Op
20 november 2007 is het initiatiefvoorstel-Wolfsen/Luchtenveld tot aanvulling van de
Algemene
wet bestuursrecht met doeltreffendere rechtsmiddelen tegen niet
tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet dwangsom en beroep bij niet
tijdig beslissen) (Kamerstukken I 2005-2006, 29 934, A) door de Eerste
Kamer aangenomen. Op grond van dat wetsvoorstel (hierna verder aan te duiden
als: de Wet dwangsom) verbeuren bestuursorganen na
ingebrekestelling van de aanvrager een dwangsom indien zij beslistermijnen
overschrijden.
De Wet dwangsom gaat ervan
uit dat bestuursorganen die hun organisatie goed op orde hebben de in
de wet geregelde beslistermijnen in alle gevallen moeten kunnen
halen.
Uit een eerste snelle
inventarisatie, die het kabinet na aanvaarding van het wetsvoorstel door de Eerste
Kamer onder de departementen heeft laten verrichten, blijkt dat bij
de meeste beslistermijnen geen grote problemen zijn te verwachten.
Uit de snelle inventarisatie
kwam naar voren dat dit in twee gevallen echter anders ligt, namelijk
bij de termijn om te beslissen op een bezwaarschrift krachtens de Algemene wet
bestuursrecht (artikel 7:10 van de Awb) en bij de termijn om
te beslissen op een verzoek om informatie krachtens de Wet
openbaarheid van bestuur (artikel 6 van de Wob). Deze
termijnen worden in zeer
brede kring ervaren als te krap en te uniform. In de praktijk worden deze
termijnen in een groot aantal gevallen niet gehaald, terwijl
organisatorische maatregelen lang niet altijd een oplossing bieden.
Het vorenstaande vormde de
grond voor de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties van 6 maart 2008 (Kamerstukken II 2007-2008, 29 934, nr.
24). Daarin is bericht dat de Koningin eerst wordt verzocht de Wet
dwangsom te bekrachtigen indien verzekerd is dat tegelijk met de
inwerkingtreding van de Wet dwangsom de hiervoor bedoelde beslistermijnen
zijn aangepast, met dien verstande dat de regeling uiterlijk 1 januari 2010 in
werking treedt. Dit wetsvoorstel voorziet in die aanpassing. Het
wetsvoorstel wordt mede namens de Minister van Justitie toegelicht vanwege
diens medebetrokkenheid bij de Algemene wet bestuursrecht.
In genoemde brief van 6
maart 2008 is ook aangekondigd dat nog een rblz.|2|
uitvoeriger "schouw" naar
wettelijke termijnen zou plaatsvinden en dat daaruit mogelijk ook nog
wetgeving zou voortvloeien. Bij brief van 3 juli 2008 (Kamerstukken II
2007-2008, 29 934, nr. 25) heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan de Kamers verslag uitgebracht van de bevindingen en
conclusies naar aanleiding van deze schouw. Daarin is
aangekondigd dat op korte termijn nog één of meer wetsvoorstellen tot
aanpassing van enkele wettelijke termijnen bij uw Kamer worden ingediend.
2. Voorbereiding van het
wetsvoorstel
Aan de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) is om
commentaar gevraagd op een concept van dit
wetsvoorstel. De VNG heeft op 13 juni 2008
advies uitgebracht; het advies van IPO dateert van 23 juni 2008.¹
De VNG merkt op dat de
voorgestelde wijziging van de Awb een oplossing
biedt voor de belangrijkste
knelpunten die haar leden hebben geconstateerd. Voorts ligt het volgens de
VNG in de rede om een verdagingsmogelijkheid in de primaire fase op te
nemen voor situaties waarbij (nader) advies wordt gevraagd. Daar
het wetsvoorstel niet strekt tot aanpassing van beslistermijnen in de
primaire fase, wordt dit voorstel niet overgenomen.
Wat betreft de wijziging van
de Wob acht de VNG de voorgestelde
termijnverlenging van twee
weken voldoende. Wel wijst de VNG erop dat een omvangrijk en relatief
ingewikkeld inzageverzoek veel tijdsbeslag kan leggen op de gemeentelijke
ambtelijke organisatie. Ook kan de VNG zich voorstellen dat
inzageverzoekers via oneigenlijk gebruik van de Wob trachten een dwangsom te
incasseren. Om die reden pleit de VNG voor een onderzoek naar
differentiatie van beslistermijnen naar eenvoudige en omvangrijke inzageverzoeken
en voor onderzoek naar de vraag of oneigenlijk gebruik van de termijnen in
de Wob plaatsvindt. Ook zou de VNG graag zien dat meer
duidelijkheid werd verschaft over de status van het voorontwerp voor een
Algemene wet overheidsinformatie. In de toelichting gaan wij hierop in.
Het IPO stemt in met het
wetsvoorstel. Wel plaatst het de kanttekening dat de toelichting op het
onderdeel aanpassing termijnen voor beslissingen op grond van de Wob niet
geheel verhelderend was. Dit heeft geleid tot enkele verduidelijkingen en
aanvullingen in de toelichting. Daarnaast suggereert het IPO in dit wetsvoorstel ook een regeling op te nemen voor
verder uitstel voor het
beslissen op een klacht ingeval dat partijen hiermee instemmen. Deze
suggestie is niet overgenomen, omdat dit wetsvoorstel alleen betrekking heeft op
aanpassing van de beslistermijnen in de Awb met betrekking tot de
bezwaartermijn en de beslistermijnen in de Wob. Dat sluit ook aan bij
hetgeen over de bekrachtiging van de Wet dwangsom
in genoemde brief
van 6 maart 2008 is aangekondigd.
1. Ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
3. Aanpassing van de
beslistermijn voor de bezwaarprocedure in de Awb (artikel 7:10)
Een beslissing op bezwaar
moet alle belanghebbenden zoveel mogelijk definitieve duidelijkheid
verschaffen over hun rechten en plichten jegens het bestuursorgaan (artikel
7:11, tweede lid). Dit vereist een zorgvuldig onderzoek naar de relevante
feiten en de af te wegen belangen (artikel 3:2)
en een deugdelijke
motivering (artikel 7:12, eerste lid), overigens ook ten
aanzien van aspecten die de
bezwaarmaker niet met zoveel woorden naar voren heeft gebracht (ABRvS
2 mei 2007, AB 2007, 263).
Aldus ontstaat met enige
regelmaat een zekere spanning tussen tijdigheid en kwaliteit van
besluitvorming, zeker indien tegen één besluit meer bezwaren worden gemaakt. Als
hoofdregel geldt dat de noodzaak tot het verrichten van
feitenonderzoek geen rechtvaardiging vormt voor overschrijding rblz.|3|
van de
beslistermijn (ABRvS 5 november 2003, JB 2004/11, en ABRvS 22 juli 2003, JB
2003/308). Incidenteel wordt echter overwogen dat de plicht tot een
zorgvuldige heroverweging van het primaire besluit zwaarder weegt dan de plicht
om binnen de in artikel 7:10 genoemde termijn te beslissen
(ABRvS
18 december 2002, AB 2003, 85; vgl. ook CRvB 28 mei 2002, USZ
2002/218).
Gelet op één en ander
bestaat, naar ons oordeel, voldoende aanleiding om de termijn voor het
beslissen op bezwaar minder rigide te maken dan deze thans is. Hierbij
streven wij naar een zo kort mogelijke termijn voor het heroverwegen van een
besluit, met voldoende mogelijkheden voor het verrichten van een
deugdelijk feitenonderzoek dat recht doet aan de diverse functies van de
bezwaarschriftprocedure. De voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op:
- de aanvang van de
beslistermijn (artikel 7:10, eerste lid: uniformering
van de termijn voor het
geval waarin tegen één besluit meer bezwaarschriften worden ingediend);
- de verlenging van de
beslistermijn indien een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 is
ingesteld (artikel 7:10, eerste lid: twaalf weken
in plaats van tien weken)
- de maximumtermijn voor
de eerste verdaging van de beslissing op bezwaar (artikel
7:10, derde
lid: zes weken in plaats van vier weken);
- de mogelijkheden tot
verder uitstel van de beslissing op bezwaar (artikel
7:10, vierde lid,
onderdeel c (nieuw): als de naleving van wettelijke procedurevoorschriften
daartoe noodzaakt, is verder uitstel ook mogelijk indien niet alle
belanghebbenden daarmee instemmen);
- de verlenging van de
beslistermijn indien een adviescommissie als bedoeld in artikel
7:19,
tweede lid, is ingesteld (artikel 7:24, tweede lid:
twaalf weken in plaats van
tien weken).
In dit kader zij gewezen op
het feit dat een deugdelijk voorbereide en gemotiveerde beslissing op
bezwaar minder snel voorwerp van beroep bij de bestuursrechter zal zijn.
De Wet dwangsom zal tot gevolg hebben dat de wettelijke termijnen veel
scherper worden gehandhaafd. Dat noopt er ook toe om een iets langere
duur van die termijn voor de bezwaarfase mogelijk te maken, omdat dit
uiteindelijk veel tijdwinst kan opleveren als daardoor een
beroepsprocedure - met alle rechtsonzekerheid van dien - kan worden
voorkomen.
4. Aanpassing van de
beslistermijn voor aanvragen op grond van de Wob (artikel 6)
De beslistermijn in artikel
6 van de Wob
is erg kort; op een verzoek om informatie moet zo spoedig
mogelijk, doch uiterlijk binnen twee weken, worden beslist. Deze termijn
kan één keer met twee weken worden verlengd. De wettelijke
termijn is indertijd bewust kort gehouden om de overheid te verplichten zo
snel mogelijk op een verzoek te beslissen. Anders gezegd, de termijn is
niet gebaseerd op empirisch onderzoek naar de uitvoeringspraktijk
betreffende doorlooptijden en knelpunten daarbij. In de praktijk blijkt echter
dat regelmatig door het aantal verzoeken of de complexiteit van een verzoek
niet binnen de termijn van artikel 6 van de Wob
kan worden beslist. De inwerkingtreding van de Wet dwangsom
en beroep bij niet tijdig
beslissen zou voor de Wob
betekenen dat de in te voeren dwangsomregeling van
toepassing wordt. De rechtvaardiging van die dwangsom is gelegen in
de omstandigheid dat de overheid niet doet wat van haar mag worden
verwacht. De termijn van de Wob is echter zo kort dat die termijn vaak
onmogelijk kan worden gehaald. Te denken valt aan zeer omvangrijke
verzoeken en verzoeken waarbij gevraagd wordt naar informatie die (mede)
betrekking heeft op derden.
Daarom wordt voorgesteld de
beslistermijn te verdubbelen (artikel 6, eerste en tweede lid). Dat
betekent dat op het verzoek uiterlijk binnen vier weken moet worden beslist,
welke termijn eenmaal kan worden verdaagd rblz.|4|
met vier weken. De regering
verwacht op grond van ervaringen uit de uitvoeringspraktijk dat met
een dergelijke verlenging bij een aanzienlijk deel van de verzoeken op
grond van de Wob binnen de termijn kan worden beslist. Uitgangspunt
blijft vanzelfsprekend dat het bestuursorgaan elke aanvraag met de
vereiste voortvarendheid afhandelt. Voor betrekkelijk eenvoudige
Wob-verzoeken zal het vaak niet nodig zijn de maximale beslistermijn te
benutten.
Naast het verlengen van de
termijn wordt, in aanvulling op artikel 4:15
van de Awb, een in de Wob op
te nemen opschortingsgrond voorgesteld betreffende het horen van derden-belanghebbenden (artikel 6, derde en vierde lid). Sinds de
inwerkingtreding van de Wob is de positie van andere belanghebbenden dan de
verzoeker in het bestuursrecht versterkt. Bij de voorbereiding van een
besluit dient een bestuursorgaan alle belangen af te wegen en op grond van
artikel 4:8 van de Awb
te onderzoeken of de
belangen van degene op wie de gevraagde informatie betrekking heeft, of degene
die de informatie aan het bestuursorgaan heeft verstrekt, in het
geding zijn. Artikel 4:8 Awb
legt aan het bestuursorgaan ter zake een
vormvrije hoorplicht op. In het algemeen zal bij de vaststelling van een
wettelijke of een redelijke beslistermijn voor de voorbereiding van een
bepaald type besluit met de toepassing van artikel
4:8 Awb rekening worden
gehouden. Immers, voor dat type besluit kan worden afgewogen of
toepassing van artikel 4:8 Awb
regel zal zijn en bij een bevestigend antwoord
kunnen twee of drie weken extra in de beslistermijn worden
opgenomen. Bij de Wob is toepassing van artikel 4:8
Awb geen regel en in de
beslistermijn van artikel 6 van de Wob
kan de toepassing daarvan dan ook
niet worden verdisconteerd. Daarom wordt voorgesteld voor de
toepassing van artikel 4:8 Awb
een opschortingsgrond in de Wob op te nemen.
