rblz.|1| 

Kamerstukken II 1999-2000, 27 081

Nieuwe regels voor de financiering van de Algemene bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz)

Inhoudsopgave

Algemeen

1. Inleiding

     Het voorliggende wetsvoorstel heeft als onderwerp de financiering van de Algemene bijstandswet (Abw), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz). Dit wetsvoorstel hangt samen met het voornemen uit het Regeerakkoord 1998 om te komen tot een Fonds werk en inkomen (FWI) (Kamerstukken II 1997-1998, 26 024, nr. 10, blz. 36). In het regeerakkoord is afgesproken dat de middelen voor de Abw en de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) worden gebundeld in een fonds en dat het gemeentelijk aandeel in de financiering wordt vergroot. Daarbij zou gebruik gemaakt moeten worden van elementen uit het rapport van de Projectgroep Objectief Verdeelmodel (Kamerstukken II 1997-1998, 26 024, nr. 10).

     In het onderhavige wetsvoorstel wordt dit voornemen voor wat betreft het onderdeel vergroting van het gemeentelijk aandeel in de financiering van de uitkeringslasten Abw, Ioaw en Ioaz (het uitkeringsbudget) nader uitgewerkt. Hieronder wordt dit voorstel nader toegelicht (zie paragraaf 3.5). Het voorstel wordt, vanwege de nauwe samenhang, geplaatst in de bredere context van de voornemens ten aanzien van het FWI. Ook deze voornemens worden onderstaand toegelicht (zie hoofdstuk 3).

     De vorming van het FWI is een majeure operatie met aanzienlijke financiële consequenties. Er is daarom voor gekozen het FWI fasegewijs te implementeren. In deze toelichting wordt met name ingegaan op de voornemens voor de eerste fase van het FWI, zoals die per 1 januari 2001 beoogd wordt van start te gaan. Met de gemeenten is afgesproken dat na een eerste evaluatie in 2002 een volgende stap kan worden gezet in de uitbouw van het FWI, waarbij verdergaande budgettering en een uitbreiding van het werkdeel van het FWI in samenhang worden bekeken. Er zal een gezamenlijke werkgroep met de gemeenten worden gevormd om zowel de evaluatie als de invulling van de vervolgstappen nader uit te rblz.|2| werken. Vervolgstappen dienen zorgvuldig afgewogen te worden, mede op basis van de opgedane ervaringen met het FWI. In dit stadium zijn daarom concrete voorstellen voor de invulling van een vervolgfase nog niet aan de orde.

     De "bundeling van geldstromen" waarover in het regeerakkoord is gesproken, wordt in de eerste fase van het FWI als volgt ingevuld. Op basis van dit wetsvoorstel zal het in de toekomst mogelijk zijn dat gemeenten besparingen die zij realiseren op het gebudgetteerde deel van de Abw, de Ioaw en de Ioaz kunnen inzetten voor de financiering van reïntegratietrajecten. Ten aanzien van de met de Wiw gemoeide gelden bestaat het voornemen te komen tot een grotere mate van stroomlijning en ontschotting binnen die geldstromen. Dit voornemen, waarop in het vervolg van deze memorie zal worden teruggekomen, kan worden gerealiseerd door wijziging van het Besluit uitvoering en financiering Wet inschakeling werkzoekenden.

     Met de in het FWI te ontwikkelen financieringssystematiek wordt beoogd om een bijdrage te leveren aan het vergroten van de kansen op werk en reïntegratie van uitkeringsgerechtigden en om daarmee een daling van de uitkeringslasten te bewerkstelligen. Gemeenten zullen besparingen op hun uitkeringsbudget kunnen realiseren door het voeren van een effectief beleid. Activering en uitstroom van bijstandsgerechtigden staan daarbij centraal. Dat geldt eveneens voor de activering en uitstroom van Ioaw- en Ioaz-gerechtigden. Door daarbij eveneens een bundeling van geldstromen te realiseren, waarbij bestaande geldstromen geleidelijk worden gestroomlijnd en ontschot, krijgen gemeenten meer beleidsruimte om de reïntegratie voortvarend ter hand te nemen.

     In het vervolg van deze memorie zal worden ingegaan op:
• de achtergrond en de aanleiding voor de vorming van een FWI;
• de hoofdlijnen van het FWI, waaronder een beschrijving van de fasering, van het financieringssysteem voor het inkomensdeel, de besteding van overschotten en de invulling van het werkdeel;
• het toezicht;
• uitvoeringsaspecten;
• de informatievoorziening;
• financiële aspecten.

     De laatste vier onderwerpen hebben met name betrekking op de genoemde vergroting van het gemeentelijk financieel belang en hebben dus niet, tenzij anders vermeld, betrekking op het FWI in den brede.

2. Achtergrond vorming van een FWI

     Al langere tijd is er discussie gaande over de vraag of de huidige financieringssystematiek van de Abw wel voldoende bijdraagt aan de realisering van één van de belangrijkste doelstellingen van de Abw, namelijk de activering van bijstandsgerechtigden gericht op het kunnen voorzien in een zelfstandige bestaansvoorziening. Het feit dat gemeenten uitkeringslasten bijstand voor 90% bij het Rijk kunnen declareren, heeft geen stimulerend effect op het gemeentelijk uitstroombeleid. Daar komt bij dat conform de gemeentefondssystematiek de algemene uitkering die gemeenten krijgen uit het gemeentefonds ook mede bepaald wordt door het aantal bijstandsgerechtigden, waardoor een daling van het aantal bijstandsgerechtigden leidt tot een vermindering van deze uitkering. Inmiddels wordt deze desincentive deels tenietgedaan doordat de uitvoeringskosten zijn bevroren op het gemiddelde van het Abw-volume ultimo 1995, 1996 en 1997.

     rblz.|3| Met de invoering van de nieuwe Abw in 1996 is aan gemeenten een grotere verantwoordelijkheid en beleidsvrijheid toebedeeld op het gebied van inkomensondersteuning (de nieuwe normensystematiek, waaronder de bevoegdheid tot het verhogen c.q. verlagen van de normbijstand met een toeslag) en activering. In dit kader werd in het Bijstandsakkoord van september 1993 tussen Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) afgesproken de financiële verantwoordelijkheid voor de toeslagen bij de gemeenten te leggen.

     De Abw beoogt de instroom eveneens te beperken door het versterken van de poortwachtersfunctie (met de "poortwachtersfunctie" wordt het bewaken van de toegangspoort bedoeld, namelijk al die werkzaamheden van gemeenten die waarborgen dat uitsluitend bijstand wordt toegekend aan hen die op de bijstand zijn aangewezen).
     Kortom: door middel van een strengere toegang aan de poort van de bijstand, een op maat gesneden inkomensondersteuning en een activeringsinstrumentarium (onder andere de arbeidsverplichting, trajectplannen) kunnen gemeenten een beleid voeren om de uitkeringslasten omlaag te brengen.

     De discussie over de financieringssystematiek als zodanig, in combinatie met de grotere beleidsverantwoordelijkheid van gemeenten die werd vastgelegd in de nieuwe bijstandswet per 1996, heeft het vorige kabinet doen besluiten tot het laten verrichten van een interdepartementaal beleidsonderzoek door de Werkgroep Financieringssysteem van de Algemene bijstandswet (de zogenoemde werkgroep-Etty) met als opdracht onderzoek te doen naar een financieringsstructuur die stimuleert tot een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Abw.
     De werkgroep heeft een grondige analyse gemaakt van de huidige wijze van financiering van de bijstand en van de effecten daarvan. Geconstateerd werd dat de huidige bekostigingswijze van de Abw uit het oogpunt van prikkelwerking en verantwoordelijkheidsverdeling niet voldoet en daarom niet bijdraagt aan een uit maatschappelijk oogpunt optimale uitvoering van de Abw. Een onbedoeld effect van de huidige financieringswijze is dat gemeenten voor hun inspanningen om de bijstandsuitgaven te beheersen eerder gestraft worden dan beloond. Een wijziging van de financiering zou gemeenten kunnen aanzetten tot een vanuit bijstandsoptiek betere inzet van middelen. De werkgroep zag aanknopingspunten om budgettering in de financieringssystematiek te overwegen waarbij rekening wordt gehouden met individuele, niet door gemeenten zelf te beïnvloeden omstandigheden die van invloed zijn op de omvang van de bijstandsuitgaven. Naar aanleiding hiervan heeft een interdepartementale Projectgroep Objectief Verdeelmodel (POV) nader onderzocht of het mogelijk was om een objectief verdeelmodel voor de bijstand in te richten. De Projectgroep concludeerde in haar rapport van februari 1998 dat zo’n model mogelijk was. Het was mogelijk gebleken om een wetenschappelijk verantwoord econometrisch model te ontwikkelen waarmee op verantwoorde wijze budgetten voor de financiering van de uitkeringslasten bijstand op basis van objectieve factoren over gemeenten verdeeld konden worden.
     De rapporten van de werkgroep-Etty en van de Projectgroep Objectief Verdeelmodel zijn op 27 januari 1997 (Kamerstukken II 1996-1997, 25 201, nr. 1) respectievelijk 1 september 1998 (Soza-98-606) aan de Kamer aangeboden.

     Toen het Regeerakkoord 1998 werd gesloten lag het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene bijstandswet in verband met de financiering van gemeentelijke toeslagen als bedoeld in artikel 33 van de Algemene bijstandswet (Kamerstukken II 1997-1998, nr. 25 761) al bij de Tweede Kamer. Hierbij werd voorzien in een regeling waarbij de gemeenten de rblz.|4| beschikking kregen over een budget voor de financiering van toeslagen als bedoeld in de Abw. De beoogde invoeringsdatum was 1 januari 1999. In verband met verwachte problemen in het kader van het millennium bij gemeenten en de veelheid aan beleidsvoorstellen waarmee gemeenten werden geconfronteerd, is door het vorige kabinet besloten de invoering uit te stellen tot 1 januari 2000 (Kamerstukken II 1997-1998, 25 674, nr. 5).

     Gelet op het gevoerde overleg met gemeenten over de contouren van een Fonds werk en inkomen is besloten om het wetsvoorstel toeslagen in te trekken. Er is overeenstemming bereikt met gemeenten om met ingang van 1 januari 2001 te starten met een Fonds werk en inkomen, waarbij in de eerste fase de mate van budgettering van de uitkeringslasten Abw (25%) materieel overeenkomt met wat bereikt zou zijn na overheveling van de financiële verantwoordelijkheid voor de toeslagen naar de gemeenten conform het toeslagen-wetsvoorstel. Het onderhavige wetsvoorstel beperkt zich echter niet tot de financiering van toeslagen. Zij heeft betrekking op kosten gemoeid met de verstrekking van algemene bijstand, bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal en bijstand ter voorziening in met de voorbereiding van een bedrijf of zelfstandig beroep samenhangende kosten. Ook gaat het om de kosten gemoeid met de verstrekking van Ioaw-uitkeringen en de verstrekking van Ioaz-uitkeringen. Toevoeging van de Ioaw en de Ioaz ligt voor de hand gelet op het feit dat ook bij deze wetten, evenals dat bij de Abw het geval is, een financiële verhouding van 90% van de kosten via declaratie en 10% via het gemeentefonds geldt. Door deze verhouding ook voor de financiering van de Ioaw en Ioaz te wijzigen in 75/25 ontstaat ook voor deze regelingen een financiële stimulans voor gemeenten om uitstroom te bevorderen.

     Naast de ontwikkelingen in de bijstand zijn in de vorige kabinetsperiode majeure stappen gezet om te komen tot een meer integrale aanpak van het gemeentelijk arbeidsmarktbeleid gericht op reïntegratie en uitstroom. Dit heeft geleid tot de Wiw, waarbij een aantal reeds bestaande regelingen werden opgenomen in één samenhangende wettelijke regeling. Ook is de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) geheel vernieuwd en hebben de gemeenten een belangrijke taak gekregen bij het realiseren van additionele werkgelegenheid in de collectieve sector, de zogenoemde instroom-/doorstroombanen.

3. Het FWI

3.1. Aanleiding om te komen tot een Fonds werk en inkomen

     Zowel de hiervoor genoemde ontwikkelingen in de bijstand als de beoogde gemeentelijke regie op de integrale inzet van het gemeentelijk arbeidsmarktinstrumentarium hebben de vraag opgeworpen of het niet wenselijk is te komen tot een bundeling van geldstromen op het terrein van gemeentelijke uitkerings- en reïntegratieregelingen in combinatie met een vorm van budgettering van de bijstand. Een dergelijke wijze van bekostiging van de bijstand zou voor gemeenten een optimale stimulans moeten bieden voor een zo effectief mogelijke uitvoering van uitkeringsverstrekking en reïntegratie. Randvoorwaarde is daarbij dat er steeds sprake moet zijn van verantwoorde en te beheersen financiële risico’s voor de gemeenten.

     Alvorens te komen tot dit voorstel zijn diverse alternatieve mogelijkheden overwogen. Zo heeft de werkgroep-Etty ook bezien of een financiering van de bijstand via het gemeentefonds een haalbare optie zou kunnen zijn. De werkgroep heeft geconstateerd dat financiering via het gemeentefonds weliswaar technisch realiseerbaar was, maar zou leiden tot een onevenwichtige opbouw rblz.|5| van het gemeentefonds vanwege het grote aandeel van bijstandsgelden, waardoor het algemene karakter van dit fonds in het gedrang zou komen. In aanvulling op dit argument geldt dat een specifieke uitkering meer mogelijkheden biedt voor (landelijke) sturing, met name waar het gaat om het vaststellen van de omvang van de beschikbare middelen, de verdeelmethodiek en de limitering van het gemeentelijk financieel risico.

     Daarom is ervoor gekozen om de budgettering vorm te geven via een specifieke uitkering op de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

     Een tweede alternatief, namelijk het budgetteren van de bijstandslasten zonder over te gaan tot fondsvorming, is eveneens overwogen. Een dergelijke financieringsconstructie zou echter onvoldoende recht doen aan de samenhang tussen enerzijds de inkomensvoorziening die de bijstand vormt en anderzijds de instrumenten en middelen voor de reïntegratie van in de gemeenten ingezeten werklozen. Het benutten van die samenhang ligt te meer voor de hand omdat zowel de uitvoering van de bijstand als van de reïntegratie van bijstandsgerechtigden bij één uitvoerder ligt, zijnde de gemeente. Op het niveau van de rijksbegroting is reeds sprake van een financiële samenhang tussen deze voorzieningen.
     Door de financiële samenhang ook op gemeentelijk niveau aan te brengen, ontstaan er betere voorwaarden om het gemeentelijk reïntegratiebeleid vorm te geven. In dit wetsvoorstel wordt dit bereikt door het aanbrengen van een sluis tussen het uitkeringsbudget en het werkdeel van het FWI; gemeentelijke overschotten op het bijstandsbudget komen beschikbaar voor reïntegratie.

     Met het oog op de vergroting van het gemeentelijk financieel bij de uitvoering van de Abw, Ioaw en Ioaz [betrokken belang, red.] is bezien of het de gemeenten ter beschikking staande instrumentarium op het terrein van reïntegratie aanpassing behoeft, teneinde gemeenten beter in staat te stellen hun financiële verantwoordelijkheid waar te kunnen maken.
     Dit heeft ertoe geleid dat, in combinatie met de 25% budgettering, de mogelijkheden voor gemeenten om zelf te kunnen kiezen welke activeringsinstrumenten zij willen inzetten om hun bijstandscliënten zo snel mogelijk uit de uitkering te helpen, zullen worden vergroot. In paragraaf 3.6 wordt nader op dit voornemen ingegaan.

3.2. Achterliggende visie

     De visie die ten grondslag ligt aan het FWI is gebaseerd op de medebewindsrelatie van de Abw. In de vernieuwing van de Abw die op 1 januari 1996 van kracht is geworden, staat een vergroting van de gemeentelijke bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wet centraal. De gemeente is bij uitstek de aangewezen overheid om het laatste vangnet aan haar burgers te bieden. Uiteraard geschiedt deze verantwoordelijkheid binnen de rijkskaders die de rechtszekerheid voor alle burgers moeten garanderen.
     De gemeente is het democratisch gelegitimeerd orgaan waartoe de burger zich direct kan wenden. Met andere woorden: de gemeente is zichtbaar en aanspreekbaar, de raad [de gemeenteraad, red.] is het democratisch gekozen orgaan dat het gemeentelijk beleid vaststelt. Cliënten kunnen de raad aanspreken op haar keuzen, hetgeen in de vorm van cliëntenparticipatie ook daadwerkelijk gebeurt. De verplichting tot het opstellen van een beleidsplan en -verslag en de verplichting tot cliëntenparticipatie hebben in belangrijke mate bijgedragen aan een toename van de gemeentelijke bestuurlijke betrokkenheid bij de uitvoering van de Abw.
     De gemeentelijke bestuurlijke verantwoordelijkheid op het gebied van de rblz.|6| bijstand is verder noodzakelijk teneinde op lokaal niveau te komen tot een op de lokale situatie toegesneden bijstandsbeleid dat is ingebed in de gemeentelijke beleidsverantwoordelijkheden op de terreinen werkgelegenheid, zorg, onderwijs en welzijn. Niet alleen de integrale beleidsaanpak is hierbij van belang, waardoor er een geïntegreerde aanpak van de verschillende beleidsterreinen mogelijk wordt, maar ook het rekening houden met de specifiek lokale situatie. De arbeidsmarktsituatie is immers voor een deel weliswaar landelijk bepaald, maar hangt daarnaast ook af van regiospecifieke factoren. De gemeente is in de gelegenheid om daarop adequaat in te spelen.
     Ten slotte is de Abw naar haar aard een wet die het bieden van maatwerk noodzakelijk maakt, de bijstand vereist immers altijd een individuele afweging van het individuele geval.

     Het FWI sluit aan op de hierboven aangegeven visie. Met het FWI zullen gemeenten beter in staat zijn om een integrale en op de lokale situatie toegesneden aanpak vorm te geven, waarbij sprake is van een evenwichtige financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten. In de plaats van een meer passieve declaratieverhouding tussen gemeenten en Rijk ontstaat op het terrein van de bijstand een meer dynamische en actieve budgetteringsrelatie tussen beide partijen. Eigen gemeentelijke beleidskeuzes richting activering worden gestimuleerd, nu er meer vrijheden ontstaan in de Wiw/reïntegratiemiddelen in combinatie met een grotere uitdaging om te komen tot een beheerste uitgavenontwikkeling.
     Gemeenten die erin slagen om een effectief bijstandsbeleid te voeren, waarbij goede uitstroomresultaten worden geboekt, zullen winst boeken in de nieuwe situatie.

     Het FWI draagt bij aan zowel een vergrote inzet voor activering als aan een effectievere uitvoering van de Abw, de Ioaw en de Ioaz. Door de vergroting van het gemeentelijk financieel aandeel in de uitkeringslasten van de Abw, Ioaw en Ioaz krijgen gemeenten, anders dan bij de huidige financieringswijze, een financieel belang bij een effectieve en efficiënte inzet van de ter beschikking staande reïntegratiemiddelen. Gemeenten die erin slagen te komen tot een doeltreffend en doelmatig reïntegratiebeleid en als gevolg daarvan een relatief hoge uitstroom realiseren, zullen overhouden aan hun uitkeringsbudget. Hierdoor ontstaat een vliegwieleffect: gemeenten krijgen extra financiële ruimte voor reïntegratieactiviteiten. Gemeenten die er niet in slagen te komen tot een effectief en efficiënt reïntegratiebeleid lopen het risico dat zij tekort komen aan hun uitkeringsbudget en derhalve uit eigen middelen moeten bijpassen. Verwacht mag worden dat hiervan een stimulans uitgaat om het reïntegratiebeleid verder te verbeteren.

     Daarnaast bevat het FWI ook een prikkel tot een meer effectieve en efficiënte uitvoering van de Abw, de Ioaw en de Ioaz. Het gaat in dat verband dan niet alleen om bevordering van de uitstroom, maar ook om de poortwachtersfunctie en fraudebestrijding. De kwaliteit van de uitvoering is gebaat bij het besef bij gemeenten dat hun handelen financiële consequenties heeft. Door vergroting van het financiële belang zal bij gemeenten de behoefte toenemen om meer en beter inzicht te verkrijgen in de resultaten van de eigen inspanningen om het beroep op de bijstand zo goed mogelijk te beperken. Gemeenten kunnen via meting en vergelijking van resultaten de uitvoering verbeteren. Gemeenten die een tekort hebben op het aan hen toegekende budget zullen aangezet worden om zich te meten met vergelijkbare gemeenten die wel besparingen realiseren op hun budget. Door middel van benchmarking en het uitwisselen van best practices door gemeenten wordt deze beweging gestimuleerd. De benchmark kan dienen als hulpmiddel voor gemeenten om tot een beter inzicht te komen in de eigen prestaties van de gemeente ten opzichte van rblz.|7| de prestaties van andere gemeenten en daarmee bijdragen aan de kwaliteit van eigen beleid en uitvoering.

     Bij de vorming van het FWI is van groot belang dat de financiële risico’s voor gemeenten hanteerbaar zijn. Dit wil zeggen dat het financieel risico in evenwicht moet staan met de mogelijkheden voor gemeenten om hun bijstandsuitgaven te beïnvloeden en met hun financiële draagkracht. In het onderhavig wetsvoorstel zijn een aantal voorzieningen getroffen om aan deze voorwaarde te voldoen. In de paragrafen 3.5.1, 3.5.2 en 3.5.3, die handelen over de vaststelling van het macrobudget, de verdeelsystematiek en de begrenzing van het gemeentelijk risico, wordt nader ingegaan op deze voorzieningen.
     Voorts is een belangrijk uitgangspunt bij de vorming van het fonds dat de inkomenswaarborgfunctie van de Abw, Ioaw en Ioaz niet wordt aangetast. De rechten die ontleend kunnen worden aan de Abw, Ioaw en Ioaz blijven onverkort van kracht. Bij het volgen van de effecten van het onderhavig wetsvoorstel zal dit een belangrijk aandachtspunt zijn.

3.3. Fasering

     Het FWI zal geleidelijk worden ingevoerd. De reden voor een gefaseerde invoering is dat zodoende de mogelijkheid ontstaat om toe te groeien naar de meest passende systematiek en werkwijze. In het onderhavig wetsvoorstel is er daarom naar gestreefd ruimte te scheppen om, waar dat noodzakelijk is, voldoende snel bij te kunnen sturen. Dit betreft met name de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur de verdeelsystematiek en de omvang van het maximale financieel risico dat gemeenten gaan lopen aan te kunnen passen.

     In 2001 wordt gestart met een budgettering van 25% van de (geraamde) uitkeringslasten Abw, Ioaw en Ioaz (het inkomensdeel) in combinatie met het samenvoegen van deze uitkeringslasten met de middelen van de Wiw (het werkdeel) op één begrotingspost. Tijdens de eerste fase zal het objectieve verdeelmodel voor de bijstand verder worden ontwikkeld en stapsgewijs worden ingevoerd (zie paragraaf 3.5.2).
     Het werkdeel bevat de huidige Wiw-middelen inclusief de Rea-budgetten en sluitende-aanpakmiddelen, alsmede de zogenoemde inkoopbudgetten van de G86-gemeenten. Deze situatie is overigens al van kracht sinds 1 januari 2000. Het gemeentelijk aandeel in het prestatiebudget van Arbeidsvoorziening [zie Centrale organisatie werk en inkomen (CWI), red.] wordt aan het werkdeel toegevoegd afhankelijk van het tijdpad van de implementatie van de kabinetsvoornemens op het terrein van Structuur [uitvoering, red.] werk en inkomen (SUWI). Voor de voornemens ten aanzien van de vormgeving van het werkdeel in de eerste fase wordt verwezen naar paragraaf 3.6.4.

     Door een gefaseerde aanpak te kiezen, wordt bewerkstelligd dat er voor gemeenten verantwoorde en beheersbare risico’s ontstaan. Vanuit die invalshoek is er met gemeenten overeenstemming bereikt om in 2003 te bezien hoe een volgende stap kan worden gezet in de ontwikkeling van het fonds. Daartoe zal in 2002 de balans worden opgemaakt van de tot dan toe opgedane ervaringen, zodat op basis daarvan op verantwoorde wijze en rekening houdend met veranderingsprocessen keuzen kunnen worden gemaakt. Vanwege het belang om eerst ervaring op te doen met het FWI wordt op dit moment nog geen concrete invulling gegeven aan de verdere uitbouw van het FWI. Met het oog op het scheppen van verantwoorde en beheersbare risico’s wordt in de eerste fase van het FWI niet de mogelijkheid geboden aan gemeenten om door middel van experimenten een verdergaande invulling aan het FWI te geven, bijvoorbeeld ten aanzien van de mate van budgettering, dan thans wordt voorgesteld.

rblz.|8| 

3.4. De relatie tussen inkomensdeel en werkdeel binnen het Fonds werk en inkomen

     Zoals reeds in de inleiding is aangegeven, komen de besparingen die gemeenten realiseren op het gebudgetteerde deel van de Abw, de Ioaw en de Ioaz beschikbaar om in te zetten voor de financiering van voorzieningen uit hoofde van het scholings- en activeringsbudget van de Wiw. Gemeenten dienen besparingen die zij in een uitkeringsjaar realiseren op het inkomensdeel gedurende het volgende jaar in te zetten voor het werkdeel. Hierdoor komen dus meer middelen beschikbaar voor activering, dit in tegenstelling tot de huidige situatie, waarin lagere uitkeringslasten direct terugvloeien naar het Rijk (voor zover het het 90%-deel betreft). Deze verbinding is een specifiek onderdeel van het FWI gericht op de stimulering van de activeringsdoelstelling. Hierdoor wordt bereikt dat een actief activeringsbeleid van gemeenten wordt beloond: door meer uitstroom te realiseren ontstaat er een overschot op het budget in het inkomensdeel dat vervolgens ingezet mag worden om meer cliënten activerings- en reïntegratietrajecten te bieden. Logischerwijs geldt niet het omgekeerde: overschotten op de toegekende Wiw-middelen mogen niet ten goede komen aan het inkomensdeel. Dit zou immers de activerende werking van het FWI weer tenietdoen.

     De middelen in het scholings- en activeringsbudget kunnen voor een breed scala aan instrumenten worden ingezet (zie paragraaf 3.6.2). Het is echter niet uitgesloten dat op enig moment toevoeging van overschotten op het uitkeringsbudget aan het scholings- en activeringsbudget minder zinvol is. Dit kan zich voordoen als gemeenten reeds over meer dan voldoende middelen beschikken voor scholing en activering, dan wel indien buiten het kader van het scholings- en activeringsbudget goede alternatieve bestedingsdoelen aanwezig zijn, die eveneens een bijdrage leveren aan de doelstelling van het FWI.
     Daarom is in het wetsvoorstel voorzien in de mogelijkheid dat bij algemene maatregel van bestuur de bestedingsmogelijkheden van overschotten kunnen worden verruimd. Uitgangspunt bij de toepassing van deze mogelijkheid zal zijn dat het dient te gaan om een aanwending van middelen die bijdraagt aan de doelstelling van het FWI.

3.5. Financieringssystematiek inkomensdeel

3.5.1. Het macrobudget

     Bij aanvang van het FWI in 2001 zal 25% van de uitkeringslasten uit hoofde van de Abw, Ioaw en Ioaz worden gebudgetteerd, de rest wordt via het declaratiesysteem bekostigd. Beide delen worden in het hoofdstuk XV (begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) van de rijksbegroting opgenomen.
     Thans komt 10% van de uitkeringslasten voor rekening van de gemeenten. Gemeenten financieren deze kosten uit hun algemene middelen. Bij de verdeling van het gemeentefonds wordt rekening gehouden met deze gemeentelijke kosten. Doordat de financiering van de uitkeringslasten Abw, Ioaw en Ioaz met ingang van 2001 volledig via de SZW-begroting geschiedt, zal per 1 januari 2001 het 10%-aandeel uit het gemeentefonds worden genomen en worden toegevoegd aan het te budgetteren deel van de macro-uitgaven op de SZW-begroting. Hierdoor wordt de in hoofdstuk 2 van deze toelichting genoemde desincentive in de verdeling van het gemeentefonds fors verminderd.

     Het macrobudget (25%) alsmede het nog door gemeenten bij het Rijk te declareren gedeelte van de uitgaven voor Abw, Ioaw en Ioaz (75%) rblz.|9| worden geraamd. De feitelijke ontwikkeling van de desbetreffende uitgaven kan hoger of lager uitkomen dan de raming.
     Gemeenten lopen budgettaire risico’s met name als de feitelijke uitgaven in Abw, Ioaw en Ioaz hoger uitkomen dan geraamd in de begroting van SZW. Gemeenten kunnen dit risico ten dele beïnvloeden door hun activeringsbeleid. Gemeenten zouden echter niet het financiële risico moeten dragen van uitgavenontwikkelingen waarop zij niet of nauwelijks invloed kunnen uitoefenen. Het is nog niet mogelijk gebleken om op macroniveau bij uitgavenontwikkelingen die afwijken van het geraamde budget een onderscheid te maken tussen beïnvloedbare en niet-beïnvloedbare factoren. Om deze reden is ervoor gekozen om een aanpassingssystematiek van het macrobudget te hanteren die in het voordeel is van gemeenten.
     Deze systematiek ziet er als volgt uit. Indien blijkt dat de feitelijke uitgavenontwikkeling lager uitkomt dan het geraamde macrobudget, zal het macrobudget niet neerwaarts worden aangepast. De meevallers die daardoor ontstaan, dienen gemeenten in te zetten voor extra reïntegratie-inspanningen. Als in de loop van het begrotingsjaar de Abw-, Ioaw- en Ioaz-uitgaven hoger uitkomen dan geraamd, wordt de verhoging van het macrobudget geheel door het Rijk gecompenseerd door middel van een verhoging van het macrobudget. Door middel van deze systematiek komt het financieel risico van een tegenvallende conjuncturele ontwikkeling volledig bij het Rijk te liggen en is het voordeel van een meevallende conjuncturele ontwikkeling (eenmalig) volledig voor de gemeenten.

     Gemeenten zullen in mei van het jaar voorafgaand aan het uitvoeringsjaar door middel van een FWI-circulaire een eerste indicatie ontvangen van de omvang van het macrobudget en op basis daarvan van hun budget voor het komende jaar (voor 2001 dus in mei 2000). Het toe te kennen uitkeringsbudget voor het uitvoeringsjaar wordt bekendgemaakt in september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar door middel van een FWI-circulaire (voor 2001 dus in september 2000, direct na de aanbieding van de rijksbegroting aan het parlement). Met deze circulaire worden tevens de uitkeringsbudgetten waarover gemeenten per 1 januari van het komende jaar de beschikking krijgen op basis van de voor dat jaar geldende verdeelsystematiek formeel aan gemeenten toegekend. In de septembercirculaire worden de meest actuele macroramingen van het Centraal Planbureau, de Macro Economische Verkenningen, en de laatstbekende uitvoeringsgegevens over de uitgaven Abw, Ioaw en Ioaz meegenomen.

     Net als bij de aanpassingssystematiek voor de omvang van het gemeentefonds wordt het aantal aanpassingsmomenten van het macrobudget beperkt tot maximaal twee: één aanpassingsmoment tijdens het uitvoeringsjaar en één aanpassingsmoment kort na afloop van het uitvoeringsjaar.
     Als in de loop van het uitvoeringsjaar sprake blijkt te zijn van een landelijke uitgavenontwikkeling die hoger is dan het toegekende macrobudget, zal, zoals eerder aangegeven, het Rijk het macrobudget hiervoor aanpassen.
     Indien nodig zal de eerste aanpassing van het macrobudget plaatsvinden bij de meicirculaire van het lopende uitvoeringsjaar (dus voor 2001 in mei 2001). Evenals de septembercirculaire heeft deze meicirculaire ¹ dan het karakter van een toekennende beschikking (van het extra bedrag ten opzichte van de voorgaande septembercirculaire) voor het lopende budget.

1. Voor de goede orde zij aangegeven dat de meicirculaire dan dus een dubbele functie krijgt; een voorlopige aankondiging van de budgetten voor het volgende begrotingsjaar en een toekennende beschikking van een budgetverhoging voor het lopende begrotingsjaar.

     De eventuele tweede en laatste aanpassing van het macrobudget vindt plaats na afloop van het uitvoeringsjaar. Om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de systematiek van het gemeentefonds en van de Slotwet rijksbegroting rblz.|10| moet dit laatste aanpassingsmoment zo dicht mogelijk liggen bij het uitvoeringsjaar waarop de aanpassing betrekking heeft.
     Voor het jaar 2001 betekent dat, dat de definitieve omvang wordt bepaald bij de meicirculaire FWI 2002. Gezien dit tijdstip kan nog niet worden uitgegaan van de door het Rijk vastgestelde jaaropgaven van de gedeclareerde uitgaven voor de Abw, Ioaw en Ioaz. Deze jaaropgaven worden pas bijna twee jaar na afloop van het uitvoeringsjaar vastgesteld. Toch is voor dit aanpassingsmoment gekozen om gemeenten zo snel mogelijk inzicht te geven in de middelen die uit hoofde van een overschot op hun uitkeringsbudget beschikbaar zijn om in te zetten voor activering. Daarmee wordt het meest recht gedaan aan de doelstelling van het FWI. In nauwe afstemming met gemeenten zal worden bezien op welke wijze kan worden bewerkstelligd dat de gedeclareerde uitgaven ten opzichte van de door de gemeenten in te dienen jaaropgaven een zo accuraat mogelijk beeld geven van de omvang van de uitkeringslasten.

3.5.2. De verdelingssystematiek

     Voor het budgetteren van de bijstand is een verdeelsysteem nodig om het macrobudget te verdelen over gemeenten. Deze verdeling moet zodanig geschieden dat de gemeenten voldoende middelen krijgen om aan hun verplichtingen jegens bijstandsgerechtigden te kunnen voldoen. Dit vereist dat de vormgeving van het verdeelmodel uiterst zorgvuldig geschiedt.

     Uitgangspunt bij de vormgeving van de verdeelsystematiek is dat zo’n systematiek zodanig moet werken dat gemeenten die hun uitkeringsbeleid effectief uitvoeren, beloond worden en gemeenten die beneden het gemiddelde presteren, worden gestimuleerd om het beter te gaan doen. Verdeling van de bijstandsgelden op basis van historische kosten voldoet minder goed aan dit uitgangspunt. Een gemeente krijgt dan immers zijn uitkeringskosten vergoed op basis van de gerealiseerde uitkeringslasten in het jaar dat als basis voor het historische verdeelmodel wordt genomen. Gemeenten die in het verleden een relatief minder effectief beleid gevoerd hebben, worden bevoordeeld ten opzichte van de gemeenten die in het verleden effectiever waren. Zij ontvangen immers een relatief groot aandeel. Gemeenten die in het verleden relatief goed hebben gepresteerd, hebben beperktere mogelijkheden hun prestaties te verbeteren, terwijl gemeenten die in het verleden minder effectief waren relatief meer mogelijkheden hebben om besparingen te realiseren. Een ander nadeel van een historisch model is dat het onvoldoende rekening houdt met de dynamiek van de bijstandsuitgaven als gevolg van factoren buiten de gemeentelijke invloedssfeer. Een wijziging van de situatie wordt pas met vertraging meegenomen (het verschil tussen het jaar waarop de verdeling is gebaseerd en het uitvoeringsjaar is minimaal drie jaar, gezien het feit dat de uiteindelijk gerealiseerde uitgaven pas na een aantal jaren bekend zijn).

     De nadelen van een historisch verdeelmodel doen zich niet voor bij een verdeling van uitkeringsgelden op basis van objectieve factoren. Met objectieve factoren wordt bedoeld factoren die niet of niet in belangrijke mate door gemeenten te beïnvloeden zijn en die de bijstandsnood verklaren. Het gaat om factoren die van invloed zijn op de omvang van de uitkeringslasten van de bijstand (Abw, Ioaw en Ioaz) en die niet of nauwelijks invloed ondervinden van het gemeentelijk bijstandsbeleid.

     Wetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat het mogelijk is de middelen voor de financiering van de gemeentelijke bijstandsuitgaven op verantwoorde wijze via objectieve factoren te verdelen. Daartoe is een econometrisch model ontwikkeld.¹ Dit objectief verdeelmodel is in 1999 geactualiseerd.²

1. Berekende Bijstand in Model; Lester-SEO en NEI; Leiden/Amsterdam/Rotterdam, 20 april 1998; bijlage van het Eindrapport Projectgroep Objectief Verdeelmodel.
2. Actualisatie berekende bijstand in model; SEO; Amsterdam, 29 april 1999.

     rblz.|11| Door deze econometrische studie is een achttiental objectieve factoren geselecteerd die een goede verklaring voor de verschillen in omvang van de bijstandsuitgaven van gemeenten geven. Op grond van deze factoren kan de omvang van het gemeentelijk budget worden vastgesteld. Gemeenten die een relatief effectief beleid voeren, zullen middelen overhouden, terwijl gemeenten met relatief minder effectief beleid geld tekort komen.

     Op verzoek van de gemeenten zal nagegaan worden of het mogelijk is het huidige model verder te verbeteren. Dit zal in goed overleg met gemeenten gebeuren. Ook de opmerkingen en vragen die tijdens het algemeen overleg over het FWI op 3 februari 2000 door de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer naar voren zijn gebracht, zullen bij het onderzoek worden betrokken. Uit het onderzoek zal moeten blijken of het huidige model verder ontwikkeld kan worden, met name waar het gaat om de invloed van regionale en gemeentespecifieke factoren op de bijstandsuitgaven. Voorts zal een nadere analyse plaatsvinden van gemeenten met zogenaamde extreme uitslagen (gemeenten met zeer grote herverdeeleffecten). Ook zal worden bezien of het zinvol is om in het model onderscheid te maken tussen grote en kleine gemeenten. Ten slotte komt in het onderzoek de vraag aan de orde of, en zo ja, hoe het econometrisch verklaringsmodel beter omgezet kan worden in een verdeelmodel, met de specifieke eisen die daaraan gesteld worden. Dit onderzoek zal in de loop van 2000 worden uitgevoerd. Daardoor kunnen de onderzoeksresultaten voor het jaar 2002 worden toegepast.

     Naar verwachting zal het onderzoek leiden tot een model dat gebruikt kan worden voor de verdeling van het macrobudget. Daarbij wordt opgemerkt dat het verdeelmodel geen statisch gegeven is. Het model zal jaarlijks worden gevoed met de meest recente data van de objectieve factoren. Op deze manier is het model in staat de dynamiek in de gemeentelijke uitgaven te volgen. Voorts zal periodiek onderzocht worden of het model aanpassing behoeft. Het kan dan gaan om het inbrengen of laten vervallen van objectieve factoren en/of om het wijzigen van de gewichten van de verschillende factoren. Op deze manier wordt recht gedaan aan het feit dat in de loop van de tijd de invloed van de verschillende objectieve factoren op de gemeentelijke bijstandsuitgaven kan wijzigen.

     Het spreekt voor zich dat geen enkel model perfect is. Dat hoeft ook niet, zolang gemeenten voldoende beleidsruimte hebben om hun bijstandsuitgaven te beïnvloeden en zo met hun budget uit kunnen komen. Door de in hoofdstuk 2 genoemde werkgroep-Etty is geconstateerd dat "gemeenten betekenisvolle invloed hebben op de omvang van de bijstandsuitgaven". Dat neemt niet weg dat voor elk model geldt dat er zich bijzondere situaties kunnen voordoen die voor slechts enkele gemeenten gelden, waarbij gemeenten buiten hun toedoen door toepassing van het model toch structureel onredelijke herverdeeleffecten zouden kunnen krijgen. Nader zal worden bezien of, en zo ja, hoe met deze uitzonderlijke situaties bij de vormgeving van de verdeelsystematiek rekening kan worden gehouden. Voor incidentele gevallen is de risicobegrenzing zoals die onderstaand in paragraaf 3.5.3 staat beschreven van toepassing.

     Nadeel van het objectief verdeelmodel is dat er forse herverdeeleffecten kunnen optreden ten opzichte van de huidige situatie. In 2001 zal daarom worden gestart met een verdeling op basis van historische kosten met als basisjaar 1998. Hierdoor worden de herverdeeleffecten beperkt gehouden. Het is de bedoeling om het budget voor 2002 te verdelen via een combinatie van historische kosten voor de helft van het budget, basis 1999, en objectieve factoren voor de andere helft van het budget. De bepaling van rblz.|12| de gemeentelijke budgetten voor 2003 zal in deze opzet dan geheel gebaseerd kunnen zijn op objectieve maatstaven.
     Door deze gefaseerde ingroei naar een objectief verdeelmodel worden enerzijds grote herverdeeleffecten bij de start van het FWI vermeden en wordt anderzijds voorkomen dat gemeenten die in het verleden relatief minder goed hebben gepresteerd, en daardoor een relatief groot historisch aandeel hebben, hiervan lang kunnen profiteren.

3.5.3. Begrenzing gemeentelijk financieel risico

     Met de eerder genoemde risicobegrenzing van het macrobudget zullen gemeenten macro bezien gevrijwaard blijven van het optreden van financiële risico’s tengevolge van een grotere budgettering binnen het FWI. Dat neemt niet weg dat er voor individuele gemeenten sprake zal zijn van financiële risico’s. Dit is inherent aan budgettering. Wel is ervoor gekozen om - bij een budgettering van 25% van de uitkeringslasten - het mogelijke financiële risico voor een gemeente te limiteren. Het risico wordt beperkt tot een bedrag van 15% van het op basis van het (aangepaste) macrobudget aan de gemeente toegedeelde budget. Voor gemeenten met een hoge bijstandsdichtheid wordt het eigen risico begrensd tot een bedrag van ƒ15,- per inwoner. Binnen deze begrenzing zijn de eventuele tekorten op het budget voor rekening van de betreffende gemeente. Als de uitgaven van een individuele gemeente boven de gestelde begrenzing uitkomen, compenseert het Rijk de meerkosten. Op basis van uitgevoerde simulaties kan de verwachting uitgesproken worden dat de daadwerkelijk behoefte om deze veiligheidsklep te openen zich slechts bij een beperkt aantal gemeenten voordoet. Indien verondersteld wordt dat de raming van het macrobudget gelijk is aan de feitelijke macro-uitgaven, dan blijkt voor circa 20 gemeenten de grens van ƒ15,- per inwoner actueel. Indien het macrobudget groter is dan de feitelijke uitgaven, neemt, afhankelijk van het verschil, dit aantal af. De omgekeerde situatie, de feitelijke uitgaven overtreffen het macrobudget, kan zich bij de voorgestelde aanpassingssystematiek van het macrobudget (zie paragraaf 3.5.1) niet voordoen.

3.5.4. De relatie met de debiteurenincentive

     Per 1 januari 1999 is een financiële incentive ingevoerd waardoor gemeenten efficiënter en doelmatiger vorderingen kunnen invorderen. Voorheen was het gemeentelijk aandeel in de ontvangsten uit hoofde van terugvordering en verhaal 10%. Aangezien voor gemeenten de kosten van terugvordering en verhaal veelal hoger waren dan de opbrengsten, was het voor gemeenten financieel gezien niet aantrekkelijk om te investeren in een daadkrachtig invorderingsbeleid. Om de kosten-batenverhouding te verbeteren, is de financiële verhouding voor ontvangsten uit hoofde van terugvordering en verhaal gewijzigd. Per gemeente is een drempelbedrag bepaald. Van ontvangsten onder de drempel mogen gemeenten 10% houden.
     Van de ontvangsten boven die drempel komt 75% aan gemeenten toe (Abw, artikel 134a).
     Bij de inwerkingtreding van het FWI wordt het gemeentelijk aandeel in zowel de Abw-uitgaven als in de ontvangsten vergroot tot 25%. Daarmee wordt voor wat betreft de terugvorderingen een vergelijkbare financiële prikkel gerealiseerd als met de thans bestaande debiteurenincentive. Het argument om een afzonderlijke debiteurenincentiveregeling in stand te houden, vervalt dus en daarom zal deze regeling dan ook op het tijdstip van inwerkingtreding van het FWI ingetrokken worden. Daarmee wordt bereikt dat er een consistente en duidelijke lijn wordt gevolgd ten aanzien van de uitgaven en de ontvangsten. Dit betekent tevens een administratieve vereenvoudiging voor gemeenten. Het drempelbedrag komt te rblz.|13| vervallen en het is niet langer noodzakelijk om bij de ontvangsten een onderscheid te maken tussen ontvangsten uit hoofde van terugvordering en verhaal en overige ontvangsten.

3.5.5. Informeren van gemeenten

     Gemeenten dienen tijdig geïnformeerd te worden over de hoogte van hun budget. Voor het uitkeringsbudget zal er zoveel mogelijk aangesloten worden bij de systematiek van het gemeentefonds. Dit geldt dan zowel voor de begrotingsvoorbereiding als voor de begrotingsuitvoering. Zowel voor de algemene uitkering uit het gemeentefonds als voor de via de begroting van SZW te verstrekken uitkeringsbudgetten dienen gemeenten met het oog op de opstelling van hun begroting tijdig te worden geïnformeerd omtrent de gelden die zij van rijkswege kunnen verwachten voor het komende begrotingsjaar.
     In praktijk betekent dit het volgende voor gemeenten. Gelijktijdig met de zogenaamde mei- en septembercirculaires van het gemeentefonds zal de Minister van SZW een mei- en een septembercirculaire FWI uitbrengen. In de meicirculaire FWI van het jaar voorafgaand aan het uitvoeringsjaar geeft de Minister van SZW een eerste beeld van het macrobudget voor het komende begrotingsjaar en van de verdeling van dit budget over gemeenten op basis van de verdeelsystematiek die voor het begrotingsjaar geldt. Gemeenten ontvangen dus bij de meicirculaire in 2000 inzicht in de verwachte omvang van het uitkeringsbudget voor 2001 op basis van de dan beschikbare ramingsgegevens.

3.6. Het werkdeel

3.6.1. Hoofdlijnen werkdeel

     In het werkdeel van het FWI worden bestaande geldstromen en instrumenten voor gemeentelijk arbeidsmarktbeleid verder gebundeld en gestroomlijnd.
     In de startfase van het FWI zal het werkdeel bestaan uit de Wiw inclusief de gemeentelijke middelen voor de reïntegratie van arbeidsgehandicapten (Wet Rea) en sluitende aanpak. Aan de Wiw zijn sinds 1 januari 2000 ook de zogenaamde inkoopmiddelen in het kader van het grotestedenbeleid van de G86-gemeenten toegevoegd.
     Het deel ten behoeve van bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden van het prestatiebudget van Arbeidsvoorziening wordt hier op termijn ook aan toegevoegd, afhankelijk van het tijdpad van de implementatie van de kabinetsvoornemens op het terrein van de Structuur [uitvoering, red.] werk en inkomen (SUWI).
     Het kabinet is voornemens in de eerste fase van het FWI te komen tot een zekere mate van ontschotting, stroomlijning en vereenvoudiging van de financiële systematiek binnen het gemeentelijk Werkfonds. Doel hiervan is een grotere beleidsvrijheid en minder administratieve lasten voor gemeenten, maar ook een beter zicht en sturing op prestaties en resultaten. Deze voornemens kunnen vooralsnog gerealiseerd worden door wijziging van het Besluit uitvoering en financiering Wet inschakeling werkzoekenden. Het kabinet werkt in overleg met VNG en gemeenten in de eerste helft van 2000 een aantal voorstellen uit tot wijziging van deze lagere regelgeving. Nog vóór de zomer zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd over de concrete uitwerking van deze voornemens. Overigens geldt ten aanzien van de invoering van eventuele nieuwe verdeelsleutels voor het werkdeel van het FWI een zogenoemde voorhangprocedure bij het parlement. De voornemens worden in paragraaf 3.6.4 beschreven. Daaraan voorafgaand is in paragraaf 3.6.2 een beschrijving opgenomen van de huidige instrumenten en geldstromen in het kader van het gemeentelijk Werkfonds en in paragraaf 3.6.3 een beschrijving van de relatie tussen SUWI en FWI.

rblz.|14| 
3.6.2. Huidige middelen en instrumenten van het gemeentelijk Werkfonds

     Met de Wiw beschikken gemeenten over instrumenten en financiële middelen (in het gemeentelijk Werkfonds) voor de invulling van de gemeentelijke zorgplicht voor de reïntegratie van ingezeten werklozen, waaronder met name bijstandsgerechtigden en arbeidsgehandicapten. Het gemeentelijk Werkfonds kent een vast budget voor scholing en activering, met daarbinnen naast een algemeen deel, geoormerkte deelbudgetten voor de Wet Rea en de nieuwe sluitende aanpak. Daarnaast kent het Werkfonds een vast budget voor de aanvullende kosten van de Wiw-dienstbetrekkingen, waardoor feitelijk een limiet gesteld wordt aan het aantal te realiseren dienstbetrekkingen. Een vast basisbedrag per gerealiseerde werkervaringsplaats, dienstbetrekking of Rea-plaatsingsbudget kunnen gemeenten apart bij het Rijk declareren.

     Gemeenten kunnen sinds de invoering van de Wiw per 1 januari 1998 kiezen voor de inzet van een breed scala aan instrumenten om hun bijstandscliënten en andere werkloze ingezetenen toe te leiden naar de arbeidsmarkt: trajectbegeleiding, scholing, kinderopvang, arbeidsbemiddeling, financiële incentives, gesubsidieerde banen in de vorm van werkervaringsplaatsen en dienstbetrekkingen, sociale activering. Voor arbeidsgehandicapten met een bijstandsuitkering kunnen gemeenten sinds 1 juli 1998 de zogenaamde Rea-plaatsingsbudgetten, pakketten op maat en speciale werknemersvoorzieningen uit de Wiw financieren. Gemeenten kunnen veel van deze instrumenten ook gelijktijdig of achtereenvolgend voor een cliënt inzetten.

     Sinds medio 1999 worden jaarlijks aan de Wiw extra financiële middelen toegevoegd ten behoeve van de gemeentelijke uitvoering van de sluitende aanpak voor nieuwe instromers in de Abw, Ioaw en Ioaz die 23 jaar of ouder zijn. Hier is sprake van een geleidelijke uitbouw. In 1999 is gestart met de sluitende aanpak bij de zogenoemde G25-gemeenten, in 2000 is dit uitgebreid tot de zogenoemde G86-gemeenten.
     Voor jongeren tot 23 jaar is al langer sprake van een sluitende aanpak in het kader van de Wiw. Met uitzondering van de gesubsidieerde banen in de Wiw, waarvoor de criteria van minimaal één jaar werkloosheid (dan wel gelijkstelling) en de Wiw-verklaring (voor het bepalen van de afstand tot de arbeidsmarkt) gelden, kunnen gemeenten alle Wiw-instrumenten inzetten voor de nieuwe instroom van 23 jaar of ouder. Overigens kunnen gemeenten de meeste instrumenten niet alleen voor hun bijstandscliënten inzetten, maar ook voor andere uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden die ingezetene zijn van de gemeente.
     Sinds 1 januari 2000 is de verplichte inkoop bij Arbeidsvoorziening voor de zogenaamde G86-middelen en de gemeentelijke Rea-middelen volledig afgeschaft.

3.6.3. Relatie tussen FWI en SUWI

     Beide beleidstrajecten hebben als doel om een sterke impuls te geven aan het beleid van onder andere gemeenten ter bevordering van de uitstroom uit de werkloosheid(suitkering) naar betaalde arbeid. Met het FWI, de invoering van financiële incentives binnen de bijstand en daaraan gekoppelde deregulering op het reïntegratie-instrumentarium krijgen gemeenten ook een financieel belang bij uitstroom van mensen uit de Abw en meer armslag voor een effectieve aanpak van reïntegratie. Naar de mate waarin gemeenten succesvol opereren, hebben zij meer financiële middelen beschikbaar om juist de groepen die op grote afstand van de arbeidsmarkt staan te ondersteunen. Met de institutionele vernieuwing wordt beoogd om mensen zo effectief en efficiënt mogelijk tegemoet te treden bij het verkrijgen van een baan door aan de start van het proces rblz.|15| één loket te bieden, waar de klant terecht kan voor arbeidsbemiddeling en de administratieve intake voor een aanvraag van een uitkering. De doelstelling van FWI sluit dus goed aan op de doelstelling van het traject SUWI. Op het vlak van het werkdeel van FWI (de reïntegratie) ligt er een sterke relatie met SUWI, zoals uit het navolgende zal blijken.

     De middelen die aan gemeenten worden verstrekt in het kader van het FWI worden in het kader van SUWI niet uitsluitend ingezet voor bijstandsgerechtigde klanten. Het werkdeel van het fonds zal ook beschikbaar zijn voor inzet van instrumenten ten behoeve van niet-uitkeringsgerechtigden. Tot nu toe is de Arbeidsvoorzieningsorganisatie medeverantwoordelijk voor arbeidsintegratie van niet-uitkeringsgerechtigden. In het kader van SUWI zal deze verantwoordelijkheid uitsluitend komen te berusten bij gemeenten. De taken die Arbvo [Arbeidsvoorziening, red.] uitvoert in het kader van de basisdienstverlening zullen worden voortgezet in de Centra voor werk en inkomen (CWI’s).

     Door de invoering van SUWI wordt bereikt dat sprake is van een heldere verantwoordelijkheidstoedeling aan publieke instanties voor dienstverlening aan burgers in het kader van werk en inkomen. Deze verantwoordelijkheidsverdeling heeft betrekking op de toegang tot werk en inkomen en op de reïntegratie in het arbeidsproces. Voor gemeenten betekent dit het volgende.
     De toegang tot werk en inkomen geschiedt via de CWI’s. In de CWI’s wordt de afstand van de werkzoekende tot de arbeidsmarkt bepaald en uitgedrukt in een fase-indeling.
     De gemeente is verantwoordelijk voor de uitkering van een klant en ook verantwoordelijk voor diens integratie in het arbeidsproces. Hiervoor zal door middel van inkoopconstructies een beroep worden gedaan op reïntegratiebedrijven.

     Gemeenten ontvangen de financiële middelen in het kader van het werkdeel van FWI van de Minister van SZW. De inzet van deze middelen zal worden ingepast binnen de kaders van het landelijke arbeidsmarktbeleid van de regering. Dit landelijke arbeidsmarktbeleid zal mede worden ontwikkeld op basis van advisering door de in het kader van SUWI op te richten Raad voor werk en inkomen. De Raad doet jaarlijks een voorstel aan de minister over het te voeren arbeidsmarktbeleid en de omvang en verdeling van de reïntegratiemiddelen. De advisering door de Raad zal het richtsnoer zijn voor de Minister van SZW bij het maken van bestuurlijke afspraken met gemeenten over de inzet van hun reïntegratiemiddelen, waaronder het werkdeel van het FWI, en over de verantwoording van de resultaten daarvan.
     De beoogde startdatum voor het FWI is 1 januari 2001. Gezien het complexe wetgevingstraject dat aan het SUWI-project verbonden is, zal inwerkingtreding daarvan in ieder geval na 1 januari 2001 aan de orde zijn.
     Dit behoeft voor het FWI geen probleem op te leveren, omdat de Minister van SZW, bij ontstentenis van adviezen van de Raad voor werk en inkomen, voor het maken van afspraken met gemeenten over de inzet van de reïntegratiemiddelen in het kader van het FWI kan terugvallen op arbeidsmarktinformatie die de Arbeidsvoorzieningsorganisatie levert. Uitdrukkelijke voorwaarde bij de SUWI-ontwikkeling is dat de continuïteit in de huidige processen moet worden gewaarborgd.

3.6.4. Voornemens deregulering en stroomlijning op het werkdeel van FWI

     Het voornemen is om in de eerste fase van het FWI mogelijk te maken dat rblz.|16| gemeenten middelen die zij overhouden omdat minder Wiw-dienstbetrekkingen zijn gerealiseerd zijn dan toegekend, kunnen aanwenden voor scholing en activering. Hierdoor krijgen gemeenten meer armslag om te investeren in directe trajecten naar de arbeidsmarkt, in socialeactiveringstrajecten voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt te financieren en in doorstroom uit de Wiw-dienstbetrekkingen naar de reguliere niet-gesubsidieerde arbeidsmarkt. Om deze bestedingsvrijheid mogelijk te maken, zullen gemeenten niet-gebruikt geld uit het vaste budget voor Wiw-betrekkingen in principe toe mogen voegen aan het scholings- en activeringsbudget van het volgende jaar.

     In overleg met gemeenten wordt nader bezien hoe het scholings- en activeringsbudget in de Wiw intern ontschot kan worden, mede in relatie tot de in de kabinetsvoornemens SUWI beoogde wijze van landelijke sturing op reïntegratiemiddelen van gemeenten en UWV [Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, red.]. Door ontschotting zal de nu nog aanwezige oormerking van middelen voor arbeidsgehandicapten en voor sluitende aanpak kunnen vervallen. In het verlengde daarvan zal ook nader worden bezien hoe de verantwoordingssystematiek dient te worden aangepast.
     Uitgangspunt bij het bovenstaande is gemeenten meer mogelijkheden te bieden hun reïntegratie-instrumentarium effectief en efficiënt in te zetten en de administratieve lasten te beperken. Beoogd wordt om per 2001 in ieder geval de verschillende financiële systematieken ten aanzien van overschotten binnen de onderdelen van het scholings- en activeringsbudget te stroomlijnen tot één.

     In het Besluit uitvoering en financiering Wet inschakeling werkzoekenden is geregeld dat de verdeelsleutels voor de verschillende budgetten in het gemeentelijk Werkfonds van 1998 tot en met 2000 bevroren zijn op het niveau van de JWG en banenpoolrealisatie 1996 (historische maatstaf). Tevens is in genoemd besluit een systematiek van verdeling van de budgetten opgenomen voor de jaren 2001 en volgende. In overleg met de gemeenten wordt bezien of deze systematiek kan worden gehandhaafd, dan wel aanpassing behoeft. Indien aanpassing aan de orde is, geldt hiervoor op grond van genoemd besluit een zogenoemde voorhangprocedure bij het parlement.

     Ook zal op een wat langere termijn bezien moeten worden hoe de eisen en procedures rond een onafhankelijke indicatiestelling (de verplichte Wiw-verklaring en de werkloosheidsduur) om de toepassing van de werkervaringsplaatsen en dienstbetrekkingen te beperken tot die groep van 23 jaar of ouder die daar, gezien de grote afstand tot de arbeidsmarkt, op aangewezen is, ingepast kunnen worden in de taken van de CWI’s in het kader van de kabinetsvoornemens SUWI.

4. Toezicht en verantwoording

     De voorgestelde Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz heeft geen gevolgen voor de bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten bij de Abw, Ioaw en Ioaz. Verder kenmerkt de financieringswijze in deze wet zich door het feit dat het een uitkering respectievelijk vergoeding betreft ten laste van de SZW-begroting. De reikwijdte van de wettelijke toezichtstaak van de minister blijft daarmee ongewijzigd. Rijk en gemeenten hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid om tot een goede uitvoering te komen. Voor de verhouding tussen Rijk en gemeenten betekent dit een vorm van bestuurlijk partnerschap, dat doorwerkt in de toezichtsuitoefening. De huidige invalshoek dat de toezichtsuitoefening primair moet bijdragen aan een juiste wetsuitvoering blijft met deze wet ongewijzigd. Burgemeester en wethouders zullen daarbij op hun verantwoordelijkheid worden aangesproken.

     rblz.|17| Het toezicht op de uitvoering van de Abw, Ioaw en Ioaz richt zich op de beoordeling of de uitvoering overeenkomstig het bij en krachtens wet- en regelgeving bepaalde heeft plaatsgevonden (de rechtmatigheid van de wetsuitvoering en de ter zake verrichte uitgaven respectievelijk ontvangen gelden) en de bijdragen die de uitvoering levert aan het doelbereik van de wet (doeltreffendheid). De rechtmatigheid heeft betrekking op de rechtmatige uitvoering, waarbij de minister niet aanspreekbaar is op de individuele uitkeringsverstrekking. De doeltreffendheid bevat de mate waarin gemeenten de doelen van de wet bereiken en houdt in een oordeel van de minister of de uitvoering van de wet het doelbereik bevordert.

