BESLUIT van 26 september 2001 tot vaststelling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5 van de Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz (Besluit uitkering gemeenten Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz voor het jaar 2002)

     WIJ BEATRIX, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

     Op de voordracht van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 juli 2001, Directie Bijstandszaken, nr. BZ/BU/2001/44234;
     Gelet op artikel 5, tweede lid, van de Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz;
     De Raad van State gehoord (advies van 23 augustus 2001, nr. W12.01.0317/IV);
     Gezien het nader rapport van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 21 september 2001, Directie Bijstandszaken, nr. BZ/BU/2001/57233;

     Hebben goedgevonden en verstaan:

Art. 1. Begripsbepaling
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. de uitkering: de uitkering, bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz;
b. gemeentelijke uitkeringslasten 1999: de volgens de jaaropgave, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van de Regeling administratieve uitvoeringsvoorschriften Abw, Ioaw en Ioaz 1996, zoals deze regeling luidde vóór inwerkingtreding van de Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz, ten laste van een gemeente gebleven kosten, bedoeld in artikel 3 van de Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz, in het jaar 1999, verminderd met de kosten van bijstand die is verleend met toepassing van artikel 63, tweede lid, van de Algemene bijstandswet, alsmede met de verstrekte rentedragende geldleningen en de ontvangen aflossingen op rentedragende geldleningen uit hoofde van de voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal in 1999 op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen, en vervolgens vermenigvuldigd met het aantal inwoners van 20 jaar of ouder van de gemeente op 1 januari 2001 gedeeld door het aantal inwoners van 20 jaar of ouder van de gemeente op 1 januari 1999;
c. objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringskosten: de objectieve gemeentelijke uitkeringskosten, bedoeld in artikel 6.

Art. 2. Berekening uitkeringsbedrag en inwonertal gemeenten
-1. Het bedrag van de uitkering wordt voor het jaar 2002 verschillend berekend voor gemeenten met:
a. 40 000 of minder inwoners;
b. meer dan 40 000 en minder dan 60 000 inwoners;
c. 60 000 of meer inwoners.
-2. Voor de vaststelling van het aantal inwoners, bedoeld in het eerste lid, geldt als peildatum 1 januari 2001.
-3. Het aantal inwoners wordt ontleend aan de statistiek "Bevolking der gemeenten in Nederland op 1 januari" van het Centraal Bureau voor de Statistiek.

Art. 6. Objectief verdeelmodel
De objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringskosten worden vastgesteld aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage welke onderdeel uitmaakt van dit besluit.

Art. 7. Inwerkingtreding
Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2002 en vervalt met ingang van 1 januari 2003.

Art. 8. Citeertitel
Dit besluit wordt aangehaald als: Besluit uitkering gemeenten Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz voor het jaar 2002.

     Lasten en bevelen dat dit besluit en de bijlage met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

’s-Gravenhage, 26 september 2001

BEATRIX

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W.A.F.G. Vermeend

Uitgegeven de zestiende oktober 2001
De Minister van Justitie,
A.H. Korthals

     In de Wet financiering Abw, Ioaw en Ioaz (WFA) is in artikel 3 bepaald dat 75% van de in een kalenderjaar ten laste van gemeenten gebleven kosten van bijstand en uitkeringen verstrekt op grond van de Abw, Ioaw en Ioaz door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) ten laste van ’s Rijks kas aan hen wordt vergoed. Voor de kosten die niet voor vergoeding in aanmerking komen, ontvangt een gemeente op grond van artikel 5 van de WFA van de Minister van SZW jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas een uitkering. Het bedrag van de uitkering wordt volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekend aan de hand van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkeringen. In het onderhavige besluit worden regels gesteld voor de berekening van het bedrag van de uitkering voor het jaar 2002 voor de financiering van uitkeringslasten die niet voor vergoeding in aanmerking komen.

     In 2001 werden de gemeentelijke uitkeringen voor het overgrote deel (landelijk 99,6%) gebaseerd op het aandeel dat een gemeente in 1998 had in de totale ten laste van de gemeenten gebleven kosten van bijstand en uitkeringen verstrekt op grond van de Abw, Ioaw en Ioaz als bedoeld in artikel 3 van de WFA, exclusief de verstrekte rentedragende geldleningen en de ontvangen aflossingen op rentedragende geldleningen uit hoofde van de voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal in 1998 op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz).
     Een klein deel van de middelen (landelijk 0,4%) werd verdeeld naar rato van de verdeling van de houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (VVTV-ers) over de gemeenten.

     Ten opzichte van de verdeelsleutel 2001 wordt de verdeelsleutel voor 2002 gewijzigd. Deze wijziging houdt met name verband met de toepassing van het zogenoemde objectieve verdeelmodel voor de berekening van de uitkeringen voor gemeenten met meer dan 40 000 inwoners (peildatum 1 januari 2001 met inachtneming van de goedgekeurde gemeentelijke herindeling die in 2002 ingaat). Voorts zal voor het deel van de uitkering dat wordt gebaseerd op het historisch aandeel, het historisch aandeel 1999 worden gebruikt. Dit aandeel wordt gecorrigeerd voor de ontwikkeling van het inwonertal in de gemeente in de periode 1999-2001.
     Ten slotte zal bij de verdeling geen rekening meer worden gehouden met het aantal VVTV-ers in de gemeente. Daarmee wordt voorkomen dat de verdeelsystematiek nog complexer zou zijn geworden. Aangezien slechts een zeer gering deel van het totaal aan beschikbare middelen (het macrobudget) via deze verdeelsleutel werd verdeeld zijn de gevolgen voor de gemeentelijke uitkeringen zeer beperkt. In de raming voor het macrobudget wordt wel rekening gehouden met de landelijke toename van de uitkeringslasten als gevolg van de instroom in de bijstand van ex-VVTV-ers uit hoofde van de Vreemdelingenwet 2000.

     Onderstaand wordt nader ingegaan op de verdeelsleutel voor 2002.

     In de toelichting bij de WFA is aangegeven dat het de bedoeling is om, na een overgangsperiode, het gebudgetteerde deel van de uitkeringslasten Abw, Ioaw en Ioaz te verdelen op basis van een objectief verdeelmodel. Gemeenten ontvangen dan middelen voor de bekostiging van genoemde uitkeringen op grond van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken.
     Deze wijze van verdeling doet het meeste recht aan het uitgangspunt dat gemeenten die een relatief goed beleid voeren hiervoor in financieel opzicht worden beloond. In de toelichting werd het volgende tijdpad voor invoering geschetst: om bij de start van het Fonds werk en inkomen (FWI) herverdeeleffecten zo beperkt mogelijk te houden, worden in 2001 de middelen voor het gebudgetteerde deel van de uitkeringslasten verdeeld op basis van het gemeentelijk aandeel in deze uitkeringslasten in 1998, het zogenoemde historisch aandeel.
     Vervolgens worden de gemeentelijke budgetten in 2002 voor 50% gebaseerd op het historisch aandeel (1999) en voor 50% op objectieve kenmerken. In 2003 vindt de verdeling volledig plaats op grond van objectieve kenmerken.

     Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft geresulteerd in een objectief verdeelmodel. Op econometrische gronden is een model ontwikkeld voor de grotere gemeenten en een model voor kleinere gemeenten. Deze modellen komen overigens in belangrijke mate met elkaar overeen.

     Voor de grotere gemeenten (>50 000 inwoners) voldoet het ontwikkelde model aan de belangrijkste eisen die aan een verdeelmodel moeten worden gesteld, namelijk:
• plausibiliteit: de gehanteerde variabelen geven tezamen een aannemelijke verklaring van de objectieve bijstandsnood van gemeenten;
• transparantie: de werking van het model is ook voor niet-ingewijden inzichtelijk;
• beperkte herverdeeleffecten: de verschillen tussen de modelmatig berekende uitkeringslasten en de feitelijke bijstandsuitgaven blijven binnen de perken.

     Ondanks het feit dat er een apart model is ontwikkeld voor de kleinere gemeenten, wordt voor deze gemeenten niet voldaan aan de laatste eis. Bij een aanzienlijk aantal kleinere gemeenten doen zich grote tot zeer grote herverdeeleffecten voor die redelijkerwijs niet (geheel) aan het eigen gemeentelijk beleid kunnen worden toegeschreven.

     Op grond van het bovenstaande is er in overleg met de VNG [Vereniging van Nederlandse Gemeenten, red.] ervoor gekozen een differentiatie aan te brengen in de verdeelsystematiek tussen drie categorieën gemeenten.
1. Voor gemeenten met minder dan 40 000 inwoners wordt de uitkering 2002 volledig gebaseerd op het historisch aandeel 1999.
2. Voor gemeenten met meer dan 60 000 inwoners wordt de uitkering 2002 voor 50% gebaseerd op het historisch aandeel 1999 en voor 50% op het objectieve verdeelmodel, vermeldt in bijlage 1 bij dit besluit.
3. Voor gemeenten tussen 40 000 en 60 000 inwoners wordt, afhankelijk van het aantal inwoners, een glijdende schaal tussen de historische en objectieve verdeelgrondslag gebruikt. Naarmate het inwonertal dichter bij 40 000 inwoners ligt, nadert het deel van de uitkering dat gebaseerd is op het historisch aandeel 1999 de 100%. Omgekeerd geldt dat naarmate het inwonertal dichter bij 60 000 ligt dit percentage afneemt naar 50%.

     Bovenstaande driedeling betekent dat voor gemeenten met minder dan 60 000 inwoners wordt afgeweken van het eerder gememoreerde tijdpad voor de invoering van het objectief verdeelmodel. Gezien de omvang van de herverdeeleffecten wordt het niet verantwoord geacht het objectieve model toe te passen voor de kleinere gemeenten. Toepassing van het objectieve model zou er bovendien toe leiden dat voor gemeenten die forse negatieve herverdeeleffecten hebben de financiële prikkel verdwijnt. Tekorten boven de 15% van het budget/ƒ15,- [€|6,81, red.] per inwoner-grens worden immers op grond van artikel 8 van de WFA volledig door het Rijk gecompenseerd. Overigens wordt niet uitgesloten dat op termijn ook voor de kleinere gemeenten overgeschakeld kan worden op een (gedeeltelijke) objectieve verdeling.

     Voor het deel van de uitkering dat wordt gebaseerd op het historisch aandeel 1999 wordt gebruik gemaakt van het aandeel dat een gemeente in 1999 had in de totale ten laste van de (betreffende categorie) gemeenten gebleven kosten van bijstand en uitkeringen verstrekt op grond van de Abw, Ioaw en Ioaz als bedoeld in artikel 3 van de WFA, exclusief de verstrekte rentedragende geldleningen en de ontvangen aflossingen op rentedragende geldleningen uit hoofde van de voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal in 1999 op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz). Hierbij wordt gebruikt gemaakt van de gemeentelijke jaaropgave over 1999.
     Dit aandeel wordt gecorrigeerd voor de ontwikkeling van het aantal inwoners van 20 jaar of ouder in de periode 1999-2001. Hiermee wordt bereikt dat rekening wordt gehouden met de autonome groei in de bijstandsuitgaven als gevolg van een meer dan evenredige toename van de bevolkingsomvang in bepaalde gemeenten.

     Voor het deel van de uitkering dat wordt gebaseerd op objectieve kenmerken, wordt gebruik gemaakt van het objectieve verdeelmodel dat in bijlage 1 is opgenomen.
     Met de leveranciers (met name het CBS [Centraal Bureau voor de Statistiek, red.]) zijn afspraken gemaakt betreffende het verstrekken van de gegevens die nodig zijn voor het bepalen van het deel van de uitkering dat gemeenten ontvangen op grond van het objectief verdeelmodel. In de bijlage bij dit besluit is een schema opgenomen waarin de data zijn omschreven die als objectieve factoren worden aangemerkt met vermelding van de leverancier en de data waarop de gegevens zijn gemeten (peildata). Indien na een peildatum een gemeente wordt heringedeeld, dan zal het ministerie van SZW het aantal eenheden van de betreffende verdeelmaatstaf voor de nieuwe gemeente (her)berekenen op basis van de gegevens die bekend zijn van de gemeenten die bij de herindeling zijn betrokken. Mocht een gemeente met ingang van 2002 worden heringedeeld nadat de budgetten definitief zijn vastgesteld, dan zal achteraf het budget van de nieuwe gemeente worden vastgesteld.

     Door het hanteren van een glijdende schaal wordt bewerkstelligd dat er sprake is van een geleidelijke overgang van een verdeling op historische grondslag naar een verdeling op basis van objectieve kenmerken. Daarmee wordt voorkomen dat gemeenten van het ene op het andere jaar geconfronteerd worden met forse wijzigingen in de omvang van hun uitkering als gevolg van mutaties in de omvang van de bevolking van 20 jaar of ouder.
     Naarmate het aantal inwoners dichter bij de 40 000 ligt, zal een groter deel van de uitkering voor de gemeenten tussen 40 000 en 60 000 inwoners worden gebaseerd op het historisch aandeel 1999, M nadert dan naar nul. Omgekeerd nadert M één naarmate het aantal inwoners dichter bij 60 000 ligt.

     Het hanteren van drie verschillende verdeelsystemen voor drie categorieën gemeenten betekent dat de voor alle gemeenten tezamen beschikbare middelen, het macrobudget, over deze drie categorieën moet worden verdeeld. Deze verdeling wordt gebaseerd op het objectieve verdeelmodel. De daaruit voortvloeiende deelbudgetten per gemeentegrootteklasse worden verdeeld volgens de formules in artikel 3, 4 en 5. De formule in artikel 4 ter berekening van het deelbudget voor de middelgrote gemeenten bevat een correctiefactor. Deze correctiefactor is nodig om ervoor te zorgen dat het totaal van de berekende individuele gemeentelijke uitkeringen gelijk is aan de totale beschikbare middelen voor de middelgrote gemeenten.

     De verdeling van het macrobudget op basis van het objectieve verdeelmodel doet recht aan het uitgangspunt dat (groepen) gemeenten middelen ontvangen naar rato van hun objectieve behoefte. Nadeel zou kunnen zijn dat herverdeeleffecten tussen groepen gemeenten optreden. Becijferingen met de beschikbare gegevens laten zien dat dit zich nauwelijks voordoet.

     Ter illustratie van bovenstaande systematiek wordt onderstaand een fictief cijfervoorbeeld gegeven. Allereerst wordt de berekeningsmethodiek voor de verdeling van het macrobudget over de drie categorieën gemeenten gedemonstreerd. Vervolgens wordt voor drie fictieve gemeenten, één uit elke categorie, de berekening van de uitkering getoond.

     De uitkering van gemeente B wordt geheel via historische kostenaandelen bepaald. Eerst wordt het bedrag aan uitkeringslasten van 1999 opgehoogd vanwege de groei van de gemeentelijke bevolking: 5 x 10 100/10 000 = 5,05 (mln euro’s). Het aandeel in de totale (gecorrigeerde) uitkeringslasten van de kleinere gemeenten is 5,05/497 = 0,01. Om de uitkering voor gemeente B te verkrijgen, moet dit aandeel vermenigvuldigd worden met het beschikbare bedrag voor uitkeringen aan kleinere gemeenten: 0,01 x 420 = 4,3 (mln euro’s).

     De berekening van het historische deel van de uitkering voor gemeente C gaat op dezelfde wijze: het aandeel in de gecorrigeerde uitkeringslasten van 1999 is ruim 0,1 (25,3/242); uitgaande van het beschikbare bedrag voor gemeenten tussen de 40 000 en 60 000 inwoners van 210 (mln euro’s) komt dit aandeel op 21,9 (mln euro’s) uit.
     De berekening van het tweede deel van de uitkering voor gemeente C wordt gecompliceerd door het feit dat voor de gemeenten met een inwonertal tussen de 40 000 en 60 000 een glijdende overgang (M) tussen de methodiek voor de kleinere gemeenten (historische kostenaandelen) en de methodiek van de grotere gemeenten (objectieve factoren) geldt. De bepaling van dit deel van de uitkering zullen we in dit voorbeeld de berekening van het "combinatie"-deel noemen. Aangezien gemeente C (per 1 januari 2001) 43 500 inwoners heeft, bedraagt M: 3500/20 000 = 0,175. Dit betekent dat van het combinatiedeel 1 - 0,175 = 0,825 bepaald wordt door historische kostenaandelen en 0,175 deel door objectieve factoren. De 0,875 moet dus met het aandeel van de historische kosten, ruim 0,1, worden vermenigvuldigd, hetgeen 0,09 oplevert. De 0,175 moet met het aandeel van gemeente C in de op objectieve wijze vastgestelde kosten (27/200 = 0,135) worden vermenigvuldigd; dit geeft 0,02 als resultaat. Het "combinatie"-deel komt dan op ruim 0,1, ofwel 23,0 (mln euro’s) uit (uitgaande van het beschikbare bedrag voor gemeenten tussen de 40 000 en 60 000 inwoners).
     De (ongecorrigeerde) uitkering van gemeente C wordt nu gekregen door 50% van het historische deel op te tellen bij 50% van het "combinatie"-deel: 50% van 21,9 (mln euro’s) plus 50% van 23,0 (mln euro’s) komt uit op 22,5 (mln euro’s).
     Om er zorg voor te dragen dat de aldus berekende uitkeringen van alle gemeenten in de klasse van middelgrote gemeenten tot het voor deze groep gemeenten beschikbare bedrag optelt, dient de berekende uitkering gecorrigeerd te worden met de factor uit artikel 4 (zie ook de bijlage bij dit besluit). Toepassing van de correctiefactor zal ertoe leiden dat de uiteindelijke uitkering voor gemeente C enigszins zal afwijken van €|22,5 miljoen.

     Dit besluit is conform artikel 5, derde lid, van de WFA aan beide kamers der Staten-Generaal voorgelegd.

     Dit besluit is van toepassing op het vergoedingsjaar 2002.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W.A.F.G. Vermeend

OBJECTIEF VERDEELMODEL

     Bij de berekening van de uitkeringsbedragen voor gemeenten met meer dan 40 000 inwoners (artikelen 4 en 5) wordt gebruik gemaakt van objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringskosten. De objectieve gemeentelijke uitkeringskosten worden, op grond van artikel 6, vastgesteld aan de hand van een verdeelmodel, het zogenoemde objectief verdeelmodel. Dit objectief verdeelmodel is opgenomen in deze bijlage.
     De objectieve uitkeringskosten van gemeenten met meer dan 40 000 inwoners worden vastgesteld met behulp van tien verdeelmaatstaven met bijbehorende bedragen.
     Onderdeel A van deze bijlage geeft informatie over de verdeelmaatstaven:
• een beschrijving van de verdeelmaatstaven;
• de bron die per gemeente het aantal eenheden per verdeelmaatstaf levert (onder eenheid wordt de meeteenheid verstaan waarin de verdeelmaatstaf wordt uitgedrukt, zoals percentage, aandeel e.d.); ¹
• het peiljaar waarop dit aantal betrekking heeft.
     In onderdeel B worden de bedragen per verdeelmaatstaf vermeld.

Berekeningswijze objectief vastgestelde gemeentelijke uitkeringskosten

     Het bedrag aan objectief vastgestelde uitkeringskosten van een gemeente wordt verkregen door eerst de kosten per hoofd van de gemeentelijke bevolking (van 20 jaar of ouder) te bepalen en daarna deze kosten te vermenigvuldigen met het aantal inwoners van de gemeente van 20 jaar of ouder.
     De kosten per hoofd worden berekend door het aantal eenheden per verdeelmaatstaf voor die gemeente te vermenigvuldigen met het bedrag per eenheid. Als bijvoorbeeld de bevolking van gemeente X voor 28,2 procent bestaat uit inwoners met een laag inkomen, dan wordt dit getal (28,2 : het aantal van de eenheid) vermenigvuldigd met - het in de tabel van onderdeel B bij deze verdeelmaatstaf genoemde bedrag van - 25,974 euro’s. Zo wordt voor elke verdeelmaatstaf het voor gemeente X geldend aantal eenheden vermenigvuldigd met het bijbehorende bedrag per eenheid. De optelling van al deze bedragen geeft, met de toevoeging van een basisbedrag, de objectief vastgestelde uitkeringskosten per inwoner (van 20 jaar of ouder) van gemeente X.
     Het basisbedrag is het bedrag dat voor iedere gemeente met meer dan 40 000 inwoners dezelfde waarde heeft. Deze waarde is op dezelfde wijze berekend als de bedragen per eenheid van de verdeelmaatstaven.

     Het schema geeft de verdeelmaatstaven weer en de factoren op basis waarvan de eenheden van die verdeelmaatstaven worden vastgesteld. Zo staat bijvoorbeeld niet alleen de verdeelmaatstaf "lage inkomens" vermeld, maar ook "personen met inkomen" om het aantal in de bij deze verdeelmaatstaf behorende eenheid, "het percentage van inwoners met inkomen", te kunnen uitdrukken.

Toelichting

1. Bij de vaststelling van de objectieve gemeentelijke uitkeringskosten, bedoeld in artikel 6, worden de verdeelmaatstaven gehanteerd die hierboven zijn omschreven.
2. Bij de vaststelling van de objectieve gemeentelijke uitkeringskosten stelt Onze Minister zo nodig het aantal eenheden per verdeelmaatstaf voor de gemeente vast. Voor zover bij een verdeelmaatstaf een bron is vermeld, kan Onze Minister het aantal eenheden ontlenen aan een opgave van het vermelde orgaan of de vermelde instantie.
3. De vaststelling van het aantal eenheden per verdeelmaatstaf voor een gemeente geschiedt naar de toestand op 1 januari 2001, tenzij een andere peildatum bij een verdeelmaatstaf is vermeld. In dat geval geschiedt de vaststelling naar de toestand op deze datum.
4. Indien op grond van punt 3 een peildatum moet worden gehanteerd die ligt vóór de datum van instelling van de gemeente of vóór de datum waarop de grenzen van de gemeente zijn gewijzigd, stelt Onze Minister het aantal eenheden vast op basis van een redelijke schatting van de toestand zoals die op de peildatum zou zijn geweest als de instelling of de wijziging op die datum reeds was ingegaan.
5. Bij vaststelling van het aantal eenheden per verdeelmaatstaf gaat Onze Minister uit van de op het moment van vaststelling door het parlement goedgekeurde indeling van gemeenten voor 2002. Bij verandering van de gemeentelijke indeling voor 2002 na het moment van vaststelling stelt Onze Minister voor de nieuwe gemeenten het aantal eenheden vast op basis van een redelijke inschatting van de toestand zoals die op het moment van vaststelling zou zijn geweest als de instelling of de wijziging op die datum reeds was ingegaan.

Tabel. Bedragen per eenheid van de verdeelmaatstaf voor de 40 000+-gemeenten: