rblz.|1| 

Kamerstukken II 1991-1992, 22 614

Invoering van een nieuwe Algemene Bijstandswet (Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet)

Inhoudsopgave

rblz.|2| 

Algemeen

1. Inleiding

     Het voorstel van wet herinrichting van de Algemene Bijstandswet (Kamerstukken II 1991-1992, 22 545), dat bij koninklijke boodschap van 12 maart 1992 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal is ingediend, strekt ter vervanging van de Algemene Bijstandswet (Stb. 1973, 395). De intrekking van die wet met de daarop berustende nadere regelgeving en de invoering van een nieuwe bijstandswet vergen invoerings- en overgangsbepalingen en leiden tot een aanzienlijk aantal wijzigingen in andere wetten. Al deze bepalingen zijn in dit voorstel van wet samengebracht. Wijzigingen die als gevolg van de herinrichting optreden in niet op de Abw [Algemene bijstandswet, red.] berustende algemene maatregelen van bestuur worden samengebracht in een afzonderlijk invoeringsbesluit.

     In de eerste plaats regelt dit voorstel van wet de intrekking van de huidige Algemene Bijstandswet [ABW, red.] en de bepalingen die erop berusten, alsmede de inwerkingtreding van de nieuwe Algemene bijstandswet. Naast deze bepalingen die betrekking hebben op het invoeringsrecht in formele zin, bevat dit wetsvoorstel overgangsbepalingen inzake het recht op bijstand, welke in het bijzonder van betekenis zijn voor degenen die op het moment van de inwerkingtreding van de nieuwe Abw reeds een bijstandsuitkering ontvangen of die daartoe een aanvraag hebben ingediend, terwijl burgemeester en wethouders dienaangaande nog geen besluit hebben genomen. Vooral voor deze twee situaties vormt de thans voorgestelde Invoeringswet de verbindende schakel tussen de rechten en plichten op grond van de oude en de nieuwe bijstandswet.

     De voorstellen tot wijziging van diverse andere wetten, die zijn bijeengebracht in hoofdstuk III van dit wetsvoorstel, hebben zowel betrekking op het terrein van de sociale zekerheid als op andere beleidsterreinen. Het meest ingrijpend is de wijziging van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz). Deze beide wetten zijn in een aantal opzichten verwant aan de Abw: ze worden, evenals de bijstandswet, in medebewind door burgemeester en wethouders uitgevoerd. Bij de totstandkoming van de Ioaw en Ioaz is er dan ook voor gekozen om met name de bepalingen uit deze wetten die de uitvoering en de procedure betreffen op de Abw af te stemmen. Er is aanleiding deze afstemming te handhaven, hetgeen impliceert dat de herinrichting van de bijstandswet op diverse plaatsen in de Ioaw en Ioaz dient door te werken. Genoemde afstemming heeft mede betrekking op de rechtsgang; het ligt voor de hand dat de Ioaw en Ioaz, evenals thans het geval is, ook in de toekomst dezelfde rechtsgang houden als de bijstandswet. In dit voorstel van wet zijn derhalve tevens de wijzigingen opgenomen die ertoe strekken de herziene rechtsgang, zoals deze voor de bijstandswet wordt voorgesteld, ook in de Ioaw en de Ioaz op te nemen. Deze rechtsgang ziet er als volgt uit: bezwaar bij het college van burgemeester en wethouders - beroep bij de (administratieve kamers van de) rechtbanken - hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. Eveneens opgenomen zijn enkele technische wijzigingen in de Ioaw en Ioaz die verband houden met het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken I 1991-1992, 21 221, nr. 174) . Het specifieke karakter van de Ioaw en de Ioaz is aanleiding om, zoals in de bestaande situatie ook reeds het geval is, op een aantal onderdelen in die wetten voor een invulling van rblz.|3| bepalingen te kiezen die van de bijstandswet afwijkt. Dit hangt ten dele samen met de kenmerken van de doelgroep van beide regelingen, ten dele met het feit dat deze regelingen een andere plaats in het stelsel van sociale zekerheid innemen dan de Abw, die als laatste voorziening in het stelsel een algemeen vangnet is; voor de Ioaw speelt in het bijzonder nog een rol dat deze regeling aansluit op de Werkloosheidswet. Alle voorgestelde aanpassingen in de Ioaw en Ioaz zijn van zodanige aard dat geen wijziging optreedt in de rechtscheppende bepalingen, noch in de bepalingen aangaande de uitkeringshoogte. Wat de overige wetten betreft, zijn de voorgestelde wijzigingen van formele aard.

     Met de intrekking van de ABW komen ook de overgangsbepalingen te vervallen die deze wet bevat [lees: welke die wet bevat, red.]. Genoemde overgangsbepalingen hebben betrekking op de voormalige Armenwet en zijn thans feitelijk niet meer van betekenis. Derhalve ontbreekt de noodzaak deze bepalingen te handhaven.

     De herinrichting van de ABW heeft ingrijpende gevolgen voor de nadere regelgeving, niet in de laatste plaats omdat bij deze operatie een vermindering van het aantal nadere regels wordt voorgesteld. Een aanmerkelijk deel van de huidige nadere regelgeving zal niet opnieuw worden ingevoerd, zoals blijkt uit de bijlage bij deze memorie. Ten aanzien van een tweetal op de ABW berustende algemene maatregelen van bestuur wordt herinvoering in elk geval noodzakelijk geacht, namelijk het Bijstandsbesluit zelfstandigen (Stb. 1986, 544} en het Bijstandsbesluit krediethypotheek (Stb. 1983, 602). Invoerings- en overgangsbepalingen betreffende deze nieuwe besluiten zullen in het genoemde invoeringsbesluit worden opgenomen.

     Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Commissie Sociale Voorzieningen van de Sociaal-Economische Raad (SER) en aan de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf). Op de ontvangen adviezen wordt op verschillende plaatsen in deze memorie ingegaan. Het advies van de SER d.d. 13 september 1991 komt aan de orde in de paragrafen 2.1 en 2.4; aan het advies dat de Rgf op 6 september 1991 uitbracht, is aandacht besteed in hoofdstuk 3.

2. Algemene uitgangspunten

2.1. De systematiek in hoofdlijnen

     Aan dit voorstel voor een Invoeringswet liggen, met name wat het overgangsrecht betreft, enkele uitgangspunten van meer algemene aard ten grondslag. Als vertrekpunt is gekozen dat de nieuwe Abw zo spoedig en zo volledig als redelijkerwijs mogelijk is toepassing zal gaan vinden. Dit impliceert dat overgangsregels, zowel naar werkingssfeer als werkingsduur, beperkt dienen te blijven. Zij vormen immers een afwijking van het nieuwe wettelijke regime. Dat de nieuwe wet als regel aanstonds kan worden toegepast ten aanzien van nieuwe aanvragen, dat wil zeggen aanvragen die na de peildag (de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding) worden ingediend, spreekt voor zich. De invoeringstermijn na afkondiging van de nieuwe wet in het Staatsblad biedt gemeenten de gelegenheid zodanige voorbereidingen te treffen dat de nieuwe bijstandsregels voor wat de genoemde nieuwe aanvragen betreft onmiddellijk kunnen worden toegepast. Overeenkomstig het Bestuursakkoord dat in 1990 tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is gesloten, zal een invoeringstermijn van drie maanden worden aangehouden.

     rblz.|4| Ten aanzien van degenen die op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe wet reeds een bijstandsuitkering ontvangen, is het niet mogelijk dat de nieuwe Abw aanstonds wordt toegepast. Het zeer aanzienlijke aantal personen dat op bijstand is aangewezen en de verwachting dat toepassing van de nieuwe wet niet zelden tot een aanpassing in de sfeer van rechten en plichten zal dienen te leiden, sluiten de onmiddellijke toepassing op "lopende gevallen" uit. Een dergelijke massale omschakeling naar de nieuwe situatie zou in het bijzonder de grotere gemeenten voor onoverkomelijke uitvoeringsproblemen plaatsen en zou ook bij de arbeidsbureaus tot een opeenhoping van nieuwe inschrijvingen kunnen leiden. Gekozen is derhalve voor een geleidelijke herbeoordeling van degenen die reeds op basis van de bestaande wet bijstand ontvangen. De doserende werking die hiervan uitgaat, kan de zorgvuldigheid bij de wetstoepassing alleen maar ten goede komen. Dit voordeel weegt naar mijn mening zwaarder dan het nadeel dat gedurende enige tijd na invoering van de nieuwe wet een deel van de lopende gevallen nog bijstand ontvangt die is vastgesteld conform de oude wet.

     Teneinde de voorgestelde geleidelijke herbeoordeling van lopende gevallen mogelijk te maken, was in het voorontwerp van wet voor de volgende benadering gekozen:
a. Naast de gebruikelijke invoeringstermijn van drie maanden (voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding) wordt de gemeenten vanaf de inwerkingtreding een overgangstermijn van negen maanden geboden waarin lopende gevallen opnieuw worden beoordeeld aan de hand van de nieuwe wet. Een dergelijke overgangstermijn stelt de gemeenten in staat de herbeoordeling te laten plaatsvinden bij gelegenheid van de reguliere heronderzoeken die op grond van de bestaande wet reeds zijn voorgeschreven. De totale termijn voor de omschakeling van toepassing van de oude naar toepassing van de nieuwe wet bedraagt dus twaalf maanden.
b. Door middel van de genoemde herbeoordelingsonderzoeken wordt per geval vastgesteld tot welke rechtsgevolgen toepassing van de nieuwe Abw leidt. Zodra in een concreet geval deze herbeoordeling heeft plaatsgevonden, stellen burgemeester en wethouders de belanghebbende van de resultaten daarvan schriftelijk in kennis. Het betreft hier een kennisgeving die slechts een informerende functie vervult, bij wijze van vooraankondiging van het nadien door burgemeester en wethouders in het betrokken geval te treffen besluit. Aan de kennisgeving zijn dus geen rechtsgevolgen verbonden. Gedurende de overgangstermijn van negen maanden worden mutatis mutandis de oude rechten gecontinueerd.
c. De individuele toekenningsbesluiten, waarin per geval wordt aangegeven tot welke rechtsgevolgen de toepassing van de nieuwe Abw leidt, worden door burgemeester en wethouders getroffen zodra de genoemde termijn van negen maanden sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wet is verlopen. Op die wijze wordt verzekerd dat deze rechtsgevolgen voor alle lopende gevallen op hetzelfde tijdstip ingaan . De belanghebbende kan tegen de individuele toekenningsbesluiten desgewenst bezwaar en beroep aantekenen. Tegen de onder b genoemde kennisgevingen, die niet direkt tot rechtsgevolgen leiden, staat geen rechterlijke voorziening open.

     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER stemde blijkens zijn advies van 13 september 1991 gedeeltelijk met deze in het voorontwerp gevolgde benaderingswijze in: de Commissie deelde de opvatting van het rblz.|5| kabinet dat enerzijds de nieuwe Abw, nadat deze formeel in werking is getreden, zo spoedig en zo volledig als redelijkerwijs mogelijk is, moet worden toegepast, doch dat het anderzijds voor het grote aantal lopende gevallen noodzakelijk is de herbeoordeling op grond van de nieuwe wet geleidelijk te doen plaatsvinden. De Commissie kon zich ermee verenigen dat voor de herbeoordeling van lopende gevallen aan de gemeenten vanaf de inwerkingtreding een overgangstermijn van negen maanden wordt geboden waarbinnen burgemeester en wethouders per geval vast dienen te stellen of, en zo ja, welke rechtsgevolgen aan toepassing van de nieuwe Abw dienen te worden verbonden. De Commissie stelde zich evenwel, in afwijking van het hiervoor onder b en c beschreven voorstel uit het voorontwerp, op het standpunt dat genoemde rechtsgevolgen onmiddellijk in aansluiting op het herbeoordelingsonderzoek dienen in te gaan, hetgeen naar de mening van de Commissie duidelijke voordelen voor de uitvoerbaarheid heeft; er behoeft dan niet zowél een informatieve kennisgeving aan de belanghebbenden te worden gestuurd als een toekenningsbesluit na afloop van de overgangstermijn. Zo'n procedure achtte de Commissie bovendien niet inzichtelijk voor de belanghebbenden, terwijl er verder het risico aan kleeft van een opeenstapeling van bezwaarschriften na afloop van de overgangsfase. Aangezien de herinrichting van de ABW in het algemeen niet leidt tot een verslechtering van uitkeringsrechten, was de Commissie van mening dat op het waarborgen van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid in de overgangsfase niet zo'n zwaar accent behoeft te worden gelegd als in het voorontwerp is geschied. De Commissie gaf er daarentegen de voorkeur aan het verschil in behandeling tussen lopende gevallen en nieuwe gevallen zo klein mogelijk te houden, aangezien de realisatie van de doeleinden van de herinrichting voor beide categorieën van even groot belang zijn. Een deel van de werknemersleden van de Commissie was van mening dat er op de door de Commissie bepleite hoofdregel een uitzondering moet worden gemaakt ten aanzien van de lopende gevallen die als gevolg van de toepassing van de nieuwe Abw in inkomen achteruitgaan. Deze rechtsgevolgen zouden volgens dit deel pas dienen in te gaan na afloop van de overgangstermijn van negen maanden. Deze benadering zou ook moeten worden gevolgd ten aanzien van de lopende gevallen (alleenstaande ouders en partners) waaraan door toepassing van de nieuwe Abw voor het eerst de verplichting tot arbeidsinschakeling wordt opgelegd.

     Het advies van de Commissie Sociale Voorzieningen is aanleiding geweest de procedure voor de herbeoordeling van lopende gevallen opnieuw te bezien. De regering heeft daarbij getracht aan door de Commissie genoemde bezwaren tegemoet te komen, met behoud evenwel van voldoende waarborgen aangaande de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Het zonder meer overnemen van de door de Commissie voorgestelde hoofdregel heeft namelijk het nadeel dat de belanghebbenden dan niet uit de Invoeringswet kunnen aflezen wanneer de rechtsgevolgen van de nieuwe Abw op hen van toepassing worden, terwijl bovendien deze rechtsgevolgen voor de één eerder ingaan dan voor de ander, afhankelijk van het tijdstip waarop men voor een heronderzoek aan de beurt komt. Dat de rechtsgevolgen slechts in een relatief gering aantal gevallen een verlaging van de bijstand inhouden, doet niet af aan de aan wetgeving te stellen eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Aangezien het wetgevingsbeleid echter mede gericht is op het zoveel mogelijk beperken van bestuurslasten, is er aanleiding gevonden tot zodanige bijstelling van het in het voorontwerp neergelegde systeem dat de uitvoerbaarheid wordt vergemakkelijkt.

     rblz.|6| Eén en ander heeft ertoe geleid dat voor de herbeoordeling van lopende gevallen in het voorstel van wet de volgende systematiek is gekozen:
a. Voor de herbeoordeling van lopende gevallen wordt de gemeenten in aansluiting op de gebruikelijke invoeringstermijn van drie maanden vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe Abw een overgangstermijn van negen maanden geboden waarin lopende gevallen opnieuw worden beoordeeld aan de hand van de nieuwe wet. Deze overgangstermijn stelt de gemeenten in staat de herbeoordeling te laten plaatsvinden bij gelegenheid van de reguliere heronderzoeken die op grond van de bestaande wet reeds zijn voorgeschreven. Dit is overeenkomstig het voorstel uit het voorontwerp.
b. Onmiddellijk in aansluiting op de herbeoordeling van een lopend geval treffen burgemeester en wethouders een nieuw toekenningsbesluit dat is gebaseerd op de nieuwe Abw. Dit betekent dat, in overeenstemming met de door de SER-commissie geadviseerde hoofdregel, de rechtsgevolgen van de nieuwe wet direct in aansluiting aan de herbeoordeling ingaan. Het betreft hier zowel de rechtsgevolgen die op de rechten als die welke op de verplichtingen betrekking hebben.
c. In het nieuwe toekenningsbesluit specificeren burgemeester en wethouders tot welke rechtsgevolgen de toepassing van de nieuwe Abw in het betreffende geval leidt. Voor het relatief beperkte aantal gevallen waarin die toepassing rechtstreeks leidt tot wijziging van de hoogte van de bijstand wordt in het besluit vermeld dat die wijziging pas ingaat zodra negen maanden sinds de inwerkingtreding van de nieuwe wet zijn verstreken. Dit betekent dus dat alle wijzigingen in het uitkeringsniveau van lopende gevallen (verlagingen zowel als verhogingen) die een rechtstreeks gevolg zijn van de toepassing van de nieuwe Abw op hetzelfde, uit de Invoeringswet afleesbare, tijdstip ingaan. Deze benadering geeft de lopende gevallen de zekerheid dat bij gelijkblijvende omstandigheden bestaande rechten voorshands worden gecontinueerd en beperkt de bestuurslasten voor de gemeenten tot een aanvaardbaar niveau. Hoewel toepassing van de nieuwe Abw, zoals reeds werd aangegeven, slechts in een beperkt aantal lopende gevallen tot een wijziging van het uitkeringsniveau zal leiden, zijn aan het eventueel met terugwerkende kracht (tot aan de dag van inwerkingtreding van de nieuwe wet) doorvoeren van niveauwijzigingen overwegende nadelen verbonden; voor verlagingen is dit geen begaanbare weg, terwijl bij een eventuele verhoging met terugwerkende kracht zich het probleem voordoet dat over een reeds verstreken periode alsnog moet worden vastgesteld in welke mate betrokkene aanspraak op die verhoging kan doen gelden. Dit soort complicaties wordt door de gekozen systematiek voorkomen. In de overgrote meerderheid van de lopende gevallen waarin een wijziging van de uitkeringshoogte niet aan de orde is, zal de nieuwe Abw onmiddellijk in aansluiting op de herbeoordeling volledig van toepassing zijn. Dit betreft mede de gevallen waarin die toepassing er voor het eerst toe leidt dat verplichtingen in verband met arbeidsinschakeling aan de bijstand worden verbonden. Er is geen aanleiding te bepalen dat dergelijke verplichtingen pas na afloop van de overgangstermijn van negen maanden ingaan. In de nieuwe Abw wordt immers reeds bepaald dat bij het opleggen van dergelijke verplichtingen afstemming dient plaats te vinden op de omstandigheden in het individuele geval en dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn om bepaalde verplichtingen niet op te leggen of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen indien hiertoe naar hun oordeel aanleiding bestaat vanwege redenen van medische of sociale aard of vanwege redenen die zijn gelegen in aard en doel van de bijstand. In samenhang met het opleggen van verplichtingen tot arbeidsinschakeling komen bovendien vormen van dienstverlening of voorzieningen voor de betrokken persoon beschikbaar die hem of haar rblz.|7| ondersteunen om de afhankelijkheid van een bijstandsuitkering te beëindigen; het dient geen doel om daarmee onnodig te wachten. Ten slotte wordt door, in de gevallen waarin daartoe aanleiding is, de verplichtingen te stellen in aansluiting op de herbeoordeling, een zekere spreiding bereikt, hetgeen met name ook van betekenis is in verband met de doorverwijzing van de belanghebbenden naar de dienstverlening van het arbeidsbureau.
d. Zodra de aanpassing van het uitkeringsniveau ingaat, dat wil zeggen negen maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe Abw, hebben de lopende gevallen waarvoor de bijstand lager wordt, gedurende drie maanden recht op een overbruggingsuitkering, zoals ook reeds in het voorontwerp was voorgesteld.

     De voorgestelde geleidelijke herbeoordeling leidt ertoe dat degenen die op de peildag reeds recht op algemene bijstand hebben niet onmiddellijk met de overgang van bestaande naar nieuwe wet worden geconfronteerd. Uit een oogpunt van rechtszekerheid is het van belang dat de intrekking van de bestaande ABW en de invoering van de nieuwe wet als zodanig geen inbreuk maken op reeds bestaande rechten. Besluiten van burgemeester en wethouders die op grond van de bestaande wet zijn getroffen, blijven van kracht tot het moment waarop een nieuw besluit wordt genomen. Eén en ander komt er samengevat op neer dat degene die in de peilmaand een algemene bijstandsuitkering ontving en wiens recht op de peildag niet is geëindigd, dit recht niet verliest of verminderd ziet worden louter vanwege de invoering van de nieuwe wet; steeds zal er ten aanzien van lopende gevallen eerst een herbeoordeling door burgemeester en wethouders dienen plaats te vinden alvorens mutaties aan de hand van de nieuwe wet plaatsvinden.

2.2. Onderscheiding van lopende en nieuwe gevallen

     Vanzelfsprekend is de nieuwe wet meteen van toepassing op degenen die na de inwerkingtreding ervan een aanvraag indienen, de zogenaamde nieuwe gevallen. In enkele situaties zal niet aanstonds duidelijk zijn of sprake is van een nieuw dan wel een lopend geval:
a. Allereerst betreft dit degenen die korte tijd vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wet een aanvraag hebben ingediend waaromtrent burgemeester en wethouders echter op het tijdstip van inwerkingtreding nog geen besluit hebben genomen. Bepalend is hier het moment waarop het recht op bijstand ingaat. Heeft betrokkene reeds vanaf het moment van aanvragen recht op bijstand, dan is het recht nog vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wet, dus nog onder de vigeur van de oude wet, ontstaan. Betrokkene dient dan te worden aangemerkt als een lopend geval, waarop de overgangstermijn van negen maanden van toepassing is en ten aanzien waarvan gedurende die termijn een herbeoordeling aan de hand van de nieuwe wet zal moeten plaatsvinden. Ontstaat in de geschetste situatie het recht echter na de inwerkingtreding van de nieuwe Abw, dan is sprake van een nieuw geval waarop de nieuwe wet aanstonds van toepassing is.
b. Ten aanzien van degenen die in de peilmaand reeds algemene bijstand ontvingen en die dus worden aangemerkt als een lopend geval, kan het zich voordoen dat gedurende de overgangstermijn van negen maanden de noodzaak van bijstandverlening tijdelijk wordt onderbroken, bijvoorbeeld doordat men gedurende korte tijd betaalde arbeid verricht. Indien men na een dergelijke korte onderbreking opnieuw een beroep op bijstand doet, is de vraag aan de orde of sprake is van een lopend of een nieuw geval. In het wetsvoorstel is ervoor gekozen bij een onderbreking gedurende een volledige kalendermaand of langer de betrokkene als een rblz.|8| nieuw geval aan te merken. Duurt de onderbreking daarentegen korter dan een kalendermaand, dan wordt betrokkene nog steeds aangemerkt als een lopend geval, waarvoor de rechtsgevolgen van de nieuwe wet niet eerder ingaan dan nadat een herbeoordelingsonderzoek heeft plaatsgevonden. Door in deze situatie de grens te leggen bij een kalendermaand, wordt aangesloten bij de maandsystematiek die de nieuwe Abw hanteert op het punt van de verrekening van inkomsten op maandbasis en de hoofdregel dat algemene bijstand maandelijks aan het einde van de kalendermaand wordt betaald.
c. Afgezien van de hiervoor onder b genoemde onderbreking van de bijstandverlening kan het zich ten aanzien van lopende gevallen voordoen dat gedurende de overgangstermijn van negen maanden en nog voordat het herbeoordelingsonderzoek heeft plaatsgevonden, een zodanige wijziging in de omstandigheden van persoon of gezin optreedt dat burgemeester en wethouders daarin aanleiding zien voor het treffen van een nieuw besluit inzake de verlening van algemene bijstand. Een dergelijk nieuw besluit vindt zijn wettelijke basis in de nieuwe wet; na de intrekking van de oude wet kunnen daarop immers geen nieuwe besluiten meer worden gebaseerd. Uiteraard vergt niet iedere wijziging in de omstandigheden van belanghebbenden die leidt tot een aanpassing van de uitkering of van de verplichtingen een nieuw toekenningsbesluit van burgemeester en wethouders. Of er in een bepaalde concrete situatie aanleiding is tot het treffen van een nieuw besluit inzake de verlening van algemene bijstand, is ter beoordeling van burgemeester en wethouders.

2.3. Overbrugging

     De nieuwe Abw brengt geen verandering in het niveau van de bijstandsnormen. Niettemin zal de toepassing van de nieuwe wet in een beperkt aantal lopende gevallen voor betrokkenen tot een lagere uitkering kunnen leiden dan men op grond van de bestaande wet ontving. Dit effect kan optreden ten aanzien van situaties die de bestaande wet openlaat (en dus overlaat aan het oordeel van burgemeester en wethouders), doch die in de nieuwe wet zijn gecodificeerd, in aansluiting bij de in de loop der jaren ontstane jurisprudentie. Indien een gemeente ten aanzien van die gevallen tot nu toe een eigen beleid hanteerde dat tot een ruimere bijstandverlening leidt dan de codificatie in de nieuwe wet voorschrijft, treedt een inkomensteruggang op. Als voorbeeld kan dienen het zogenaamde co-ouderschap. Hoewel de jurisprudentie hier de aangewezen geachte berekening van de bijstand gedetailleerd aangeeft, behoeft die jurisprudentielijn burgemeester en wethouders er niet van te weerhouden ruimere criteria te hanteren. Noch de bestaande wet, noch de bestaande nadere regelgeving, bevatten immers een voorschrift aangaande het bij co-ouderschap te hanteren bijstandsniveau. In het voorstel voor een nieuwe Abw is een dergelijk voorschrift wél gegeven, waarbij aansluiting bij genoemde jurisprudentie is gezocht. Toepassing daarvan kan in gemeenten die tot nu toe op dit punt een ruimer beleid hebben gevoerd dus tot minder bijstand leiden. Voor deze en soortgelijke gevallen voorziet de voorgestelde Invoeringswet in een overbruggingstoeslag gedurende een periode van drie maanden. In die periode wordt het verschil tussen de uitkering die men had en de nieuwe uitkering in drie stappen overbrugd . Deze overbrugging zal plaatsvinden ongeacht de omvang van het verschil tussen oude en nieuwe uitkering. De overbruggingstoeslag wordt ambtshalve toegekend, zodat de belanghebbende daartoe geen afzonderlijke aanvraag behoeft in te dienen.

     rblz.|9| Samengevat is de overbruggingstoeslag van toepassing op:
- de lopende gevallen van wie, zodra negen maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe Abw zijn verstreken, de algemene bijstand door toepassing van de nieuwe Abw op een lager niveau wordt vastgesteld. De toeslag wordt dan aansluitend verleend. Op dezelfde wijze worden behandeld de lopende gevallen die in een vergelijkbare positie verkeren, maar van wie de algemene bijstand tijdens de overgangstermijn van negen maanden korter dan een kalendermaand onderbroken is geweest;
- de lopende gevallen ten aanzien waarvan zich nog voordat het herbeoordelingsonderzoek heeft plaatsgevonden een zodanige wijziging in de omstandigheden voordoet dat burgemeester en wethouders daarin aanleiding vinden voor het treffen van een nieuw besluit. Indien in dit nieuwe besluit de algemene bijstand lager dan voorheen wordt vastgesteld, is er vanaf dat moment aanleiding voor het verstrekken van een overbruggingstoeslag voor zover die verlaging een direct gevolg is van de toepassing van de nieuwe Abw en dus niet louter voortvloeit uit de gewijzigde omstandigheden van persoon en gezin.

     De lopende gevallen ten aanzien waarvan de verlening van algemene bijstand gedurende de overgangstermijn van negen maanden gedurende een kalendermaand of langer onderbroken is geweest, dienen bij hernieuwde verlening van algemene bijstand hetzelfde te worden behandeld als andere nieuwe gevallen, zodat er voor hen geen aanleiding is voor een overbruggingsuitkering.

2.4. Uitvoeringsaspecten

     In de voorgaande paragrafen werd reeds aangegeven dat, mede ter bevordering van de uitvoerbaarheid van de overgang van de oude naar de nieuwe wet, is gekozen voor een geleidelijke herbeoordeling van lopende gevallen gedurende een overgangstermijn van negen maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe Abw. Deze termijn wordt voldoende ruim geacht om kleine en grote gemeenten in staat te stellen het lopende bestand te onderzoeken, teneinde vast te stellen of toepassing van de nieuwe wet voor de betrokkenen tot een aanpassing in de sfeer van rechten of plichten dient te leiden.
     De wijze waarop aan deze herbeoordeling praktisch uitvoering wordt gegeven, kan het beste door burgemeester en wethouders, afhankelijk van de lokale situatie, worden bepaald. De genoemde overgangstermijn maakt het mogelijk deze herbeoordeling gelijktijdig te doen plaatsvinden met het reguliere heronderzoek zoals voorgeschreven in artikel 3 van het Besluit verantwoording en vergoeding uitkeringskosten ABW, Ioaw en Ioaz (Bvvu, Stcrt. 1987, 188). Naar aanleiding van het herbeoordelingsonderzoek dienen burgemeester en wethouders in aansluiting daarop een nieuw toekenningsbesluit te treffen. Aansluiting bij het reguliere heronderzoek kan betekenen dat bedoelde herbeoordelingen gespreid in de overgangstermijn van negen maanden zullen plaatsvinden. Indien burgemeester en wethouders er de voorkeur aan geven deze herbeoordelingen in een korter tijdsbestek gebundeld te doen plaatsvinden, staat hen dit vrij. Een zo spoedig mogelijke toepassing van de nieuwe Abw op lopende gevallen verdient daarbij de voorkeur, teneinde de overgangssituatie zo kort mogelijk te laten duren.

     In het wetsvoorstel voor een nieuwe bijstandswet is bepaald dat de algemene bijstand als regel maandelijks aan het einde van de kalendermaand wordt betaald. Aldus wordt gekozen voor een landelijke uniformering van het gebruikelijke betaaltijdstip. In een aantal gemeenten worden momenteel nog andere betaaltijdstippen gehanteerd. Voor nieuwe gevallen kan ook in deze gemeenten zonder bezwaar worden overgestapt naar de nieuwe betaalwijze; ten aanzien van lopende rblz.|10| gevallen evenwel dient uitdrukkelijk acht te worden geslagen op de gevolgen voor de liquiditeit van de betrokken bijstandsgerechtigden. Zo zou een plotselinge omschakeling van een systeem van voorafbetaling naar achterafbetaling voor lopende gevallen betekenen dat men met één maanduitkering een periode van twee maanden dient te overbruggen. Dit zou een onaanvaardbaar gevolg zijn. Een geleidelijke omschakeling in dit soort gevallen is dan ook geboden. Artikel 13 verklaart burgemeester en wethouders bevoegd om voor deze situaties ten aanzien van lopende gevallen de periode waarover en het tijdstip waarop algemene bijstand wordt verleend te continueren. Het staat de gemeenten vrij om ook voor de lopende uitkering en het op grond van de nieuwe Abw voorgeschreven betaalsysteem te hanteren. Met artikel 13 [12] wordt alleen beoogd de nieuwe regeling op dit punt niet dwingend voor te schrijven. Ook volgens jurisprudentie die zich de laatste jaren heeft ontwikkeld, heeft de gemeente de bevoegdheid over te gaan tot een nieuwe betaalsystematiek, mits de belangen van de bijstandsgerechtigden daarbij niet worden geschaad. Hierbij dienen burgemeester en wethouders met name door toekenning van een overbruggingsuitkering te voorkomen dat de belanghebbende in liquiditeitsproblemen geraakt als gevolg van de verstoring van de periodiciteit van de betaling (zie hiervoor RvS, Afdeling geschillen van bestuur, 7 juni 1988, JABW 1988/279). De toekenning van een dergelijke overbruggingsuitkering dient er echter niet toe te leiden dat over de gehele bijstandsperiode bezien bijstand tot een hoger bedrag wordt verstrekt dan zonder een dergelijke wijziging zou zijn verstrekt (zie bijvoorbeeld KB [kroonberoep, red.] van 7 februari 1991, JABW 1991/96). De verleende overbruggingsuitkering dient derhalve hetzij te worden verrekend met toekomstige bijstandsuitkeringen, hetzij aan het einde van de bijstandsperiode met het daarna ontvangen inkomen. Ook een geleidelijke verschuiving van het betaaltijdstip wordt in de jurisprudentie aanvaardbaar geacht als de gemeente voldoende waarborgen biedt dat de betrokkenen daardoor niet in liquiditeitsproblemen raken (zie RvS, Afdeling geschillen van bestuur, 1 december 1989, JABW 1990/73). Indien gedurende een kalendermaand of langer geen recht op algemene bijstand heeft bestaan, is het niet bezwaarlijk de betrokken persoon bij hervatting van de bijstandverlening wat de betaalwijze betreft als een nieuw geval te behandelen. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft geadviseerd de nieuwe betaal- en verrekenwijze, die zij een verbetering acht ten opzichte van de bestaande situatie, om die reden ook voor lopende gevallen wettelijk voor te schrijven. De regering is hiervan evenwel geen voorstander. Een dergelijk voorschrift zou alle gemeenten die nu nog een afwijkende systematiek hanteren, verplichten tot een - vaak ingrijpend - omschakelingsproces; de gevolgen van die omschakeling kunnen per gemeente zeer verschillend zijn, gelet op de bestaande diversiteit in betaal- en verrekensystemen. Het treffen van een landelijke uniforme regeling voor deze omschakeling is dan ook niet goed mogelijk. Het verdient in deze omstandigheden duidelijk de voorkeur de gemeenten de gelegenheid te bieden om, al naargelang de eigen situatie, zelf te bepalen of, wanneer en op welke wijze men voor de lopende gevallen zal omschakelen naar de nieuwe systematiek. De gemeente heeft zo tevens de mogelijkheid om bijvoorbeeld na verloop van enige tijd, wanneer het aantal lopende gevallen als gevolg van de uitstroom is verminderd, tot omschakeling te besluiten, waardoor de bestuurlijke lasten en de kosten van de omschakeling minder zullen zijn. Navolging van het advies van de SER-commissie zou tot aanzienlijke extra uitgaven ten laste van de rijksbegroting leiden, enerzijds omdat een wettelijk voorgeschreven omschakeling gepaard zou moeten gaan met compensatie door het Rijk van de daaraan voor de gemeenten verbonden apparaatskosten, anderzijds vanwege de dan optredende opeenhoping van gevallen waarin ter voorkoming van een tijdelijk gebrek aan liquide middelen een overbruggingsuitkering zou moeten worden verstrekt. rblz.|11| Door genoemde compensatie van apparaatskosten zou bovendien de merkwaardige situatie ontstaan dat de gemeenten die thans nog een afwijkende systematiek volgen (een minderheid) de kosten van omschakeling vergoed krijgen, terwijl de gemeenten die de afgelopen jaren uit eigen beweging reeds tot die omschakeling hebben besloten de daaraan verbonden apparaatskosten zelf hebben moeten dragen. Een dergelijk verschil in behandeling wordt niet juist geacht.

     De in dit voorstel van wet opgenomen bepalingen worden ter uitvoering in medebewind opgedragen aan burgemeester en wethouders der gemeenten. Dat is als regel de gemeente die wordt aangewezen door artikel 14 en volgende van de bestaande ABW, namelijk de gemeente waar de betrokken persoon zich bevindt. Het overgangsrecht houdt immers voor de lopende gevallen een tijdelijke voortzetting in van de op grond van de bestaande wet geldende rechten, tot aan het moment waarop gedurende de overgangstermijn van negen maanden de nieuwe wet wordt toegepast. Op het betreffende tijdstip zal eveneens moeten worden beoordeeld of de gemeente die tot op dat moment de bijstand verstrekt, ook op grond van artikel 72 [63] van de nieuwe Abw de bevoegde gemeente is. Artikel 72 [63] wijst immers niet langer de bevindgemeente aan als de gemeente van bijstand, doch de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in titel 3 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Indien er aanleiding is tot het verstrekken van een overbruggingstoeslag als bedoeld in artikel 6 [-] van deze Invoeringswet, zijn burgemeester en wethouders als bedoeld in artikel 72 [63] van de nieuwe Abw daartoe de aangewezen instantie.

     Het toezicht op de uitvoering van deze Invoeringswet berust bij de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hij wordt hierin bijgestaan door de rijksconsulenten sociale zekerheid. Dit toezicht zal zich vooral richten op de vraag of het overgangsrecht op correcte wijze wordt toegepast, alsmede op een globale beoordeling van de doelmatigheid van het invoeringsproces. Inherent aan deze toezichtsfunctie is dat de rijksconsulenten de gemeenten zo nodig over de juiste toepassing van de Invoeringswet zullen informeren en dat zij beschikbaar zijn voor overleg met gemeenten.

3. Financiële gevolgen

     Zoals is aangegeven in hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot herinrichting van de ABW verloopt deze operatie, afgezien van de inmiddels gerealiseerde decentralisatie van de bijzondere bijstand, budgettair neutraal. Wel zal op termijn de doorwerking van de beoogde effectievere uitstroombevordering naar verwachting een gunstige invloed op het uitgavenniveau hebben.
     In de overgangssituatie van de bestaande naar de nieuwe wet zullen zich tijdelijke financiële effecten voordoen. Hierop wordt onderstaand nader ingegaan. Genoemde tijdelijke financiële effecten zullen zich voordoen in het invoeringsjaar en hangen samen met het hanteren van een overgangsperiode, het bieden van de mogelijkheid van een overbruggingstoeslag voor lopende gevallen en de kosten die gepaard gaan met de technische invoering van de nieuwe wet.

3.1. Overgangsperiode en overbruggingstoeslag

     De herinrichtingsoperatie wordt mede opgezet met het oog op het leveren van meer maatwerk door een zuiverder afstemming van de rblz.|12| bijstand op de omstandigheden en mogelijkheden in het individuele geval. Deze afstemming kan in individuele gevallen leiden tot de verlening van meer of minder bijstand dan onder de bestaande wet het geval is. Dit zal zich per saldo vertalen in het verloop van de bijstandslasten. De verwachting is dat de meer- en minderuitgaven per saldo in evenwicht zullen zijn.

     In dit wetsvoorstel voor een Invoeringswet wordt een overgangsperiode van negen maanden gehanteerd. Gedurende deze periode zullen lopende gevallen worden herbeoordeeld in het licht van de nieuwe wetgeving. Overeenkomstig de voorgestelde systematiek gaan eventuele aanpassingen in de hoogte van de bijstand die het gevolg zijn van toepassing van de nieuwe Abw pas in zodra de overgangstermijn van negen maanden is verstreken. Zoals eerder werd aangegeven, betreft het hier een relatief beperkt aantal gevallen. Nieuwe gevallen ontvangen uiteraard direct een uitkering overeenkomstig de nieuwe wet. Er kunnen zich als gevolg van de nieuwe regelgeving, in vergelijking met de oude situatie, zowel meer als minder lasten voordoen. Naar verwachting zal de Abw-populatie naar samenstelling in de nieuwe situatie niet significant afwijken van die in de thans bestaande situatie. Dientengevolge mag worden aangenomen dat de "plussen en minnen" in het uitgavenverloop elkaar grosso modo in evenwicht houden.

     De conclusie lijkt daarom gerechtvaardigd dat, behoudens enkele verschuivingen binnen de totale Abw-lasten, de overgangsperiode geen extra bijstandslasten met zich brengt.

     Zoals in paragraaf 2.3 reeds werd aangegeven, kan er in bepaalde specifieke gevallen aanleiding zijn voor het verstrekken gedurende drie maanden van een overbruggingstoeslag voor degenen die reeds op grond van de bestaande wet algemene bijstand ontvangen en die als gevolg van de toepassing van de nieuwe Abw een lagere bijstandsuitkering gaan ontvangen. Dit kan zich met name voordoen in enkele situaties waarvoor momenteel nog geen regels zijn gegeven en waarin de gemeenten op grond van eigen criteria de bijstand vaststellen. In gemeenten die op grond van dergelijke eigen criteria een hogere algemene bijstandsuitkering verleenden dan de nieuwe Abw voorschrijft, kan zich voor belanghebbenden dus een verlaging van de uitkering voordoen. Aangezien gemeenten in dergelijke situaties thans reeds als regel aansluiten bij de bestaande jurisprudentie en deze jurisprudentie ook uitgangspunt is geweest voor de in de nieuwe Abw op te nemen regels, zullen dergelijke effecten zich naar verwachting slechts in een betrekkelijk gering aantal gevallen voordoen.

     De kosten van de voor deze gevallen gedurende drie maanden te verstrekken overbruggingstoeslag worden geraamd op ƒ5 mln. Van dit bedrag dient 90% ter dekking van de aan de toeslag verbonden uitgaven voor de rijksbegroting; 10% is bestemd voor toevoeging aan de algemene uitkering van het gemeentefonds in verband met het gemeentelijk aandeel.

3.2. Invoeringskosten

     De herinrichtingsoperatie zal gedurende de overgang van de bestaande naar de nieuwe situatie van gemeenten een aantal werkzaamheden vragen. Het gaat daarbij met name om:
- het herbeoordelen van de lopende gevallen;
- het opstellen en verzenden van nieuwe beschikkingen voor de lopende gevallen;
rblz.|13| - deskundigheidsbevordering van uitvoerende ambtenaren, zodat zij in staat zijn de nieuwe regelgeving adequaat uit te voeren;
- technische aanpassingen (computerprogrammatuur, nieuwe formulieren e.d.).

     Niet al deze activiteiten leiden tot extra kosten voor de gemeenten. Zo kan de herbeoordeling van lopende gevallen worden gecombineerd met het reguliere heronderzoek. Wel leidt het feit dat er vanwege het intrekken van de bestaande wet, voor alle lopende gevallen door burgemeester en wethouders nieuwe beschikkingen moeten worden afgegeven, tot kosten voor de gemeenten. Het gaat hierbij naar verwachting in totaal om ruim 500 000 beschikkingen, waarbij evenwel moet worden aangetekend dat het reguliere heronderzoek doorgaans ook reeds leidt tot het afgeven van óf een schriftelijke kennisgeving aan de belanghebbende indien het heronderzoek niet tot een wijziging leidt, óf van een aangepaste beschikking indien de uitkering of de daaraan verbonden verplichtingen wel wijziging ondergaan.
     Niettemin zullen zich als gevolg van de invoering van de nieuwe Abw bij de lopende gevallen meer mutaties voordoen dan er in een vergelijkbaar tijdsbestek van negen maanden doorgaans optreden als gevolg van de reguliere heronderzoeken, bijvoorbeeld doordat bij gehuwden verplichtingen tot arbeidsinschakeling mede aan de partner worden opgelegd. Genoemde extra mutaties zullen worden gecompenseerd. Verder zijn er voor de gemeenten tijdelijk extra kosten verbonden aan de instructie en omscholing van personeel. Het is immers noodzakelijk dat medewerkers van gemeentelijke sociale diensten en afdelingen sociale zaken tijdig afdoende in de nieuwe regelgeving zijn ingevoerd. Dat geldt eveneens voor de leden van gemeentelijke adviescommissies. Voor de tijdelijke extra kosten die aan bedoelde om scholingsactiviteiten zijn verbonden, zullen de gemeenten eveneens moeten worden gecompenseerd. Door toevoeging in het jaar van invoering van een eenmalig bedrag van ƒ20 mln aan het gemeentefonds zullen de gemeenten worden gecompenseerd voor de tijdelijke extra kosten voortvloeiend uit alle bijkomende werkzaamheden die het gevolg zijn van de invoering van de nieuwe Abw.

     De Raad voor de gemeentefinanciën heeft over de aan de nieuwe Abw verbonden invoeringskosten geadviseerd. De Raad stelt zich in zijn advies van 6 september 1991 op het standpunt dat het genoemde compensatiebedrag van ƒ20 mln niet toereikend is en wijst er hierbij ter vergelijking op dat de totale apparaatskosten die zijn verbonden aan de reguliere uitvoering van de bestaande ABW op jaarbasis ƒ500 mln bedragen. Verder is de Raad van mening dat voor de bepaling van de compensatie op ƒ20 mln onvoldoende onderbouwing is gegeven. Geconstateerd moet worden dat de Rgf in zijn advies niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door het kabinet voorgestelde compensatie ontoereikend is. De Raad noemt geen kostenposten waarin het voorgestelde compensatiebedrag niet voorziet en draagt ook anderszins geen concrete gegevens aan waaruit zou kunnen blijken dat genoemd bedrag te gering is. Aangezien het compensatiebedrag van ƒ20 mln uitsluitend betrekking heeft op de tijdelijke extra apparaatskosten die zijn verbonden aan de invoering van de nieuwe Abw, gaat de door de Raad gemaakte vergelijking met de totale apparaatskosten van het reguliere uitvoeringsproces naar de mening van de regering niet op. Nu het Rgf-advies geen nieuwe inzichten bevat die tot een betere raming zouden kunnen leiden, vormt het geen aanleiding de compensatie op een ander bedrag te bepalen.
     Overigens is de systematiek voor de herbeoordeling van lopende gevallen waarvoor uiteindelijk in dit wetsvoorstel is gekozen minder belastend voor de uitvoering dan de systematiek die, als voorontwerp, rblz.|14| aan de Raad ter advisering was voorgelegd: het verzenden van schriftelijke kennisgevingen aan en het aanhouden van een tijdelijk schaduwbestand van de herbeoordeelde lopende gevallen zijn als gevolg van de nu gekozen systematiek komen te vervallen. Wat betreft de structurele situatie is het uitgangspunt dat de nieuwe Abw niet tot hogere uitvoeringskosten voor gemeenten leidt. Tegenover de intensivering van inspanningen die de nieuwe wet op enkele onderdelen vraagt, staat een verlichting voor de uitvoering op andere punten als gevolg van een aanzienlijke deregulering. Indien de Raad door middel van een eigener beweging uit te brengen advies haar opmerkingen aangaande de structurele uitvoeringskosten tijdig onderbouwt, zal worden beoordeeld of dat advies aanleiding geeft de uitvoeringskosten van de nieuwe wet opnieuw te bezien.

4. Enkele bijzondere aspecten

4.1. Eenvoud en noodzaak van regelgeving

     Met de herinrichting van de ABW wordt een vereenvoudiging en betere systematisering van de regelgeving nagestreefd. Er is sprake van een operatie die het bestaande complex van regelgeving ingrijpend wijzigt. Enerzijds werken de wijzigingen door naar de individuele gevalsbehandeling, anderzijds naar diverse andere wetten en nadere regelingen. Daaruit vloeit de noodzaak voort regels te stellen ten aanzien van het overgangsrecht, alsmede van het invoeringsproces en de wijzigingen in andere regelingen. Hiertoe strekt deze Invoeringswet. Er is naar gestreefd de bepalingen in deze Invoeringswet tot het noodzakelijke te beperken. Van het stellen van regels aangaande de wijze waarop de omschakeling van de bestaande ABW naar de nieuwe wet dient plaats te vinden, kan niet worden afgezien; deze omschakeling dient immers in een betrekkelijk kort tijdsbestek in alle gemeenten en ten aanzien van honderdduizenden bijstandsgerechtigden vorm te krijgen. Door de hoofdlijnen van het invoeringsproces in enkele wettelijke bepalingen vast te leggen, wordt dit proces in vaste banen geleid. Tevens wordt de individuele bijstandsgerechtigde zo de noodzakelijke duidelijkheid verschaft, hetgeen van wezenlijk belang is uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Beide laatstgenoemde aspecten maken het bovendien noodzakelijk dat de continuïteit ten aanzien van bestaande rechten in voldoende mate is gewaarborgd. De zorgvuldigheid vraagt dat ook ten aanzien van aanvragen en bezwaar en beroepschriften waarop bij de inwerkingtreding nog niet is beslist buiten twijfel wordt gesteld op grond van welk wettelijk regime deze zullen worden afgehandeld. In de memorie van toelichting bij het voorstel van wet herinrichting van de Algemene Bijstandswet is uitvoerig aan het aspect vereenvoudiging van regelgeving aandacht besteed; daarnaar wordt verwezen (paragraaf 4.2.2).

     De omschakeling van de bestaande naar de nieuwe bijstandswet zal onvermijdelijk gedurende enige tijd tot extra werkzaamheden bij de gemeenten - met name bij de gemeentelijke sociale diensten en de afdelingen sociale zaken - leiden. Deze bijkomende werkzaamheden zullen zich concentreren in de periode van drie maanden na de publicatie van de nieuwe bijstandswet en van deze wet in het Staatsblad en de periode van negen maanden daarna, wanneer de nieuwe bijstandsregels mede hun toepassing moeten gaan vinden op de lopende gevallen. Er is getracht deze bijkomende werkzaamheden zoveel mogelijk te beperken door mogelijk te maken dat de herbeoordeling van lopende gevallen kan plaatsvinden bij gelegenheid van de zogenaamde heronderzoeken die op grond van de bestaande ABW toch al moesten worden ingesteld. Overigens rblz.|15| wordt wat de uitvoeringsaspecten en de financiële gevolgen betreft, verwezen naar paragraaf 2.4 en hoofdstuk 3 van deze memorie.

     Niet te verwachten valt dat deze Invoeringswet zal leiden tot een aanmerkelijke verzwaring van de werklast van het justitiële apparaat. Op bezwaar- en beroepschriften die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe Abw zijn ingediend en waarop nog niet is beslist, blijven de bepalingen van de bestaande wet van toepassing (zie artikel 14 [13]). De rechtsgevolgen van de nieuwe Abw ontstaan voor de lopende gevallen gespreid in de tijd gedurende de overgangstermijn van negen maanden; alleen wijzigingen in de hoogte van de bijstandsuitkering (die zich, zoals eerder werd aangegeven, slechts in enkele specifieke situaties kunnen voor doen) gaan voor de lopende gevallen gelijktijdig na afloop van de periode van negen maanden in. Ook wanneer geen sprake is van een aanpassing van de hoogte van de uitkering, is het uiteraard mogelijk dat de belanghebbende tegen het nieuwe besluit als zodanig een bezwaar- of beroepschrift indient, bijvoorbeeld tegen een opgelegde verplichting gericht op inschakeling in het arbeidsproces. Naar verwachting zullen dergelijke bezwaar- en beroepschriften zich wel in enige mate voordoen, maar niet talrijk zijn, aangezien aan het opleggen van bedoelde verplichtingen overleg met de belanghebbende voorafgaat, waarbij steeds een afstemming zal moeten plaatsvinden op diens omstandigheden en mogelijkheden. Dit verkleint de kans aanzienlijk dat de belanghebbende tegen een dergelijke beslissing van burgemeester en wethouders verzet [lees: bezwaar, red.] zal aantekenen. Aangezien ook het aantal gevallen waarin de nieuwe Abw tot een lagere uitkering leidt, beperkt is, zal zich naar verwachting ten tijde van het invoeringsproces geen sterke toename voordoen van het aantal bezwaar- en beroepschriften.

4.2. Gevolgen voor vrouwen

     In het voorstel van wet herinrichting van de Algemene Bijstandswet [lees: memorie van toelichting bij het voorstel van wet herinrichting van de Algemene Bijstandswet, red.] is nader ingegaan op de gevolgen van deze operatie voor vrouwen (paragraaf 7.2). Daar is gewezen op de noodzaak van een gerichte aandacht voor vrouwen met een bijstandsuitkering; met name de mogelijkheden voor vrouwen in de bijstand tot (her)intreding op de arbeidsmarkt vragen bijzondere aandacht. Deze Invoeringswet bevat op dit punt geen regelgeving. De afstemming op de omstandigheden en mogelijkheden in het individuele geval die dient plaats te vinden bij het al dan niet opleggen van op arbeidsinschakeling gerichte verplichtingen maakt reeds deel uit van de voorgestelde nieuwe Abw. Het is derhalve niet noodzakelijk hieromtrent een overgangsbepaling op te nemen. Ten aanzien van de categorie alleenstaande ouders - doorgaans vrouwen - leidt de herinrichtingsoperatie tot een tweetal wijzigingen.
     Allereerst wordt in de omschrijving van het begrip alleenstaande ouder bepaald dat de betrokken ouder de volledige zorg dient te hebben voor één of meer ten laste komende kinderen. Het criterium "volledige zorg" is een noodzakelijke toevoeging ter onderscheiding van de situatie van co-ouderschap; in de voorgestelde nieuwe Abw wordt ten aanzien van co-ouderschap geregeld hoe de hoogte van de algemene bijstand dient te worden vastgesteld (artikel 30 [29+30], derde lid). Indien een gemeente aan een co-ouder voorheen een hogere bijstandsuitkering verstrekte dan genoemd artikel voorschrijft, is er aanleiding voor een overbruggingstoeslag als bedoeld in artikel 6 [-]. Dit zal zich overigens naar verwachting niet vaak voordoen, aangezien de in de nieuwe Abw opgenomen bepaling aansluit bij de bestaande jurisprudentie aangaande de bijstandverlening bij co-ouderschap.

     rblz.|16| Een tweede wijziging betreft de bepaling van de leeftijdsgrens van het ten laste komende kind op 18 jaar, mede in relatie tot het recht op de bijstandsnorm voor een eenoudergezin (90% van het nettominimumloon). Invoering van genoemde leeftijdsgrens betekent dat de alleenstaande ouder met uitsluitend één of meer ten laste komende kinderen in de leeftijdscategorie van 18 tot 21 jaar niet langer in aanmerking komt voor genoemde bijstandsnorm. In deze situatie zal een beroep kunnen worden gedaan op de garantietoeslag uit artikel 40 [-] van de voorgestelde nieuwe bijstandswet.
     Voor alleenstaande ouders die de zorg hebben voor uitsluitend één of meer ten laste komende kinderen van 18, 19 of 20 jaar en die in de peilmaand reeds bijstand ontvingen naar de norm voor een eenoudergezin overeenkomstig het Bln, blijft de 90%-norm van toepassing, zoals blijkt uit de voorgestelde overgangsbepaling in artikel 7 [-].

4.3. Informatievoorziening en evaluatie

     Aan dit voorstel van wet zijn geen structurele aspecten van informatievoorziening verbonden. Uit het specifieke karakter als Invoeringswet volgt reeds dat het een wet betreft waarvan de werking zich concentreert op een overzienbaar tijdsbestek. Niettemin is het proces van invoering van een nieuwe Abw van zodanig belang dat voor het landelijk bijstandsbeleid over relevante informatie daaromtrent moet kunnen worden beschikt. Door de inzet van de rijksconsulenten sociale zekerheid, die de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bijstaan bij de uitoefening van het toezicht op de gemeentelijke uitvoering van deze wet, kan naar verwachting in voldoende mate actuele informatie over het verloop van het invoeringsproces worden vergaard. De rijksconsulenten zullen belangrijke signalen aangaande de uitvoeringspraktijk doorgeven aan het centrale niveau; omgekeerd zullen zij ook voor de gemeenten als informatiekanaal fungeren. Voor het geval bij de uitvoering van deze wet onvoorziene vragen mochten rijzen, is het de taak van de rijksconsulenten te fungeren als aanspreekpunt voor de gemeenten en als verbindende schakel met de centrale overheid. Naast de informatie over het lopende proces van invoering die door tussenkomst van de rijksconsulenten kan worden verkregen, acht ik het gewenst dat de gang van zaken en de gevolgen van de invoering van de nieuwe Abw na enige tijd worden geëvalueerd. Ik ben voornemens daartoe door externe onderzoekers een evaluatieonderzoek te laten verrichten. Het ligt voor de hand dat in dit onderzoek zal worden nagegaan in hoeverre de doelstellingen van de herinrichtingsoperatie (met name de effectievere bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening, de versterking van de maatwerkbenadering en een betere afstemming van de bijstandverlening op andere voorzieningen) worden gerealiseerd. Verder zouden enkele nieuwe onderdelen van de herziene ABW op hun effect kunnen worden onderzocht, terwijl in algemene zin ook de uitvoeringsaspecten aandacht verdienen.

Artikelsgewijze  toelichting

Artikel 1

     Uit onderdeel b blijkt dat in dit voorstel van wet onder "Algemene Bijstandswet" zowel de bestaande ABW wordt verstaan alsook de daarop berustende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Waar derhalve in dit wetsvoorstel wordt gesproken over intrekking van de ABW (artikel 3) of het van toepassing blijven van de ABW (bijvoorbeeld artikel 4, rblz.|17| eerste lid), wordt mede gedoeld op de nadere regelgeving die op de bestaande wet berust.

Artikel 2

     Hoofdstuk II van dit voorstel van wet bevat bepalingen aangaande de bijstandverlening in de overgangssituatie. Deze bepalingen regelen het gewenst geachte invoeringsproces. Op de correcte en doelmatige toepassing van die bepalingen, leidend tot een zorgvuldig invoeringsproces, dient van rijkswege te worden toegezien op vergelijkbare wijze als waarop toezicht wordt gehouden aangaande de reguliere bijstandverlening. Daarenboven brengt de overgangssituatie van de bestaande naar de nieuwe bijstandswet specifieke vraagstukken mee waarbij de rijksconsulenten een rol dienen te vervullen als intermediair tussen centrale en lokale overheid.

Artikelen 4 en 5

     Deze artikelen regelen de invoeringssystematiek voor wat de lopende gevallen betreft. Genoemde systematiek is reeds uitvoerig toegelicht in paragraaf 2.1 van het algemene deel van deze memorie. Uit het eerste lid van artikel 4 blijkt dat de overgangsperiode van negen maanden slechts van toepassing is ten aanzien van de lopende gevallen die algemene bijstand ontvangen, al dan niet in combinatie met bijzondere bijstand. Voor degenen die (op periodieke basis) uitsluitend bijzondere bijstand ontvangen, is er geen aanleiding een dergelijke overgangstermijn te hanteren; aangezien de nieuwe Abw voor wat betreft de (periodieke) bijzondere bijstand niet afwijkt van de bestaande regelgeving, behoeft voor die gevallen bij de inwerkingtreding van de nieuwe wet slechts pro forma een nieuw besluit te worden getroffen, daar de wettelijke grondslag aan de oude besluiten komt te ontvallen. De voorbereiding van deze nieuwe besluiten kan geschieden gedurende de invoeringstermijn van drie maanden voorafgaand aan de inwerkingtreding. Voor de gevallen die zowel algemene als bijzondere bijstand ontvangen, is de overgangsperiode van negen maanden van toepassing. De herbeoordeling en het treffen van een nieuw besluit kunnen zo voor beide soorten bijstand gelijktijdig plaatsvinden. Soms zal het voordelen voor de uitvoering bieden om het moment waarop ten aanzien van de bijzondere bijstand de draagkracht voor een nieuwe periode moet worden vastgesteld tevens aan te grijpen voor de herbeoordeling van de algemene bijstand aan de hand van de nieuwe wet. De overgangsperiode biedt daartoe de mogelijkheid.
     Artikel 4, tweede lid, onderdeel b, heeft betrekking op een zodanige verandering in de omstandigheden van de betrokken persoon of het gezin dat het geldende besluit (gebaseerd op de bestaande ABW) niet kan worden gehandhaafd; een wijziging in de feitelijke omstandigheden van de betrokkene dwingt dan als het ware tot het treffen van een nieuw besluit. Dit nieuwe besluit kan slechts, gelet op de intrekking van de bestaande wet, op de nieuwe wet worden gebaseerd. Met ingang van dit nieuwe besluit dient de toepassing van de bestaande wet op grond van het eerste lid dan ook te eindigen. In artikel 5, derde lid, is uitdrukkelijk bepaald dat wanneer na de herbeoordeling van een lopend geval aan de hand van de nieuwe wet door burgemeester en wethouders een nieuw besluit wordt genomen, in dit besluit melding dient te worden gemaakt van de rechtsgevolgen waartoe de toepassing van de nieuwe Abw in dat geval leidt. Hoewel er ook zonder zo'n voorschrift geen twijfel is dat een besluit van een deugdelijke motivering moet zijn voorzien, is er gezien de bijzondere omstandigheid van een overgang naar een geheel herziene wet voor gekozen de vermelding van de rblz.|18| rechtsgevolgen in het toekenningsbesluit uitdrukkelijk voor te schrijven. Uiteraard behoeven slechts die rechtsgevolgen te worden vermeld die in het betreffende geval een afwijking opleveren ten opzichte van hetgeen op belanghebbende van toepassing was. Een wijziging in de hoogte van de algemene bijstand als gevolg van toepassing van de nieuwe wet gaat in negen maanden na de peildag (vierde lid). In het besluit dient het vanaf dat tijdstip geldende normbedrag te worden vermeld, naast het tot dat tijdstip geldende bedrag. Het vierde lid van artikel 5 heeft uiteraard geen betrekking op wijzigingen in de hoogte van de bijstand waartoe weliswaar naar aanleiding van het in het eerste lid bedoelde onderzoek wordt besloten, maar die geen rechtstreeks gevolg zijn van van toepassing van de nieuwe wet, doch die uit een wijziging in de omstandigheden van betrokkene of uit een algemene aanpassing van de normbedragen voortvloeien. Dergelijke niveauwijzigingen dienen onmiddellijk te worden doorgevoerd.
     Met betrekking tot het vijfde en zesde lid wordt nog het volgende opgemerkt. Het in de nieuwe Abw geïntroduceerde woonplaatscriterium kan ertoe leiden dat een andere gemeente de bijstand moet verlenen dan voorheen. Dit kan vooral het geval zijn met betrekking tot de bijstandverlening aan personen in een inrichting. De voorgestelde regeling in artikel 72 [63] van de nieuwe wet brengt mee dat de verlening van bijstand overgaat van de vertrekgerneente naar de gemeente waar de inrichting is gevestigd (ingeval het verblijf in de inrichting geen vooropgezet tijdelijk karakter heeft). Zodra burgemeester en wethouders na de inwerkingtreding van de nieuwe wet constateren dat een andere gemeente aangewezene is om de bijstand te verlenen, dienen zij ervoor te zorgen dat het betreffende geval wordt aangemeld en overgedragen aan burgemeester en wethouders van de gemeente die het genoemde artikel 72 [63] daartoe aanwijst. Een dergelijke aanmelding en overdracht dienen plaats te vinden onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de belanghebbende en toezending van de op het geval betrekking hebbende stukken aan de aangewezen gemeente. Burgemeester en wethouders van die (ontvangende) gemeente nemen de bijstandstaak onverwijld over en dienen uitvoering te geven aan het eerste tot en met het vierde lid. Zolang er in de overdrachtssituatie echter nog geen beslissing is genomen, blijft het recht op bijstand bestaan tegenover de gemeente die het geval heeft aangemeld. De procedurele voorschriften en de geschillenregeling uit artikel 73 [64] en 74 [-] van de nieuwe Abw zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 6 [-]

     Ten aanzien van de lopende gevallen kan het zich in een beperkt aantal situaties voordoen dat toepassing van de nieuwe Abw tot een lagere uitkering leidt dan op grond van de bestaande wet werd verleend, met name in die gevallen waarin gemeenten, in situaties waarin de bestaande regelgeving niet of slechts ten dele voorziet, in ruimere mate bijstand verleenden dan de nieuwe wet voorschrijft. Dit artikel regelt dat in dergelijke gevallen ambtshalve gedurende drie maanden een overbruggingstoeslag wordt verleend. Een afzonderlijke aanvraag van de belanghebbende om voor een overbruggingstoeslag in aanmerking te komen, is derhalve niet nodig. Er is slechts reden om een overbruggingstoeslag te verstrekken voor zover de verlaging van de bijstand een rechtstreeks gevolg is van de toepassing van de nieuwe Abw; een verlaging die het gevolg is van een verandering in de omstandigheden van persoon of gezin of die voortvloeit uit een sanctiemaatregel, geeft geen recht op een overbruggingstoeslag. De toeslag strekt er dus toe om voor de lopende gevallen die louter doordat op hen voor het eerst de nieuwe wet wordt toegepast een verlaging van hun uitkering ondervinden, een rblz.|19| overbrugging naar het lagere uitkeringsniveau te bieden. De omvang van de verlaging is geen criterium. De overbruggingstoeslag wordt verstrekt vanaf het moment waarop de genoemde verlaging van de bijstand voor de betrokkene ingaat. In paragraaf 2.3 van het algemene deel van deze memorie is nader aangegeven in welke situaties de overbruggingstoeslag van toepassing is. Bij personen die op grond van de bestaande wet als gevolg van een administratieve sanctie een verlaagde uitkering ontvangen, vraagt de beoordeling of en in welke mate er aanleiding is een overbruggingstoeslag te verlenen bijzondere aandacht. Het ligt voor de hand daarbij uit te gaan van de volledige (ongekorte) uitkering waarop op grond van de bestaande wet recht bestond. Een sanctie die gedurende de toeslagperiode ingaat, dient uiteraard niet te leiden tot een verhoging van de toeslag, aangezien de toeslag dan de oneigenlijke functie zou vervullen van het (ten dele) tenietdoen van de sanctie.
     Voor een aantal aanwijsbare situaties waarin, zonder dat de omstandigheden van belanghebbenden zijn gewijzigd, toepassing van de nieuwe Abw zou leiden tot beëindiging van het recht op bijstand of tot de overgang naar een andere, lagere bijstandsnorm, dan wel waarin zonder nadere maatregel bestaand overgangsrecht zou vervallen, is in de artikelen 7 [-], 8, 9 en 10 [-] een specifieke overgangsbepaling opgenomen.

Artikel 7 [-]

     Als criterium voor de aanmerking als een alleenstaande ouder geldt in de nieuwe Abw dat de alleenstaande één of meer ten laste komende kinderen jonger dan 18 jaar heeft. Momenteel geldt hiervoor een leeftijdsgrens van 21 jaar. Voor de alleenstaande met kinderen in de leeftijdscategorie van 18 tot 21 jaar die onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van de nieuwe wet reeds algemene bijstand ontvangt, zou de nieuwe voorwaarde derhalve betekenen dat het normbedrag voor een alleenstaande gaat gelden in plaats van het normbedrag voor een alleenstaande ouder. Op grond van artikel 40 [-] van de nieuwe Abw wordt dit weliswaar aangevuld tot de bijstandsnorm die voor gehuwden geldt, maar in voorkomende gevallen zou ook met deze aanvulling een inkomensachteruitgang kunnen optreden. Het zou niet billijk zijn om voor deze groep, die onder de bestaande regelgeving uitzicht had op voortgezette bijstandverlening overeenkomstig de norm voor een alleenstaande ouder, met ingang van de nieuwe wet een ander normbedrag te gaan toepassen, zonder dat de omstandigheden van de betrokkenen zijn gewijzigd. Derhalve wordt het wenselijk geacht om voor deze categorie niet te volstaan met de overbruggingsregeling uit artikel 6 [-], maar een specifieke overgangsbepaling op te nemen. Daartoe wordt voorgesteld om het normbedrag voor een alleenstaande ouder te handhaven. De periode waarin dit overgangsrecht feitelijk geldt, is beperkt tot een periode van drie jaar. Na drie jaar is het jongste kind namelijk ten minste 21 jaar oud, waarbij ook op grond van de oude wet voor de betrokkene de alleenstaandeoudernorm niet meer van toepassing zou kunnen zijn.

Artikel 8

     In de nieuwe Abw is de bevoegdheid om bijstand te verlenen aan in het buitenland gevestigde Nederlanders niet meer opgenomen. In paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet herinrichting van de Algemene Bijstandswet (Kamerstukken II 1991-1992, 22 545) is uiteengezet waarom deze bevoegdheid is komen te vervallen. Dit artikel voorziet in het overgangsrecht.
     In het artikel wordt bepaald dat lopende uitkeringen ingevolge artikel 82 van de ABW bij ongewijzigde omstandigheden rblz.|20| kunnen worden voortgezet indien men niet over voldoende financiële middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. De bijstand wordt afgestemd op het niveau van de bestaanskosten ter plaatse. Indien de bijstand kort vóór of na inwerkingtreding van deze wet voor korte tijd is onderbroken, kan de bijstand worden hervat indien men opnieuw onverhoopt in de financiële problemen is geraakt. In dat geval is in feite sprake van een nieuwe toekenning, waarvoor een aanvraag moet worden ingediend. Hierbij gelden de voorwaarden die ook nu bij de toepassing van artikel 82 van de ABW van kracht zijn: uitsluitend Nederlanders die niet (mede) in het bezit zijn van de nationaliteit van het woonland en wier verblijf aldaar is gelegaliseerd, kunnen voor bijstand in aanmerking komen. Voorts geldt dat de bijstand uitsluitend op aanvraag hervat kan worden indien de periode van onderbreking niet langer is dan zes maanden. De termijn van zes maanden biedt een ruime aanloopfase om na werkaanvaarding opnieuw een zelfstandig bestaan op te bouwen. Na een langere onderbreking is geen bijstand meer mogelijk. Behoudens deze beperking is geen begrenzing in de duur van het overgangsrecht opgenomen. Gelet op de samenstelling van het huidige bestand van 800 personen is een algemene afbakening niet mogelijk. Dit betekent niet dat eenmaal toegekende bijstand zonder meer onbeperkt wordt voortgezet. Veelal is de toegekende bijstand van tijdelijke aard, waardoor Nederlanders in staat worden gesteld een tijdelijk gemis aan inkomen op te vangen. Veel bijstandsontvangers zullen echter in verband met een hoge leeftijd niet snel meer een zelfstandige bestaansvoorziening kunnen opbouwen, terwijl na een jarenlange vestiging in het buitenland ook een terugkeer naar Nederland geen reële mogelijkheid is. Per geval zal afgewogen moeten worden welke perspectieven bij voortzetting van het verblijf, dan wel bij terugkeer naar Nederland, aanwezig zijn. Met name voor jongeren zal terugkeer naar Nederland een reële mogelijkheid kunnen zijn, voor gevallen waarin een voortzetting van het verblijf in het buitenland op termijn geen perspectief biedt. Behalve de leeftijd zullen bij deze beoordeling ook andere factoren, zoals de duur van het verblijf in het woonland, de binding met Nederland en de arbeidsmarktkansen in Nederland, betrokken moeten worden. Deze beoordeling geschiedt ook binnen de huidige systematiek van bijstandverlening, waarbij aan de hand van de individuele omstandigheden jaarlijks wordt bezien of de bijstand verlengd kan worden. Deze systematiek blijft gehandhaafd voor de uitkeringen die op grond van het overgangsrecht worden voortgezet. Ook de procedure van de aanvraag, hercontrole en uitbetaling van de bijstand blijft ongewijzigd. Dit geschiedt door tussenkomst van de Nederlandse vertegenwoordiging ter plaatse. Ook de bijstand die op grond van artikel 95 van de bestaande wet wordt verleend, zal na inwerkingtreding van deze wet voortgezet worden. Het gaat hier om een achttal Nederlanders in verpleeginrichtingen in België, voor wie de kosten van permanente verpleging en verzorging rechtstreeks betaald worden.

Artikel 9

     Artikel VI, tweede lid, van het Besluit houdende wijziging van het Bijstandsbesluit landelijke normering met betrekking tot de hoogte van de uitkering voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar en het stellen van nadere voorwaarden voor de hoogte van de uitkering op grond van dat besluit voor personen van 18 tot 21 jaar bepaalt dat voor het eenoudergezin waarvan het hoofd jonger is dan 21 jaar en dat in de periode van zes maanden vóór de inwerkingtreding van genoemd besluit algemene bijstand naar de norm voor een eenoudergezin ontving en voor wie die bijstand niet langer dan zes maanden is onderbroken, artikel 3, eerste lid, onderdeel b, en artikel 11a, eerste lid, onderdeel b, van het rblz.|21| Bln van toepassing blijven en artikel 10a, tweede lid, van dat besluit buiten toepassing blijft. Het derde lid van artikel VI bepaalt dat voor het echtpaar waarvan één of elk der echtgenoten jonger dan 21 jaar is en dat in de periode van zes maanden vóór de inwerkingtreding van het eerstgenoemde besluit algemene bijstand ontving naar de norm voor een echtpaar en voor wie die bijstand niet langer dan zes maanden is onderbroken, artikel 3, eerste lid, onderdeel a, artikel 6, tweede lid, onderdeel b, en artikel 11a, eerste lid, onderdeel a, van het Bln van toepassing zijn en artikel 10a, tweede lid, van dat besluit buiten toepassing blijft. Voor degenen die bij de invoering van deze beide overgangsbepalingen 18 jaar waren, dient de werking van die bepalingen te worden gecontinueerd.

Artikel 10 [-]

     Deze bepaling houdt verband met de intrekking van de Overgangsregeling voor gerepatrieerden en Ambonezen. Ingevolge artikel II, tweede lid, van die regeling wordt een toeslag verleend op het inkomen indien de intrekking van de rijksgroepsregelingen voor respectievelijk gerepatrieerden en Ambonezen tot een inkomensachteruitgang zou leiden. De toeslag bedraagt het verschil tussen de bijstandsnorm op grond van het Bijstandsbesluit landelijke normering en de uitkering die ingevolge de twee eerdergenoemde rijksgroepsregelingen werd verstrekt. Teneinde te voorkomen dat door de intrekking van de Overgangsregeling voor gerepatrieerden en Ambonezen die garantietoeslag vervalt en de betrokkenen derhalve in inkomen achteruitgaan, blijft artikel II, tweede lid, van die regeling van overeenkomstige toepassing. Daar het Bijstandsbesluit landelijke normering ook wordt ingetrokken, dienen de toeslagen te worden getoetst aan de bijstandsnormen zoals die gelden in de nieuwe Abw.

Artikel 11 [10]

     Op grond van de nieuwe Abw wordt voor de beoordeling van het recht op en de hoogte van de bijstand over een bepaalde periode het inkomen in aanmerking genomen dat is ontvangen in of dat betrekking heeft op diezelfde periode. In het verleden werd over het algemeen een andere benadering gevolgd. Vanuit de visie dat de kosten van levensonderhoud worden bestreden vanuit het daaraan voorafgaand ontvangen inkomen werd het recht op bijstand over een bepaalde periode beoordeeld naar het inkomen dat voorafgaand aan deze periode werd ontvangen. In een dergelijke benadering werd de bijstandsuitkering dan ook altijd bij vooruitbetaling beschikbaar gesteld. De periode waarover recht op bijstand voor het eerst ontstond, sloot dan ook niet aan op de periode waarover het daaraan voorafgaande inkomen voor het laatst werd ontvangen. Hiermee in overeenstemming liep het recht op bijstand dan ook pas af op het moment waarop een nieuw inkomen ook feitelijk werd ontvangen. Bij beëindiging was er dus sprake van een overlap van het recht op bijstand en de periode waarover het nieuwe inkomen werd genoten.
     De indruk bestaat dat nog slechts enkele gemeenten voor de beoordeling van het recht op bijstand een dergelijke kassystematiek volgen. Toepassing van de transactiesystematiek van de nieuwe Abw zou betekenen dat er geen overlap meer bestaat van de periode waarop de laatste bijstandsuitkering betrekking heeft en het daarna ontvangen inkomen. Over de gehele bijstandsperiode bezien zou de betrokkene dan minder bijstand hebben ontvangen dan wanneer de beoordeling op kasbasis zou zijn voortgezet. Om te voorkomen dat op deze wijze de belanghebbende tekort wordt gedaan in zijn bijstandsrechten, rblz.|22| wordt met dit artikel de transactiesystematiek van de nieuwe Abw niet van toepassing verklaard voor degenen voor wie de bijstandsuitkering op de peildatum volgens het kassysteem werd vastgesteld. De transactiesystematiek komt in de nieuwe Abw tot uitdrukking in artikel 50 [47], eerste lid, onderdeel b, waar wordt bepaald dat ontvangen middelen als inkomen worden aangemerkt als deze betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan. De genoemde effecten kunnen zich niet voordoen als de betrokkene ten minste gedurende een kalendermaand geen bijstand heeft ontvangen. In het tweede lid wordt dan ook bepaald dat het overgangsrecht bij een dergelijke onderbreking niet meer van toepassing is. Bij hervatting van de bijstandverlening wordt het recht op en de hoogte van de bijstand derhalve op transactiebasis beoordeeld. Het buiten toepassing verklaren van de genoemde bepaling van de nieuwe Abw op bestaande gevallen betekent niet dat het de betreffende gemeenten niet zou zijn toegestaan om ook voor hen over te gaan op de voor de overige bijstandsontvangers geldende transactiesystematiek. Overeenkomstig de jurisprudentie die zich heeft ontwikkeld ten aanzien van wijziging van de betalingssystematiek van de bijstandsuitkering dient de gemeente bij een dergelijke wijziging ervoor zorg te dragen dat de betrokkene - over de gehele bijstandsperiode bezien - noch meer, noch minder bijstand zal ontvangen dan zonder zo'n wijziging het geval zou zijn geweest.

Artikel 12 [11]

     Op grond van de nieuwe Abw wordt bij de vaststelling van de vermogenspositie geen uitzondering meer gemaakt voor het voor opleiding bestemde vermogen. In individuele gevallen kan het voorkomen dat bij de beoordeling van de bijstandsbehoevendheid zo'n vermogen aanwezig was. Op grond van de nieuwe Abw zou dan - afhankelijk van de hoogte van dat vermogen - de bijstandverlening gedurende kortere of langere tijd dienen te worden stopgezet totdat dit vermogen is "ingeteerd". Dat zou een minder gewenste consequentie van het nieuwe vermogensbegrip zijn. Om dit te voorkomen, is hier bepaald dat voor degenen die in de peilmaand reeds bijstand ontvingen onder vrijlating van het voor opleiding bestemde vermogen, dit vermogen buiten beschouwing blijft. De redactie sluit aan op die van artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de bestaande wet, zodat verzekerd is dat een dergelijk vermogen dat destijds buiten beschouwing is gelaten ook op grond van deze overgangsbepaling niet tot het vermogen zal worden gerekend.

Artikel 13 [12]

     De aanvragen ingediend vóór of op de peildag waarop ten tijde van de peildag nog geen besluit is genomen door burgemeester en wethouders worden behandeld als aanvragen in de zin van de nieuwe Abw indien het recht op bijstand ingaat na de peildag. Indien het recht evenwel ingaat vóór of op de peildag, is de oude wet nog van toepassing tot het moment waarop op grond van de artikelen 4 en 5 de nieuwe wet van toepassing is. Onderdeel a van het eerste lid impliceert onder meer dat op de daar bedoelde aanvragen de beslistermijn uit artikel 75 [68+70] van de nieuwe Abw nog niet van toepassing is. Indien het besluit op de aanvraag langer dan één maand uitblijft, blijft voor die gevallen de bestaande bezwaarmogelijkheid uit artikel 35 van de ABW gelden. Het bepaalde in onderdeel b betekent onder meer dat op die aanvragen artikel 71 [67], tweede lid, van de nieuwe Abw van toepassing is aangaande de aanvraagprocedure.

rblz.|23| 

Artikel 14 [13]

     Eén van de wijzigingen ten opzichte van de huidige regelgeving betreft het voorschrift op grond van artikel 79 [73], eerste lid, om de bijstand aan het eind van de maand uit te betalen. Voor een groot deel van de bijstandsontvangers betekent dit geen wijziging ten opzichte van het nu reeds gehanteerde betalingssysteem, aangezien de uitkering reeds aan het eind van de maand werd uitbetaald. In een beperkt aantal gemeenten wordt de uitkering echter nog wekelijks of tweewekelijks uitbetaald. Een uitbetaling aan het eind van de maand zou hen in liquiditeitsproblemen kunnen brengen. Vergelijkbare liquiditeitsproblemen kunnen ook ontstaan als de gemeente die overigens wel eenmaal in de maand de uitkering uitbetaalde, dat op een eerder tijdstip deed dan aan het eind van de maand. In verband hiermee geeft dit artikel burgemeester en wethouders de bevoegdheid om, in afwijking van artikel 79 [73], eerste lid, ten aanzien van lopende gevallen de oude betaalwijze te handhaven.
     Als de verlening van algemene bijstand voor een periode van ten minste een kalendermaand is onderbroken, kunnen genoemde liquiditeitsproblemen zich niet voordoen. In het tweede lid is dan ook bepaald dat het overgangsrecht in het eerste lid in zulke gevallen niet van toepassing is, zodat dan artikel 79 [73], eerste lid, van de nieuwe Abw dient te worden toegepast. Voor het overige wordt verwezen naar paragraaf 2.4 van het algemene deel van deze memorie, waar ook is ingegaan op het advies van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER op dit punt.

Artikel 15 [14]

     Op de vóór of op de peildag ingediende bezwaar- en beroepschriften waarop ten tijde van de peildag nog geen besluit is genomen, wordt beslist met toepassing van de bestaande ABW. Hetzelfde geldt voor de bezwaar- en beroepschriften ingediend na de peildag die betrekking hebben op de bijstandverlening die na de inwerkingtreding van de nieuwe Abw nog is verleend onder toepassing van de bestaande ABW. De bestaande wet blijft in deze situaties eveneens van toepassing op verzoeken om onverwijlde bijstandverlening die aan de voorzitter van gedeputeerde staten zijn gedaan en op de verzoeken om schorsing en voorlopige voorziening als bedoeld in de Wet op de Raad van State. Een toegewezen verzoek om onverwijlde bijstandverlening moet ingevolge artikel 45, tweede lid, van de bestaande ABW als bezwaarschrift worden behandeld door burgemeester en wethouders. Het derde lid van artikel 15 [14] bepaalt dat een dergelijk bezwaarschrift wordt aangemerkt als bezwaarschrift als bedoeld in het eerste en tweede lid.

Artikel 16 [15]

     Definitieve kostenopgaven over het aan de peildag voorafgaande dienstjaar die na die dag worden ontvangen, zullen met betrekking tot het eventueel niet aanvaardbaar verklaren van kosten van bijstand wat betreft de beslistermijn op voet van de oude wet worden afgehandeld. Dit geldt eveneens indien de in artikel 47a van de bestaande ABW genoemde beslistermijn op de peildag nog niet is verstreken. De in dat artikel genoemde termijn van zes maanden blijft in de hiervoor genoemde gevallen gehandhaafd. De rechtsmiddelen en de termijnen voor gemeenten zoals deze met betrekking tot beslissingen op grond van de artikelen 47a en 50 van de ABW golden, blijven voor dergelijke - na de peildatum genomen - beslissingen eveneens gehandhaafd. Kosten met betrekking tot bijstand voor persoonlijke rblz.|24| uitgaven aan personen zonder gemeente van thuisbehoren die in een inrichting verblijven en kosten van bijstand op grond van het Aanwijzingsbesluit ondernemers in de binnenvaart (Stb. 1979, 60) worden ingevolge de artikelen 48 en 49 van de ABW voor 100% door het Rijk vergoed. De nieuwe Abw kent geen afzonderlijk vergoedingspercentage voor gemaakte kosten ten behoeve van bepaalde categorieën van personen. Het is echter denkbaar dat vóór of op de peildag een beslissing is genomen omtrent het toekennen van bijstand betrekking hebbend op een periode vóór die dag, terwijl die bijstand eerst nadien tot uitbetaling komt. Dit artikel voorziet in deze situatie.

Artikelen 17 en 18 [19]

     Deze artikelen betreffen de wijzigingen in de Ioaw en de Ioaz die voortvloeien uit de herinrichting van de ABW. Eveneens opgenomen zijn enkele technische wijzigingen die verband houden met het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht en de wijzigingen die voortkomen uit de voorgestelde aanpassing van de rechtsgang in de Abw. Het ligt immers voor de hand dat de Ioaw en Ioaz, evenals thans het geval is, ook in de toekomst dezelfde rechtsgang houden als de bijstandswet. Met eerder bij het parlement ingediende voorstellen tot wijziging van de Ioaw en Ioaz is in beide artikelen reeds rekening gehouden. Enkele onderdelen van de artikelen 17 en 18 [19] worden hierna kort toegelicht. Uit de aard van de voorgestelde wijzigingen in de Ioaw en Ioaz volgt dat daaraan geen terugwerkende kracht toekomt. Zo is bijvoorbeeld het voorgestelde artikel 11, tweede lid, alleen van toepassing op nieuwe aanvragen. De voorgestelde wijzigingen hebben hoofdzakelijk het karakter van een wetstechnische harmonisatie met het voorstel van wet herinrichting van de Algemene Bijstandswet. De wijzigingen leiden niet tot een wijziging in uitkeringsniveau van de betrokkenen. Ook in de regeling van rechten en plichten wordt geen wijziging gebracht. Eén en ander betekent dat de wijzigingen niet van dien aard zijn dat zij doorwerken in de individuele uitkeringen, zodat er geen aanleiding is voor het hanteren van een overgangsperiode of een overbruggingsregeling, noch voor enigerlei vorm van overgangsrecht.

Artikel 17 ¹

     Onderdeel D: afstemming op de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht (Awb) impliceert dat er geen aanleiding meer is voor het opnemen van een afzonderlijke termijn in de Ioaw waarbinnen burgemeester en wethouders een besluit dienen te hebben genomen. De termijn van zes weken die de Awb stelt, zal daarmee tevens voor de Ioaw van toepassing worden. Gelet op het andere karakter van de Ioaw is er geen aanleiding de voor de nieuwe Abw voorgestelde kortere termijn van vier weken op te nemen. Wat betreft het tweede lid van het voorgestelde artikel 11 is aangesloten bij artikel 71 [67], tweede lid, van de nieuwe Abw.
     Onderdeel G: dit correspondeert met artikel 73 [64] van de nieuwe Abw.
     Onderdeel I: de in de nieuwe Abw voorgestelde verplichting voor de belanghebbende tot maandelijkse opgave van ontvangen of te ontvangen inkomen (artikel 76 [65+69], tweede en derde lid) wordt hiermee eveneens in de Ioaw opgenomen. Ook voor de uitvoering van de Ioaw is het immers, gelet op de inkomenstoets van die regeling, noodzakelijk dat burgemeester en wethouders periodiek over een opgave van betrokkenen kunnen beschikken. Bij de praktische toepassing van deze verplichting zal er rekening mee worden gehouden dat de inkomenstoets van de Ioaw in een aantal opzichten afwijkt van die in de Abw.
     rblz.|25| Onderdeel N: het voorgestelde artikel 27 is afgestemd op artikel 121 [114] van de nieuwe Abw. Het is, mede gelet op de samenwerking met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, doelmatig wanneer de Ioaw op dit punt zoveel mogelijk is afgestemd op de bijstandswet.
     Onderdeel P: het bestaande artikel 39 van de Ioaw schrijft reeds voor dat de inrichting van de administratie van de uitkeringen dient te voldoen aan te stellen nadere regels. Gezien de beoogde afstemming met de nieuwe Abw wordt voorgesteld artikel 39 te laten vervallen (zie onderdeel W) en daarvoor in de plaats een nieuw artikel 31 in te voegen, dat correspondeert met artikel 124 [117] van de nieuwe Abw.
     Onderdeel Q: De wijziging van artikel 32 strekt ertoe dit artikel in overeenstemming te brengen met artikel 126 [120] van het voorstel van wet herinrichting van de Algemene Bijstandswet, dat van gelijke strekking is. In het eerste lid van artikel 32 is aangegeven dat het opdragen door burgemeester en wethouders van het nemen van besluiten aan gemeenteambtenaren geschiedt met behoud van de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders. Hieruit vloeit voort dat de bevoegdheid van de Kroon tot schorsing en vernietiging van gemeentelijke besluiten, geregeld in de Gemeentewet, onverminderd van toepassing is indien het besluiten betreft die aan gemeenteambtenaren zijn opgedragen. Het bestaande derde lid, dat dit nog eens expliciet aangeeft, kan derhalve worden gemist.
     Onderdeel X, IJ en Z: ten aanzien van de rechtsbescherming blijft het bestaande uitgangspunt gelden dat de Ioaw is afgestemd op de ABW. De in deze onderdelen voorgestelde bepalingen zijn eveneens opgenomen in hoofdstuk XI (Rechtsbescherming) van de nieuwe Abw. Een soortgelijke bepaling als het voorgestelde artikel 43 is vanaf 1987 bij gelegenheid van de stelselherziening in de sociale zekerheid ook in andere socialezekerheidswetten opgenomen. Nu de Abw, Ioaw en Ioaz een met die wetten vergelijkbare rechtsgang krijgen, dienen zij eveneens de betreffende cassatiemogelijkheid te bevatten.

1. Redactie: vanwege de verlettering van de onderdelen van artikel 17 alsmede de vernummering van de artikelen van de Ioaw tijdens de parlementaire behandeling zijn die onderdelen en artikelen niet gelinkt.

Artikel 18 [19] ¹

     Onderdeel C: het eerste lid van artikel 11 van de Ioaz ondergaat geen wijziging. De toepassing van de Ioaz vergt zorgvuldig onderzoek in verband met de toelatingsvoorwaarden. Voor dit onderzoek is, aangezien de doelgroep bestaat uit gewezen zelfstandigen die hun bedrijf hebben beëindigd, een ruimere beslistermijn nodig. De bestaande beslistermijn van uiterlijk zes maanden blijft gehandhaafd. Het tweede lid correspondeert met artikel 71 [67], tweede lid, van de nieuwe Abw. De onderdelen F, H, M, O, W, X en IJ zijn hiervoor onder artikel 17 reeds toegelicht (respectievelijk bij onderdeel G, I, N, P, X, IJ en Z).

1. Redactie: vanwege de verlettering van de onderdelen van artikel 19 alsmede de vernummering van de artikelen van de Ioaz tijdens de parlementaire behandeling zijn die onderdelen en artikelen niet gelinkt.

Artikel 28 [30]

     Deze bepaling heeft betrekking op de situatie nadat het wetsvoorstel Algemene nabestaandenwet (Kamerstukken II 1990-1991, 22 013) kracht van wet heeft gekregen en daarmee de Algemene Weduwen- en Wezenwet zal zijn ingetrokken.

Artikel 32 [35]

     De verwijzing naar de ABW in de Wet arbeidsvoorwaardenontwikkeling gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS) kan vervallen in verband met de inmiddels gewijzigde financiering van de bejaardenoorden.

rblz.|26| 

Artikel 46 [49]

     Artikel 2 van de Rompwet instellingen van weldadigheid bevat in onderdelen a en d een verwijzing naar de burgerlijke instellingen van weldadigheid als bedoeld in de artikelen 88, zesde lid, en 89, zevende lid, van de bestaande ABW. Beide laatstgenoemde artikelen komen evenwel te vervallen. Er is geen aanleiding de genoemde onderdelen van de Rompwet te handhaven, aangezien deze in de huidige situatie geen feitelijke betekenis meer hebben. De regering is voornemens binnen afzienbare termijn te komen tot algehele intrekking van de Rompwet. De Rompwet is het restant van de Wet van 1912 tot regeling van het Armbestuur (S.165). Een belangrijk deel van die wet is in 1963, als gevolg van de totstandkoming van de ABW, vervallen. Nadien heeft de Invoeringswet van Boek 2 van het nieuw Burgerlijk Wetboek (Stb. 1976, 229) tot het vervallen van diverse bepalingen uit de Rompwet geleid. De thans nog resterende bepalingen van de Rompwet zijn slechts procedureel van aard en hebben, mede door het sterk verouderde karakter, hun praktische betekenis verloren. Intrekking van de wet ligt daarom in de rede. In overleg met gemeenten worden de gevolgen van intrekking nader bezien, alvorens tot meer definitieve besluitvorming te komen.

Artikel 50 [53]

     Dit artikel regelt dat aan onderdeel G van de bijlage bij de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht de artikelen 80 [74] en 149 [140] van de nieuwe Abw worden toegevoegd. De plaatsing op deze zogenaamde negatieve lijst betekent dat geen administratiefrechtelijke voorziening openstaat tegen besluiten van burgemeester en wethouders inzake voorschotverlening, noch tegen besluiten van de voorzitter van gedeputeerde staten inzake verzoeken om onverwijlde bijstandverlening.

Artikel 51 [-]

     In dit artikel wordt de Beroepswet op een aantal onderdelen gewijzigd. De aanpassing van artikel 19 van die wet leidt ertoe dat het beroep op de Centrale Raad van Beroep schorsende werking heeft in geval van een Ioaw- en Ioaz-geschil. Dit is thans reeds bepaald in artikel 45 van de Ioaw en de Ioaz. De wijziging van artikel 22 van de Beroepswet heeft tot gevolg dat in geval van een geschil inzake de Ioaw, Ioaz en ABW voor de burger die hoger beroep heeft ingesteld een verlaagd griffierecht geldt van ƒ100,- in plaats van ƒ300,-. Ten slotte betekent de toevoeging van de Ioaw, Ioaz en Abw aan bijlage C bij de Beroepswet dat de Centrale Raad van Beroep bevoegd wordt verklaard, in plaats van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Artikel 54 [58]

     De herinrichting van de ABW gaat gepaard met een aantal technische wijzigingen in diverse algemene maatregelen van bestuur. Deze wijzigingen zullen worden opgenomen in een afzonderlijk invoeringsbesluit. Het proces van invoering van de nieuwe Abw en het overgangsrecht dat daarbij aan de orde is, kunnen tot thans nog niet voorziene, niet beoogde situaties leiden die vergen dat op zeer korte termijn door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nadere regels worden gesteld. Het tweede lid geeft de minister de bevoegdheid daartoe.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
E. ter Veld