|
rblz.|1|
Kamerstukken II
1995-1996, 24 475
Invoeging
van een nieuw artikel
3b van de
Ziekenfondswet
| Nr.r3 |
MEMORIE
VAN TOELICHTING |
Met ingang van 1 juli 1994 trad de Wet van 9 juni 1994 tot wijziging van
de Ziekenfondswet en enige andere wetten in verband met uitbreiding van
de personele werkingssfeer van de Ziekenfondswet met een bepaalde categorie van
AOW-gerechtigden (verplichte ziekenfondsverzekering
AOW-gerechtigden) en aanpassing van AOW-rechten in verband met te betalen premies
ziektekostenverzekering (Stb. 1994, 465; hierna aan te duiden als
"de Wet-Van Otterloo"),
in werking. Die wet voorziet - door wijziging van artikel
3, eerste lid, van de
Ziekenfondswet (Zfw) - in de verplichte ziekenfondsverzekering
voor AOW-gerechtigden wier inkomen lager is dan een bij die wet
vastgesteld bedrag. Bij de inwerkingtreding van de Wet-Van Otterloo bedroeg
de Zfw-inkomensgrens voor AOW-gerechtigden ƒ30 500,-.
De jaarlijkse aanpassing
van het bedrag van deze inkomensgrens voor AOW-gerechtigden zou
plaatsvinden op gelijke wijze als de jaarlijkse herziening van het bedrag
van de loongrens voor werknemers, bedoeld in artikel
3, eerste lid,
onderdeel a, van de Zfw. Hierin voorziet artikel I, onderdeel B,
van de Wet-Van Otterloo (toevoeging van een negende lid aan artikel
3a van de Zfw).
In de hier bedoelde
bepaling inzake de aanpassingssystematiek van de Zfw-inkomensgrens voor
AOW-gerechtigden is echter geen rekening gehouden met het feit dat
de Wet-Van Otterloo mede voorziet in een aanpassing van de Zfw-premiesystematiek voor AOW-gerechtigden
waardoor, als gevolg van
toepassing van de netto-nettokoppeling, het bruto-AOW-pensioen stijgt
(AOW-brutering). In het kader van de herziening van de
premiesystematiek regelt artikel I, onderdeel D, van de Wet-Van Otterloo (door
middel van toevoeging van een derde lid aan artikel 18 van de
Zfw)
dat AOW-gerechtigden over hun AOW-pensioen een procentuele premie
verschuldigd zijn naar hetzelfde percentage als ingevolge artikel
15,
eerste lid, eerste volzin, van de Zfw voor de verzekering van de aldaar
bedoelde werknemers wordt vastgesteld. Artikel VIII, tweede lid,
van de Wet-Van Otterloo regelt voorts dat bovengenoemd artikel I,
onderdeel D, met ingang van 1 januari 1995 in werking treedt en dat de
invoering van dat artikel in ten hoogste vier fasen plaatsheeft. Hiermee
wordt beoogd de nagestreefde premieverhoging voor AOW-gerechtigden in
vier jaar, te rekenen met ingang van 1 januari 1995, te realiseren. Aan
deze regeling is mede gekoppeld dat het rblz.|2|
bruto-AOW-pensioen - eveneens in vier fasen tot en met 1 januari 1998
- door toepassing van de netto-nettokoppeling zal stijgen, zodat deze
premieoperatie plaatsvindt zonder nettonadeel voor de betrokken AOW-gerechtigden.
Hoewel
AOW-gerechtigde Zfw-verzekerden door de combinatie van
premiestijging en
AOW-brutering geen nettovoordeel (of nadeel) zullen ondervinden, zal door de
AOW-brutering wel het (bruto-)inkomen, dat jaarlijks aan de Zfw-inkomensgrens voor AOW-gerechtigden wordt
getoetst, stijgen. Dit
wordt onder meer bewerkstelligd door een wijziging van de artikelen 81 en 82
van de Wet aanpassing uitkeringsregelingen overheveling
opslagpremies (Wauoo) (artikel V van de Wet-Van Otterloo), waardoor de
hier bedoelde stijging van het bruto-AOW-pensioen niet van invloed is op de
hoogte van de aanvullende pensioenen. De AOW-brutering op grond van de Wet-Van Otterloo leidt
derhalve in alle gevallen
tot een stijging van het totale brutopensioeninkomen.
Indien met deze stijging
van het totale brutopensioeninkomen in de systematiek van de
jaarlijkse aanpassing van de Zfw-inkomensgrens voor AOW-gerechtigden geen
rekening wordt gehouden, zal dit tot gevolg hebben dat Zfw-verzekerde
AOW-gerechtigden met een inkomen net onder het huidige bedrag
van de inkomensgrens, alleen al door de AOW-brutering de
ziekenfondsverzekering zouden moeten verlaten. Dit wordt onwenselijk geacht.
De eerste fase van
brutering van het AOW-pensioen op grond van de Wet-Van Otterloo vond
plaats met ingang van 1 januari 1995. Met ingang van die datum hebben de
AOW-gerechtigden, wier inkomen het bedrag van de inkomensgrens
oversteeg, de ziekenfondsverzekering moeten verlaten (deze beweging
wordt aangeduid als de «uitstroom» op grond van de Wet-Van Otterloo;
de «instroom» werd per 1 juli 1994 gerealiseerd). Ten aanzien van onder
meer deze uitstroom werd - op basis van de gebruikelijke Zfw-systematiek
- het inkomen, dat die verzekerden genoten op de peildatum 1
november 1994, getoetst aan het bedrag van de inkomensgrens, zoals
dat met ingang van 1 januari 1995 zou luiden. Omdat bij deze inkomenstoets het feitelijk genoten inkomen per 1
november 1994 werd
gehanteerd, werd deze toets nog niet beïnvloed door de AOW-brutering,
die - zoals eerder gezegd - eerst met ingang van 1 januari 1995 werd
gerealiseerd. Daarom is geoordeeld dat bij de aanpassing van de
inkomensgrens voor AOW-gerechtigden met ingang van 1 januari 1995
volstaan kon worden met toepassing van de indexeringssystematiek
van artikel 3a van de Zfw
(vgl. de brief van de eerste ondergetekende aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 31 oktober 1994;
Kamerstukken II 1994-1995, 23 090, nr. 18).
Bij de aanpassing van het
bedrag van de inkomensgrens voor AOW-gerechtigden met
ingang van 1 januari 1996, welk bedrag bij de inkomenstoetsing
vergeleken zal worden met het feitelijk genoten inkomen op de peildatum 1
november 1995, moet echter wel rekening worden gehouden met de
brutering van het AOW-pensioen die per 1 januari 1995 plaatsvond.
Daartoe is een nadere wettelijke voorziening nodig.
Over deze aangelegenheid
alsmede over de vraag naar de toepassing van een structureel hanteerbare aanpassingssystematiek van de Zfw-inkomensgrens voor
AOW-gerechtigden is advies gevraagd aan de Ziekenfondsraad (ZFR). De
ZFR besteedde aandacht aan deze vraag in zijn op 22 juni 1995
uitgebrachte rapport "Evaluatie Wet-Van Otterloo" (VERZ/24507/95,
publicatienummer 1995/669, paragraaf 10).
De ZFR hanteert als
uitgangspunt dat de functie van een aanpassingsmechanisme is te voorkomen dat de
verzekeringssituatie van rblz.|3|
AOW-gerechtigden
wijziging kan ondergaan louter en alleen als gevolg van trendmatige (bruto-)inkomensontwikkelingen. De ZFR stelt vast dat wijzigingen in het
bruto-AOW-pensioen zonder meer moeten leiden tot een wijziging van het
bedrag van de inkomensgrens.
Vervolgens constateert de
ZFR dat er geen aanpassingsmechanisme bestaat dat volledig
voldoet aan het eerder genoemde uitgangspunt.
De ZFR concludeert dat
een aanpassingsmechanisme dat wel voldoet aan het genoemde
uitgangspunt ook niet is te ontwikkelen, omdat de verschillende
inkomensbestanddelen die in aanmerking worden genomen (AOW- en aanvullend
pensioen) niet op een eenduidige wijze worden aangepast. Ten slotte
concludeert de ZFR dat het blijven hanteren van (alleen maar) de
regelingsloonindex uiteindelijk zou leiden tot een geleidelijke onbedoelde
instroom van AOW-gerechtigden in de Zfw-verzekering, omdat de
ontwikkelingen in het loonindexcijfer in het algemeen niet of niet ten
volle doorwerken in het AOW-pensioen en de aanvullende pensioenen.
Omdat het niet aanpassen
van het bedrag van de inkomensgrens eveneens leidt tot
onbedoelde effecten (te weten: uitstroom van AOW-gerechtigden uit de Zfw-verzekering), geeft de ZFR een tweetal
mogelijkheden in overweging die de onbedoelde effecten zoveel mogelijk zouden kunnen beperken.
Deze mogelijkheden zijn:
- het jaarlijks
aanpassen van de inkomensgrens aan de hand van de ontwikkeling van het
AOW-pensioen, met periodieke correctie in verband met mutaties in het
aanvullend pensioen;
- het van jaar tot jaar
bekijken met welk nominaal bedrag de inkomensgrens moet worden aangepast,
daarbij rekening houdend met wijzigingen in zowel AOW-pensioen als
aanvullende pensioenen.
De regering onderschrijft
het door de ZFR gehanteerde uitgangspunt inzake de functie van een aanpassingsmechanisme en erkent voorts dat
een - gelet op dat
uitgangspunt - goed toepasbaar aanpassingsmechanisme niet voor handen is.
Ook wordt de opvatting
gedeeld dat wijzigingen in het bruto-AOW-pensioen
- zoals de
AOW-brutering op grond van de Wet-Van
Otterloo - dienen te leiden tot
wijziging van het bedrag van de inkomensgrens.
De twee door de ZFR in
zijn rapport aangegeven mogelijkheden tot beperking van de nadelige
effecten maken naar de mening van de regering duidelijk dat,
indien wordt gekozen voor een structureel hanteerbare aanpassingssystematiek, een correctiemechanisme niet kan
worden gemist. Zo
daarvoor niet zou worden geopteerd, rest de keuze voor een van jaar tot
jaar te beoordelen aanpassing. Deze laatste mogelijkheid kent echter
het bezwaar dat niet vooraf duidelijk zal zijn welke aanpassingscriteria
zullen gelden, waardoor de rechtszekerheid in het geding dreigt te
komen.
De regering is van
oordeel dat een structureel toepasbaar aanpassingsmechanisme voor de Zfw-inkomensgrens
voor AOW-gerechtigden, waarin ook de effecten
van de AOW-brutering op grond van de Wet-Van Otterloo tot uitdrukking
komen, de voorkeur verdient.
Omdat een perfect werkend
aanpassingsmechanisme niet voorhanden is, is gezocht naar een
methode die zo goed mogelijk voldoet aan het door de ZFR genoemde
uitgangspunt en derhalve de mogelijkheid biedt voor een stabiele ontwikkeling
van het aantal AOW-gerechtigde Zfw-verzekerden.
Daarbij geldt de
kanttekening dat, gelet op de diverse aanpassingssystemen die in de praktijk ten
aanzien van (aanvullende) pensioenregelingen worden gehanteerd,
daarbij nimmer voor 100% in alle individuele gevallen een
nauwkeurige aansluiting van de bedoelde inkomensgrens bij de
feitelijke ontwikkeling van het bruto-inkomen zal kunnen worden gevonden.
rblz.|4|
Verwacht mag worden dat eerder bedoeld streven naar een stabiele ontwikkeling van het
aantal Zfw-verzekerde AOW-gerechtigden kan
worden gerealiseerd met
toepassing van een combinatie van een tweetal aanpassingsystemen. Het
AOW-pensioendeel van het bedrag van de inkomensgrens wordt
daarbij jaarlijks aangepast aan de hand van de nominale stijging of
daling van het bruto-AOW-pensioen van het lopende jaar ten opzichte van het
vorige jaar. Door op deze wijze de bruto-AOW-ontwikkeling te volgen, worden alle
AOW-maatregelen, zowel incidentele als structurele - zoals
de brutering op grond van de Wet-Van
Otterloo - in de aanpassing van de
inkomensgrens meegenomen. Vervolgens wordt voorgesteld het overige
(aanvullend) pensioendeel van het bedrag van de inkomensgrens aan te
passen op de wijze waarop ook de Zfw-loongrens voor werknemers jaarlijks
wordt herzien. Dat betreft een aanpassing aan de hand van de index van
regelingslonen van volwassen werknemers in particuliere bedrijven,
inclusief vakantietoeslag en andere bijzondere uitkeringen, zoals die
door het Centraal Bureau voor de Statistiek wordt gepubliceerd. Hierbij
wordt ervan uitgegaan dat de regelingsloonindex het best aansluit bij de
aanpassingssystemen, zoals die gemiddeld genomen ten aanzien van
(aanvullende) pensioenregelingen worden toegepast.
Met betrekking tot de
verdeling van het bedrag van de inkomensgrens voor AOW-gerechtigden in
onderdelen, waarop de onderscheiden manieren van aanpassing
zullen moeten worden toegepast, is aangesloten bij het (70%-)AOW-pensioen voor een alleenstaande. Dit betekent dat bij de herziening van
het bedrag van de inkomensgrens met ingang van 1 januari 1996 voor circa 60% aanpassing zal plaatsvinden op
basis van de bruto-AOW-ontwikkeling (bruto-AOW bedraagt ƒ18 156,24,
dat is circa 60% van het bedrag van de inkomensgrens 1995: ƒ30
950,-), terwijl voor circa 40% de regelingsloonindex zal
worden toegepast (ƒ12 793,76).
Hieraan wordt de voorkeur
gegeven boven aansluiting bij de verdeling van AOW- en aanvullend
pensioen bij gehuwden, omdat het aanvullend pensioen als onderdeel
van het bedrag van de Zfw-inkomensgrens bij ongehuwden geringer is
dan bij gehuwden.
Artikel I, onderdeel
B,
van het wetsvoorstel voorziet in een nieuw artikel
3b van de Zfw, waarin het bovenbeschreven aanpassingsmechanisme is
opgenomen. Daarin is
tevens bepaald dat enkele onderdelen van de regeling met betrekking
tot de herziening van de loongrens voor werknemers op de
herziening van de inkomensgrens voor AOW-gerechtigden van
overeenkomstige toepassing zijn. Daardoor is er onder meer in voorzien
dat - in afwijking van de dan geldende systematiek - bij algemene
maatregel van bestuur kan worden bepaald dat herziening achterwege
blijft of dat herziening op zodanige wijze zal plaatsvinden dat geen
beduidende toename of afname van het aantal Zfw-verzekerde
AOW-gerechtigden plaatsvindt (artikel I, onderdeel B, van
het onderhavige wetsvoorstel). Hiermee wordt beoogd een correctiemogelijkheid te geven voor situaties
waarin een stabiele ontwikkeling van het aantal Zfw-verzekerde
AOW-gerechtigden in gevaar mocht dreigen te komen.
Toepassing van de
voorgestelde systematiek bij de herziening van het bedrag van de Zfw-inkomensgrens
voor AOW-gerechtigden voor het jaar 1996 zal als volgt
geschieden.
Een bedrag van ƒ18
156,24 wordt aangepast aan de hand van de mutatie tussen het
bruto-AOW-pensioen voor een ongehuwde pensioengerechtigde in 1995 ten opzichte van
1994. De hier bedoelde pensioenen bedragen respectievelijk ƒ18 156,24 (1995) en
ƒ17 841,60 (1994). Dit
resulteert in een
nominale stijging van ƒ314,64.
rblz.|5|
Het resterende bedrag van ƒ12 780,64
(ƒ30 936,88 [het bedrag van de
inkomensgrens 1995 vóór afronding] minus ƒ18 156,24) wordt aangepast
aan de hand van het
procentuele verschil tussen het indexcijfer der regelingslonen op 31 juli
1995 (114,8) en het indexcijfer dat bij de laatste herziening van de
loongrens voor werknemers is gehanteerd (113,3). Dit verschil bedraagt circa
1,32%. Dit leidt tot een stijging van het bedrag van ƒ12 780,64 met ƒ169,21.
De som van de beide
stijgingsbedragen is ƒ483,85. Het bedrag van de
Zfw-inkomensgrens voor AOW-gerechtigden - dat voor 1995
vóór afronding ƒ30 936,88
bedraagt - komt daarmee voor het jaar 1996 uit op een bedrag van ƒ31
420,73. Na afronding zal het bedrag van de inkomensgrens voor AOW-gerechtigden
voor het jaar 1996 - bij toepassing van de hier voorgestelde
systematiek - dienen te worden vastgesteld op ƒ31 450,-.
Uit de
Zfw-systematiek
van loon- en inkomensgrenstoetsing vloeit voort dat formele
vaststelling bij ministeriële regeling van de voor 1996 geldende bedragen dient
plaats te vinden vóór 1 november 1995. Om die reden is in dit
wetsvoorstel voorzien in terugwerkende kracht tot en met 15 oktober 1995
(artikel
II van het wetsvoorstel). Gelet op het feit dat het hier een technische en
noodzakelijke wijziging betreft, zal de regering ervan uitgaan dat deze
wet tot stand zal komen en zal de met de uitvoering van de inkomenstoetsing belaste organen worden medegedeeld
op de onderhavige
wijziging te anticiperen.
De Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E. Borst-Eilers
De Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
R.L.O. Linschoten
|
|