rblz.|1| 

Kamerstukken II 1996-1997, 25 062

Wijziging van de inkomensgrens ziekenfondsverzekering voor AOW-gerechtigden

Inhoudsopgave

Algemeen

1. Inleiding

     Bij de Wet van 9 juni 1994 tot wijziging van de Ziekenfondswet en enige andere wetten in verband met uitbreiding van de personele werkingssfeer van de Ziekenfondswet met een bepaalde categorie van AOW-gerechtigden (verplichte ziekenfondsverzekering AOW-gerechtigden) en aanpassing van AOW-rechten in verband met te betalen premies ziektekostenverzekering (de Wet-Van Otterloo) werd een einde gemaakt aan de tot dan toe geldende systematiek waarbij ziekenfondsverzekerden na het bereiken van de 65-jarige leeftijd altijd ziekenfondsverzekerd bleven, ongeacht de ontwikkeling van hun inkomen, terwijl particulier verzekerden na het bereiken van de 65-jarige leeftijd op de particuliere verzekeringsmarkt aangewezen bleven, eveneens ongeacht de ontwikkeling van hun inkomen. Deze situatie leidde ertoe dat particulier verzekerden wier inkomen na hun pensionering sterk terugviel soms voor relatief zeer zware lasten kwamen te staan voor hun ziektekostenverzekering.
     In vervolg op de zogeheten "kleine stelselwijziging" van 1986 waarbij een uitkering ingevolge de AAW of de AWW rechtsgrond werd voor een verzekering ingevolge de Ziekenfondswet, maakte de Wet-Van Otterloo de AOW-uitkering rechtsgrond voor ziekenfondsverzekering. Voorwaarde daarbij was dat het inkomen uit of in verband met dienstbetrekking van betrokkene lager was dan een bepaalde inkomensgrens (thans ƒ31 450,-). Het gevolg was dat vele ouderen konden toetreden tot de relatief goedkope ziekenfondsverzekering, maar dat verzekerden met een hoger inkomen juist de ziekenfondsverzekering moesten verlaten.
     Op 27 november 1995 heeft in de Tweede Kamer met de Vaste Commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport een wetgevingsoverleg plaatsgevonden waarin de evaluatie van de Wet-Van Otterloo centraal stond. Uit deze evaluatie is gebleken dat deze wet weliswaar voor een grote groep ouderen een zeer positieve uitwerking heeft gehad, doch dat er voor andere groepen ouderen voor wat betreft de relatieve zwaarte van de ziektekostenverzekeringspremie problemen zijn ontstaan, dan wel niet zijn opgelost. Conclusie van dit overleg was dat in het voorjaar van 1996 een principiële herbezinning op de inrichting van de ziekenfondsverzekering rblz.|2| zou plaatsvinden. Mogelijke maatregelen ter reparatie van de Wet-Van Otterloo zouden in samenhang dienen te worden bezien met andere mogelijkheden ter reconstructie van de ziekenfondsverzekering.

2. Herstructurering ziekenfondsverzekering per 1 januari 1998

     Algemeen wordt ervaren dat de mogelijkheden voor personen ouder dan 65 jaar [van 65 jaar of ouder, red.] om ziekenfondsverzekerd te zijn te beperkt zijn. Een aanzienlijk deel van de betrokken categorie van personen is aangewezen op een particuliere ziektekostenverzekering waarvoor een in verhouding tot het inkomen hoge premie verschuldigd is. Het verschil in premiedruk ten opzichte van de ziekenfondsverzekering kan oplopen tot een bedrag van ƒ54,- per maand voor alleenstaanden, respectievelijk ƒ188,- per maand voor gehuwden. Met name door diegenen die tot aan het bereiken van de 65-jarige leeftijd altijd ziekenfondsverzekerd waren, wordt het als onrechtvaardig ervaren dat zij in hun pensioengerechtigde levensfase uit die verzekeringsvorm worden gestoten.
     De regering heeft besloten de belangrijkste knelpunten die door de Wet-Van Otterloo zijn ontstaan op te lossen door de mogelijkheden voor 65-jarigen om in aanmerking te komen voor ziekenfondsverzekering te verruimen. Daartoe strekken de navolgende maatregelen:
a. Het waarborgen dat een ieder die ziekenfondsverzekerd was vóór het bereiken van de leeftijd van 65 jaar ook ziekenfondsverzekerd blijft na het bereiken van die leeftijd ("blijf zitten waar je zit").
b. Voor degenen die bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd particulier verzekerd zijn, zal de mogelijkheid worden geopend op vrijwillige basis toe te treden tot de ziekenfondsverzekering indien hun inkomen onder een bepaalde grens ligt (opting-in). In dit verband zal een inkomensgrens gehanteerd worden van ƒ38 300,-.
c. Het verbreden van het inkomensbegrip dat voor toetsing aan de onder b bedoelde inkomensgrens wordt gehanteerd. Daardoor zullen ook inkomsten uit onder meer vermogen en lijfrente gaan meetellen (aangescherpt inkomensbegrip).
     Tezamen leiden deze maatregelen tot een extra instroom van ouderen in de ziekenfondsverzekering van circa 200 000 personen.

     Bij bedoelde structurele aanpassing wordt tevens een wijziging van de ziekenfondsverzekering betrokken die uit anderen hoofde noodzakelijk is. Het betreft hier het opheffen van het tijdelijke karakter van de bepaalde uitzonderingssituaties in de ziekenfondsverzekering die in het leven zijn geroepen bij de invoering van de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen (Wtz) in 1986. Daarbij werd voor AWW- en AAW-gerechtigden de mogelijkheid geopend om van de verplichte ziekenfondsverzekering te worden ontheven indien hun IB-inkomen [IB: inkomstenbelasting, red.] boven de loongrens van de ziekenfondsverzekering lag. Voor rechthebbenden op een invaliditeitsuitkering ingevolge de Algemene burgerlijke pensioenwet werd eenzelfde ontheffingsmogelijkheid geboden zonder enige inkomenstoets.
     De mogelijkheid van ontheffing werd geopend voor een periode van drie jaar, in afwachting van de totstandkoming van een definitieve herziening van het stelsel van ziektekostenverzekering. Inmiddels is de tijdelijke ontheffingsmogelijkheid driemaal verlengd, waarbij de huidige termijn loopt tot 1 april 1998.
     De regering heeft besloten het tijdelijke karakter van de uitzondering niet nog langer te laten voortbestaan. De uitzondering dient dan een permanent karakter te worden gegeven in die zin dat uitkeringsgerechtigden met een IB-inkomen hoger dan de loongrens voor de ziekenfondsverzekering (per 1 januari 1996: ƒ59 700,- per jaar) in algemene zin de mogelijkheid krijgen voor ontheffing van de ziekenfondsverzekering.

     rblz.|3| Bedoelde keuzemogelijkheid wordt naar analogie doorgetrokken naar ziekenfondsverzekerde 65-jarigen met een inkomen boven de dan vigerende Zfw-inkomensgrens.
     Naar verwachting zal deze maatregel geen wijziging van belang voor het aantal ziekenfondsverzekerden betekenen.

     De noodzakelijke wettechnische uitwerking van de bovengenoemde maatregelen maken het niet mogelijk het gehele pakket eerder dan op 1 januari 1998 in werking te doen treden.

3. Maatregel per 1 januari 1997

     Om reeds per 1 januari 1997 enige verlichting te brengen in de problematiek van de particulier verzekerde personen van 65 jaar of ouder heeft de regering besloten vooruitlopend op de structurele wijzigingen van 1 januari 1998 de inkomensgrens van de huidige verplichte ziekenfondsverzekering voor AOW-gerechtigden te verhogen tot ƒ35 300,-. Het voorliggende wetsvoorstel strekt daartoe. Als gevolg hiervan zullen reeds per 1 januari 1997 circa 100 000 van de eerder genoemde 200 000 ouderen extra tot de ziekenfondsverzekering toetreden in vergelijking met de situatie waarin de inkomensgrens volgens de bestaande indexeringsmethodiek zou worden verhoogd. Met deze maatregel beoogt het kabinet de scherpste problemen die aan de Wet-Van Otterloo zijn verbonden op korte termijn op te lossen. Als gevolg van de maatregel zullen minder ziekenfondsverzekerden die in 1997 de leeftijd van 65 jaar bereiken de Zfw hoeven te verlaten en zullen meer particulier verzekerde ouderen die een inkomen hebben boven de huidige grens van ƒ31 450,- tot de ziekenfondsverzekering kunnen toetreden.
     De Zfw-inkomensgrens voor personen van 65 jaar of ouder wordt per 1 januari 1998 verder opgetrokken tot ƒ38 300,-. Deze nieuwe hoogte van de inkomensgrens zal op die datum alleen van betekenis zijn voor personen van 65 jaar of ouder die op dat moment particulier verzekerd zijn. Dit houdt verband met het feit dat gelijktijdig met het verder optrekken van de inkomensgrens wordt gewaarborgd dat een ieder die ziekenfondsverzekerd was vóór het bereiken van de leeftijd van 65 jaar ook ziekenfondsverzekerd blijft na het bereiken van die leeftijd. Dit zal ertoe leiden dat met ingang van 1 januari 1998 niemand bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar meer gedwongen de Zfw hoeft te verlaten.

4. Aanpassing medeverzekering ziekenfondsverzekering voor studenten

     In samenhang met de genoemde maatregelen ten behoeve van de ziekenfondsverzekering van personen van 65 jaar of ouder vindt een aanpassing plaats van de medeverzekeringsregels in de ziekenfondsverzekering.
     De medeverzekering van studerenden met studiefinanciering krachtens de Wet op de studiefinanciering (WSF) zal worden beëindigd. Deze personen hebben wanneer zij aangewezen raken op een particuliere ziektekostenverzekering, toegang tot de studentenstandaardpakketpolis krachtens de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen. Vorenbedoelde maatregel zal gefaseerd worden ingevoerd, in die zin dat nieuwe WSF-gerechtigden van 18 jaar of ouder vanaf het studiejaar 1997-1998 niet langer in de ziekenfondsverzekering medeverzekerd kunnen zijn. Voor degenen die als WSF-gerechtigde reeds medeverzekerd zijn (bestaande gevallen), blijft de medeverzekering ziekenfondsverzekering voor de resterende duur van de WSF-aanspraak gehandhaafd, uiteraard voor zover overigens aan de voorwaarden voor medeverzekering voldaan blijft worden. In een aanvullende beurs ingevolge de Wet op de studiefinanciering is een vergoeding voor de kosten van een particuliere ziektekostenverzekering rblz.|4| begrepen. Nieuwe WSF-gerechtigden die voor een aanvullende beurs in aanmerking komen, worden op die wijze financieel volledig gecompenseerd. De financiële middelen die als gevolg van de geleidelijke uitstroom van medeverzekerde studenten in de ziekenfondsverzekering vrijvallen, zullen worden ingezet zowel voor de dekking van de uit de maatregel voortvloeiende extra uitgaven voor de aanvullende beurs als ook voor verruiming van de toegang tot een aanvullende beurs op grond van de Wet op de studiefinanciering.
     De maatregel zal worden ingevoerd met ingang van 1 augustus 1997.
     Verwacht wordt dat na circa vijf jaar de medeverzekering ziekenfondsverzekering van de huidige WSF-gerechtigden (bestaande gevallen) zal zijn beëindigd. Als gevolg van vorenbedoelde maatregel zal het aantal medeverzekerden dan met circa 185 000 personen zijn afgenomen. Het grootste deel van de uitstroom wordt in de eerste twee jaren na invoering van de maatregel verwacht.

5. Personele en financiële consequenties

     Onderstaande tabel geeft een samenvattend beeld van de verschuivingen in de Zfw-populatie en de financiële effecten die zullen optreden als gevolg van de in het voorgaande besproken maatregelen die per 1 januari 1997 respectievelijk per 1 januari 1998 in werking zouden moeten treden.

     Opgemerkt wordt dat alle hierna te noemen cijfers een globaal karakter hebben en zijn gebaseerd op de thans ter beschikking staande gegevens. De cijfers dienen met de nodige voorzichtigheid te worden gehanteerd.

Tabel 1. Financiële effecten (structureel):

Toelichting tabel

Verzekerdenbestand Zfw

     Het Zfw-verzekerdenbestand neemt toe als gevolg van de voorgestelde maatregelen gericht op ouderen. De totale structurele toename bedraagt circa 200 000, waarvan 100 000 naar verwachting wordt gerealiseerd in 1997 en 100 000 in 1998. Het verzekerdenbestand neemt af als gevolg van de voorgestelde maatregel met betrekking tot de medeverzekering van rblz.|5| studenten. De structurele afname bedraagt circa 185 000. Deze afname wordt naar verwachting gerealiseerd volgens onderstaand schema.

 
     Zowel de toename van het aantal ouderen in de ziekenfondsverzekering als de afname van het aantal medeverzekerde studenten heeft gevolgen voor de lasten van de ziekenfondsverzekering (tabel 1, regel 2). De ouderenmaatregelen doen de Zfw-lasten stijgen, de studentenmaatregel doet deze dalen. De extra in de Zfw instromende ouderen doen de premie-inkomsten voor de Zfw stijgen (tabel 1, regel 3a). De uit de Zfw stromende studenten doen de premie-inkomsten niet dalen. De betreffende groep studenten is tot nu toe immers gratis medeverzekerd.
     De toename van het aantal ouderen in de ziekenfondsverzekering zorgt voor een toename van de oververtegenwoordiging van ouderen in de Zfw. Op grond van de Wet medefinanciering oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden (Wet MOOZ) leidt dit tot een toename van de MOOZ-bijdrage (tabel 1, regel 3b). Ook de afname van het aantal medeverzekerde studenten doet de oververtegenwoordiging van ouderen in de Zfw toenemen. Dit leidt tot een verdere toename van de MOOZ-bijdrage. In totaal stijgt de MOOZ-bijdrage in de structurele situatie met circa ƒ755 mln.
     De extra MOOZ-bijdrage komt ter beschikking van de Algemene Kas van de ziekenfondsverzekering. Het totaal van de extra premie-inkomsten en de extra MOOZ-bijdrage voor de Zfw is naar verwachting circa ƒ165 mln hoger dan het saldo van de extra lasten voor de Zfw (tabel 1, regel 4). Niet in de tabel vermeld is dat een bedrag van ƒ160 mln wordt onttrokken aan de Zfw ten gunste van de financiële compensatie via de WSF. Per saldo lopen de financiële effecten van de voorgestelde maatregelen voor de ziekenfondsverzekering hierdoor nagenoeg glad.

     De eerder beschreven stijging van de MOOZ-bijdrage dient in de vorm van de individuele MOOZ-omslagbijdrage te worden opgebracht door alle particulier verzekerden. De stijging van deze omslagbijdrage bedraagt in de structurele situatie in totaal ƒ195,- per jaar voor iedere particulier verzekerde in de leeftijdscategorie 20-64 jaar (tabel 1, regel 6). Verzekerden jonger dan 20 jaar zijn 50% van dit bedrag extra verschuldigd, verzekerden van 65 jaar of ouder 80%.

     Tegenover de stijging van de MOOZ-bijdrage staat een daling van het Wtz-omslagtekort (tabel 1, regel 5). Deze daling wordt veroorzaakt door het feit dat van circa 200 000 verzekerden van 65 jaar of ouder de Wtz-standaard(pakket)polis wordt omgezet in ziekenfondsverzekering. De daling van het Wtz-omslagtekort (in totaal in de structurele situatie naar verwachting circa ƒ630 mln) leidt tot een daling van de individuele Wtz-omslagbijdrage, die is verschuldigd door alle particulier verzekerden. De Wtz-omslagbijdrage daalt met circa ƒ170,- per jaar per particulier verzekerde in de leeftijdscategorie 20-64 jaar (tabel 1, regel 7).

     Het structurele saldo van de stijging van de MOOZ-omslagbijdrage en de daling van de Wtz-omslagbijdrage is een stijging van de lasten per particulier verzekerde in de leeftijdscategorie 20-64 jaar van ƒ25,- (tabel 1, regel 8). Verzekerden jonger dan 20 jaar zijn 50% van dit bedrag verschuldigd, verzekerden van 65 jaar of ouder 80%.

     rblz.|6| Opgemerkt wordt dat de systematiek van de Wet MOOZ wordt gekenmerkt door vertraagde doorwerking van wijzigingen in de omvang van de oververtegenwoordiging van ouderen in de Zfw. Hetzelfde geldt voor de Wtz, waar wijzigingen in de omvang van het Wtz-omslagtekort vertraagd doorwerken in de hoogte van de Wtz-omslagbijdrage. Voor de berekening van de financiële effecten van de voorgestelde maatregelen gaat het kabinet uit van de veronderstelling dat de Wet MOOZ en de Wtz per 1 januari 1998 zodanig zullen zijn gewijzigd dat alle effecten op de MOOZ- c.q. de Wtz-omslagbijdrage van de in 1997 én 1998 te nemen maatregelen optreden per 1 januari 1998. Voor de Wet MOOZ betekent dit dat de stijging van de oververtegenwoordiging van personen van 65 jaar of ouder in de Zfw, die optreedt als gevolg van de voorgestelde maatregelen, wordt verwerkt in de MOOZ-bijdrage die wordt geheven in 1998. Voor de Wtz betekent de bedoelde veronderstelling dat met ingang van 1 januari 1998 een einde komt aan de naijling die nu nog kenmerkend is voor de Wtz-omslagregeling. De beëindiging van de naijling wordt bereikt door de bij de Stichting Uitvoering Omslagregeling Wtz opgebouwde voorziening (reserve) aan te wenden ter financiering van het Wtz-omslagtekort over 1997.
     In het jaar 1997 ondervinden de particulier verzekerden in het geheel geen financiële effecten van de voorgestelde maatregelen.

     Voor het overige geldt dat de personele en financiële effecten van dit wetsvoorstel in het jaar 1997 in grote lijnen neerkomen op de helft van de in de eerste cijferkolom van tabel 1 vermelde uitkomsten. De extra instroom in de Zfw van verzekerden van 65 jaar of ouder, die het gevolg is van de voorgestelde verhoging van de inkomensgrens voor AOW-gerechtigden naar ƒ35 300,-, bedraagt naar verwachting circa 100 000 in 1997.
     De met deze extra instroom samenhangende extra lasten voor de ziekenfondsverzekering in 1997 worden geschat op circa ƒ570 mln en de extra premie-inkomsten op circa ƒ210 mln. Het inkomenssaldo van de Ziekenfondswet in 1997 wordt niet beïnvloed, doordat de in 1998 te ontvangen MOOZ-bijdrage betrekking heeft op 1997 (boeking op transactiebasis).
     De met de verschuiving van de betreffende groep verzekerden samenhangende effecten voor de MOOZ-bijdrage en de Wtz-omslagbijdrage treden niet eerder op dan in 1998. De verschuiving leidt in 1997 dus niet tot effecten voor particulier verzekerden.

6. Inwerkingtreding

     Beoogd wordt het onderhavige voorstel van wet op 1 januari 1997 in werking te doen treden. In verband hiermede wordt het volgende vermeld.
     Voor de uitvoeringspraktijk van de ziekenfondsverzekering is het van groot belang dat de per 1 januari 1997 geldende inkomensgrens voor AOW-gerechtigden tijdig bekend is. Ingevolge de Ziekenfondswet vindt jaarlijks een toetsing plaats van het verzekeringsplichtig inkomen van werknemers en andere potentiële ziekenfondsverzekerden om te beoordelen of zij al dan niet verzekerd zijn ingevolge de Ziekenfondswet. Om de toetsende instanties niet te overbelasten en degenen die als gevolg van de toetsing per 1 januari van verzekeringsvorm moeten veranderen enige tijd te geven daartoe de nodige stappen te ondernemen, is in de Ziekenfondswet de systematiek neergelegd dat het loon of de uitkering van een (potentiële) verzekerde per 1 november van enig jaar op jaarbasis wordt getoetst aan de op 1 januari daaropvolgend geldende loongrens.
     Voor de per 1 januari 1997 voorziene maatregel betekent dit dat de nieuwe inkomensgrens van de ziekenfondsverzekering voor rblz.|7| AOW-gerechtigden omstreeks 1 november 1996 aan de uitvoeringsorganen bekend zou moeten worden gemaakt.
     Vanwege het wettechnisch meer gecompliceerde karakter van de structurele maatregelen kunnen deze niet worden meegenomen in het voorliggende wetsvoorstel. Er wordt naar gestreefd het wetsvoorstel dat voorziet in deze structurele maatregelen in het voorjaar van 1997 aan het parlement voor te leggen.
     De aanpassing van de medeverzekering ziekenfondsverzekering zal bij ministeriële regeling zijn beslag kunnen krijgen. Ten aanzien van de daarmee verband houdende wijzigingen op het gebied van de studiefinanciering is voor de compensatie in de aanvullende beurs geen wetswijziging nodig. De vergroting van het bereik van de aanvullende beurs vereist wel wetswijziging. Hiervoor zal een apart wetsvoorstel worden voorbereid.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E. Borst-Eilers

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
F.H.G. de Grave