Het bestuursorgaan kan deze
opschortingsgrond gebruiken als het de verzoeker (vóór het einde
van de, al dan niet verdaagde, termijn van artikel 6, eerste lid, Wob)
informeert over de toepassing van artikel 4:8
Awb. In de praktijk gebeurt
dat gelijktijdig met het verzoek om een zienswijze aan de derdebelanghebbende.
In het vierde lid is overeenkomstig artikel
4:15, vierde lid, Awb (zoals dat na inwerkingtreding van de
Wet dwangsom zal komen te
luiden) bepaald dat de verzoeker wordt geïnformeerd over de beëindiging van de
opschorting. Hiervan is sprake als de derde-belanghebbende gebruik
heeft gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen, op
het moment dat de zienswijze door het bestuursorgaan is ontvangen,
of, als de derde-belanghebbende niet reageert, na ommekomst van de door het bestuursorgaan gestelde
termijn om die zienswijze in
te zenden. Met de informatie over het beëindigen van de opschorting weet de
verzoeker wanneer op zijn verzoek moet zijn beslist en weet
hij op welk tijdstip hij eventueel het bestuursorgaan in gebreke kan stellen.
Ingevolge artikel 6, vijfde
lid, van dit wetsvoorstel geldt als hoofdregel dat de verstrekking van de
informatie gelijktijdig met de bekendmaking geschiedt, tenzij een belanghebbende daar naar verwachting bezwaar
tegen heeft. In dat geval
wordt de informatie niet eerder dan twee weken na bekendmaking van de
beslissing verstrekt. Op deze wijze krijgt de belanghebbende de
gelegenheid verstrekking van de informatie tegen te houden door middel van het
vragen van een voorlopige voorziening.
Voor verzoeken om
milieu-informatie is een op enige punten afwijkende regeling getroffen. Die
houdt verband met Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot
milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad
(PbEG
L 41); hierna Richtlijn 2003/4/EG, die voortvloeit uit het Verdrag betreffende
toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang
tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, 73), hierna:
Verdrag van Aarhus. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van Richtlijn 2003/4/EG
dient milieu-informatie immers binnen één maand rblz.|5|
na het verzoek te zijn
verstrekt. Bij complexe verzoeken mag deze termijn worden verlengd tot twee
maanden. In Nederland zijn deze termijnen geïmplementeerd door
respectievelijk vier weken en acht weken. Dit betekent dat de beslistermijn in
geval van een verzoek om milieu-informatie niet zodanig kan worden
verlengd dat de beslistermijn langer is dan de termijn voor verstrekking.
De bijzondere regeling voor
milieu-informatie is in het zesde lid neergelegd. Uitgangspunt daarbij is dat
deze regeling alleen van toepassing is voor zover het verzoek
milieu-informatie betreft. Voor dergelijke verzoeken om milieu-informatie is in
de eerste plaats (zesde lid, onderdeel a) een andere regeling getroffen
voor de beslistermijn. Daarbij is uitgegaan van de termijn van Richtlijn
2003/4/EG, waarop in mindering is gebracht de termijn van twee weken van
artikel 6, vijfde lid, van de Wob
voor de situatie dat naar
verwachting een belanghebbende bezwaar heeft tegen verstrekking. Ten tweede kan
de beslissing voor zover het milieu-informatie betreft slechts worden
verdaagd indien de omvang of gecompliceerdheid van de milieu-informatie de
verlenging rechtvaardigt (artikel 6, zesde, lid, onderdeel b). Voorts
is in onderdeel c bepaald dat de in het derde en vierde lid opgenomen nieuwe
opschortingsgrond niet van toepassing is op verzoeken om
milieu-informatie.
Zo wordt zeker gesteld dat
bij verzoeken om milieu-informatie de maximale beslis- en
verstrekkingstermijn uit Richtlijn 2003/4/EG niet wordt overschreden.
Ook met de voorgestelde
verlenging en de nieuwe opschortingsmogelijkheid zal de beslistermijn in de
praktijk niet in alle gevallen kunnen worden gehaald. Sommige
Wob-verzoeken zijn zo complex dat het overheidsorgaan, zelfs als het de organisatie
rondom de behandeling van Wob-verzoeken goed op orde
heeft, deze niet binnen deze termijn op een zorgvuldige wijze zal kunnen
afhandelen. De oplossing kan dan worden gezocht in overleg tussen
het bestuursorgaan en de verzoeker, waarin afspraken worden gemaakt
over prioritering en fasering bij de behandeling van het verzoek. Daarbij kan
de verzoeker aangeven over welke informatie hij bij voorrang zou willen
beschikken en kan het bestuursorgaan uitleggen over welke
informatie betrekkelijk snel kan worden beslist en welke een langere
beoordelingstijd vergt. Vervolgens kunnen afspraken worden gemaakt over het in
fases afhandelen van het verzoek. Wij stellen ons voor om deze praktijk na
twee jaar te evalueren. Daarbij kunnen de door de VNG genoemde
aandachtspunten en het voorstel van de Raad van State om wat betreft de
beslistermijn een onderscheid te maken tussen "gewone" en
omvangrijke verzoeken ook worden meegenomen. Zo nodig zal voorgesteld
worden een nadere wettelijke regeling te treffen. Naar aanleiding van een
daartoe strekkende vraag van de VNG merken wij nog op dat het voorontwerp
voor een Algemene wet overheidsinformatie, opgesteld door prof. B.M.J. van der Meulen (Wageningen Universiteit), in juni 2006 is aangeboden
aan de toenmalige Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties. Een kabinetsreactie op dit voorontwerp is in voorbereiding.
5. Gevolgen voor de
bestuursrechter; administratieve lasten
Dit wetsvoorstel heeft naar
verwachting nauwelijks gevolgen voor de bestuursrechter. Hij krijgt
immers geen extra taken toebedeeld en zijn werklast wordt ook overigens
niet verzwaard. Integendeel, waarschijnlijk zullen de termijnen voor het
beslissen op bezwaar en die voor het beslissen op een Wob-verzoek
na aanvaarding van dit voorstel minder vaak dan thans worden
overschreden. Dit rechtvaardigt de veronderstelling dat het aantal beroepen
tegen het uitblijven van een besluit zal dalen. Het Adviescollege toetsing
administratieve lasten (Actal) heeft dit wetsvoorstel, gelet op zijn
selectiecriteria, niet geselecteerd voor toetsing.
rblz.|6|
6. Gevolgen voor het bestuur
De Wet dwangsom
kan tot
aanzienlijke financiële lasten voor de overheid leiden indien
bestuursorganen de termijn voor het nemen van bepaalde besluiten vaak overschrijden
en vervolgens door veel belanghebbenden in gebreke worden gesteld.
Ingevolge artikel 4:17 Awb
(nieuw) kan de te verbeuren dwangsom oplopen
tot een bedrag van €|1260,-. Wij achten deze consequentie
aanvaardbaar indien het bestuursorgaan door het treffen van organisatorische
maatregelen tijdig een deugdelijk besluit kan nemen binnen de thans
geldende beslistermijn. Wij achten dit echter niet aanvaardbaar indien de
beslistermijn zo kort en rigide is dat ook buiten elke schuld van het
bestuursorgaan besluitvorming vaak langer duurt dan thans geoorloofd is. De
ervaring leert dat de beslistermijn voor de bezwaarprocedure in de Awb
en de aanvraag op grond van de Wob
ook bij een goed georganiseerd
bestuursorgaan leidt tot veelvuldige overschrijding van deze termijnen. Daarom
achten wij het redelijk om de beslistermijnen in de Awb en
de Wob aan te passen waardoor de gevolgen van de Wet dwangsom zich
beperken tot gevallen waarin vertraagde besluitvorming normaliter
aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dit is de strekking van onze
voorstellen.
Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel
A
Van de gelegenheid is
gebruik gemaakt om een technische onvolkomenheid in artikel 4:15
Awb (Wet dwangsom) te herstellen.
Onderdeel
B
Eerste lid
Momenteel begint de
bezwaartermijn te lopen na ontvangst van het bezwaarschrift. In geval van
een besluit dat op meerdere belanghebbenden betrekking heeft, bestaat de
mogelijkheid dat verschillende bezwaarschriften worden
ingediend, die ieder als het ware hun eigen beslistermijn kennen. Wij
achten dit onwenselijk. Een volledige heroverweging van een primair besluit kan
immers eerst daadwerkelijk gestalte krijgen indien alle
hiertegen gerichte bezwaren in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld. Dit is
ook onderkend door de jurisprudentie, waaruit blijkt dat de
heroverweging van een primair besluit moet worden neergelegd in één
beslissing op bezwaar, ook als het gaat om meer bezwaarschriften (CRvB 24
augustus 2005, RSV 2005, 357, en CRvB 22 juli 2004, JB 2004/330; vgl. ook
ABRvS 29 juni 2005, Gst. 2006, 6). Het is merkwaardig als één heroverweging
binnen verschillende termijnen moet zijn afgerond.
In het verlengde hiervan zij
gewezen op het gevaar dat op verschillende tijdstippen verschillende
beroepen tegen het uitblijven van één beslissing op bezwaar (kunnen) worden
ingediend. Een dergelijke situatie zorgt voor verwarring en kan leiden
tot het minder doordacht afhandelen van bezwaren tegen een besluit
en daarmee tot besluiten die een verhoogde kans op rechterlijke
vernietiging lopen.
Op basis van één en ander
stellen wij voor de termijn voor het beslissen op bezwaar op één tijdstip
te laten aanvangen, zodat alle actoren - het bestuursorgaan daaronder
begrepen - weten wanneer de heroverweging van het besluit in kwestie
moet zijn afgerond. Bij de keuze voor de aanvang van dit tijdstip is
aansluiting gezocht bij artikel 4:15 (nieuw), te
weten de dag na die waarop
de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
rblz.|7|
Verder wijzen wij op het
feit dat ingevolge het eerste lid de beslistermijn van het bezwaar mogelijk pas
enkele weken na ontvangst van het bezwaarschrift aanvangt. Te
weten de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het
bezwaarschrift is verstreken. Uiteraard verplicht deze bepaling het bestuursorgaan
niet om te wachten met de behandeling van het bezwaarschrift, met name
niet wanneer vaststaat dat er slechts één belanghebbende is.
Tot slot wordt op advies van
de Raad van State in het eerste lid de beslistermijn verlengd van
tien naar twaalf weken indien een commissie als bedoeld in artikel
7:13
is ingesteld.
Derde lid
Voorgesteld wordt de termijn
voor de eerste verdaging van de beslissing op bezwaar te verlengen van
vier tot zes weken. Wij achten deze beperkte algemene verlenging
gerechtvaardigd, omdat - zo leert de praktijk - de mondelinge toelichting van
een bezwaar tijdens de hoorzitting met enige regelmaat noodzaakt tot aanvullend onderzoek waarop het bestuursorgaan
aanvankelijk niet bedacht
hoefde te zijn. Denk hierbij onder meer aan het noemen van concrete
gevallen ter ondersteuning van een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Vierde lid
De onderdelen
a en b zijn
qua strekking gelijk aan hetgeen in het huidige vierde lid is bepaald. Deze
onderdelen wijken daarentegen af van artikel
4:15, tweede lid, onderdeel
a (nieuw). In het laatstgenoemde artikel is enkel sprake is van
instemming in een "twee partijen verhouding", te weten de aanvrager van de
beschikking en het bestuursorgaan. De onderdelen a en b van het vierde lid
hebben daarentegen betrekking op een "meerpartijenverhouding"
bij de beslissing op bezwaar. Gezien dit feit kan niet worden volstaan met
artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a (nieuw), maar behoeft deze situatie
een expliciete regeling.
Het voorgestelde onderdeel c
bevat een nieuw element. Ingevolge dat onderdeel is uitstel van een
beslissing mogelijk voor zover dit nodig is in verband met de naleving van
wettelijke procedurevoorschriften. Een voorbeeld van zo’n wettelijk
voorschrift is artikel 7:9 Awb. Tijdens of na afloop
van de hoorzitting kunnen
nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden bekend worden die van
aanmerkelijk belang kunnen zijn voor het resultaat van de heroverweging. Op
grond van artikel 7:9 worden belanghebbenden
in een dergelijke situatie
in de gelegenheid gesteld hierover te worden gehoord. Echter,
toepassing van artikel 7:9 kan de zorgvuldige
afhandeling van een
dergelijk bezwaar binnen een zeer korte termijn belemmeren. In dit kader zij
opgemerkt dat een stuk niet buiten beschouwing mag worden gelaten enkel
omdat het niet binnen de in artikel 7:4, tweede lid, genoemde termijn
is overgelegd. De heroverweging op grondslag van het bezwaar behoort
immers ex nunc - dit wil zeggen: wettelijke voorschriften, beleidsregels
en feiten zoals deze zich manifesteren ten tijde van het nemen van de
beslissing op bezwaar - te geschieden. Gezien dit feit kan uitstel van een
beslissing op bezwaar nodig zijn bij toepassing van artikel
7:9.
Een vergelijkbare situatie
bestaat indien bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar blijkt
dat een deugdelijke heroverweging van het bezwaar nader onderzoek
vereist. In een dergelijk geval is een extra termijn van zes weken vaak
toereikend. Soms vereist het nadere onderzoek echter meer tijd, met name
als het bestuursorgaan heeft gevraagd om (nader) advies van een
deskundige of om een toelichting op een advies waarvan de juistheid
wordt betwist. Men denke aan het geval dat een bouwvergunning
aanvankelijk op een onjuiste grond is geweigerd, maar over verlening pas kan
worden besloten nadat alsnog het advies van de welstandscommissie is
ingewonnen. Ook kan het gebeuren dat in bezwaar blijkt dat een
aanvraag ten onrechte buiten behandeling is rblz.|8|
gelaten wegens onvolledigheid. De juiste beslissing is dan om de
aanvraag alsnog in
behandeling te nemen, maar omdat het hele proces voor behandeling van de
aanvraag nog moet beginnen, is de resterende termijn voor de beslissing
op bezwaar dan vaak te kort. Doet een dergelijke situatie zich voor, dan is
duidelijk dat van een deugdelijke heroverweging geen sprake kan zijn als de
gevraagde advisering of toelichting niet wordt afgewacht, maar ook
dat het onmogelijk is om binnen een termijn van (zes + zes =) twaalf of
(tien + zes =) zestien weken op het bezwaar te beslissen als de gevraagde
advisering of toelichting wél wordt afgewacht. Gezien het vorenstaande
achten wij de extra verdagingsmogelijkheid gerechtvaardigd.
Vijfde lid
Ingevolge het
- ongewijzigd gebleven - tweede lid wordt de beslistermijn van rechtswege opgeschort
indien het bestuursorgaan gebruik maakt van de hem in artikel
6:6
gegeven bevoegdheden (bieden van gelegenheid tot herstel van een verzuim door
de indiener van het bezwaarschrift). Ingevolge het derde lid
respectievelijk vierde lid wordt de beslistermijn verlengd indien het
bestuursorgaan een beslissing tot verdaging respectievelijk verder uitstel als bedoeld
in die artikelleden neemt. Het is van groot belang dat de
betrokkenen op de hoogte worden gesteld van de opschorting of verlenging
van deze beslistermijn. Daartoe dient de mededeling die in het vijfde lid is
voorgeschreven.
Onderdelen
C en
E
Van de gelegenheid wordt
gebruik gemaakt om een technische omissie te herstellen die reeds bestond
vóór de totstandkoming van de Wet dwangsom. In artikel
7:14
respectievelijk artikel 7:27 wordt de verwijzing
naar het volledige hoofdstuk 4 vervangen door een verwijzing naar titel
4.1 (beschikkingen) uit dat
hoofdstuk. De overige titels van hoofdstuk 4, te
weten titel 4.2 (subsidies)
en titel 4.3 (beleidsregels), behoeven niet te
worden uitgezonderd.
Tevens bewerkstelligt de
voorgestelde wijziging dat artikel 4:15, eerste lid,
onderdeel a, en tweede lid,
onderdeel a (nieuw), worden uitgezonderd van de toepassing bij een
beslissing op bezwaar en bij administratief beroep. Artikel 6:6
Awb, zoals
genoemd in artikel 7:10, tweede lid, geldt als een lex
specialis ten opzichte van artikel 4:15, eerste lid, onderdeel
a. Hetzelfde geldt voor artikel 7:10,
vierde lid, onderdeel a en b, die een lex specialis vormen ten opzichte van
artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a. Door wijziging van artikel 7:14 wordt
duidelijkheid geboden over de toepasselijkheid van bepalingen bij een
beslissing op bezwaar en beroep.
Onderdeel
D
In een aantal gevallen staat
tegen een beslissing geen bezwaar open maar administratief beroep. Dit
is een andere vorm van bestuurlijke heroverweging. De voorgestelde wijzigingen
in artikel 7:24 (beslistermijn op administratief
beroep) hebben dezelfde
strekking als de wijzigingen inzake de beslistermijn op bezwaar in artikel
7:10. Voor een toelichting op dit artikel verwijzen wij derhalve naar
de toelichting op de wijziging van artikel
7:10 [zie hoofdstuk 3 van het algemene deel van deze
memorie van toelichting en artikelsgewijs bij artikel
I, onderdeel B, red.].
Onderdeel
F
De bezwaarschriftprocedure
behoort een informeel karakter te hebben. Immers, slechts op deze
wijze kunnen de functies van deze procedure, zoals de filterfunctie c.q.
zeefwerking, optimaal tot hun recht komen. Dit betekent dat de
kans op juridisering tijdens de bezwaarfase indien enigszins mogelijk
moet worden vermeden.
rblz.|9|
De kans op formalisering en
processuele complicaties tijdens de bezwaarfase wordt aanzienlijk als een
belanghebbende rechtsmiddelen aanwendt tegen een beslissing tot
opschorting of verdaging van de beslissing op bezwaar. In dit kader valt
niet uit te sluiten dat de bestuursrechter een dergelijke beslissing
aanmerkt als een besluit in de zin van artikel
1:3, eerste lid, Awb (aangezien
het verstrijken van de beslistermijn rechtsgevolgen heeft) dat ondanks artikel
6:3 Awb appellabel is (aangezien het verlengen van de
beslistermijn een belanghebbende onder omstandigheden rechtstreeks in zijn
belangen kan treffen). Het gevolg van een dergelijk oordeel is dat
tegen de opschortings- of verdagingsbeslissing zelfstandig bezwaar kan
worden gemaakt, gelet op artikel 7:1, eerste lid,
Awb. Dit zou leiden tot een,
naar ons oordeel, onwenselijke situatie. Om die reden wordt voorgesteld
beslissingen tot opschorting of verdaging van de beslissing op bezwaar
toe te voegen aan de opsomming van artikel 8:4 en daarmee uit
te zonderen van bezwaar en beroep.
Hiermee is overigens niet
gezegd dat de bestuursrechter het gebruik van de genoemde beslissingen
niet kan toetsen. De belanghebbende die meent dat hij door het
opschorten of verdagen van de beslistermijn in zijn belangen wordt geschaad, kan
immers beroep tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar
instellen. Ter beoordeling van een dergelijk beroep moet de
bestuursrechter nagaan of het bestuursorgaan redelijkerwijs van de in artikel
7:10,
tweede, derde of vierde lid, omschreven bevoegdheid gebruik heeft
gemaakt indien de belanghebbende hiertegen bezwaren naar voren brengt.
Eenzelfde beoordeling zal nodig zijn indien de belanghebbende aanspraak
maakt op een dwangsom als gevolg van niet tijdig beslissen op
bezwaar.
Volledigheidshalve
benadrukken wij tot slot dat het vorenstaande overeenkomstig van toepassing is op de
beslissing tot opschorting of verdaging van beslissingen op
administratief beroep.
Artikelen III t/m XXXI
(aanpassingen aan Awb)
Deze artikelen voorzien in
aanpassing van enkele bijzondere wetten aan de artikelen 7:10 (nieuw) en
7:24 (nieuw). Het betreft louter technische aanpassingen.
De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst