rblz.|1| 

Kamerstukken II 1993-1994, 23 700

Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht)

Inhoudsopgave

1. Het door de Rekenkamer gehanteerde gewogen percentage lag iets lager, namelijk 52% (ter aangehaalde plaatse). Dit betekent dat naarmate het financieel belang van de subsidie groter was, iets vaker een formele regeling bestond.

Door een bestuursorgaan verstrekt

     Niet alleen de overheid, maar ook vele particuliere instellingen en fondsen stimuleren activiteiten die zij wenselijk achten door daarvoor financiële middelen ter beschikking te stellen. Hoewel deze vormen van particulier initiatief in het spraakgebruik ook wel als subsidiëring worden aangeduid, spreekt het vanzelf dat de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing behoort te zijn op rechtsverhoudingen tussen particulieren onderling. Dit wordt bereikt door in de definitie het element "door een bestuursorgaan verstrekt" op te nemen.
     Een andere situatie doet zich voor indien - zoals in de praktijk regelmatig voorkomt - een privaatrechtelijke instelling bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt belast met de verlening van subsidies ten laste van de openbare middelen. In de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak wordt (het bestuur van) de privaatrechtelijke instelling in zo'n geval aangemerkt als administratief orgaan in de zin van artikel 1 Wet Arob (vgl. o.m. Afd. rechtspraak 13 juni 1978, tB/S I, blz. 26; Vz. Afd. rechtspraak 19 maart 1981, AB 1982, 411; Afd. rechtspraak 27 januari 1983, tB/S V, blz. 1199). De definitie van het begrip bestuursorgaan in artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht sluit nauw aan bij artikel 1 Wet Arob (vgl. de toelichting op artikel 1:1, Kamerstukken II 1988-1989, 21 221, nr. 3, blz. 27). Voor zover het bestuur van een privaatrechtelijke instelling is belast met het verlenen van subsidies ten laste van de openbare middelen, moet het derhalve ook worden beschouwd als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, zodat de Algemene wet bestuursrecht, met inbegrip van deze titel, onverkort van toepassing is.

Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager

     Ook als de overheid om niet financiële middelen verstrekt, is niet steeds sprake van een subsidie. Soms geschiedt de verstrekking van financiële middelen niet met het oog op een bepaalde activiteit, maar om te voorzien in de kosten van het bestaan. Daarbij kan het gaan om een algehele of een aanvullende inkomensvoorziening. Men denke aan de uitkeringen op het gebied van de sociale zekerheid. De regels inzake subsidies behoren daarop niet van toepassing te zijn. De studiefinanciering heeft tot op zekere hoogte een gemengd karakter, waarbij echter het element van een (aanvullende) inkomensvoorziening overheerst. Gelet op het eigen karakter van deze voorziening behoren de regels inzake subsidies ook hierop niet van toepassing te zijn. Hetzelfde geldt, om praktische redenen, voor de individuele huursubsidie. Ter vermijding van misverstand zal zulks bij gelegenheid van de aanpassingswetgeving uitdrukkelijk in de desbetreffende wetten worden bepaald.
     In de begripsomschrijving is het gebonden karakter van de subsidie uitgedrukt door de woorden "met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager". Van een subsidie is pas sprake indien een aanspraak op financiële middelen worden verstrekt met het oog op bepaalde, min of meer welomschreven activiteiten van de ontvanger. Anders gezegd, het moet gaan om een gebonden inkomens- of vermogensoverdracht, in die zin dat, bij verstrekking voorafgaand aan de te verrichten activiteiten, de bestedingsrichting van de verstrekte middelen is vastgelegd.
     rblz.|35| De aard van deze activiteiten kan sterk uiteenlopen. Er zijn subsidies op het terrein van welzijn, sport en cultuur, maar ook ter bevordering van wetenschappelijk onderzoek of ter stimulering van energiebesparing of woningbouw. Soms gaat het om een eenmalige activiteit als een tentoonstelling of een concert, soms om een voortdurende activiteit, zoals de instandhouding van een bibliotheek, een onderwijsinstelling of een vorm van hulpverlening. Onder omstandigheden kan ook een nalaten een activiteit in de zin van artikel 4.2.1.1 [4:21] zijn. Men denke aan het braak laten liggen van landbouwgrond.
     Door het element "met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager" vallen als gezegd de algemene sociale uitkeringen buiten het subsidiebegrip van de Algemene wet bestuursrecht. Indien echter een uitvoeringsorgaan van de sociale zekerheid naast de uitkering gelden verschaft met het oog op een bepaalde activiteit - bijvoorbeeld het volgen van een scholing -, is wel sprake van een subsidie. Evenmin betekent het enkele feit dat bij een uitkering rekening wordt gehouden met de draagkracht van de ontvanger dat die uitkering geen subsidie is.
     Daaraan doet niet af dat titel 4.2 in een enkel geval op praktische gronden niet van toepassing kan zijn. Zo zou de verlening van bijzondere bijstand krachtens de Algemene Bijstandswet als een subsidie kunnen worden aangemerkt. Anders dan de "gewone" bijstand wordt de bijzondere bijstand immers met het oog op een bepaalde activiteit verleend. In de praktijk is de verlening van bijzondere bijstand echter zo nauw verweven met de "gewone" bijstandverlening dat het ongewenst is dat daarvoor afzonderlijke regels zouden gelden. Derhalve zal bij de aanpassingswetgeving worden bepaald dat titel 4.2 niet van toepassing is op de verlening van bijzondere bijstand.

     Prijzen, bijvoorbeeld op het terrein van kunst of wetenschap, zullen veelal geen subsidies zijn, met name niet indien zij worden gegeven als eerbetoon aan een persoon, voor zijn gehele oeuvre of voor een bepaalde prestatie. Niet uitgesloten is echter dat iets dat als "prijs" wordt aangeduid toch als subsidie in de zin van titel 4.2 moet worden aangemerkt. Te denken valt aan gevallen waarin aan het verlenen van de prijs een inschrijving is voorafgegaan waarbij de te verrichten activiteiten zijn omschreven.
     Door een bestuursorgaan betaalde schadevergoedingen of schadeloosstellingen vallen, ongeacht hun rechtsgrond, eveneens buiten het subsidiebegrip, omdat zij niet verleend worden met het oog op activiteiten van de ontvanger; eerder met het oog op de schade toebrengende activiteiten van het bestuursorgaan. Het zou vanzelfsprekend ook ongewenst zijn als de bepalingen inzake subsidies op schadevergoedingen van toepassing zouden zijn.
     Het betalen van een contributie is geen subsidie, maar het voldoen aan een uit het lidmaatschap van een organisatie voortvloeiende civielrechtelijke verplichting. De contributie wordt ook niet verstrekt met het oog op een bepaalde activiteit.

Bijdragen aan andere staten en volkenrechtelijke organisaties

     Het komt voor dat een bestuursorgaan een aanspraak op financiële middelen verstrekt aan een volkenrechtelijke organisatie of een andere staat. Bij het laatste denke men bijvoorbeeld aan gelden die in het kader van de ontwikkelingssamenwerking wordt verstrekt. In deze gevallen wordt de verhouding tussen de verstrekker en de ontvanger van de gelden door het volkenrecht beheerst, zodat de Algemene wet bestuursrecht daarop niet van toepassing is. De grondslag voor de subsidieverstrekking ligt in deze gevallen ook niet in een nationaal wettelijk voorschrift, doch in een internationale overeenkomst.

rblz.|36| 
Tweede lid

     Het tweede lid stelt buiten twijfel dat titel 4.2 niet van toepassing is indien ingevolge een wettelijk voorschrift het verrichten van bepaalde activiteiten leidt tot vermindering van een belasting- of premieschuld. Daardoor kan in het midden blijven in hoeverre faciliteiten in de fiscale of premiesfeer als subsidies moeten worden beschouwd. Toepassing van titel 4.2 is in ieder geval ongewenst nu deze moeilijk te verenigen zou zijn met de systematiek van belasting- en premieheffing.
     De formulering van het tweede lid komt overeen met artikel 8:4, onderdeel g. Zij is, wat de belastingen betreft, ontleend aan artikel 5, onderdeel o, van de Wet Arob. Zij ziet niet alleen op rijksbelastingen, maar ook op door decentrale overheden geheven belastingen (Afd. rechtspraak 18 januari 1979, tB/S VIII, nr. 27).
     Een enigszins hybride figuur doet zich voor bij het voorstel van Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (Kamerstukken II 1993-1994, 23 477, nrs. 1-3). Op grond van dat wetsvoorstel kan de Minister van Economische Zaken aan een onderneming een verklaring afgeven inhoudende dat bepaalde werkzaamheden worden beschouwd als speur- en ontwikkelingswerk. De verklaring vermeldt tevens het bedrag van de vermoedelijk met die werkzaamheden gemoeide loonsom. Vervolgens kan 12,5% van die loonsom in mindering worden gebracht op de af te dragen loonbelasting. Deze aanspraak op vermindering zal echter niet voortvloeien uit de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk, maar uit de Wet op de loonbelasting 1964. Derhalve is sprake van een aanspraak op grond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen, zodat titel 4.2 niet van toepassing is. Anderzijds zou titel 4.2 wel van toepassing zijn indien een subsidie op grond van een niet-fiscale wet slechts met een belastingschuld zou worden verrekend.

Derde lid

Uitkeringen aan publiekrechtelijke rechtspersonen

     Het derde lid bepaalt dat titel 4.2 niet van toepassing is op de aanspraak op financiële middelen die krachtens wettelijk voorschrift uitsluitend wordt verleend aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Met deze formulering, die ook in artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht is gehanteerd, wordt gedoeld op de uitkeringen die het Rijk doet aan gemeenten, provincies en andere publiekrechtelijke rechtspersonen. Hoewel deze uitkeringen, wanneer ze worden gedaan ter bestrijding van de kosten van bepaalde taken, in een aantal opzichten aan subsidies verwant zijn, heeft de financiële verhouding tussen de verschillende overheden ook een zodanig eigen karakter dat de voorschriften inzake subsidies daarop niet zonder meer kunnen worden toegepast.
     Deze uitzondering is slechts van toepassing indien aan twee voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de uitkering op een wettelijk voorschrift berusten. In veel gevallen is aan dit vereiste thans reeds voldaan. De artikelen 187 Provinciewet en 184 Gemeentewet eisen dat uitkeringen aan provincies of gemeenten waarvan de bestedingsrichting vooraf is aangegeven of die worden verleend voor de bestrijding van van de kosten van bepaalde taken of activiteiten, bij of krachtens wet worden geregeld. Bij de totstandkoming van zo'n wettelijke regeling kan worden nagegaan welke voorschriften nodig zijn ter regeling van de verhouding tussen verstrekker en ontvanger van gelden.
     Indien echter geen wettelijke regels bestaan, behoort titel 4.2 te gelden om in de leemte te voorzien. Een extra argument daarvoor is dat alleen als een uitkering op een wettelijk voorschrift berust, goed kan worden vastgesteld of deze inderdaad slechts aan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen kan worden verleend.

     rblz.|37| De tweede voorwaarde - de uitkering moet uitsluitend beschikbaar zijn voor publiekrechtelijke rechtspersonen - voorkomt dat ook een subsidie waarvoor zowel overheidsorganen als burgers in aanmerking komen - bijvoorbeeld een isolatiesubsidie - buiten het toepassingsbereik van titel 4.2 valt. Het is ongewenst dat het vaak min of meer toevallige feit dat op een subsidieregeling zowel door overheden als door burgers een beroep kan worden gedaan tot een verschil in rechtsregime zou leiden.
     Omdat de voorschriften van de nieuwe artikelen 187 Provinciewet en 184 Gemeentewet ook van toepassing zijn op sommige uitkeringen aan anderen dan gemeenten en provincies (artikel 187, zevende lid, respectievelijk artikel 184, zevende lid), kan het vóórkomen dat genoemde artikelen en titel 4.2 beide van toepassing zijn op een bepaalde vorm van subsidiëring. Voor zover de organieke wetten criteria geven voor de toekenning van deze uitkeringen, dan wel aanvullende eisen stellen aan de inhoud en totstandkoming daarvan, is dat niet bezwaarlijk. Op het punt van de wettelijke grondslag is echter een nadere harmonisatie gewenst. Daarin zal bij de aanpassingswetgeving worden voorzien.
     Geldstromen binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon kunnen niet als subsidiëring worden beschouwd. Titel 4.2 is niet bedoeld voor en ook niet toegesneden op de financiële verhoudingen binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon. Daarvoor gelden specifieke voorschriften, zoals de Comptabiliteitswet en de financiële voorschriften van de organieke wetten.
     De definitie van subsidie sluit financiële relaties binnen één rechtspersoon dan ook uit. Van "verstrekking van een aanspraak op financiële middelen" kan slechts sprake zijn indien de verstrekker en de ontvanger van de aanspraak twee te onderscheiden rechtssubjecten met twee te onderscheiden vermogens zijn. Indien de verstrekker en de ontvanger van de gelden tot dezelfde rechtspersoon behoren, is dat nu juist niet het geval.
     Derhalve is geen sprake van een subsidie indien bijvoorbeeld een minister gelden verstrekt aan een tot de centrale overheid te rekenen zelfstandig bestuursorgaan dat geen rechtspersoonlijkheid bezit. Immers, een dergelijk orgaan moet, hoe zelfstandig het publiekrechtelijk gezien ook is, geacht worden deel uit te maken van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, dus van dezelfde rechtspersoon als de minister.

Vierde lid

     De bekostiging van het onderwijs en onderzoek vertoont veel verwantschap met subsidiëring, maar heeft ook enige specifieke karaktertrekken. Bij de onderwijsbekostiging gaat het om een kerntaak van de overheid, gebaseerd op artikel 23 van de Grondwet. De Grondwet geeft opdracht tot regeling bij de wet van het openbaar onderwijs en tot bekostiging naar dezelfde maatstaf van het bijzonder onderwijs. De grondwettelijke beginselen van vrijheid van onderwijs en financiële gelijkstelling tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs brengen mee dat het bijzonder onderwijs dat aan de wettelijke voorwaarden voldoet evenveel ontvangt als het openbaar onderwijs de overheid kost. De bekostiging van bijzonder onderwijs geschiedt van rechtswege: als de bijzondere school eenmaal voor bekostiging is aanmerking is gebracht, loopt de bekostiging van rechtswege door voor onbepaalde tijd.
     In verband met de eigen aard van de onderwijswetgeving, die samenhangt met de regeling van artikel 23 van de Grondwet, bepaalt het vierde lid dat deze titel op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek niet rechtstreeks van toepassing, maar van overeenkomstige toepassing is. Zo wordt enerzijds recht gedaan aan de bijzondere constitutionele positie van het onderwijs, anderzijds aan de doelstelling van de Algemene wet bestuursrecht om de bestuursrechtelijke wetgeving zoveel mogelijk te harmoniseren. Bij de aanpassingswetgeving zal overigens waar nodig van rblz.|38| de Algemene wet bestuursrecht kunnen worden afgeweken in verband met het systeem van de onderwijswetgeving.

     Het begrip bekostiging omvat de reguliere geldstromen voor de instandhouding van de onderscheiden onderwijssoorten. Daaronder valt dus ook de voor onderzoek bestemde component van de geldstromen naar de instellingen voor hoger onderwijs (de zogenaamde eerste geldstroom). Daarnaast worden aan scholen ook wel incidentele subsidies verstrekt. Op laatstgenoemde subsidies is deze titel rechtstreeks van toepassing. Hetzelfde geldt voor aan instellingen van hoger onderwijs verstrekte subsidies voor concrete onderzoeksprojecten.

Artikel 4.2.1.2 [4:22]

     Deze bepaling bevat de definitie van het begrip subsidieplafond. Voor betekenis en functie van het subsidieplafond zij verwezen naar de toelichting op afdeling 4.2.2.
     Het spreekt vanzelf dat de categorie subsidies waarvoor een concreet subsidieplafond geldt niet te ruim mag zijn. De vaststelling en bekendmaking van een subsidieplafond maken het mogelijk een uit een wettelijk voorschrift voortvloeiende aanspraak op subsidie te doorbreken indien de beschikbare middelen zijn uitgeput. Dat is een voor de burger ingrijpende bevoegdheid, waarvan de uitoefening in het belang van de rechtszekerheid aan objectieve criteria gebonden behoort te worden. Daarvan zou geen sprake zijn als het bestuursorgaan binnen een soort "all-insubsidieplafond" vrijwel onbeperkt middelen van de ene naar de andere categorie subsidies zou kunnen verschuiven. Een zo ruim bemeten plafond zou de (potentiële) aanvrager ook onvoldoende informatie verschaffen over het bedrag dat beschikbaar is voor juist die activiteit die hij overweegt te ondernemen.
     Daarom is bepaald dat een subsidieplafond betrekking moet hebben op de verstrekking van subsidies krachtens een bepaald wettelijk voorschrift. Aldus wordt de noodzakelijke koppeling gelegd tussen de bron van het vertrouwen van de burger dat voor een bepaalde activiteit subsidie kan worden verkregen en het instrument waarmee de burger wordt duidelijk gemaakt dat aan dat vertrouwen financiële grenzen zijn gesteld.

Artikel 4.2.1.3 [4:23]

Eerste lid

     Artikel 4.1.2.3 [lees: Artikel 4.2.1.3 [4:23], red.] eist dat subsidieverlening op een wettelijke grondslag berust. Het belang daarvan is reeds in de inleiding van dit hoofdstuk aangestipt. Bij wettelijk voorschrift kan duidelijkheid worden geschapen over rechten en plichten van de subsidieverlener en subsidieontvanger. Dit bevordert niet alleen de rechtszekerheid, maar, mede daardoor, ook de doelmatige afwikkeling van de subsidieverhouding. De noodzaak een wettelijk voorschrift tot stand te brengen, dwingt het bestuursorgaan zich terdege af te vragen welke doeleinden met de subsidieverstrekking worden nagestreefd en welke voorschriften en bevoegdheden noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken.
     Voorts is er in de literatuur bij herhaling op gewezen dat het ook op rechtsstatelijke gronden wenselijk is dat de subsidieverlening op een wettelijke voorschrift berust. Er is op gewezen dat, nu de burgers voor zovele belangrijke activiteiten in hoge mate afhankelijk zijn van overheidssubsidie, de overheid door haar subsidiebeleid soms even diep in de vrijheidssfeer van de burger ingrijpt als door klassieke gebods- en verbodsbepalingen (vgl. onder andere L.J.A. Damen, Ongeregeld en ondoorzichtig bestuur, diss. Groningen 1987, Deventer 1987; E.M. H. Hirsch Ballin, rblz.|39| Rechtsstaat, grondrechten en subsidieverhoudingen, preadvies VAR 1988, VAR-geschrift XCIX, Alphen aan den Rijn 1988, blz. 63 e.v.).
     Ook vanuit regering en parlement is bij herhaling gepleit voor een betere regeling van subsidies. De standpunten laten in deze een duidelijke ontwikkeling zien. Reeds in het interim-rapport (Kamerstukken II 1979-1980, 15 306, nrs. 2-3) en het rapport (Kamerstukken II 1982-1983, 15 306, nr. 25) van de subcommissie-Van Dijk van de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer werd voor het bijzondere terrein van de steunverlening aan individuele bedrijven gepleit voor een "juridische stroomlijning" van de subsidiëring op dit terrein. Dit pleidooi keerde terug in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie inzake RSV (Kamerstukken II 1984-1985, 17 817, nrs. 16-21) en het kabinetsstandpunt daarover (idem, nr. 45).
     In deze fase werd veelal nog genoegen genomen met regeling bij beleidsregel. De Commissie Wetgevingsvraagstukken (rapport "Orde in de regelgeving", 's-Gravenhage 1985) beval reeds aan bestendig gebleken subsidiebeleid op den duur zoveel mogelijk een wettelijke grondslag te geven, terwijl in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie bouwsubsidies en het regeringsstandpunt daarover (Kamerstukken II 1988-1989, 19 623, nrs. 30 en 42) duidelijk werd gekozen voor een wettelijke regeling van de betrokken subsidies, waarbij onder meer werd verwezen naar het voornemen een algemene regeling inzake subsidies op te nemen in de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 1988-1989, 19 623, nr. 42, blz. 3). Ten slotte sprak het huidige kabinet in het kader van de zogenaamde Tussenbalans 1991 uit dat een wettelijke grondslag voor (rijks)subsidies in het algemeen gewenst is (Kamerstukken II 1990-1991, 21 998, nr. 2, bijlage 3, blz. 22). Dit standpunt werd herhaald in het "Plan van aanpak eerste spoor geïntegreerd subsidiebeleid" (Kamerstukken II 1990-1991, 22 150, nrs. 1-2, blz. 12-13) alsmede in de rapportage geïntegreerd subsidiebeleid (Kamerstukken II 1991-1992, 22 150, nr. 5) en werd in de UCV's inzake subsidiebeleid op 2 september 1991 (Handelingen UCV 1990-1991, nr. 57) en 7 september 1992 (Handelingen UCV 1991-1992, nr. 49) door vertegenwoordigers van vrijwel alle fracties ondersteund.

     De eis dat een subsidie op een wettelijke voorschrift gebaseerd moet zijn, zal voor het Rijk met zich brengen dat er, behoudens bij toepassing van het tweede lid, een grondslag in de formele wet moet worden gelegd. Denkbaar is daarbij wel dat de wetgever de nadere regeling voor een deel delegeert aan een lager wettelijk voorschrift. De mate waarin dit geschiedt, hangt af van de aard van de desbetreffende subsidie. In beginsel zullen, overeenkomstige de aanbevelingen van het rapport "Orde in de regelgeving", in ieder geval de hoofdlijnen van het bestendige subsidiebeleid in de formele wet moeten worden geregeld. In een aantal gevallen kan het echter wenselijk zijn een subsidiefaciliteit grotendeels bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling te regelen, bijvoorbeeld omdat het gaat om een qua budgettair belang kleine regeling of om een faciliteit die uitdrukkelijk als tijdelijk is bedoeld of snel moet kunnen worden gewijzigd om in te spelen op veranderende (markt)omstandigheden.
     Bij provincies en gemeenten zal subsidiëring in het algemeen geregeld moeten worden bij verordening van provinciale staten of van de gemeenteraad. Dergelijke verordeningen vormen bij provincies en gemeenten dan de basis voor de subsidiëring zoals de formele wet dat bij het Rijk is. Omdat de titel een algemeen karakter heeft en dus zowel voor het Rijk als voor andere overheidslichamen geldt, wordt de term "wettelijk voorschrift" gebruikt. Voor het Rijk impliceert dit dus geen algemene uitspraak over de mate waarin op dit punt delegatie door de formele wetgever mogelijk en wenselijk is.

     rblz.|40| Het wettelijk voorschrift moet aan een tweetal minimumeisen voldoen om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Allereerst wordt een omschrijving verlangd van de activiteiten waarvoor de subsidie kan worden verleend. Dit is essentieel om de reikwijdte van de wettelijke basis voor de subsidiëring te kunnen bepalen. Ook hierbij is delegatie overigens niet uitgesloten. Denkbaar is dat de wet een globale omschrijving of aanduiding van de activiteiten geeft, die bij lagere regeling wordt gepreciseerd.
     In de tweede plaats moet de wettelijke regeling een grondslag bieden voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden, voor zover die grondslag niet reeds in de Algemene wet bestuursrecht zelf is neergelegd. Verwezen zij naar de toelichting op afdeling 4.2.4.

     Artikel 4.2.1.3 [4:23], eerste lid, geeft geen antwoord op de vraag wat rechtens is indien een bestuursorgaan in weerwil van dit artikel zonder grondslag in een wettelijk voorschrift subsidie verleent en de uitzonderingen van het derde lid niet van toepassing zijn. Het gevolg zal in ieder geval zijn dat het bestuursorgaan voor overtreding van het voorschrift ter verantwoording kan worden geroepen en dat de uitgaven niet als rechtmatig gedane uitgaven op de rekening kunnen worden gebracht. In hoeverre de mogelijkheid zal bestaan een eenmaal verleende of vastgestelde subsidie in te trekken, zal van de omstandigheden afhangen. Indien de subsidieontvanger wist of behoorde te weten dat subsidieverstrekking niet was toegestaan, is intrekking op grond van artikel 4.2.6.1 [4:48], eerste lid, onderdeel d, of artikel 4.2.6.2 [4:49], eerste lid, onderdeel b, onder omstandigheden denkbaar. Hierbij moet echter worden bedacht dat het, gezien ook het feit dat subsidieverstrekking soms zonder wettelijke grondslag is toegestaan, primair tot de verantwoordelijkheid van het betrokken bestuursorgaan behoort na te gaan of een voldoende wettelijke basis voor subsidieverlening bestaat.

Tweede lid

     In de reacties op het voorontwerp is erop gewezen dat in de praktijk nogal eens subsidieregelingen voorkomen met een tijdelijk of experimenteel karakter. Soms wil de overheid een bepaalde activiteit slechts een tijdelijke impuls geven, in de verwachting dat de gesubsidieerde activiteit na een aanloopfase in voldoende mate door betrokkenen zelf zal kunnen worden bekostigd, dan wel dat andere overheden de subsidiëring zullen overnemen. In andere gevallen is bij het introduceren van een nieuwe subsidiefaciliteit nog niet bekend of die faciliteit structureel nodig zal zijn. In beide situaties kan het voorkomen dat het tot stand brengen van een formeel-wettelijke regeling van de nieuwe faciliteit in verhouding tot de daarmee te dienen belangen als een onevenredige belasting voor de wetgever moet worden beschouwd. Daarom is, in afwijking van het voorontwerp, uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid om gedurende een beperkte periode subsidie te verlenen op grond van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur. Aldus worden enerzijds de voordelen van een wettelijke regeling van subsidiëring in belangrijke mate behouden, terwijl anderzijds de met de totstandkoming van zo'n regeling gemoeide tijd aanzienlijk wordt bekort.
     Indien echter na verloop van tijd blijkt dat het toch wenselijk is de betrokken activiteit structureel te subsidiëren, dan moet alsnog voorzien worden in een formeel-wettelijke grondslag voor de subsidie. Dat is in overeenstemming met het vaste beleid neergelegd in aanwijzing 21 van de Aanwijzingen voor de regelgeving dat een zelfstandige algemene maatregel van bestuur slechts gebruikt kan worden in bijzondere gevallen, bij wijze van tijdelijke voorziening. Daarom is bepaald dat een zelfstandige maatregel van bestuur als hier bedoeld vier jaren na haar rblz.|41| inwerkingtreding vervalt, tenzij voor het einde van die periode een wetsvoorstel is ingediend waarin de subsidie wordt geregeld.
     De onderhavige bepaling laat vanzelfsprekend de beperkingen die de Grondwet aan het gebruik van de zelfstandige algemene maatregel van bestuur stelt onverlet.

     Het voorgaande heeft uitsluitend betrekking op subsidieregelingen van de rijksoverheid. Op gemeentelijk en provinciaal niveau zal, indien een wettelijk grondslag is vereist, steeds een verordening moeten worden tot stand gebracht. Omdat Provincie- en Gemeentewet (hetzelfde geldt overigens voor de Wet op de bedrijfsorganisatie en de Waterschapswet) naast de verordening geen ander, sneller tot stand te brengen, type zelfstandig algemeen verbindend voorschrift kennen, heeft het voor de decentrale overheden geen zin in dit opzicht te differentiëren tussen tijdelijke en structurele subsidieregelingen.

Derde lid

     Indien op een nieuw terrein de behoefte aan subsidieverlening ontstaat, kan niet altijd de totstandkoming van een wettelijk voorschrift worden afgewacht. De met het subsidiebeleid nagestreefde doelen kunnen onverwijld optreden vergen; men denke aan de subsidiëring van activiteiten gericht op de bestrijding van de verspreiding van de ziekte AIDS. Ook het tot stand komen van een algemene maatregel van bestuur kan dan niet altijd worden afgewacht.
     Derhalve is in het tweede lid, aanhef en onder a, bepaald dat indien de voorbereiding van een wettelijk voorschrift ter hand is genomen, met de subsidiëring kan worden begonnen, ook al heeft deze nog geen grondslag in een wettelijk voorschrift. Deze mogelijkheid bestaat gedurende ten hoogste één jaar. Eén jaar is in het algemeen voldoende om een wettelijk voorschrift tot stand te brengen, tenzij het een wet in formele zin betreft. Daarom is voor het geval een wet in formele zin tot stand moet worden gebracht, volstaan met de eis dat binnen één jaar een wetsvoorstel bij de Staten-Generaal is ingediend. Daarmee wordt tevens voorkomen dat de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel overhaast moet plaatsvinden omdat anders geen subsidies meer verleend kunnen worden.
     Op rijksniveau betekent dit dat er, nadat spoedshalve met de subsidiëring is begonnen, twee mogelijkheden bestaan: binnen één jaar zal hetzij een wetsvoorstel ingediend, hetzij een zelfstandige algemene maatregel van bestuur tot stand moeten zijn gebracht.

     Nederlandse bestuursorganen verstrekken ook subsidies die uiteindelijk ten laste komen van de begroting van de Europese Gemeenschappen. In een aantal gevallen gebeurt dat op grond van nationale wettelijke voorschriften, in een enkel geval rechtstreeks op grond van een verordening van de Raad of de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Ook in het laatste geval is voldaan aan het vereiste van een grondslag in een wettelijk voorschrift, nu aan een verordening evenzeer rechtstreeks bindende werking binnen de nationale rechtsorde toekomt als aan een nationaal wettelijk voorschrift. Ook wanneer de verstrekking van subsidies op grond van de verordening aan een Nederlands bestuursorgaan is opgedragen, behoeft dus niet eerst een nationaal wettelijk voorschrift tot stand gebracht te worden. Voor zover dat zou neerkomen op het omzetten van bepalingen van een verordening in bepalingen van nationaal recht, zou zulks zelfs in strijd met het gemeenschapsrecht komen (aldus de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen; men zie o.m. zaak 39/72, Commissie versus Italië, Jur. 1973, blz. 101; zaak 50/76 (Amsterdam Bulb BV versus Produktschap voor Siergewassen), Jur. 1977, blz. 137; zaak 94/77 (Zerbone), Jur. 1978, 99.
     rblz.|42| Het komt echter ook voor dat op Europees niveau subsidieprogramma's tot stand komen waarvan de uitvoering aan nationale instanties wordt overgelaten, maar die niet het karakter van een verbindende regeling hebben. Nu in dergelijke programma's de voorwaarden waaronder de subsidies kunnen worden verstrekt veelal wel zijn uitgewerkt, zou een nationale wettelijke regeling daarvan slechts een doublure kunnen zijn. Bovendien zou de verplichting om in zo'n geval eerst een nationale wettelijke regeling tot stand te brengen ertoe kunnen leiden dat Nederlandse ingezetenen niet of slechts met vertraging van de Europese subsidiefaciliteit kunnen profiteren. Daarom is voor deze gevallen een uitzondering op het vereiste van een wettelijke grondslag opgenomen.
     Het komt voor dat de ontvanger en het bedrag van een subsidie uitdrukkelijk in de begroting worden genoemd. Dat gebeurt met name bij subsidies die slechts aan één of enkele ontvangers worden verstrekt. Men denke bijvoorbeeld aan subsidies die ministers verstrekken aan bepaalde onderzoeksinstituten op hun terrein.
     Bij een dergelijk gering aantal ontvangers zou het tot stand brengen van een wettelijk voorschrift dat als grondslag voor de subsidie kan dienen een relatief zware last voor de bevoegde wetgever betekenen, terwijl anderzijds de noodzaak daartoe in mindere mate aanwezig is indien de begroting de ontvanger vermeldt. De vermelding in de begroting maakt immers publieke controle op de subsidieverstrekking mogelijk; in de meerderheid van de gevallen waarin de begroting door een vertegenwoordigend orgaan wordt vastgesteld, stelt de vermelding in de begroting dat orgaan in staat zich rechtstreeks uit te spreken over de wenselijkheid en de hoogte van de subsidie, zodat de democratische controle afdoende is gewaarborgd. Om deze reden is voor dergelijke gevallen in artikel 5, eerste lid, onderdeel b, van de Kaderwet financiële verstrekkingen EZ een uitzondering op het vereiste van een wettelijke grondslag opgenomen. In afwijking van het voorontwerp stellen wij voor om een vergelijkbare uitzondering op te nemen in de Algemene wet bestuursrecht.
     Het nadeel dat bij een slechts op een begrotingsartikel gebaseerde subsidie wettelijke voorschriften die de verhoudingen tussen subsidieverstrekker en subsidieontvanger regelen, ontbreken, dient te worden gecompenseerd doordat ook in deze gevallen wel de voorschriften van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn. In een aantal gevallen is de regeling van de afdelingen 4.2.2 tot en met 4.2.7 daarvoor voldoende. Met name bij grotere exploitatiesubsidies voor instellingen - en juist daarbij zal zich vaak de situatie voordoen dat zij in de begroting afzonderlijk worden genoemd - zijn echter aanvullende voorschriften nodig. Mede daarom is in dit wetsvoorstel de aan het voorontwerp ontleende regeling aangevuld met een nieuwe afdeling 4.2.8, die juist op dit type subsidies toegesneden voorschriften bevat. Verwezen zij verder naar de toelichting op die afdeling.
     Bepaald is dat geen wettelijke grondslag is vereist indien zowel het maximale bedrag als de ontvanger van de subsidie in de begroting zijn vermeld. Dit behoeft niet per se in de begroting zelf - dus op rijksniveau in de begrotingswet - te gebeuren. De beoogde kenbaarheid en mogelijkheid tot democratische controle zijn evenzeer verzekerd indien de vermelding in de toelichting bij de begroting wordt opgenomen, hetgeen praktisch gezien vaak aantrekkelijker is. Weliswaar kan de toelichting niet door het vertegenwoordigend orgaan geamendeerd worden, maar dat behoeft in de praktijk geen probleem te zijn. Indien het vertegenwoordigend orgaan niet instemt met de verstrekking van de subsidie, kan het dit bij motie kenbaar maken. Formeel blijft de bevoegdheid tot subsidiëring dan in stand, maar het is wel een duidelijk signaal aan het bestuur. Bovendien zal de subsidie in dit geval niet altijd met onmiddellijke ingang beëindigd kunnen worden. Indien het vertegenwoordigend orgaan het bedrag wil wijzigen of een ontvanger wil rblz.|43| toevoegen, kan dat door de (gewijzigde) grondslag bij amendement alsnog in de begroting zelf op te nemen.
     Het komt, vooral bij de decentrale overheden, ook voor dat gesubsidieerd wordt op basis van begrotingsposten die het maximaal voor de subsidiëring van een bepaalde activiteit beschikbare bedrag aangeven, in combinatie met subsidieprogramma's die voorzien in toewijzing van concrete bedragen aan met name genoemde subsidieontvangers. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is overwogen of ook voor dit geval een uitzondering moest worden gemaakt op het vereiste van een wettelijke grondslag. Daarvan is echter afgezien omdat daardoor, als gevolg van de onbepaaldheid van het begrip "programma", de grenzen van de de uitzondering van het derde lid, onderdeel c, te ruim en te onduidelijk zouden worden. Wat de decentrale overheden betreft, is het maken van een uitzondering voor deze gevallen ook niet nodig omdat de totstandkomingsprocedure van een verordening niet zeer zwaar is.
     Dit betekent overigens niet dat niet meer met programma's gewerkt zou kunnen worden. Aan het vereiste van een wettelijke grondslag kan onder omstandigheden worden voldaan door bij wettelijke voorschrift te regelen aan welke eisen inhoud en totstandkoming van een dergelijk programma moet voldoen, alsmede welke rechtsgevolgen daaraan zijn verbonden.

     Bij min of meer incidentele subsidies is het niet altijd reëel een wettelijk voorschrift te eisen, omdat de met de voorbereiding daarvan gemoeide lasten in die gevallen onevenredig hoog kunnen worden in verhouding tot de met strikte handhaving van het vereiste van een wettelijke grondslag gediende belangen. Daarom is in het derde lid, aanhef en onder d, bepaald dat in incidentele gevallen zonder grondslag in een wettelijk voorschrift subsidie kan worden verleend, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt. Daarmee is tot uitdrukking gebracht dat deze uitzondering slechts van toepassing is indien de voorgenomen subsidie in twee opzichten van beperkte betekenis is: zowel het aantal ontvangers als het tijdvak waarvoor de subsidie wordt verstrekt, dienen beperkt te zijn. Een eenmalige "startsubsidie" voor ten hoogste vier jaar kan derhalve zonder grondslag in een wettelijk voorschrift worden verstrekt, tenzij zij deel uitmaakt van een algemener "startersbeleid" gericht op een in algemene termen omschreven doelgroep. In het laatste geval kan de subsidie immers niet meer incidenteel genoemd worden.
     De termijn van vier jaar is gekozen in aansluiting op de artikelen 187 Provinciewet en 184 Gemeentewet, waar voor specifieke uitkeringen met een looptijd van meer dan vier jaar een bijzondere motivering wordt geëist. Hoewel een dergelijke termijn altijd tot op zekere hoogte arbitrair is, zal van een subsidie voor meer dan vier jaren in het algemeen niet gezegd kunnen worden dat zij een incidenteel karakter heeft.

Vierde lid

     Het vierde lid van artikel 4.2.1.3 [4:23] verplicht bestuursorganen in het openbaar verslag te doen van de verstrekking van subsidies zonder grondslag in een wettelijk voorschrift. Hiermee wordt een gestructureerde verantwoordingsplicht in het leven geroepen met betrekking tot de wijze waarop van de in het derde lid, onderdeel a en d, vervatte uitzonderingen op de hoofdregel gebruik wordt gemaakt. Bij subsidies die ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen komen, is dat niet nodig, terwijl bij subsidies die met toepassing van het derde lid, onderdeel c, worden verstrekt de openbaarheid reeds gewaarborgd is. Daarom geldt de verslagverplichting alleen voor incidentele subsidies en subsidies die in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift worden verstrekt.
     De formulering "publiceert ... een verslag van" beoogt tot uitdrukking te brengen dat niet vereist wordt dat van elke concrete subsidieverstrekking rblz.|44| mededeling wordt gedaan. Een globale omschrijving van de activiteiten waarvoor op grond van het derde lid subsidies worden verleend, volstaat. De enkele mededeling dat de uitzonderingsbevoegdheid van het derde lid wordt gebruikt, is echter niet voldoende; de aard van de buitenwettelijke subsidiestromen moet uit de mededeling blijken.
     Om aan zijn doel te kunnen beantwoorden, zal het verslag openbaar moeten zijn en regelmatig gedaan moeten worden. Daarom is bepaald dat jaarlijks een verslag moet worden gepubliceerd. Van nadere voorschriften over de vormgeving van het verslag is afgezien. Een voor de hand liggende mogelijkheid is het verslag op te nemen in de toelichting op de jaarlijkse begroting. Voor de rijksoverheid zou dit aansluiten bij de recent in het kader van het geïntegreerd subsidiebeleid gemaakte afspraken inzake een uitvoeriger informatieverstrekking over de subsidiecomponenten van de rijksbegroting. Ook een afzonderlijk verslag is echter toegestaan, indien het bestuursorgaan daaraan de voorkeur geeft.
     De controle op de naleving van het voorschrift van het vierde lid berust primair bij de vertegenwoordigende organen en, voor wat de rijksoverheid betreft, bij de Algemene Rekenkamer.

Artikel 4.2.1.4 [4:24]

     De afgelopen jaren is van verschillende zijden aandacht gevraagd voor het belang van periodieke evaluatie van beleid en wetgeving, in het bijzonder ook op het terrein van de subsidies. De Algemene Rekenkamer deed dit zowel in haar verslag over 1988 (Centraal Thema Subsidies (Kamerstukken II 1988-1989, 21 080, nrs. 1-2)) als in haar verslag over 1990 (Centraal Thema Beleidsevaluatie (Kamerstukken II 1990-1991, 22 302, nrs. 1-2). Het college sprak daarbij uit dat periodieke evaluatie een vast onderdeel van ieder beleidsproces zou moeten zijn, teneinde het inzicht in de uitvoering en de (neven)effecten van het gevoerde beleid te vergroten. Het kabinet heeft deze visie in algemene zin onderschreven (Kamerstukken II 1991-1992, 22 302, nr. 27). De Bijzondere Commissie Vraagpunten uit de Tweede Kamer onderstreepte het belang van evaluatie van wetgeving (Kamerstukken II 1990-1991, 21 427, nr. 3, blz. 17), terwijl de eerste ondergetekende zich in de nota "Zicht op wetgeving" in gelijke zin uitliet (Kamerstukken II 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2, blz. 39); daarbij werd een nota Wetsevaluatiebeleid aangekondigd. Inmiddels is deze nota op 18 juni 1993 voor advies aan de Raad van State gezonden. Ten slotte pleitte de Algemene Rekenkamer in haar reactie op het voorontwerp concreet voor het opnemen van een evaluatiebepaling in de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht.
     Wij menen dat zulks inderdaad gewenst is. Nog te vaak bestaat te weinig inzicht in de doeltreffendheid en de effecten van subsidieregelingen in de praktijk, ook bij de decentrale overheden. Daarom bepaalt het voorgestelde artikel 4.1.2.4 [lees: 4.2.1.4 [4:24], red.] dat een subsidieregeling periodiek geëvalueerd dient te worden, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Deze laatste clausule maakt het zowel mogelijk om in bijzondere gevallen van het publiceren van een evaluatieverslag af te zien, bijvoorbeeld omdat de kosten van evaluatie onevenredig zouden zijn in verhouding tot het budgettaire belang van de regeling.
     De termijn waarbinnen geëvalueerd moet worden, is niet geregeld. Overwogen is om een algemene termijn van vier jaar te stellen, maar daarvan is afgezien. De aard van de subsidieregeling of de beoogde effecten meebrengen dat een termijn van vier jaar te kort of juist te lang is om verantwoorde conclusies omtrent die effecten te kunnen trekken.
     Omtrent de vorm van het evaluatieverslag zijn geen voorschriften gesteld. Het kan doelmatig zijn om een apart verslag te publiceren, maar evenzeer om de rapportage op te nemen in de toelichting bij de begroting, een meer omvattende beleidsnota of de toelichting bij een wijziging van de regeling.
     rblz.|45| Evenmin zijn eisen gesteld aan de inhoud van de evaluatie. Vanzelfsprekend dient een evaluatie een adequaat inzicht te geven in de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, maar wat dit in concreto betekent, hangt zozeer samen met de aard van de subsidie dat daarover geen algemene voorschriften gesteld kunnen worden. Met nadruk wijzen wij er echter op dat bij evaluatie niet in de eerste plaats gedacht moet worden aan uitvoerig en kostbaar wetenschappelijk onderzoek. Het is vaak zeer wel mogelijk, en verdient dan ook de voorkeur, om op basis van periodiek door uitvoeringsorganen aangeleverde gegevens, jaarverslagen van inspecties e.d. voldoende zicht te krijgen op de werkelijkheid achter de wet.

     Vanuit de gedachte dat het belangrijk is periodiek na te gaan of een subsidieregeling nog aan haar doel beantwoordt, is wel gepleit voor een verplichting om in alle subsidieregelingen een zogenaamde horizonbepaling op te nemen, dat wil zeggen een bepaling inhoudende dat de regeling op een bepaald ogenblik vervalt. Wij menen dat zo'n verplichting geen aanbeveling verdient. Weliswaar moet ook in onze visie steeds worden overwogen of niet met een tijdelijke subsidiefaciliteit kan worden volstaan, maar vaststaat dat zulks in veel gevallen niet mogelijk is. Soms worden door middel van subsidieregelingen uit maatschappelijk oogpunt essentiële voorzieningen in stand gehouden waarvan bij voorbaat vaststaat dat zij voor onbepaalde tijd moeten worden gehandhaafd. Bij bijvoorbeeld de jeugdhulpverlening is het niet denkbaar, bij het onderwijs bovendien grondwettelijk onmogelijk, om de subsidiëring als zodanig te beëindigen. In deze gevallen zou een horizonbepaling in de desbetreffende wetten een veel te grof middel zijn om periodieke evaluatie af te dwingen. Bovendien zou het dan noodzakelijk worden veelvuldig verlengingswetten tot stand te brengen, ook in situaties waarin de noodzaak van voortzetting van de subsidiëring niet ter discussie staat. Dat zou een bepaald ondoelmatige inzet van de beperkte wetgevingscapaciteit zijn.

Afdeling 4.2.2. Het subsidieplafond

     Bij de uitvoering van subsidieregelingen doet zich soms het probleem voor dat enerzijds de begroting waaraan het betrokken bestuursorgaan gebonden is geen ruimte biedt om een subsidie te verstrekken of voort te zetten, terwijl anderzijds de wet of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur weigering of intrekking van de subsidie niet zonder meer toelaten. In de praktijk doet dit probleem zich in twee te onderscheiden vormen voor.
     Vooral bij projectsubsidies kan zich het probleem voordoen dat het aantal aanvragen niet vooraf bekend is. Bij een onverwacht hoog aantal voor toewijzing vatbare aanvragen kan dan blijken dat het op basis van ramingen beschikbaar gestelde bedrag niet toereikend is. Er kan zich dan een spanning voordoen tussen enerzijds de noodzaak de aanvragers van de subsidie zoveel mogelijk rechtszekerheid te bieden en anderzijds de evenzeer noodzakelijke begrotingsdiscipline.
     Uit oogpunt van rechtszekerheid is het aantrekkelijk de voorwaarden waaronder een aanvraag gehonoreerd kan worden zoveel mogelijk neer te leggen in wettelijke voorschriften of beleidsregels. Zonder nadere voorziening kunnen aanvragen die aan de gestelde voorwaarden voldoen dan al gauw niet meer worden geweigerd, ook al zijn de beschikbare middelen uitgeput. Naar Nederlands recht ontslaat het enkele ontbreken van een toereikende begrotingspost de overheid immers nog niet van haar plicht haar financiële verplichtingen jegens burgers na te komen (vgl. reeds HR 4 november 1849, W. 1058 (De Bourbon/Naundorff)). Er ontstaat dan een zogenaamde "openeinderegeling" die tot onaanvaardbare overschrijdingen van de begroting kan leiden.

     rblz.|46| In veel bestaande subsidieregelingen is getracht de vereisten van rechtszekerheid en begrotingsdiscipline met elkaar te verzoenen door het opnemen van zogenaamde "uitputtingsclausules". Daarin wordt bepaald dat een subsidie kan worden geweigerd of de aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten indien de in de begroting voor de subsidie bestemde middelen zijn uitgeput. Tegen dergelijke clausules bestaat in veel gevallen juridisch geen bezwaar, terwijl zij als gezegd voor de beheersing van de overheidsuitgaven vaak noodzakelijk zijn.
     Thans komen dergelijke clausules in vele uiteenlopende vormen voor, terwijl zij anderzijds nog in veel regelingen ontbreken. Daarmee wordt zowel aan de rechtszekerheid van de burger als aan de noodzakelijke begrotingsdiscipline onnodig afbreuk gedaan. Derhalve is het gewenst ter zake een algemene voorziening te treffen in de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe wordt in het onderhavige voorstel het begrip "subsidieplafond" geïntroduceerd.

     Uitgangspunt van de voorgestelde regeling is dat de bevoegdheid om een subsidie wegens het ontbreken van voldoende gelden te weigeren in de eerste plaats afhankelijk is van de mate van beleidsvrijheid waarover het bestuursorgaan in het concrete geval beschikt. Indien het bestuursorgaan over de beleidsvrijheid beschikt om de subsidie op beleidsmatige gronden te weigeren, zal het dat ook kunnen doen op de grond dat onvoldoende gelden beschikbaar zijn. Anders dan het voorontwerp beoogt dit wetsvoorstel dus niet de gevallen waarin op laatstgenoemde grond geweigerd kan worden uitputtend te regelen. Beoogd is slechts een facultatieve regeling, die een instrument - het subsidieplafond - biedt waarmee de uitgaven beheerst kunnen worden.
     Of voor een bepaalde subsidie een subsidieplafond moet (kunnen) worden vastgesteld, moet door de bijzondere subsidieregelgever worden beslist.

     Naast onzekerheid over de omvang van het beroep dat op een regeling zal worden gedaan, kan zich ten aanzien van de beschikbaarheid van gelden nog een tweede probleem voordoen, namelijk dat pas gedurende het begrotingsjaar komt vast te staan welk bedrag voor de verstrekking van een subsidie beschikbaar is. Dit probleem doet zich met name bij de rijksoverheid voor. De diverse hoofdstukken van de Rijksbegroting worden immers vaak pas in de loop van het begrotingsjaar vastgesteld. Dat is op zichzelf een ongelukkige gang van zaken; het zou voor alle betrokkenen verre de voorkeur verdienen als alle begrotingswetten vóór de aanvang van het begrotingsjaar tot stand zouden komen.
     Vooralsnog dient de wetgever echter rekening te houden met de mogelijkheid dat een voor de verstrekking van subsidies bestemde begrotingspost bij amendement wordt verlaagd of geschrapt, dan wel dat daaraan goedkeuring wordt onthouden. Voor die gevallen dient een regeling te worden getroffen die enerzijds de rechtszekerheid van (potentiële) subsidieontvangers in redelijke mate waarborgt, doch anderzijds voorkomt dat de bevoegdheden van de met vaststelling of goedkeuring van de begroting belaste organen illusoir worden. Het onderhavige voorstel biedt daarvoor twee voorzieningen.
     In de eerste plaats codificeert artikel 4.2.3.6 [4:34] de thans reeds bestaande en in de praktijk veelvuldig gehanteerde bevoegdheid een subsidie te verlenen onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld. Verlening van subsidies ten laste van een nog niet vastgestelde of goedgekeurde begroting is soms onvermijdelijk. Zo kan een lopende exploitatiesubsidie voor een instelling niet gedurende de eerste maanden van het jaar worden stopgezet indien zij niet vóór de aanvang van het jaar is verleend. Voorts kan het voorkomen dat ingevolge de geldende beslistermijn op een aanvraag moet worden beslist voordat de begroting is vastgesteld of goedgekeurd. Het bestuursorgaan rblz.|47| is dan niet zonder meer bevoegd de beslissing te verdagen tot het moment waarop de begroting is vastgesteld of goedgekeurd; in veel gevallen zou dat trouwens ook beleidsmatig ongewenst zijn. Verlening zonder meer zou echter betekenen dat het bestuursorgaan verplicht is de subsidie overeenkomstig de verlening vast te stellen indien de ontvanger zijnerzijds zijn verplichtingen nakomt (artikel 4.2.5.5 [4:46], eerste lid). Door verlening onder de voorwaarde dat voldoende middelen beschikbaar worden gesteld, verschaft het bestuursorgaan zich de bevoegdheid om op de verlening terug te komen, voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is om een overschrijding van de begroting te voorkomen of te beperken.
     De mogelijkheid een voorwaarde te stellen, volstaat indien vaststaat dat voor het betreffende begrotingsjaar geen verdere aanvragen meer kunnen worden ingediend. Indien dat laatste wel het geval is, zal - tenzij de wetgever bewust een "openeinderegeling" heeft willen creëren - veelal een subsidieplafond zijn bekendgemaakt. Dat plafond zal echter gerelateerd zijn aan het bedrag dat aanvankelijk was uitgetrokken. Aangezien in dit geval een nieuwe aanvraag slechts mag worden geweigerd voor zover door de verstrekking het plafond zou worden overschreden, dient het bestuursorgaan bevoegd te zijn bij verlaging of schrapping van een begrotingspost het plafond aan te passen aan de nieuwe situatie.
     Het is in deze gevallen echter niet altijd redelijk de nadelige gevolgen van de uitoefening van het budgetrecht uitsluitend ten laste te brengen van degenen die, vaak als gevolg van min of meer toevallige omstandigheden, hun aanvraag pas na de bekendmaking van het nieuwe, verlaagde plafond hebben ingediend. Daarom is in artikel 4.2.2.5 [4:28] de mogelijkheid opengehouden dat in deze gevallen de verlaging ook gevolgen heeft voor eerder ingediende aanvragen.

Artikel 4.2.2.1 [4:25]

Eerste lid

     De beweegredenen voor de introductie van de figuur van het subsidieplafond zijn hiervoor reeds uiteengezet. Uit het eerste lid van artikel 4.2.2.1 [4:25] volgt allereerst dat slechts voor subsidies die op een wettelijk voorschrift berusten een subsidieplafond in de zin van de Algemene wet bestuursrecht kan worden vastgesteld. Bij niet-wettelijke subsidies bestaat daaraan geen behoefte, omdat daarbij doorgaans voldoende beleidsvrijheid bestaat om de subsidie te weigeren indien onvoldoende geld beschikbaar is. Mocht bij een niet-wettelijke subsidie de beleidsvrijheid toch in vérgaande mate beperkt zijn door een beleidregel - dat zou zich tijdelijk kunnen voordoen in het geval, bedoeld in artikel 4.2.1.3 [4:23], derde lid, onderdeel a -, dan verzet artikel 4.2.2.1 [4:25] zich er niet tegen dat in de beleidsregel een subsidieplafond wordt opgenomen. Gewezen zij ook op de overgangsrechtelijke voorziening van artikel III, derde lid, van dit wetsvoorstel.
     Het subsidieplafond moet hetzij in een wettelijk voorschrift zelf zijn opgenomen, hetzij zijn vastgesteld door een bestuursorgaan dat de bevoegdheid daartoe aan een wettelijk voorschrift ontleent. Het eerste zal overigens slechts bij uitzondering kunnen geschieden, omdat het beschikbare bedrag veelal van jaar tot jaar zal variëren. Doorgaans zal in de regeling een bestuursorgaan worden aangewezen dat het subsidieplafond kan of moet vaststellen. Vaak zal dat het bestuursorgaan zijn dat de subsidies verstrekt, maar denkbaar is ook dat bijvoorbeeld de gemeenteraad het plafond vaststelt voor door burgemeester en wethouders te verstrekken subsidies.
     De bijzondere wetgever zal dus per subsidie moeten afwegen of een subsidieplafond wenselijk is. Het kan zijn dat daaraan geen behoefte bestaat omdat de regeling voldoende beleidsvrijheid biedt om de uitgaven ook zonder plafond te kunnen beheersen. Daarnaast moet de rblz.|48| mogelijkheid blijven bestaan dat de wetgever bewust een "openeinderegeling" in het leven roept en daarmee de mogelijkheid van overschrijding van de begroting bewust accepteert. Dit zal zich slechts voordoen indien de wetgever het uit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid ongewenst acht dat uitputting van de beschikbare middelen rechtstreeks gevolgen heeft voor (potentiële) subsidieontvangers. In dat geval zal om herhaling van overschrijdingen te voorkomen hetzij de regeling, hetzij het budget moeten worden aangepast. Deze situatie doet zich overigens ook thans voor in gevallen waarin de aanspraak op subsidiegelden rechtstreeks voortvloeit uit een wettelijk voorschrift dat niet in een uitputtingsclausule voorziet.

     Het eerste lid geeft vervolgens de hoofdregel van het gekozen stelsel: indien bij of krachtens wettelijk voorschrift een subsidieplafond is vastgesteld (hetgeen impliceert dat het subsidieplafond ook is bekendgemaakt), moet de subsidie bij overschrijding van dat plafond worden geweigerd. Gekozen is voor een verplichting tot weigering, omdat dit beter dan een enkele bevoegdheid daartoe aansluit bij de comptabele voorschriften, volgens welke uitgaven die boven de begroting uitgaan immers in beginsel niet zijn toegestaan. Voorts ontslaat een wettelijke verplichting tot weigering bestuursorganen van de verplichting telkens in concreto te motiveren waarom het belang van begrotingsdiscipline zwaarder moet wegen dan de belangen van de aanvrager.

Tweede lid

     Het bedrag dat voor de verstrekking van een bepaalde subsidie beschikbaar is, is beschikbaar voor een bepaald tijdvak. Wanneer het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag beslist, of het aanvankelijke besluit in bezwaar of beroep gecorrigeerd wordt, kan het voorkomen dat het definitieve besluit pas in een later tijdvak wordt genomen. Het tweede lid stelt buiten twijfel dat de aanvrager dan niet de dupe kan worden van het feit dat de definitieve beslissing door toedoen van het bestuur verschoven is naar een later tijdvak, waarin wellicht minder geld beschikbaar is.

Artikel 4.2.2.2 [4:26]

     Indien de omvang van het voor verstrekking van subsidies beschikbare bedrag wordt beperkt, zal geregeld moeten worden hoe de beschikbare gelden over de in beginsel voor honorering in aanmerking komende aanvragen worden verdeeld. Daarvoor zijn verschillende systemen denkbaar. Het meest eenvoudig is "wie het eerst komt, het eerst maalt". Nu het tijdstip van indiening van de aanvraag vaak min of meer toevallig is, is dat niet het meest aantrekkelijke systeem. In sommige gevallen zal het echter, gelet op het grote aantal aanvragen en de noodzakelijkerwijs in de tijd gespreide indiening daarvan, het enige praktisch hanteerbare systeem zijn.
     Vaak ligt het meer voor de hand te bepalen dat de aanvragen voor een bepaald tijdvak vóór een bepaalde datum moeten worden ingediend, zodat vervolgens op grond van kwalitatieve criteria een selectie kan worden gemaakt. De criteria voor die selectie kunnen in worden neergelegd in het wettelijk voorschrift zelf, maar ook in een op grond daarvan vastgesteld plan dat de beleidsprioriteiten aangeeft (wel te onderscheiden van een soms ook als plan of programma aangeduid besluit waarin de na toetsing aan de criteria genomen beslissingen op de aanvragen zijn neergelegd; zo'n besluit is in wezen een bundel beschikkingen).

rblz.|49| 
Tweede lid

     Potentiële subsidieaanvragers zullen bij de inrichting van hun aanvraag rekening moeten kunnen houden met de ingevolge het eerste lid vastgestelde verdelingsmaatstaven. Daarom is bepaald dat bij de bekendmaking van het subsidieplafond moet worden vermeld waar die maatstaven zijn neergelegd. Indien de verdelingsregels in het wettelijk voorschrift zelf zijn neergelegd, kan met een verwijzing naar dat voorschrift worden volstaan. In andere gevallen zal (tevens) moeten worden verwezen naar een plan of ander besluit van het bestuursorgaan. Dit impliceert dat een dergelijk plan of ander besluit uiterlijk gelijk met het subsidieplafond moet worden bekendgemaakt.

Artikel 4.2.2.4 [4:27]

     De rechtszekerheid eist dat het subsidieplafond wordt bekendgemaakt vóór de aanvang van het tijdvak waarop het betrekking heeft. De aanvrager behoort te kunnen weten dat zijn aanvraag wegens het ontbreken van gelden kan worden afgewezen, ook al voldoet zij aan alle bij wettelijk voorschrift of bij beleidsregel gestelde eisen.
     In het tweede lid is aangegeven wat de gevolgen zijn indien het plafond niet tijdig is bekendgemaakt of na de aanvang van het begrotingsjaar of het tijdvak waarop het betrekking heeft, wordt verlaagd. Het zou te ver gaan als na de aanvang van het tijdvak in het geheel geen plafond meer zou kunnen worden bekendgemaakt. In plaats daarvan is bepaald dat een latere bekendmaking geen gevolgen heeft voor voordien ingediende aanvragen. Voor deze aanvragen geldt dan niet meer de plicht tot weigering van artikel 4.2.2.1 [4:25], eerste lid. Zij kunnen dan nog slechts wegens het ontbreken van gelden worden afgewezen, voor zover het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust daartoe voldoende beleidsvrijheid biedt. Dit laat een eventuele bevoegdheid tot afwijzing op andere gronden uiteraard geheel onverlet.
     De regel van het tweede lid geldt uitsluitend indien het plafond na de aanvang van het relevante tijdvak is bekendgemaakt. Indien het plafond tijdig is bekendgemaakt, kan het wel gevolgen hebben voor nog eerder ingediende aanvragen met betrekking tot het relevante tijdvak; de aanvrager kan niet aan de werking van het plafond ontkomen door de aanvraag ver van te voren in te dienen.

Artikel 4.2.2.5 [4:28]

     Hierboven is reeds ingegaan op de problematiek van niet tijdig vastgestelde of goedgekeurde begrotingen. Indien een begroting niet tijdig is vastgesteld of goedgekeurd, dient het subsidieplafond - dat dan immers is gebaseerd op de ontwerpbegroting - verlaagd te kunnen worden om recht te doen aan het budgetrecht van het orgaan dat de begroting vaststelt. Na de verlaging ingediende aanvragen kunnen - en moeten - dan worden afgewezen bij overschrijding van het verlaagde plafond. Indien de begrotingspost op het tijdstip van goedkeuring of vaststelling reeds is overschreden, kan het (nieuwe) bedrag op nul worden gesteld
     Deze mogelijkheid biedt echter geen soelaas als - zoals bijvoorbeeld bij zogenaamde "tenderregelingen" - op het tijdstip van vaststelling van de begroting ingevolge wettelijk voorschrift alle aanvragen reeds moeten zijn ingediend. In die gevallen dient, in afwijking van de hoofdregel van artikel 4.2.2.4 [4:27], tweede lid, een verlaging van het beschikbare bedrag na de aanvang van het begrotingsjaar of het tijdvak waarvoor het beschikbaar is ook gevolgen te kunnen hebben voor reeds ingediende aanvragen, omdat anders het budgetrecht van het orgaan dat de begroting vaststelt in deze gevallen illusoir zou worden. Om dat te voorkomen, dient een rblz.|50| zekere inbreuk op de bij de aanvragers door de bekendmaking van het oorspronkelijke bedrag gewekte verwachtingen te worden aanvaard.
     Deze inbreuk dient echter niet verder te gaan dan noodzakelijk. Daarom geldt deze uitzondering op de hoofdregel alleen indien het tijdstip waarop de begroting wordt vastgesteld of goedgekeurd, ligt na het tijdstip waarop ingevolge wettelijk voorschrift alle aanvragen moeten zijn ingediend. Voorts geldt de uitzondering alleen indien de verlaging uit de vaststelling of goedkeuring van de begroting voortvloeit. De verlaging kan bovendien niet verder gaan dan uit de begroting voortvloeit. Ten slotte dient bij de bekendmaking van het subsidieplafond op de mogelijkheid van verlaging en de gevolgen daarvan te worden gewezen.
     Welke gevolgen de verlaging heeft voor reeds ingediende aanvragen moet aan de hand van de in artikel 4.2.2.2 [4:26] bedoelde "verdelingsregels" worden bepaald. Voor reeds verleende subsidies heeft de verlaging slechts gevolgen voor zover deze zijn verleend onder het voorbehoud dat voldoende gelden beschikbaar worden gesteld. Dit voorbehoud kan dan immers blijken niet vervuld te zijn.
     De onderhavige bepaling verplicht niet tot verlaging van het bedrag in geval van een verlaging of schrapping van de begrotingspost. Het is immers denkbaar dat meer subsidieregelingen op één begrotingspost zijn samengebracht en de begroting nog de ruimte biedt om te volstaan met verlaging van het bedrag dat voor één van die regelingen beschikbaar is. Het is wel gewenst dat belanghebbenden spoedig zekerheid krijgen over de vraag of het beschikbare bedrag verlaagd zal worden. Met de verlaging behoeft ook niet per se te worden gewacht tot de begroting definitief is vastgesteld of goedgekeurd. Voldoende is dat vaststaat dat de verlaging noodzakelijk is. Dit betekent dat op rijksniveau de verlaging in voorkomende gevallen reeds na de behandeling van de begroting in de Tweede Kamer zal kunnen plaatsvinden.

Afdeling 4.2.3. De subsidieverlening

Artikel 4.2.3.1 [4:29]

     In dit artikel is aangegeven dat aan de subsidievaststelling een subsidieverlening vooraf kan gaan, maar dat ook voor het systeem kan worden gekozen waarin met alleen een subsidievaststelling wordt volstaan. Zoals in het algemeen gedeelte van dit hoofdstuk van de toelichting is uiteengezet, zal het soms doelmatiger zijn uitsluitend met een subsidievaststelling te werken, terwijl het in andere gevallen gewenst is met een voorafgaande subsidieverlening te werken. Het verdient de voorkeur dat de keuze voor één van beide stelsels op het niveau van de bijzondere subsidieregeling wordt gemaakt. Dan is zowel voor het bestuursorgaan als voor belanghebbenden duidelijk hoe het proces van subsidiëring zal verlopen. De clausule "tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald" geeft aan dat de bijzondere subsidieregeling een voorafgaande subsidieverlening kan uitsluiten, dan wel daar juist toe kan verplichten.
     Indien de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust, zal in het concrete geval moeten worden beslist of al dan niet met een subsidievaststelling kan worden volstaan. Artikel 4.2.3.1 [4:29] laat daartoe de ruimte. De enige beperking is dat in dat geval na afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor subsidie wordt gevraagd geen beschikking omtrent subsidieverlening meer kan worden gegeven. Deze beperking spreekt voor zich. Na afloop van de activiteit of het tijdvak zijn in beginsel de gegevens beschikbaar aan de hand waarvan de subsidie kan worden vastgesteld.

rblz.|51| 

Artikel 4.2.3.2 [4:30]

Eerste lid

     Het is gewenst dat reeds bij de subsidieverlening zoveel mogelijk duidelijkheid wordt geboden over de wederzijdse rechten en plichten van subsidieverlener en subsidieontvanger. Daartoe moet de beschikking tot subsidieverlening aan een aantal eisen voldoen. In ieder geval dient zij een omschrijving te bevatten van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
     Het begrip "activiteiten" dient ruim te worden opgevat: het omvat in beginsel iedere vorm van menselijk handelen, voor zover de overheid die wil stimuleren. Onder omstandigheden kan ook een nalaten een activiteit in de zin van dit artikel zijn (bijvoorbeeld het braak laten liggen van landbouwgrond).
     De omschrijving van de activiteiten kan worden opgevat als een concretisering van het met de subsidieverlening beoogde doel. Er is van afgezien voor te schrijven dat ook het doel van de subsidie zelf in de beschikking moet worden vermeld. In veel gevallen zou dat immers slechts in algemene termen kunnen geschieden en daardoor onvoldoende duidelijkheid verschaffen. Het is dan beter zo concreet mogelijk aan te geven welke activiteiten de overheid wil ondersteunen.
     Dit is niet alleen voor de rechtszekerheid van de subsidieontvanger van belang. Ook voor het subsidieverlenend orgaan is de noodzaak om de gesubsidieerde activiteiten duidelijk te omschrijven een nuttig hulpmiddel bij het voeren van een zo gericht en daarmee zo doelmatig mogelijk subsidiebeleid.

     Uiteraard hoeft de omschrijving niet alle onderdelen van de gesubsidieerde activiteiten en détail op te sommen. Het gaat erom dat duidelijk is voor welke activiteiten de subsidiegelden bedoeld zijn en dus mogen worden aangewend. Soms zal dat op eenvoudige wijze kunnen door in de beschikking te verwijzen naar de omschrijving van de activiteiten in de aanvraag.
     Voor het overige zijn aard en omvang van de omschrijving sterk afhankelijk van de aard van de subsidie. Bij een eenmalige subsidie voor bijvoorbeeld een energiebesparend toestel zal kunnen worden volstaan met een aanduiding van het soort toestel dat met behulp van de subsidie kan worden aangeschaft, of, indien de subsidie achteraf wordt verleend, met een korte aanduiding van het reeds aangeschafte toestel.
     Bij een exploitatiesubsidie voor een instelling zal de omschrijving over het algemeen gecompliceerder zijn, met name indien de instelling ook niet-gesubsidieerde activiteiten ontplooit.
     Eén en ander is overigens ook afhankelijk van de vraag welke mate van vrijheid de overheid de gesubsidieerde instelling bij de invulling van haar activiteiten wil laten. Dat is een keuze die primair bij het tot stand brengen van de subsidieregeling zal moeten worden gemaakt. Het is denkbaar dat de overheid er bewust voor kiest bepaalde activiteiten slechts globaal te sturen of te stimuleren en daarom de subsidieontvanger bewust veel ruimte geeft bij het nader concretiseren van die activiteiten. Zo zou een gemeentelijke overheid er bijvoorbeeld op het gebied van de beeldende kunst voor kunnen kiezen geen concrete projecten of tentoonstellingen te subsidiëren, maar slechts middelen ter beschikking te stellen aan een stichting die in algemene zin is belast met de stimulering van de beeldende kunst.

     Een meer globale omschrijving heeft echter wel de consequentie dat het bestuursorgaan ook minder snel achteraf zal kunnen oordelen dat de gesubsidieerde activiteiten niet of niet op de juiste wijze zijn verricht. Dat oordeel is slechts mogelijk als de activiteit zoals zij in de beschikking tot rblz.|52| subsidieverlening is omschreven niet is verricht. Concreet betekent dat dat intrekking wegens het niet verrichten van de activiteiten niet mogelijk is als de door de subsidieontvanger aan die activiteiten gegeven invulling redelijkerwijs binnen de bij de subsidieverlening gegeven omschrijving past.

Tweede lid

     In een beperkt aantal gevallen zal het op het moment van de subsidieverlening nog niet mogelijk zijn de activiteiten voldoende concreet te omschrijven. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen bij projecten - of die nu op het terrein van de kunsten of van de technologie liggen - die een sterk experimenteel karakter hebben of zich in een vroeg stadium van ontwikkeling bevinden.
     Indien de overheid, juist om verdere ontwikkeling mogelijk te maken, al in dat stadium subsidie verleent, kan het wenselijk zijn in dat stadium te volstaan met een globale omschrijving, die later wordt uitgewerkt. Het tweede lid biedt daartoe de mogelijkheid, mits de mogelijkheid van nadere uitwerking uitdrukkelijk in de beschikking tot subsidieverlening is vermeld. Aldus wordt bereikt dat ook bij de subsidieontvanger geen misverstand kan bestaan over het karakter van de eerste, globale omschrijving.
     Het woord "uitwerken" is gekozen om aan te geven dat het tweede lid slechts een nadere concretisering van de in de subsidieverlening gegeven omschrijving mogelijk wil maken, en niet een wijziging van die omschrijving. Het tweede lid geeft niet de bevoegdheid geheel nieuwe activiteiten aan de omschrijving toe te voegen, dan wel essentiële onderdelen van de oorspronkelijke omschrijving te schrappen. Indien daaraan behoefte mocht bestaan, is een wijziging van de beschikking tot subsidieverlening zelf nodig.

     De bepaling geeft niet aan welk orgaan met de uitwerking is belast. Doorgaans zal dat het bestuursorgaan zijn dat de subsidie heeft verleend. Denkbaar is echter ook dat bijvoorbeeld de gemeenteraad een subsidie verleent en daarbij uitwerking van de omschrijving aan burgemeester en wethouders opdraagt.

Artikel 4.2.3.3 [4:31]

Eerste lid

     Om betrokkenen duidelijkheid te verschaffen over de inhoud van de rechtsbetrekking dient de beschikking tot subsidieverlening de hoogte van de subsidie aan te geven. Dit kan op twee manieren: door in de beschikking een bedrag in guldens (in een enkel geval in ECU's of een andere valuta) te noemen, dan wel door aan te geven hoe dit bedrag bij de subsidievaststelling zal worden berekend.
     Bij de subsidievaststelling moet - gezien het karakter van deze beschikking - steeds een nominaal bedrag worden genoemd. Deze methode kan ook bij een subsidieverlening worden gehanteerd, bijvoorbeeld indien uit de subsidieregeling voortvloeit dat het bedrag niet afhankelijk is van de kosten van de gesubsidieerde activiteiten of van de door de subsidieontvanger geleverde prestaties. Dit doet zich bijvoorbeeld voor als de subsidie niet de strekking heeft kostendekkend te zijn, maar het karakter heeft van een - forfaitaire - aanmoedigingspremie.
     Indien uit de systematiek van de subsidieregeling volgt dat de subsidie op een bedrag per tijdvak wordt bepaald, kan worden volstaan met het noemen van dat bedrag in plaats van het totaalbedrag van de subsidie. Ook dan weet de ontvanger immers voldoende waar hij aan toe is, mits ook duidelijk is voor welke periode de subsidie wordt verleend.
     rblz.|53| In veel gevallen zal het subsidiebedrag wel afhankelijk zijn van de kosten van de activiteiten of van de geleverde prestaties en daarom bij de subsidieverlening nog niet genoemd kunnen worden. Het bedrag in guldens van de subsidie zal dan pas bij de subsidievaststelling kunnen worden bepaald.
     Ook in dit geval moet de beschikking tot subsidieverlening de ontvanger duidelijkheid verschaffen over de subsidie die hij mag verwachten. Daartoe moet worden aangegeven welke factoren de hoogte van de subsidie bepalen en op welke wijze.
     De in de praktijk belangrijkste twee factoren die een rol spelen bij de bepaling van de hoogte van de subsidie zijn de kosten van de gesubsidieerde activiteiten en de prestaties van de ontvanger. Indien de kosten bepalend zijn, dient bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening te worden aangegeven of de werkelijke kosten bepalend zijn dan wel een systeem van genormeerde kosten wordt gehanteerd welke kostensoorten subsidiabel zijn en welk percentage van de kosten wordt vergoed.
     Indien de prestaties van de ontvanger bepalend zijn voor de hoogte van de subsidie, moet bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening worden aangegeven welke de bepalende prestaties zijn (bijvoorbeeld het aantal verzorgde cursussen). Daarnaast moet een bedrag per eenheid "produkt" worden genoemd. Veelal zal het ook noodzakelijk zijn aan te geven hoe de prestaties zullen worden gemeten (bijvoorbeeld door peildata vast te leggen), tenzij daarover redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan.
     Zowel bij kosten- als bij prestatiesubsidies geldt voorts dat indien de uit de gesubsidieerde activiteiten voortvloeiende inkomsten van invloed zijn op het subsidiebedrag, bij de subsidieverlening moet worden aangegeven dat en op welke wijze dit het geval is.

     Over al deze aspecten dient bij de subsidieverlening duidelijkheid te bestaan. Dat kan door één en ander in de beschikking uiteen te zetten, maar het verdient de voorkeur deze aspecten waar mogelijk te regelen in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust; in de beschikking tot subsidieverlening kan dan worden volstaan met een korte aanduiding en een verwijzing naar die voorschriften. Zo wordt voorkomen dat in iedere beschikking de gehele systematiek van de regeling uiteengezet moet worden. Voor zover de regeling het bestuursorgaan echter keuzevrijheid laat ten aanzien van - een onderdeel van - de te hanteren systematiek, dient de gemaakte keuze uit de beschikking tot subsidieverlening te blijken.

Tweede lid

     Hoewel artikel 4.2.3.3 [4:31] niet een bepaalde manier van subsidiëren voorschrijft, is het, mede uit een oogpunt van beheersing van overheidsuitgaven, van groot belang dat zorgvuldig wordt nagegaan welke systematiek het meest geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Een belangrijke overweging daarbij is in hoeverre van de gekozen systematiek voor de ontvanger een prikkel uitgaat om zijn activiteiten zo doelmatig mogelijk te verrichten.
     Vanuit deze invalshoek zal in veel gevallen subsidiëring op basis van geleverde prestaties aantrekkelijker zijn dan subsidiëring op basis van kosten. Het is echter niet steeds mogelijk om voldoende objectieve prestatie-indicatoren te formuleren. Ook de aard van de subsidie - men denke wederom aan de subsidie voor de energiezuinige verwarmingsketel - kan meebrengen dat subsidie op basis van kosten het meest aangewezen is. Een subsidie op basis van feitelijk bereikte energiebesparingen zou vermoedelijk nogal fraudegevoelig zijn en onevenredig hoge handhavingskosten meebrengen.
     Het is derhalve niet mogelijk en niet gewenst een bepaalde vorm van rblz.|54| subsidiëring voor te schrijven of uit te sluiten. Daarop bestaat echter één uitzondering. Een systeem waarbij ongelimiteerd feitelijke kosten kunnen worden gedeclareerd, is ongewenst, omdat daarvan geen enkele prikkel tot doelmatigheid uitgaat. Mede daarom is in het tweede lid bepaald dat in de beschikking tot subsidieverlening de subsidie steeds aan een maximum moet worden gebonden.
     Het opnemen van een maximum is ook bij prestatiesubsidies gewenst. Een prestatiesubsidie prikkelt de ontvanger tot het produceren van zoveel mogelijk eenheden subsidiabel "produkt". Zonder maximum zou slechts de vraag naar dat produkt een grens stellen aan de omvang van de te subsidiëren activiteiten. Soms doet zich echter het verschijnsel voor dat het aanbod medebepalend is voor de vraag. Bij bepaalde vormen van hulpverlening bijvoorbeeld kan het voorkomen dat een uitbreiding van het aanbod niet leidt tot verzadiging van de "markt", maar slechts tot het eerder aanmerken van problemen als problemen waar professionele hulpverlening aan te pas moet komen. De overheid moet dan een grens stellen aan het niveau waarop zij een dergelijke voorziening wil subsidiëren. Dat kan door de subsidie aan een maximum te binden.

     In een beperkt aantal gevallen is het niet mogelijk of niet zinvol individuele subsidies aan een maximum te binden. Dit kan zich voordoen indien bepaalde activiteiten zozeer onder het door de overheid gewenste niveau liggen dat de overheid er bewust voor kiest die activiteiten in beginsel onbeperkt te stimuleren. Voor die gevallen is de mogelijkheid geboden om bij wettelijk voorschrift te bepalen dat van het stellen van een maximum kan worden afgezien.

Artikel 4.2.3.4 [4:32]

     Dit artikel heeft betrekking op subsidies waarbij niet een eenmalig bedrag wordt toegekend, maar een bedrag per maand of per jaar dat de ontvanger aan bepaalde voorwaarden voldoet. Dergelijke voortdurende subsidies worden doorgaans verleend voor voortdurende of periodieke activiteiten. Deze activiteiten kunnen van onbepaalde duur zijn: men denke aan het exploiteren van een instelling. Ook in dat geval is het echter ongewenst dat de subsidie voor onbepaalde tijd verleend wordt. De ervaring heeft geleerd dat eenmaal bestaande situaties te gemakkelijk automatisch worden voortgezet. Uit een oogpunt van een doelmatige besteding van overheidsgelden is het daarom gewenst dat bij iedere subsidie periodiek wordt onderzocht of zij kan en moet worden voortgezet.
     Indien het bestuursorgaan een zekere beleidsvrijheid heeft bij het al of niet verlenen van de subsidie, zal dit periodiek onderzoek mede betrekking hebben op nut en noodzaak van de subsidie. Wanneer een wettelijke regeling de ontvanger een recht op subsidiëring geeft zolang aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, zal het periodieke onderzoek daarentegen uitsluitend betrekking kunnen hebben op de vraag of deze voorwaarden nog steeds vervuld zijn. Dat laat overigens de wenselijkheid om ook in deze gevallen de subsidieregeling zelf periodiek te evalueren onverlet; verwezen zij naar de toelichting op artikel 4.2.1.4 [4:24].

     Teneinde bestuursorganen tot een periodiek onderzoek van de wenselijkheid van voortzetting van een subsidie te stimuleren, is in artikel 4.2.3.4 [4:32] bepaald dat de hier bedoelde subsidies slechts voor bepaalde tijd mogen worden verleend. Erkend zij dat aldus niet gegarandeerd wordt dat de subsidie na afloop van het tijdvak waarvoor zij is verleend ook werkelijk integraal wordt heroverwogen, doch verwacht mag worden dat van de noodzaak periodiek opnieuw te beslissen in ieder geval een stimulans in die richting uitgaat.

     rblz.|55| Opgemerkt zij dat ingevolge artikel 4.2.6.4 [4:51] de subsidie na afloop van de periode waarvoor zij is verleend niet zonder meer kan worden beëindigd. Verwezen zij naar de toelichting op dat artikel [4:51].
     Er is van afgezien in de Algemene wet bestuursrecht een grens te stellen aan de duur van het tijdvak waarvoor een subsidie in de vorm van periodieke bijdragen kan worden verleend. Meer in het bijzonder is niet beoogd de verlening van een subsidie voor meer jaren uit te sluiten. In de praktijk blijkt in een aantal gevallen behoefte te bestaan aan de mogelijkheid van meerjarige subsidies, teneinde de ontvanger een grotere mate van rechtszekerheid te bieden. Dat kan bijvoorbeeld gewenst zijn wanneer de subsidie wordt verleend voor een meerjarig project waarvoor de ontvanger ook uit eigen middelen investeringen moet doen.

Artikel 4.2.3.5 [4:33]

     Ingevolge artikel 38, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan een rechtshandeling onder een tijdsbepaling of een voorwaarde worden verricht, tenzij uit de wet of de aard van de rechtshandeling anders voortvloeit. De schakelbepaling van artikel 59 van Boek 3 BW brengt mee dat artikel 38 van Boek 3 BW in beginsel van overeenkomstige toepassing is op de subsidieverlening. Voor wat betreft de tijdsbepaling (waarbij de werking van de rechtshandeling afhankelijk wordt gesteld van een zekere gebeurtenis in de toekomst) levert dit geen bijzondere problemen op. Het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen zich er onder omstandigheden tegen verzetten dat een subsidie onder tijdsbepaling wordt verleend, maar er is geen aanleiding om subsidieverlening onder tijdsbepaling in algemene zin te beperken of uit te sluiten.
     Wel is het gewenst subsidieverlening onder een voorwaarde (waarbij de verlening afhankelijk wordt gesteld van een toekomstige onzekere gebeurtenis; vgl. artikel 21 Boek 6 BW) in zoverre te beperken dat de verlening, behoudens uitzonderingen, niet afhankelijk mag worden gesteld van een gebeurtenis die bestaat in een handeling van het bestuursorgaan of de subsidieontvanger. De onderhavige bepaling voorziet daarin.
     Aan de mogelijkheid tot subsidieverlening onder voorwaarde bestaat behoefte omdat de aanvrager van een subsidie in bepaalde gevallen te lang in onzekerheid zou verkeren indien de subsidieverlener met het verlenen van subsidie zou moeten wachten tot de betreffende voorwaarden zijn vervuld. Zo is denkbaar dat subsidie wordt verleend voor een internationaal sportevenement, onder de voorwaarde dat dat evenement daadwerkelijk aan Nederland wordt toegewezen. Juist om die toewijzing te kunnen krijgen, zal de organisator soms moeten kunnen aantonen dat hij in geval van toewijzing subsidie zal krijgen.
     De voorwaarde mag de subsidie echter niet afhankelijk maken van de subsidieverlener of de subsidieontvanger. Zou de subsidie afhankelijk zijn van een nadere handeling (bijvoorbeeld een nader besluit) van de subsidieverlener, dan zou de beschikking tot subsidieverlening niet de gewenste zekerheid verschaffen. Indien de subsidiegever nog niet weet of hij de subsidie wil verlenen, bijvoorbeeld omdat hij overweegt het beleid te wijzigen, dan dient hij de besluitvorming daaromtrent af te wachten. Indien de geldende beslistermijn dat niet toelaat, kan eventueel voor een korte overbruggingsperiode subsidie worden verleend.
     Een voorwaarde betreffende een handeling van de subsidieontvanger is niet toelaatbaar omdat het gedrag van de ontvanger kan worden beïnvloed door het aan de subsidie verbinden van verplichtingen. De rechtsgevolgen van het niet naleven daarvan zijn afzonderlijk geregeld. Het bestuursorgaan behoort niet door het opnemen van een voorwaarde te kunnen bereiken hetgeen langs de weg van de verplichtingen niet kan worden bereikt. Men bedenke dat bepaalde verplichtingen niet zijn rblz.|56| toegestaan of de rechtsgevolgen bij niet-naleving kunnen verschillen van die van het opnemen van een voorwaarde. Dit bezwaar geldt niet indien het gaat om een handeling van de ontvanger en een derde gezamenlijk, bijvoorbeeld een overeenkomst omtrent de organisatie van een sportevenement. Het woord "uitsluitend" geeft aan dat een dergelijke voorwaarde wel toelaatbaar kan zijn.
     Op het uitgangspunt dat de voorwaarde niet mag bestaan in een handeling van de subsidieontvanger dienen een tweetal uitzonderingen te worden aanvaard. In de eerste plaats kan het nodig zijn van de ontvanger te verlangen dat hij aantoont dat een voorwaarde die niet bestaat in een handeling van de ontvanger zelf, is vervuld. Zo kan bij een subsidie voor een project dat mede door derden wordt gefinancierd de voorwaarde worden gesteld dat die financiering ook daadwerkelijk rondkomt. Het is dan doelmatig dit te formuleren als de voorwaarde dat de ontvanger de nodige bewijsstukken overlegt.
     In de tweede plaats komt het voor dat ter uitvoering van de subsidiebeschikking een overeenkomst moet worden gesloten tussen de subsidiegever en de ontvanger. Verwezen zij naar de toelichting op artikel 4.2.3.8 [4:36].

     Voorwaarden dienen expliciet in de beschikking tot subsidieverlening te worden opgenomen (Vz. Afd. rechtspraak 30 januari 1986, tB/S 1986, 20), omdat zij anders niet tegen de ontvanger kunnen worden ingeroepen. Dat is een vanzelfsprekende eis van rechtszekerheid.

Artikel 4.2.3.6 [4:34]

     In de toelichting op afdeling 4.2.2 is reeds ingegaan op het belang van de voorwaarde dat de begroting wordt vastgesteld of goedgekeurd. Zonder deze voorwaarde kan het ontbreken van gelden niet worden tegengeworpen aan degene aan wie reeds een subsidie is verleend. Het praktisch belang van deze voorwaarde rechtvaardigt een afzonderlijke regeling, naast de algemene mogelijkheid van een voorwaarde die in artikel 4.2.3.5 [4:33] is neergelegd.
     Opgemerkt zij dat artikel 4.2.3.6 [4:34] ervan uitgaat dat de voorwaarde in de subsidiebeschikking zelf wordt opgenomen; dit is een eis van rechtszekerheid. Men kan dus niet volstaan met het in het wettelijk voorschrift opnemen van clausules als "de subsidie wordt slechts verleend voor zover de wetgever voldoende middelen ter beschikking stelt". Een dergelijke clausule kan betekenis hebben om aan te geven dat het niet om een "openeinderegeling" gaat, maar daarnaast moet bij de individuele beschikking tot subsidieverlening nagegaan worden of het nodig is deze onder voorbehoud te geven.
     In het eerste lid is de zo belangrijke bevoegdheid om deze voorwaarde op te nemen nog eens nadrukkelijk vastgelegd. Het tweede lid bevat vervolgens een beperking van deze bevoegdheid. De voorwaarde kan niet worden opgenomen voor zover zulks voortvloeit uit het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Ook hier (vgl. de toelichting op artikel 4.2.2.1 [4:25]) moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat de wetgever bewust een "openeinderegeling" heeft willen creëren en dus de mogelijkheid van begrotingsoverschrijding op de koop toe heeft willen nemen. Indien de subsidie niet wegens het ontbreken van middelen kan worden geweigerd als de begroting wel is vastgesteld of goedgekeurd, behoort zij evenmin onder de onderhavige voorwaarde te kunnen worden verleend indien dit niet het geval is.
     Of de voorwaarde kan worden opgenomen, is derhalve een kwestie van uitleg van het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Bewust is niet de eis gesteld dat dit wettelijk voorschrift met zoveel woorden moet bepalen dat de voorwaarde niet kan worden opgenomen. Eén en ander kan ook op andere wijze uit het voorschrift blijken, bijvoorbeeld doordat is bepaald dat de subsidie moet worden verleend indien aan bepaalde rblz.|57| voorwaarden is voldaan. De voorwaarde behoort dan niet te worden opgenomen, ook niet als de wetgever verzuimd heeft dit met zoveel woorden uit te sluiten.
     De voorwaarde geeft het bestuursorgaan een (voorwaardelijke) bevoegdheid om op een subsidieverlening terug te komen. Dat is een ingrijpende bevoegdheid. Zolang de voorwaarde bestaat, hangt er een financieel zwaard van Damocles boven het hoofd van de subsidieontvanger. Het is daarom een eis van rechtszekerheid dat het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk duidelijk maakt of het op de voorwaarde een beroep zal doen. Daarom is in het derde lid bepaald dat de voorwaarde vervalt indien daarop niet binnen vier weken na de vaststelling of goedkeuring van de begroting - voor het Rijk betekent dit: na inwerkingtreding van de begrotingswet - een beroep is gedaan. In dat geval geldt de oorspronkelijke subsidieverlening, maar dan zonder voorwaarde.

     In de praktijk kan het zowel om een opschortende als om een ontbindende voorwaarde gaan. In het eerste geval krijgt de subsidieverlening eerst haar werking als de begroting is vastgesteld of goedgekeurd. Deze methode ligt voor de hand als niet de noodzaak bestaat om reeds vóór de goedkeuring of vaststelling van de begroting voorschotten uit te betalen. In dat geval kan de voorwaarde zo nodig met onmiddellijke werking worden ingeroepen; het gevolg is dan dat definitief vaststaat dat geen geld zal worden uitgekeerd.
     Vooral bij exploitatiesubsidies voor instellingen kan het echter noodzakelijk zijn om reeds vóór de vaststelling of goedkeuring van de begroting voorschotten te verlenen. Indien de beschikking tot subsidieverlening wordt gegeven vóór de aanvang van het jaar waarop zij betrekking heeft, doen zich op rijksniveau geen problemen voor, omdat de subsidie dan ingevolge artikel 4, vijfde lid, Comptabiliteitswet ten laste komt van de verplichtingenbegroting voor het jaar waarin de beschikking wordt gegeven. Rekening moet echter worden gehouden met gevallen waarin de beschikking tot subsidieverlening pas in het begin van het jaar waarop zij betrekking heeft, wordt gegeven. Het is dan niet goed denkbaar dat de instelling de eerste maanden van het jaar zonder geld zou zitten, in afwachting van de totstandkoming van de begrotingswet. In beginsel bestaat ook de bevoegdheid deze voorschotten uit te betalen. Artikel 18, eerste lid, Comptabiliteitswet voorziet onder meer voor dergelijke gevallen ook in de bevoegdheid tot het uitgeven van ten hoogste 4/12 van het op de vorige begroting toegestane bedrag.
     Indien voorschotten worden verleend, dienen ook de verplichtingen van de subsidieontvanger onverkort te gelden. Daartoe is nodig dat de beschikking tot subsidieverlening reeds door haar bekendmaking haar werking krijgt, en dat betekent dat in deze gevallen een ontbindende voorwaarde moet worden opgenomen.

     Een beroep op de voorwaarde is vooral ingrijpend indien het gaat om een activiteit die door de subsidieontvanger ook reeds in de voorafgaande periode werd verricht en toen eveneens werd gesubsidieerd. Men denke aan exploitatiesubsidies voor instellingen die over een langere periode door de overheid worden gesteund. Van de ontvanger kan in dit geval niet worden verwacht dat hij de activiteit stopzet in afwachting van de vaststelling van de begroting om haar weer te hervatten nadat die definitief is geworden. Dat zal ook niet in het belang van het bestuursorgaan zijn, dat immers streeft naar een voortzetting van de gesubsidieerde activiteiten en in een aantal gevallen tevens de extra kosten van het afbouwen en vervolgens weer opstarten van de activiteiten voor zijn rekening zal moeten nemen. In deze gevallen zullen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dan ook meebrengen dat de voorwaarde slechts met inachtneming van een redelijke termijn en met werking voor de toekomst kan worden ingeroepen. Teneinde bestuur en rblz.|58| gesubsidieerde duidelijk te maken op welke wijze dit vorm moet krijgen, is in het derde lid bepaald dat het beroep op de voorwaarde moet geschieden in de vorm van een intrekking van de subsidieverlening overeenkomstig artikel 4.2.6.3 [4:50], zoals die ook mogelijk is in geval van gewijzigde inzichten.
     Bij een eerste subsidieverlening heeft de voorwaarde in het algemeen andere consequenties. Er loopt dan niet een activiteit die reeds door de overheid werd bekostigd. De ontvanger heeft dan de keuze daaraan niet te beginnen voordat zekerheid omtrent de begrotingsvaststelling is verkregen, dan wel aanstonds te beginnen en het risico van een eventueel beroep op de voorwaarde te nemen. In beide gevallen is er geen aanleiding de werking van de voorwaarde te beperken: wat eventueel reeds is gedaan, behoort voor risico van de ontvanger te komen. Dienovereenkomstig bepaalt het vijfde lid dat in dit geval de voorwaarde wordt ingeroepen door intrekking van de subsidie met in beginsel terugwerkende kracht, zoals geregeld in artikel 4.2.6.1 [4:48].
     Opmerking verdient nog dat het ook bij een eerste subsidie kan voorkomen dat de subsidieontvanger behoefte heeft aan een verlening zonder voorwaarde omdat hij aanstonds met een activiteit wil beginnen en niet het risico wil lopen dat de subsidie achteraf wordt ingetrokken. Het is denkbaar dat het bestuursorgaan ook zelf aan een direct begin van de activiteiten een zodanig belang hecht dat het afziet van het opnemen van een voorwaarde. Is het daartoe niet bereid, dan geldt de regel van het vijfde lid en is het risico van tekortschietende begrotingsgelden voor de ontvanger.
     Toegegeven moet worden dat de hiervoor weergegeven regeling de bezwaren die uit een oogpunt van rechtszekerheid aan het begrotingsvoorbehoud zijn verbonden niet volledig wegneemt. Wij zijn dan ook voornemens de toepassing van deze regeling in de praktijk te zijner tijd te evalueren, teneinde te kunnen nagaan of de behoefte aan het maken van een begrotingsvoorbehoud verder kan worden teruggedrongen.

Artikel 4.2.3.7 [4:35]

Eerste lid

     In welke gevallen een subsidie geweigerd kan worden, wordt in het algemeen bepaald door de concrete subsidieregeling. De weigeringsgronden hangen immers nauw samen met aard en doel van de betreffende subsidie. Aan een beperkt aantal weigeringsgronden bestaat echter bij vrijwel iedere subsidie behoefte. Uit oogpunt van harmonisatie van wetgeving is het gewenst deze gronden in de Algemene wet bestuursrecht neer te leggen. Artikel 4.2.3.7 [4:35] voorziet daarin.
     De in deze bepaling neergelegde weigeringsgronden zijn aanvullend: zij gelden naast de eventueel in de concrete subsidieregeling neergelegde weigeringsgronden. Dit is in de aanhef van zowel het eerste als het tweede lid tot uitdrukking gebracht door de woorden "in ieder geval".

     De in het eerste lid neergelegde weigeringsgronden komen in de bestaande subsidieregelingen maar in beperkte mate voor. Het gaat om situaties die in thans geldende regelingen vaak wel aanleiding kunnen zijn tot het intrekken van de subsidieverlening (vgl. ook artikel 4.2.6.1 [4:48]) of het lager vaststellen van de subsidie (vgl. artikel 4.2.5.5 [4:46]).

     Het intrekken of lager vaststellen van de subsidie is uit de aard der zaak pas na de subsidieverlening mogelijk. In een aantal gevallen is het dan al te laat: de subsidiegelden zijn reeds uitgegeven en terugvordering is niet altijd praktisch mogelijk omdat de ontvanger niet altijd verhaal biedt. Om een doelmatig subsidiebeleid mogelijk te maken en misbruik van subsidiegelden tegen te gaan, is het daarom gewenst dat het bestuursorgaan rblz.|59| beschikt over de bevoegdheid om preventief op te treden, in dier voege dat de gevraagde subsidie kan worden geweigerd indien met een grote mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat zich later een intrekkingsgrond zal voordoen. Daarin voorziet het eerste lid van artikel 4.2.3.7 [4:35]. Daarbij zij opgemerkt dat artikel 4:7, in verbinding met het voorgestelde artikel 4:12, tweede lid, veelal zal meebrengen dat de aanvrager in de gelegenheid moet worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen alvorens de subsidie op grond van artikel 4.2.3.7 [4:35] kan worden geweigerd.

     De bevoegdheid tot "preventieve weigering" van de subsidie bestaat niet reeds indien een zeker risico bestaat dat zich één van de in het eerste lid genoemde situaties zal voordoen. Een dergelijk risico bestaat altijd wel in meer of mindere mate. Het eerste lid stelt de eis dat een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de daar bedoelde situaties zich zullen voordoen. Om op grond van het eerste lid een subsidie te kunnen weigeren, zal het bestuursorgaan derhalve moeten beschikken over concrete, op de individuele subsidieontvanger betrekking hebbende aanwijzingen die het oordeel kunnen dragen dat zich waarschijnlijk ("misschien" is niet voldoende) een intrekkingsgrond zal voordoen.
     Het in artikel 3.6.1 [3:46] neergelegde vereiste van een deugdelijke motivering brengt mee dat in de beschikking tot weigering van de subsidie uiteengezet zal moeten worden waarop het bestuur dat waarschijnlijkheidsoordeel baseert. Het feit dat de subsidie voor het voorgaande jaar op dezelfde grond lager moest worden vastgesteld, kan een concrete aanwijzing zijn, maar is niet zonder meer voldoende. Het kan immers zijn dat de situatie van de ontvanger inmiddels zodanig is gewijzigd dat voor "vrees voor herhaling" geen grond bestaat.

     In het eerste lid, onderdeel a, gaat het om het geval dat het bestuur concrete aanwijzingen heeft dat de subsidieontvanger de activiteit waarvoor subsidie is gevraagd niet of niet geheel zal verrichten of zal kunnen verrichten. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen indien subsidie wordt gevraagd voor een activiteit die in financiële of organisatorische zin of uit oogpunt van benodigde deskundigheid de mogelijkheden van de aanvrager kennelijk te boven gaat. In sommige gevallen zal de aanvrager in dergelijke situaties niet voldoen aan een bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarde om voor de subsidie in aanmerking te komen; dat is echter niet steeds het geval, en voor die gevallen is een algemene weigeringsgrond noodzakelijk.
     Het onder b bedoelde geval ligt in het verlengde van het onder a genoemde. Hier gaat het om de aan de subsidie verbonden verplichtingen, die immers ook zekere capaciteiten of bekwaamheden van of voorzieningen bij de subsidieontvanger kunnen veronderstellen. Ook dan kan het voorkomen dat de aanvrager kennelijk onvoldoende waarborgen biedt voor de nakoming van deze verplichtingen. Datzelfde geldt voor de onder c genoemde, meer specifieke verplichting. Laatstgenoemde weigeringsgrond kan uiteraard alleen gehanteerd worden indien de aanvrager, indien de subsidie zou worden verleend, ook daadwerkelijk verplicht zou zijn om rekening en verantwoording af te leggen.

     De vraag kan zich voordoen of ook het gedrag van de aanvrager in het verleden een rol kan spelen bij het oordeel dat hij waarschijnlijk zijn verplichtingen niet zal nakomen. Dat kan in ieder geval indien uit dat gedrag blijkt van het ontbreken van kwaliteiten die onmisbaar zijn om de verplichtingen na te komen en voorts vaststaat dat in deze kwaliteiten geen wijziging is gekomen.
     Het enkele feit dat de aanvrager zich in het verleden aan misbruik van een subsidie heeft schuldig gemaakt, is onvoldoende grond om de subsidie op grond van artikel 4.2.3.7 [4:35], eerste lid, te weigeren. Dat feit kan echter wel van belang zijn indien uit bijkomende omstandigheden blijkt rblz.|60| dat herhaling te vrezen valt, bijvoorbeeld wanneer het gaat om recent, grootschalig of herhaald misbruik.

Tweede lid

     De in het tweede lid van artikel 4.2.3.7 [4:35] genoemde weigeringsgronden hebben, anders dan die van het eerste lid, geen "preventief" karakter. Het gaat om gebeurtenissen die zich reeds hebben voorgedaan en nog voor de beslissing op de aanvraag bekend worden.
     In het tweede lid, onderdeel a, gaat het om het verstrekken van onjuiste inlichtingen die van materieel belang zijn voor de beslissing op de aanvraag. Dit kan leiden tot het geheel of gedeeltelijk weigeren van de subsidie. Ook wanneer de aanvrager, indien hij de juiste gegevens zou hebben verstrekt, wel een - zij het lagere - subsidie zou hebben gekregen, kan het verstrekken van onjuiste inlichtingen leiden tot het geheel weigeren van de subsidie. De aanvraag kan immers niet worden geacht mede het verzoek in te houden de subsidie te bepalen op zoveel als op grond van de juiste gegevens verantwoord zou zijn.

     Geformuleerd als weigeringsgrond komt de onder a bedoelde grond in bestaande subsidieregelingen niet veel voor; de overeenkomstige intrekkingsgrond is echter heel gebruikelijk.

     Bij de onder b genoemde weigeringsgrond is uitsluitend beslissend het daadwerkelijk bestaan van de staat van faillissement of surséance, dan wel het ingediend zijn van een verzoek daartoe. Dan is er in het algemeen reden om aan te nemen dat de subsidie haar doel niet zal kunnen bereiken, omdat het risico bestaat dat de subsidiegelden uiteindelijk bij de schuldeisers van de ontvanger terecht zouden komen.
     Dit bezwaar geldt bij surséance in mindere mate dan bij faillissement. Daarom is overwogen om in geval van surséance te volstaan met het opschorten van de termijn voor de beslissing op de aanvraag. Dit zou echter tot een aanzienlijk gecompliceerdere regeling leiden, maar geen duidelijke voordelen hebben. Ook bij de thans gekozen regeling kan het bestuursorgaan in concreto besluiten dat er geen aanleiding is de subsidie te weigeren, terwijl anderzijds de aanvrager in geval van weigering na een eventuele opheffing van de surséance een nieuwe aanvraag kan indienen. Deze opheffing kan immers gelden als een nieuw feit, naar aanleiding waarvan het bestuursorgaan zijn beslissing ook inhoudelijk zal moeten heroverwegen (vgl. artikel 4:6).

Artikel 4.2.3.8 [4:36]

     In het algemeen gedeelte van dit hoofdstuk van de toelichting is reeds ingegaan op de figuur van de subsidieovereenkomst. Daarbij is uiteengezet dat aan de mogelijkheid om in plaats van een beschikking tot subsidieverlening een overeenkomst te sluiten geen behoefte bestaat. Artikel 4.2.3.8 [4:36], eerste lid, maakt dan ook slechts het sluiten van een overeenkomst ter uitvoering van een beschikking tot subsidieverlening mogelijk. Daarbij kan in de eerste plaats gedacht worden aan overeenkomsten van geldlening of van borgtocht ingeval de subsidie de vorm heeft van een krediet, respectievelijk een garantie. Overeenkomstig een nu veel voorkomende praktijk kan de subsidie dan worden verleend bij beschikking, onder de opschortende voorwaarde dat de overeenkomst tot stand komt. Dat heeft het voordeel dat aldus tegen de beslissing tot het verlenen of weigeren van de subsidie bezwaar en beroep op de administratieve rechter openstaat.
     Het is in deze constructie uiteraard niet de bedoeling dat de overeenkomst een doublure van de beschikking wordt of omgekeerd. De beschikking zal in ieder geval een aantal essentiële elementen moeten rblz.|61| bevatten, zoals een aanduiding van de activiteiten en - voor zover niet neergelegd in een wettelijk voorschrift - de verplichtingen, alsmede het subsidiebedrag of de wijze waarop dit wordt berekend. Denkbaar is echter dat één en ander in de beschikking in meer algemene zin wordt aangeduid en in de overeenkomst verder wordt uitgewerkt. Voor het overige zal de verdeling van bepalingen over beschikking en overeenkomst afhangen van de aard van de materie en het doel van de overeenkomst. Wordt bij een technologiesubsidie primair een uitvoeringsovereenkomst gesloten omdat deze het karakter heeft van een krediet, dan zal de overeenkomst zich veelal beperken tot bepalingen over looptijd, rente, aflossing en eventuele zekerheden e.d., terwijl bepalingen over aard en inhoud van het project in de beschikking worden opgenomen. Heeft echter de overeenkomst mede ten doel de subsidieontvanger te verplichten het project ook daadwerkelijk uitte voeren, dan zullen ook laatstgenoemde bepalingen in de overeenkomst worden opgenomen. Wordt aan een landbouwer een subsidie verleend onder de voorwaarde dat hij zich verplicht tot bepaalde activiteiten op het gebied van het natuurbeheer, dan zal de precieze omschrijving van die activiteiten en bijbehorende verplichtingen voor het grootste deel in die overeenkomst te vinden zijn.

     Het tweede lid regelt een bijzondere vorm van de uitvoeringsovereenkomst. Zoals in de toelichting op afdeling 4.2.4 nader zal worden uiteengezet, verplicht de subsidieverlening bij beschikking de ontvanger, behoudens uitdrukkelijke daartoe strekkende wettelijke regeling, niet rechtstreeks tot het verrichten van de gesubsidieerde activiteit. Uiteraard verliest de ontvanger door het niet verrichten van die activiteit zijn aanspraak op financiële middelen, hetgeen tot uiting komt in de bevoegdheid van de subsidieverlener om in dat geval de subsidie lager vast te stellen, in te trekken of te wijzigen. In het normale geval kan het bestuur echter niet in rechte vorderen dat de ontvanger zal worden veroordeeld tot het verrichten van de activiteit.
     Dit wordt echter anders indien de ontvanger zich bij overeenkomst tot het verrichten van die activiteit verbonden heeft. In dat geval kan het bestuur, als bij iedere andere verbintenis uit overeenkomst, nakoming vorderen. Daaraan kan bijvoorbeeld behoefte bestaan in gevallen waarin de activiteit bestaat in het verschaffen van door de overheid essentieel geachte voorzieningen en (dreiging) met intrekking van de subsidie een onder de gegeven omstandigheden onvoldoende effectieve sanctie is. Dit kan zich voordoen indien het aanbieden van de desbetreffende voorziening niet eenvoudig door anderen of de overheid zelf kan worden overgenomen. Men denke aan voorzieningen van jeugdhulpverlening of aan de subsidiëring van justitiële particuliere inrichtingen voor terbeschikkinggestelden.
     Het tweede lid stelt buiten twijfel dat het sluiten van een uitvoeringsovereenkomst als hier bedoeld mogelijk is, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de subsidie zich daartegen verzet. In veel gevallen is immers juist voor het instrument van de subsidie gekozen omdat de wetgever de burgers juist niet rechtstreeks wilde verplichten tot het verrichten van de betrokken activiteit. Dat is bijvoorbeeld bij het merendeel van de subsidies aan natuurlijke personen en bedrijven het geval. Het ligt dan niet voor de hand dat die verplichting wel langs de weg van de overeenkomst zou kunnen worden opgelegd. Aan dat laatste zal in de praktijk hoofdzakelijk bij subsidies aan instellingen behoefte bestaan.

Afdeling 4.2.4. Verplichtingen van de subsidieontvanger

     Het is om verschillende redenen noodzakelijk dat aan de subsidieontvanger een aantal verplichtingen kunnen worden opgelegd. De overheid kan de doelstellingen van haar subsidiebeleid - het stimuleren of rblz.|62| mogelijk maken van bepaalde, om welke redenen dan ook wenselijk geachte, activiteiten - in veel gevallen slechts realiseren indien zij over de mogelijkheid beschikt nadere eisen te stellen aan vorm en inhoud van de activiteiten waaraan zij een financiële bijdrage levert. Daarnaast dient zij te beschikken over mogelijkheden om een doelmatige en rechtmatige aanwending van subsidiegelden te verzekeren. Derhalve voorziet artikel 4.2.4.1 [4:38] in algemene zin in de bevoegdheid om aan de ontvanger verplichtingen op te leggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.
     Voor een goed begrip van het karakter van deze verplichtingen moet allereerst worden opgemerkt dat de subsidieverlening op zichzelf de ontvanger niet rechtstreeks en onvoorwaardelijk verplicht tot het daadwerkelijk verrichten van de gesubsidieerde activiteit (vgl. J.H. van Kreveld, a.w., blz. 163 en 222/223). De ontvanger behoudt in beginsel de vrijheid om van de activiteit af te zien. Het gevolg is dan uiteraard wel dat hij ook iedere aanspraak op subsidiegelden verliest en het bestuursorgaan de subsidie op nihil kan vaststellen en eventueel reeds betaalde voorschotten kan terugvorderen. Een andere benadering zou in veel gevallen tot onhoudbare resultaten leiden. Het is evident dat de overheid met het subsidiëren van sportevenementen of culturele manifestaties niet beoogt de ontvangers tot het organiseren van dergelijke evenementen te verplichten. Kenmerkend voor de subsidie als bestuursinstrument is nu juist het ontbreken van rechtstreekse overheidsdwang.
     Voor zover in bijzondere situaties toch behoefte bestaat aan een rechtstreekse verplichting van de subsidieontvanger om de gesubsidieerde activiteit ook daadwerkelijk te verrichten, kan daar in beginsel op twee manieren in worden voorzien: door een bijzonder wettelijk voorschrift, dan wel door het sluiten van een overeenkomst ter zake met de subsidieontvanger. Op de laatste mogelijkheid is reeds in de toelichting op artikel 4.2.3.8 [4:36] ingegaan.

     Het staat de subsidieontvanger derhalve in beginsel vrij van de gesubsidieerde activiteit af te zien en daarmee zijn aanspraak op financiële middelen op te geven. In die zin verplicht de subsidieverlening tot niets. Maar het normale geval is uiteraard dat de ontvanger juist wel aanspraak maakt op financiële middelen, en zolang dat het geval is, vloeien uit de subsidieverlening wel degelijk verplichtingen voort. Het is in deze zin dat het in het onderhavige voorstel gehanteerde begrip "verplichtingen van de subsidieontvanger" moet worden verstaan. Naar huidig recht is dit overigens niet anders.
     De verplichtingen die voor de ontvanger uit de subsidieverlening voortvloeien, kunnen van velerlei aard zijn. Naast de primaire verplichting om de gesubsidieerde activiteit te verrichten, zal de ontvanger in zeer veel gevallen worden verplicht in enigerlei vorm verantwoording af te leggen over de besteding van de subsidiegelden. Doorgaans zullen ook verplichtingen worden opgelegd met betrekking tot de wijze waarop de gesubsidieerde activiteit moet worden verricht. Voorts kunnen verplichtingen ertoe strekken te voorkomen dat derden nadeel ondervinden van de gesubsidieerde activiteit.
     Enkele verplichtingen van de subsidieontvanger vloeien rechtstreeks uit de Algemene wet bestuursrecht zelf voort (bijvoorbeeld de verplichtingen, genoemd in artikel 4.2.5.4 [4:45]). De meeste verplichtingen zullen echter zijn neergelegd hetzij in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust, hetzij in voorschriften verbonden aan de beschikking tot subsidieverlening.
     De eerste mogelijkheid verdient uit oogpunt van rechtszekerheid de voorkeur. In het bijzonder wanneer een verplichting voor alle ontvangers of voor een bepaalde categorie van ontvangers van een bepaalde subsidie behoort te gelden, is het goed mogelijk deze verplichting in het wettelijk voorschrift zelf op te nemen.

     rblz.|63| Daarnaast zal het soms nodig zijn om op het concrete geval toegesneden verplichtingen te kunnen opleggen. In dat geval kan in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust, worden volstaan met het omschrijven van (categorieën van) verplichtingen die kunnen worden opgelegd. Vervolgens kan het bestuursorgaan bepalen welke verplichtingen in concreto zullen gelden, door deze verplichtingen op te nemen in voorschriften verbonden aan de beschikking tot subsidieverlening (artikel 4.2.4.1 [4:38]). Daarbij kunnen de verplichtingen tevens nader worden omschreven en toegespitst.
     Het uitgangspunt is derhalve dat in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust, wordt aangegeven welke verplichtingen aan de subsidieverlening kunnen worden verbonden (vgl. artikel 4.2.4.1 [4:38], tweede lid). Daarnaast is echter in artikel 4.2.4.0 [4:37] een aantal categorieën verplichtingen opgesomd die steeds kunnen worden opgelegd, ook wanneer het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust daarin niet voorziet en zelfs wanneer de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust. Het gaat hier om verplichtingen die zo vaak voorkomen en in de meeste gevallen zozeer noodzakelijk zijn om het doel van de subsidie te kunnen bereiken dat het gewenst is de bevoegdheid tot het opleggen daarvan in de Algemene wet bestuursrecht zelf neer te leggen. Dit laat onverlet dat het in veel gevallen gewenst zal zijn ook deze verplichtingen in de bijzondere subsidieregeling nader toe te spitsen en te preciseren.

     Voor de handhaving maakt het geen verschil of de verplichtingen bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening zijn opgelegd. In beide gevallen is de subsidieontvanger gehouden tot naleving van de verplichting. Dit vloeit rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht c.q. het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Het is derhalve niet nodig de subsidie te verlenen onder het voorbehoud dat de verplichtingen worden nagekomen.

     Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, kunnen bij de subsidievaststelling geen nieuwe verplichtingen meer worden opgelegd. De rechtszekerheid eist dat aan de ontvanger reeds bij de verlening duidelijkheid wordt verschaft over zijn verplichtingen. Voor verplichtingen die betrekking hebben op de gesubsidieerde activiteiten is het dan trouwens ook te laat, aangezien de subsidievaststelling, behoudens een enkele uitzondering, plaatsvindt na afloop van die activiteiten.
     Eén en ander laat onverlet dat uit de aard van de bij de verlening opgelegde verplichtingen kan voortvloeien dat zij ook na de vaststelling voortduren. Dit geldt bijvoorbeeld voor de verplichting tot betaling van rente en aflossing ter zake van een vastgesteld krediet. In verband daarmee is ook voorzien in de mogelijkheid van het intrekken van de vaststelling indien dergelijke voortdurende verplichtingen niet worden nagekomen (artikel 4.2.6.2 [4:49], eerste lid, onderdeel c). Indien geen beschikking tot subsidieverlening is gegeven, kan om dezelfde reden de behoefte bestaan om bij de vaststelling nog verplichtingen op te leggen. Daarom is voor dat geval artikel 4.2.4.1 [4:38] van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 4.2.5.2 [4:43], tweede lid).

Artikel 4.2.4.0 [4:37]

Eerste lid

     Deze bepaling somt zeven onderwerpen op met betrekking tot welke het bestuursorgaan steeds verplichtingen kan opleggen. Het gaat hier om verplichtingen die vaak voorkomen en die voor een doelmatig hanteren van het instrument van de subsidie van groot belang kunnen zijn. Het voordeel van het artikel is dat de wettelijke regeling waarop de subsidie is gebaseerd niet meer behoeft te voorzien in de mogelijkheid om deze rblz.|64| verplichtingen op te leggen: er ontstaat op basis van dit artikel een reeks verplichtingen die ieder subsidiërend bestuursorgaan kan gebruiken. Voor het opleggen van andere verplichtingen zal op grond van artikel 4.2.4.1 [4:38] een grondslag in een bijzonder wettelijk voorschrift moeten bestaan (tenzij de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust).
     Verwacht kan worden dat in een aantal gevallen geen behoefte meer zal bestaan aan het opnemen van aanvullende bepalingen in de bijzondere subsidieregelingen. Anderzijds zal het soms aantrekkelijk zijn in het wettelijk voorschrift dat de basis voor een subsidie vormt een nadere uitwerking te geven van de bepalingen van dit artikel. Daartegen bestaat geen enkel bezwaar.
     De onder a, b en f genoemde categorieën verplichtingen behoeven voor het overige geen toelichting. De onder c bedoelde verplichting is allereerst van belang omdat de subsidieverlening veelal in belangrijke mate gebaseerd is op door de aanvrager bij de aanvraag verstrekte gegevens. Met name bij wat langer lopende subsidies kan het voorkomen dat zich in de situatie waarop deze gegevens betrekking hebben een zodanige wijziging voordoet dat dat tot wijziging van de subsidieverlening zou kunnen leiden. Ook om andere redenen kan het echter zo zijn dat het bestuursorgaan tussentijds op de hoogte wenst te worden gehouden van bepaalde gegevens, bijvoorbeeld in verband met de uitoefening van andere bevoegdheden die zij zich bij de verlening heeft voorbehouden.
     De mogelijkheid om verplichtingen tot gegevensverstrekking op te leggen, is voorts in het bijzonder van belang indien gesubsidieerd wordt volgens wat wel het mutatiesysteem wordt genoemd. In dat systeem - varianten ervan komen bijvoorbeeld voor bij het openbaar vervoer - wordt de subsidie voor een aantal jaren verleend, maar jaarlijks vastgesteld, niet op basis van een aanvraag tot vaststelling, maar op basis van gedurende het jaar periodiek door de ontvanger verstrekte gegevens. In die gevallen is de gegevensverstrekking de kern van het proces van subsidiëring.
     In het eerste lid, onderdeel d, is de bevoegdheid opgenomen om de subsidieontvanger de verplichting op te leggen om bepaalde risico's te verzekeren. Bij subsidies aan instellingen is het zeer gebruikelijk dat de instelling verplicht wordt haar wettelijke aansprakelijkheid te verzekeren, om te voorkomen dat door onvoldoende verzekering de subsidiegelden zouden toevloeien naar gelaedeerde derden in plaats van naar de gesubsidieerde activiteit. Ook plegen brand- en inboedelverzekeringen verplicht te worden gesteld. Maar ook bij projectsubsidies komt bijvoorbeeld een verplichting tot verzekering van wettelijke aansprakelijkheid voor, om te voorkomen dat het als gevolg van schadeclaims voor de ontvanger onmogelijk wordt de gesubsidieerde activiteit uit te voeren (en dan veelal evenzeer om de subsidie terug te betalen!).
     Onderdeel e regelt de bevoegdheid om de ontvanger te verplichten tot het stellen van zekerheid voor verleende voorschotten. Daarmee moet de nodige terughoudendheid worden betracht. Er zijn vaak andere wegen om problemen met het terugvorderen van voorschotten te voorkomen. Het is in de eerste plaats gewenst terughoudend te zijn met de voorschotverlening zelf, door deze waar mogelijk achterwege te laten of door pas voorschotten te geven nadat de subsidiabele kosten zijn gemaakt. Voorts is een verplichting tot het stellen van zekerheid niet altijd zinvol: indien een instelling sedert jaren uitsluitend uit met subsidiegeld gefinancierd wordt, zouden zekerheden voor het bestuursorgaan vaak neerkomen op "een sigaar uit eigen doos". Niettemin kan in een beperkt aantal gevallen het verlangen van zekerheden een nuttig instrument zijn om te voorkomen dat te veel betaalde voorschotten niet meer kunnen worden verhaald.

     Bij de onder g genoemde categorie verplichtingen kan men bijvoorbeeld denken aan verplichtingen met betrekking tot de openingstijden van rblz.|65| de kantine van de gesubsidieerde sporthal, om te voorkomen dat de plaatselijke horecaondernemers oneerlijke concurrentie wordt aangedaan.

Tweede lid

     Het tweede lid verklaart twee bepalingen met betrekking tot het verschaffen van gegevens bij de aanvraag van overeenkomstige toepassing op het verschaffen van gegevens krachtens verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel c. In dat geval is immers niet noodzakelijkerwijs sprake van een aanvraag, maar behoort wel de in artikel 4:3 neergelegde regeling ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer te gelden. Voorts kan het nuttig zijn voor de verstrekking van gegevens een formulier vast te stellen (artikel 4:4).

Artikel 4.2.4.1 [4:38]

Eerste lid

     Artikel 4.2.4.1 [4:38] stelt allereerst buiten twijfel dat aan de subsidie ook andere dan de in artikel 4.2.4.0 [4:37] bedoelde verplichtingen kunnen worden verbonden. In de tweede plaats behelst de bepaling de norm dat de verplichtingen moeten strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Alleen die verplichtingen kunnen worden opgelegd die redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt zijn om het met de subsidie nagestreefde doel te verwezenlijken.
     Naar hun inhoud kunnen de verplichtingen sterk variëren. Zij kunnen rechtstreeks betrekking hebben op de gesubsidieerde activiteiten. Men denke bijvoorbeeld aan de aan een instelling opgelegde verplichting om bepaalde activiteiten ten behoeve van derden (cursussen of iets dergelijks) uitsluitend te laten verzorgen door personen die aan bepaalde opleidingseisen voldoen.
     De verplichtingen kunnen ook een meer afgeleid en ondersteunend karakter hebben. Dat is bijvoorbeeld het geval bij verplichtingen met betrekking tot de wijze waarop de gesubsidieerde instelling haar administratie moet voeren of de wijze waarop aan de subsidieverlener moet worden gerapporteerd over de verrichte activiteiten.

Tweede lid

     Het tweede lid bepaalt dat indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, dat wettelijk voorschrift ook de grondslag moet bieden voor de aan de subsidieontvanger op te leggen verplichtingen. Dit punt behoort in ieder geval de aandacht van de regelgever te hebben, zij het dat delegatie aan een lagere regelgever niet is uitgesloten. Bepaalt het wettelijk voorschrift op dit punt niets, dan kunnen slechts de in artikel 4.2.4.0 [4:37] bedoelde verplichtingen worden opgelegd. Bij eenvoudige subsidieregelingen kan dat voldoende zijn, maar bij meer gecompliceerde subsidieregelingen zal nogal eens behoefte bestaan aan de mogelijkheid ook andere verplichtingen op te leggen.

     In het algemeen verdient het de voorkeur de verplichtingen van de subsidieontvanger indien mogelijk neer te leggen in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust zelf. Indien de verplichtingen in een wettelijk voorschrift zijn neergelegd, heeft dat het voordeel dat de verplichtingen voor een ieder die overweegt een aanvraag in te dienen kenbaar zijn, terwijl voorts is verzekerd dat de verplichtingen voor alle subsidieontvangers gelijkelijk gelden. Bovendien is de totstandkoming van wettelijk voorschriften veelal met meer waarborgen omringd dan de totstandkoming van een individuele beschikking. Ten slotte is het ook rblz.|66| doelmatiger om steeds terugkerende verplichtingen niet bij iedere afzonderlijke subsidieverlening uit te werken, maar in algemene zin in het wettelijk voorschrift op te nemen.
     Soms zal echter de behoefte bestaan om de verplichtingen te kunnen toesnijden op het concrete geval, in een mate die niet kan worden bereikt door differentiatie binnen het toepasselijk wettelijk voorschrift. Daarom is het gewenst dat ook verplichtingen kunnen worden opgelegd in de vorm van voorschriften verbonden aan de beschikking tot subsidieverlening. De verplichtingen behoren dan wel expliciet in de voorschriften bij de beschikking te worden opgenomen; de ontvanger behoeft geen rekening te houden met bij het bestuursorgaan levende opvattingen die jegens hem niet kenbaar zijn gemaakt (Vz. Afd. rechtspraak 30 januari 1986, tB/S 1986, 20). Dit is alleen anders indien de verplichting langs andere weg ook voor de ontvanger onmiskenbaar duidelijk moet zijn geweest (Afd. rechtspraak 18 maart 1986, AB 1987, 40), doch het verdient veruit de voorkeur daarop niet te vertrouwen.

Derde lid

     Indien de subsidie niet op een wettelijk voorschrift behoeft te berusten, kan uiteraard niet worden geëist dat de verplichtingen wel een wettelijke grondslag hebben, terwijl het ook in deze gevallen kan voorkomen dat behoefte bestaat aan andere verplichtingen dan die genoemd in artikel 4.2.4.0 [4:37]. Daarom is bepaald dat bij niet-wettelijke subsidies de verplichtingen kunnen worden opgenomen in de beschikking tot subsidieverlening.

Artikel 4.2.4.1a [4:39]

     Voor de in artikel 4.2.4.1 [4:38] bedoelde verplichtingen geldt steeds dat zij moeten strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie, ongeacht of zij bij wettelijk voorschrift of bij beschikking worden opgelegd.
     Artikel 4.2.4.1a [4:39] ziet daarentegen op verplichtingen waarvan niet gezegd kan worden dat zij strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. Men denke aan door een gemeentebestuur aan een gesubsidieerde instelling opgelegde verplichtingen om in het kader van een werkervaringsproject een stageplaats ter beschikking te stellen of om in een gebouw voorzieningen aan te brengen met het oog op de toegankelijkheid voor gehandicapten.
     Met het opleggen van dergelijke verplichtingen dient terughoudendheid te worden betracht. Het is in beginsel minder gewenst om door middel van aan een subsidie verbonden verplichtingen beleidsdoelstellingen na te streven die, hoe belangrijk op zichzelf ook, geen verband houden met de doelstelling van de subsidieregeling zelf.
     Het opleggen van de hier bedoelde verplichtingen kan echter evenmin geheel worden uitgesloten. Onder omstandigheden kan het langs deze weg beïnvloeden van het gedrag van subsidieontvangers bij uitstek het geschikte of zelfs het enige middel zijn om een belangrijke beleidsdoelstelling te verwezenlijken. Daarom is in het eerste lid bepaald dat verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie slechts kunnen worden opgelegd indien een wettelijk voorschrift daartoe een specifieke grondslag biedt. Op deze wijze is het opleggen van dergelijke verplichtingen enerzijds niet uitgesloten, anderzijds wel met zekere waarborgen omringd.
     Daarnaast is in het tweede lid een inhoudelijke beperking aangebracht. Ook verplichtingen die niet strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie dienen wel enig verband te houden met de gesubsidieerde activiteit. Dit is tot uitdrukking gebracht door te bepalen dat de verplichtingen slechts betrekking kunnen hebben op de wijze waarop of de rblz.|67| middelen waarmee de gesubsidieerde activiteit wordt verricht. Dat betekent dat bijvoorbeeld van een gesubsidieerde welzijnsinstelling of een museum, indien daartoe aanleiding is en een toereikende wettelijke grondslag bestaat, nog wel kan worden geëist dat de eigen activiteiten waar mogelijk op milieuvriendelijke wijze worden verricht, maar niet dat wordt medegewerkt aan het verspreiden van folders over het milieubeleid van het subsidiërend bestuursorgaan.
     Uiteraard mogen ook deze verplichtingen niet in strijd zijn met de ter zake geldende wettelijke voorschriften. Zo kunnen aan de subsidieverlening geen verplichtingen worden verbonden met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden welke een gesubsidieerde werkgever jegens zijn werknemers moet hanteren. De Wet arbeidsvoorwaardenontwikkeling gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS) en de internationale verdragen waarop deze wet is gebaseerd, maken dit onmogelijk. Voor zover de overheid zich met de in deze sector geldende arbeidvoorwaarden mag bemoeien - en dit mag slechts in beperkte mate - dient dit te geschieden met inachtneming van de in de WAGGS geregelde procedure.

Artikel 4.2.4.3 [4:40]

     Indien bij de subsidieverlening volstaan moet worden met een globale omschrijving van de activiteiten die later wordt uitgewerkt, zal veelal ook behoefte bestaan aan de mogelijkheid de verplichtingen later uit te werken. Artikel 4.2.4.3 [4:40] voorziet in die mogelijkheid. Voor het overige zij verwezen naar de toelichting op artikel 4.2.3.2 [4:30], tweede lid.

Artikel 4.2.4.4 [4:41]

     Artikel 4.2.4.4 [4:41] bepaalt dat de subsidieontvanger in een aantal gevallen een vergoeding verschuldigd is aan het bestuursorgaan indien de subsidie bij de ontvanger heeft geleid tot vermogensvorming. Vergelijkbare bepalingen komen thans onder meer voor in subsidieregelingen op het terrein van het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en het ministerie van Justitie, waar de behoefte aan een dergelijke bepaling in de praktijk is gebleken.
     Het komt voor dat een gesubsidieerde instelling met behulp van subsidiegelden bijvoorbeeld een pand in eigendom verkrijgt. Wanneer dat pand dan enkele jaren later wordt vervreemd, kan dat leiden tot een vermogenstoename bij de instelling. In sommige gevallen is het dan redelijk dat dit vermogensvoordeel geheel of gedeeltelijk ten goede komt aan de overheid, die immers door het verlenen van de subsidie de instelling in staat heeft gesteld het pand te verkrijgen. Vergelijkbare situaties kunnen zich voordoen als met behulp van subsidiegelden bijvoorbeeld kostbare apparatuur is aangeschaft.

     Het is echter niet redelijk - en ook niet doenlijk - om iedere toevallige vermogenstoename bij een subsidieontvanger "af te romen". Daarom is de vergoedingsplicht aan een aantal beperkingen gebonden.
     In de eerste plaats bestaat slechts een vergoedingsplicht indien dit bij wettelijk voorschrift - in het normale geval zal dat zijn het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust - of bij de subsidieverlening (indien de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust) is bepaald en daarbij is aangegeven hoe de hoogte van de vergoeding wordt bepaald.

     In de tweede plaats kan slechts een vergoedingsplicht worden opgelegd in vijf gevallen, die in het tweede lid zijn opgesomd.
     Het tweede lid, onderdeel a, ziet op de zojuist genoemde gevallen van vervreemding of bezwaring van voor de gesubsidieerde activiteit bestemde of gebruikte rblz.|68| goederen. Onderdeel b ziet op het ontvangen van een schadevergoeding voor verlies of beschadiging van dergelijke goederen. Uiteraard kan dan alleen een vergoeding worden verlangd indien het ontvangen van de schadevergoeding ook inderdaad leidt tot vermogensvorming bij de ontvanger van de subsidie. Dit kan zich voordoen wanneer de bij wijze van schadevergoeding ontvangen gelden niet worden gebruikt voor vervanging van de verloren gegane of beschadigde goederen.
     De onderdelen c en d betreffen een tweetal gevallen waarin de subsidieverhouding tot een einde komt en dus de financiële relaties tussen subsidieverlener en ontvanger moeten worden afgewikkeld. In het kader van die afwikkeling kan dan ook worden vastgesteld of, en zo ja, in hoeverre de subsidie heeft geleid tot vermogensvorming en of daarvoor een vergoedingsplicht moet worden opgelegd. Een vergelijkbare situatie doet zich voor indien de rechtspersoon waaraan de subsidie was verleend, wordt ontbonden (onderdeel e).

     De vergoedingsplicht ontstaat vanzelfsprekend slechts indien er een causaal verband bestaat tussen de subsidieverlening en de vermogensvorming. Er moet een vermogenstoename hebben plaatsgevonden waarvan vaststaat dat deze niet zou hebben plaatsgevonden indien de subsidie niet zou zijn verleend. De voorzienbaarheid van de vermogenstoename is daarbij niet van belang; het gaat juist om een vermogenstoename die met de subsidieverlening niet werd beoogd.
     De hoogte van de vergoeding zal, indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, in de bijzondere subsidieregeling moeten worden geregeld. Zij zal uit de aard der zaak niet hoger kunnen zijn dan de vermogenstoename zelf. De Algemene wet bestuursrecht eist echter niet dat steeds een volledige vergoeding wordt verlangd. De bijzondere wetgever of, indien de subsidieregeling daartoe de ruimte biedt, het bestuursorgaan kan ook volstaan met een gedeeltelijke vergoeding of zelfs geheel van het verlangen van een vergoeding afzien.
     Wordt wel een vergoeding verlangd, dan zijn bij de bepaling van de hoogte daarvan verschillende benaderingen denkbaar. Allereerst kunnen verschillende soorten van vermogensvorming worden onderscheiden. Wanneer bijvoorbeeld door "onderuitputting" een toename van de egalisatiereserve optreedt, zal de hoogte van de vergoeding in beginsel gelijk zijn aan de omvang van de toename. Wanneer een pand dat ooit met subsidiegelden is aangeschaft vele jaren later wordt verkocht, is het bedrag waarvoor het pand in de boeken staat vermeld vaak de historische kostprijs. Deze nominale waarde behoeft niet gelijk te zijn aan de reële waarde. In die situatie ligt het voor de hand - zeker wanneer de gesubsidieerde activiteiten geheel gestopt worden - bij de vaststelling van de hoogte van de vergoeding uit te gaan van de reële waarde. Weer anders kan het liggen wanneer de activiteiten van de subsidieontvanger geheel of gedeeltelijk worden voortgezet in een ander pand. Er kan dan aanleiding zijn om bij het bepalen van de hoogte van de vergoeding ter zake van de verkoop van het oude pand uit te gaan van de boekwaarde, bijvoorbeeld om de subsidieontvanger de gelegenheid te geven het verschil tussen boekwaarde en reële waarde in het nieuwe pand te investeren. In hoeverre dit geschiedt, zal mede afhangen van de vraag of ook voor de aanschaf van het nieuwe pand subsidie wordt verleend.
     Ook de vraag in hoeverre bij de vaststelling van de hoogte van de vergoeding rekening moet worden gehouden met afschrijvingen kan verschillend worden beantwoord. Afschrijvingen vertegenwoordigen bedrijfseconomisch dat deel van de waarde van het betrokken vermogensbestanddeel dat ten goede is gekomen aan de gesubsidieerde activiteiten. Bij vervreemding van het vermogensbestand zou daarom als uitgangspunt kunnen worden genomen de resterende boekwaarde. Een ander uitgangspunt is echter ook mogelijk. Daarbij wordt de subsidie mede gezien als een bijdrage in de kosten van de afschrijving. In dat geval wordt geen rekening gehouden met de afschrijving en wordt in plaats rblz.|69| daarvan de boekwaarde of de reële waarde van het vermogensbestanddeel in haar geheel opgeëist. Zie voor voorbeelden van de verschillende benaderingen Afd. rechtspraak 17 november 1992, AB 1993, 214, en Afd. rechtspraak 8 december 1992, AB 1993, 215.
     De vergoeding kan alleen worden verlangd van de subsidieontvanger. Nu komt het voor dat een gedeelte van het vermogen van een gesubsidieerde instelling is ondergebracht in een zogenaamde steunstichting. Vaak wordt zo'n steunstichting in het leven geroepen wanneer voor de eerste maal subsidie wordt aangevraagd, teneinde eerder verworven vermogensbestanddelen buiten de subsidieverhouding te laten. In dat geval is toepassing van artikel 4.2.4.4 [4:41] niet aan de orde, omdat deze vermogensbestanddelen niet zijn gefinancierd uit de subsidie. Het kan echter ook voorkomen dat wel (mede) uit de subsidie verworven vermogensbestanddelen aan een steunstichting worden overgedragen of dat bijvoorbeeld het onderhoud of de renovatie van een pand dat eigendom is van een steunstichting uit de subsidie wordt gefinancierd. In die gevallen kan het vermogen van de steunstichting toenemen, terwijl voor die toename geen vergoeding kan worden verlangd, omdat de steunstichting niet de subsidieontvanger is. Het is dus zaak oneigenlijk gebruik van de figuur van de steunstichting zo nodig door passende voorschriften in de subsidieregeling of -beschikking tegen te gaan. In dit verband zij overigens ook gewezen op artikel 4.2.8.4.2 [4:69], dat het mogelijk maakt voor bepaalde rechtshandelingen, zoals het vervreemden van registergoederen, de voorafgaande toestemming van het bestuursorgaan te verlangen.

     Indien bij beëindiging van een subsidieverhouding geen vermogenstoename wordt geconstateerd, maar na liquidatie van een gesubsidieerde instelling een negatief vermogen resteert, brengt dit in beginsel voor het bestuursorgaan geen verdergaande verplichtingen met zich mee dan die voortvloeien uit de artikelen 4.2.6.3 [4:50] en 4.2.6.4 [4:51]. Indien de subsidiegever de subsidieverhouding voor de toekomst beëindigt, dient hij de ontvanger een redelijke termijn te gunnen om financiële verplichtingen die deze redelijkerwijs mocht aangaan op een behoorlijk wijze af te wikkelen. Het komt voor dat het bestuursorgaan ervoor kiest deze termijn te bekorten door bepaalde verplichtingen van de subsidieontvanger over te nemen. Daartegen bestaat geen bezwaar. Het bestuursorgaan is echter, tenzij uit een bijzondere wettelijke regeling anders voortvloeit, niet verantwoordelijk voor financiële verplichtingen die de ontvanger redelijkerwijs niet mocht aangaan (bijvoorbeeld omdat hij kon weten dat de subsidie beëindigd zou worden) of die geen verband houden met de gesubsidieerde activiteit.

     Om te voorkomen dat de subsidieontvanger lange tijd in onzekerheid verkeert over de hoogte van de vergoeding, is in het derde lid bepaald dat deze moet worden vastgesteld binnen één jaar nadat het bestuursorgaan op de hoogte kon zijn van de gebeurtenis die het recht op vergoeding deed ontstaan. Desgewenst kan daartoe met toepassing van artikel 4.2.4.0 [4:37], eerste lid, onderdeel c, een meldingsplicht aan de ontvanger worden opgelegd. Veelal zal de meest praktische werkwijze zijn om de vaststelling van de vergoeding te combineren met de eerstvolgende subsidievaststelling. Er is echter geen reden om dit dwingend voor te schrijven.

Afdeling 4.2.5. De subsidievaststelling

Artikel 4.2.5.1 [4:42]

     In deze bepaling is de betekenis van de beschikking tot subsidievaststelling neergelegd: zij verplicht - definitief - tot betaling van het vastgestelde bedrag, overeenkomstig de bepalingen van afdeling 4.2.7. rblz.|70| Het spreekt vanzelf dat de beschikking tot subsidievaststelling daartoe het bedrag van de subsidie moet vermelden. De hoogte van het te betalen bedrag moet ondubbelzinnig vaststaan. Daarom bestaat bij de subsidievaststelling, anders dan bij de subsidieverlening, ook niet de mogelijkheid te volstaan met het aangeven van de wijze waarop het bedrag zal worden berekend.

Artikel 4.2.5.2 [4:43]

     Indien geen beschikking tot subsidieverlening wordt gegeven, moet de subsidievaststelling een aantal functies van de subsidieverlening overnemen. Zo zal zij ten minste een aanduiding van de gesubsidieerde activiteiten moeten bevatten, die in dit geval ook niet later kan worden uitgewerkt, aangezien met de vaststelling in veel gevallen een einde komt aan de subsidieverhouding.
     Omdat ook een subsidievaststelling in de vorm van een vaststelling van een periodieke bijdrage denkbaar is, dient voorts het voorschrift van artikel 4.2.3.4 [4:32] hier van overeenkomstige toepassing verklaard te worden. Hetzelfde geldt voor de weigeringsgronden van artikel 4.2.3.7 [4:35], tweede lid, die van belang zijn indien geen beschikking tot subsidieverlening vooraf is gegaan. De "preventieve" weigeringsgronden van het eerste lid passen echter niet bij het karakter van de subsidievaststelling, die veelal achteraf plaatsvindt. Voor een weigering gebaseerd op een toekomstverwachting is dan geen plaats.
     In de toelichting op afdeling 4.2.4 is reeds uiteengezet dat aan de subsidievaststelling in bepaalde gevallen verplichtingen als bedoeld in artikel 4.2.4.1 [4:38] verbonden moeten kunnen worden. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan verplichtingen tot aflossing en rentebetaling in verband met een vastgesteld krediet.

Artikel 4.2.5.3 [4:44]

     Dit artikel regelt de aanvraag tot subsidievaststelling indien een beschikking tot subsidieverlening is voorafgegaan. Indien dit laatste niet het geval is, zijn naast de algemene regels van afdeling 4.1 [lees: titel 4.1, red.] geen bijzondere voorschriften in titel 4.2 nodig (wellicht wel in de bijzondere subsidieregeling!).
     Het eerste lid bevat de hoofdregel dat de vaststelling geschiedt op aanvraag van de subsidieontvanger. Voor een aantal gevallen waarin de subsidie ambtshalve kan worden vastgesteld, zij verwezen naar artikel 4.2.5.6 [4:47] en de toelichting op dat artikel [4:47].
     In de meeste gevallen wordt de subsidie vastgesteld na afloop van hetzij de activiteit waarvoor de subsidie is verleend, hetzij - bij voortdurende activiteiten - het tijdvak waarvoor de subsidie is verleend. De meeste periodieke subsidies aan instellingen, bijvoorbeeld, kennen een jaarlijkse cyclus van verlening en vaststelling. Het komt echter ook voor dat de subsidie eenmaal voor een aantal jaren wordt verleend, maar jaarlijks voor een gedeelte wordt vastgesteld. Het eerste lid, onderdeel b, biedt de mogelijkheid een dergelijk systeem te hanteren. Nog een stap verder gaat het zogenaamde mutatiesysteem, waarbij ook de jaarlijkse vaststelling niet meer behoeft te worden aangevraagd, maar ambtshalve geschiedt op basis van periodiek door de aanvrager verstrekte gegevens. Artikel 4.2.5.3 [4:44], eerste lid, in samenhang met artikel 4.2.5.6 [4:47], onderdeel a, biedt ook voor een dergelijk systeem de ruimte.

     Het is gewenst dat voor de indiening van de aanvraag een termijn wordt gesteld. Gelet op de grote variëteit in soorten subsidies kan dat echter geen algemene termijn zijn. Bij relatief eenvoudige activiteiten is wellicht een termijn van zes weken al voldoende, maar bij een omvangrijk project kan de ontvanger gemakkelijk enkele maanden nodig hebben voor rblz.|71| het opstellen van de aanvraag tot vaststelling. Daarbij zullen immers een verslag van de activiteiten en vaak ook rekeningen, facturen e.d. van derden moeten worden overgelegd (artikel 4.2.5.4 [4:45]), terwijl in sommige gevallen ook een accountantsverklaring moet worden overgelegd.
     Om deze redenen is in het tweede lid volstaan met de bepaling dat voor de indiening van de aanvraag tot vaststelling een termijn moet worden gesteld. In de formulering van het tweede lid is tot uitdrukking gebracht dat deze termijn bij voorkeur zou moeten worden gesteld in het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Indien dat niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust, dient bij de subsidieverlening een termijn te worden gesteld.

     Het derde en vierde lid regelen de rechtsgevolgen van overschrijding van de termijn voor indiening van de aanvraag tot vaststelling. Indien deze termijn wordt overschreden of indien geen enkele termijn is gesteld, kan het bestuursorgaan de subsidieontvanger aanmanen de aanvraag alsnog, binnen een door het bestuursorgaan te bepalen nieuwe termijn, in te dienen. Deze regeling sluit aan bij hetgeen in artikel 4:5 is bepaald ten aanzien van onvolledige of anderszins ondeugdelijke aanvragen.
     Indien de aanvraag ook na de bij de aanmaning gestelde nieuwe termijn niet is ingediend, kan het bestuursorgaan de subsidie ambtshalve vaststellen, op basis van de hem ter beschikking staande gegevens. Dit betekent dat het bestuursorgaan dan bevoegd is de kosten van de gesubsidieerde activiteit, indien deze voor de vaststelling van belang zijn, zo nodig te schatten. Voor de ontvanger zal dit veelal ongunstiger uitkomen dan vaststelling op basis van de werkelijke kosten, zodat de ontvanger er belang bij heeft zijn aanvraag tijdig in te dienen.

Artikel 4.2.5.4 [4:45]

     Alvorens de subsidie wordt vastgesteld, dient de aanvrager of ontvanger van de subsidie aan het bestuursorgaan verantwoording af te leggen over de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten. De aanvraag tot vaststelling van de subsidie is daarvoor het geschikte moment.
     In artikel 4.2.5.4 [4:45] is deze algemene notie enigszins nader geconcretiseerd. Zo nodig kunnen in de bijzondere subsidieregeling nadere of concretere eisen aan de aanvraag tot vaststelling worden gesteld. Artikel 4.2.5.4 [4:45] is beperkt tot twee eisen waaraan de aanvraag steeds zal moeten voldoen.
     In het eerste lid wordt geëist dat de aanvrager aantoont dat ook daadwerkelijk de activiteiten hebben plaatsgevonden die de overheid beoogt te subsidiëren, en op de wijze die de overheid voor ogen had. Maatgevend daarvoor zijn de aan de subsidie verbonden verplichtingen, zoals die volgen uit de toepasselijke wettelijke voorschriften en, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, uit die beschikking of een latere uitwerking daarvan op grond van artikel 4.2.4.3 [4:40].

     Het tweede lid ziet op de financiële verantwoording. De aanvrager moet aangeven welke uitgaven voor de gesubsidieerde of te subsidiëren activiteit zijn gedaan, alsmede of daaruit inkomsten zijn voortgevloeid, en zo ja, welke, uiteraard voor zover deze inkomsten en uitgaven voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

     Welke eisen precies aan de in het eerste en tweede lid bedoelde verslaglegging en verantwoording worden gesteld, kan niet in algemene zin worden aangegeven. Deze eisen zullen variëren met de aard van de subsidie, de aard van de subsidieontvanger en de hoogte van de subsidie. Van instellingen wordt veelal een jaarverslag en een financieel verslag verlangd (vgl. afdeling 4.2.8), maar bij een subsidie voor een rblz.|72| concreet in de tijd begrensd project of een subsidie aan een natuurlijk persoon zal een andere vorm gekozen moeten worden. In sommige gevallen, met name bij grotere subsidies aan bedrijven en instellingen, ligt het in de rede een goedkeurende accountantsverklaring te verlangen, maar in andere gevallen zullen de kosten daarvan onevenredig zijn in verhouding tot de hoogte van de subsidie.
     Op grond van artikel 4.2.4.0 [4:37], eerste lid, onderdeel f, kunnen met betrekking tot de verslaglegging en het afleggen van rekening en verantwoording verplichtingen worden opgelegd die de algemene norm van artikel 4.2.5.4 [4:45] concretiseren. Niettemin is het gewenst in algemene zin de norm vast te leggen dat de subsidieontvanger verantwoording moet afleggen alvorens de subsidie definitief kan worden vastgesteld. Ook wanneer de subsidie niet op een wettelijk voorschrift berust of het wettelijk voorschrift ter zake geen concrete voorschriften bevat, zal op een bij de aard van de subsidieverhouding passende wijze aan deze norm moeten worden voldaan.

Artikel 4.2.5.5 [4:46]

Eerste lid

     Het eerste lid van artikel 4.2.5.5 [4:46] bepaalt dat, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de verlening wordt vastgesteld. Dat is het normale geval. Indien de gesubsidieerde activiteit heeft plaatsgevonden zoals voorzien en de ontvanger aan zijn verplichtingen heeft voldaan, wordt de subsidie vastgesteld op het bedrag dat in de beschikking tot subsidieverlening is genoemd, dan wel aan de hand van in de beschikking tot subsidieverlening genoemde factoren kan worden berekend.

Tweede lid

     Het tweede lid geeft het bestuur de bevoegdheid om in een aantal gevallen de subsidie lager - onder omstandigheden dus ook op nihil - vast te stellen dan uit de subsidieverlening zou volgen. De genoemde gronden zijn vergelijkbaar met die waarop de subsidie kan worden geweigerd (artikel 4.2.3.7 [4:35]). Het zijn gronden waarop naar huidig recht veelal de subsidie kan worden ingetrokken.
     Zoals reeds in het algemeen gedeelte van dit hoofdstuk van de toelichting is uiteengezet, wordt de functie van de intrekking in het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht in belangrijke mate overgenomen door de lagere vaststelling van de subsidie. In de meeste gevallen is de subsidievaststelling immers het eerste en enige moment waarop het bestuursorgaan de gelegenheid krijgt de gesubsidieerde activiteit te beoordelen. Slechts in een beperkt aantal gevallen is daarnaast nog intrekking nodig, namelijk wanneer het bestuursorgaan reeds vóór het tijdstip waarop de subsidie normaliter zou worden vastgesteld constateert dat er iets zodanig mis gaat dat er ingegrepen moet worden (zie artikel 4.2.6.1 [4:48]).

     De in onderdeel a van het tweede lid genoemde grond spreekt voor zichzelf. Voor zover de activiteiten niet hebben plaatsgevonden, kan de ontvanger daarvoor ook geen subsidie toekomen.
     Onderdeel b maakt het mogelijk de subsidie lager vast te stellen bij wijze van reactie op het niet nakomen van de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Deze mogelijkheid komt overeen met de naar huidig recht in een dergelijk geval veelal bestaande bevoegdheid tot intrekking van de subsidieverlening.
     Onderdeel c ziet op verstrekken van onjuiste gegevens. Anders dan in artikel 4.2.3.7 [4:35] is hier niet de eis gesteld dat de ontvanger van die onjuistheid op de hoogte was of behoorde te zijn. Indien achteraf blijkt rblz.|73| dat bijvoorbeeld gegevens over het inkomen van de aanvrager of de omvang van de activiteit onjuist waren, kan er aanleiding zijn de subsidie aan te passen, ook als de onjuistheid niet aan de ontvanger bekend kon zijn. Wel kan de verwijtbaarheid, net als bij de overige in het tweede lid genoemde gronden, een rol spelen bij het bepalen van de omvang van de verlaging.
     Bij de in onderdeel d genoemde grond gaat het om gevallen waarin de subsidieverlening kennelijk onjuist is, anders dan als gevolg van het verstrekken van onjuiste gegevens door de aanvrager. In de jurisprudentie is sinds lang erkend dat beschikkingen op deze grond kunnen worden ingetrokken. Een bekend voorbeeld is dat van de beschikking waarin als gevolg van een typefout een subsidiebedrag is genoemd dat een factor tien te hoog ligt. Ook in gevallen waarin de ontvanger uit eerdere contacten met het bestuur niet in redelijkheid kan menen dat het bestuur de beschikking heeft willen geven zoals zij naar de letter luidt, kan de ontvanger zich niet op het formele standpunt stellen dat de letter van de beschikking steeds beslissend is.
     In geval van faillissement of surséance van betaling zal vaak een lagere vaststelling van de subsidie op één van de onder a of b genoemde gronden mogelijk zijn. Voor zover de ontvanger echter de activiteiten volledig heeft verricht en ook anderszins zijn verplichtingen nakomt, is faillissement of surséance niet zonder meer een grond om de subsidie lager of op nihil vast te stellen. In dat geval zouden daardoor immers de schuldeisers van de subsidieontvanger op onredelijke wijze benadeeld worden.

     De omvang van de verlaging hangt van verschillende factoren af. In het geval onder a zal de subsidie uiteraard op nihil worden vastgesteld indien de gesubsidieerde activiteit in het geheel niet is verricht. Maar ook als de activiteiten gedeeltelijk wel zijn verricht, kan vaststelling op nihil in de rede liggen. Vaak zal dan immers gezegd moeten worden dat niet de activiteit is verricht die het bestuursorgaan bij het verlenen van de subsidie voor ogen stond. Zo zal het bestuursorgaan geen subsidie - ook niet de halve subsidie - hoeven geven voor een maar half uitgevoerd onderzoek. Evenzo zal indien de voorzieningen om een woning geschikt te maken voor een gehandicapte slechts gedeeltelijk zijn aangebracht, vaak geconcludeerd moeten worden dat de woning nog altijd niet geschikt is voor bewoning door de betrokken gehandicapte, zodat het doel van de subsidie niet is bereikt en de subsidie op die grond op nihil moet worden vastgesteld. Dat zou slechts anders zijn indien uit de betrokken regeling zou moeten worden afgeleid dat zij mede ten doel heeft het bevorderen van het gedeeltelijk geschikt maken van woningen.
     Ook indien subsidie is verleend voor de aanleg van vijf hectare bos en bij de vaststelling blijkt slechts vier hectare te zijn aangelegd, volgt daaruit niet zonder meer dat de subsidie moet worden vastgesteld op 80% van het bedrag van de verlening. Het staat immers niet vast dat ook voor vier hectare subsidie zou zijn verleend. Het kan zijn dat uit de subsidieregeling of uit het beleid van het bestuursorgaan voortvloeit dat projecten onder de vijf hectare niet worden gesubsidieerd of dat een kleiner project bij de verdeling van het subsidieplafond minder prioriteit zou hebben gekregen. In dergelijke gevallen kan de subsidie onder omstandigheden op nihil worden vastgesteld, ook al is de activiteit gedeeltelijk wel verricht (vgl. bijvoorbeeld Afd. rechtspraak 8 april 1993, AB 1993, 351; Afd. rechtspraak 18 mei 1993, Afd. rechtspraak 26 juli 1993, Afd. rechtspraak 13 september 1993, AB 1994, 290-292).
     Vloeit daarentegen uit de subsidieregeling of het beleid van het bestuursorgaan voort dat voor iedere hectare bos aanspraak bestaat op een bepaald bedrag aan subsidie, dan ligt het wel voor de hand te korten met het bedrag dat overeenkomt met het niet-gerealiseerde deel. Men bedenke echter dat een dergelijke afwijking van het plan waarvoor subsidie is verleend in de praktijk vaak samengaat met het niet nakomen rblz.|74| van een verplichting (bijvoorbeeld het niet tijdig melden van de afwijking). Dat laatste kan dan een tweede, zelfstandige grond voor verlaging opleveren, die naast de eerste kan worden toegepast.
     Eén en ander laat onverlet dat ook bij het lager vaststellen van een subsidie artikel 3:4, tweede lid, van toepassing is. Dat betekent dat de gevolgen van het lager vaststellen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen (vgl. Vz. Afd. rechtspraak 21 januari 1993, AB 1993, 350). Met het voorgaande is slechts betoogd dat van zodanige onevenredigheid niet reeds sprake is zodra de verlaging verder gaat dan hetgeen strikt rekenkundig overeenkomt met het niet-verrichte deel van de activiteit.
     In het geval, bedoeld onder b (niet voldoen aan de verplichtingen), zal, voor zover de (materiële) wetgever dat niet reeds heeft gedaan, eveneens een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger. Daarbij zijn tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang. Dit sluit overigens niet dat het niet voldoen aan een administratieve verplichting (bijvoorbeeld het gereed melden van een gesubsidieerde voorziening) soms tot vaststelling op nihil kan leiden. Onder omstandigheden kan het belang van handhaving van dergelijke verplichtingen immers zwaar wegen, bijvoorbeeld in verband met een doelmatige uitvoering van de regeling of in verband met het tegengaan van misbruik of oneigenlijk gebruik.
     Indien onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt (artikel 4.2.5.5 [4:46], tweede lid, onderdeel c), kan de subsidie in ieder geval worden vastgesteld op het bedrag dat uit de juiste gegevens voortvloeit. Datzelfde geldt als de subsidieverlening anderszins onjuist was (onderdeel d).

Derde lid

     In een aantal gevallen wordt subsidie verleend voor de werkelijke kosten van een activiteit. Hoewel een dergelijk systeem in beginsel niet aantrekkelijk is, omdat er geen stimulans voor een doelmatige besteding van middelen van uitgaat, is het soms onvermijdelijk. Als de subsidie bijvoorbeeld slechts aan één ontvanger wordt verstrekt, zal het ontwikkelen van een systeem van genormeerde kosten soms niet de moeite lonen. Niettemin dient ook dan voorkomen te worden dat de subsidiegever wordt benadeeld doordat onredelijk hoge kosten worden gemaakt. In de praktijk gebeurt dit bijvoorbeeld wel eens doordat een gesubsidieerde instelling tegen een te hoge prijs diensten betrekt van een zogenaamde steunstichting of tegen een te lage prijs diensten verleent aan derden. Het voorschrift van artikel 4.2.3.3 [4:31], tweede lid, dat de subsidie aan een maximum moet worden gebonden, is daartoe niet voldoende, omdat immers ook zonder dat het maximum wordt overschreden onredelijke kosten kunnen worden opgevoerd.
     Specifiek tegen bijvoorbeeld oneigenlijk gebruik van steunstichtingen gerichte bepalingen, die in bestaande subsidieregelingen wel voorkomen, blijken echter in de praktijk soms moeilijk toepasbaar. Bovendien komt het ook in andere situaties en bij andere subsidies dan subsidies aan instellingen voor dat kosten worden gemaakt die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden aangemerkt. Daarom bepaalt het derde lid in algemene zin dat, voor zover subsidie is verleend voor de werkelijke kosten van een activiteit, kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd buiten beschouwing worden gelaten.

Artikel 4.2.5.6 [4:47]

     De hoofdregel is dat de subsidie op aanvraag van de ontvanger wordt vastgesteld. Deze hoofdregel lijdt uitzondering in de in artikel 4.2.5.6 [4:47] opgesomde gevallen. Het komt voor dat het bestuursorgaan geen rblz.|75| behoefte heeft aan een afzonderlijke aanvraag tot vaststelling, omdat het reeds uit andere hoofde (bijvoorbeeld door tussentijdse gegevensverstrekking, vgl. artikel 4.2.4.0 [4:37], eerste lid, onderdeel c) over de benodigde gegevens beschikt. In dat geval zou de aanvraag slechts een overbodige administratieve handeling zijn. Daarom is in onderdeel a de mogelijkheid geboden bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening van het vereiste van een aanvraag af te wijken. De eis dat uitdrukkelijk wordt bepaald dat geen aanvraag behoeft te worden ingediend, houdt verband met het grote belang dat de vaststelling uit oogpunt van rechtszekerheid voor de ontvanger heeft. Er mag geen twijfel bestaan over de noodzaak een aanvraag in te dienen, noch over de termijn waarbinnen de vaststelling moet geschieden. Daarom is in onderdeel a tevens bepaald dat het wettelijk voorschrift of de subsidieverlening de termijn moet aangeven binnen welke de ambtshalve vaststelling geschiedt.
     Onderdeel b betreft het geval waarin artikel 4.2.5.3 [4:44], vierde lid, wordt toegepast. Verwezen zij naar de toelichting op dat artikel [4:44]. Onderdelen c en d zien op gevallen waarin de hoogte van de subsidie ten nadele van de ontvanger wordt gewijzigd. Ook bij intrekking met terugwerkende kracht kan nog een vaststelling nodig zijn, omdat deze niet zonder meer meebrengt dat de subsidie op nul kan worden vastgesteld. Bij een gedeeltelijke intrekking kan immers nog een subsidiebedrag resteren.
     In deze gevallen ligt het echter niet in de rede van de ontvanger te verwachten dat deze een aanvraag tot vaststelling indient. Daarom is bepaald dat het bestuursorgaan dan ambtshalve tot vaststelling van de subsidie kan overgaan.

Afdeling 4.2.6. Intrekking en wijziging

     Deze afdeling regelt de intrekking en wijziging van subsidiebeschikkingen. De term "wijziging" ziet hier steeds op wijziging ten nadele van de ontvanger. Afdeling 4.2.6 regelt niet de wijziging ten voordele van de ontvanger. Daaraan zijn in beginsel slechts twee beperkingen gesteld. In de eerste plaats is het mogelijk dat een wettelijk voorschrift zich tegen een dergelijke wijziging verzet. In de tweede plaats is het in een beperkt aantal gevallen mogelijk dat een derde door de wijziging ten gunste van de ontvanger rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien de ontvanger het bestuursorgaan verzoekt een verplichting die strekt tot het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden op te heffen. Of zo'n verzoek kan worden ingewilligd, dient te worden beoordeeld aan de hand van de evenredigheidsmaatstaf van artikel 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht en de overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
     Afdeling 4.2.6 valt in twee onderdelen uiteen. De artikelen 4.2.6.1 [4:48] en 4.2.6.2 [4:49] regelen de intrekking of wijziging met terugwerkende kracht van de beschikking tot subsidieverlening respectievelijk de beschikking tot subsidievaststelling. Deze is mogelijk indien de beschikking als gevolg van omstandigheden die (mede) voor rekening van de ontvanger komen niet de beoogde werking blijkt te hebben, alsmede wanneer een voorwaarde wordt ingeroepen. Het kan hier enerzijds gaan om een sanctie, anderzijds om herstel van onjuistheden die niet uitsluitend voor rekening van het bestuursorgaan behoren te komen. Deze bepalingen zijn een noodzakelijke aanvulling op de mogelijkheid de subsidie lager vast te stellen dan overeenkomstig de subsidieverlening (artikel 4.2.5.5 [4:46]).

     De artikelen 4.2.6.3 [4:50] en 4.2.6.4 [4:51] zien op een andere situatie, namelijk die waarin het bestuursorgaan voor de toekomst een einde wil maken aan of een wijziging wil aanbrengen in een bestaande subsidieverhouding. Uit de jurisprudentie blijkt dat degene die gedurende een wat langere aaneengesloten periode subsidie heeft ontvangen voor een voortdurende rblz.|76| activiteit, daaraan onder omstandigheden een gerechtvaardigd vertrouwen op de voortzetting van de subsidie mag ontlenen. Dit betekent dat het bestuursorgaan slechts op een beperkt aantal gronden een einde mag maken aan de subsidieverhouding en dit in ieder geval niet nauwelijks mag doen (zie o.m. Afd. rechtspraak 7 oktober 1977, AB 1978, 7, tB/S III, nr. 35; Afd. rechtspraak 6 februari 1981, AB 1982, 205; Afd. rechtspraak 12 december 1985, AB 1986, 346). Hier doet zich echter de complicatie voor dat de omschrijving "een einde maken aan de subsidieverhouding" twee juridisch gezien nogal verschillende situaties dekt.
     Artikel 4.2.6.3 [4:50] betreft het geval dat een bestuursorgaan gedurende het tijdvak waarvoor een subsidie is verleend de subsidie wil stopzetten, dan wel het bedrag daarvan wil verlagen of een wijziging wil aanbrengen in de verplichtingen van de ontvanger. Juridisch gezien komt dit neer op een intrekking of wijziging "ex nunc" van de beschikking tot subsidieverlening. Aangezien een dergelijke intrekking of wijziging in beginsel een inbreuk betekent op het gerechtvaardigd vertrouwen van de subsidieontvanger dat, zolang hij zijnerzijds zijn verplichtingen nakomt, de subsidiëring overeenkomstig de subsidieverlening zal plaatsvinden, ligt het voor de hand dat daaraan vrij zware eisen worden gesteld.
     Artikel 4.2.6.4 [4:51] betreft het geval dat het bestuursorgaan na afloop van het tijdvak waarvoor een subsidie is verleend de subsidie wil stopzetten of het bedrag daarvan wil verlagen. Er is dan geen sprake van intrekking of wijziging van een beschikking; het gaat immers om de situatie waarin de beschikking reeds door het verstrijken van het tijdvak waarvoor zij is gegeven haar werking heeft verloren. Het gaat in dit geval om het al of niet geven van een nieuwe beschikking voor een aansluitende periode. Het verband met de intrekking van beschikkingen voor de toekomst ligt in de omstandigheid dat volgens de jurisprudentie een subsidieontvanger onder omstandigheden ook aan een reeks opeenvolgende subsidieverleningen een zeker vertrouwen op hernieuwde subsidiëring voor een aansluitend tijdvak kan ontlenen. Maar uit de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak blijkt de subsidieontvanger minder sterk mag vertrouwen op het geven van een nieuwe beschikking tot subsidieverlening dan op handhaving van een reeds gegeven beschikking tot subsidieverlening (Afd. rechtspraak 21 maart 1985, tB/S III, nr. 605; vgl. ook Afd. rechtspraak 25 oktober 1979, AB 1980, 198). Ook hier moet steeds een redelijke termijn in acht worden genomen, maar een wijziging van beleid is in beginsel voldoende grond voor beëindiging, terwijl in het geval van intrekking voor de toekomst veelal meer zwaarwegende redenen worden geëist (vgl. bijvoorbeeld Afd. rechtspraak 27 september 1982, AB 1983, 178). In het onderhavige voorstel is ervoor gekozen deze lijn uit de jurisprudentie door te trekken. Dit past in het streven naar een meer bewust gevoerd en doelmatiger subsidiebeleid, doordat de overheid de ruimte wordt gelaten om de opportuniteit en doelmatigheid van de subsidiëring periodiek te heroverwegen.
     Eén en ander is van groot praktisch belang voor langlopende subsidies aan instellingen. Deze hebben in de praktijk vaak de vorm van reeks opeenvolgende subsidieverleningen voor één jaar, doch ook subsidies voor meer jaren komen voor. Dit heeft gevolgen voor de mate waarin de instelling wordt beschermd tegen wijziging of beëindiging van de subsidie. Immers, die bescherming is aan het einde van de looptijd van de subsidieverlening zwakker dan gedurende de looptijd. Bij eenjarige subsidieverleningen komt de instelling jaarlijks in die zwakkere positie, bij bijvoorbeeld vierjarige subsidieverleningen slechts eens in de vier jaar.

Artikel 4.2.6.1 [4:48]

     Deze bepaling regelt de gronden waarop de subsidieverlening met terugwerkende kracht kan worden ingetrokken. Zoals in het algemeen gedeelte van dit hoofdstuk, onder het hoofdje "Handhaving", reeds werd rblz.|77| uiteengezet, bestaat in het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht slechts in beperkte mate behoefte aan een dergelijke intrekkingsmogelijkheid, omdat de functie daarvan in belangrijke mate wordt vervuld door de mogelijkheid de subsidie lager vast te stellen dan overeenkomstig de subsidievaststelling (artikel 4.2.5.5 [4:46]). Een aanvullende mogelijkheid tot intrekking "ex tunc" van de subsidieverlening is echter noodzakelijk, om te voorkomen dat het bestuursorgaan in geval van onregelmatigheden pas zou kunnen ingrijpen op het moment waarop normaal gesproken de vaststelling zou plaatsvinden. In plaats daarvan is gekozen voor het systeem dat het bestuursorgaan bij tussentijdse constatering van onregelmatigheden de subsidieverlening kan intrekken en daarna zo nodig ambtshalve tot vaststelling kan overgaan (artikel 4.2.5.6 [4:47], onderdeel c).
     De gronden waarop de subsidieverlening kan worden ingetrokken, zijn, behoudens die genoemd in artikel 4.2.6.1 [4:48], eerste lid, onderdeel e, dezelfde als die waarop de subsidie lager kan worden vastgesteld. Voor een toelichting op de onder a tot en met d genoemde gronden zij verwezen naar de toelichting op artikel 4.2.5.5 [4:46]. De onder e genoemde grond houdt verband met de mogelijkheid de subsidie onder voorwaarde te verlenen. De duidelijkheid kan er dan mee gediend zijn dat een beroep op de voorwaarde gepaard gaat met een uitdrukkelijke intrekking van de subsidieverlening. Voor het begrotingsvoorbehoud is dit laatste zelfs voorgeschreven. Verwezen zij verder naar de toelichting op de artikelen 4.2.3.5 [4:33] en 4.2.3.6 [4:34].
     Hier zij nog opgemerkt dat de onder a genoemde intrekkingsgrond mede goede diensten kan bewijzen in geval van faillissement of surséance van de subsidieontvanger. Immers, faillissement zal veelal, en surséance kan meebrengen dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel meer plaatsvinden of zullen plaatsvinden. In dat geval kan het bestuur tot intrekking overgaan, alsmede daarop vooruitlopend de betaling van eventuele voorschotten opschorten (artikel 4.2.7.5 [4:56]). Aan deze constructie is de voorkeur gegeven boven het van rechtswege vervallen van de beschikking tot subsidieverlening, omdat zij de mogelijkheid biedt een genuanceerd beleid te voeren, alsmede omdat het nemen van een expliciete beslissing omtrent intrekking voor alle betrokkenen meer duidelijkheid schept.
     Het spreekt vanzelf dat de subsidieverlening slechts kan worden ingetrokken zolang de subsidie nog niet is vastgesteld. Na de vaststelling is intrekking van de verlening zinloos, omdat daardoor de uit de vaststelling voortvloeiende aanspraak op financiële middelen niet wordt aangetast.
     De intrekking of wijziging heeft terugwerkende kracht tot op het moment van de verlening, tenzij bij het besluit tot intrekking of wijziging anders is bepaald. De mogelijkheid dat het bestuursorgaan anders bepaalt, is opgenomen omdat, met name bij subsidies voor voortdurende activiteiten, de redelijkheid soms zal eisen dat de intrekking niet verder terugwerkt dan tot op het moment waarop de activiteiten zijn beëindigd of het moment waarop in strijd met de verplichtingen is gehandeld.

Artikel 4.2.6.2 [4:49]

     Omdat de beschikking tot subsidievaststelling een definitieve aanspraak op financiële middelen vestigt, dient zij in beperktere mate intrekbaar te zijn dan een beschikking tot subsidieverlening. Aan intrekking bestaat ook minder behoefte, omdat de vaststelling veelal na afloop plaatsvindt. Dat betekent dat ten tijde van de vaststelling reeds kan worden beoordeeld of de activiteiten hebben plaatsgevonden, de verplichtingen zijn nagekomen e.d. Daarom is bepaald dat de vaststelling op deze gronden slechts kan worden ingetrokken voor zover de desbetreffende feiten of omstandigheden het bestuursorgaan bij de vaststelling niet bekend konden zijn. Dat betekent niet in alle gevallen dat de feiten zich eerst na de rblz.|78| subsidievaststelling moeten hebben voorgedaan. Vooral bij wat meer complexe subsidies aan instellingen komt het ook voor dat na de vaststelling correcties moeten worden aangebracht op ten behoeve van de vaststelling verstrekte gegevens, bijvoorbeeld met betrekking tot aantallen subsidiabele eenheden of salariskosten.
     Daarnaast is voorzien in de mogelijkheid van intrekking in geval van kennelijke onjuistheid van de vaststelling. Zo'n onjuistheid levert immers niet steeds een grond op waarop de subsidie lager had kunnen worden vastgesteld. Het is mogelijk dat bijvoorbeeld bij de vaststelling een rekenfout is gemaakt, waardoor de subsidie op een hoger bedrag is vastgesteld dan uit de subsidieverlening volgt. Ten slotte is voorzien in de mogelijkheid van intrekking bij niet-nakoming van na de subsidievaststelling voortdurende verplichtingen (onderdeel c).
     Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat alle genoemde intrekkingsgronden evenzeer kunnen worden toegepast indien geen beschikking tot subsidieverlening is gegeven.

     Het derde lid bepaalt dat de subsidievaststelling na vijf jaar niet meer kan worden ingetrokken of gewijzigd. Het is uit een oogpunt van rechtszekerheid gewenst de mogelijkheid van intrekking aan een termijn te binden. De termijn van vijf jaar na de vaststelling geeft een redelijk evenwicht tussen het belang van de overheid bij het ongedaan maken van onjuiste subsidievaststellingen enerzijds en de rechtszekerheid van de ontvanger anderzijds.

     Aanknopingspunt voor het begin van de vijfjarentermijn is in de meeste gevallen de dag waarop de subsidieverlening is bekendgemaakt. Indien niet is voldaan aan een na de vaststelling voortdurende verplichting, begint de termijn te lopen op de dag na die waarop een handeling in strijd met de verplichting is verricht, dan wel, indien het niet voldoen bestaat in een nalaten (bijvoorbeeld niet betalen van een krediet of niet gereed melden van een voorziening), op de dag na de dag waarop de verplichting uiterlijk had moeten worden nagekomen.

Artikel 4.2.6.3 [4:50]

     De achtergrond van deze bepaling en haar verhouding tot artikel 4.2.6.4 [4:51] zijn reeds toegelicht in de algemene toelichting op deze afdeling. Op deze plaats wordt nog ingegaan op de verschillende gronden voor intrekking "ex nunc". Intrekking voor de toekomst is allereerst mogelijk indien veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting van de subsidie verzetten.
     Met de woorden "in overwegende mate" is beoogd uit te drukken dat er zwaarwegende redenen moeten zijn om de subsidiebeschikking in te trekken. Intrekking van een begunstigende beschikking, waarbij teruggekomen wordt op in beginsel reeds verleende aanspraken, is een ingrijpende beslissing. Het enkele feit dat het bestuur van gedachten is veranderd, is daarvoor onvoldoende grond (vgl. Afd. rechtspraak 27 september 1982, AB 1983, 178; Afd. rechtspraak 23 oktober 1979, AB 1980, 198; Afd. rechtspraak 16 oktober 1984, AB 1985, 190). Het moet gaan om hetzij onvoorziene omstandigheden die een zwaarwegende reden opleveren, hetzij een beleidswijziging waarvoor zwaarwegende redenen zijn aan te voeren.
     Wanneer sprake is van een zwaarwegende reden is niet in het algemeen aan te geven. In één uitspraak achtte de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak een uitspraak van de Tweede Kamer dat de subsidiëring politiek ongewenst was voldoende (Vz. Afd. rechtspraak 3 januari 1980, AB 1980, 353), in een ander geval werd een Kameruitspraak op zichzelf onvoldoende geacht (Vz. Afd. rechtspraak 16 oktober 1984, tB/S, VII, nr. 252). De dwingende noodzaak tot bezuinigen kan voldoende zijn (Afd. rechtspraak 28 maart 1985, AB 1985, 600; Afd. rechtspraak 14 december 1984, tB/S, III, rblz.|79| nr. 578), maar is dat niet per definitie (Pres. Rb. 's-Gravenhage 10 november 1987, KG 1987, 512). De specifieke omstandigheden van het geval zullen uiteindelijk bepalend zijn. Daarbij speelt ook de door de overheid bij de intrekking betrachte zorgvuldigheid een rol, alsmede de vraag of de gevolgen van de intrekking voor de subsidieontvanger (en eventueel diens werknemers en cliënten) niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de intrekking te dienen belangen (vgl. artikel 3:4, tweede lid).
     Deze intrekkingsgrond komt uiteraard niet aan de orde voor zover uit het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust - of enig ander wettelijk voorschrift - een verplichting tot voortzetting van de subsidiëring voortvloeit.

     Intrekking is voorts steeds mogelijk wanneer de subsidieverlening onjuist was. Indien de subsidieontvanger deze onjuistheid kende of behoorde te kennen, is zelfs intrekking met terugwerkende kracht mogelijk (artikel 4.2.6.1 [4:48]). Ook wanneer dat niet het geval is, kan echter niet van de overheid wordt verlangd dat zij een ten onrechte verleende subsidie zonder meer voortzet. Het vertrouwen dat de burger in het algemeen mag hebben op de juistheid van overheidsbeschikkingen wordt voldoende beschermd door het in acht nemen van een redelijke termijn bij de wijziging of intrekking voor de toekomst en het vergoeden van de uit de intrekking of wijziging voortvloeiende schade.

     Intrekking voor de toekomst is ten slotte mogelijk in andere bij wettelijk voorschrift geregelde gevallen. In die gevallen kon de ontvanger rekening houden met de mogelijkheid van intrekking. Dat betekent wel dat moet zijn aangegeven in welke gevallen intrekking mogelijk is; de enkele opmerking dat intrekking mogelijk is, volstaat niet.
     Deze intrekkingsgrond ziet niet op gevallen waarin de ontvanger de gesubsidieerde activiteiten beëindigt of ophoudt aan zijn verplichtingen te voldoen. In die gevallen is intrekking op grond van artikel 4.2.6.1 [4:48] mogelijk. Men denke hier veeleer aan gevallen waarin de ontvanger niet langer behoort tot de categorie van personen die ingevolge wettelijk voorschrift voor de subsidie in aanmerking komen, bijvoorbeeld omdat gedurende het jaar waarvoor de subsidie is verleend zijn inkomen boven een gestelde inkomensgrens stijgt, of aan specifieke intrekkingsgronden, zoals de bepaling dat een subsidie aan een vereniging kan worden ingetrokken wanneer het ledental beneden een bepaalde grens daalt.

     Artikel 4.2.6.3 [4:50] schept een bevoegdheid, niet een verplichting tot intrekking. Dat impliceert dat indien in principe een intrekkingsgrond aanwezig is, vervolgens nog zal moeten worden nagegaan of, gelet op alle betrokken belangen, intrekking ook in het concrete geval verantwoord is.

     In alle gevallen moet bij de intrekking voor de toekomst een redelijke termijn in acht genomen worden. Dit is vaste jurisprudentie (o.m. Afd. rechtspraak 16 april 1979, AB 1979, 520; Afd. rechtspraak 12 december 1985, AB 1986, 346). De lengte van die termijn zal afhangen van de aard van de subsidie en de gesubsidieerde activiteiten. In het algemeen zal de ontvanger de tijd moeten worden gegund om verplichtingen die hij jegens derden is aangegaan en redelijkerwijs mocht aangaan, op zorgvuldige wijze af te wikkelen. Indien de ontvanger als gevolg van de intrekking personeel moet ontslaan, zal hij ten minste in staat moeten worden gesteld de voorgeschreven opzegtermijnen in acht te nemen. Anderzijds kan de intrekking op kortere termijn geschieden indien de overheid bereid is verplichtingen jegens derden over te nemen.
     Daarnaast is ook het aandeel van de subsidie in de middelen van de ontvanger van belang. Naarmate de intrekking of wijziging sterker ingrijpt in de financiële situatie van de ontvanger, zal deze immers meer tijd rblz.|80| moeten worden gegund om zich op de nieuwe situatie in te stellen. Om dezelfde reden is ook de mate van ingrijpendheid van de wijziging van belang. Bij een algehele intrekking zal in het algemeen een langere termijn in acht genomen moeten worden dan bij een relatief geringe verlaging van het subsidiebedrag.

     Bij intrekking wegens veranderde omstandigheden of inzichten of wegens een onjuistheid van de subsidieverlening waarvan de ontvanger niet op de hoogte was of behoorde te zijn, zal het bestuursorgaan bovendien de schade moeten vergoeden die de ontvanger leidt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan. De ontvanger behoeft immers met intrekking op deze grond, anders dan met een intrekking of wijziging die bij wettelijk voorschrift wordt voorzien, in beginsel geen rekening te houden.
     Overigens zijn de plicht een redelijke termijn in acht te nemen en de verplichting de schade te vergoeden tot op zekere hoogte te beschouwen als communicerende vaten. Onder omstandigheden kan een kortere termijn aanvaardbaar zijn, indien het bestuursorgaan bereid is de daaruit voortvloeiende extra schade te vergoeden of voor haar rekening te nemen, bijvoorbeeld door nog lopende verplichtingen over te nemen.

Artikel 4.2.6.4 [4:51]

Eerste lid

     Ook op deze bepaling is in de algemene toelichting op deze afdeling reeds ingegaan. Zoals daar werd uiteengezet, kan een belanghebbende niet alleen aan een "lopende" beschikking, doch ook aan subsidiëring gedurende een aantal opeenvolgende jaren een zeker vertrouwen op voortzetting van de subsidie ontlenen. Dat vertrouwen is minder sterk dan het vertrouwen dat kan worden ontleend aan een beschikking waarvan de geldigheidsduur nog niet is verstreken, maar stelt niettemin grenzen aan de mogelijkheid om een subsidie voor een aansluitend tijdvak te weigeren. Het maakt daarbij niet uit of het vertrouwen is gewekt door één meerjarige subsidieverlening of een reeks eenjarige subsidieverleningen.
     Niet iedere subsidieverlening gedurende een aantal jaren staat aan weigering voor een aansluitend tijdvak in de weg. Indien een subsidie wordt verleend voor een project (bijvoorbeeld een onderzoek) met een looptijd van vier jaar, kan de ontvanger aan de subsidiëring gedurende vier jaren niet het vertrouwen ontlenen dat de subsidie na afloop van (de vastgestelde looptijd van) het project zal worden voortgezet. Gerechtvaardigd vertrouwen op voortzetting kan slechts ontstaan indien de subsidie naar haar aard van onbepaalde duur zou kunnen zijn, dat wil zeggen als ook de gesubsidieerde activiteit naar haar aard van onbeperkte duur is. Dat is bijvoorbeeld het geval indien het gaat om de exploitatie van een culturele instelling of een sportaccommodatie. Bij dergelijke voortdurende activiteiten is de subsidieontvanger veelal ook werkgever. Dat impliceert dat hij in de gelegenheid moet worden gesteld om de arbeidsverhoudingen met de werknemers, die vaak voor hun rechtspositie van de subsidie afhankelijk zijn, op een behoorlijke wijze af te wikkelen. Bij niet-voortdurende activiteiten doet deze complicatie zich in veel mindere mate voor. Derhalve is artikel 4.2.6.4 [4:51] slechts van toepassing indien het gaat om voortdurende activiteiten.
     Voorts kan niet iedere subsidieverlening voor voortdurende activiteiten tot een gerechtvaardigd vertrouwen op voortzetting leiden. Dat is pas het geval indien de subsidiëring gedurende een wat langere periode heeft plaatsgevonden. Een probleem daarbij is dat uit de jurisprudentie niet valt af te leiden hoe lang die periode moet zijn om een beschermenswaardig vertrouwen te doen ontstaan. Iedere termijn is tot op zekere hoogte rblz.|81| arbitrair. Er is echter voor gekozen dit nadeel op de koop toe te nemen, terwille van de duidelijkheid en rechtszekerheid die alle betrokkenen kan worden geboden door een termijn te noemen. Gekozen is voor een termijn van drie jaar.
     Ook indien voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verleend voor een voortdurende activiteit, kan de aanvraag voor een volgende periode uiteraard worden afgewezen indien een wettelijk voorschrift zich tegen toewijzing verzet. Men denke aan het geval dat bij gemeentelijke verordening is bepaald dat slechts subsidie wordt verleend aan sportverenigingen met ten minste honderd leden. Uiteraard kan dan, ook na langdurige subsidiëring, de subsidie worden geweigerd aan een vereniging die niet meer aan dat vereiste voldoet.
     Weigering wegens veranderde inzichten of gewijzigde omstandigheden is echter slechts mogelijk met inachtneming van een redelijke termijn (en uiteraard slechts voor zover de betrokken subsidieregeling daartoe de beleidsvrijheid biedt). Voor de bepaling van de lengte van de redelijke termijn zijn dezelfde factoren van belang als bij de intrekking of wijziging van een "lopende" subsidieverlening. Verwezen zij naar de toelichting op artikel 4.2.6.3 [4:50].
     Waar intrekking slechts mogelijk is als veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting van de subsidie verzetten, is voor weigering voor een aansluitend tijdvak de enkele verandering van omstandigheden of beleidswijziging voldoende, mits daarbij een redelijke termijn in acht wordt genomen. Zoals hiervoor is uiteengezet, hangt dit samen met het feit dat de ontvanger in het algemeen aan het einde van de looptijd van een subsidieverlening minder sterk op voortzetting van de subsidie mag vertrouwen dan gedurende de looptijd van de subsidieverlening. Het belang van de flexibiliteit van het beleid weegt dan dienovereenkomstig zwaarder. Daarbij past dat in dit geval ook geen verplichting tot schadevergoeding bestaat indien de subsidie wegens beleidswijziging wordt beëindigd of verminderd.
     Weigering met inachtneming van een redelijke termijn betekent dat de weigering tijdig moet worden aangekondigd. Indien de beslissing op de aanvraag voor een volgend tijdvak tijdig vóór de aanvang van dit tijdvak wordt genomen, kan deze aankondiging samenvallen met de weigering zelf. Indien dit niet het geval is, bijvoorbeeld omdat op het moment dat de beslissing tot beëindiging wordt genomen nog geen aanvraag voor de volgende periode is ingediend, is de aankondiging een zelfstandige beschikking, waartegen bezwaar of beroep openstaat. Dat is ook gewenst; indien pas beroep zou openstaan bij de daadwerkelijke weigering, zou dat in dit geval voor de ontvanger te laat zijn. Voor een toename van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures behoeft niet te worden gevreesd; veelal zal in deze gevallen ten tijde van de beslissing op de aanvraag de uitslag van een eventuele tegen de aankondiging aangespannen schorsingsprocedure bekend zijn, naar aanleiding waarvan hetzij het bestuursorgaan van weigering zal afzien, hetzij de ontvanger zal beseffen dat een beroep tegen de weigering kansloos is.

Tweede lid

     Het tweede lid geeft aan wat dient te geschieden indien de aankondiging van de weigering voor een volgend tijdvak te laat heeft plaatsgevonden. Het zou te ver voeren als weigering dan in het geheel niet meer mogelijk zou zijn. In plaats daarvan is bepaald dat in dat geval de aanvraag moet worden toegewezen voor een zodanige periode dat tussen de aankondiging en het einde van de subsidieverhouding een redelijke termijn is verstreken.

     Daarbij geldt in beginsel dat de subsidie gedurende die resterende periode dezelfde omvang heeft als voorheen. Dat sluit een geleidelijke rblz.|82| vermindering van de subsidie niet uit; die kan immers worden gezien als een gedeeltelijke weigering, waarvoor de redelijke termijn korter kan zijn dan voor een algehele weigering. Denkbaar is ook dat onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende componenten waaruit een subsidie is opgebouwd. Sommige uitgaven zullen immers sneller kunnen worden verminderd dan andere.
     Het kan voorkomen dat voor deze gedeeltelijke toewijzing geen middelen ter beschikking zijn gesteld op de begroting voor het volgende jaar. Ook in dat geval dient echter de gedeeltelijke toewijzing te volgen; het ontbreken van middelen dient in dit geval voor rekening van het bestuursorgaan te blijven. Het bestuursorgaan had dit probleem immers kunnen voorkomen door het voornemen tot beëindiging of vermindering tijdig aan te kondigen. Derhalve is bepaald dat een uit artikel 4.2.6.4 [4:51], tweede lid, voortvloeiende verplichting tot gedeeltelijke toewijzing prevaleert boven een eventueel uit artikel 4.2.2.1 [4:25], eerste lid, voortvloeiende verplichting tot weigering.

Afdeling 4.2.7. Betaling en terugvordering

Artikel 4.2.7.1 [4:52]

     Door de vaststelling van de subsidie verplicht het bestuursorgaan zich tot daadwerkelijke uitbetaling van het vastgestelde bedrag. Dit is uitgedrukt in het eerste lid van artikel 4.2.7.1 [4:52].
     Het spreekt vanzelf dat bij de uitbetaling eventuele voorschotten met de subsidie verrekend worden. Het zal veelal het meest praktisch zijn om bij de vaststelling van de subsidie ook het saldo van subsidiebedrag en reeds betaalde voorschotten te bepalen. Het is echter niet juist om de subsidie vast te stellen op het bedrag dat overeenkomt met de subsidieverlening minus de verleende voorschotten. De vaststelling dient te geschieden op het met de verlening overeenkomende bedrag. Pas bij de uitbetaling worden de reeds betaalde voorschotten op dat bedrag in mindering gebracht.
     Ook is het mogelijk dat het bedrag van de betaalde voorschotten het bedrag van de vastgestelde subsidie te boven gaat. In dat geval kan het saldo, als zijnde onverschuldigd betaald, van de subsidieontvanger worden teruggevorderd.

     De rechtszekerheid vereist dat de subsidieontvanger weet wanneer hij de betaling van de subsidie tegemoet kan zien. Derhalve dient de betalingsverplichting van het bestuursorgaan aan een termijn te worden gebonden. Daarin voorziet het tweede lid. In het algemeen moet een termijn van vier weken voldoende worden geacht. Voor bepaalde gevallen zou deze termijn echter te kort kunnen zijn. Zo is het mogelijk dat de subsidieontvanger bepaalde uitgaven pas na de vaststelling daadwerkelijk behoeft te doen. Het kan dan redelijk zijn dat de overheid pas op dat moment verplicht wordt de gelden over te maken. Daarom is de mogelijkheid geboden om bij wettelijk voorschrift een andere termijn te stellen.
     Omdat ook bij subsidies die niet op een wettelijk voorschrift berusten de termijn van vier weken in bijzondere gevallen te kort kan zijn, voorziet het derde lid ook voor die subsidies in de mogelijkheid een andere termijn te bepalen. Met het oog op de rechtszekerheid dient dit, zo enigszins mogelijk, reeds bij de subsidieverlening te geschieden. Slechts indien geen beschikking tot subsidieverlening wordt gegeven, kan bij de subsidievaststelling nog een afwijkende betalingstermijn worden bepaald.
     Het spreekt vanzelf dat de te bepalen termijn een redelijke dient te zijn. Uitgangspunt is dat zo spoedig mogelijk na de subsidievaststelling moet worden betaald. Alleen indien daarvoor bijzondere redenen zijn, kan de betaling voor langere tijd worden uitgesteld.
      rblz.|83| Met het verstrijken van de betalingstermijn wordt de verbintenis tot betaling van het vastgestelde subsidiebedrag opeisbaar. Dit betekent dat het bestuursorgaan, indien het niet tijdig betaalt, zonder ingebrekestelling de wettelijke rente verschuldigd is vanaf het tijdstip waarop de termijn verstreken is. Dit volgt uit de artikelen 6:119 juncto 6:83 NBW.

Artikel 4.2.7.2 [4:53]

     Het is niet ongebruikelijk dat het subsidiebedrag in termijnen wordt uitbetaald. De bevoegdheid daartoe is in dit artikel neergelegd. Daarin is het woord "gedeelten" in plaats van "termijnen" gebruikt, om te voorkomen dat verwarring ontstaat met het begrip "termijn" in de zin van een bepaald tijdvak.
     Het is voor de subsidieontvanger van belang te weten dat de subsidie in gedeelten zal worden betaald, zodat hij zijn financiële planning daarop kan afstemmen. Daarom is bepaald dat het bestuursorgaan slechts bevoegd is de subsidie in gedeelten te betalen indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Dit zou echter weinig zekerheid bieden indien het bestuursorgaan vrij zou zijn omvang en frequentie van de gedeelten te bepalen. Daarom moet tevens worden aangegeven hoe de gedeelten worden berekend en op welke tijdstippen zij worden betaald. Een simpele aanduiding als "twaalf gelijke maandelijkse termijnen" kan daartoe overigens al voldoende zijn.
     Ook hier is een voorziening nodig voor subsidies die niet op een wettelijk voorschrift berusten. Het tweede lid voorziet voor die categorie in de mogelijkheid bij de subsidieverlening of, indien deze ontbreekt, bij de subsidievaststelling te bepalen dat in gedeelten wordt betaald, onder dezelfde beperkingen als in het eerste lid gesteld. In dit geval zal de noodzaak om in gedeelten te betalen bij de concrete subsidiebeschikking moeten worden gemotiveerd (vgl. artikel 3.6.1 [3:46]), terwijl voorts uiteraard het aantal en de hoogte van de gedeelten aan eisen van redelijkheid moeten voldoen.

Artikel 4.2.7.3 [4:54]

     De verplichting om het subsidiebedrag te betalen, ontstaat door de subsidievaststelling, dus veelal pas na afloop van de gesubsidieerde activiteit. In veel gevallen zal de ontvanger die activiteit echter niet kunnen verrichten als de overheid niet vooraf gelden ter beschikking stelt. Dat pleegt dan ook te gebeuren. Deze betalingen hebben het karakter van voorschotten, die vooruitlopen op de betaling van de het subsidiebedrag zelf.
     Anders dan in het voorontwerp is, mede op advies van de Interdepartementale Commissie voor de Harmonisatie van Wetgeving, gekozen voor het stelsel dat de bevoegdheid tot voorschotverlening slechts bestaat indien dit bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening is bepaald. Dit stimuleert bestuursorganen om zorgvuldig te overwegen of voorschotverlening noodzakelijk is, en zo ja, welk systeem van bevoorschotting moet worden gehanteerd.
     Anders dan thans wel wordt aangenomen, moet de beslissing om een voorschot te verlenen of te weigeren als een beschikking worden aangemerkt. Deze beslissing berust immers op een publiekrechtelijke titel, te weten artikel 4.2.7.3 [4:54] Algemene wet bestuursrecht, eventueel in samenhang met het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust. Zo wordt bereikt dat de administratieve rechter die over de subsidieverlening zelf oordeelt ook bevoegd is in eventuele geschillen met betrekking tot de voorschotverlening. Het betalen of weigeren te betalen van voorschotten is echter volgens de Afdeling rechtspraak geen beschikking, maar (het weigeren van) een rechtshandeling naar burgerlijk recht, meer bepaald, rblz.|84| het (niet) nakomen van een verbintenis (vgl. Afd. rechtspraak 19 februari 1980, tB/S, V, nr. 165).
     Met het oog op beperking van het aantal beroepsprocedures verdient het overigens aanbeveling de beschikking tot voorschotverlening zoveel mogelijk te combineren met de beschikking tot subsidieverlening. Zulks is evenwel niet voorgeschreven, omdat een mogelijkheid om in een later stadium bij afzonderlijke beschikking voorschotten te verlenen in de praktijk niet kan worden gemist.
     Vanzelfsprekend moet uit de beschikking het bedrag van het voorschot of de voorschotten kunnen worden afgeleid. Dit is in het tweede lid neergelegd. Daarbij is niet de eis gesteld dat een nominaal bedrag wordt vermeld. Voldoende is dat aangegeven wordt hoe het bedrag wordt bepaald. Het kan immers, bijvoorbeeld bij structurele subsidies aan instellingen, doelmatig zijn te volstaan met de vermelding dat het voorschot 7,5% van het subsidiebedrag per maand bedraagt of de omvang van de periodieke voorschotten op enigerlei wijze te relateren aan de feitelijke middelenbehoefte van de ontvanger.

Artikel 4.2.7.4 [4:55]

     De verlening van een voorschot verplicht tot uitbetaling van het voorschot, zoals de vaststelling van de subsidie verplicht tot uitbetaling van het subsidiebedrag. Het ligt voor de hand ook de betalingstermijn bij voorschotten op dezelfde wijze te regelen als bij de subsidie zelf: er geldt een betalingstermijn van vier weken, tenzij bij wettelijk voorschrift of bij de voorschotverlening anders is betaald. Met dit laatste wordt ook de mogelijkheid geopend om aan het begin van het jaar bij één beschikking te betalingstijdstippen voor alle dat jaar te verlenen voorschotten vast te stellen.

Artikel 4.2.7.5 [4:56]

     Indien het bestuursorgaan overweegt de subsidieverlening of de subsidievaststelling met terugwerkende kracht in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen, ligt daar veelal een aan de subsidieontvanger toe te rekenen handeling aan ten grondslag. Het kan dan ongewenst zijn dat het bestuursorgaan gedurende de periode van de voorbereiding van de intrekkings- of wijzigingsbeschikking toch nog betalingen aan de ontvanger moet doen. Daarom is voorzien in een beperkte mogelijkheid om deze - uit de voorschotverlening of uit de subsidievaststelling voortvloeiende - betalingsverplichting op te schorten.
     Het betreft hier een ingrijpende bevoegdheid: vooruitlopend op een beslissing omtrent intrekking of wijziging worden betalingen stopgezet waarvan de ontvanger in sommige gevallen geheel of in belangrijke mate afhankelijk is voor het kunnen verrichten van de activiteiten. Daarom is deze bevoegdheid in tweeërlei opzicht beperkt. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan een ernstig vermoeden hebben dat er grond is voor intrekking. Niet iedere aanwijzing dat er wellicht iets niet helemaal in de haak is, is dus voldoende. In de tweede plaats kunnen de betalingen niet onbeperkt worden opgeschort. Opschorten van betalingen moet gezien worden als een tijdelijke, conservatoire maatregel. Van het bestuursorgaan mag verlangd worden dat het na het nemen van die maatregel zo spoedig mogelijk definitief beslist over intrekking of wijziging. Wel moet het bestuursorgaan voldoende tijd worden gegund voor een zorgvuldig onderzoek naar de vraag of er inderdaad grond bestaat om de subsidie in te trekken. De voorgestelde termijn van twaalf weken biedt een redelijk evenwicht tussen deze twee belangen.
     De bepaling heeft niet het oog op de situatie waarin het bestuursorgaan voornemens is de subsidie op grond van artikel 4.2.6.3 [4:50] in te trekken of te wijzigen voor de toekomst. Een dergelijke intrekking geschiedt veelal juist rblz.|85| niet op grond van een aan de ontvanger toe te rekenen omstandigheid en behoort bovendien met inachtneming van een redelijke termijn te geschieden. In dat geval is het niet redelijk en, omdat de activiteiten veelal nog enige tijd moeten worden voortgezet, ook niet goed mogelijk de betalingsverplichtingen - veelal gaat het dan om betaling van voorschotten - op te schorten. Daartoe geeft artikel 4.2.7.5 [4:56] dan ook niet de bevoegdheid.

Artikel 4.2.7.6 [4:57]

     Het spreekt voor zich dat onverschuldigd betaalde subsidies en voorschotten kunnen worden teruggevorderd, maar ook dat die bevoegdheid tot terugvordering in de tijd begrensd moet zijn. Gekozen is voor een verjaringstermijn van vijf jaar. De daaraan ten grondslag liggende overwegingen zijn in de toelichting op artikel 4.2.6.2 [4:49] vermeld. Duidelijkheidshalve is hier, in zoverre in afwijking van de regeling van artikel 309 van Boek 3 BW, de aanvang van de termijn gefixeerd op de dag waarop de subsidie wordt vastgesteld, dan wel in strijd wordt gehandeld met een na de vaststelling voortdurende verplichting.
     De terugvordering geschiedt langs de normale weg, door het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter. Uiteraard kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten of subsidies in voorkomende gevallen ook worden verrekend met voorschotten of subsidies voor een volgend tijdvak.

Afdeling 4.2.8. Per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen

Aanleiding

     Het in deze titel opnemen van een aparte regeling over de verstrekking van per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen betekent vergeleken met het voorontwerp een uitbreiding van de subsidietitel. Aan deze uitbreiding liggen verschillende overwegingen ten grondslag.

     Allereerst ontwikkelen binnen de rijksoverheid de ministers in toenemende mate standaardvoorschriften ten behoeve van hun subsidies. Deze standaardvoorschriften hebben in het bijzonder betrekking op de subsidiëring van instellingen. Te denken valt aan instellingen die werkzaam zijn op het terrein van de gezondheidszorg, welzijn, wetenschappelijk onderzoek en cultuur. Op rijksniveau subsidieert elk ministerie wel dergelijke instellingen, thans nog vaak zonder daartoe strekkende wettelijke regeling. Uit het subsidieoverzicht bij de rapportage geïntegreerd subsidiebeleid (Kamerstukken II 1993-1994, 22 150, nr. 11) blijkt dat het in totaal om enkele honderden instellingen gaat.
     De subsidies aan deze instellingen vertonen een grote mate van overeenstemming waar het gaat om de bij de verlening en vaststelling te volgen procedures, terwijl hetzelfde geldt voor de aan de subsidie verbonden verplichtingen, voor zover die althans geen betrekking hebben op de aard en de omvang van de gesubsidieerde activiteiten. Gedacht kan worden aan de termijn waarbinnen de aanvraag moet worden ingediend en de daarvoor in te dienen stukken zoals een begroting en een activiteitenplan. Ondanks deze grote mate van overeenstemming op hoofdlijnen lopen de bestaande subsidieregelingen op detailpunten sterk uiteen, zonder dat daarvoor steeds goede argumenten bestaan. Er blijkt dus behoefte te zijn aan een verdergaande uniformering van het subsidierecht.
     Met de ontwikkeling van standaardvoorschriften wordt gevolg gegeven aan de aanbevelingen van de Interdepartementale Werkgroep Administratieve Standaardbepalingen Subsidie- en Bijdrageregelingen (Handboek financiële informatie en administratie, Band II, Comptabele regelgeving, rblz.|86| A6.4) en de maatregelen in het kader van het geïntegreerd subsidiebeleid. Ook de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer in het Verslag 1988 (Handelingen II 1988-1989, 21 080, nrs. 1-2, blz. 89 e.v.) hebben betrekking op het ontwikkelen van standaardvoorschriften. Laatstgenoemde instantie hebben wij om die reden ook geraadpleegd over opzet en inhoud van afdeling 4.2.8. Daarbij sprak de Algemene Rekenkamer haar waardering uit voor het feit dat de subsidietitel is aangevuld met een afdeling als de onderhavige en voor de uitwerking die daaraan is gegeven en betuigde zij daarmee in grote lijnen haar instemming.
     Naast de hiervoor genoemde factoren, die reeds nu tot regelgeving leiden, zal in de toekomst ook artikel 4.2.1.3 [4:23], waarin de eis van een wettelijke grondslag is neergelegd, een verdere impuls geven aan de totstandkoming van subsidiewetgeving. Niet alleen op het niveau van de rijksoverheid, maar ook op dat van de decentrale overheden. Ook daarom is het gewenst deze wetgeving waar mogelijk te harmoniseren.
     Ten slotte is een uitbreiding van de subsidietitel van belang, nu artikel 4.2.1.3 [4:23], anders dan in het voorontwerp, ook subsidies waarvan het maximumbedrag en de ontvanger in de begroting worden genoemd, uitzondert van de eis van een wettelijke grondslag. Zoals in de toelichting op dat artikel [4:23] reeds werd opgemerkt, is dit gebeurd om een onevenredig grote wetgevingsinspanning te voorkomen. De uitbreiding van de subsidietitel maakt deze inkrimping van het vereiste van een wettelijke grondslag meer aanvaardbaar, omdat daardoor veel van de subsidies die nu niet meer aan de eis van een wettelijke grondslag hoeven te voldoen, toch op een aantal belangrijke punten, zij het facultatief, in de Algemene wet bestuursrecht zelf worden geregeld.

Exploitatie- en budgetsubsidies

     Afdeling 4.2.8 beoogt een regeling te geven voor subsidies die per boekjaar worden verleend aan rechtspersonen ter bekostiging van hun structurele activiteiten. Om die reden zullen projectsubsidies, dat wil zeggen subsidies voor activiteiten die naar hun aard een eenmalig karakter hebben, niet snel onder de bepalingen van deze afdeling te brengen zijn. Te denken valt aan subsidies voor een congres, een toneelvoorstelling of een investeringssubsidie. Wel is het denkbaar dat de verstrekking van een projectsubsidie aan een rechtspersoon die reeds wordt gesubsidieerd op de voet van deze afdeling, "meeloopt" met de subsidieverstrekking per boekjaar.
     Afdeling 4.2.8 is niet alleen bedoeld voor de zogenoemde exploitatiesubsidies, dat wil zeggen de subsidiëring van het exploitatietekort van de subsidieontvanger, maar ook voor subsidievormen die in meer of mindere mate het karakter hebben van budgetsubsidiëring.
     Kort gezegd houdt budgetsubsidiëring in dat het subsidiebedrag direct gerelateerd wordt aan een bepaald niveau van prestaties of activiteiten. Het ter beschikking te stellen budget wordt dan bepaald door het gewenste activiteiten- of prestatieniveau te koppelen aan de (genormeerde) kostprijs van een eenheid prestatie of activiteit. Vergeleken met exploitatiesubsidies heeft budgetsubsidiëring verschillende voordelen. Allereerst gaat van budgetsubsidiëring een sterkere prikkel tot doelmatigheid uit. Voorts kan door middel van budgetsubsidiëring de hoogte van de subsidie beter worden afgestemd op de daarmee te verrichten activiteiten, omdat deze vorm van subsidiëring dwingt tot een nauwkeuriger kostenberekening. Daarnaast is de wijze van verantwoording en de controle daarop eenvoudiger, omdat volstaan kan worden met aan te tonen dat het afgesproken activiteiten- of prestatieniveau is gehaald. Dit laatste illustreert ook een ander voordeel van budgetsubsidiëring, te weten dat deze vorm van subsidiëring leidt tot een geringere bemoeienis van het bestuur. Indien eenmaal is vastgesteld tegen welke kostprijs de activiteiten verricht kunnen worden, behoeft het bestuur immers in rblz.|87| beginsel niet meer gedurende het subsidietijdvak nog controle uit te oefenen op het kostenniveau. Dit in tegenstelling tot de situatie waarin een exploitatietekort wordt gesubsidieerd.
     Het is niet altijd mogelijk over te schakelen op budgetfinanciering. De activiteiten met het oog waarop subsidie wordt verleend, zijn niet altijd zodanig te objectiveren dat het bedrag van de subsidie op grond daarvan nauwkeurig kan worden bepaald. Wel leidt de toenemende aandacht voor budgetfinanciering ertoe dat veel subsidies steeds sterker worden bezien vanuit de daarmee te verrichten activiteiten. Zo is het nu veelal vereist dat bij de begroting ook een activiteitenplan wordt ingediend en wordt daarbij soms de aanvullende eis gesteld dat op het plan per activiteit de benodigde capaciteit moet worden aangegeven.
     Bij het opstellen van afdeling 4.2.8 is getracht zoveel mogelijk rekening te houden met de ontwikkelingen in de richting van budgetsubsidiëring. Zo stelt artikel 4.2.8.2.3 [4:62] de eis dat het activiteitenplan de per activiteit benodigde personele en materiële middelen vermeldt en behoeft ingevolge artikel 4.2.8.2.4 [4:63] de bij de aanvraag in te dienen begroting alleen een raming te bevatten van de inkomsten en uitgaven die betrekking hebben op de activiteiten waarvoor subsidie wordt gevraagd. Aldus kan niet alleen een goed inzicht worden verkregen in de verhouding tussen activiteitenplan en begroting, maar kan ook eenvoudiger worden vastgesteld of er aanleiding is over te gaan tot een systeem van budgetsubsidiëring.

Subsidieverstrekking per boekjaar

     In de aanhef van afdeling 4.2.8 wordt gesproken over per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen. Bij rechtspersonen is het boekjaar de periode waarin de cyclus van planning, uitvoering en verantwoording zich afspeelt. De structuur van afdeling 4.2.8 is op deze jaarlijkse cyclus afgestemd. Afdeling 4.2.8 spreekt dan ook niet van "het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd" (vgl. artikel 4.2.3.1 [4:29]), maar van het boekjaar.

De relatie met de overige afdelingen van titel 4.2

     Afdeling 4.2.8 moet worden beschouwd als een uitwerking van en een aanvulling op de overige afdelingen van titel 4.2. Dit betekent bijvoorbeeld dat voor beantwoording van de vraag welke voorschriften op de vaststelling van de subsidie van toepassing zijn niet alleen paragraaf 4.2.8.5 geraadpleegd moet worden, maar ook afdeling 4.2.5. Hiermee volgt afdeling 4.2.8 de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht, waarbij steeds de meer uitgewerkte regelingen moeten worden toegepast met inachtneming van de meer algemene regelingen.

Paragraaf 4.2.8.1

Artikel 4.2.8.1.1 [4:58]

Eerste lid

     Om verschillende redenen hebben wij ervoor gekozen om afdeling 4.2.8 het karakter te geven van een facultatieve standaardregeling, dat wil zeggen dat de afdeling van toepassing is indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.
     Allereerst veronderstelt afdeling 4.2.8 een in sommige opzichten tamelijk sterke betrokkenheid van het subsidieverlenende bestuursorgaan bij de subsidieontvanger. Die betrokkenheid is op haar plaats wanneer het bestuursorgaan enerzijds groot belang hecht aan de activiteiten die de subsidieontvanger verricht en anderzijds daarvoor een betrekkelijk rblz.|88| omvangrijk bedrag ter beschikking stelt. In dergelijke gevallen behoort het bestuursorgaan recht te hebben op bepaalde informatie en behoort het bovendien tot op zekere hoogte invloed te kunnen uitoefenen op het beleid van de subsidieontvanger en, afhankelijk van de gekozen vorm van subsidiëring, op de kostenontwikkeling bij de subsidieontvanger.
     Niet alle subsidieverhoudingen kenmerken zich door een dergelijke betrokkenheid. Indien bijvoorbeeld een gemeentebestuur jaarlijks een vast bedrag aan een buurtvereniging verstrekt als blijk van waardering voor haar activiteiten of een sportvereniging subsidieert met een vast bedrag per lid, is er in beginsel geen aanleiding om omvangrijke informatieverplichtingen op te leggen of ingrijpende controlebevoegdheden op te eisen. In dergelijke gevallen kan worden volstaan met toepassing van de overige afdelingen van de subsidietitel.
     Afdeling 4.2.8 beoogt daarentegen een regeling te bieden voor die subsidies aan rechtspersonen waarbij het bestuursorgaan zowel financieel als beleidsmatig sterk betrokken is. Het antwoord op de vraag wanneer dit precies het geval is, is sterk afhankelijk van de omstandigheden. Het ligt daarom in de rede de beslissing afdeling 4.2.8 toe te passen over te laten aan de bijzondere wetgever of het subsidieverlenende bestuursorgaan.
     Voor een facultatieve regeling is daarnaast gekozen omdat het niet goed mogelijk bleek een algemeen criterium te formuleren aan de hand waarvan bepaald kan worden wanneer de hier geboden procedure voor subsidieverstrekking gevolgd moet worden. Daarvoor zou het nodig zijn de subsidies waarop afdeling 4.2.8 van toepassing zou moeten zijn zodanig te definiëren dat de reikwijdte van de afdeling zonder meer vast zou staan. Tot een dergelijke definitie zijn wij niet gekomen; daarvoor bestaan te veel onderlinge verschillen tussen subsidies. Hiervoor werden al de exploitatiesubsidie en de budgetsubsidie genoemd. Beide subsidies komen in tal van variaties voor, terwijl daarnaast nog andere subsidievormen kunnen worden onderscheiden. Een regeling met een dwingend karakter, zoals uit kringen van accountants wel is bepleit, zou dan ook ten minste gepaard moeten gaan met een bevoegdheid voor het bestuursorgaan om wegens dringende redenen af te wijken van het bepaalde in afdeling 4.2.8. Daaraan kleven uit een oogpunt van rechtszekerheid bezwaren. Naar onze opvatting verdient het dan ook de voorkeur om de wijze waarop afdeling 4.2.8 in de subsidiepraktijk toepassing vindt nauwlettend te volgen en op grond van de daarmee opgedane ervaringen eventueel nogmaals na te gaan of een regeling met een meer dwingend karakter nodig is.
     Het gegeven dat afdeling 4.2.8 van facultatieve aard is, betekent niet dat daarvan geen uniformerende werking zou uitgaan. Wij gaan ervan uit dat diegenen die bij de totstandbrenging van een wettelijke subsidieregeling of een subsidiebeschikking zijn betrokken zich steeds terdege zullen bezinnen op de vraag of afdeling 4.2.8 toepassing behoort te vinden. De onderhavige regeling beoogt immers door het bieden van een uniforme standaardregeling bij te dragen aan een doelmatiger besluitvormingsproces, zodat het in de rede ligt daarvan alleen af te wijken indien daarvoor goede redenen zijn. Niet alleen van de wetgever, maar ook van bestuursorganen mag worden verwacht dat zij afdeling 4.2.8 als uitgangspunt kiezen bij de subsidiëring en aldus bijdraagt aan de rechtseenheid en de kenbaarheid van het recht. Wij zullen het dan ook toejuichen wanneer bestuursorganen in algemene zin afdeling 4.2.8 van toepassing verklaren op de per boekjaar verstrekte subsidiering van rechtspersonen.
     Bij de keuze voor al dan niet toepassing van afdeling 4.2.8 moet ten slotte worden bedacht dat de regeling op een aantal punten de mogelijkheid biedt tot afwijking, zodat zij met een zekere flexibiliteit kan worden toegepast.

rblz.|89| 
Tweede lid

     Hiervoor is uiteengezet waarom afdeling 4.2.8 in beginsel een facultatief karakter heeft. Tegelijkertijd hebben wij ook aangegeven het toe te juichen wanneer bestuursorganen de afdeling in algemene zin van toepassing verklaren.
     Op grond van de ervaring die met de afdeling wordt opgedaan, moet blijken of het mogelijk is haar ten aanzien van bepaalde subsidies verplicht te stellen. Dit zou uiteraard de uniformiteit van voorschriften over subsidies bevorderen. Het ligt in de bedoeling in ieder geval binnen drie jaar na de inwerkingtreding van deze titel dit nader te onderzoeken. Het tweede lid geeft de bevoegdheid om dan bij algemene maatregel van bestuur de subsidies aan te wijzen waarop afdeling 4.2.8 van toepassing is.
     Ook vóór die tijd kan de bevoegdheid van het tweede lid worden gebruikt. Vooral voor subsidies van de rijksoverheid kan dat gewenst zijn: bepaalde soorten subsidies kunnen dan in algemene zin worden aangewezen, zodat de vantoepassingverklaring van afdeling 4.2.8 zich niet behoeft te beperken tot subsidies op een bepaald beleidsterrein.

Artikel 4.2.8.1.2 [4:59]

     Het behoeft geen betoog dat een bestuursorgaan dat een subsidie verstrekt over voldoende bevoegdheden moet beschikken om adequaat te kunnen controleren of de aan de subsidie verbonden verplichtingen zijn nageleefd. De artikelen 4.2.4.0 [4:37] en 4.2.4.1 [4:38] bieden de mogelijkheid om bij de beschikking tot subsidieverlening verplichtingen ten behoeve van de controle op te leggen. Langs deze weg kan echter niet worden voorzien in de aanwijzing van toezichthouders. Daarvoor is, gelet op de ingrijpende bevoegdheden die afdeling 5.1 [5.2] [titel 5.2] aan toezichthouders toekent, een grondslag in een wettelijk voorschrift nodig.
     Juist bij per boekjaar verstrekte subsidies aan instellingen zal in veel gevallen behoefte bestaan aan de aanwijzing van toezichthouders, omdat het vaak gaat om omvangrijke subsidies en om instellingen die in belangrijke mate door de overheid gefinancierd worden en taken uitoefenen die de overheid van wezenlijk belang acht. Onder die omstandigheden dient de subsidiegever zo nodig bevoegd te zijn om ter plaatse toezicht te houden op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van de subsidiegelden.
     Voor de rijksoverheid komt daarbij dat ook de Algemene Rekenkamer in sommige gevallen beschikt over de bevoegdheid om bij gesubsidieerde instellingen controles ter plaatse uit te voeren. In die gevallen is het gewenst dat de betrokken minister over zoveel mogelijk gelijke bevoegdheden beschikt, teneinde zijn verantwoordelijkheid tegenover de Algemene Rekenkamer te kunnen waarmaken.
     Voorts komt het nogal eens voor dat gesubsidieerde instellingen van het type waarvoor afdeling 4.2.8 is geschreven hun administratie laten verzorgen door een administratiekantoor, dan wel nauwe financiële banden hebben met andere rechtspersonen, zoals steunstichtingen. In die gevallen kan een juist en volledig inzicht in de financiële situatie van de subsidieontvanger veelal slechts verkregen worden indien ook op deze administratiekantoren of steunstichtingen de verplichting rust om desgevraagd inlichtingen te verschaffen of inzage in boeken en bescheiden te geven. Bij de beschikking tot subsidieverlening kunnen echter geen verplichtingen worden opgelegd aan derden. In het systeem van de Algemene wet bestuursrecht kan in dergelijke verplichtingen het best worden voorzien door de aanwijzing van toezichthouders (vgl. de artikelen 5.1.6 [5:16], 5.1.7 [5:17] en 5.1.10 [5:20]). Omdat juist deze subsidies in verband met het bepaalde in artikel 4.1.2.3 [lees: 4.2.1.3 [4:23], derde lid, onderdeel c, nogal eens niet op een wettelijk voorschrift zullen berusten, is ervoor gekozen in de Algemene rblz.|90| wet bestuursrecht te bepalen dat voor deze subsidies toezichthouders kunnen worden aangewezen.
     De onderhavige bevoegdheid om toezichthouders aan te wijzen, kent een aantal beperkingen. In de eerste plaats biedt artikel 4.2.8.1.2 [4:59], om hiervoor uiteengezette redenen, slechts de bevoegdheid toezichthouders aan te wijzen voor subsidies waarop afdeling 4.2.8 van toepassing is verklaard, hetzij bij wettelijk voorschrift, hetzij bij de beschikking tot subsidieverlening. De aanwijzing van toezichthouders voor andere subsidies kan zo nodig bij of krachtens bijzonder wettelijk voorschrift geschieden.
     In de tweede plaats is de bevoegdheid van de aan te wijzen toezichthouders beperkt tot de naleving van aan de subsidieontvanger op te leggen verplichtingen. Voor een goed begrip zij opgemerkt dat dit niet betekent dat van derden geen inlichtingen kunnen worden verlangd. Dit is mogelijk (vgl. artikelen 5.1.6 [5:16] en 5.1.7 [5:17] juncto 5.1.10 [5:20]) voor zover zulks redelijkerwijs noodzakelijk is voor de controle op de naleving van aan de subsidieontvanger opgelegde verplichtingen. Dit kan zich met name voordoen in de zojuist genoemde gevallen waarin de ontvanger zijn administratie aan een derde heeft toevertrouwd of zodanig nauwe financiële banden met een andere rechtspersoon heeft dat zonder inzage in de boeken van die andere rechtspersoon geen adequaat inzicht in de naleving van de verplichtingen door de ontvanger kan worden verkregen.

     Het tweede lid van de onderhavige bepaling beperkt, met toepassing van artikel 5.1.4 [5:14], de bevoegdheden van de krachtens het onderhavige artikel aan te wijzen toezichthouders. De uitgesloten bevoegdheden betreffen bevoegdheden tot het onderzoeken van zaken en het nemen van monsters, alsmede tot het doen stilhouden en onderzoeken van vervoermiddelen. Aan deze bevoegdheden bestaat bij subsidies zelden behoefte. Mocht dat in een uitzonderlijk geval wel zo zijn, dan kan voor die in deze context uitzonderlijke bevoegdheden ook redelijkerwijs een afzonderlijk wettelijk voorschrift worden geëist.

Paragraaf 4.2.8.2

Artikel 4.2.8.2.1 [4:60]

     Artikel 4.2.8.2.1 [4:60] bepaalt dat een subsidieaanvraag uiterlijk dertien weken vóór de aanvang van het subsidiejaar moet worden ingediend. Indien de aanvraag later wordt ingediend, kan het bestuursorgaan in beginsel besluiten om die reden de aanvraag niet in behandeling te nemen (zie artikel 4:5 Awb).
     Voor een termijn van dertien weken is gekozen om het bestuursorgaan een redelijke periode te geven om een beslissing op de aanvraag te nemen en anderzijds te waarborgen dat de beslissing op de aanvraag nog vóór de aanvang van het subsidiejaar genomen kan worden (zie over de beslistermijn de artikelen 4:13 tot en met 4:15 Awb). Aangezien het vaststellen van een dergelijke termijn niettemin altijd enigszins arbitrair blijft, is de mogelijkheid tot afwijking bij wettelijk voorschrift gegeven.

Artikelen 4.2.8.2.2 tot en met 4.2.8.2.5 [4:61 t/m 4:65]

     Artikel 4.2.8.2.2 [4:61] somt de bescheiden op die bij de aanvraag moeten worden overgelegd en is als zodanig een uitwerking van artikel 4:2 Awb. De in het eerste lid genoemde bescheiden hebben enerzijds betrekking op de activiteiten waarop de instelling zich in het subsidiejaar wil richten en anderzijds op de daarvoor benodigde personele, materiële en financiële middelen. Het spreekt voor zich dat deze stukken congruent moeten zijn en bij de beslissing op de subsidieaanvraag in onderlinge samenhang moeten worden beoordeeld. Dat daarnaast andere stukken geëist kunnen rblz.|91| worden, maakt de zinsnede "in ieder geval" duidelijk, terwijl bovendien artikel 4:5 het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt om aanvulling van de verstrekte gegevens te vragen. Artikel 4:5 bevat ook de sanctie op het niet verstrekken van toereikende gegevens, te weten het - na aanmaning - buiten behandeling laten van de aanvraag.
     De situatie kan zich voordoen dat voor het nemen van een beschikking op de aanvraag de begroting of het activiteitenplan niet relevant zijn. Dit kan het geval zijn indien de hoogte van de subsidie rechtstreeks voortvloeit uit de ter zake geldende regels. Te denken valt aan de subsidieverlening voor een reeks van jaren, waarbij de omvang afhankelijk is van (wettelijke) normbedragen en periodiek een subsidievaststelling plaatsvindt op basis van door de subsidieontvanger aangeleverde gegevens inzake de door hem geleverde prestaties. Een voorbeeld biedt de subsidiëring van het openbaar vervoer, waarbij de hoogte van de subsidie bepaald wordt door een normbedrag per reizigerskilometer.
     Indien de aanvrager over een egalisatiereserve als bedoeld in artikel 4.2.8.4.5 [4:72] beschikt, zal hij ingevolge het tweede lid de omvang daarvan in de aanvraag dienen te vermelden. Bij de beslissing op de aanvraag kan het bestuursorgaan daarmee dan rekening houden, hetzij door indien nodig een afzonderlijk bedrag te bestemmen voor de voeding van die reserve, hetzij door de hoogte van de te verlenen subsidie mede te laten afhangen van de omvang van die reserve.
     De artikelen 4.2.8.2.3 tot en met 4.2.8.2.5 [4:62 t/m 4:64] geven vervolgens een nadere uitwerking van de inhoud van de gevraagde bescheiden.
     Het activiteitenplan stelt het bestuursorgaan in staat te beoordelen of de door de aanvrager voorgestelde activiteiten en de daarmee beoogde doelstellingen zodanig passen in het door hem gevoerde beleid dat hij tot subsidieverlening wil overgaan. Daarnaast biedt het activiteitenplan het bestuursorgaan de gelegenheid om zelf tot een oordeel te komen over de vraag of de doelen die de aanvrager zich stelt, bereikt kunnen worden door middel van de voorgestelde activiteiten. Doordat wordt voorgeschreven dat in het activiteitenplan ook per activiteit de benodigde personele en materiële middelen moeten worden vermeld, kan het bestuursorgaan zich bovendien een voorlopig oordeel vormen over de doelmatigheid waarmee de subsidieontvanger opereert. Een definitief oordeel daarover is vanzelfsprekend pas mogelijk in de fase van vaststelling van de subsidie, nadat de activiteiten zijn verricht.
     Voor een goed begrip zij nog opgemerkt dat het voorschrift om per activiteit de benodigde capaciteit te vermelden in het algemeen niet een uitsplitsing en détail beoogt. In veel gevallen zal volstaan kunnen worden met per categorie van activiteiten de benodigde capaciteit aan te geven.
     Artikel 4.2.8.2.4 [4:63] stelt enige eisen aan de begroting waarop subsidie wordt gevraagd. Deze moet zodanig zijn ingericht dat een voor de subsidieverlening toereikend inzicht kan worden verkregen in niet alleen de uitgaven en inkomsten met betrekking tot de activiteiten waarvoor subsidie wordt gevraagd, maar ook in de ontwikkelingen daarin, zoals die vallen af te leiden uit de financiële verslaglegging over het voorgaande jaar. Het derde lid maakt die vergelijking mogelijk door te bepalen dat de begroting een vergelijking dient te bevatten met de begroting voor het lopende boekjaar en met de gerealiseerde inkomsten en uitgaven over het boekjaar voorafgaand aan het lopende boekjaar.
     Voor zover de activiteiten mede gefinancierd zullen worden uit andere inkomsten dan de aangevraagde subsidie, zal de begroting ingevolge het eerste lid ook deze inkomsten moeten vermelden. Aldus kan het bestuursorgaan de financiële haalbaarheid van één en ander beter beoordelen. Bovendien krijgt het bestuur daarmee inzicht in de financiële relaties van de aanvrager met derden, waaronder andere subsidieverlenende instanties (zie ook artikel 4.2.8.2.6 [4:65]).
     Het bestuursorgaan en de ontvanger van een per boekjaar verstrekte subsidie onderhouden veelal een relatie over een reeks van jaren. rblz.|92| Daardoor zijn de in de voorgaande artikelen opgesomde bescheiden doorgaans toereikend voor een beoordeling van de aanvraag. Indien een subsidieaanvraag voor de eerste maal wordt ingediend, zal het bestuursorgaan echter ook andere gegevens nodig hebben om zich bekend te maken met de aanvrager. Artikel 4.2.8.2.5 [4:64] geeft hierover enkele voorschriften. Deze gegevens betreffen de oprichtingsakte en de statuten. Aan de hand daarvan kan worden nagegaan of de aanvrager inderdaad een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid is (vgl. artikel 4.2.8.1.1 [4:58]) en of de activiteiten met het oog waarop de subsidie wordt aangevraagd, passen in de statutaire doelstellingen van de aanvrager.
     Voorts zal de aanvrager gegevens moeten verstrekken over zijn financiële positie. Voor wat betreft de met het oog hierop over te leggen bescheiden is aangesloten bij hetgeen Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek op dit punt van rechtspersonen eist. Indien de subsidie wordt aangevraagd door een al gedurende enige tijd functionerende rechtspersoon, zal deze immers ingevolge Boek 2 jaarlijks een balans en een staat van baten en lasten (artikel 2:10a) dan wel een jaarrekening (artikel 2:361) moeten opmaken. Indien geen van deze stukken voorhanden is, bijvoorbeeld omdat de aanvragende rechtspersoon eerst kort vóór de aanvraag is opgericht, kan worden volstaan met het overleggen van een verslag over de financiële positie van de aanvrager. Om voor de hand liggende redenen is bij deze eis een uitzondering gemaakt voor rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
     Genoemde financiële bescheiden moeten ingevolge het tweede lid in beginsel zijn voorzien van een accountantsverklaring. Juist bij een eerste subsidieaanvraag zal het bestuursorgaan zich immers willen vergewissen van de betrouwbaarheid van de aspirant-subsidieontvanger. Voor wat betreft de gekozen terminologie kon niet zonder meer aansluiting worden gezocht bij artikel 2:393 van het Burgerlijk Wetboek. Daarin wordt onder de verklaring van getrouwheid verstaan de beschrijving van de uitslag van het onderzoek naar de jaarrekening. Daar de onderhavige accountantscontrole ook betrekking kan hebben op de financiële positie van een stichting of vereniging - welke rechtspersonen niet onder het jaarrekeningenrecht vallen - wordt hier om verwarring te voorkomen daarnaast gesproken over de schriftelijke mededeling inhoudende dat van onjuistheden niet is gebleken.
     In het derde lid is voorzien in de mogelijkheid om bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan vrijstelling dan wel ontheffing van het vereiste van een accountantscontrole te verlenen. Een vrijstelling ziet op een categorie van gevallen, een ontheffing op een concreet geval (vgl. aanwijzing 125 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Voor de vraag onder welke omstandigheden kan worden afgezien van het vereiste van een accountantscontrole zij verwezen naar de toelichting op artikel 4.2.8.5.6 [4:78].

Artikel 4.2.8.2.6 [4:65]

     Deze bepaling is ingegeven door de rapportage over het eerste spoor van het geïntegreerd subsidiebeleid (Kamerstukken II 1991-1992, 22 150, nr. 5). Daarin werd geconstateerd dat in situaties waarin verschillende bestuursorganen subsidie verstrekken voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde activiteiten het zaak is na te gaan in hoeverre dit leidt tot een onwenselijke cumulatie van subsidies. Ook de Algemene Rekenkamer suggereerde in haar reactie op het ontwerp van afdeling 4.2.8 aandacht te besteden aan de cumulatieproblematiek.
     Artikel 4.2.8.2.6 [4:65] beoogt hieraan tegemoet te komen door te bepalen dat bij de aanvraag melding moet worden gemaakt van eventuele bij andere bestuursorganen ingediende aanvragen, voor zover die aanvragen althans betrekking hebben op dezelfde begrote uitgaven. Aldus kan een ongewenste cumulatie van subsidies worden voorkomen en wordt de rblz.|93| betrokken subsidieverstrekkers de mogelijkheid geboden hun besluitvorming ter zake onderling af te stemmen. Voor een goed begrip zij opgemerkt dat de onderhavige bepaling een aanvulling vormt op artikel 4.2.8.2.4 [4:63], eerste lid. Daarin is bepaald dat ook andere inkomsten die betrekking hebben op de activiteiten waarvoor subsidie wordt gevraagd in de begroting moeten worden vermeld. Daardoor zal als regel genoegzaam uit de begroting blijken in hoeverre de activiteiten waarvoor subsidie is aangevraagd mede door andere bestuursorganen worden gesubsidieerd. Dit kan echter anders zijn indien de aanvrager een subsidieaanvraag voor dezelfde begrote uitgaven bij verschillende bestuursorganen heeft ingediend. Dit hoeft uit de begroting niet te blijken, zodat op dit punt de onderhavige bepaling aanvullend werkt.

Paragraaf 4.2.8.3. De subsidieverlening

Artikel 4.2.8.3.1 [4:66]

     Alleen rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid kunnen een per boekjaar verstrekte subsidie op de voet van deze afdeling ontvangen. De eis van volledige rechtsbevoegdheid is opgenomen in verband met artikel 30 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, waarin een beperkte rechtspersoonlijkheid wordt verleend aan verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Het betreft hier de zogenoemde informele vereniging. Voor de oprichting van dit type rechtspersoon is geen notariële akte vereist, zodat de statuten - indien al aanwezig - niet aan toetsing door de notaris ingevolge artikel 27, vijfde lid, van Boek 2 BW onderworpen zijn. De organisatie en de bevoegdheidsverdeling van dit type rechtspersoon zal daardoor niet steeds even doorzichtig zijn, zodat het minder voor de hand ligt om dergelijke verenigingen op de voet van afdeling 4.2.8 te subsidiëren.
     Aan de eis van volledige rechtsbevoegdheid is niet voldaan indien een subsidieaanvraag wordt gedaan door een rechtspersoon in oprichting. In een dergelijke situatie ligt het in de rede dat de aanvrager in overleg treedt met het bestuursorgaan om (enige) zekerheid te verkrijgen over de vraag of zijn aanvraag voor inwilliging in aanmerking komt. Het is vervolgens aan de aanvrager om te beslissen of de uitkomst van dat overleg hem voldoende zekerheid biedt om de te subsidiëren rechtspersoon metterdaad op te richten.

Artikel 4.2.8.3.2 [4:67]

     Subsidieverlening kan niet alleen per boekjaar, maar ook voor een langere periode plaatsvinden. In het laatste geval ontbreekt een jaarlijkse beschikking tot subsidieverlening en kan worden volstaan met een jaarlijkse vaststelling op grond van door de aanvrager aangeleverde gegevens. In dat geval kan in overeenstemming met artikel 4.2.5.6 [4:47], onderdeel a, de subsidie jaarlijks ambtshalve worden vastgesteld.
     Daartoe is in het tweede lid de verplichting opgenomen voor de subsidieontvanger om ten behoeve van de vaststelling jaarlijks bepaalde gegevens aan te leveren. Ingevolge het derde lid zal de beschikking tot subsidieverlening moeten aangeven welke die gegevens zijn.

Paragraaf 4.2.8.4. Verplichtingen van de subsidieontvanger

Artikel 4.2.8.4.1 [4:68]

     Ingevolge artikel 2:10a van het Burgerlijk Wetboek valt het boekjaar samen met het kalenderjaar, tenzij in de statuten van de rechtspersoon een ander boekjaar is aangewezen. Artikel 4.2.8.1.2 [4:59] sluit hierop aan door eveneens het kalenderjaar als boekjaar aan te wijzen. Bij wettelijk rblz.|94| voorschrift of in de beschikking tot subsidieverlening kan hiervan worden afgeweken.

Artikel 4.2.8.4.2 [4:69]

     Deze bepaling is een uitwerking van de algemene in artikel 2:10 van het Burgerlijk Wetboek neergelegde verplichting voor een rechtspersoon om zodanige aantekening te houden over zijn vermogenstoestand dat daaruit te allen tijde zijn rechten en verplichtingen kunnen worden gekend.
     Voor beantwoording van de vraag welke bescheiden tot de administratie moeten worden gerekend, kan verwezen worden naar de opsomming in artikel 6, derde lid, Wetboek van Koophandel. Voorts vallen bewijsstukken van uitgaven hieronder. Bepalend is steeds het criterium dat alle voor de vaststelling van de subsidie relevante gegevens in de administratie vallen na te gaan.
     De verplichting om de administratie en de daarbij behorende bescheiden gedurende tien jaren te bewaren, is eveneens ontleend aan artikel 2:10 van het Burgerlijk Wetboek.

Artikel 4.2.8.4.3 [4:70]

     Deze bepaling verplicht de subsidieontvanger om van aanmerkelijke verschillen tussen de geraamde en de gerealiseerde inkomsten en uitgaven mededeling te doen aan het bestuursorgaan.
     Zowel bij budgetsubsidies als bij subsidies waarvan de omvang rechtstreeks afhankelijk is van de aan de activiteiten verbonden kosten, is het voor het bestuursorgaan van belang om van dergelijke verschillen op de hoogte te zijn. Er kan dan bijvoorbeeld aanleiding zijn om tussentijds de bevoorschotting te wijzigen of om de subsidieverlening te herzien. Zo kan worden voorkomen dat het bestuur pas bij de vaststelling wordt geconfronteerd met grote tekorten of overschotten bij de subsidieontvanger of met de situatie dat activiteiten met het oog waarop de subsidie is verleend niet verricht zijn als gevolg van tekorten bij de subsidieontvanger. Ook met het oog op de subsidieverlening voor een volgend boekjaar is het voor het bestuursorgaan van belang om hiervan op de hoogte te zijn. Het bestuursorgaan kan dan bij de beoordeling van de aanvraag rekening houden met het feit dat de begroting waarop het jaar tevoren subsidie is verleend niet volledig is gerealiseerd.
     Wanneer er sprake is van "aanmerkelijke" verschillen waarvan mededeling gedaan moet worden, is niet in algemene zin aan te geven. Dit zal in het bijzonder afhankelijk zijn van de hoogte van de subsidie, mede bezien in het licht van de andere inkomsten van de subsidieontvanger. Indien nodig kan het bestuursorgaan op grond van artikel 4.2.4.0 [4:37], eerste lid, onderdeel c, over dit onderwerp nadere voorschriften opleggen.
     Gezien het voorgaande is het antwoord op de vraag of compensatie tussen verschillende begrotingsposten is toegestaan vooral afhankelijk van de vorm van de desbetreffende subsidie. Zo bestaat tegen compensatie in beginsel geen bezwaar waar het gaat om budgetsubsidiëring. In dat geval gaat het er immers om dat een gewenst activiteitenniveau wordt gerealiseerd tegen een vooraf vastgesteld totaalbedrag of een bepaald genormeerd bedrag per prestatie-eenheid. Het is in die situatie in wezen onverschillig of binnen de verschillende componenten waaruit het subsidiebedrag is opgebouwd verschuivingen optreden. Waar het om gaat, is slechts of het gewenste activiteitenniveau wordt gehaald. Wel kunnen, zoals gezegd, eventuele overschrijdingen of tekorten een rol spelen bij de beoordeling van de subsidieaanvraag voor een volgend boekjaar.
     Dit is anders als een exploitatietekort wordt gesubsidieerd. Omdat de hoogte van het tekort dan rechtstreeks bepalend is voor de hoogte van de rblz.|95| subsidie, is het voor het bestuursorgaan van belang te weten wat de oorzaak is van de overschrijding van een bepaalde begrotingspost. Indien dan bijvoorbeeld blijkt dat de overschrijding het gevolg is van onverantwoorde uitgaven in de materiële sfeer, kan dat aanleiding zijn om compensatie te weigeren.

Artikel 4.2.8.4.4 [4:71]

     Deze bepaling somt een aantal rechtshandelingen op waarvan het verrichten van invloed kan zijn op de aanwending van subsidiegelden, op de hoogte van later ingediende subsidieaanvragen of op de kwaliteit en omvang van de activiteiten. Bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening kan worden bepaald dat de subsidieontvanger voor het verrichten van één of meer van deze rechtshandelingen toestemming behoeft van het subsidiërende bestuursorgaan.
     In verband met de vaak noodzakelijke slagvaardigheid bij de in dit artikel opgesomde rechtshandelingen is in het tweede lid bepaald dat het bestuursorgaan ten hoogste vier weken - met de mogelijkheid van een eenmalige verlenging met vier weken - de tijd heeft om op het verzoek om toestemming te reageren.
     Het zal niet altijd in de rede liggen om toestemming te eisen voor de in dit artikel genoemde rechtshandelingen. Indien bijvoorbeeld de activiteiten van de subsidieontvanger omvangrijk zijn en zeer veel personele, materiële en financiële middelen vergen, zou de verplichting om voor al de in deze bepaling opgesomde handelingen toestemming te vragen een miskenning kunnen betekenen van de bij dergelijke instellingen aanwezige professionaliteit. Ook vanuit de gedachte dat subsidie wordt verleend ter ondersteuning van particulier initiatief, dat niet meer dan nodig is, moet worden geconfronteerd met regelgeving, kan er aanleiding zijn om bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening deze bepaling, of onderdelen ervan, niet van toepassing te verklaren.
     In het bijzonder bij budgetsubsidiëring is het niet vanzelfsprekend dat de subsidieontvanger voor (alle) hier opgesomde rechtshandelingen toestemming moet vragen. Het toestemmingsvereiste is er immers vooral op gericht het bestuursorgaan een zekere invloed te geven op de omvang van het met subsidie te bekostigen exploitatietekort.
     Er zij op gewezen dat het ontbreken van de vereiste toestemming slechts gevolgen heeft in de verhouding tussen subsidiegever en subsidieontvanger. De werking van de zonder toestemming verrichte rechtshandeling tegenover de wederpartij van de ontvanger wordt niet aangetast. Evenmin behoeft, in het geval genoemd in onderdeel i, de rechtbank na te gaan of de toestemming is verleend.

Artikel 4.2.8.4.5 [4:72]

     Ingevolge artikel 4.2.5.5 [4:46], eerste lid, wordt de subsidie overeenkomstig de verlening vastgesteld. Deze bepaling kan tot gevolg hebben dat het vastgestelde - en ingevolge artikel 4.2.7.1 [4:52] uit te betalen - subsidiebedrag meer of juist minder bedraagt dan de werkelijke kosten gemoeid met de gesubsidieerde activiteiten. Dit zal zich bijvoorbeeld kunnen voordoen indien de kosten van de activiteiten waarvoor subsidie werd verleend lager of hoger blijken uit te vallen dan was geraamd. Ook kan dit zich voordoen als de subsidie is verleend in de vorm van een bepaald bedrag per prestatie-eenheid. Alleen indien de subsidie een zuivere exploitatiesubsidie is, dat wil zeggen dat bij de subsidieverlening is bepaald dat slechts de werkelijk gemaakte kosten gesubsidieerd worden, zal een verschil tussen werkelijke kosten en subsidiebedrag zich niet voordoen. In alle andere gevallen bestaat er, zolang de subsidieontvanger de activiteiten overeenkomstig de subsidieverlening en de daaraan verbonden verplichtingen heeft verricht, geen grond het teveel aan subsidie terug te rblz.|96| vorderen of alsnog het tekort aanvullend te subsidiëren. De subsidieontvanger is dan in beginsel vrij in de besteding van het te veel ontvangene, maar heeft in geval van een tekort geen aanspraak op aanvullende subsidie. Dit is natuurlijk anders indien bij de subsidieverlening op dit punt een voorziening is getroffen, bijvoorbeeld inhoudende dat een eventueel verschil tussen uitgekeerde subsidie en werkelijk gemaakte kosten terugbetaald moet worden of verrekend wordt met de in een volgend boekjaar uit te keren subsidie.
     De in dit artikel geregelde egalisatiereserve is bedoeld om verschillen tussen werkelijk gemaakte kosten en subsidiebedragen op te vangen. De egalisatiereserve is een buffer waarmee tekorten in het ene jaar kunnen worden opgevangen met overschotten in het andere jaar. Dit heeft verschillende voordelen. Allereerst kan hiermee worden voorkomen dat al te snel een beroep moet worden gedaan op het bestuur voor het verstrekken van aanvullende subsidie. Daarnaast blijft in ieder geval een deel van het teveel aan uitgekeerde subsidie, namelijk voor zover daarmee metterdaad tekorten worden gefinancierd, bestemd voor de doeleinden met het oog waarop subsidie is verstrekt. Verder biedt de egalisatiereserve de subsidieontvanger tot op zekere hoogte de mogelijkheid om een flexibel beleid te voeren, bijvoorbeeld door een aanvang te maken met nieuwe (nog) niet gesubsidieerde activiteiten. Hoewel de subsidieontvanger verplicht is tekorten uit de egalisatiereserve te financieren, is hij voor het overige immers in beginsel vrij in de besteding daarvan. In die zin vormt de egalisatiereserve een stimulans voor de subsidieontvanger tot een doelmatig beheer van de subsidiegelden. Daarmee fungeert de egalisatiereserve ook als een erkenning van de eigen, particuliere verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger.
     Overwogen is om de omvang van de egalisatiereserve en de jaarlijkse toevoeging aan een bepaalde limiet te binden, met daaraan gekoppeld een terugbetalingsverplichting indien de uitgekeerde subsidie deze limiet te boven zou gaan. Daarvan is echter afgezien omdat de vraag hoe hoog deze limiet moet zijn zich moeilijk in algemene zin laat beantwoorden. Dit zal immers onder andere afhankelijk zijn van de aard van de subsidieontvanger, de hoogte van de subsidie en de mate waarin het bestuursorgaan betrokken wil zijn bij de gang van zaken bij de subsidieontvanger.
     Wel staat het het bestuursorgaan vanzelfsprekend vrij - binnen de grenzen van artikel 4.2.6.4 [4:51] - bij de subsidieverlening rekening te houden met een al te omvangrijke egalisatiereserve. Om die reden is in artikel 4.2.8.2.2 [4:61], derde lid, bepaald dat het bestuursorgaan bij de aanvraag melding maakt van een eventueel aanwezige egalisatiereserve. Daarnaast kan het bestuursorgaan van meet af aan rekening houden met de mogelijkheid dat de ramingen zullen afwijken van de werkelijke kosten en de gevolgen daarvan reeds in de beschikking tot subsidieverlening regelen. Zo kan bij de verlening al bepaald worden dat een eventueel overschot slechts tot een bepaald maximum aan de egalisatiereserve mag worden toegevoegd onder terugbetaling van het resterende overschot. Vaststelling van de subsidie kan dan plaatsvinden overeenkomstig hetgeen bij de verlening is bepaald over de toevoeging aan de egalisatiereserve. Het te veel betaalde dient dan te worden terugbetaald op grond van artikel 4.2.7.6 [4:57].

Paragraaf 4.2.8.5. De subsidievaststelling

Artikel 4.2.8.5.1 [4:73]

     De vaststelling van de subsidie vindt plaats na afloop van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend, tenzij subsidie is verleend voor twee of meer boekjaren. Ook in het laatste geval zal de vaststelling toch jaarlijks dienen plaats te vinden. Zoals al eerder is opgemerkt, sluit aldus het subsidiëringsproces aan bij de bij rechtspersonen - maar ook bij de rblz.|97| overheid - verplichte jaarlijkse cyclus van begroting en verantwoording. Het spreekt voor zich dat het subsidiëringsproces ook indien de subsidieverlening betrekking heeft op twee of meer boekjaren, bij deze cyclus zal moeten aansluiten.

Artikel 4.2.8.5.2 [4:74]

     De aanvraag van de subsidievaststelling dient binnen zes maanden na afloop van het subsidiejaar plaats te vinden. Aldus wordt aangesloten bij de voorschriften van het Burgerlijk Wetboek, die veelal een termijn van vijf dan wel zes maanden voorschrijven voor het opmaken van de financiële stukken.
     De verplichting tot het jaarlijks indienen van een aanvraag tot vaststelling van de subsidie geldt niet indien subsidie is verleend voor twee of meer boekjaren. In dat geval is ingevolge artikel 4.2.8.3.2 [4:67], tweede lid, aan de subsidieverlening immers de verplichting verbonden om ten behoeve van de vaststelling periodiek gegevens te verstrekken. Op basis van die gegevens kan dan ambtshalve de subsidie worden vastgesteld (zie artikel 4.2.5.6 [4:47], onderdeel a), zodat een aparte aanvraag niet nodig is.

Artikel 4.2.8.5.3 [4:75]

     De verantwoording van de besteding van de subsidie vindt plaats door middel van de in dit artikel genoemde stukken. Het financiële verslag behelst de verantwoording van de financiële kant van de subsidieverhouding, terwijl het activiteitenverslag verantwoordt op welke wijze de activiteiten waarvoor de subsidie werd verleend, zijn verricht en de daarmee samenhangende verplichtingen zijn nageleefd. De eisen waaraan deze stukken moeten voldoen, zijn in de navolgende artikelen gegeven.
     Artikel 4.2.8.5.3 [4:75] eist dat de financiële verantwoording plaatsvindt in de vorm van een financieel verslag. Dit verslag zal in ieder geval moeten voldoen aan hetgeen artikel 4.2.5.4 [4:45] op dit punt eist, namelijk het vermelden van de aan de gesubsidieerde activiteiten verbonden inkomsten en uitgaven, voor zover die voor de subsidievaststelling van belang zijn.
     Het tweede lid bepaalt dat rechtspersonen die ingevolge titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek gehouden zijn een jaarrekening op te maken de subsidie daarin kunnen verantwoorden. Wel moet die dan zodanig zijn ingericht dat voldaan wordt aan de eisen van artikel 4.2.5.4 [4:45].

Artikel 4.2.8.5.4 [4:76]

     Indien de subsidieontvanger volledig gefinancierd wordt door middel van de subsidie, indien met andere woorden alle activiteiten van de subsidieontvanger uit de subsidie worden bekostigd, is de gehele financiële positie van de subsidieontvanger voor de vaststelling relevant. Zowel de vermogenspositie van de subsidieontvanger als het geheel van diens uitgaven gedurende het boekjaar worden dan immers uit de subsidie gevoed.
     Voor deze situatie stelt artikel 4.2.8.5.4 [4:76] enige nadere eisen aan het financiële verslag. Hierbij is aansluiting gezocht bij hetgeen titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek over de jaarrekening regelt. Het jaarrekeningenrecht is niet integraal van toepassing verklaard. Daarvoor vormt de eigen organisatorische structuur van subsidieontvangers - die veelal verenigingen of stichtingen zullen zijn - een beletsel, evenals het in de regel ontbreken van een winststreven en het in sommige gevallen ontbreken van op geld waardeerbare prestaties. Daarom is volstaan met het geven van enkele algemene, aan het Burgerlijk Wetboek ontleende, voorschriften over de inrichting van de jaarrekening. Wel ligt het in de lijn der verwachting dat in overeenstemming met de gangbare praktijk voor rblz.|98| het opstellen van het financiële verslag, zoveel mogelijk zal worden aangesloten bij de bepalingen van het jaarrekeningenrecht. Waar dit niet mogelijk is of nadere voorschriften, bijvoorbeeld over de waarderingsgrondslagen, wenselijk zijn, kan de bijzondere wetgever of het bestuursorgaan op de voet van het bepaalde in artikel 4.2.4.0 [4:37], eerste lid, onderdeel d, nadere verplichtingen opleggen over de inrichting van het financiële verslag.

Artikel 4.2.8.5.5 [4:77]

     Ook als een subsidieontvanger zijn inkomsten in overwegende mate aan de subsidie ontleent, kan het voor de subsidievaststelling van belang zijn dat het bestuursorgaan inzicht heeft in de gehele financiële gang van zaken bij de subsidieontvanger. De onderhavige bepaling voorziet daarom in de mogelijkheid om bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening artikel 4.2.8.5.4 [4:76] van toepassing te verklaren.

Artikel 4.2.8.5.6 [4:78]

     Evenals bij artikel 4.2.8.5.4 [4:76] is ook voor wat betreft de accountantscontrole aangesloten bij hetgeen artikel 2:393 van het Burgerlijk Wetboek hierover regelt. De accountantsverklaring zal tezamen met de overige bescheiden bij de aanvraag ingediend moeten worden.
     De controle door de accountant van de subsidieontvanger laat de eigen verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan voor een goed subsidiebeheer onverlet. Die kan bijvoorbeeld worden uitgeoefend door een eigen accountant de kwaliteit van de controle door de accountant van de subsidieontvanger te laten onderzoeken (het zogenoemde "review") en, indien nodig, een eigen controle door toezichthouders te laten verrichten.
     Evenals in artikel 4.2.8.2.5 [4:64] is ook in de onderhavige bepaling voorzien in de mogelijkheid vrijstelling of ontheffing te verlenen van de verplichting een accountantsverklaring te verstrekken. De vraag onder welke omstandigheden kan worden afgezien van een accountantsverklaring is moeilijk in het algemeen te beantwoorden. Vooropstaat de eigen verantwoordelijkheid van het subsidieverlenende bestuursorgaan voor de controle op een rechtmatige en doelmatige besteding van de gelden. Aan die verantwoordelijkheid wordt gestalte gegeven door enerzijds de subsidieontvanger toereikende informatieverplichtingen op te leggen en anderzijds door in beginsel een accountantsverklaring te eisen.
     Of op het beginsel dat een accountantsverklaring vereist is een uitzondering kan worden gemaakt, hangt voor een deel af van de kwaliteit van de informatieverplichtingen