     Een nieuw element in de uitvoering van het toezicht dat in deze wet is opgenomen, vormt de invoering van een verantwoordingsverslag van burgemeester en wethouders aan de minister. De minister zal zich bij zijn oordeelsvorming in hoofdzaak baseren op informatie over de wetsuitvoering die burgemeester en wethouders jaarlijks na afloop van het vergoedingsjaar verstrekken in de vorm van een verantwoordingsverslag. Het verantwoordingsverslag is de uitwerking van het in de toelichting bij de Algemene bijstandswet benoemde single-auditprincipe en sluit aan bij de belangrijkste systeemkenmerken van de uitvoeringsconstellatie die met deze wet wordt beoogd. Het toenemend direct financieel belang van gemeenten voor een juiste wetsuitvoering en de beleidsmatige/financiële koppeling van bijstandsregelingen en de regelingen voor reïntegratie benadrukken de noodzaak van een adequate beheersing, sturing en verantwoording door burgemeester en wethouders.
     Voor het verantwoordingsverslag zullen nadere regels worden opgesteld. Uitgangspunt voor deze nadere regels vormt het principe dat de informatievraag in evenwicht moet zijn met de bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling en de eisen als gevolg van de financieringssytematiek. Daarbij moeten onnodige administratieve beheerslasten bij gemeenten worden voorkomen. Op basis van dit uitgangspunt zal er bij de verdere uitwerking in regelgeving gezocht worden naar een afstemming tussen de informatie die gemeenten aan de minister moeten aanleveren in het verantwoordingsverslag voor het rijkstoezicht en de informatie van burgemeester en wethouders aan de raad [gemeenteraad, red.] in het beleidsverslag.

5. Uitvoeringsaspecten

     Zoals in paragraaf 3.3 is aangegeven, zal de ontwikkeling van het FWI gefaseerd worden aangepakt. Eén van de aandachtspunten daarbij is een vereenvoudiging van de systematiek. In de paragraaf over het werkdeel is daarop ingegaan. Ook in het kader van de uitvoering van de Abw wordt nader bezien of er op uitvoeringsaspecten een nadere vereenvoudiging plaats kan vinden. Eén van die aspecten betreft de vereenvoudiging van de administratieve procedures rond de zogenoemde "draaideurcliënten" [cliënten die vanwege tijdelijk werk telkens de bijstand uitgaan en weer ingaan, red.]. Deze aspecten zullen verder worden uitgewerkt en zo nodig bij ministeriële regeling worden geregeld.

     De gefaseerde invoering van het FWI draagt bij aan een zorgvuldige uitvoering. De risico’s voor gemeenten zijn begrensd door te werken met zowel een aanpassing van het macrobudget bijstand als met een maximering van het risico voor een individuele gemeente. Bovendien wordt het objectieve verdeelmodel voor de uitkeringslasten Abw, Ioaw en Ioaz stapsgewijs verder ontwikkeld in een open en transparant proces met gemeenten.

     Naar verwachting zullen de uitvoeringstechnische consequenties van het onderhavige wetsvoorstel beperkt zijn. Het voorstel heeft met name betrekking op de financieringssystematiek van de bijstand. De verwachting is mede gebaseerd op het oordeel omtrent de uitvoeringsaspecten rblz.|18| door het Uitvoeringspanel. Het Uitvoeringspanel is van oordeel dat de consequenties voor de uitvoering acceptabel zijn. Wel is aandacht gevraagd voor een tijdige informatievoorziening, mede met het oog op de mogelijke consequenties voor de automatisering.

     Ook bij de verdere implementatie van het FWI zal er verder gewerkt worden in een transparant proces. Daarbij zal de VNG worden betrokken en zal er voor uitvoeringsaspecten van de diverse onderdelen ook gebruik gemaakt worden van de advisering door het Uitvoeringspanel.

6. Informatievoorziening

     Om te kunnen constateren of de beoogde doelen van het FWI gerealiseerd worden, is het nodig om over een actueel en helder overzicht te beschikken van de resultaten die met het fonds worden behaald. Het gaat dan om gegevens over doelgroep, de aard van de uitgaven, het bereik van de ingezette instrumenten en het effect dat daarmee wordt bereikt. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt naar het inkomensdeel en naar het werkdeel van het fonds.
     Voor het inkomensdeel zal het met name gaan om informatie over aantallen ontvangers van een bijstandsuitkering naar persoonlijke kenmerken, aard van de uitkering en in- en uitstroomgegevens. Voor het werkdeel is behoefte aan informatie over aantallen gebruikers van een door de gemeenten geëntameerde arbeidsmarktvoorziening, het soort gebruik, de mate van gebruik, de effecten van de voorzieningen, de aard van de uitgaven en de kosten van trajecten. Dergelijke informatie is, gezien de aan de budgettering verbonden grotere financiële verantwoordelijkheid van de gemeenten ook van belang voor de gemeenten zelf. Voor een doelgerichte en doelmatige besteding van de gebudgetteerde gelden zullen gemeenten ook over kwantitatieve informatie willen beschikken, zodat daarmee een gerichtere sturing van beleid en uitvoering beter mogelijk wordt.

     Gemeenten zullen hiertoe periodiek gegevens gaan verstrekken. Het ligt voor de hand hierbij zoveel mogelijk gebruik te maken van de bestaande gegevensverstrekkingen van gemeenten in het kader van de Abw en de Wiw. Voor zover deze wijzigingen behoeven, zal zowel uit oogmerk van beperking van de administratieve lasten als uit oogpunt van kwaliteit van geleverde gegevens als uitgangspunt gelden dat de gevraagde informatie dient aan te sluiten op de gegevens die een rol spelen bij de administratieve processen en bij de uitvoeringsprocessen van gemeenten zelf. Dit geldt zowel voor de inhoud van de gegevens als voor de periodiciteit waarmee die gegevens geleverd moeten worden.
     Teneinde in staat te zijn om de door de diverse gemeenten verstrekte gegevens samen te voegen tot landelijke of regionale overzichten, dienen deze gegevens te voldoen aan voorwaarden die aggregatie mogelijk maken. Hierbij moet worden gedacht aan gebruik van uniforme definities, indelingen en standaards. De regie om dit te realiseren, ligt bij de Minister van SZW, conform de voorstellen van de Taskforce beleidsinformatie (Kamerstukken II 1999-2000, 26 541, nr. 68). Zoals hierbij aangegeven, is er in het kader van beleidsinformatie in reguliere zin geen behoefte aan informatie die inzicht biedt in de handelingen en de effecten van de beleidsuitvoering van een individuele gemeente. Indien SZW over beleidsinformatie op het niveau van de individuele gemeente wenst te beschikken, zal over de wijze van toegang tot die informatie en de wijze waarop dat gebruik zal plaatsvinden, worden overlegd met VNG en gemeenten.

     Op deze wijze is het mogelijk om, zowel bij de jaarlijks uitkomende Sociale Nota als bij de jaarlijkse financiële verantwoording aan de Tweede Kamer rblz.|19| en bij de vierjaarlijkse evaluatie van de Abw en Wiw, een inzicht te verschaffen in de effectiviteit van het FWI.
     Vooruitlopend op een evaluatie zal reeds in 2002 een eerste tussenstand bepaald worden, overeenkomstig de met gemeenten gemaakt afspraak.

7. Financiële aspecten

7.1. Betrokken geldstromen

     Bij de invoering van het FWI per 1 januari 2001 zullen verschillende geldstromen die nu via verschillende loketten naar gemeenten gaan, onder één gezamenlijke noemer worden gebracht op de SZW-begroting. Het gaat om de volgende stromen.
• Het saldo van uitgaven en ontvangsten Abw, Ioaw en Ioaz die op declaratiebasis door het Rijk aan gemeenten worden vergoed (in het algemeen thans 90%). Dit saldo, ter grootte van circa ƒ7,8 miljard, staat ook nu al op de SZW-begroting.
• Het aandeel in het saldo van uitgaven en inkomsten Abw, Ioaw en Ioaz dat voor rekening van gemeenten komt (thans 10%). Aangezien bij FWI het saldo van uitgaven en inkomsten van algemene bijstand, Ioaw en Ioaz geheel via de SZW-begroting gaat lopen, zal het gemeentelijk aandeel naar rato van het declaratiedeel van het gemeentefonds naar de SZW-begroting worden overgeheveld. Het gaat daarbij volgens de huidige inzichten om een bedrag van circa ƒ0,73 miljard.
• De uitgaven voor het gemeentelijk Werkfonds, die deels bestaan uit een vast deel en deels uit een declaratiedeel. Deze uitgaven, ter grootte van circa ƒ2,0 miljard, staan al op de SZW-begroting.

     In de startsituatie zal er dus sprake zijn van een aantal begrotingsartikelen op de SZW-begroting die onder een gezamenlijke noemer FWI zullen worden geplaatst.

7.2. Meerjarige omvang van het FWI en het rijksdeel in de uitkeringen

     Tabel 1 geeft het meerjarig financieel beeld van de verschillende geldstromen die deel gaan uitmaken van het FWI in de eerste fase.

Tabel 1. De omvang van het FWI in miljarden guldens: