aanhouden. Het wettelijk vastleggen van een dergelijke verplichting zou bovendien dwingen tot ingewikkelde wetgeving die de vrijheid van verzekeraars onnodig beperkt.

d. Hoogte bestuursrechtelijke premie

     De bestuursrechtelijke premie dient op een zo hoog bedrag te worden vastgesteld dat het voor de verzekeringnemer aantrekkelijk blijft buiten het bestuursrechtelijk premieregime te blijven. Dat wil zeggen: om zijn nominale premie aan zijn zorgverzekeraar te voldoen. Dat betekent dat de vervangende premie hoger moet zijn dan de nominale premie bij de duurste zorgverzekeraar. Dit wordt bereikt door de bestuursrechtelijke premie te stellen op 130% van de standaardpremie, bedoeld in de Wzt. De standaardpremie in de zin van de Wzt is een bedrag dat bestaat uit de in de markt gemeten premie gecorrigeerd voor het verplicht eigen risico. De standaardpremie wordt ook gebruikt bij de berekening van de bijdrage voor verdragsgerechtigden. Het percentage van 130 sluit aan op het boetepercentage dat geldt indien iemand zich te laat verzekert (artikel 96 Zvw) dan wel zich te laat als verdragsgerechtigde meldt (artikel 69 Zvw). Het feit dat voor de bestuursrechtelijke premie eenzelfde percentage is gekozen als voor de boete, laat overigens onverlet dat de bestuursrechtelijke premie geen boete is.
     De bestuursrechtelijke premie zorgt ervoor dat in het Zorgverzekeringsfonds ook inkomsten binnenkomen, die de last van de compensatie aan verzekeraars vanwege de door hen gederfde premie dempen. Ook de kosten van de uitvoering van het bestuursrechtelijk regime worden zoveel mogelijk op de wanbetaler verhaald.

rblz.|16| 
e. Rechtsbescherming

     Zoals in het voorgaande reeds is aangegeven, dient voor een zorgverzekering ter zake waarvan een premieschuld ter hoogte van zes maandpremies is ontstaan, in plaats van de normale, nominale premie, een bestuursrechtelijke premie ter hoogte van 130% van de standaardpremie te worden geheven. Hiertoe meldt een zorgverzekeraar de zorgverzekering bij het CVZ aan. In dit verband is de vraag opgekomen hoe een verzekeringnemer die van mening is dat hij geen premieachterstand heeft (dan wel een premieachterstand van minder dan zes maandpremies) kan voorkomen dat hem ten onrechte de bestuursrechtelijke premie in rekening wordt gebracht. In theorie zijn daar twee mogelijkheden voor: er wordt voorzien in bestuursrechtelijke rechtsbescherming of er wordt voorzien in privaatrechtelijke rechtsbescherming. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming zou inhouden dat het CVZ, alvorens de bestuursrechtelijke premie te heffen, nagaat of ten aanzien van een aangemelde premie daadwerkelijke een premieachterstand van zes maandpremies bestaat. Is dat het geval, dan heft het CVZ de bestuursrechtelijke premie. De verzekeringnemer die van mening is dat het CVZ ten onrechte tot het bestaan van de eerderbedoelde premieachterstand heeft geconcludeerd, kan vervolgens tegen de heffingsbeschikking in bezwaar komen bij het CVZ en kan tegen de beslissing op bezwaar in beroep komen bij de bestuursrechter. Voor deze wijze van rechtsbescherming is niet gekozen. Zij impliceert namelijk dat het CVZ zich voor iedere aangemelde zorgverzekering mengt in een in wezen privaatrechtelijke aangelegenheid, te weten de vraag of er nu wel of geen premie aan de zorgverzekeraar is betaald, en zo ja, hoeveel (niet). Niet alleen is het CVZ hiertoe niet in staat, ook principieel acht de regering dit onwenselijk: de vraag of een privaatrechtelijke premie in een privaatrechtelijke situatie al dan niet is betaald, dient in de privaatrechtelijke sfeer te worden beantwoord.

     Daarom is voorzien in civielrechtelijke rechtsbescherming: de zorgverzekeraars worden krachtens voorliggend wetsvoorstel verplicht voorafgaande aan de aanmelding van een zorgverzekering voor het bestuursrechtelijke regime, een procedure te volgen die de verzekeringnemer in de gelegenheid stelt eventuele verschillen van mening over het al dan niet hebben voldaan van de nominale premie, aan de civiele rechter voor te leggen. Deze voorprocedure behelst het volgende. De verzekeraar mag iemand pas als wanbetaler aanmelden bij het CVZ als hij, nadat een premieachterstand van vier maandpremies is ontstaan, het voornemen daartoe aan de verzekeringnemer kenbaar heeft gemaakt ("vierdemaandsmededeling") en hem een termijn van vier weken heeft gegeven om daartegen te protesteren. Protesteert de verzekeringnemer niet en gaat hij ook niet betalen, dan meldt de zorgverzekeraar hem na die termijn aan bij het CVZ. Protesteert de als wanbetaler aangemerkte verzekeringnemer wel, dan dient hij zich eerst te wenden tot de verzekeraar. Als de kwestie niet wordt opgelost, kan de verzekeringnemer zich binnen een termijn van vier weken na ontvangst van de afwijzende herbeoordeling van de zorgverzekeraar wenden tot - naar eigen keuze - de Stichting Klachten en Geschillen Zorgverzekeringen (SKGZ) of tot de burgerlijke rechter. In dat geval zal de verzekeraar de zorgverzekering pas mogen aanmelden bij het CVZ als hij onherroepelijk van de SKGZ of de rechter gelijk heeft gekregen. De wanbetalende verzekeringnemer komt dus pas in het bestuursrechtelijk regime terecht nadat, na de vierdemaandsmededeling, de termijn om het bestaan van de premieachterstand te betwisten ongebruikt is verlopen, dan wel betrokkene onherroepelijk in het ongelijk is gesteld. Van het met terugwerkende kracht heffen en innen van de bestuursrechtelijke premie is derhalve geen sprake. Aldus wordt benadrukt dat het bij onenigheid tussen verzekeraar en verzekeringnemer over de vraag óf er sprake is van een betalingsachterstand van zes maandpremies rblz.|17| gaat om een privaat geschil, waarbij de verzekeringnemer als zwakkere partij rechtsbescherming verdient.

     Is een zorgverzekering eenmaal bij het CVZ aangemeld, dan is het CVZ verplicht de bestuursrechtelijke premie te heffen. Het CVZ heeft dus in dezen geen beleidsvrijheid. Aldus wordt voorkomen dat het CVZ alsnog wordt belast met de taak om na te gaan of daadwerkelijk van een premieachterstand van zes maanden sprake is (wat op zijn beurt dan ook weer het ongewenste gevolg zou hebben dat er van dubbele rechtsbescherming sprake zou zijn: civielrechtelijke zowel als bestuursrechtelijke). Het voorgaande lijdt slechts uitzondering als een marginale toets van het CVZ aantoont dat de melding niet juist kán zijn. Dat zal vooral het geval zijn als een zorgverzekeraar een zorgverzekering van een minderjarig kind heeft aangemeld (die zijn immers premievrij). Onderdeel van de aanmelding van een zorgverzekering voor het bestuursrechtelijke regime dient overigens te vormen een verklaring van de zorgverzekeraar dat hij de voorprocedure in acht heeft genomen. Ontbreekt de verklaring, dan is geen sprake van een rechtsgeldige melding en zal het CVZ niet tot de heffing van de bestuursrechtelijke premie overgaan.

     Met de hiervoor beschreven procedure is naar de mening van de regering voorzien in afdoende, aan artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) [lees: (EVRM) voldoende, red.] rechtsbescherming tegen onterechte aanmeldingen voor het bestuursrechtelijke regime.

     De regering realiseert zich dat er verzekeringnemers kunnen zijn die misbruik maken van de hier geregelde rechtsbescherming door een procedure te starten met als enig doel het startmoment van de heffing en inning van de bestuursrechtelijke premie en daarmee van de bronheffing uit te stellen. Alles tegen elkaar afwegend is zij echter van mening dat het belang van verzekeringnemers die werkelijk van mening zijn dat zij geen wanbetaler zijn (of dat zij een lagere schuld hebben dan hun verzekeraar aanneemt) zwaarder weegt dan het belang van de verzekeraars om iedereen die volgens hun eigen administratie een premieschuld van zes maanden heeft via een aanmelding bij het CVZ in het bestuursrechtelijke premieregime op te laten nemen. Vandaar de privaatrechtelijke rechtsbescherming met opschortende werking zolang niet onherroepelijk is beslist.

     De verzekeraars kunnen protesten van kwaadwillende wanbetalers, dat wil zeggen protesten louter om nog even buiten het bestuurlijke premieregime te blijven, overigens binnen de perken houden door in een vroeg stadium van betalingsachterstand de verzekeringnemer te waarschuwen en door vroeg in het traject te starten met de inzet van incasso-instrumenten. Ook kunnen zij zorgen voor een snelle afhandeling van de interne heroverwegingsprocedure, kunnen zij een spoedprocedure bij de SKGZ (helpen) inrichten en kunnen zij voor een spoedige afhandeling van zaken door de burgerlijke rechter zorg dragen door de aan hen gevraagde stukken snel te leveren.

     De compensatie aan de verzekeraar vindt overigens wel met terugwerkende kracht plaats. Hiermee wordt enerzijds de verzekeraars een prikkel gegeven om geschillen over de vraag of iemand nu wel of niet een premieschuld van zes maanden heeft snel af te (helpen) doen. Immers, zolang er geen onherroepelijke beslissing is, mag er niet bij het CVZ worden aangemeld en zolang er geen aanmelding is, is er geen compensatie. Anderzijds worden verzekeraars, door middel van de terugwerkende kracht, wel gecompenseerd voor de opschortende werking van de privaatrechtelijke procedures indien later blijkt dat zij het altijd bij het rechte eind hebben gehad.

rblz.|18| 
f. Protocol incassotraject Zorgverzekeringswet

     Het huidige incassoprotocol loopt af op 1 januari 2009. Als de wet [lees: deze wet, red.] later dan dit moment van kracht wordt, zal het protocol opnieuw moeten worden verlengd. Ook al zijn een aantal onderdelen uit het incassoprotocol nu in de wet opgenomen, de behoefte aan afspraken blijft ook na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel relevant. Met zorgverzekeraars worden nieuwe afspraken gemaakt. Het gaat daarbij vooral over het leggen van het zwaartepunt van de incasso-inspanning in de eerste zes maanden betalingsachterstand en het niet royeren van verzekeringnemers (en eventueel bijgeschreven verzekerden) met betalingsachterstand. In dit nieuwe protocol worden ook afspraken gemaakt over het tijdig informeren van verzekeringnemers met betalingsachterstand over de consequenties van hun gedrag - in de vorm van incasso en beslag, bekend worden van wanbetalingsgedrag bij werkgever (op het moment dat de broninhouding van de bestuursrechtelijke premie start) - en over de rechtsbescherming die ze daarbij hebben. Ook als verzekeringnemers in het bestuursrechtelijke premieregime zitten, moet de zorgverzekeraar zich ervoor blijven inspannen dat de schuld wordt voldaan. Net als met het huidig incassoprotocol vormt het naleven van het "wanbetalersprotocol" een voorwaarde voor het door de verzekeraar ontvangen van een compensatie voor premiederving uit het Zorgverzekeringsfonds. Op deze manier wordt, in aanvulling op de verplichting om bij premieachterstand een betalingsregeling met onder andere automatisch incasso aan te bieden, zoveel mogelijk van de betalingsproblemen in de particuliere sfeer afgehandeld en kan het aantal aanmeldingen voor de bestuursrechtelijke premie zo beperkt mogelijk worden gehouden. De klachten- en geschillenprocedures die gehanteerd worden, zijn overigens al in de verzekeringspolis opgenomen.

g. Inningwijzen bestuursrechtelijke premie

     Het inhouden van de vervangende premie zal plaatsvinden op periodiek inkomen (als loon, uitkeringen en pensioen). Dat gebeurt via de werkgever of uitkerende instantie vanuit het nettoloon. Vaak zal het periodieke inkomen van de verzekeringnemer voldoende zijn om de bestuursrechtelijke premie uit te betalen. Zeker is dit echter niet. In de gevallen dat de periodieke inkomsten ontoereikend zijn om de vervangende premie op in te houden, zal het CVZ op andere wijze de 130% moeten zien binnen te krijgen. Om die reden is bepaald dat de BD/T op verzoek van het CVZ een (voorschot op een) zorgtoeslag aan dat college overmaakt. Geregeld wordt dat de zorgtoeslag - in bepaalde gevallen - niet meer aan een verzekeringnemer maar aan het CVZ wordt uitbetaald indien deze een premieschuld van meer dan zes maandpremies heeft. De zorgtoeslag kan worden benut voor het betalen van - een deel van - de bestuursrechtelijke premie.
     Bij personen met een minimumgerelateerde uitkering, waar de 130% publiekrechtelijke premie betekent dat ze onder het bestaansminimum komen, wordt slechts de standaardpremie aan de bron geïnd. Deze uitkeringen zullen in de Regeling zorgverzekering worden aangewezen.¹ De niet via bronheffing geïnde opslag van 30% wordt als schuld aan het CVZ geboekt en kan via incasso en beslag worden geïnd.
     Dit wetsvoorstel maakt het voorts mogelijk dat het CVZ zonder tussenkomst van de rechter tot beslaglegging overgaat, of dit opdraagt aan een gespecialiseerde incasso-organisatie. Dit kan aan de orde zijn in die gevallen waarbij de wanbetaler niet beschikt over periodieke inkomensbronnen (zoals bij ondernemers) of zorgtoeslag, of als bronnen er wel zijn. maar niet of moeilijk te benaderen zijn (zoals buitenlands inkomen). Wel zal het CVZ natuurlijk voordat het tot beslaglegging en verkoop van het beslagene overgaat de bestuursrechtelijke premie op normale wijze rblz.|19| hebben moeten proberen te incasseren (verzending acceptgiro, verzoek tot machtiging automatische incasso en aanmaning als daar niet op wordt gereageerd). Het CVZ zal in beleidsregels vastleggen hoe het omgaat met bovengenoemde instrumenten.

1. Het gaat hierbij om de Algemene Ouderdomswet, de Algemene nabestaandenwet, de Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktheidscriteria, de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, de Toeslagenwet, de Wet werk en bijstand of de Wet werk en inkomen kunstenaars, of op een vervolguitkering van de WGA-uitkering als bedoeld in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen.

h. Wat te doen met restschuld jegens CVZ indien verzekeringnemer schuld jegens verzekeraar voldoet?

     Een verzekeringnemer komt weer in het privaatrechtelijke premieregime terecht indien hij de uit de zorgverzekering voortvloeiende schulden jegens de zorgverzekeraar heeft voldaan. Eventuele schuldopbouw bij het CVZ vormt hierbij geen drempel. Deze schuld blijft staan en zal na vijf jaar verjaren, tenzij het CVZ doorgaat met invorderingsactiviteiten. Dit is de normale, in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen verjaringsregeling voor bestuurlijke premieschulden.
     Er is echter voor gekozen niet door te gaan met pogingen tot broninhouding en het blijven gebruiken van de zorgtoeslag voor het binnenhalen van de restschuld. Dit ligt namelijk minder voor de hand nu de verzekeringnemer ook weer de nominale premie aan zijn verzekeraar moet betalen. Die heeft daar zijn geld immers voor nodig, wil hij niet opnieuw bij het CVZ in het bestuursrechtelijk regime komen. Om die reden wordt bepaald dat het CVZ niet meer aan broninhouding doet of de zorgtoeslag naar zich laat overmaken, zodra iemand weer in het privaatrechtelijke premiesysteem is teruggekeerd. De mogelijkheid van beslaglegging voor het CVZ om de nog resterende schuld voldaan te kunnen krijgen, staat echter wel open. Het is immers mogelijk dat de financiële situatie van de schuldenaar aanzienlijk beter wordt.
     In de wet wordt daarnaast een mogelijkheid van kwijtschelding door het CVZ opgenomen voor deze restschuld. Het CVZ zal in beleidsregels moeten aangeven hoe en in welke gevallen hiermee om te gaan.

i. Toezicht

     De NZa houdt toezicht op de rechtmatige uitvoering door de zorgverzekeraars van hetgeen bij en krachtens de Zvw geregeld is (artikel 16 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg)). Dat betekent dat de NZa erop toeziet dat zorgverzekeraars verzekeringnemers niet ten onrechte voor het bestuursrechtelijk premieregime aanmelden ¹ en ook dat zij bij aflossing van de schulden jegens hen, onverwijld een afmelding aan het CVZ sturen. Indien een zorgverzekeraar deze meldingen ten onrechte of, wat betreft de afmelding, niet of te laat verricht, kan de NZa de zorgverzekeraar op grond van artikel 80 Wmg een aanwijzing geven en bij het niet opvolgen van die aanwijzing publiceren dat de verzekeraar zich niet aan zijn meldingsplichten houdt. Daarnaast kan de NZa het CVZ dan melden dat de zorgverzekeraar niet aan de voorwaarden voor het recht op een bijdrage voldoet.
     Overigens ziet de NZa er ook op toe dat de zorgverzekeraar zich houdt aan de overige voorwaarden om recht te hebben op een bijdrage uit het Zorgverzekeringsfonds. Deze voorwaarden worden uit het Besluit zorgverzekering overgeheveld naar artikel 34a Zvw (in de verzekering houden van de wanbetaler, effectieve incasso-inspanningen verrichten, enz.).

1. Uit onderdeel e van deze paragraaf zal duidelijk zijn geworden dat daarnaast de verzekeringnemer afdoende mogelijkheden heeft om te protesteren indien zijn zorgverzekeraar naar zijn mening ten onrechte van plan is zijn zorgverzekering voor het bestuursrechtelijke premieregime aan te melden. Aldus is als het ware reeds op het niveau van de individuele verzekeringnemer (microniveau) voorzien in toezicht op de rechtmatigheid van de aanmeldingen van de verzekeraar. Het toezicht van de NZa speelt zich af op een hoger aggregatieniveau.

j. Bestaande groep wanbetalers

     De bestaande groep wanbetalers zal met ingang van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ruimschoots een premieachterstand ter hoogte van zes maandpremies hebben opgebouwd.
     De heffing en inning van de bestuursrechtelijke premie is echter pas mogelijk ná inwerkingtreding van deze wet. In de wet wordt de procedure beschreven die aan een aanmelding voor bronheffing vooraf moet gaan.
     rblz.|20| Ook de bestaande groep wanbetalers krijgt de gelegenheid om een betalingsregeling te treffen, terwijl daarnaast de mogelijkheid moet worden gegeven het bestaan van de schuld bij de zorgverzekeraar aan te vechten.
     Verzekeringnemers kunnen naast zichzelf ook anderen verzekerd hebben en ook voor de verzekering van die anderen de premie niet hebben betaald. In de wet wordt voorgesteld dat de hier bedoelde verzekerden, tegelijk met het aanbod van de betalingsregeling aan de verzekeringnemer, een aanbod van hun zorgverzekeraar krijgen om zelf verzekeringnemer van een eigen, nieuwe zorgverzekering te worden. Wordt dat aanvaard, dan zegt de zorgverzekeraar de verzekering die de wanbetalende verzekeringnemer voor ze heeft gesloten op. Het aanbod aan de medeverzekerden geldt als door hen geaccepteerd als het niet actief wordt verworpen (bij de inwerkingtreding van de Zvw is ook een dergelijke constructie gehanteerd). Wil dit kunnen werken, dan moet de wet in werking zijn. In de praktijk betekent dit dat de inning van de bestuursrechtelijke premie 3 á 4 maanden na de inwerkingtreding van deze wet zal beginnen.

     De toepassing van het publiekrechtelijke premieregime maakt het moeilijker voor de bestaande groep wanbetalers om weer uit dit regime te komen, omdat hun schuld al tot meer dan zes maandpremies is opgelopen - sommigen hebben vanaf 1 januari 2006 niet betaald - en omdat ze meteen geconfronteerd worden met een publiekrechtelijke premie die 130% van de standaardpremie bedraagt. Daar staat tegenover dat het niet rechtvaardig zou zijn om de schuld bij deze categorie wanbetalers (tot bijvoorbeeld ten hoogste zes maanden premieachterstand) kwijt te schelden. De betalende verzekeringnemers en nieuw instromende wanbetalers betalen daarvoor dan de prijs (afwenteling).

6. Consultatie en advies

     Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel zijn Zorgverzekeraars Nederland, het CVZ, de NZa, Divosa (belangenvereniging voor gemeentelijke sociale diensten [Divosa: Vereniging van directeuren van overheidsorganen voor sociale arbeid, red.]), de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten betrokken.

     Voor dit wetsvoorstel is advies gevraagd aan het College bescherming persoonsgegevens, de Algemene Rekenkamer, de Raad voor de Rechtspraak en het Adviescollege toetsing administratieve lasten.¹
     Het wetsvoorstel is tevens voor een uitvoeringstoets voorgelegd aan het CVZ en via hen aan de belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale verzekeringsbank (SVB). Het CVZ heeft aangegeven bereid en in staat te zijn om de uitvoering van de bronheffing op zich te nemen, maar heeft na overleg met de ketenpartners belastingdienst en UWV aangetekend ten aanzien van de inwerkingtreding afhankelijk te zijn van de voortgang van de activiteiten in het kader van de Samenwerking UWV en belastingdienst (Walvis/SUB).

1. Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Advies Algemene Rekenkamer (ARK)

     De ARK heeft, na overleg met het ministerie waarin is afgesproken dat er in de memorie van toelichting aandacht zal zijn voor monitoring en evaluatie van de maatregel, aangegeven geen opmerkingen te hebben ten aanzien van de taakuitbreiding van het CVZ.

Advies van het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal)

     Actal heeft besloten het wetsvoorstel niet te selecteren voor een advies en constateert dat een stijging van administratieve lasten elders dient te rblz.|21| worden gecompenseerd. Dit gebeurt doordat zorgverzekeraars door de bestuursrechtelijke inning in totaal minder incassokosten hoeven te maken dan nu het geval is. Naar verwachting zal tevens beslaglegging ten behoeve van verzekeraars als schuldeiser sterk verminderen.

Advies van het College bescherming persoonsgegevens (CBP)

     Het CBP heeft aangegeven positief te zijn over de hoofdlijnen van het conceptwetsvoorstel en heeft een aantal adviezen gegeven ter verbetering.
     Het advies om artikel 18c (inmiddels 18f) Zvw en de toelichting aan te passen naar analogie van de Wet gebruik burgerservicenummer in de zorg is in het wetsvoorstel verwerkt.

     Het CBP is verder van oordeel dat artikel 18a, eerste lid (inmiddels 18c, eerste lid,) Zvw zonder nadere invulling onvoldoende specifiek is met betrekking tot de melding door de zorgverzekeraar aan het CVZ van de "voor de uitvoering van dit artikel noodzakelijke persoonsgegevens" en adviseert in wet of onderliggende regelgeving op te nemen welke gegevens het betreft.
     De regering is van oordeel dat nadere invulling overbodig is en heeft het advies op dit onderdeel niet gevolgd. Artikel 18c bepaalt dat zorgverzekeraars aan het CVZ melden welke personen een premieschuld van zes of meer maandpremies hebben, onder vermelding van de voor de uitvoering van dit artikel noodzakelijke persoonsgegevens van de verzekeringnemer en de verzekerde. Zoals het CBP terecht veronderstelt, gaat het hierbij om persoonsgegevens die moeten garanderen dat het bronheffingsregime op de juiste persoon betrekking heeft. Onverminderd de mogelijkheid van gegevensverwerking op basis van de artikelen 88 en 89 Zvw kan artikel 18a, eerste lid, dan ook niet dienen als grondslag voor verstrekking van persoonsgegevens die buiten dat kader vallen. De noodzakelijke persoongegevens bevatten geen bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).

     Het CBP maakt een aantal opmerkingen over het Zorgverzekeringsfonds die zijn ingegeven door de veronderstelling dat voor het beheer en de administratie van het Zorgverzekeringsfonds persoonsgegevens worden verwerkt. Deze aanname is echter niet juist. Het CVZ maakt bij het beheer van het Zorgverzekeringsfonds geen gebruik van persoonsgegevens.

     Met betrekking tot de wenselijkheid van een database wanbetalers merkt het CBP onder verwijzing naar het advies van 12 december 2005, uitgebracht naar aanleiding van het rapport "Zorg verzekerd", op dat het daarvan geen voorstander is. De inrichting van de in paragraaf 3.f [lees: hoofdstuk 3, onder f, red.] van deze memorie genoemde database is echter een uitvloeisel van de invoering van artikel 8a Zvw in 2007 en is als zodanig niet op bezwaren van het CBP gestuit. In paragraaf 3.f [lees: hoofdstuk 3, onder f, red.], waarin wordt gesproken over de database van verzekeringsnemers met een betalingsachterstand, is verduidelijkt dat het hier gaat om verzekeringnemers op wie het opzeggingsbeletsel ingevolge artikel 8a Zvw van toepassing is.

     Het advies van het CBP om de informatieplicht en incasso-inspanning vooraf te laten gaan aan de aanmelding als wanbetaler, is verwerkt in de wet en de toelichting.

Advies Raad voor de Rechtspraak (RvR)

     De RvR heeft opgemerkt dat de memorie van toelichting niet consistent is waar het gaat om de beleidsvrijheid die het CVZ toekomt bij de acceptatie rblz.|22| van de aanmelding van de zorgverzekeraar waarmee de toegang tot het bestuursrechtelijke premieregime wordt verkregen. Enerzijds wordt aangegeven dat het CVZ geen enkele beleidsvrijheid heeft, anderzijds dat het CVZ de aanmelding van de zorgverzekeraar wel marginaal toetst.
     Indien deze toets in enigerlei mate inhoudelijk is, dient het wetsvoorstel naar het oordeel van de Raad te voorzien in de mogelijkheid van bezwaar en vervolgens van beroep op de bestuursrechter. De RvR adviseert duidelijkheid te geven over de reikwijdte van deze marginale toets.

1. Zelfs al zou het artikel hier van toepassing zijn, dan kan het heffen van de bestuursrechtelijke premie overigens eenvoudig gerechtvaardigd worden met een beroep op het algemeen belang: een reactie op wanbetaling is nodig, wil het op solidariteit gebaseerde zorgverzekeringsstelsel in stand kunnen blijven.

     rblz.|23  Aan de opmerking van de RvR dat de verhouding tot de schuldsaneringsregeling nog niet goed is geregeld, is tegemoet gekomen. Het wetsvoorstel is zo aangepast dat het van toepassing worden van deze regeling voor de schuldenaar leidt tot de beëindiging van het bestuursrechtelijke premieregime.

     Voor de start van de bronheffing wordt gebruik gemaakt van een bestaand bestand met betalingsachterstanden dat is ingericht om te kunnen zien op wie het opzeggingsbeletsel ingevolge artikel 8a Zvw van toepassing is. Dit rblz.|24  bestand is ook de basis voor de gegevensuitwisseling die zorgverzekeraars via het Inlichtingenbureau hebben met gemeenten. Deze uitwisseling is een uitwerking van een intentieverklaring.¹ De gegevens uit dit bestand worden door de zorgverzekeraars tevens als basis gebruikt voor de aanmelding voor de compensatieregeling.
     Nieuw in het proces is het vaststellen van de inkomensbron met behulp van de polisadministratie, de opdracht tot inhouding, de broninhouding zelf (door de bronverschaffer) en registratie van de inhoudingen en eventuele navorderingen. Een groot deel van de nieuwe activiteiten komen voor rekening van het CVZ en andere overheidsorganisaties (UWV, belastingdienst e.d.).

1. De Intentieverklaring ter voorkoming van problematische schulden die in december 2006 is ondertekend door het ministerie van SZW, ZN, VNG, Divosa, ministerie van VROM, Aedes en EnergieNet.

Verwacht aantal wanbetalers:

 
     Er is nog overwogen om de zorgtoeslag als primaire bron voor de inhouding te beschouwen. Deze optie is verlaten omdat dit tot gevolg zou hebben dat op elk loon of elke uitkering een ander bedrag ingehouden zou moeten worden. De zorgtoeslag is immers niet voor iedereen gelijk en meer dan de helft van de wanbetalers ontvangt geen zorgtoeslag. De wisselende hoogte van het in te houden bedrag zou tot meer administratieve lasten voor bedrijven leiden.

     rblz.|25  Op grond van het voorgestelde artikel 18f Zvw wordt het CVZ voor de heffing en inning van de bestuursrechtelijke premie bevoegd tot het gebruik van het burgerservicenummer van personen die door zorgverzekeraars bij het CVZ zijn gemeld als wanbetalers. Daarmee wordt het reguliere regime van gegevensverstrekking in de Zvw van toepassing op zorgverzekeraars. Dat houdt in dat bij gegevensuitwisseling tussen zorgverzekeraars, CVZ, broninhouders (artikel 18e Zvw) en (andere) in artikel 88 en 89 Zvw genoemde personen en instanties het burgerservicenummer wordt gebruikt, voor zover betrokkenen tot het gebruik daarvan bevoegd zijn.
     Op grond van artikel 89 Zvw verstrekken die instanties, waarvan hier in het bijzonder de belastingdienst en het CVZ worden genoemd, aan het CVZ de persoonsgegevens die het CVZ voor de uitvoering van de wettelijke taak nodig heeft. Voorts is op grond van artikel 88 Zvw een ieder verplicht tot verstrekking van noodzakelijke persoonsgegevens.

     Overwogen is een afzonderlijke evaluatiebepaling voor de nieuwe taak van het CVZ in onderhavig wetsvoorstel op te nemen. Hiervoor is niet gekozen.
     Zowel de Zvw (artikel 125 van de Zvw) als de Wzt bevatten een evaluatiebepaling. De evaluatie van de Zvw wordt uiterlijk vijf jaar na het in werking treden van de Zvw aan de Tweede Kamer toegestuurd. Dit is dus uiterlijk 2011. Voor wat betreft de evaluatie van de Wzt geldt een termijn rblz.|26  van vier jaar na inwerkingtreding van de Wzt en vervolgens telkens na vier jaar. De doeltreffendheid en effecten van onderhavig wetsvoorstel zullen in genoemde evaluaties worden meegenomen. Voor tussentijdse evaluatie wordt aangesloten bij de jaarlijkse verantwoordingscyclus van het CVZ (artikel 73 en verder van de Zvw). In dit kader richt het CVZ een monitoringprogramma in dat inzicht geeft in onder meer (de mutatie van) de omvang en samenstelling van de populatie, de omvang en het verloop van de vorderingen en betalingen. Op basis van de monitor adviseert het CVZ de Minister van VWS met betrekking tot mogelijke verbeterpunten in de maatregelen tot het terugdringen van het aantal wanbetalers Daarnaast informeer ik het parlement via de Verzekerdenmonitor over een aantal specifieke aandachtsgroepen, waaronder de ontwikkelingen rondom de wanbetalers.

rblz.|27  
Onderdeel B

     Hierop is in het tweede lid van artikel 16 een uitzondering gemaakt voor verzekerden jonger dan 18 jaar. Voor hun zorgverzekering is geen premie verschuldigd. Onderdeel D voegt hier een uitzondering aan toe. In de toekomst zal ook geen privaatrechtelijke premie verschuldigd zijn voor rblz.|28  zorgverzekeringen van verzekerden van 18 jaar of ouder waarvoor, wegens een premieachterstand van zes maandpremies of meer, de bestuursrechtelijke premie van artikel 18d Zvw aan het CVZ verschuldigd is.
     De voorwaarden waaronder deze plicht tot betaling van bestuursrechtelijke premie ontstaat en daarmee de plicht tot betaling van de nominale premie jegens de zorgverzekeraar eindigt, zijn opgenomen in de artikelen 18b en 18c Zvw (zie artikel I, onderdeel F).

     Gaat de verzekeringnemer niet op dit aanbod in en blijft hij de premie niet betalen, dan zal hij, nadat de premieschuld is opgelopen tot vier maandpremies, een mededeling van zijn zorgverzekeraar ontvangen, inhoudende dat deze van plan is de door hem gesloten verzekering(en) bij het CVZ voor het heffen van bestuursrechtelijke premie aan te melden zodra de premieschuld zes maanden zal bedragen. De verzekeringnemer die van mening is dat hij geen premieachterstand heeft dan wel dat de premieachterstand minder dan vier maanden (per verzekering) bedraagt, kan dat eerst bij zijn zorgverzekeraar en, als deze bij zijn standpunt blijft, vervolgens bij de Stichting Klachten en Geschillen Zorgverzekeringen (SKGZ) aankaarten. Gebeurt dat, dan mag de zorgverzekeraar betrokkene niet rblz.|29  melden zolang hierover geen onherroepelijk oordeel (inhoudende dat er wel degelijk premieachterstand is) is gegeven.

     Ingevolge artikel 16 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) houdt de Nederlandse zorgautoriteit (NZa) toezicht op de rechtmatige uitvoering door de zorgverzekeraars van hetgeen bij en krachtens de Zvw geregeld is. Dat betekent dat de NZa erop toeziet dat zorgverzekeraars verzekeringnemers niet ten onrechte voor het bestuursrechtelijke premieregime aanmelden en ook dat zij bij aflossing van de bij hen opgebouwde schulden onverwijld een afmelding aan het CVZ zenden. Indien een zorgverzekeraar deze meldingen ten onrechte of, wat betreft de afmelding, niet of te laat verricht, kan de NZa de zorgverzekeraar op grond van artikel 80 Wmg een aanwijzing geven en bij het niet opvolgen van die aanwijzing publiceren dat de verzekeraar zich niet aan zijn meldingsplichten houdt. Voorts kan dit leiden tot weigering of verlaging van de eerdergenoemde bijdrage die de verzekeraar ontvangt voor het verzekerd houden van structurele rblz.|30  wanbetalers. Overigens voorziet het wetsvoorstel, zoals uit het hiernavolgende zal blijken, uiteraard ook in rechtsbescherming van de individuele verzekeringnemer tegen te vroeg aanmelden of te laat afmelden door de verzekeraar.

     Deze leden verplichten de zorgverzekeraar uiterlijk tien dagen nadat hij heeft geconstateerd dat er ter zake van een zorgverzekering een premieachterstand van twee maandpremies is, de verzekeringnemer een betalingsregeling aan te bieden, die ten minste uit de volgende elementen bestaat:
a. afgifte, door de verzekeringnemer, van een machtiging aan de verzekeraar om de door hem verschuldigde, toekomstige premie(s) automatisch van een rekening te incasseren dan wel afgifte, door die verzekeringnemer, van een opdracht aan zijn werkgever, pensioenfonds of uitkeringsinstantie (of een ander die hem periodieke betalingen doet) om de verschuldigde premie(s) op zijn loon, pensioen of rblz.|31  uitkering (of op die andere periodieke betalingen) in te houden en direct aan de zorgverzekeraar over te maken;
b. afspraken over de wijze van afbetaling van de uit de zorgverzekering voortvloeiende schulden, inclusief rente en incassokosten. Voor een verzekeringnemer die al direct de eerste twee maandpremies niet heeft voldaan, zal de schuld zich doorgaans tot die twee premies (per verzekering) beperken. De schuld kan echter ook achterstallig betalingen aan eigen risico betreffen;
c. een toezegging van de verzekeraar dat hij de zorgverzekering of de dekking ervan niet om reden van de premieachterstand zal beëindigen, schorsen of opschorten, zolang de verzekeringnemer de machtiging of de opdracht, bedoeld in onderdeel a, niet intrekt en zijn betaalafspraken om de reeds opgebouwde schuld in te lossen, nakomt. Beëindiging van de zorgverzekering indien de verzekeringnemer of de verzekerde fraudeert, kan dus nog wel.

     Het voordeel dat de verzekeringnemer aan het accepteren van dit deel van het aanbod ontleent, is dat hij in de toekomst geen premie meer verschuldigd zal zijn voor zorgverzekeringen van die anderen, die besluiten zelf een zorgverzekering te sluiten. Het voordeel voor de verzekerden die besluiten zelf verzekeringnemer te worden, is dat zij, door de premie voor hun zorgverzekering te gaan betalen, kunnen voorkomen dat er een premieachterstand ontstaat, met alle gevolgen van dien. Het voordeel voor de zorgverzekeraar is dat, zeker indien de nieuwe verzekeringnemers periodiek inkomen genieten, de kans dat nieuw opkomende premietermijnen betaald worden groter is. Voor zover dat onverhoopt niet rblz.|32  gebeurt, ten slotte, is het voordeel voor het CVZ dat de bestuursrechtelijke premie doorgaans gemakkelijker geïnd zal kunnen worden: gezien de wens bij de broninhouding rekening te houden met het bestaansminimum van de verzekeringnemer zal het, althans indien ook de nieuwe verzekeringnemers een inkomensbron hebben, gemakkelijker zijn eenmaal de bestuursrechtelijke premie per verzekeringnemer te innen, dan bij de oude verzekeringnemer meerdere malen de bestuursrechtelijke premie te innen.

rblz.|33  
Vierde lid

     Wordt de betalingsregeling, bedoeld in artikel 18a, eerste en tweede lid, niet geaccepteerd en gaat de verzekeringnemer ook uit zichzelf niet alsnog betalen, dan zal de premieschuld blijven groeien. Nadat de premieschuld, rblz.|34  de kosten van rente en incassokosten buiten beschouwing latend, een bedrag ter hoogte van zes maandpremies (per zorgverzekering) heeft bereikt, zal de zorgverzekeraar de zorgverzekering bij het CVZ melden, opdat deze van de verzekeringnemer de bestuursrechtelijke premie kan heffen (artikel18c, 18d en 18e Zvw).

     Voorkomen moet worden dat het CVZ bij het nemen van beschikkingen tot heffing van de bestuursrechtelijke premie telkens moet onderzoeken of ten aanzien van de betrokken zorgverzekering werkelijk sprake is van een premieachterstand van ten minste zes maandpremies. Het CVZ beschikt immers niet over de informatie om een oordeel te geven over de vraag of de verzekeringnemer werkelijk wanbetaler was, en zo ja, of de premieschuld inmiddels ten minste zes maanden bedraagt. Tevens moet zoveel mogelijk worden voorkomen dat het CVZ betrokken raakt in geschillen hierover. Dat is een zaak tussen verzekeringnemer en verzekeraar. Daarom is in het eerste lid van artikel 18d Zvw geregeld dat de premieplicht jegens het CVZ ontstaat met ingang van de eerste dag van de maand volgende op de maand waarin deze de melding van de verzekeraar, bedoeld in het eerste lid, heeft ontvangen. Vanaf dat moment heft en int het CVZ de bestuursrechtelijke premie (artikel 18e). Het CVZ kan dus in rblz.|35  principe afgaan op de melding van de verzekeraar en hoeft niet te onderzoeken of de gemelde verzekeringnemer werkelijk een structurele wanbetaler is.

     Heeft een verzekeringnemer of verzekerde reeds naar aanleiding van het aanbod, bedoeld in artikel 18a Zvw, het bestaan van de premieschuld of de (toenmalige) hoogte ervan betwist, dan geldt dat, tenzij er inmiddels een voor hem negatief uitvallende herbeoordeling heeft plaatsgevonden, overigens tevens als betwisting van de vierdemaandswaarschuwing. Dat volgt uit de redactie van artikel 18b, eerste lid, dat zegt dat de verzekeringnemer of de verzekerde de verzekeraar uiterlijk vier weken na ontvangst van de vierdemaandsmelding moet laten weten dat hij het bestaan of de rblz.|36  hoogte van de schuld betwist. Die formulering laat de mogelijkheid open dat dergelijke betwisting reeds vóór ontvangst van de vierdemaandsmelding (bijvoorbeeld naar aanleiding van het tweedemaandsaanbod) heeft plaatsgevonden. Aldus wordt voorkomen dat een verzekeringnemer of verzekerde die zijn zorgverzekeraar al direct na het tweedemaandsaanbod heeft laten weten dat er volgens hem helemaal geen premieachterstand is en die daarop nog geen reactie heeft ontvangen, dat nog eens moet doen naar aanleiding van de vierdemaandsmelding.

     Men kan zich afvragen of het gekozen systeem niet teveel uitlokt dat wanbetalers die wel degelijk - tenzij zij hun betalingsgedrag veranderen - op korte termijn structurele wanbetalers zullen worden, de voorgenomen melding aan het CVZ in grote getalen zullen aanvechten en de procedure zo lang mogelijk zullen rekken. Immers, de bestuursrechtelijke premie is hoger dan de nominale premie en wanbetalers die naar aanleiding van de waarschuwing van hun verzekeraars tijdig protesteren, kunnen pas voor het bestuursrechtelijke regime worden aangemeld indien onherroepelijk vaststaat dat zij inderdaad wanbetaler zijn en dat zij inderdaad op korte termijn een premieachterstand van zes maanden zullen hebben (of, waarschijnlijker in dit geval: dat deze achterstand inmiddels al hoger is geworden). Met een procedure voor de civiele rechter, en daarna hoger beroep, zou men de aanmelding bij het CVZ jaren kunnen traineren.
     Inderdaad valt dit niet geheel uit te sluiten. Het alternatief, te weten dat een zorgverzekeraar een verzekeringnemer die volgens zijn administratie wanbetaler is, mag melden zodra volgens die administratie een premieachterstand van zes maanden is bereikt, óók als op dat moment nog een procedure loopt waarin de verzekeringnemer dit betwist, zou echter leiden rblz.|37  tot een te beperkte rechtsbescherming van de verzekeringnemer, alsmede tot het hierboven beschreven risico dat het CVZ te vaak in zaken over het al dan niet zijn van structurele wanbetaler wordt betrokken. Bovendien zou daarmee de in de vorige alinea beschreven prikkel voor de zorgverzekeraar om gevallen waarin de verzekeringnemer de voorgenomen melding tijdig betwist zo snel mogelijk af te handelen, verminderen.

     Nadat een verzekeraar de melding, bedoeld in artikel 18c, heeft verricht, zal het CVZ de verzekeringnemer een beschikking zenden waarin staat dat en vanaf wanneer deze de bestuursrechtelijke premie verschuldigd is en, rblz.|38  indien hij ook anderen heeft verzekerd, voor welke verzekeringen, hoe hoog deze is en hoe het CVZ deze zal innen. Aangezien er voldoende civielrechtelijke rechtsbescherming tegen een onterechte melding door een zorgverzekeraar bij het CVZ is (zie de artikelen 18b en 18c), is het onwenselijk om daarnaast voor die verzekeringnemers die van mening zijn dat zij geen premieachterstand van zes maanden hebben en dus buiten het bestuursrechtelijke regime zouden moeten worden gehouden, nog bestuursrechtelijke rechtsbescherming te regelen. Hetzelfde geldt overigens voor de vaststelling van de hoogte van de bestuursrechtelijke premie. Deze premie wordt immers voor alle structurele wanbetalers gefixeerd op 130% van de standaardpremie. Het CVZ heeft hier geen beleidsvrijheid. Om die redenen wordt voorgesteld die onderdelen van de beschikking waarmee het CVZ de bestuursrechtelijke premie heft en int, die zien op de vaststelling dat iemand die premie verschuldigd is, vanaf wanneer dat het geval is, alsmede de hoogte daarvan, uit te zonderen van de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Dit wordt geregeld in artikel III.

     De bestuursrechtelijke premie dient zo hoog te zijn dat het voor de verzekeringnemer aantrekkelijk is om buiten het bestuursrechtelijke premieregime te blijven, dat wil zeggen zijn schulden aan de zorgverzekeraar te voldoen voordat deze tot de melding, bedoeld in het eerste lid, overgaat. Dat betekent dat de bestuursrechtelijke premie hoger moet zijn dan de nominale premie bij de duurste zorgverzekeraar. Dit wordt bereikt door de bestuursrechtelijke premie te stellen op 130% van de standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag (Wzt). De standaardpremie in de zin van de Wzt is te zien als het bedrag dat de overheid een redelijk bedrag voor een zorgverzekering vindt. (De zorgtoeslag bedraagt dan ook de standaardpremie minus de normpremie, waarbij de normpremie gelijk is aan het bedrag dat de verzekerde, gezien zijn inkomen en dat van zijn eventuele partner, zelf voor een zorgverzekering geacht wordt te kunnen betalen). Bij het bepalen van het percentage is aangesloten bij het boetepercentage dat geldt indien iemand zich te laat verzekert (artikel 96 Zvw) dan wel zich te laat als verdragsgerechtigde meldt (artikel 69 Zvw). De reden daarvoor was dat enerzijds 130% van de standaardpremie op een hoger bedrag uitkomt dan de hoogste werkelijke nominale premie (hetgeen wenselijk is, zie boven), anderzijds dat er voor het overige geen goede argumenten zijn om een ander percentage (bijvoorbeeld 150) te hanteren dan geldt voor het zich te rblz.|39  laat verzekeren of het zich te laat als verdragsverzekerde aan te melden. Integendeel, een behoorlijk verschil tussen de hoogte van de boete enerzijds en de hoogte van de bestuursrechtelijke premie anderzijds zou ertoe leiden dat mensen die zich eigenlijk niet willen verzekeren een ongewenste afweging gaan maken tussen het zich niet verzekeren of het zich wel verzekeren maar de premie niet betalen. Het feit dat voor de bestuursrechtelijke premie een zelfde percentage is gekozen als voor de boete bij te laat verzekeren of het zich te laat als verdragsverzekerde aanmelden, laat overigens onverlet dat de bestuursrechtelijke premie geen boete is.

     rblz.|40  Vanaf de eerste dag van de maand volgende op de dag waarop dat volgens een afmelding van de verzekeraar het geval is, gaat de plicht de nominale premie aan de verzekeraar te betalen weer lopen (artikel 18d, eerste lid, juncto artikel 16, tweede lid, onderdeel b, Zvw). In het Besluit zorgverzekering zal bovendien worden bepaald dat vanaf dat moment de zorgverzekeraar geen recht meer heeft op de financiële bijdrage. De zorgverzekeraar dient het CVZ, de verzekeringnemer en, als deze een ander is dan de verzekeringnemer, de verzekerde de dag waarop de schuld is afgelost te melden. Net als bij de aanmelding geldt, kan het CVZ ervan uitgaan dat de afmelding juist is, zij het dat de afmelding, anders dan de melding, zo nodig terugwerkt tot en met de in de afmelding genoemde datum. De reden hiervoor is dat de zorgverzekeraar er - gezien de groep waar het om gaat - om goede reden toe kan besluiten de afmelding pas te doen nadat hij zich ervan heeft vergewist dat de schuld aan hem ook daadwerkelijk volledig is voldaan.

     Vervoegt een verzekeringnemer of verzekerde zich bij het CVZ met het verzoek de heffing van de bestuursrechtelijke premie stop te zetten omdat de schuld aan de zorgverzekeraar geheel voldaan is, dan kan het CVZ in geval van ontbreken van de afmelding door de zorgverzekeraar dit verzoek zonder onderzoek afwijzen en betrokkene naar de zorgverzekeraar doorverwijzen. Slechts indien de verzekeringnemer of verzekerde (of een nabestaande) aantoont dat de verzekeraar evident onjuist heeft gehandeld door niet af te melden, zal het CVZ indien een marginale toets aan de juistheid van het uitblijven van een afmelding of van de in een afmelding genoemde datum doet twijfelen, contact dienen op te nemen met de verzekeraar. Het zal echter niet gemakkelijk zijn om bij het CVZ aan te tonen dat ten onrechte niet is afgemeld. Overlegging - aan het CVZ - van rblz.|41  acceptgiro’s waaruit blijkt dat een bepaald bedrag aan de zorgverzekeraar is betaald, volstaat niet. Dat een bepaald bedrag is afbetaald, wil immers niet zeggen dat de gehele zorgverzekeringsschuld aan de zorgverzekeraar - waarvan de hoogte bij het CVZ niet bekend is - is afbetaald. Het voorgaande geldt mutatis mutandis ook als er weliswaar een afmelding is, maar de verzekeringnemer of verzekerde stellen dat deze in een eerdere maand gedaan had moeten worden. Kortom, het is verstandiger hierover met de zorgverzekeraar in discussie te gaan.

     Een structurele wanbetaler kan ook besluiten het niet zo ver als een rechterlijk vonnis tot toepassing van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen te laten komen en zelf een (derhalve: minnelijke) schuldsanerings- of afbetalingsregeling met zijn schuldeisers overeen te komen. Dergelijk initiatief valt te prijzen en ook wanbetalers die zo’n regeling met hun zorgverzekeraar en eventuele andere schuldeisers afspreken, dient het perspectief op het einde van het bestuursrechtelijke regime te worden geboden. Wel dient daarbij dan enige zekerheid te bestaan dat de met de zorgverzekeraar afgesproken afbetalingsregeling van de opgebouwde schulden wordt nagekomen en bovendien dat de verzekeringnemer zijn alsdan weer opkomende zorgverzekeringspremies aan de zorgverzekeraar voldoet. Anders zou een kwaadwillende rblz.|42  verzekeringnemer zich eenvoudig aan het bestuursrechtelijke premieregime kunnen onttrekken door een afbetalingsafspraak met de verzekeraar te maken en zich daar vervolgens onmiddellijk niet aan te houden of al de eerste opkomende premie weer niet aan zijn verzekeraar te betalen. Met het oog hierop is bepaald dat alleen een minnelijke schuldregeling die door tussenkomst van een (professionele) schuldhulpverlener als bedoeld in artikel 48 van de Wet op het consumentenkrediet tot stand is gekomen aanleiding kan zijn voor het einde van het bestuursrechtelijke systeem. De schuldhulpverlener zal er doorgaans voor zorgen dat de opkomende premies worden voldaan en de afspraken over de afbetaling van de schulden worden nagekomen. Aan de minnelijke schuldregeling dient uiteraard in ieder geval de zorgverzekeraar deel te nemen.

1. Voorbeelden: de schuldenaar zegt zijn baan op, zodat de bron van waaruit de bewindvoerder de schulden kan voldoen, opdroogt, of de schuldenaar blijft dure dingen kopen, waardoor hij steeds nieuwe schulden maakt.

rblz.|43  
Artikel 18e Zvw

rblz.|44  
Derde lid

     Naast het verzenden van acceptgiro’s en het laten inhouden van de bestuursrechtelijke premie op loon, uitkering of aanvullend pensioen krijgt het CVZ ook de mogelijkheid om de BD/T op te dragen een (voorschot op een) zorgtoeslag aan dat college over te maken. Dat verrekent het CVZ dan met de bestuursrechtelijke premie die de structurele wanbetaler jegens hem verschuldigd is. Op zich is zorgtoeslag te beschouwen als bron bij uitstek voor de betaling van een premie voor een zorgverzekering (zie ook de definitie van zorgtoeslag in artikel 1, onderdeel d, Wzt: een zorgtoeslag is een tegemoetkoming in de premie voor een zorgverzekering). Het zou derhalve conceptueel logisch zijn dat het CVZ de zorgtoeslag altijd naar zich over zou laten maken. Daarmee zou bovendien het in de beeldvorming hinderlijke idee dat wanbetalers zorgtoeslag blijven ontvangen tot het verleden gaan behoren. Desondanks wordt in dit wetsvoorstel niet geregeld dat de bestuursrechtelijke premie eerst uit rblz.|45  de zorgtoeslag en pas voor zover dat niet kan, via broninhouding of via betaling op een acceptgiro wordt voldaan. Daar zijn twee redenen voor. De eerste reden is dat de bestuursrechtelijke premie doorgaans hoger is dan de zorgtoeslag. Naast de overmaking van de zorgtoeslag door de BD/T zou derhalve vaak nog een andere actie van het CVZ nodig zijn: een werkgever, uitkeringsinstantie of pensioenfonds zou verzocht moeten worden het restant over te maken, dan wel er zou voor het restant een acceptgiro aan de wanbetaler moeten worden gezonden, met een aanmaning, dwangbevel en beslag indien - wat gezien de groep waar het hier om gaat te verwachten is - deze die acceptgiro vervolgens niet betaalt (meer over een dergelijk beslag in de toelichting op het derde lid).
     De tweede reden is dat het voor werkgevers, uitkeringsinstanties en pensioenfondsen eenvoudiger is om een vast bedrag - te weten 130% van de standaardpremie of, in bijzondere gevallen (zie de toelichting op het tweede lid) 100% daarvan - op het loon of de uitkering (of de andere periodiek uit te keren bedragen) in te houden dan een bedrag dat per structurele wanbetaler verschilt. Omdat de zorgtoeslag afhankelijk is van het huishoudeninkomen, zou van dat laatste sprake zijn indien de broninhouders gevraagd zou moeten worden het verschil tussen de verschuldigde bestuursrechtelijke premie en de zorgtoeslag in te houden en af te dragen.

     rblz.|46  Het is derhalve het CVZ dat voor iedere wanbetaler beslist of tot broninhouding wordt overgegaan dan wel de zorgtoeslag moet worden overgemaakt dan wel beide instrumenten moeten worden ingezet en in welke volgorde. Hier is één uitzondering op: indien het CVZ broninhouders heeft opgedragen slechts 100% van de standaardpremie in te houden en af te dragen, omdat het inkomen van de wanbetaler anders onder het sociaal minimum zou komen, zal het CVZ tevens af moeten zien van een opdracht aan BD/T om de zorgtoeslag over te maken. Het sociaal minimum wordt namelijk, zoals ook hiervoor al is aangegeven, zodanig vastgesteld dat dat minimum tezamen met de zorgtoeslag voldoende is om de standaardpremie te betalen. Zou het CVZ in het hier bedoelde geval de zorgtoeslag naar zich over laten maken, dan zou (het gezin van) de wanbetaler alsnog beneden het sociaal minimum belanden.

     Kort gezegd, komen deze voorwaarden op het volgende neer. Nadat een bestuursorgaan een beschikking tot betaling heeft uitgebracht waarin staat dat een geldsom aan dat orgaan moet worden betaald en in dat verband een acceptgiro heeft verzonden, heeft de schuldenaar zes weken om die geldsom te voldoen. Is binnen die termijn niet betaald, dan dient het bestuursorgaan de schuldenaar een aanmaning te sturen, waarin staat dat deze twee weken, gerekend vanaf de datum waarop de aanmaning is toegezonden, heeft om alsnog te betalen en waarin bovendien staat dat bij niet betalen betaling kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen. Is na deze twee rblz.|47  weken nog niet betaald, dan zal, indien dat bij wet is geregeld, een dwangbevel kunnen worden uitgebracht. Dat dwangbevel levert vervolgens een executoriale titel op, die met toepassing van de voorschriften van het Rv ten uitvoer kan worden gelegd.

     Ten slotte wordt opgemerkt dat de Commissie Insolventierecht (commissie-Kortmann) heeft geadviseerd het insolventierecht te herzien rblz.|48  en in dat verband ook het stelsel van voorrechten te wijzigen. In het kader van een nieuwe Insolventiewet zal zo nodig ook het hier gecreëerde voorrecht voor het CVZ kunnen worden heroverwogen.

rblz.|49  
Vierde lid

     Artikel 34a, eerste lid, Zvw stipuleert dat zorgverzekeraars voor zorgverzekeringen ten aanzien waarvan bestuursrechtelijke premie verschuldigd is, jegens het CVZ recht hebben op een bijdrage zolang zij de dekking van die verzekeringen niet hebben beperkt. Dat wil zeggen: zolang zij de desbetreffende zorgverzekeringen of de dekking daarvan niet hebben ontbonden, opgezegd, geschorst, opgeschort of anderszins beperkt. De bijdrage voor het jaar t wordt na het jaar t, op basis van het aantal zorgverzekeringen rblz.|50  waar de hier bedoelde premieachterstand zich daadwerkelijk heeft voorgedaan, verstrekt.

     Ook de wijze waarop de bijdrage wordt verstrekt, zal in de Regeling zorgverzekering worden neergelegd. Het is goed mogelijk dat er bij de vaststelling van de bijdrage of bij de betaling daarvan samenloop ontstaat met rblz.|51  de vaststelling en uitbetaling van de vereveningsbijdrage. Omdat dat efficiënt kan zijn, bepaalt het vierde lid dat het CVZ bevoegd is tot verrekening met terug te vorderen vereveningsbijdragen.

     Dit onderdeel verplicht de BD/T in opdracht van het CVZ een (voorschot rblz.|52  op) de zorgtoeslag aan het CVZ over te maken. Uiteraard zullen dan wel eerst de regels, bedoeld in artikel 18b, tweede lid, onderdeel b, Zvw, getroffen moeten zijn. De BD/T handelt wat dit betreft in opdracht van het CVZ, dat wil zeggen, heeft geen beleidsvrijheid. Het in opdracht van het CVZ overmaken van de zorgtoeslag impliceert dan ook geen beschikking van de BD/T.

     Ten slotte nog het volgende. Indien het CVZ in één beschikking opneemt dat iemand (a) met ingang van een bepaalde datum bestuursrechtelijke premie verschuldigd is omdat hij door zijn zorgverzekeraar bij het CVZ als structurele wanbetaler is gemeld, (b) dat die premie 130% van de standaardpremie bedraagt en (c) op welke wijze deze geïnd zal worden (zie artikel 18e, tweede lid), is wel bezwaar en beroep mogelijk tegen het rblz.|53  door het CVZ voorgenomen inhoudingsbesluit (c), niet tegen de heffingsbesluiten (a) en (b).

     Dit artikel bevat het overgangsrecht. Zoals in het algemene deel van deze toelichting is aangegeven, waren er op 31 december 2007 rond de 240 000 zorgverzekeringen ten aanzien waarvan de premie niet was voldaan.
     Derhalve zullen er bij de inwerkingtreding van deze wet zeer veel verzekeringnemers zijn die gedurende (zeer) lange tijd hun premie niet rblz.|54  hebben betaald en derhalve bij hun zorgverzekeraar ruimschoots een premieachterstand ter hoogte van zes maandpremies hebben opgebouwd. Het is van belang hun zorgverzekeringen zo snel mogelijk aan te melden voor het bestuursrechtelijke regime. Aan de andere kant dienen ook zij de gelegenheid te krijgen een betalingsregeling te treffen en, voor zover verzekerden door een wanbetalende verzekeringnemer zijn verzekerd, zichzelf te verzekeren, terwijl daarnaast de mogelijkheid moet worden gegeven het bestaan van de schuld bij de zorgverzekeraar aan te vechten. Voorliggend artikel voorziet hierin.

     In het overgangsrecht is voor een enigszins afwijkende constructie gekozen. In plaats van de verzekeringnemer krijgen zijn verzekerden direct van de zorgverzekeraar het aanbod om zelf een zorgverzekering te sluiten (tweede lid, onderdeel b). Verwerpen zij dit niet vóór de eerste van de maand volgende op de maand waarin het aanbod is gedaan, dan geldt het als geaccepteerd (derde lid). In dezen is voor dezelfde constructie gekozen als bij de invoering van de Zvw: toen gold dat iedereen die bij een voormalig ziekenfonds of een voormalige particuliere ziektekostenverzekeraar verzekerd was een aanbod van hun rechtsopvolger (zorgverzekeraar in de zin van de Zvw) ontving en volgens dat aanbod verzekerd raakte indien het niet vóór een bepaalde termijn verworpen was (zie artikel 2.5.1 Invoerings- en aanpassingswet Zorgverzekeringswet). Blijft tijdige verwerping achterwege en raakt de verzekerde derhalve met rblz.|55  ingang van de eerste dag van de tweede maand volgende op de maand waarin hem het aanbod is gedaan zelf op een nieuwe zorgverzekering als verzekeringnemer verzekerd, dan zal de zorgverzekeraar met ingang van dezelfde dag de door de oorspronkelijke verzekeringnemer voor die verzekerde gesloten verzekering beëindigen (tweede lid, onderdeel c). Aangezien de verzekerde zelf, als verzekeringnemer, een nieuwe zorgverzekering krijgt, is er geen sprake van schuldovername. De nieuwe verzekeringnemer kan "met een schone lei" beginnen. Betaalt ook hij de premie niet, dan krijgt hij na twee maanden het aanbod, bedoeld in artikel 18a, Zvw, en na vier maanden de mededeling, bedoeld in artikel 18b Zvw, waarna bij voortgezette wanbetaling (tenzij hij de juistheid van de mededeling van zijn zorgverzekeraar tijdig heeft betwist) na zes maanden de melding aan het CVZ, bedoeld in artikel 18c. eerste lid, Zvw, in zal gaan en het bestuursrechtelijke premieregime op hem van toepassing zal worden. De schuld die de oude verzekeringnemer ten aanzien van de eerdere verzekering van de verzekerde heeft opgebouwd, blijft bij die verzekeringnemer. Hij zal meegenomen worden in de afbetalingsregeling die deze verzekeringnemer ingevolge het eerste lid juncto artikel 18b, tweede lid, onderdeel b, Zvw met de zorgverzekeraar zal kunnen sluiten.

     Zelfs als artikel IX juncto het in artikel 18a Zvw bedoelde aanbod ertoe leidt dat een fors aantal zorgverzekeringen buiten het bestuursrechtelijke regime blijft, zal er naar verwachting nog een aanzienlijk aantal zorgverzekeringen overblijven dat in het eerste halfjaar na inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel wél voor het bestuursrechtelijke regime zal worden aangemeld. Deze toevloed van aanmeldingen zal, zo leert de ervaring, naar verwachting ook leiden tot een - zij het kleinere - toevloed van bezwaarschriften. Te verwachten is dat een aanzienlijk deel van deze bezwaarschriften gericht zal zijn tegen de heffing van de bestuursrechtelijke premie an sich of de hoogte daarvan. Dergelijke bezwaarschriften zal het CVZ simpelweg niet-ontvankelijk kunnen verklaren (zie artikel III en de toelichting daarop). Echter, er zullen ook bezwaarschriften zijn tegen de wijze van inning en - later in het jaar en in het jaar daarop - inzake kwijtschelding van restschulden. In de structurele situatie, als de aanmeldingen van de overgangsgevallen volledig verwerkt zijn, moet het CVZ in staat worden geacht dergelijke bezwaren binnen de in artikel 7:10, rblz.|56  eerste lid, Awb genoemde termijn van zes weken (eventueel met verdaging van enkele weken) af te doen. Het CVZ zal echter wegens capaciteitsgebrek naar verwachting niet in staat zijn de in het kader van het overgangsrecht te verwachten bezwaarschriften binnen zes weken af te doen. Dit knelt te meer vanaf het moment waarop de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken I 2005-2006, 29 934, A) in werking treedt, aangezien dat zou betekenen dat het CVZ voor iedere dag waarop het zijn beslissing op bezwaar te laat heeft gegeven (doch voor ten hoogste 42 dagen) een dwangsom aan de structurele wanbetaler zou verbeuren. Met het oog hierop wordt de termijn voor het geven van een beslissing op bezwaar voor bezwaarschriften, bij het CVZ ingediend binnen twee jaar na de datum van inwerkingtreding van deze wet, in artikel X op twaalf weken gesteld. Voor bezwaarschriften die daarna bij het CVZ binnenkomen - wanneer de structurele situatie zal zijn ingetreden en de overgangsgevallen zullen zijn verwerkt - zullen de alsdan in artikel 7:10 Awb geregelde termijnen gelden. Omdat artikel X dan niet meer nodig is, regelt het tweede lid van dat artikel dat het met ingang van het derde jaar na inwerkingtreding van deze wet vervalt.