|
rblz.|1|
Kamerstukken II
1997-1998, 25 837
Aanvulling
van de Algemene wet bestuursrecht met een
regeling over de behandeling van klachten door bestuursorganen
| Nr.r3 |
MEMORIE
VAN TOELICHTING |
Inhoudsopgave
| xAlgemeen |
| 1 |
Waarom een regeling van klachtbehandeling? |
| 2 |
Achtergrond van het
voorstel |
| 3 |
Voorbereiding van dit
wetsvoorstel |
| 4 |
Bestaande
klachtvoorzieningen |
| 5 |
Een uniforme regeling
van klachtbehandeling in de Awb |
| 6 |
Gevolgen voor de
bestuurspraktijk |
| 7 |
Aanpassing van andere
regelgeving |
| 8 |
Inhoud van het
wetsvoorstel |
| 8.1 |
Algemeen |
| 8.2 |
Aanvullende
facultatieve regeling |
| 8.3 |
Samenloop met de
bezwaarschriftprocedure |
| 8.4 |
De klachtprocedure in
de Awb en in de Wet Nationale ombudsman |
| 8.5 |
De reikwijdte van het
wetsvoorstel |
|
xArtikelsgewijs |
| xxr |
Artikelen
I t/m V |
Algemeen
1.
Waarom een regeling van klachtbehandeling?
Dit
voorstel van wet bevat een aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) met een regeling inzake de interne behandeling van klachten door
bestuursorganen. Voor een regeling van dit onderwerp zijn verschillende motieven aan te voeren.
Voor de burger levert het
de mogelijkheid genoegdoening (in welke vorm dan ook) te krijgen in
verband met onheuse bejegening door de overheid. Voor de overheid is zorgvuldige klachtbehandeling een vereiste dat
voortvloeit uit de
beginselen van behoorlijk bestuur en een kwestie van bestuurlijke
betamelijkheid.
Het bestuur dient het
uitgangspunt dat het bestuur een dienende functie heeft en zich in zijn
handelen niet primair door andere overwegingen behoort te laten leiden,
voortdurend in het oog te houden. Het is tevens de plicht van het
bestuursorgaan om van buiten komende signalen die erop duiden dat de
dienende functie op enige wijze afbreuk wordt gedaan op hun merites te
beoordelen en zo nodig corrigerend op te treden.
Ook het belang van de
overheid zelf is gediend met zorgvuldig onderzoek en behoorlijke
afhandeling van klachten. Zorgvuldig onderzoek van klachten binnen het
bestuursorgaan heeft een belangrijk leereffect. In het kader van het streven
naar verbetering van de kwaliteit van de overheidsdienstverlening
en van het functioneren van de openbare dienst in het algemeen leveren
klachten van burgers immers een schat aan concrete en bruikbare
informatie op. Het bestuur kan op basis van ontvangen klachten
aanleiding zien fouten te herstellen en misstanden en zwakke punten binnen de
organisatie weg te nemen. Wanneer regelmatig op een bepaald punt
kritiek wordt uitgeoefend, behoort dit voor het bestuur aanleiding te
zijn zich daarop nader te bezinnen. Daarmee kan kwaliteits- en
efficiencywinst worden geboekt. Om het leereffect zo groot mogelijk te doen zijn,
verdient het aanbeveling dat de binnengekomen klachten door de
organisatie worden geregistreerd en er regelmatig evaluatie van de
klachtbehandeling plaatsvindt.
In haar rapport "Klantgerichtheid publieke dienstverlening" benadrukt ook de Algemene Rekenkamer
het belang van deze functie van het klachtrecht. rblz.|2|
Zij
beveelt dan ook aan
deugdelijke klachtprocedures in te voeren voor dienstverlenende
organisaties (Kamerstukken II 1996-1997, 25 285, nrs. 1-2, blz. 37).
Steeds sterker leeft
voorts het besef, binnen de overheid zowel als in het bedrijfsleven, dat een
goede behandeling van een klacht bijdraagt aan een betere relatie met de
cliënt en aan de kwaliteit van de dienstverlening. Zorgvuldige
klachtbehandeling kan aldus bijdragen aan herstel van het geschonden vertrouwen in
het bestuur. De voorgaande argumenten gelden ook voor de
behandeling van klachten tegen een bestuursorgaan als werkgever.
Zorgvuldige behandeling van klachten van ambtenaren over hun werkgever draagt
in de eerste plaats bij aan een goede uitoefening het werkgeverschap.
Uiteindelijk dient ook dat evenwel de kwaliteit van de
overheidsdienstverlening.
Het is tegen de
achtergrond van de voorgaande redenen dat in het regeerakkoord van dit
kabinet (Stcrt. 1994, 156) is aangekondigd dat de positie van burgers
tegenover overheidsinstellingen, op basis van de Algemene wet
bestuursrecht, moet worden versterkt. Dit voorstel van wet geeft uitvoering aan dat
voornemen.
2. Achtergrond van het
voorstel
Het voorstel dient te
worden bezien in het licht van het in de memorie van toelichting bij de eerste
tranche [van de Awb, red.] verwoorde uitgangspunt dat de verhouding tussen bestuur
en burger een rechtsbetrekking is waarin beide partijen in een
wederkerige relatie tot elkaar staan, zodat zij met elkaars positie en belangen
rekening moeten houden. Dit uitgangspunt geldt niet alleen wanneer een
bestuursorgaan besluiten neemt, maar evenzeer wanneer het
privaatrechtelijk of feitelijk handelend optreedt. In die relatie is het passend dat de
burger die van mening is dat hij door overheidsgedragingen onheus is
bejegend zich
op eenvoudige wijze met een klacht tot het desbetreffende
bestuursorgaan kan wenden. Hij moet dan kunnen rekenen op een eerlijke
en open behandeling van zijn klacht.
Het recht een klacht in
te dienen over het optreden van de overheid is een bijzondere vorm van het
recht van petitie en vindt zijn grondslag derhalve in artikel 5 van de
Grondwet. Deze grondwetsbepaling kent uitsluitend het recht toe een verzoek
schriftelijk in te dienen bij het bevoegd gezag. Een recht op behandeling of
beantwoording van een verzoek vloeit daaruit niet voort. In de
literatuur is wel betoogd dat in algemene beginselen een grondslag is gelegen voor
de plicht van de overheid om te reageren op verzoekschriften.¹ In elk
geval zou er een rechtsplicht tot reactie bestaan als het gaat om verzoeken
die een individuele klacht over overheidsoptreden in een bepaalde
aangelegenheid inhouden.² De thans voorgestelde regeling legt een aantal
vereisten vast waaraan de behandeling van verzoekschriften inhoudende een klacht over het overheidsoptreden ten
minste dient te voldoen.
In de toelichting op artikel 9:1 wordt nader ingegaan op de verhouding
van het in dit voorstel van wet geregelde klachtrecht tot artikel 5
van de Grondwet.
In verband met de
voorgestelde invoering van een voor alle bestuursorganen geldende klachtregeling
wordt tevens het zogenoemde kenbaarheidsvereiste van
artikel 12, tweede lid, van de Wet
Nationale ombudsman (WNo)
aangepast.
1. C. Riezebos, Recht van
petitie, diss. EUR, W.E.J. Tjeenk Willink,
Zwolle 1992, blz. 154 en 155.
2. Vgl. M.P. Gerrits-Janssens, Behoorlijke klachtbehandeling, diss. UU,
W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle
1994, blz. 286 e.v.
3. Voorbereiding van dit
wetsvoorstel
Het kabinet heeft in de
notitie "Bevoegdheid van de Nationale ombudsman ten aanzien van
medeoverheden" voorgesteld minimumeisen in de Algemene wet
bestuursrecht op te nemen die een harmoniserend en sanerend effect hebben
op bestaande interne klachtregelingen (Kamerstukken II 1994-1995, 24 206, nr. 1, blz. 13). Bij brief van 28 juni 1995
verzocht de
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, aan rblz.|3|
de Commissie wetgeving
algemene regels van bestuursrecht advies uit te brengen over een
minimumregeling voor de interne behandeling van
klachten door
bestuursorganen in de Algemene wet bestuursrecht. Op 5 juli 1996 bood de
Commissie haar advies aan in de vorm van een voorontwerp aan de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm. Het voorontwerp "Klachtrecht" is door de Sdu Uitgeverij
gepubliceerd en op ruime schaal verspreid. Op het voorontwerp zijn
reacties ¹ ontvangen van de Nationale ombudsman, de
gezamenlijke lokale
ombudslieden van de gemeenten Den Haag, Amsterdam, Rotterdam,
Groningen, Nijmegen en Utrecht, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Nederlandse Orde van
Advocaten, de Algemene Rekenkamer en de gemeente Voorschoten. Het
commentaar van de Nationale ombudsman is afgedrukt in zijn
jaarverslag over 1996 (Kamerstukken II 1996-1997, 25 275, nrs. 1-2, blz. 46-50).
De commentaren zijn hoofdzakelijk instemmend van karakter. De behoefte aan
de vastlegging van enkele uniforme eisen van behoorlijke interne
klachtbehandeling in een flexibele en sobere regeling wordt onderschreven. Op
verschillende van de gemaakte opmerkingen wordt in deze toelichting
ingegaan.
1. Ter inzage gelegd bij
de afdeling Parlementaire Documentatie.
4. Bestaande
klachtvoorzieningen
In de praktijk zijn in de
afgelopen decennia verschillende klachtvoorzieningen tot stand gekomen, zowel
in de publieke als in de semi-publieke en de
private sector. Voorbeelden zijn het klachtrecht in de Wet
Nationale ombudsman,
het klachtrecht voor gedetineerden, de politieklachtregeling,
gemeentelijke interne klachtregelingen en het consumentenklachtrecht.
Er is een aantal oorzaken
voor deze ontwikkeling aan te wijzen. Allereerst kan de
democratiseringstendens van de jaren zestig en zeventig worden genoemd. Er bestond niet
alleen een sterk verlangen om door middel van inspraak bij de
besluitvorming van zowel overheid als bedrijfsleven te worden betrokken, ook was
er de behoefte aan een laagdrempelige voorziening om een klacht
te kunnen voorleggen in geval van een geschil met het betrokken
bestuursorgaan, instelling of bedrijf.
Een tweede oorzaak is de
toegenomen mondigheid van de burger. Een hoger gemiddeld
opleidingsniveau en betere informatie- en communicatiemogelijkheden
hebben geleid tot een meer kritische opstelling van de burger
tegenover organisaties waar hij mee te maken heeft.
Tot slot zij nog gewezen
op de situatie van noodgedwongen afhankelijkheid waarin vele burgers ten
opzichte van de (semi-)overheid zijn komen te verkeren. Te
denken valt hier aan de cliënten van het gegroeide aantal welzijns- en
gezondheidszorgvoorzieningen als instellingen voor maatschappelijke dienstverlening, verpleeghuizen en psychiatrische
ziekenhuizen. Het gevoel
van afhankelijkheid van de burger van (semi-)overheidsvoorzieningen
heeft geleid tot een grotere behoefte om te voorzien in klachtprocedures. Voor de zorgsector is in reactie daarop
bijvoorbeeld inmiddels de Wet
klachtrecht cliënten zorgsector tot stand gekomen.
Tengevolge van de
gegroeide behoefte aan klachtprocedures is er een breed scala van
uiteenlopende klachtregelingen ontstaan. Daarbij zijn verschillende vormen te
onderscheiden:
- interne
klachtregelingen, waarbij het bestuursorgaan de klacht zelf onderzoekt en afdoet
(bijvoorbeeld de regeling van artikel 41, eerste lid, Wet
bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen op grond waarvan patiënten
kunnen klagen bij het bestuur van het ziekenhuis);
- externe
klachtregelingen, waarbij er een onafhankelijke instantie is die rblz.|4|
de klacht onderzoekt,
oordeelt en adviseert (bijvoorbeeld de Nationale ombudsman
en de lokale ombudslieden);
- tussenvormen, het
bestuursorgaan spreekt bijvoorbeeld het eindoordeel over de
klacht uit, maar een onafhankelijke instantie adviseert (de
klachtencommissie op grond van artikel 61, tweede lid, Politiewet
1993).
Kenmerkend voor de
verschillende klachtprocedures is dat zij niet leiden tot een rechtens bindende
uitspraak. Daarnaast kan worden gewezen op het bestaan van
beklagregelingen waarbij de klachtprocedure uitmondt in een rechtens bindende
uitspraak (bijvoorbeeld de beklagregeling voor gedetineerden, jeugdigen
in rijksinrichtingen en terbeschikkinggestelden).
5. Een uniforme regeling
van klachtbehandeling in de Awb
De bestaande
klachtregelingen zijn nogal uiteenlopend van aard: er zijn vrij uitgebreide
wettelijke klachtregelingen, terwijl in andere gevallen wordt volstaan met een
opdracht aan een bestuursorgaan om zelf te zorgen voor een
klachtregeling. Deels zijn deze verschillen te verklaren door het uiteenlopende
karakter van de terreinen waarop zij van toepassing zijn en het
doel dat ermee beoogd is. Voor een ander deel zijn de verschillen echter
niet goed verklaarbaar of verdedigbaar. Voor de burger komt dat de toegankelijkheid van de klachtprocedures niet ten
goede.
Ook in de literatuur
wordt gewezen op deze nadelen van onoverzichtelijkheid. Zowel Ten Berge
¹ als
Gerrits-Janssens in haar proefschrift ² benadrukt dat deze
nadelen kunnen worden ondervangen door een uniforme regeling van
de hoofdpunten van klachtprocedures in de Algemene wet
bestuursrecht. Beiden zijn van mening dat in de Awb eisen moeten worden opgenomen
waaraan elke procedure van klachtbehandeling door een bestuursorgaan
zal moeten voldoen. Deze eisen dienen de toegang tot de klachtinstantie en de behoorlijke behandeling
van klachten te
waarborgen. Als uitgangspunt van zo’n regeling zijn de eisen die de Nationale ombudsman
in de loop der jaren in een groot aantal rapporten heeft geformuleerd ten aanzien van de wijze waarop een
bestuursorgaan met
klachten dient om te gaan van groot belang.
1. J.B.J.M. ten Berge,
De betekenis van de Nationale ombudsman voor het bestuursrecht, preadvies VAR Samsom
H.D.
Tjeenk Willink, Alphen aan de
Rijn 1991, VAR-reeks 106.
2. Zie noot 2.
De in
dit wetsvoorstel
neergelegde voorschriften bevorderen een goede afhandeling van klachten.
Zij plegen ook de kern te vormen van verschillende reeds bestaande
wettelijke klachtregelingen. De Nationale ombudsman
ziet blijkens
zijn rapporten en jaarverslagen deze voorschriften als regels
die bij iedere klachtbehandeling gevolgd moeten worden. Daaruit vloeit
ook voort dat die regels niet van geval tot geval kunnen verschillen, maar
als minimumeisen moeten worden opgevat. Bij de vastlegging van de
minimumeisen voor klachtbehandeling hebben
bestuursorganen dan ook
geen mogelijkheid tot differentiëring. Bij de bespreking van de
voormelde notitie "Bevoegdheden van de Nationale ombudsman ten aanzien van
medeoverheden" in de Tweede Kamer is gewezen op de
wenselijkheid van uniformiteit van de eisen die gesteld moeten worden aan de
behandeling van klachten (Handelingen II 1994-1995, blz. 5237-5255). De
voorgestelde regels inzake de klachtbehandeling hebben daarom in
hoofdzaak een dwingendrechtelijk karakter.
Opneming ervan in de Awb
heeft tevens het voordeel dat bestuursorganen niet ieder afzonderlijk
nog weer deze regels in een klachtregeling behoeven neer te leggen:
de Awb biedt een voldoende voorziening.
Het is voor bestuur en
burger een groot voordeel dat de in dit opzicht te stellen eisen worden
geüniformeerd en in de wet vastgelegd. Dit zal de kenbaarheid van de aan
klachtprocedures te stellen eisen bevorderen. rblz.|5|
Bovendien voorkomt
codificatie dat bestuursorganen door onbekendheid met die eisen zich daar
niet aan houden, terwijl het eveneens het werk van de Nationale ombudsman
eenvoudiger maakt. Hij kan er immers van uitgaan dat de voor ieder
bestuursorgaan geldende klachtregeling, wanneer die in de praktijk ook
wordt gevolgd, in beginsel een procedureel behoorlijke afhandeling
van klachten met zich brengt. De aandacht zal derhalve eerder kunnen
worden gericht op het onderzoek van de feiten en de juistheid van het
oordeel van het bestuursorgaan. Een zorgvuldige interne klachtbehandeling
in combinatie met gebruikmaking van het kenbaarheidsvereiste
(artikel 14, onderdeel h, WNo) zal kunnen leiden tot minder klachten bij de
Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman geeft dit ook zelf aan in
zijn jaarverslagen 1994 (Kamerstukken II 1994-1995, 24 125, nrs. 1-2, m.n.
blz. 35 en 150), 1995 (Kamerstukken II 1995-1996, 24 635, nrs. 1-2, blz. 65) en
1996 (Kamerstukken II 1996-1997, 25 275, nrs. 1-2, blz. 47).
Zowel de
Nationale ombudsman als de gezamenlijke lokale ombudslieden wijzen in hun reactie op
het voorontwerp op het belang van de naleving van de interne
klachtregeling. Naar ons oordeel speelt daarbij de Nationale ombudsman in
elk geval een belangrijke rol. Ook van andere onafhankelijke, externe klachtinstanties mag worden verwacht dat zij de
naleving van het thans
voorgestelde hoofdstuk 9 bewaken.
Door opneming van deze
klachtregeling in het nieuwe hoofdstuk 9 van de
Awb wordt de samenhang
met de belangrijkste bestuursrechtelijke middelen van bescherming
tegen de overheid, bezwaar en beroep, beklemtoond. De
voorgestelde regeling is complementair aan de regeling van bezwaar en beroep
tegen besluiten. Een klachtprocedure is gericht op het verkrijgen van een
rechtens niet-bindend oordeel omtrent het overheidshandelen. Het
doel van de regeling is dus niet het openen van een rechtsgang waarlangs
kan worden opgekomen tegen besluiten.
Het object van een klacht
is een gedraging van de overheid. Die gedraging kan inhouden het
verrichten van feitelijke handelingen dan wel publiek- of privaatrechtelijke
rechtshandelingen. Waar de gedraging het nemen van een besluit inhoudt,
geldt daarvoor in het stelsel van rechtsbescherming van de Awb
primair een
procedure van bezwaar en beroep, leidend tot een rechtens bindend
oordeel. Het bestaan van de procedures van bezwaar en beroep sluit
niet uit dat binnen het kader van een klachtprocedure (de rechtmatigheid van)
een besluit aan de orde zal worden gesteld. Het
bestuursorgaan zal binnen dat kader niet meer kunnen doen dan een oordeel over de
gedraging geven en daar eventueel conclusies aan verbinden. Het
oordeel dat het bestuursorgaan vervolgens velt, is op zichzelf geen besluit en
daarom ook niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Indien de betrokkene een
rechtens bindend oordeel omtrent het besluit wenst te verkrijgen,
dient hij de daartoe geëigende rechtsgang te volgen. De klachtprocedure is
daarvoor niet de aangewezen weg. Ingevolge artikel 3:45
Awb wordt hij daarop
bij de bekendmaking en mededeling van het besluit ook gewezen door
het bestuursorgaan.
Anders dan bij de
beoordeling van besluiten door de rechter is bij klachtbehandeling het
toetsingskader niet beperkt tot de rechtmatigheid. Bij klachtbehandeling
wordt immers bezien of het bestuursorgaan zich jegens een klager
behoorlijk heeft gedragen, hetgeen een ruimere toetsing impliceert. De
rechtmatigheid maakt wel deel uit van de behoorlijkheidsnormen
waaraan bij klachtbehandeling wordt getoetst. Onder omstandigheden kan
de voorgestelde, eenvoudig toegankelijke klachtprocedure een
alternatief zijn voor een gang naar de rechter. Ingeval een klacht gegrond wordt
bevonden, kan dat onder omstandigheden de processuele positie van
de klager versterken.
rblz.|6|
6. Gevolgen voor de
bestuurspraktijk
De eisen die het voorstel
verbindt aan de klachtbehandeling zijn in hoge mate een codificatie van
de eisen die thans reeds voortvloeien uit de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur. Van de oplegging van nieuwe verplichtingen aan
bestuursorganen is dan ook nauwelijks sprake. Voor de bestuursorganen
die nu al zorgdragen voor een behoorlijke interne klachtbehandeling
overeenkomstig de eisen die de Nationale ombudsman
daaraan stelt,
zullen de gevolgen beperkt zijn tot enkele nieuwe aspecten, zoals de
verplichting verslag op te maken van het horen van de klager. Met de
uitbreiding van de competentie van de Nationale ombudsman tot
zelfstandige bestuursorganen en de bestuursorganen van waterschappen alsmede de
voorgenomen uitbreiding tot bestuursorganen van provincies en een
aantal gemeenten is de toepasselijkheid van deze eisen bovendien
reeds thans eerder regel dan uitzondering.
Uit het uitgangspunt dat
bestuursorganen eerst zelf klachten over het eigen handelen dienen te
behandelen, vloeit voort dat ook bestuursorganen die al zelf hebben
voorzien in een procedure van onafhankelijke, externe klachtbehandeling
(voornamelijk gemeentebesturen) gehouden zullen zijn het
voorgestelde hoofdstuk 9 toe te passen. Van de interne klachtbehandeling zal een
zeefwerking uitgaan, zodat uiteindelijk minder klachten extern behandeld
behoeven te worden.
Het onderzoek naar de
effecten van de interne klachtregeling zal overigens onderdeel uitmaken van de
evaluatie die op grond van artikel 11:1 van de
Awb vijfjaarlijks zal
worden uitgevoerd. Daarbij zal onder meer aandacht worden besteed aan de
vraag in welke mate de regeling de beoogde zeefwerking bewerkstelligt en hoe bestuursorganen omgaan met de
samenloopregeling van de
interne klachtregeling met de bezwaarschriftprocedure.
7. Aanpassing van andere
regelgeving
De invoering van de
interne klachtregeling van hoofdstuk 9 Awb
leidt ertoe dat bestuursorganen
verplicht zijn klachten met toepassing van dit hoofdstuk te behandelen.
Een eigen klachtregeling kan dus achterwege blijven, terwijl
bestaande klachtregelingen kunnen worden ingetrokken dan wel aangepast
voor zover zij regelen hetgeen reeds in de Awb
is geregeld. Onder
omstandigheden is het mogelijk naast de minimumeisen van hoofdstuk 9
in een
bijzondere regeling extra voorschriften inzake de interne klachtprocedure
op te nemen, in het bijzonder indien deze voorschriften extra
waarborgen voor de klager bevatten. Ook kan worden gedacht aan een regeling
van klachtregistratie en -evaluatie, zoals thans in artikel 61 van de Politiewet
1993 is voorgeschreven. In alle gevallen dient met
het stellen van
aanvullende regels de nodige terughoudendheid te worden betracht.
Bestaande regelgeving
waarin is voorzien in een interne klachtprocedure die zowel van toepassing
is op bestuursorganen als op particuliere organisaties, zal in die
zin worden aangepast dat de interne klachtregeling van de Awb zoveel
mogelijk van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op de particuliere organisaties.
In regelgeving waarin
uitsluitend is voorzien in een externe, onafhankelijke klachtvoorziening zal de
klachtprocedure van hoofdstuk 9 in de voorfase van toepassing
zijn. Dit geldt in het bijzonder voor de bestuursorganen van het Rijk en die van
provincies, waterschappen en een aantal gemeenten ten aanzien waarvan de
Nationale ombudsman bevoegd is.
Voor andere
bestuursorganen die reeds hebben voorzien in een bij uitsluiting bevoegde
externe, onafhankelijke klachtinstantie staat de keuze open om deze te vervangen
door een klachtadviesprocedure als geregeld in de voorgestelde
afdeling 9.3. De klachtbehandeling vindt dan plaats buiten de organisatie van
het desbetreffende bestuursorgaan, maar de rblz.|7|
eindverantwoordelijkheid
voor de klachtafdoening berust bij het bestuursorgaan. Uiteraard is het ook
mogelijk de externe voorziening te handhaven, doch dan
schrijft, als gezegd, de regeling van hoofdstuk 9
een voorafgaande interne
procedure voor.
In het commentaar van de
VNG op het voorontwerp Klachtrecht wordt aangegeven dat de
verplichte interne klachtprocedure in de gevallen waarin reeds een lokale
ombudspersoon of -commissie bestaat overbodig is, omdat daarbij als
zodanig reeds sprake is van een adequate klachtregeling. De gezamenlijke lokale
ombudslieden hebben tegen het voorschrijven van een
verplichte interne klachtbehandeling als zodanig, naar wij begrijpen, geen
bezwaar. Wel pleiten zij er in hun commentaar op het voorontwerp voor
vast te leggen dat het nalaten van de burger gebruik te maken van een
interne klachtregeling een beroep op een externe klachtvoorziening niet in de weg staat. Wij stellen voorop dat de afdoening van klachten
primair de verantwoordelijkheid is van het bestuursorgaan zelf. Aan
het voorstel ligt dan ook het uitgangspunt ten grondslag dat een klacht
die bij het bestuursorgaan binnenkomt door dat orgaan zelf dient te
worden afgedaan, ook als er een onafhankelijke, externe voorziening
aanwezig is. De wijze waarop het gemeentebestuur het kenbaarheidsvereiste
in het kader van de externe klachtprocedure vormgeeft, is een zaak
van de lokale overheid zelf. Uiteraard dient daarbij de regeling van de
klachtbehandeling in de Awb in acht te worden genomen.
Bij de
aanpassingswetgeving zal niet uitsluitend de regelgeving worden bezien die op de noemer
van klachtregeling tot stand is gebracht. Alle regelgeving waarin het
materieel gaat om klachtrecht dient op de noodzaak tot aanpassing
te worden bezien. Ook de regelgeving waarbij sprake is van "beklag"
of dergelijke bewoordingen, terwijl het inhoudelijk om een klachtregeling
gaat, zal daarom in beschouwing worden genomen, zulks in verband
met de wisselende benamingen waaronder interne klachtprocedures
waarop hoofdstuk 9 betrekking heeft in regelgeving worden
aangeduid.
In het onderhavige
voorstel van wet worden slechts de Wet
Nationale ombudsman, de Militaire
Ambtenarenwet 1931 en de Kaderwet
dienstplicht aangepast. Dat hangt in
de eerste plaats samen met het gegeven dat er relatief weinig
klachtregelingen op het niveau van de wet in formele zin hun neerslag hebben
gevonden. In de tweede plaats zijn de weinige thans van kracht zijnde
formeelwettelijke klachtregelingen eerst recent tot stand gekomen, hetgeen
noopt tot enige terughoudendheid bij hun aanpassing. In de
toelichting op artikel VI [toelichting op artikel IV,
red.] van het voorstel van wet wordt hierop nader ingegaan.
8. Inhoud van het
wetsvoorstel
8.1. Algemeen
Het onderhavige
wetsvoorstel beoogt een regeling te geven voor interne klachtprocedures, te
weten procedures waarbij het bestuursorgaan zelf de klacht afdoet.
Bij het ontwerpen van die
regeling is een evenwicht gezocht tussen het bieden van voldoende
waarborgen voor een zorgvuldige klachtbehandeling enerzijds en het
voorkomen van nodeloze formalisering of bureaucratisering
anderzijds.
Dat laatste is van groot
belang. Er worden immers bij bestuursorganen regelmatig op eenvoudige
en informele wijze klachten ingediend die vaak ook het beste op
informele wijze kunnen worden afgehandeld. Indien op die manier een voor alle
betrokkenen bevredigend resultaat kan worden bereikt, behoort de wetgever niet tot meer formaliteiten te dwingen. Het
volgen van een met
duidelijke en meer formele waarborgen omgeven rblz.|8|
procedure moet daarom
beperkt blijven tot klachten die niet op een eenvoudiger en minder
geformaliseerde wijze kunnen worden opgelost.
Eén en ander heeft geleid
tot een voorstel waarin de mogelijkheid voor eenvoudige
klachtbehandeling steeds open staat, maar waarin voor schriftelijk ingediende
klachten die aan bepaalde eisen voldoen een procedure met een aantal
waarborgen geldt ingeval langs andere, meer informele weg geen
oplossing wordt gevonden. Deze gedachte is als volgt uitgewerkt.
Klachten kunnen steeds
zowel mondeling als schriftelijk worden ingediend. Als algemene
regel geldt dat het bestuur moet zorgen voor een zorgvuldige afdoening van
die klachten. Wat een zorgvuldige afdoening precies inhoudt, zal van
geval tot geval verschillen. Bij een mondeling of telefonisch ingediende
klacht kan het geven van opheldering of het aanbieden van
verontschuldigingen vaak een goede reactie zijn.
Ook bij schriftelijk
ingediende klachten kan een snelle en informele wijze van behandelen resultaat
hebben. Anderzijds kan het schriftelijk tot uitdrukking brengen van
een klacht ook wijzen op de behoefte de zaak wat diepgaander te doen
onderzoeken. Daarom is voor schriftelijke klachten die aan een aantal in
artikel 9:4 opgenomen eisen voldoen - verder aan te duiden als
"klaagschrift" - een procedure voorgeschreven. Ook bij die klachten geldt echter
steeds dat iedere informele vorm van afdoening mogelijk is, mits dat
geschiedt tot tevredenheid van de klager (artikel
9:5). Het bestuursorgaan kan
dus bij binnenkomst van een klaagschrift direct telefonisch contact
opnemen met de klager om te trachten opheldering of genoegdoening te verschaffen. Indien de klager daarmee tevreden blijkt,
is de klacht afgedaan en
behoeft geen enkele procedurele stap meer te volgen. Ook in een wat
verder stadium van de procedure is het steeds mogelijk tot een
oplossing te komen, mits de klager daarmee genoegen neemt. De meer formele
weg behoeft dan vanaf dat moment niet meer te worden gevolgd. Het kan
de duidelijkheid voor de burger wel ten goede komen als hij erop wordt
gewezen dat hij recht heeft op volledige behandeling van zijn klacht indien hij dat wenst.
Leent een schriftelijk
ingediende klacht zich niet voor een meer informele afhandeling of is de
klager daarmee niet tevreden gesteld, dan zal de nu voorgestelde procedure
moeten worden gevolgd, met alle waarborgen die deze de klager biedt.
Daartoe bevat het wetsvoorstel een - overigens beperkt gehouden
- aantal regels. Deze bepalen dat de ontvangst van het
klaagschrift schriftelijk
wordt bevestigd, dat de klacht tijdig en door een niet bij de klacht
betrokken persoon wordt afgehandeld, dat de klager wordt gehoord en dat deze
een gemotiveerd antwoord ontvangt.
Het voorstel geeft niet
aan op welke wijze het onderzoek van een klacht dient plaats te vinden.
Ten aanzien van de behandeling van schriftelijke klachten is slechts een
aantal elementen opgenomen waaraan een zorgvuldig onderzoek van
een klacht dient te voldoen. Daartoe behoort onder meer het horen. Er
bestaat geen noodzaak tot een gedetailleerde regeling van
onderzoeksbevoegdheden als onderzoek ter plaatse, het horen van getuigen en
dergelijke. De voorgestelde regeling gaat over de wijze waarop het
bestuursorgaan klachten over gedragingen die onder zijn eigen
verantwoordelijkheid vallen, behandelt. Het bestuursorgaan beschikt reeds om die
reden over voldoende instrumenten om tot een behoorlijk onderzoek te
kunnen komen. Het zal van de aard van de klacht afhangen in hoeverre van
de verschillende mogelijkheden gebruik moet worden gemaakt. Er zij in
dit verband verder op gewezen dat ingevolge artikel
3:1, tweede lid,
ook de bepalingen inzake de zorgvuldigheid en de belangenafweging bij de
besluitvorming van overeenkomstige toepassing zijn op de
afhandeling van klachten. Ten aanzien van de organen die taken
uitvoeren waarvoor ingevolge het te wijzigen artikel 1:6 wel
hoofdstuk 9, doch
niet de overige bepalingen van de Awb
zal gelden, kunnen deze bepalingen
analoog worden toegepast.
rblz.|9|
Het voorstel schrijft een
aantal minimumeisen voor waaraan elke interne klachtbehandeling door
een bestuursorgaan moet voldoen. Dit betekent niet dat binnen een
bestuursorgaan een zekere differentiatie in behandelingsprocedures is
uitgesloten. Daarbij zij opgemerkt dat de "ondergrens" van de
voorgestelde klachtregeling niet mag worden onderschreden. Voorts
dient nodeloos uiteenlopen van klachtprocedures binnen een organisatie in
verband met de doorzichtigheid van procedures voor de burger te worden vermeden.
8.2. Aanvullende
facultatieve regeling
Veel bestuursorganen
- zeker bestuursorganen waarbij betrekkelijk weinig klachten plegen te worden
ingediend - zullen met de hiervoor beschreven klachtregeling willen
volstaan. Het voorstel laat bestuursorganen daarnaast de mogelijkheid
een aanvullende regeling te treffen indien er bijvoorbeeld behoefte
bestaat om de behandeling van klachten op een bepaalde wijze te
organiseren en te concentreren bij een bepaalde persoon (bijvoorbeeld
een vertrouwenspersoon binnen of buiten de organisatie) dan wel bij
een klachtenadviescommissie (die intern kan zijn of deels dan wel
uitsluitend uit externe personen kan bestaan). De derde afdeling biedt dan ook de
mogelijkheid om te kiezen voor een zodanig vormgegeven procedure. De
in deze afdeling bedoelde persoon of commissie heeft tot taak
de klacht te onderzoeken (waarvan ook onderdeel uitmaakt het
horen van de klager en van degene over wiens gedraging wordt geklaagd)
en te rapporteren aan het bestuursorgaan. Dit rapport bevat een advies,
het verslag van het horen en eventuele aanbevelingen. Afwijking
van het advies is slechts gemotiveerd mogelijk.
Op deze wijze wordt een
eenvormig basissysteem gerealiseerd dat voldoende flexibiliteit
biedt om aan de behoeften van bepaalde beleidsterreinen of bestuursorganen
tegemoet te komen. Het voordeel van een eenvormige voorziening is
dat de burger, ongeacht het bestuursorgaan waarover hij een klacht
heeft, steeds op in hoofdzaken dezelfde behandeling kan rekenen. Hij weet
derhalve dat hij een ontvangstbevestiging krijgt, gehoord zal
worden en in beginsel binnen zes weken een oordeel of althans een bericht zal
ontvangen.
Opgemerkt zij dat de
klachtadviesprocedure een interne procedure is. De persoon of commissie,
bedoeld in afdeling 9.3, adviseert aan het bestuursorgaan dat vervolgens zelf aan
de klager bericht tot welke conclusies het is gekomen naar
aanleiding van de klacht. Dit betekent dat er geen sprake is van een algemeen,
onafhankelijk orgaan voor het onderzoek van klachten betreffende
overheidsgedragingen in de zin van artikel 108 van de
Grondwet. Dit artikel
ziet slechts op door de formele wetgever ingestelde, algemeen (landelijk) competente externe klachtinstanties, naar
huidig recht alleen de Nationale ombudsman.
8.3. Samenloop met de
bezwaarschriftprocedure
Het object van een klacht
is volgens de voorgestelde klachtregeling een gedraging. Een gedraging
kan ook een besluit omvatten. Denkbaar is dan dat de klacht moet worden
gezien als het vragen van een voorziening tegen het desbetreffende
besluit. In dat geval moet een onderscheid worden gemaakt tussen
samenloop van de klachtprocedure in de bezwaarfase en samenloop
in de beroepsfase. Indien door de klager bezwaar had kunnen worden
gemaakt tegen de bestreden gedraging, maar deze dat niet heeft
gedaan, behoeft het bestuursorgaan de klacht niet meer te behandelen (artikel
9:8, eerste lid, onderdeel c). Indien de mogelijkheid van bezwaar
nog wel openstaat, moet de klacht in behandeling worden genomen en is in
beginsel dus een gecombineerde rblz.|10|
behandeling van klaag- en
bezwaarschrift mogelijk. Ten aanzien van de samenloop in de beroepsfase is bepaald dat de klacht niet in behandeling
behoeft te worden genomen
indien de klager tegen die gedraging beroep kan of kon instellen (artikel
9:8, eerste lid, onderdeel d). Daarmee kan worden voorkomen dat eenzelfde
gedraging voorwerp is van een interne klachtbehandeling en
tegelijkertijd van een procedure voor de bestuursrechter of bij een ander
bestuursorgaan (in geval van administratief beroep). Een met die voor
het beroep vergelijkbare samenloopregeling is getroffen voor het geval
een klacht betrekking heeft op een gedraging die door de civiele rechter
is of wordt onderzocht (onderdeel e) of op een gedraging die voorwerp is
een strafrechtelijk onderzoek dan wel in verband met een
strafrechtelijk onderzoek door de strafrechter wordt onderzocht (onderdeel
f).
8.4. De klachtprocedure in
de Awb en in de Wet Nationale ombudsman
Een interne
klachtprocedure is primair gericht op verbetering van de verhouding tussen burger
en bestuursorgaan. Mede daarom hebben interne klachtprocedures
een tamelijk informeel karakter. Indien de klager niet tevreden is over de
wijze van afhandeling dan wel het resultaat daarvan, kan hij een
klacht indienen bij de Nationale ombudsman, mits deze bevoegd is klachten
over gedragingen van het desbetreffende bestuursorgaan in
behandeling te nemen. De klachtprocedure werkt dan als een voorprocedure
voorafgaand aan die bij de Nationale ombudsman. De WNo
stelt thans nog de
eis dat alvorens een klacht in te dienen bij de Nationale ombudsman de
klager het bestuursorgaan waarover hij klaagt in kennis stelt van de
klacht: het zogenoemde kenbaarheidsvereiste. Indien degene die een
klacht bij de Nationale ombudsman indient, stelt dat hij de klacht bij het
bestuursorgaan heeft kenbaar gemaakt, zal de Nationale ombudsman in de
regel de verdere behandeling door het bestuursorgaan zelf
kunnen afwachten, tenzij de klacht het niet (zorgvuldig) naleven van
de klachtregeling betreft. De Nationale ombudsman behoeft immers
pas na afhandeling volgens de interne klachtprocedure de klacht
in behandeling te nemen, dan wel nadat de termijnen van afdeling
9.2 Awb door het bestuursorgaan zonder goede grond zijn overschreden.
Op deze wijze kan het kenbaarheidsvereiste in de WNo op meer
geformaliseerde wijze worden toegepast. In artikel II van
dit voorstel van wet wordt de
WNo zodanig aangepast dat het thans geldende kenbaarheidsvereiste wordt vervangen door de verplichting
voor de klager om,
voorafgaand aan het verzoek om een onderzoek door de ombudsman, eerst een
klacht als bedoeld in hoofdstuk 9 van de Awb
in te dienen.
In dit voorstel van wet
wordt de terminologie gebruikt die ook overigens in de Awb
voorkomt.
Hoewel deze terminologie hier en daar afwijkt van het begrippenapparaat van
de WNo, kan er geen misverstand ontstaan over de precieze
betekenis ervan.
8.5. De reikwijdte van het
wetsvoorstel
Het verzoek aan de
Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht om een klachtregeling te
ontwerpen, beperkte zich tot interne klachtprocedures. Ook dit
wetsvoorstel is daartoe beperkt. Bovendien bevat het wetsvoorstel
een variant op de interne procedure, namelijk een facultatieve regeling
voor de situatie waarin het bestuursorgaan de behandeling van klachten
opdraagt aan een persoon of commissie, die de klacht behandelt en
uiteindelijk advies uitbrengt aan het bestuursorgaan. De regeling ziet niet op
externe klachtprocedures, waarbij de behandeling van de klacht geheel in
handen is van een van het bestuursorgaan onafhankelijke instantie.
Op een later tijdstip zal worden bezien of ook een regeling voor het extern
klachtrecht wenselijk is, waarbij de waarborgen rblz.|11|
voor de onafhankelijkheid
van de klachtinstantie worden vastgelegd. Er is een aantal redenen voor
deze keuze. Voor de rijksoverheid, de commissaris van de Koningin en de
burgemeester voor zover het gaat om hun wettelijke taken ten
aanzien van de politie en voor de zelfstandige bestuursorganen geldt
reeds een regeling voor extern klachtrecht, te weten de WNo. Inmiddels
is de Nationale ombudsman bevoegd ten aanzien van de
waterschappen en met ingang van 1 juli 1996 tijdelijk bevoegd voor de besturen
van provincies en een aantal gemeenten. Gelet op het kenbaarheidsvereiste is het van belang dat voor het interne
klachtrecht een uniforme
regeling gaat gelden. Dat kan de toepassing van het kenbaarheidsvereiste
voor de Nationale ombudsman ten opzichte van de verschillende
bestuursorganen eenduidiger maken, terwijl een zorgvuldige
klachtbehandeling in eerste instantie door het bestuur zelf een belangrijke
zeefwerking kan hebben in de richting van de ombudsman.
Daarbij komt dat een
regeling van het extern klachtrecht een afbakening vergt ten opzichte van de
Nationale ombudsman die in feite voor, onder meer, de organen van de
rijksoverheid bij uitstek de externe klachtinstantie is. Voor enkele
specifieke sectoren zijn externe klachtvoorzieningen tot stand gekomen die op
zich aanleiding vormen om te komen tot enige
harmonisatie. Hoewel het zeker wenselijk zou zijn ook ten aanzien van andere
bestuursorganen met een regeling te komen voor het extern klachtrecht, menen
wij dat het intern klachtrecht thans meer prioriteit heeft. De
eerste ondergetekende heeft in zijn brief van 24 februari 1997 aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 1996-1997, 24 635, nr. 4)
de verwachting uitgesproken dat na afloop en evaluatie van het
proefproject met een aantal gemeenten en de provincies de situatie zal (kunnen)
ontstaan dat de facto alle bestuursorganen onder de bevoegdheid van de
Nationale ombudsman vallen met uitzondering van de bestuursorganen
van de meeste gemeenten en van de gemeenschappelijke regelingen. Op lokaal
niveau dient blijkens deze brief, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van het lokaal bestuur, door het gemeentebestuur
zelf te worden beslist
over de voorziening in een externe klachtinstantie. Er wordt
de gemeentebesturen derhalve geen externe klachtvoorziening
opgelegd, noch wordt thans voor het overige voor een regeling van externe
klachtbehandeling op lokaal niveau een voorstel gedaan. Dit standpunt is
eveneens ingenomen in de nota naar aanleiding van het verslag bij het
wetsvoorstel tot wijziging van de WNo
en de Wob [Wet
openbaarheid van bestuur, red.] (Kamerstukken II
1997-1998,
25 456, nr. 6, blz. 5 en 6).
Het voorliggende voorstel
bevat de minimumeisen waaraan de behandeling van klachten door een bestuursorgaan zelf dient te voldoen. In het
kader van de aanpassing
van thans reeds van kracht zijnde klachtregelingen aan de klachtregeling in
de Awb zal met name moeten worden bezien of nog wel
behoefte bestaat aan aparte klachtregelingen. Indien dat het geval is, zullen
in voorkomende gevallen doublures in regelgeving worden weggenomen.
Artikelsgewijze
toelichting
Artikel I
A
Op verschillende van de
activiteiten waarop de Awb ingevolge artikel 1:6 niet van toepassing is,
is wel de WNo van toepassing en derhalve ook het
kenbaarheidsvereiste.
Teneinde te bereiken dat de interne klachtregeling, als vervanging van het
kenbaarheidsvereiste, haar functie als rblz.|12|
voorportaal voor het
onderzoek door de Nationale ombudsman ook op die terreinen zal hebben,
wordt voorgesteld artikel 1:6 aan te passen. Door deze wijziging wordt
bewerkstelligd dat hoofdstuk 9 onder meer van toepassing zal zijn op de
taken van politie, OM en andere personen voor zover belast met
opsporingstaken op de terreinen, genoemd in artikel
1:6. Belangrijke overweging
hierbij is de reeds bestaande bevoegdheid van de Nationale ombudsman om
als externe klachtinstantie klachten op die terreinen te onderzoeken.
De eisen die de Nationale ombudsman stelt aan de invulling van het
kenbaarheidsvereiste en die in dit voorstel worden gecodificeerd, zijn
eveneens van toepassing op het interne onderzoek van gedragingen van - bijvoorbeeld
- de politie. Er is geen reden om op het punt van
klachtbehandeling verschil in rechtsontwikkeling te laten ontstaan tussen terreinen
waarop de Awb van toepassing is en de in artikel 1:6 bedoelde
terreinen. Een dergelijk verschil zou immers ontstaan indien thans geldende
algemene normen van behoorlijke interne klachtbehandeling voor
enkele bestuursorganen niet in de wet worden gecodificeerd. Daardoor
kan de vraag rijzen welke normen van toepassing zijn bij
klachtbehandeling op de in artikel 1:6 uitgezonderde terreinen. Het is in dit licht, alsmede
gelet op het feit dat deze normen ook door de Nationale ombudsman bij
de beoordeling van gedragingen van deze bestuursorganen worden
gehanteerd, wenselijk om de klachtregeling van de Awb gelijkelijk van toepassing te laten zijn op gedragingen op de
terreinen, bedoeld in
artikel 1:6.
B
Afdeling 9.1. Algemene
bepalingen
Artikel 9:1
Dit artikel stelt voorop
dat een ieder het recht heeft bij een bestuursorgaan een klacht in te dienen
over de wijze waarop dat orgaan zich heeft gedragen.
Dit recht is ruim
geformuleerd. Het is ten dele een uitvloeisel van het in artikel 5
van de Grondwet neergelegde petitierecht, dat een ieder het recht geeft om schriftelijk
verzoeken bij het bevoegd gezag in te dienen. Evenals in artikel 5
Grondwet moeten onder "ieder" zowel natuurlijke personen als rechtspersonen worden
verstaan. De klager kan zich bij de indiening van zijn klacht laten
bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen (artikel 2:1
Awb).
De kring van adressaten
van het verzoek is in artikel 9:1 beperkter dan in
artikel 5 van de Grondwet. De klachtregeling heeft alleen betrekking op klachten over
bestuursorganen. Wat in dit verband onder een bestuursorgaan wordt verstaan, is
geregeld in artikel 1:1 van de Awb. Verzoeken in de zin van de
Grondwet kunnen bij "het bevoegd
gezag" worden
ingediend, hetgeen een
ruimere kring van adressaten omvat.
Artikel 9:1 is in zoverre
ruimer dan het petitierecht dat deze bepaling ook geldt voor mondelinge
klachten, terwijl artikel 5 van de Grondwet
slechts ziet op schriftelijk
ingediende verzoeken.
Hoewel in het algemeen
een zorgvuldige behandeling van verzoeken nodig is, worden in deze
afdeling alleen voor het behandelen van klachten specifieke regels
geformuleerd. Klachten hebben volgens de omschrijving van het artikel
betrekking op de wijze waarop het bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens de klager of een ander heeft
gedragen. Daarmee wordt
de reikwijdte van de regeling op soortgelijke wijze omschreven als in
artikel 12 van de Wet
Nationale ombudsman. Algemene klachten over
beleid dan wel beleidsuitvoering in het algemeen hebben geen
betrekking op een bepaalde aangelegenheid, terwijl ook het feit dat
de klacht een gedraging jegens iemand moet rblz.|13|
inhouden meer algemene
wensen over het optreden c.q. beleid van het bestuursorgaan buiten het
bereik van deze regeling houdt.
Evenals in artikel 12 van
de Wet Nationale
ombudsman is onder een "gedraging" mede
begrepen een nalaten.
Krachtens het tweede lid
wordt op soortgelijke wijze als in artikel 1a, derde lid, Wet
Nationale ombudsman een gedraging van een persoon die werkzaam is onder
verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan als een gedraging van dat
bestuursorgaan aangemerkt. Primair valt hierbij te denken aan ambtenaren die
in ondergeschiktheid aan het bestuursorgaan werken, maar ook over
leden van bestuurscolleges kan worden geklaagd: zij zijn immers werkzaam
onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Hieruit vloeit voort dat
in alle gevallen het bestuursorgaan verantwoordelijk is voor
een goede afhandeling van de klachten.
Dit uitgangspunt staat er
overigens niet aan in de weg dat de afdoening van een klacht aan een ondergeschikte ambtenaar wordt opgedragen,
mits daarbij artikel 9:7
in acht wordt genomen: de ambtenaar over wie geklaagd wordt mag niet
de gemachtigde zijn die de klacht afdoet. Ook het opdragen van de afdoening aan een
niet-ondergeschikte persoon of
instelling is niet
uitgesloten. Zo kan, bijvoorbeeld, het Landelijk
instituut sociale verzekeringen (Lisv) de uitvoeringsinstellingen machtigen om namens het
Lisv klachten
af te handelen. Er zij overigens op gewezen dat ingevolge artikel 10.12
Awb in dat geval afdeling 10.1.1 van de
Awb van overeenkomstige
toepassing is.
Artikel 9:2
Zoals in het
algemeen
deel van deze memorie al is opgemerkt, wordt in dit wetsvoorstel een
onderscheid gemaakt tussen twee categorieën klachten: aan de ene kant
de schriftelijk ingediende klachten die aan een aantal voorwaarden
voldoen en alle overige klachten anderzijds.
Artikel 9:2 is
op alle
soorten van klachten van toepassing. Het bevat de algemene verplichting om
zorg te dragen voor een behoorlijke klachtbehandeling. Gezien de diversiteit van
de klachten die kunnen binnenkomen, is het niet gewenst om
voor alle soorten van klachten nadere regels te stellen. Bestuursorganen kunnen het beste zelf beoordelen hoe
in hun situatie de
klachtbehandeling van bijvoorbeeld telefonisch binnenkomende klachten
vorm moet krijgen.
Toch is de bepaling niet
vrijblijvend. Zij verlangt dat bestuursorganen - zeker bestuursorganen die
veel contacten met het publiek onderhouden - zich rekenschap geven van
de verschillende aspecten die bij een goede klachtbehandeling aan de
orde zijn en daarvoor ook een gedragslijn ontwikkelen. Zo zal
verzekerd moeten zijn dat er voldoende gelegenheid is om klachten in te dienen,
hetgeen bijvoorbeeld ook eisen kan stellen aan de (telefonische)
bereikbaarheid.
Voorts geldt voor alle
klachten, ook voor de telefonisch of mondeling ingediende klachten
waarop niet aanstonds een bevredigend antwoord kan worden gegeven, dat
enigerlei reactie van de kant van het bestuur moet volgen.
Tegelijkertijd behoeven op dat punt geen specifieke eisen te worden gesteld, ook om te
voorkomen dat het stellen van algemene regels tot een niet-zinvolle formalisering leidt. Uit het feit dat geen nadere regels inzake de
behandeling van mondelinge klachten zijn gesteld, kan niet de conclusie worden
getrokken dat mondelinge klachten niet zorgvuldig behandeld
behoeven te worden.
Zowel indien de burger
ontevreden is over de afhandeling van een schriftelijke klacht als in
geval van een onbevredigende afhandeling van een mondelinge klacht, kan
hij vervolgens een klacht indienen bij de Nationale ombudsman,
indien deze althans bevoegd is kennis te nemen van een klacht over het desbetreffende bestuursorgaan.
In geval van een
mondelinge klacht is het
nuttig op verzoek van de klager het oordeel van rblz.|14|
het bestuursorgaan op
schrift te stellen. Dit in verband met de wens van de betrokkene om een klacht bij een externe klachtinstantie voor te
leggen.
Ingevolge artikel 9:1,
tweede lid, worden gedragingen van personen die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan
aangemerkt als
gedragingen van dat bestuursorgaan. Dergelijke personen met geattribueerde
bevoegdheden, in de regel ambtenaren (bijvoorbeeld belastinginspecteurs),
zijn echter als gevolg van de attributie zelf bestuursorgaan. In
verband daarmee behoort een bestuursorgaan ook zorg te dragen voor een
goede behandeling van klachten over gedragingen van personen die onder
zijn verantwoordelijkheid werkzaam zijn. Gaat het echter om
personen die - omdat aan hen bevoegdheden zijn geattribueerd - zelf
bestuursorgaan zijn, dan kan de vraag rijzen door wie de behandeling van de
klacht moet geschieden. Men denke bijvoorbeeld aan de inspecteur der
belastingen. Met het oog daarop wordt in de laatste zinsnede van dit artikel
verduidelijkt dat ondanks de attributie de zorg voor de klachtbehandeling
behoort tot de bevoegdheden van het bestuursorgaan onder
wiens verantwoordelijkheid wordt gewerkt. Dat is in overeenstemming met de
algemene verantwoordelijkheid die dat bestuursorgaan draagt.
Ook thans is dit het uitgangspunt in de bestuurspraktijk.
Artikel 9:3
Als regel zal een
beslissing in het kader van de behandeling van een klacht geen besluit zijn.
Voor zover besluiten worden genomen over de behandeling van een
klacht, staat daartegen ingevolge het voorgestelde artikel 9:3 geen beroep
en, gelet op het stelsel van de Awb, dus ook geen bezwaar open. Dit geldt
bijvoorbeeld voor het besluit om op grond van artikel 9:5 de klacht
niet verder te behandelen overeenkomstig afdeling 9.2 of het besluit de klacht
niet in behandeling te nemen op grond van artikel
9:8, eerste lid. In beide
gevallen kan over de handelwijze van het bestuursorgaan in beginsel een klacht
worden ingediend bij de Nationale ombudsman, mits deze
althans bevoegd is klachten over het desbetreffende bestuursorgaan in
behandeling te nemen.
De hier bedoelde
besluiten over de behandeling zijn uitgesloten van beroep, teneinde een
onnodige opeenstapeling van procedures te voorkomen. Bovendien zou
de klachtbehandeling er te zeer haar informele karakter door verliezen.
Het resultaat van de
afhandeling van de klacht, uitmondend in de schriftelijke
inkennisstelling van de bevindingen van het onderzoek en de conclusies, is geen
besluit in de zin van de Awb. In de toelichting op artikel 9:12 wordt daarop
nader ingegaan.
Indien naar aanleiding
van de conclusies van het klachtonderzoek een besluit wordt gewijzigd
of ingetrokken of een (nieuw) besluit wordt genomen, staat daartegen
uiteraard, zo deze aanwezig is, de geëigende rechtsgang open. Een
dergelijk besluit is immers geen besluit inzake de behandeling van een
klacht als bedoeld in artikel 9:3.
Afdeling 9.2. De
behandeling van klaagschriften
Artikel 9:4
In dit artikel wordt de
soort klachten omschreven waarvoor de wat meer uitgewerkte regeling van
de rest van deze afdeling geldt. Het gaat om de klachten die extra
aandacht verdienen en waarop ook de Nationale ombudsman
zijn aandacht
in het bijzonder richt.
Een recht op behandeling
volgens deze afdeling bestaat indien de klacht schriftelijk wordt
ingediend, het klaagschrift aan de in het tweede lid rblz.|15|
genoemde eisen van
duidelijkheid voldoet en geen uitzondering als bedoeld in artikel
9:8
van toepassing is. Het staat het bestuursorgaan uiteraard vrij om in
bijzondere omstandigheden ook mondelinge klachten volgens de procedure van
deze afdeling te behandelen; een verplichting daartoe bestaat niet.
Bovendien moet de klacht als object hebben een gedraging die jegens de
klager heeft plaatsgevonden. De klager kan een natuurlijk of een
rechtspersoon zijn. Een klacht over een gedraging jegens een werknemer van
een bedrijf kan onder omstandigheden zowel door de werknemer zelf
als door (de directie van) het bedrijf worden ingediend. Ook het
bedrijf zal in een dergelijk geval een belang moeten hebben bij de behandeling
van de klacht.
De in het tweede lid
genoemde eisen lijken in hoofdzaak op die welke in artikel 6:5
Awb aan
bezwaar- en beroepschriften zijn gesteld en in artikel 12, derde lid, Wet
Nationale ombudsman aan het bij de Nationale ombudsman in te dienen
verzoek. Een verschil met beide genoemde artikelen is dat niet
wordt geëist dat de klager de gronden van zijn klacht aangeeft. Een
omschrijving van de gedraging waarop de klacht betrekking heeft, zal in het
algemeen voor het bestuursorgaan over wiens gedraging wordt geklaagd voldoende
zijn. Ook wordt niet verlangd dat de klager moet vermelden wie de
gewraakte gedraging heeft verricht, zoals de Wet
Nationale ombudsman wel
eist. Voor het bestuursorgaan zelf zal dit veelal gemakkelijker zijn na te
gaan dan voor de klager, die veelal onbekend is met de namen van degenen
die met hem in contact zijn geweest.
Indien het klaagschrift
niet voldoet aan de eisen van het tweede lid of indien het zich niet
richt op een gedraging jegens de klager, heeft dit tot gevolg dat geen
verplichting voor het bestuur bestaat om de procedure van de volgende artikelen
te volgen. Dat neemt niet weg dat het bestuursorgaan moet zorgen voor een
behoorlijke klachtbehandeling overeenkomstig artikel
9:2. Dat kan
ertoe leiden dat de klager in de gelegenheid wordt gesteld zijn
klaagschrift aan te vullen. Indien daarna alle voorwaarden van artikel
9:4, tweede lid, zijn vervuld, geldt onverkort de behandelingsplicht.
In het derde lid is
artikel 6:5, derde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard. Daardoor wordt
de verantwoordelijkheid voor een vertaling van een klaagschrift dat in
een vreemde taal is gesteld, indien deze nodig is voor een behoorlijke
behandeling van het klaagschrift, gelegd bij de klager.
Artikel 9:5
Een zorgvuldige
klachtbehandeling beoogt een verbetering van het verkeer tussen burgers en
bestuursorganen en van de kwaliteit van de dienstverlening. Is er
aan de klacht naar tevredenheid van de burger tegemoet gekomen, dan is
er geen reden meer om de procedure verder te volgen. Daarom is in dit
artikel bepaald dat in dat geval de verplichting tot het verder toepassen van
de regels van deze afdeling vervalt. Het artikel beoogt daarmee
bestuursorganen zoveel mogelijk ruimte te bieden voor een snelle en informele
afhandeling van klachten.
Van de verdere procedure
kan in ieder stadium worden afgezien wanneer "naar tevredenheid van
de klager" aan diens klacht tegemoet is gekomen. Die tevredenheid behoeft
niet op een bepaalde wijze te blijken, maar bij onzekerheid over de vraag
of zij aanwezig was, moet het bestuursorgaan kunnen aantonen dat
daarvan sprake was. Zij kan niet worden aangenomen louter op grond van het
feit dat het bestuur zelf overtuigd was van de adequaatheid of
redelijkheid van de eigen reactie op de klacht: het gaat immers om de vraag of de
klager tevreden was en niet of hij naar het oordeel van het
bestuursorgaan tevreden had behoren te zijn. Teneinde te voorkomen dat verschil
van mening hierover eerst veel later blijkt, kan het verstandig zijn dat het
bestuursorgaan de klager schriftelijk meedeelt ervan uit te gaan dat de
klacht naar tevredenheid is afgehandeld. Indien de rblz.|16|
klager niet tevreden
blijkt over de meer informele afhandeling van zijn klacht, zal deze klacht
overeenkomstig dit hoofdstuk verder moeten worden afgehandeld. Een
verplichting tot schriftelijke bevestiging door het bestuursorgaan leidt
naar ons oordeel evenwel tot onnodige bestuurslasten en is
daarom niet opgenomen.
Artikel 9:6
Het is een vereiste van
behoorlijke klachtbehandeling dat een bestuursorgaan de ontvangst van het
klaagschrift schriftelijk bevestigt. De rechtszekerheid wordt
daarmee gediend, mede omdat het tijdstip van de ontvangst van de klacht
van belang is voor de termijn van behandeling. De verplichting van
ontvangstbevestiging vloeit overigens ook voort uit de uitspraken van de
Nationale ombudsman, die voor ieder aan het bestuur gericht geschrift
een schriftelijke reactie verlangt. In artikel 6:14 is voor de ontvangst van
bezwaar- en beroepschriften hetzelfde voorschrift opgenomen.
Het zal veelal doelmatig
zijn om bij de ontvangstbevestiging tegelijkertijd informatie te verstrekken
over de verdere klachtprocedure, waaronder de mededeling dat de klager
in de gelegenheid zal worden gesteld te worden gehoord.
Artikel 9:7
Voor de gehele
behandeling, dus voor het onderzoek (waarvan het horen een verplicht onderdeel
uitmaakt, tenzij de klager hiervan op grond van artikel
9:10, tweede lid,
afziet) en voor het beantwoorden van de vraag welke conclusies daaruit
getrokken moeten worden, is bepaald dat daarmee niet belast mag
worden degene die betrokken is geweest bij de gedraging waarop de
klacht betrekking heeft. Dit is één van de vereisten waaraan volgens de Nationale ombudsman
een zorgvuldige klachtbehandeling moet voldoen. Zie zijn
jaarverslag over 1994 (Kamerstukken II 1994-1995, 24 125, blz.
34) en ook de jaarverslagen over 1986 (Kamerstukken II
1986-1987, 19 900, nr. 1-2,
blz. 72), 1988 (Kamerstukken II 1988-1989, 21 075, blz. 16) en 1989 (Kamerstukken II
1989-1990, 21 478, blz. 188).
Deze bepaling ligt ook in
de lijn van artikel 2:4 van de Awb,
waaruit voortvloeit dat een te
grote betrokkenheid bij de zaak op grond van een bestuurlijke of
ambtelijke verantwoordelijkheid moet worden vermeden. Ten slotte kan een
parallel worden getrokken met artikel 7:5, eerste lid, waarin bepaald is dat
degenen die bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken zijn
geweest niet belast mogen worden met het horen in de
bezwaarschriftprocedure.
Het bestuursorgaan zelf
en de leden van een collegiaal orgaan behoren een klacht altijd zelf te
kunnen behandelen. Zij zijn immers - als (leden van het) bestuursorgaan
- ook verantwoordelijk voor de wijze van afhandeling. Indien in dit soort
gevallen behoefte wordt gevoeld aan een zekere distantie tussen de
klachtbehandelaar en degene over wie geklaagd wordt, kan het
bestuursorgaan een persoon of commissie als bedoeld in artikel 9:14 inschakelen.
Voor het geval het een
klacht betreft over een persoon met geatribueerde bevoegdheden zij
verwezen naar de toelichting op artikel 9:2.
Artikel 9:8
Algemeen
De indiening van een
klaagschrift dat voldoet aan de in artikel 9:4 gestelde
eisen schept voor het
bestuursorgaan een verplichting tot onderzoek ter zake, behoudens in de
gevallen die in het eerste lid van dit artikel zijn opgesomd. Nadrukkelijk
zij erop gewezen dat deze bepaling facultatief is rblz.|17|
geformuleerd. Het
bestuursorgaan is in die gevallen niet verplicht, maar wel bevoegd, de klacht te
behandelen.
Herhaalde klacht
Het ligt in het algemeen
niet in de rede in een geval waarin geklaagd wordt over een gedraging
die reeds eerder overeenkomstig de artikelen 9:4 en volgende is
onderzocht nogmaals tot een onderzoek over te gaan. Bepaald is daarom dat in
een dergelijk geval behandeling achterwege kan blijven. Van een
herhaalde klacht is geen sprake indien nieuwe feiten en omstandigheden worden
aangedragen die een nieuw licht op de klacht werpen.
Termijn
De klacht hoeft ook niet
meer in behandeling te worden genomen indien de betreffende gedraging
langer dan één jaar vóór de indiening van het klaagschrift heeft
plaatsgevonden. De reden voor het stellen van deze termijn is onder meer
gelegen in het feit dat een onderzoek naar feiten die lange tijd geleden hebben
plaatsgevonden lastiger is uit te voeren dan naar meer recente
gebeurtenissen. Van de klager mag daarom ook verwacht worden dat hij
niet te lang wacht met het indienen van een klacht. In de WNo
is
eveneens bepaald dat een klacht die meer dan één jaar nadat de gedraging
plaatsvond, wordt ingediend, niet tot een onderzoek hoeft te
leiden. Aan deze eenjaartermijn houdt de Nationale ombudsman
als regel
strikt de hand. Als een gedraging pas later merkbaar effect heeft, kan
afwijking van de eenjaartermijn echter in de rede liggen. De Nationale
ombudsman verwacht van de burger dan wel zo spoedig mogelijk actie.
Wordt vervolgens nog getalmd met het indienen van een klacht, dan
fungeert de eenjaartermijn alsnog als beletsel voor onderzoek (Jaarverslag
1993, Kamerstukken II 1993-1994, 23 655, nrs. 1-2, blz. 106).
Bezwaar
Indien een belanghebbende
bij een bestuursorgaan een geschrift indient waarbij hij opkomt tegen
een gedraging waartegen bezwaar openstaat, zal dit, mits het voldoet aan
de wettelijke eisen, in het algemeen als een bezwaarschrift moeten
worden opgevat. Meestal zal het dan gaan om een besluit; heroverweging
van het besluit in de bezwaarschriftprocedure zal dan in het algemeen de
beste reactie van de kant van het bestuur zijn.
De indiener van het
geschrift kan echter een andere bedoeling hebben. Het is denkbaar dat hij
het genomen besluit wel als juist accepteert, maar ontevreden is over de
manier waarop dit is voorbereid of is gemotiveerd en daarover een klacht
indient. Indien dit de bedoeling van de indiener is, zal het bestuursorgaan
die moeten respecteren, al zal het niet te snel kunnen aannemen dat geen
heroverweging van het besluit wordt gewenst. In elk geval zal
de klager zich wel bewust moeten zijn van de consequentie van zijn
keuze. Bij keuze voor de interne klachtprocedure zal een vervolgprocedure bij
de bestuursrechter in het algemeen niet meer mogelijk zijn in verband
met het verstrijken van de beroepstermijn.
Ook is het mogelijk dat
zowel een klacht als een bezwaar wordt ingediend. Het bestuursorgaan kan de
klacht volgens eenzelfde procedure behandelen als het bezwaar en zou
dus beide in dezelfde procedure kunnen inbrengen. De regeling
van de klachtbehandeling is zodanig opgezet dat het volgen van de regels
voor de bezwaarschriftprocedure tevens aan de eisen voor
klachtbehandeling tegemoet kan komen, indien men daarbij tevens de artikelen 9:9
(toezending van de klacht aan degene over wie geklaagd wordt) en 9:10
(horen) in acht neemt, en het bestuursorgaan ook op de klacht beslist.
Indien een klacht wordt
ingediend nadat de termijn voor bezwaar is verstreken - en er niet
al een bezwaarschriftprocedure loopt waarin de klacht nog meegenomen kan
worden - zal in het kader van de
klachtprocedure rblz.|18| in veel
gevallen een onderzoek moeten plaatsvinden dat gelijkenis vertoont met
het onderzoek in de bezwaarschriftprocedure. Teneinde te voorkomen dat
de klachtprocedure oneigenlijk wordt gebruikt door hen die te laat
zijn met het indienen van een bezwaarschrift, is in onderdeel c bepaald dat
het bestuursorgaan niet verplicht is een klacht te behandelen indien zij een
gedraging betreft waartegen bezwaar had kunnen worden gemaakt.
Beroep
Indien tegen de gedraging
beroep bij de administratieve rechter, administratief beroep dan
wel een tuchtrechtelijke voorziening mogelijk is of is geweest, bestaat
evenmin een verplichting tot het volgen van de procedure van
klachtbehandeling. Hierbij gaat het meestal om besluiten. In die gevallen hebben
reeds adequate procedures opengestaan; het ligt dan doorgaans niet in de
rede die procedures te doorkruisen door los daarvan tot behandeling
van een klacht over diezelfde gedraging over te gaan. Onder
omstandigheden kan een behandeling van de klacht overigens wel zinvol
zijn: het bestuursorgaan blijft daartoe bevoegd. In zoverre wijkt de regeling
af van die van de Nationale ombudsman. Deze is immers niet bevoegd de
klacht te behandelen indien nog een wettelijk geregelde
administratiefrechtelijke voorziening openstaat dan wel indien ingevolge een zodanige
voorziening door een rechterlijke instantie uitspraak is gedaan
(artikel 16 Wet
Nationale ombudsman); de reden van deze uitzonderingen is
dat de Nationale ombudsman een externe instantie is. In dit hoofdstuk gaat
het echter om een interne klachtbehandeling; er is, gelet op de aard van
de interne klachtprocedure, geen bezwaar tegen het bestuursorgaan zelf
wel bevoegd, maar niet verplicht te achten de klacht te behandelen.
De bepaling onder d geldt
in alle gevallen waarin beroep openstaat of heeft open gestaan, dus
ook nadat op het beroep is beslist.
De burgerlijke
rechter
Een gedraging die
voorwerp van onderzoek is bij de burgerlijke rechter behoeft gedurende de tijd
dat de desbetreffende procedure aanhangig is, en voorts nadat een
uitspraak in die zaak is gedaan, gelet op onderdeel e niet in het kader van de
interne klachtprocedure te worden onderzocht.
Klachten over
gedragingen van politie en OM in het kader van opsporing en vervolging
Onderdeel
f regelt de
mogelijke samenloop van een klacht met een strafrechtelijke
procedure waarbij deze gedraging eveneens - mede - wordt getoetst. Hierbij
moeten twee situaties worden onderscheiden. In de eerste plaats kan de
gedraging waarop de klacht betrekking heeft als ten laste gelegd feit aan de
strafrechter zijn voorgelegd door het OM. In andere gevallen is het ten
laste gelegde feit niet de gedraging waarover geklaagd wordt, maar kan
de gedraging door die rechter worden beoordeeld bij het
onderzoek naar de ontvankelijkheid van het OM of de rechtmatigheid van het
bewijs. In beide gevallen is het ongewenst dat het bestuursorgaan verplicht
is tot het onderzoeken van de klacht. Het bestuursorgaan is
ingevolge onderdeel f dan ook niet verplicht de klacht te behandelen indien zij
betrekking heeft op een gedraging zolang ter zake van die gedraging
een opsporingsonderzoek op bevel van de officier van justitie of een
vervolging gaande is alsmede indien de gedraging deel uitmaakt van de opsporing
of vervolging van een strafbaar feit en ter zake van dat strafbare feit
een opsporingsonderzoek op bevel van de officier van justitie of een
vervolging gaande is.
De bevoegdheid de klacht
te onderzoeken, blijft evenwel bestaan, ook nadat uitspraak is gedaan
in de strafzaak. In de praktijk zal het bestuursorgaan moeten bezien of er
sprake is van een zodanige samenhang tussen de gedraging
waarover wordt geklaagd en de strafzaak waarin die rblz.|19|
gedraging - mede - wordt getoetst, dat het in behandeling nemen van de klacht een onwenselijke
samenloop met de strafprocedure oplevert.
Tweede lid
Naar analogie van artikel
14, onderdeel b en c, van de WNo
wordt in het tweede lid de
mogelijkheid geboden een klacht buiten behandeling te laten indien het belang
van de klager of het gewicht van de gedraging te gering is. Volledige
behandeling van dit soort klachten kan een te zware belasting met zich
brengen voor bestuursorganen. Uiteraard mag een bestuursorgaan niet
lichtvaardig besluiten om op die gronden van de behandeling van de klacht
af te zien. Zou dat in een enkel geval wel gebeuren, dan kan men zich
tot de Nationale ombudsman dan wel een eventuele andere externe
klachtvoorziening wenden die derhalve op een juist gebruik van deze
bevoegdheid kan toezien.
Derde lid
Krachtens het derde lid
van dit artikel wordt de klager van de redenen van het niet in behandeling
nemen zo spoedig mogelijk op de hoogte gesteld. De uiterste termijn van
vier weken is overeenkomstig de termijn voor het bekendmaken van het
besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen (artikel
4:5,
vierde lid, Awb). Deze bepaling sluit tevens aan bij artikel 17, eerste lid,
eerste volzin, Wet
Nationale ombudsman. Nu het hier gaat om een besluit
schrijft artikel 3:47, eerste lid, voor dat bij de bekendmaking ervan tevens
de motivering wordt vermeld.
Veel klachten hebben
betrekking op het niet tijdig nemen van een besluit. Ingevolge artikel
6:2, [aanhef en, red.] onder b, en 6:12, eerste lid, Awb
kan tegen een fictief besluit bezwaar (of,
indien het een besluit op bezwaar betreft, beroep) worden ingesteld.
Daarvoor geldt geen termijn, zij het dat ingevolge artikel
6:12, derde lid,
een bezwaarschrift in zo’n geval niet onredelijk laat mag zijn ingediend. In
een aantal gevallen zal het klaagschrift dan in beginsel moeten worden
aangemerkt als bezwaarschrift. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering
indien de klager te kennen geeft er prijs op te stellen dat zijn brief wordt
aangemerkt als een klaagschrift en niet als een bezwaarschrift. Ook indien het
klaagschrift is ingediend na het verstrijken van de termijn waarbinnen een
bezwaarschrift nog tijdig zou zijn ingediend, kan de klacht nog in
behandeling worden genomen. In elk geval mag de klager de
termijnoverschrijding, die mede het gevolg is van een talmende opstelling van de
overheid, niet worden tegengeworpen.
Artikel 9:9
Deze bepaling is alleen
van toepassing in het geval van een concrete gedraging van een
persoon. Soms echter, bijvoorbeeld in het geval van telefonische
onbereikbaarheid, is er niet een specifieke persoon waarop de klacht betrekking
heeft. In het eerste geval is het voor degene op wiens gedraging de klacht
betrekking heeft belangrijk te weten dat een klacht over hem is ingediend en
wat de inhoud van de klacht is. Indien een hoorzitting volgt, brengt
het verdedigingsbeginsel met zich dat deze persoon zich daar op moet
kunnen voorbereiden. Een deugdelijke voorbereiding van de
hoorzitting verlangt behalve kennis omtrent de inhoud van de klacht ook
dat alle op de klacht betrekking hebbende stukken ter kennis worden
gebracht aan degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft.
De toezendingsplicht
geldt niet indien het bestuursorgaan artikel 9:8 toepast en de klacht niet
in behandeling neemt.
Artikel 9:10
Dit artikel bevat het
beginsel van hoor en wederhoor. De hoorplicht vormt rblz.|20|
een essentieel onderdeel
van de schriftelijke klachtprocedure. Ook de Nationale ombudsman
gaat
daar van uit (zie bijvoorbeeld het rapport van de Nationale ombudsman
van
30 juni 1989, AB 1990, 308, m.nt. P.A.M. Mevis).
Het horen is om meerdere
redenen van belang. Niet iedereen is even goed in staat zijn
gedachten schriftelijk te formuleren. Daarom moet de gelegenheid worden
geboden dat de klager zijn mening mondeling bij het bestuursorgaan naar voren
brengt. Het horen kan er ook toe dienen om nadere informatie ter
beschikking te krijgen. Door het horen van beide partijen bestaat de
gelegenheid naar een oplossing te zoeken voor de problemen die ten
grondslag liggen aan de klacht. Een belangrijke doelstelling van de
klachtprocedure is het herstel van het geschonden vertrouwen in het
bestuur. Door uitwisseling van informatie en wederzijdse inzichten kan het
vertrouwen van de klager in het bestuur worden versterkt, ook als hij
geen gelijk krijgt. Toepassing van het uitgangspunt van hoor en wederhoor
dient voorts de waarheidsvinding. De klager en degene op wiens gedraging
de klacht betrekking heeft, dienen beiden in de gelegenheid te worden
gesteld op elkaars standpunten te kunnen reageren.
Wij hebben ervan afgezien
de gang van zaken tijdens het horen uitvoerig vast te leggen. Klachten
kunnen immers onderling sterk verschillen. Zo is het aan het
bestuursorgaan overgelaten om te beoordelen of het gewenst is de klager en degene op
wiens gedraging de klacht betrekking heeft in elkaars aanwezigheid te
laten horen. In dit artikel is volstaan met een aantal minimumeisen
waaraan voldaan moet worden.
Gelet op het belang van
het horen zal slechts in een beperkt aantal gevallen van het horen
kunnen worden afgezien. Dat kan in ieder geval indien de klager heeft
verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord.
Daarmee wordt aangesloten bij artikel 7:3, onderdeel
c, Awb. De klager
kan schriftelijk en/of mondeling, waaronder ook telefonisch wordt
verstaan, laten weten dat hij afziet van zijn recht te worden gehoord. Mocht uit
deze verklaring blijken dat inmiddels naar tevredenheid van de
klager aan diens klacht tegemoet is gekomen, dan kan dat leiden tot
toepassing van artikel 9:5. Twijfelt het bestuursorgaan ondanks de verklaring van
de klager over het al dan niet horen, dan doet het er goed aan toch tot
horen over te gaan.
Daarnaast wordt voorzien
in de mogelijkheid om van het horen af te zien indien de klacht
kennelijk ongegrond is. Horen in dat soort gevallen zal veelal weinig meer kunnen
toevoegen en zal veelal niet opwegen tegen de daarmee gemoeide
bestuurslasten.
Telefonisch horen is niet
zonder meer uitgesloten, maar dient met de nodige zorgvuldigheid
plaats te vinden. Het is alleen mogelijk indien er in overleg met de klager toe
wordt besloten. Indien het bestuursorgaan telefonisch horen
toereikend vindt, dient het daarover met de klager overeenstemming te
bereiken. In de meeste gevallen zal dit betekenen dat de klager telefonisch
wordt benaderd met de vraag of hij van een hoorzitting zou willen
afzien. Daarbij dient benadrukt te worden dat de klager altijd de keuze
heeft een hoorzitting te laten beleggen. Ziet de klager af van een
hoorzitting, dan zal het horen in een later telefoongesprek kunnen plaatsvinden. Zo’n
tweede gesprek zal in de regel nodig zijn om de klager de
gelegenheid te geven zich voor te bereiden. Ook van het telefonisch horen dient
een verslag te worden opgemaakt.
Het derde lid is
gelijkluidend aan artikel 7:7 Awb. Uit een oogpunt van een goede feitelijke weergave
van de omstandigheden waaronder de bestreden gedraging heeft
plaatsgevonden en ten behoeve van een correcte weergave van
hetgeen de klacht precies omvat, is het noodzakelijk dat de hoofdlijnen van
het verhandelde tijdens het horen schriftelijk worden vastgelegd. Voorts
is schriftelijke vastlegging van belang voor de rapportage over de
bevindingen van het bestuursorgaan en ten behoeve rblz.|21|
van de vorming van het
dossier voor een eventuele verdere procedure in een later stadium. Op
welke wijze aan de plicht tot verslaglegging vorm wordt gegeven, wordt aan
het bestuursorgaan overgelaten. Dat zal met name afhangen van de
vraag of tijdens het horen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren
zijn gekomen die nog niet in de schriftelijke stukken aan de orde zijn
geweest. Er behoeft niet altijd een apart verslag te worden opgesteld.
Volstaan kan worden met vermelding in de afdoeningsbrief van wat
tijdens het horen aan de orde is gesteld.
De klager en degene op
wiens gedraging de klacht betrekking heeft, kunnen inzage vragen in
het verslag.
Ten slotte moet worden
gewezen op de situatie van in het buitenland verblijvende klagers.
Afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden kan het voorkomen dat de
klager moeilijk bereikbaar of traceerbaar is. In die situaties kan er sprake
zijn van een overmachtsituatie waarin van het bestuursorgaan niet meer
kan worden verwacht dan een redelijke inspanning om de klager
(in persoon) te horen. In dergelijke overmachtsituaties moet ernaar worden
gestreefd de klager op enigerlei wijze te horen, maar is enige
flexibiliteit noodzakelijk.
Artikel 9:11
In
artikel 9:11 wordt een
regeling gegeven van de termijnen waarbinnen het klaagschrift moet
worden afgehandeld. Klagers moeten immers de zekerheid hebben dat hun
klacht vlot wordt afgehandeld.
Indien de termijnen
worden overschreden, zal in de gevallen waarin er ook een externe
klachtinstantie is, bijvoorbeeld de Nationale ombudsman, een klacht kunnen worden
ingediend bij die externe klachtinstantie. In verband met het
kenbaarheidsvereiste, bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Wet
Nationale ombudsman,
houdt de Nationale ombudsman een periode van zes weken aan als een
redelijke termijn voor de betreffende instantie om te reageren op een
klacht die aan haar kenbaar is gemaakt. Met de termijn van zes weken is
mede aangesloten bij de termijn die ook de Nationale ombudsman in
navolging van de termijn voor behandeling van een bezwaarschrift
hanteert (zie onder meer zijn Jaarverslag 1993, Kamerstukken II 1993-1994,
23 655, blz. 106).
Uiteraard blijft het
bestuursorgaan, wanneer het de termijn voor behandeling heeft overschreden,
verplicht het klaagschrift verder te behandelen. Wanneer een
adviescommissie is ingeschakeld, wordt de afhandelingstermijn ook thans reeds gesteld
op tien weken (zie onder andere het Jaarverslag 1994 van de
Nationale ombudsman, Kamerstukken
II 1994-1995, 24 125, blz. 149). Indien
een persoon of commissie als bedoeld in artikel 9:14 wordt ingeschakeld,
zal ingevolge dit voorstel eveneens een langere afhandelingstermijn
gelden dan wanneer het bestuursorgaan de klacht zelf afhandelt. De
termijnstelling richt zich evenwel ook in dit geval tot het bestuursorgaan. Indien de
adviescommissie om één of andere reden niet op tijd een advies
uitbrengt, zal het bestuursorgaan de afhandeling overeenkomstig het tweede
lid moeten verdagen. En indien dan nog geen advies is uitgebracht, zal
het bestuursorgaan een afweging moeten maken tussen enerzijds het
belang van het advies in concreto en anderzijds de termijnoverschrijding.
Voor bijzondere gevallen,
bijvoorbeeld in gecompliceerde zaken, is voorzien in een verdaging
van ten hoogste vier weken onder de verplichting daarvan
schriftelijk mededeling te doen.
Het tijdstip van
ontvangst door het bestuursorgaan is voor de termijn bepalend, ook al zou de
klacht nog enige tijd bij het bestuursorgaan zijn blijven liggen.
Er zijn evenwel situaties
denkbaar waarin de termijn als gevolg van overmacht niet zal worden
gehaald. Te denken valt bijvoorbeeld aan rblz.|22|
situaties van in het
buitenland verblijvende klagers. Soms is daardoor het inwinnen van nadere
informatie nodig. In bepaalde landen functioneert de postbestelling niet of
vergt aanzienlijk meer tijd dan in Nederland gebruikelijk is. Ook kan
het voorkomen dat de infrastructuur en de vervoersvoorzieningen
niet van een met Nederland vergelijkbaar niveau zijn. In dergelijke
overmachtsituaties kan van het bestuursorgaan niet meer worden gevergd dan
een naar omstandigheden redelijke inspanning om tot een zo voortvarend
mogelijke afhandeling van de klacht te komen. In die gevallen dient
ernaar te worden gestreefd de gestelde termijnen van orde te halen, doch
in dergelijke situaties is enige flexibiliteit noodzakelijk. Dit geldt
onder omstandigheden evenzeer voor het horen van de klager in die
gevallen waarin de klager moeilijk bereikbaar of traceerbaar is.
Artikel 9:12
Het onderhavige artikel
verplicht het bestuursorgaan om, na het afsluiten van het onderzoek, de
klager schriftelijk zijn bevindingen en eventuele conclusies mee te delen.
Onder de bevindingen wordt verstaan een weergave van de feiten
die tijdens het klachtonderzoek zijn komen vast staan. Op grond van deze
bevindingen zal het bestuursorgaan zich een oordeel vormen over de
gang van zaken en daaraan wellicht conclusies verbinden.
Hoever de
mededelingsplicht strekt, zal van geval tot geval verschillen. Uit de aard der zaak bevat de
afdoeningsbrief het oordeel van het bestuursorgaan over de klacht. De
behoefte aan een uitgebreide motivering zal groter zijn wanneer de
klacht ongegrond wordt geacht dan in het geval dat de klacht naar
tevredenheid is afgehandeld.
De bevindingen en
conclusies zijn op zichzelf niet gericht op rechtsgevolg. De inkennisstelling van
artikel 9:12 bevat derhalve geen besluit in de zin van artikel
1:3, eerste
lid, Awb. Denkbaar is wel dat als uitvloeisel van de conclusies het
bestuursorgaan aanleiding ziet om een (nieuw) besluit te nemen. Dat besluit staat
in formele zin los van de klachtprocedure. In zo’n geval is op het dan te
nemen besluit de rechtsbeschermingsregeling van toepassing die ten
aanzien van dat besluit is voorgeschreven.
Ingevolge het tweede lid
is het bestuursorgaan verplicht om in de kennisgeving van de
bevindingen en de conclusies tevens te vermelden of over de gedraging nog een
klacht kan worden ingediend bij een persoon of college daartoe
aangewezen. Aldus wordt de klager uitdrukkelijk de mogelijkheid onder ogen
gebracht een klacht voor te leggen aan externe klachtinstanties die zijn
aangewezen om klachten te behandelen, zoals de Nationale ombudsman
of
een gemeentelijke ombudsman. De Koningin en Commissies voor de
Verzoekschriften van de Eerste en de Tweede Kamer ontvangen weliswaar veel
klachten, maar kunnen niet worden gezien als externe klachtinstantie
als hier bedoeld.
Afdeling 9.3. Aanvullende
bepalingen voor een klachtadviesprocedure
Artikel 9:13
Afdeling 9.3 biedt een
facultatieve, aanvullende regeling. Aanvullend wil hier zeggen dat de
minimumeisen zoals neergelegd in afdeling 9.2 onverkort van toepassing
zijn, maar dat bij wettelijk voorschrift of besluit van het bestuursorgaan
kan worden bepaald dat daarenboven afdeling 9.3 van toepassing zal zijn.
Dat laatste heeft tot gevolg dat een persoon of commissie met de
advisering over de klachten zal worden belast. Voorts zullen enkele extra
waarborgen voor de klachtbehandeling gelden. Deze waarborgen behelzen bijvoorbeeld
de kenbaarheid van het door de persoon of commissie
uitgebrachte advies en de plicht tot motivering van rblz.|23|
afwijking van het advies.
De procedure krachtens afdeling 9.3 wordt aangeduid als
klachtadviesprocedure.
De klachtadviesprocedure
komt tegemoet aan een in de praktijk gevoelde behoefte om klachten met
enige afstand te kunnen (laten) behandelen. In alle gevallen behoudt het
bestuursorgaan evenwel de verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke
afhandeling. In afdeling 9.3 geldt dit uitgangspunt onverkort.
Bij het stellen van aanvullende eisen aan de klachtadviesprocedure is
mede in acht genomen de wens een niet al te geformaliseerde procedure
in te richten. De wijze van onderzoek is ook in afdeling 9.3
derhalve
niet en détail geregeld.
Als regel zal toepassing
van afdeling 9.3 ertoe leiden dat een persoon of commissie voor een zekere
termijn wordt benoemd om te adviseren over (in beginsel) alle
klachten. De regeling laat echter ook de mogelijkheid open dat voor de
behandeling van een bepaalde klacht bij besluit van het bestuursorgaan een
persoon of commissie wordt belast met de advisering en behandeling.
De klachtadviesprocedure
is een interne klachtprocedure, een procedure waarbij het betrokken
orgaan het definitieve oordeel uitspreekt over de klacht. Uiteraard geldt
ook hier de eis dat de klachtadvisering niet (mede) mag geschieden door
degene op wie de klacht betrekking heeft (vergelijk artikel 7:5
Awb).
Daarnaast is het ten behoeve van een verbetering van de kwaliteit van
dienstverlening en het herstel van het vertrouwen van de burger noodzakelijk dat
er ook een terugkoppeling plaatsvindt in de organisatie.
Artikel 9:14
Indien bij wettelijk
voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is gekozen voor de
klachtadviesprocedure, dient ingevolge het eerste lid van artikel 9:14 een persoon
of commissie te worden belast met de behandeling en advisering over
klaagschriften.
Aan het bestuursorgaan
wordt de vrijheid gelaten om een adviescommissie of een adviserend persoon
in te schakelen.
De bevoegdheid om
instructies te geven kan, zo is in het tweede lid tot uitdrukking gebracht,
slechts bij wijze van algemene instructie geschieden. De beoogde
meer afstandelijke behandeling van klachten zou immers worden
gefrustreerd indien het bestuursorgaan een instructie in een bepaald, concreet
geval zou kunnen geven.
Artikel 9:15
Het eerste lid van
artikel 9:15 is afgeleid van artikel 7:13, tweede lid,
Awb. Voor de klager is het van
belang te weten dat zijn klaagschrift in handen van een met de advisering
over klachten belaste persoon of commissie wordt gesteld. Dat
betekent immers ingevolge artikel 9:11, eerste lid, dat de afhandelingstermijn
wordt verlengd. Het eerste lid schrijft daarom voor dat het bestuursorgaan er
bij de schriftelijke bevestiging van ontvangst op wijst dat er een persoon
of commissie is die over de klacht zal adviseren aan het bestuursorgaan.
Het horen geschiedt door
de adviserende commissie of persoon en dus niet, op de voet van
artikel 9:10, door het bestuursorgaan. Teneinde in met name eenvoudige gevallen
de bestuurslasten beperkt te kunnen houden, is in de tweede volzin
bepaald dat, indien een commissie adviseert, die commissie bevoegd is het
horen over te laten aan de voorzitter of een lid van de commissie. Het
tweede lid is afgeleid van artikel 7:13, derde lid,
Awb.
In het derde lid wordt
bepaald dat de bevoegdheid om te beslissen of van het horen kan worden
afgezien in handen van de met de advisering over klachten belaste
commissie of persoon wordt gelegd. Deze bevoegdheid rblz.|24|
kan de commissie niet
overdragen aan de voorzitter of één van haar leden, ook niet als de
voorzitter of een lid met het horen is belast.
Het vierde lid bevat voor
de aangewezen persoon of commissie de verplichting rapport en
advies uit te brengen. In het rapport vermeldt de adviserende persoon of
commissie de bevindingen die het onderzoek heeft opgeleverd. Het
rapport zal in ieder geval het verslag van het horen moeten bevatten. Het
advies bevat de eventuele conclusies die het bestuursorgaan volgens de
persoon of commissie aan de bevindingen zal moeten verbinden. Daartoe
kunnen aanbevelingen worden gedaan.
Artikel 9:16
Het is het bestuursorgaan
dat uiteindelijk een oordeel velt over de ontvankelijkheid of
gegrondheid van een klacht. Daarmee en met het feit dat de uiteindelijke
afhandeling van de klacht geschiedt doordat het bestuursorgaan het
rapport en zijn bevindingen toezendt, wordt duidelijk gemaakt dat het
bestuursorgaan eindverantwoordelijke is voor eigen gedragingen. Een
bestuursorgaan zal echter terdege rekening moeten houden met het advies van
de daarmee belaste commissie of persoon, waarbij artikel 3:9 van
overeenkomstige toepassing is. Indien het oordeel van het bestuursorgaan
afwijkt van het advies, brengt het motiveringsbeginsel met zich dat het
bestuursorgaan de reden(en) voor die afwijking moet vermelden. Opneming
van deze motiveringsplicht naast het in de Derde tranche
Algemene wet bestuursrecht voorgestelde artikel 3.6.5 [4.1.4.6, i.e.
artikel
3:50, red.] Awb is noodzakelijk, omdat laatstgenoemde bepaling
uitsluitend betrekking heeft op afwijking van adviezen bij het nemen
van besluiten.
Artikel II.
Wijziging van
de Wet Nationale ombudsman
A
In deze bepaling wordt
het kenbaarheidsvereiste, zoals dat is verwoord in artikel 12, tweede lid,
WNo, omgezet in het vereiste dat de verzoeker, alvorens het verzoek te
doen, over de gedraging een klacht indient bij het betrokken bestuursorgaan,
tenzij dit redelijkerwijs niet van hem gevergd kan worden. Aldus wordt
in de eerste plaats het kenbaarheidsvereiste technisch aangepast aan
de invoering van de interne klachtregeling van de Awb. Daarnaast wordt
de thans bestaande praktijk gecodificeerd volgens welke het
kenbaarheidsvereiste niet geldt indien van betrokkene redelijkerwijs niet kan
worden gevergd dat hij eerst een klacht indient bij het bestuursorgaan
alvorens zich tot de Nationale ombudsman te wenden. De technische
constructie die daartoe is gekozen, wijkt af van de huidige. Thans wordt in
artikel 14, onderdeel h, van de WNo
bepaald dat de ombudsman weliswaar
niet verplicht is een klacht te behandelen die niet eerst aan het
bestuursorgaan is kenbaar gemaakt, doch hij blijft daartoe wel bevoegd. In
het voorstel is de uitzondering opgenomen in de bepaling waarin het
kenbaarheidsvereiste wordt voorgeschreven. Een verzoek om een onderzoek
kan op grond van het voorgestelde tweede lid van artikel 12 WNo
direct aan de Nationale ombudsman worden gedaan indien redelijkerwijs
niet van de klager kan worden gevergd dat hij zich eerst tot het
bestuursorgaan wendt. Nu deze uitzondering is opgenomen in artikel 12, tweede
lid, dient ook artikel 14, onderdeel h, te worden gewijzigd. In dat
onderdeel wordt vooropgesteld dat geen onderzoeksverplichting voor de ombudsman
bestaat indien de klager niet eerst een klacht heeft ingediend
bij het bestuursorgaan. De onderzoeksplicht herleeft echter wanneer
de klager wel een klacht bij het bestuursorgaan heeft ingediend, maar
geen (tijdige) reactie heeft gekregen en redelijkerwijs niet van hem kan worden
gevergd dat hij de uitkomst van de klachtbehandeling door
het bestuursorgaan afwacht. Opgemerkt zij dat niet voorgeschreven wordt
of de klacht mondeling of schriftelijk moet rblz.|25|
worden ingediend.
Voldoende is dat de klacht bij het bestuursorgaan is ingediend en dat dit de
gelegenheid heeft gekregen om daarop te reageren. Evenmin wordt
voorgeschreven op welk niveau de klacht binnen de organisatie van
het bestuursorgaan wordt ingediend. Op dat punt bestaat geen
verschil ten opzichte van de huidige regeling, waarin wordt voorgeschreven dat
de klacht wordt kenbaar gemaakt bij "het betrokken bestuursorgaan,
de betrokken instelling of dienst die, of het betrokken bedrijf dat,
onder verantwoordelijkheid van dat orgaan werkzaam is, dan wel de
betrokken ambtenaar". Met de vervanging van het kenbaarheidsvereiste
door het eerst indienen van een klacht overeenkomstig hoofdstuk 9 van de
Awb verandert er materieel weinig voor de klager. In het voorgaande
is immers reeds uiteengezet dat de normen waaraan klachtbehandeling
volgens dit hoofdstuk dient te voldoen vrijwel geheel een codificatie
zijn van de eisen die de Nationale ombudsman stelt aan de invulling van het
kenbaarheidsvereiste. Alleen de verslagleggingsplicht ten aanzien van het horen
komt daar als nieuw verplicht element bij. Ingevolge het
voorgestelde derde lid van artikel 12 WNo
dient - evenzo als dat in artikel 6:5
Awb
is geregeld voor besluiten waartegen bezwaar of beroep wordt ingesteld -
in het verzoek aan de ombudsman tevens te worden aangegeven op
welke wijze die klacht is ingediend en tot welke bevindingen het
bestuursorgaan is gekomen.
B
De verplichting van de
Nationale ombudsman om een onderzoek in te stellen, vervalt op grond
van het voorgestelde onderdeel h van artikel 14 WNo
indien de
verzoeker niet eerst de interne klachtprocedure van de Algemene wet
bestuursrecht heeft doorlopen.
Een uitzondering op deze
regel wordt gemaakt voor de gevallen waarin van de verzoeker
redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat hij de uitkomst van de
afhandeling van de klacht door het bestuursorgaan verder afwacht. Dat doet
zich bijvoorbeeld voor indien het bestuursorgaan de termijnen van
klachtbehandeling zonder goede reden overschrijdt of de klacht
niet als zodanig onderkent en dus ook niet in het klachtbehandelingstraject
inbrengt. In het voorstel is erin voorzien dat de onderzoeksverplichting in
die situatie herleeft.
Artikel III en
IV.
Aanpassing van de Militaire
Ambtenarenwet 1931 en de Kaderwet
dienstplicht
Het recht van de
militaire ambtenaar (c.q. de dienstplichtige in werkelijke dienst) om bij zijn
beklagmeerdere te klagen over een ontvangen bevel, dan wel een krenkende of
onbillijke behandeling, dient, gelet op het bijzondere karakter van
dit klachtrecht en de samenhang met het militair tuchtrecht die daaruit
blijkt, in stand te blijven. Overigens schort indiening van een klacht over een
ontvangen bevel niet de verplichting tot uitvoering van dat bevel
op.
Tot afdoening van deze
klacht is bevoegd de militaire meerdere die bevoegd is tot oplegging
van tuchtrechtelijke sancties ten aanzien van degene over wie geklaagd
wordt, dan wel een door de Minister van Defensie aangewezen
functionaris.
De procedurele bepalingen
van de afdelingen 9.2 en 9.3 van de
Algemene wet bestuursrecht worden
van overeenkomstige toepassing verklaard. Voorts wordt voorgesteld
in artikel 9 de mogelijkheid te bieden om af te wijken van enkele
bepalingen van hoofdstuk 9, met name in verband met de motivering van het
klaagschrift en de termijnen van indiening en afhandeling van de
klacht.
Afdeling 9.1 van de
Algemene wet bestuursrecht zal voor het overige onverkort gaan gelden
voor de militaire ambtenaren en dienstplichtigen in werkelijke dienst.
Daarmee wordt geen wijziging gebracht in de bestaande rblz.|26|
situatie. Ook thans reeds
bestaat immers op grond van artikel 5 van de
Grondwet het recht om een
klacht in te dienen over een gedraging jegens een ander. De
voorschriften van de beklagmeerdereprocedure gelden niet voor dergelijke of
mondelinge klachten. De bepalingen van afdeling
9.2, welke op de
beklagmeerdereprocedure van overeenkomstige toepassing is, hebben evenmin
betrekking op klachten over gedragingen jegens een ander of mondelinge
klachten. Wel geldt voor dergelijke klachten dat zij behoorlijk dienen te
worden behandeld. Ook dat is een codificatie van hetgeen reeds thans geldt
als een vereiste van behoorlijk bestuur.
Uit de gekozen aanpak
vloeit voort dat na afhandeling van een klacht via de
beklagmeerdereprocedure een herhaalde klacht over dezelfde kwestie niet volgens de regels
van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht behoeft te worden
behandeld.
Artikel V.
Overgangsrecht
Veel bestuursorganen
kennen thans nog geen interne klachtregeling. Daarbij ware te denken
aan de bestuursorganen van een groot aantal gemeenten en sommige
zelfstandige bestuursorganen. Langdurige bestendiging van die
situatie is ongewenst in verband met de gewenste harmonisatie van
klachtprocedures, de duidelijkheid voor de burger en de zeefwerking van de
interne klachtprocedure voor de toegang tot de Nationale ombudsman. Wij
hechten er daarom aan dat het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk tot
wet kan worden verheven en in werking kan treden. Hoofdstuk 9 van
de Awb zal vanaf dat moment het interne klachtrecht bij in
beginsel alle bestuursorganen regelen.
Op verschillende
beleidsterreinen zijn recent klachtregelingen van kracht geworden of zullen dat op
korte termijn worden. Daarbij valt te denken aan de zorgsector, de
jeugdhulpverlening, de verpleging van terbeschikkinggestelden, de
terreinen bestreken door de Penitentiaire
beginselenwet en de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen en de onderwijswetgeving.
Op die beleidsterreinen
heeft de geldende dan wel in ontwikkeling zijnde klachtregeling zich nog
nauwelijks volledig kunnen ontwikkelen. Soms ook is er sprake van
bijzondere omstandigheden die verder onderzoek naar de aanpassing aan
hoofdstuk 9 van de Awb noodzakelijk maken. Op het terrein van het
onderwijs geldt de bijzondere situatie dat de klachtregeling dient te passen binnen
het klimaat van de onderwijsinstellingen als pedagogische eenheid.
Tevens dient zij voor het bijzonder onderwijs gelijkluidend te zijn met
die welke geldt voor het openbaar onderwijs. Eén en ander heeft gevolgen
voor de wijze waarop de klachtregeling in de onderwijswetgeving wordt
verankerd. Een voorstel tot invoering van het interne klachtrecht ten
behoeve alle betrokkenen in openbare en bijzondere scholen voor
basis- en voortgezet onderwijs is thans aanhangig bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal. Daarin wordt de onderwijsinstellingen
binnen wettelijke voorwaarden zoveel mogelijk ruimte gelaten bij de
inrichting van hun klachtprocedures. Ook voor de terreinen bestreken door
de Wet
op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de Wet
educatie en beroepsonderwijs zijn klachtregelingen in voorbereiding. Met
hoofdstuk 9 wordt harmonisatie van klachtprocedures voor
bestuursorganen, ook op het terrein van het onderwijs, nagestreefd.
Het is wenselijk dat de dwingendrechtelijke bepalingen van hoofdstuk 9
in materiële zin vertaald worden naar de bestaande of in
ontwikkeling zijnde klachtregelgeving op het terrein van het onderwijs. Voor zover
het gaat om nog te ontwerpen regelgeving wordt ernaar gestreefd
deze vertaling zo spoedig mogelijk te realiseren. Voor de bestaande wet- en
regelgeving wordt de aanpassing ter hand genomen na de
eerstvolgende evaluatie van de Awb.
De
politieklachtregelingen worden thans geëvalueerd.
Onder die omstandigheden
is het voor de uitvoeringspraktijk op de rblz.|27|
genoemde terreinen
ongewenst en vanuit een oogpunt van wetgevingsbeleid niet passend hoofdstuk 9
meteen ook voor die beleidsterreinen van kracht te laten worden.
Om dit te voorkomen, is in artikel V voorzien in de mogelijkheid van
gedifferentieerde inwerkingtreding. Bij koninklijk besluit kan worden bepaald dat
hoofdstuk 9 op verschillende beleidsterreinen op een verschillend tijdstip
in werking treedt.
De wijze van aanpassing
zal in elk geval bij de evaluatie van de klachtregeling voor de zorgsector, de
jeugdhulpverlening en de politie worden betrokken.
De Staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken,
J. Kohnstamm
De Minister van
Justitie,
W. Sorgdrager
|
|