rblz.|10 l.k.| 

Kamerstukken II 1957-1958, 4953

Algemene kinderbijslagverzekering

Inhoudsopgave

Algemeen

     Op 1 juli 1951 trad in werking de Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen (Wet van 14 juni 1951, Stb. 1951, 212, houdende een noodregeling kinderbijslag voor kleine zelfstandigen). Zoals de Regering bij de indiening van het wetsontwerp hetwelk tot deze wet [lees: die wet, red.] heeft geleid destijds heeft opgemerkt, heeft de in deze Noodwet neergelegde regeling een beperkte strekking en het karakter van een overgangsregeling. De Regering achtte het in verband met de nood onder de kleine zelfstandigen gewenst voor deze groep een tijdelijke regeling in het leven te roepen in afwachting van de totstandkoming van een definitieve kinderbijslagregeling.
     Het stemt de ondergetekenden tot voldoening dat thans een ontwerp van wet kan worden aangeboden waarin mede ten aanzien van het vraagstuk van de kinderbijslag voor zelfstandigen een definitieve regeling wordt voorgesteld.
     Alvorens nader op de inhoud en de grondslagen van het onderhavige wetsontwerp in te gaan, mogen de ondergetekenden een overzicht geven van de ontwikkeling van de kinderbijslaggedachte hier te lande, vooral voor zover dit betreft de kinderbijslag ten behoeve van niet-loontrekkenden.

1. Historisch overzicht

     Het vraagstuk van de wenselijkheid ener wettelijk geregelde kinderbijslagvoorziening, met name voor de loonarbeiders, begon zich voor het eerst omstreeks het begin van de Eerste Wereldoorlog af te tekenen. Weliswaar bestond er reeds sinds 1912 een door de Overheid getroffen kindertoelageregeling voor de postambtenaren, welke spoedig daarna werd uitgebreid tot het onderwijzend personeel, doch pas enige jaren later kwam het vraagstuk van de kinderbijslag in zijn algemeenheid aan de orde.
     In het Katholiek Sociaal Weekblad van 2 oktober 1915 publiceerde mr. P.J.M. Aalherse een artikel waarin hij pleitte voor de instelling van een Rijkskinderfonds. Hij drong erop aan dat het stelsel van kindertoeslagen bij de bezoldiging van ambtenaren van Rijk, provincies en gemeenten steeds verder zou worden doorgevoerd. Het door het Rijk gegeven voorbeeld ten aanzien van de postambtenaren en de onderwijzers verdiende naar zijn mening algemene navolging. Echter zou, voor wat de particuliere werkgevers betreft, dit stelsel niet zonder meer kunnen worden doorgevoerd. De werkgever zou er belang bij krijgen ongehuwden en kinderlozen aan te stellen en vaders van grote gezinnen te ontslaan. De schrijver deed dan ook de aanbeveling de vrije individuele loonbepaling intact te laten, doch van het uitbetaalde loon een percentage af te houden voor een Rijkskinderfonds. Uit dit fonds zouden dan de kindertoelagen voor de arbeiders moeten worden betaald.
     Deze door mr. P.J.M. Aalberse naar voren gebrachte opvatting won nadien nog aan praktische betekenis doordat er ook in het particuliere bedrijfsleven langzamerhand meer sympathie voor de gedachte van een kindertoelage viel waar te nemen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de wenselijkheid rblz.|10 r.k.| van een verplichte kinderbijslagregeling ten behoeve van de loonarbeiders in de Staten-Generaal aan de orde werd gesteld. Bij de openbare behandeling van hoofdstuk Xa van de Rijksbegroting in de Tweede Kamer voor het jaar 1921 werd door de Kamerleden Haazevoet en Kuiper op 25 november 1920 een motie ingediend, luidende: "De Kamer, van oordeel dat de instelling van een wettelijk geregeld Rijkskinderfonds tot steun van groote gezinnen gewenscht is, noodigt de Regeering uit een onderzoek te doen instellen naar de mogelijkheid van een zoodanige wettelijke regeling op den grondslag van verplichte verzekering en, indien de mogelijkheid is gebleken, een desbetreffend wetsvoorstel bij de Staten-Generaal aanhangig te maken en gaat over tot de orde van den dag". Als gevolg van het verschil van mening dat bij de behandeling van deze motie in de Tweede Kamer tot uitdrukking kwam, werd de motie in twee delen gesplitst. Het eerste gedeelte, luidende: "De Kamer, van oordeel dat de instelling van een wettelijk geregeld Rijkskindertoeslagfonds tot steun aan groote gezinnen gewenscht is, gaat over tot de orde van den dag", werd op 2 december 1920 aangenomen met 58 tegen 21 stemmen; het tweede gedeelte, waarin als grondslag van een zodanige wettelijke regeling genoemd werd de verplichte verzekering, werd met 45 tegen 33 stemmen verworpen.
     Ondanks het feit dat Minister Aalberse sympathiek stond tegenover het denkbeeld een Rijkskinderfonds in het leven te roepen - hetgeen voor de hand lag, omdat hij zelf enige jaren tevoren op de instelling van een dergelijk fonds had aangedrongen -, duurde het geruime tijd voordat aan de in de motie neergelegde wens van de Tweede Kamer uitvoering werd gegeven.
     Bij de behandeling van de begroting voor het jaar 1923 deelde Minister Aalberse in zijn memorie van antwoord aan de Eerste Kamer mede dat in verband met de malaise in het bedrijfsleven, welke het opleggen van nieuwe lasten onraadzaam deed voorkomen, vooralsnog geen wetsvoorstel betreffende de instelling van een Rijkskinderfonds te verwachten was. Ook in de volgende jaren bleef dit het argument, op grond waarvan de Regering meende niet tot de gevraagde maatregelen te kunnen overgaan. Zowel Minister Verschuur in de jaren 1929 en 1930 als Minister Slotemaker de Bruine in de jaren 1933 en 1934 waren steeds van mening dat de economische omstandigheden zodanig waren dat de noodzakelijke middelen niet konden worden gevonden. Wel heeft laatstgenoemde Minister nog gepoogd langs andere weg de kinderbijslaggedachte steun te verlenen. Hij legde namelijk aan de "Hooge Raad van Arbeid" een voorontwerp van wet voor betreffende een wettelijke regeling inzake verplichte bedrijfskinderbijslag. Dit voorontwerp van wet beoogde de mogelijkheid te openen om in bedrijven waarin vrijwillige kinderbijslagregelingen bestonden, voor de daartoe niet toegetreden werkgevers verplichte kinderbijslag in te voeren. De positie der bestaande regelingen zou daarvoor worden verstevigd, terwijl daardoor tevens meer arbeiders in het genot van kinderbijslag zouden worden gesteld. Het advies dat de "Hooge Raad van Arbeid" omtrent dit voorontwerp van wet uitbracht, was echter dermate ongunstig dat het tot indiening van een zodanig wetsontwerp bij de Staten-Generaal niet is gekomen.
     rblz.|11 l.k.| Ten slotte wordt dan in het jaar 1937 de poging gewaagd die tot het gestelde doel zou leiden. In de Troonrede, door Hare Majesteit de Koningin uitgesproken op 21 september 1937, werd aangekondigd dat een wettelijke regeling "tot het rekening houden met gezinslasten bij het arbeidersinkomen" in voorbereiding was. Op 21 december 1937 deelde Minister Romme aan de Tweede Kamer mede dat hij bij de "Hooge Raad van Arbeid" een voorontwerp van wet ter fine van advies aanhangig had gemaakt, houdende regelen inzake kinderbijslagverzekering.
     In de toelichting op dit voorontwerp zeide de Minister dat het stelsel van kinderbijslagen reeds voor een niet onbelangrijk aantal werknemers toepassing vond, maar dat de concurrentie tussen de verschillende ondernemingen vele werkgevers, die overigens voorstanders van kinderbijslagen waren, er van bleef weerhouden deze in te voeren, zolang daartoe niet algemeen werd overgegaan. Hun bezwaren zouden vervallen bij totstandkoming van een wettelijke, voor allen geldende regeling. Weliswaar was door de totstandkoming van de wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten de verbindendverklaring van kinderbijslagregelingen mogelijk geworden, maar die verbindendverklaring kon alleen dan toepassing vinden indien de betreffende bepalingen reeds voor een meerderheid der bedrijfsgenoten golden. In verband hiermede kon slechts in een beperkt aantal bedrijven langs de weg der verbindendverklaring een kinderbijslagregeling worden doorgevoerd. De Minister was echter van oordeel dat het algemeen belang de doorvoering van het beginsel van de kinderbijslag over de gehele linie van het bedrijfsleven vorderde, weshalve hij een algemeen wettelijke regeling voorstelde. Om redenen van praktische aard beperkte de Minister zich voorshands tot de groep der loontrekkenden. Uitgegaan werd van de omstandigheid dat de feitelijke loonbepaling voor het grootste deel der loontrekkenden geen rekening houdt met verschillen in de omvang van het gezin, hetwelk voor het levensonderhoud op het loon van de kostwinner is aangewezen. Zoals dit loon wordt bepaald, moet het derhalve geacht worden berekend te zijn op de basis van de bestaansmogelijkheid van een gezin van feitelijk gemiddelde grootte. Bij dit gegeven van het economisch sociale leven aansluitend, beoogde het wetsontwerp een grondslag te leggen voor een meer rechtvaardige verdeling van het totale bedrag dat wordt verloond, door met name verplichtend te stellen dat bij de loonbepaling van hen wier gezin de feitelijk gemiddelde omvang overtreft, met de daarmede samenhangende grotere lasten rekening zou worden gehouden. Naar het oordeel van de Minister werd de algemene doorvoering van dit beginsel door het gemene welzijn gevorderd. Dat welzijn toch bracht mede dat de redelijk en zedelijk handelende mens, die voor het levensonderhoud van zich en de zijnen is aangewezen op zijn arbeidskracht, in de algemene organisatie der loonvorming niet een belemmering ontmoet bij het voldoen aan zijn recht op vorming van een gezin naar de wetten der natuur en aan zijn plicht tot onderhoud van het aldus door hem gevormde gezin. Maar niet alleen uit het oogpunt van de levensrechten en de levensplichten van het individu vordert het gemene welzijn dat bij de loonbepaling met de kinderzegen wordt rekening gehouden, evenzeer stelt het algemeen belang hier zijn eisen uit de gezichtshoek der gemeenschap. Immers de gemeenschap is voor haar krachtig voortbestaan in het algemeen afhankelijk van de natuurlijke ordelijke ontplooiing van het gezinsleven, terwijl in het bijzonder de kinderrijke goedgeregelde gezinnen voor haar vooruitgang van de grootste waarde zijn. Ook om deze reden heeft de gemeenschap er belang hij dat de loonvorming niet zo geregeld is dat daardoor degenen die meer kinderen hebben dan het feitelijk gemiddelde getal, materieel zeer ten achter moeten staan bij hun met minder kinderen gezegende standgenoten.
     Tot zover de toelichting op het door Minister Romme bij de "Hooge Raad van Arbeid" aanhangig gemaakte voorontwerp van wet houdende regelen inzake kinderbijslagverzekering.
     Bij de behandeling van dit voorontwerp in de "Hooge Raad van Arbeid" kwam echter de vraag aan de orde of ook de zogenaamde rblz.|11 r.k.| kleine zelfstandigen in de kinderbijslagverzekering dienden te worden betrokken. Een belangrijke minderheid van de leden van de "Hooge Raad" verklaarde zich daarbij tegen de beperking van de kinderbijslag tot loonarbeiders. De tot deze minderheid behorende leden betoogden dat bij vele kleine zelfstandigen een dergelijke noodtoestand heerste dat ingrijpen van de overheid niet achterwege kon blijven. Ook de kleine zelfstandigen behoorden naar hun mening tot de groep der maatschappelijk zwakken. Zij waren van oordeel dat het onjuist is de rechtsgrond voor een verplichte sociale verzekering en ook voor een kinderbijslagverzekering te zoeken in de loondienstverhouding. Zij meenden dat bij de verdere ontwikkeling der sociale verzekering dit engere standpunt meer en meer was verlaten en een ontwikkeling had plaatsgevonden welke van het strenge arbeidscontractuele standpunt evolueerde naar een standpunt dat gekarakteriseerd kan worden als dat waarbij het in economische positie met een arbeider gelijkstaan beslissend wordt geacht voor het onder de sociale verzekering betrokken zijn. De rechtsgrond voor het treffen van sociale regelingen voor arbeiders zowel als voor kleine zelfstandigen zagen zij in het geringe maatschappelijke weerstandsvermogen van de hier bedoelde groepen. Deze redenering moest volgens hen consequent leiden bijvoorbeeld tot een uitbreiding van de kinderbijslagverzekering tot kleine zelfstandigen, alhoewel men oog had voor de praktische moeilijkheden welke aan de invoering van een zodanige verzekering, met name aan de invordering der premie, verbonden zouden zijn.
     De meerderheid van de "Hooge Raad van Arbeid" was evenwel na zorgvuldige overweging van het voor en tegen van oordeel dat de groep der kleine zelfstandigen niet onder de verplichte kinderbijslagverzekering diende te worden gebracht. De tot deze meerderheid behorende leden grondden hun oordeel op de overweging dat de rechtsgrond in het voorontwerp was een rechtvaardiger verdeling van het loon, een rechtsgrond welke nu eenmaal niet aanwezig was ten aanzien van de kleine zelfstandigen. Voorts overwogen zij dat, aangezien het voorontwerp voorzag in kinderbijslag van het derde kind af, slechts een beperkt aantal kleine zelfstandigen, namelijk alleen zij met drie of meer kinderen, profijt van een zodanige verzekering zou trekken. De grote meerderheid der kleine zelfstandigen zou echter wel premie moeten betalen, doch in wezen zou zij niet tegen een mogelijke eventualiteit verzekerd zijn. Men zag hierin niet anders dan een overhevelen van een deel van het inkomen van zelfstandigen met geen of minder dan drie kinderen naar de overige zelfstandigen.
     Naast deze bezwaren werden nog bedenkingen van praktische aard tegen het opnemen in deze verzekering van zelfstandigen aangevoerd. In de eerste plaats vreesde de meerderheid een vertraging in de totstandkoming als wet van het onderhavige voorontwerp en mogelijk zelfs een stranden daarvan. Voorts voorzag men grote moeilijkheden bij de begrenzing en de definiëring van het begrip "kleine zelfstandige".
     Over de vraag of de werkgevers onder de kinderbijslagverzekering dienden te worden gebracht, staakten de stemmen.

     Overeenkomstig het advies van de "Hooge Raad van Arbeid" had het ontwerp Kinderbijslagwet, hetwelk op 13 december 1938 bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal werd ingediend, uitsluitend betrekking op de loontrekkenden. De toenmalige bewindsman van Sociale Zaken, Minister Romme, merkte in de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer op dat bij hem in beginsel geen bezwaar bestond ook de kleine zelfstandigen in de verplichte sociale verzekering op te nemen, doch dat hij grote moeilijkheden verwachtte bij de praktische uitvoering, speciaal met betrekking tot registratie en premie-inning. Hij wees daarbij op de ongunstige ervaring die in het buitenland was opgedaan. Bij de openbare behandeling heeft de Minister dit standpunt nog eens onderstreept.
     Het wetsontwerp, dat ten slotte door de Tweede Kamer met 66 tegen 22 stemmen werd aanvaard, voorzag dan ook alleen in een kinderbijslagverzekering voor loonarbeiders. Kinderbijslag zou worden verstrekt aan de verzekerde arbeider wiens rblz.|12 l.k.| gezin meer dan twee kinderen beneden de leeftijd van 15 jaar telde en te rekenen van het derde kind.
     De behandeling in de Eerste Kamer leverde geen nieuwe gezichtspunten op. Wel verklaarde Minister Van den Tempel, die de heer Romme inmiddels was opgevolgd, in de Eerste Kamer dat het inderdaad een bezwaar was dat belangrijke groepen grote gezinnen door de voorgestelde kinderbijslagverzekering niet werden geholpen. Het probleem van de sociale zorg voor de kleine zelfstandigen, ambachtsmensen, kleine boeren en tuinders, een heel brede groep der bevolking, hield de Regering sterk bezig, zo betoogde deze bewindsman.
     Hij wees in dit verband op het voornemen der Regering om een staatscommissie in te stellen die de inschakeling van de middenstand in de sociale verzekering zou bestuderen en dienaangaande voorstellen aan de Regering zou doen.
     De instelling van deze commissie - de "Staatscommissie inzake uitbreiding der verplichte sociale verzekering tot kleine zelfstandigen", naar haar voorzitter mr. dr. J. van Bruggen kortweg genoemd de "staatscommissie-Van Bruggen" - vond plaats bij Koninklijk besluit van 1 april 1940.
     Deze staatscommissie, welke rapport uitbracht op 30 september 1942, sprak zich met de grootst mogelijke meerderheid uit voor de wenselijkheid van een regeling inzake sociale verzekering voor zelfstandigen. Zij kwam tot de conclusie dat er inderdaad voor de overheid een eigen rechtsgrond aanwezig is om tot opneming van de kleine zelfstandigen in de verplichte sociale verzekering over te gaan. Deze rechtsgrond was naar het oordeel van de commissie hierin gelegen dat de kleine zelfstandigen behoren tot de groep der economisch zwakkeren. Afdoende verzorging hunner financiële behoeften, onder andere bij eigen kinderzegen, is derhalve in het algemeen belang geboden; deze verzorging is, aangezien het particulier initiatief en de overheidssteun tekortschoten, op goede en gewenste wijze slechts bereikbaar door een verplichte sociale verzekering tegen die behoeften van dit deel dier groep.
     De commissie gaf in haar rapport de voorkeur aan de methode der rechtstreekse premiebetaling door de zelfstandigen. De aangewezen weg om afwenteling van de lasten verbonden aan de sociale verzekering der zelfstandigen te verkrijgen, moet bij het stelsel van rechtstreekse premiebetaling worden gezocht in het doorberekenen van de meerkosten in de prijzen van goederen en diensten. Onder deze omstandigheden zou naar de mening van de commissie een rechtstreekse premieheffing bij de zelfstandigen uit sociaal oogpunt geen overwegend bezwaar behoeven op te leveren.

     Vervolgens heeft de "Londense commissie-Van Rhijn", ingesteld bij beschikking van de Minister van Sociale Zaken van 26 maart 1943, met de opdracht algemene richtlijnen vast te stellen voor de toekomstige ontwikkeling der sociale verzekering in Nederland, zich met het vraagstuk van de kinderbijslag voor zelfstandigen beziggehouden. Haar opvatting was dat het hedendaagse rechtsbewustzijn verlangt dat in het vervolg de gehele bevolking in het socialeverzekeringsstelsel wordt betrokken, welke opvatting ook voor de kinderbijslag diende te gelden.

     Ook de "Gemengde Commissie inzake de Herziening van de Sociale Verzekering", waarin enerzijds zitting hadden vertegenwoordigers van de Stichting van den Arbeid en anderzijds vertegenwoordigers van het Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid, heeft in haar rapport van 14 maart 1948 de onderhavige materie behandeld. Zij kwam tot de conclusie - overigens daargelaten de vraag of het verstrekken van kinderbijslag wel door middel van een verzekering diende te geschieden - dat ook de zelfstandigen in het genot van de uitkeringen krachtens de kinderbijslagverzekering moeten worden gesteld. Alhoewel de "Gemengde Commissie" in meerderheid van oordeel was dat er bij de sociale verzekering in het algemeen een loon- of inkomensgrens gesteld zou moeten worden boven welke men buiten de verzekering valt, was de kleinst mogelijke meerderheid van de commissie onder meer ten rblz.|12 r.k.| aanzien van de kinderbijslagverzekering van mening dat de aard dezer voorziening zich tegen een loon- of inkomensgrens verzet. Hiermede sprak de commissie zich - evenals trouwens de "Londense commissis-Van Rhijn" - uit voor een kinderbijslagregeling voor zelfstandigen in het algemeen en niet - zoals de "commissie-Van Bruggen" deed - voor een kinderbijslagverzekering voor kleine zelfstandigen.
     De "Gemengde Commissie" heeft zich ook beziggehouden met het vraagstuk van de premiebetaling door de zelfstandigen. De commissie merkte op dat het vraagstuk van de premiebetaling voor de sociale verzekering ten aanzien van de zelfstandigen moeilijker ligt dan ten aanzien van de loonarbeiders. Hier is geen werkgever die de premie betaalt of het door de verzekerde verschuldigde deel der premie van diens loon of inkomen afhoudt. Ten aanzien van deze groepen van verzekerden zal de premiebetaling vooral met betrekking tot verzekerden met zeer lage inkomens ernstige moeilijkheden kunnen geven, met als gevolg dat de premie niet of zeer onregelmatig binnenkomt en de inning daarvan hoge kosten van administratie en controle met zich brengt. De commissie meende dat een stimulans tot premiebetaling gevonden zou moeten worden in het afhankelijk stellen van de prestaties der verzekering van de gedane betalingen. Ook achtte de commissie het de overweging waard eventuele premieachterstand op de uitkeringen te verhalen. Voorts zou naar de mening der commissie de mogelijkheid moeten worden geschapen van ontheffing of vermindering van premiebetaling voor die zelfstandigen wier inkomen zo laag is dat zij niet in staat zijn de premie op te brengen. Daarbij zou nader moeten worden bezien of in dergelijke gevallen de aanspraak op uitkering al dan niet kon blijven gehandhaafd. Overigens stelde de commissie zich op het standpunt dat de lasten der verzekering voor zelfstandigen in beginsel geheel voor rekening van de betrokkenen dienen te komen. Voor de vaststelling der premie zouden de zelfstandigen in verband met de wisselende en moeilijk te bepalen inkomsten welke zij genieten, ingedeeld kunnen worden in inkomensklassen, welke indeling de laatst bekende gegevens van de inkomstenbelasting zou kunnen volgen.
     Ook zou ten aanzien van de zelfstandigen de methode gevolgd kunnen worden om aan hen een fictief inkomen toe te kennen. Dit fictieve inkomen zou volgens de commissie gesteld kunnen worden op bijvoorbeeld het loon van een volslagen arbeider in het bedrijf of beroep van de betrokkene en bij het ontbreken van zulk een arbeider op het loon van een volslagen arbeider in een verwant bedrijf of beroep. Aan de betrokkene zou dan dienen te worden toegestaan tegen zulk een indeling of toekenning bezwaar te maken door hem in de gelegenheid te stellen aan te tonen dat zijn werkelijke inkomen anders is. In zulke gevallen zou de indeling kunnen geschieden aan de hand van het werkelijke inkomen.

     Werden de hiervoor weergegeven beschouwingen geleverd met het oog op de herziening van de sociale verzekering in het algemeen, bij de algemene beraadslagingen over de Rijksbegroting voor het dienstjaar 1948 in de Tweede Kamer der Staten-Generaal werd van gedachten gewisseld over de wenselijkheid om op korte termijn tot een kinderbijslagverzekering voor zelfstandigen te geraken. Uit deze gedachtenwisseling bleek dat een nadere studie van het vraagstuk vereist was.

     Intussen was ook van andere zijde studie van het onderwerpelijke vraagstuk gemaakt. De ondergetekenden denken hierbij aan het rapport van de "commissie-Michielsen" van het Centrum voor Staatkundige Vorming der Katholieke Volkspartij, uitgebracht op 5 april 1948, hetwelk bestond uit een "Proeve van een ontwerp van wet tot het verlenen van kinderbijslag aan zelfstandigen", welke proeve de ondergetekenden een constructieve bijdrage achten voor de oplossing van het vraagstuk van de kinderbijslagverzekering voor zelfstandigen.

     De hiervoor gememoreerde gedachtenwisseling bij de algemene beraadslagingen over de Rijksbegroting voor het dienstjaar 1948 in de Tweede Kamer leidde tot de instelling van een rblz.|13 l.k.| commissie bestaande uit vertegenwoordigers van de Stichting van den Arbeid, van middenstands- en landbouworganisaties en van het Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid, onder voorzitterschap van de eerste ondergetekende. Aan deze commissie werd verzocht het vraagstuk van de kinderbijslag voor zelfstandigen te bestuderen en hieromtrent op korte termijn rapport uit te brengen. Deze commissie werd op 15 april 1948 geïnstalleerd en bracht op 19 november daaraanvolgend een interim-rapport uit.
     Blijkens dit interim-rapport beschouwden vele leden van deze commissie een kinderbijslagregeling voor zelfstandigen niet als de eerst nodige voorziening voor deze groepering. Zij waren van oordeel dat de inkomsten van de zelfstandigen uit het bedrijf of beroep dusdanig dienen te zijn dat zij daaruit hun gezinnen op behoorlijke wijze kunnen onderhouden. Zij beschouwden een kinderbijslagregeling voor zelfstandigen als strijdig met de maatschappelijke functie van de ondernemer.
     Andere leden waren daarentegen van oordeel dat zeer zeker van een grote nood in de gezinnen van kleine zelfstandigen kon worden gesproken. Zij achtten het sociaal gezien niet rechtvaardig dat de zelfstandigen met kinderen, uit een oogpunt van concurrentie met zelfstandigen die niet gehuwd zijn of wier gezinnen geen of weinig kinderen tellen, in deze ongunstige positie zouden worden gelaten.
     Weer andere leden waren van mening dat van nood in de gezinnen van zelfstandigen in het algemeen genomen niet kon worden gesproken.
     Ook over de financiering liepen de meningen in deze commissie zeer uiteen. Een aantal leden gaf de voorkeur aan een regeling op verzekeringsbasis. Andere leden stonden een uitkering van staatswege voor. Nog weer andere leden wensten de benodigde gelden te zien opgebracht door middel van een bestemmingsheffing.
     Het bleek voor deze commissie uiteindelijk niet mogelijk een keuze te doen uit de zo zeer en op vrijwel alle voorname punten uiteenlopende meningen. Zij vroeg in verband hiermede aan de Regering nadere richtlijnen te verstrekken over de richting waarin een oplossing zou moeten worden gezocht.
     Bij het beraad over deze vraag kwam de Regering tot de aanvankelijke conclusie dat de oplossing van het vraagstuk van de kinderbijslag voor zelfstandigen gevonden zou moeten worden langs de weg van vrijwillige bedrijfsgewijze regelingen welke krachtens een wettelijke voorziening voor alle bedrijfsgenoten verbindend zouden kunnen worden verklaard.
     Uit het overleg hetwelk over deze gedachte werd gevoerd met verschillende middenstands-, landbouw- en tuinbouworganisaties bleek dat de bedoelde organisaties niet met de voorlopige plannen van de Regering konden instemmen, ook al niet in verband met de mogelijke ongelijke verdeling van de uit een kinderbijslagverzekering voor zelfstandigen voortspruitende lasten voor de verschillende bedrijfstakken.

     Aangezien de Regering van mening was dat de nood onder de kleine zelfstandigen met kinderrijke gezinnen niet gedoogde dat nog langer met de totstandkoming van een kinderbijslagvoorziening voor hen werd gewacht, heeft zij op 9 mei 1950 de indiening bevorderd van een noodregeling kinderbijslag kleine zelfstandigen, vooruitlopende op een definitieve regeling ter zake. Krachtens de Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen (Wet van 14 juni 1951, Stb. 1951, 212) wordt aan de kleine zelfstandigen wier inkomen ligt beneden de bij de wet aangegeven grenzen, welke met het kindertal oplopen, kinderbijslag verstrekt ten laste van het Rijk. De hier bedoelde kinderbijslag is beperkt wat betreft de hoogte der bedragen en het aantal kinderen waarvoor de kinderbijslag wordt verstrekt.
     Van verschillende zijden is zowel vóór als na de totstandkoming van deze wet [lees: die wet, red.] gewezen op haar beperkte strekking en het weinig bevredigende van de regeling welke zij inhoudt. De ondergetekenden mogen er evenwel op wijzen dat de beperkte strekking van de Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen verband houdt met haar karakter van een uit de schatkist gefinancierde noodregeling, waarbij in de eerste plaats rekening moet worden gehouden met het behoefte-element.
     rblz.|13 r.k.| Reeds bij de indiening van de noodregeling heeft de Regering zich bereid verklaard de indiening van een meer bevredigende regeling te bevorderen, welke regeling evenwel gebaseerd zou moeten worden op premiebetaling door de zelfstandigen.
     Gevolg gevend aan de toezegging een definitieve kinderbijslagvoorziening voor zelfstandigen te zullen bevorderen, werd een desbetreffend voorontwerp van wet "Kinderbijslagverzekering voor zelfstandigen" met een bijbehorende ontwerp-memorie van toelichting op 9 april 1952 aan de Sociaal-Economische Raad ter fine van advies aangeboden.
     In dit voorontwerp van wet werd ervan uitgegaan - zulks in overeenstemming overigens met de uitspraak van de Regering ter gelegenheid van de indiening en behandeling van het wetsontwerp "Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen" - dat de rechtsgrond voor een definitieve kinderbijslagverzekering voor zelfstandigen dezelfde was als die welke gold met betrekking tot de kinderbijslagverzekering voor loontrekkenden. Zoals het loon van de arbeider voldoende dient te zijn voor het onderhoud van een gezin van feitelijk gemiddelde grootte, dat wil zeggen man, vrouw en twee kinderen, zo dient het inkomen van de zelfstandige minstens zodanig te zijn dat hij daaruit het onderhoud van een gezin van de gemiddelde omvang kan bekostigen. Voor zover de gezinsgrootte de feitelijk gemiddelde omvang overtreft, is er aanleiding voor een kinderbijslagvoorziening welke in beginsel dient te worden gedragen door de gezamenlijke zelfstandigen, aldus de memorie van toelichting. Het gaat om het tot stand brengen van een billijker verdeling van het gezamenlijke inkomen van alle zelfstandigen langs de weg ener verplichte verzekering.
     Het voorontwerp betrof natuurlijke personen die in Nederland hun woonplaats hebben en die anders dan krachtens arbeidsovereenkomst hier te lande een bedrijf of beroep uitoefenen. Het voorontwerp voorzag in een uitvoering door bedrijfsverenigingen, zodat de zelfstandigen zich bij een bedrijfsvereniging dienden aan te sluiten.

     Voordat de Sociaal-Economische Raad zijn advies met betrekking tot het onderhavige probleem aan de Regering aanbood, was in april 1953 verschenen het rapport van de naar haar voorzitter, prof. mr. W.C.L. van der Grinten, genoemde "commissie-Van der Grinten", welke was ingesteld door het Centrum voor Staatkundige Vorming. Dit rapport droeg als opschrift "Sociale Voorzieningen voor Zelfstandigen".
     Deze commissie kwam bij haar onderzoekingen tot de conclusie dat van een economische noodzaak ener verplichte kinderbijslagverzekering voor zelfstandigen in het algemeen of van een grote belangstelling voor deze gedachte onder hen waaruit een zich vormend rechtsbewustzijn in dit opzicht zou kunnen blijken, niet veel te constateren viel. Wel kon voor de lagere inkomensgroep althans de economische redelijkheid van een kinderbijslagverzekering worden aanvaard. Wat dit laatste betreft, ging de commissie ervan uit dat de voor eigen welzijn en eventueel voor het welzijn van zijn gezin verantwoordelijke mens in omstandigheden kan komen te verkeren waardoor het hem geheel of gedeeltelijk onmogelijk is door inspanning van zijn persoonlijke krachten aan de eisen dezer zelfverantwoordelijkheid te voldoen. In dat geval, aldus de commissie in haar verdere conclusie, is het redelijk dat de gemeenschap hem te hulp komt.
     Het antwoord van deze commissie op de vraag of het wenselijk is voor zelfstandigen een kinderbijslagregeling te treffen, luidt dan ook bevestigend. De commissie zou echter niet iedere zelfstandige in aanmerking willen doen komen voor kinderbijslag, doch slechts diegenen onder hen die qua inkomenspositie gelijk kunnen worden gesteld met de groep van handarbeiders. Met een beroep op het beginsel der zelfverantwoordelijkheid en het afwijzen van dat der gemeenschapsverantwoordelijkheid voor deze zelfstandigen zou men hen ten onrechte van kinderbijslag verstoken laten. Ten aanzien van de niet onbelangrijk in aantal zijnde zelfstandigen die niet meer verdienen dan de arbeider gemiddeld verdient, zou de commissie het beginsel der gemeenschapsverantwoordelijkheid tot gelding willen rblz.|14 l.k.| brengen. Gezien het vorenstaande was het begrijpelijk dat deze commissie inkomensgrenzen voorstond. Deze inkomensgrenzen zouden moeten worden afgestemd op de gezinsgrootte en het gemiddeld handarbeidersinkomen.
     Naar de mening van deze commissie is kinderbijslag slechts op zijn plaats indien het feitelijk gemiddelde van de gezinsgrootte wordt overschreden. Zij meende dan ook dat kinderbijslag zou moeten worden verleend van het derde kind af. Overigens vloeide uit één en ander voort dat de kinderbijslag (van het derde kind af) gelijk diende te zijn aan de kinderbijslag voor derde en volgende kinderen van de loontrekkenden.

     Op 14 mei 1954 verscheen het op 9 april 1952 aan de Sociaal-Economische Raad gevraagde advies inzake het voorontwerp van wet "Kinderbijslagverzekering voor Zelfstandigen".
     De Sociaal-Economische Raad stond om verschillende redenen afwijzend tegenover het voorontwerp, hetwelk uitsluitend zelfstandigen met inkomens uit bedrijf of beroep omvatte. De Raad heeft zich, zij het dan ook met een geringe meerderheid, op het standpunt gesteld dat er een wettelijke kinderbijslagverzekering diende te komen welke niet alleen alle zelfstandigen zou moeten omvatten, doch mede alle overige niet-loontrekkenden, met andere woorden iedereen die niet reeds op grond van een loondienstverhouding kinderbijslag ontvangt. Een zeer aanzienlijke minderheid echter kon zich met de gedachte van een kinderbijslagverzekering voor alle niet-loontrekkenden niet verenigen. Eensdeels wenste deze minderheid een verplichte verzekering alleen voor de lagere inkomensklassen, anderdeels stond men afwijzend tegenover elke vorm van kinderbijslagverzekering ten behoeve van alle niet-loontrekkenden, enkele groeperingen mogelijk uitgezonderd.
     De Sociaal-Economische Raad heeft zich ook beziggehouden met de vraag of de door de meerderheid wenselijk geachte voorziening ten behoeve van alle niet-loontrekkenden zou moeten worden getroffen in de vorm van een afzonderlijke, dus naast de huidige Kinderbijslagwet (voor loontrekkenden) staande, regeling, dan wel of de gedachte om alle niet-loontrekkenden voor kinderbijslag in aanmerking te doen komen, zou moeten worden verwezenlijkt in één algemene, het gehele Nederlandse volk omvattende, kinderbijslagverzekering. Ook op dit punt bestonden belangrijke meningsverschillen. Een kleine meerderheid sprak zich uit voor een afzonderlijke regeling, terwijl een aanzienlijke minderheid een algemene voorziening wenste.
     De Sociaal-Economische Raad was eenstemmig in zijn conclusie omtrent de wijze waarop de middelen om kinderbijslag aan alle niet-loontrekkenden uit te keren, zullen moeten worden verkregen. Naar het oordeel van de Raad zullen in het algemeen de rechthebbenden als collectiviteit de benodigde middelen dienen op te brengen. De premieheffing en -inning dienden te worden gecombineerd met die ingevolge de toekomstige wettelijke ouderdomsverzekering.
     Unaniem was de Raad van oordeel dat de uitkering van kinderbijslag diende plaats te vinden van het derde kind af en dat deze uitkeringen gelijk zouden moeten zijn aan de kinderbijslagen voor derde en volgende kinderen van de loontrekkenden.
     Op grond van praktische en psychologische overwegingen sprak de Raad als zijn mening uit dat de kinderbijslagverzekering voor de niet-loontrekkenden tegelijk met de toekomstige wettelijke ouderdomsverzekering diende te worden ingevoerd. Onder de bij het uitbrengen van het advies geldende omstandigheden achtte de Sociaal-Economische Raad de sociaal- en privaat-economische repercussies van invoering ener kinderbijslagverzekering voor alle niet-loontrekkenden tegelijk met de invoering der wettelijke ouderdomsvoorziening aanvaardbaar.
     Voor wat betreft de wijze van uitkering stond de Raad op het standpunt dat ook op dit punt aansluiting diende te worden gezocht bij het systeem zoals dit in het advies inzake de wettelijke ouderdomsvoorziening is aanvaard. In het stelsel van de uitvoering dezer verzekering zag de Raad geen ruimte voor bedrijfstaksgewijze uitvoering, maar achtte hij een rblz.|14 r.k.| centraal uitvoeringsorgaan met, waar mogelijk, territoriale vertakkingen noodzakelijk.

2. De rechtsgrond

     Bij de totstandkoming van de Kinderbijslagwet werd door de toenmalige Minister van Sociale Zaken, Minister Romme, als rechtsgrond aangegeven dat het wenselijk is een grondslag te leggen voor een meer rechtvaardige verdeling van het totale bedrag dat wordt verloond, door met name verplicht te stellen - en dat langs de weg ener verzekering - dat hij de loonbetaling van hen wier gezin de feitelijk gemiddelde omvang overtreft, met de daarmede samenhangende grotere lasten zou rekening worden gehouden. Hij ging daarbij uit van de omstandigheid dat de feitelijke loonbepaling voor het grootste deel der loontrekkenden geen rekening hield met de verschillen in de omvang van het gezin, hetwelk voor het levensonderhoud op het loon van de kostwinner is aangewezen. Zoals het loon dus werd bepaald, moest het geacht worden berekend te zijn op de bestaansmogelijkheid van een gezin van gemiddelde grootte.
     Met betrekking tot de vraag in hoeverre er een rechtsgrond viel aan te geven voor een kinderbijslagvoorziening voor zelfstandigen, merkte vorenbedoelde Minister bij de openbare behandeling van het ontwerp van wet op dat hij ten aanzien van de kinderbijslag geen wezenlijk onderscheid zag tussen de zelfstandigen en de loontrekkenden.
     Uiteraard onderkende hij het verschil tussen het vraagstuk van de rechtvaardige prijs en het vraagstuk van het rechtvaardige loon, maar ten aanzien van het verlenen van kinderbijslag, waarbij het gaat om het algemene vraagstuk van de beloning van de menselijke arbeidskracht, zag de Minister in dit opzicht tussen de zelfstandigen en de loontrekkenden geen wezenlijk verschil. De bedoelde bewindsman achtte dus wel een rechtsgrond aanwezig voor de kinderbijslag ten behoeve van zelfstandigen, doch liet de bevordering van een wetsvoorstel tot het verlenen van zodanige kinderbijslag achterwege omdat hij praktische moeilijkheden vreesde.
     Van deze opvatting omtrent de rechtsgrond voor een kinderbijslagverzekering gelijkelijk geldend zowel voor loontrekkenden als voor zelfstandigen, getuigen in het advies van de Sociaal-Economische Raad van 14 mei 1954 inzake de kinderbijslagverzekering voor zelfstandigen ook die leden van deze Raad die stellen dat naar hun overtuiging de grond voor het verkrijgen van kinderbijslag gelegen is in het verrichten van maatschappelijke arbeid. Zij stellen daarbij voorop het beginsel dat het natuurlijk recht tot vorming van een gezin door de wijze van beloning voor het verrichten van maatschappelijke arbeid niet mag worden belemmerd. Aangezien bij de inkomensvorming - aldus deze leden - met de omvang van het gezin niet voldoende rekening gehouden kan worden, dient, voor zover hierdoor aan dit beginsel tekort zou worden gedaan, een correctie op de inkomensverdeling te worden toegepast. Zij achten het derhalve een zaak van sociale rechtvaardigheid dat behalve ten behoeve van de loontrekkenden, ook een wettelijke kinderbijslagvoorziening voor zelfstandigen en alle overige personen die maatschappelijke arbeid verrichten tot stand wordt gebracht.
     In voornoemd advies van de Sociaal-Economische Raad wordt door andere leden het vraagstuk van de kinderbijslagvoorziening van een andere zijde benaderd. Deze leden brengen het gezichtspunt naar voren dat, hoewel de gezinsvorming een aangelegenheid is waarvoor de ouders onmiddellijk verantwoordelijkheid dragen, hieraan niettemin aspecten verbonden zijn welke ook de gemeenschap raken, met name voor wat betreft het waarborgen van de minimum materiële voorwaarden voor de opvoeding der kinderen. Deze leden wijzen hierbij op de situatie zoals deze ligt op het terrein van het onderwijs. Hier is een leerplicht voorgeschreven waarbij de gemeenschap te hulp komt indien het gezinshoofd niet over voldoende middelen beschikt om het kind onderwijs te doen verstrekken. Uit deze zienswijze - aldus deze leden - vloeit rblz.|15 l.k.| voort een indirecte verantwoordelijkheid van de gemeenschap ten aanzien van de gezinskosten. De gemeenschap dient een deel van de kosten verbonden aan de opvoeding der kinderen op zich te nemen.
     Een volledige vergoeding van de kosten door de gemeenschap vindt bij de hier aan het woord zijnde leden geen verdediging, omdat hierdoor naar het algemeen gevoelen tekort zou worden gedaan aan de persoonlijke verantwoordelijkheid der ouders.
     Zoals uit het vorenstaande blijkt, voeren de beide hier aan het woord zijnde groepen leden van de Sociaal-Economische Raad een verschillende rechtsgrond voor een kinderbijslagvoorziening aan. Niettemin komen beide groepen - tezamen de meerderheid uitmakende van de Sociaal-Economische Raad - tot de conclusie dat naar hun oordeel de te treffen kinderbijslagvoorziening algemeen dient te zijn en derhalve ook alle niet-loontrekkenden dient te omvatten.

     Ten aanzien van dit onderwerp veroorloven de ondergetekenden zich nog het volgende op te merken.
     Meer dan bij verschillende andere regelingen op het terrein der sociale verzekering heeft bij de kinderbijslagregeling de vraag naar de rechtsgrond van ouds een grote rol gespeeld.
     Vastgesteld kan worden - en althans daarover lijkt verschil van mening uitgesloten - dat bij de bepaling van de loonhoogte thans vrijwel nergens meer rekening gehouden wordt, noch kan worden gehouden, met de gezinsgrootte van de loontrekkende. In de periode waarin de loonbepaling niet collectief doch individueel geschiedde, moge dan al in min of meer patriarchale verhoudingen het individuele behoefte-element een zekere rol bij de loonbepaling gespeeld hebben, daarvan is sinds lang geen sprake meer. Bij de collectieve loonvorming zouden bepalingen welke dwingend voorschrijven rekening te houden met de gezinsgrootte het gevaar oproepen van een voorkeur voor tewerkstelling van ongehuwden en kinderlozen. Zelfs wanneer de loonvaststelling voor een gehele bedrijfstak collectief geschiedt, is dit gevaar nimmer geheel uit te sluiten. Dit zal dan ook wel de reden zijn dat bedrijfstaksgewijze kinderbijslagregelingen vóór de totstandkoming van de wettelijke kinderbijslagregeling betrekkelijk weinig voorkwamen.
     Wat voor het looninkomen der arbeiders geldt, geldt a fortiori voor het inkomen van de zelfstandigen. Veelal wordt dit inkomen uitsluitend bepaald door marktfactoren. Dikwijls leiden deze (marktfactoren), met name voor de kleine zelfstandige, tot een te laag inkomen. Als oorzaken daarvan moeten onder andere worden genoemd: het gebrek aan bedrijfskapitaal, waardoor onder andere een onvoldoende technische outillage en een geringere sortering ontstaat; onvoldoende hulp, waardoor de administratie gebrekkig is; een felle onderlinge concurrentie om nog het hoofd boven water te kunnen houden; te vele vestigingen in bepaalde bedrijven met name in perioden van grote werkloosheid wanneer werkloze arbeiders, hoewel onvoldoende deskundig, een zaakje beginnen. Intussen zijn niet altijd uitsluitend marktfactoren beslissend voor het inkomen der zelfstandigen. Men denke in dit verband aan maatregelen tot huur- en pachtbeheersing, tot het laag houden der rente, tot het garanderen van bepaalde prijzen als in de landbouw e.d. Maar daarbij speelt in elk geval de gezinsgrootte bij de bepaling van het inkomen der verschillende categorieën van zelfstandigen in het geheel geen rol. In het algemeen kan men dus wel zeggen dat de hoogte van het inkomen, uit welke bron dit ook vloeit, geen verband houdt met de grootte van het gezin, dat is met één van de belangrijkste determinanten van de behoeften. Onder deze omstandigheden kan aldus de inkomensvorming een ernstige belemmering en soms zelfs een wezenlijk beletsel voor de gezinsvorming gaan betekenen. Een situatie die zowel uit een oogpunt van een gezonde samenleving als uit een oogpunt van de zelfontplooiing van het individu hoogst bedenkelijk wezen zou.
     Nu is het wel nodig hier scherp te onderscheiden. Er wordt wel gesteld dat inkomensvorming, onafhankelijk van de gezinsgrootte, altijd een belemmering voor de gezinsvorming zijn zou en daarom correctie zou behoeven. Dit kunnen de rblz.|15 r.k.| ondergetekenden niet zonder meer aanvaarden. Wel zal ook iemand met een ruim inkomen bij een meer dan gemiddelde kinderzegen zich financieel iets minder gemakkelijk kunnen bewegen dan iemand met een even ruim inkomen zonder of met slechts één of twee kinderen, doch hier kan in redelijkheid niet van een wezenlijk beletsel, en zelfs niet van een ernstige belemmering, van de gezinsvorming worden gesproken. Het hebben van een gezin, ook van een groot gezin, is een voorrecht dat met de opoffering van een stuk materiële welstand zeker niet te duur is gekocht. Het zou wel van een zeer materialistische opvatting van het leven getuigen wanneer men zou willen stellen dat er nimmer van zulke offers sprake zou mogen zijn terwille van het hebben van (veel) kinderen. Pas wanneer de niet met de gezinsgrootte rekening houdende inkomensvorming een ernstige belemmering en soms zelfs een werkelijk beletsel voor de gezinsvorming gaat betekenen, is het nodig dat de overheid een voorziening treft.
     Van zulk een situatie is sprake wanneer het inkomen niet meer toereikend is om in het redelijk minimale levensonderhoud van een gezin met kinderen te voorzien. Waar deze grens ligt, is niet voor alle tijden en alle omstandigheden in een geldsbedrag uit te drukken. Dit bedrag zal stijgen met de groei van de mogelijkheden tot behoeftebevrediging, dat is met de algemene welstand. In deze gedachtengang is ook plaats voor een extra maatregel ingeval één of meer van de kinderen studeren.
     Een kinderbijslagregeling welke op de hierboven ontwikkelde gedachten is gebaseerd, is in het belang van het kind en in het belang van de maatschappij. Het is in het belang van het kind wanneer een financiële voorziening wordt bevorderd die een betere opvoeding en een betere opleiding mogelijk maakt. Daarmede is de ontplooiing van de persoonlijkheid van de jeugdige mens gediend. Er wordt mede meer gelijkheid van kansen door bereikt, daar financiële barrières die aan levenskansen in de weg staan lager worden. Aangevuld met maatregelen op belastinggebied, schoolgeldheffing en dergelijke, kan zo een toestand worden verkregen waarin geen mensenkind door materiële nood belet zou worden zijn gaven tot ontplooiing te brengen. Dat hierdoor geen "gelijkheid" wordt bereikt en evenmin nagestreefd, is zo vanzelfsprekend dat het geen nader betoog behoeft.
     Een kinderbijslagregeling als boven aangegeven, is niet alleen in het belang van het kind, maar ook in het belang van de maatschappij.
     Een grotere gelijkheid van ontplooiingskansen is immers in de huidige wereldverhoudingen een zaak van maatschappelijke noodzakelijkheid. Nederland kan zich in de huidige verhoudingen het niet tot volle ontplooiing komen van potentieel intellect en van potentiële bekwaamheid niet meer veroorloven. De harde strijd om het bestaan welke ons groeiend volk, samengeperst op een zeer klein grondgebied, in de toekomst zal hebben te voeren, noopt ons tot het mobiliseren van alle kennis, kundigheid en vaardigheid welke wij bij mogelijkheid tot ontwikkeling kunnen brengen.

     Pleiten dus zowel het verlangen om de inkomensvorming geen werkelijk ernstige belemmering voor de gezinsvorming te doen zijn als het streven naar meer gelijkheid van levenskansen als de noodzaak om geen potentieel intellect verloren te laten gaan voor een kinderbijslagregeling welke een redelijk minimaal levensonderhoud ook voor het grote gezin mogelijk maakt, de gedachte dat de ouders in eerste instantie voor de vorming van een gezin de verantwoordelijkheid behoren te dragen, leidt eveneens tot beperking van de kinderbijslag tot een peil waarmede een redelijk minimaal levensonderhoud is gedekt. Er is wel voor gepleit - en de huidige kinderbijslagregeling voor loontrekkenden verwezenlijkt deze gedachte in sterke mate - om het basisinkomen vermeerderd met de kinderbijslag steeds minstens een zeker percentage (75%) te doen zijn van het basisinkomen vermeerderd met de "additionele kosten per kind". Nu is het ongetwijfeld juist dat bij stijging van het basisinkomen ook de "additionele kosten" per kind een zekere toeneming zullen vertonen. Bij een inkomen rblz.|16 l.k.| boven een zekere grens is echter dan ook in deze "additionele kosten" een bedrag voor niet-essentiële uitgaven aanwezig, terwijl anderzijds de ouders door zich in de niet-essentiële uitgaven voor zich zelf en voor het gezin in zijn geheel wat te beperken, de stijgende "additionele kosten" van het kind kunnen en behoren op te vangen. Aldus wordt, naarmate het basisinkomen zulks mogelijk maakt, de mogelijkheid groter om de verantwoordelijkheid voor de gezinsvorming zelfstandig te dragen.
     Aangezien bevolkingspolitieke overwegingen niet tot een systeem nopen dat een zekere aanmoediging van de bevolkingsgroei tracht te creëren, zou men op grond van bovenstaande overwegingen de vraag kunnen stellen of de kinderbijslagregeling niet moet worden beperkt tot gezinnen waarvan het gezinshoofd of de verzorger van de kinderen met zijn basisinkomen beneden een bepaalde grens blijft.
     Er zijn tal van overwegingen die de ondergetekenden hebben doen besluiten niet een kinderbijslagvoorziening voor te stellen welke slechts een uitkering zou toekennen aan gezinshoofden of verzorgers van gezinnen wier inkomen een bepaalde inkomensgrens niet te boven gaat.
     De kinderbijslagregeling welke reeds vóór de Tweede Wereldoorlog in Nederland tot stand kwam, was gegoten in de vorm van een verzekering. Er zijn goede redenen om de kinderbijslagregeling in de vorm van een verzekering te verwezenlijken. Het duidelijke verband tussen lusten en lasten, het besef van verantwoordelijkheid dat daardoor bij de betrokkenen wordt aangekweekt, het vermijden van een verzwaring van de staatstaak en de staatsuitgaven, het zijn alle voordelen van de verzekering boven een voorziening uit de rijksmiddelen.
     Het verzekeringssysteem, eenmaal gekozen zijnde, heeft echter zijn consequenties. Zou men personen met een inkomen boven een zekere grens van de uitkering willen uitsluiten, dan kan men hen ook niet laten bijdragen in de premie. En zo brengt dus in de eerste plaats het feit dat reeds jarenlang een deel van onze bevolking een kinderbijslagregeling kent waarin geen inkomensgrens is opgenomen, alsook de voorkeur welke ondergetekenden hebben voor een kinderbijslagregeling bij wijze van verzekering, hen ertoe een regeling van de kinderbijslag bij wijze van volksverzekering voor te stellen waarin voor een inkomensgrens geen plaats is.
     Een tweede overweging welke de ondergetekenden tot dit voorstel heeft gebracht, is de volgende. Zou - met handhaving uiteraard van de bestaande regelingen voor de loontrekkenden - een kinderbijslagregeling getroffen worden waarvan de zelfstandigen wier inkomen een zekere grens overschrijdt, uitgesloten zouden zijn, dan zou uitsluitend, wat men wel genoemd heeft, een horizontale herverdeling van het inkomen van de verzekerde groep tot stand worden gebracht. Een stukje maatschappelijke solidariteit zou aldus uit de regeling vervallen. Voor degenen die beneden de inkomensgrens blijven, zou de te betalen premie wegens het onverzekerd blijven van de meer welgestelden hoger moeten zijn. De niet-verzekerden met een inkomen boven de inkomensgrens daarentegen zouden geen premie betalen. Inzonderheid in het bedrijfsleven zou dit tot ongewenste consequenties leiden. Immers de kinderbijslagpremie maakt deel uit van de bedrijfskosten. Zou de premiebetaling beperkt blijven tot zelfstandigen met een inkomen beneden een bepaalde grens, dan zouden de concurrentieverhoudingen voor deze groep van merendeels kleine zelfstandigen nadelig worden beïnvloed. Ook om die reden dient er dus de voorkeur aan te worden gegeven alle zelfstandigen in de kinderbijslagregeling te betrekken en daarvoor premie te laten betalen.
     De vaststelling en de inning van de premie is jarenlang het grote struikelblok geweest voor de invoering van een kinderbijslagregeling voor zelfstandigen. Bij de indiening van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden werd reeds erkend dat er geen andere dan technisch-administratieve redenen waren om de zelfstandigen buiten de regeling te houden. Vaststelling en inning van premies van zelfstandigen is - de beraadslagingen en studies rond de Algemene Ouderdomswet hebben het aangetoond - slechts mogelijk door de belastingdienst. Deze rblz.|16 r.k.| vaststelling en inning zijn voor de belastingdienst zelfs een tamelijk eenvoudige zaak wanneer de bepalingen ter zake in de nieuwe kinderbijslagregeling geheel parallel lopen met die in de Algemene Ouderdomswet. Zou de belastingdienst echter met verschillende criteria voor Ouderdomswet en kinderbijslagregeling moeten gaan werken, dan komt deze dienst voor ernstige complicaties te staan. Met name geldt dit wanneer in de ene wet geen en in de andere wet wel een inkomensgrens zou zijn opgenomen waarboven de verzekeringsplicht niet geldt.
     Daar komt nog bij dat de belastingdienst, zo deze er al in zou slagen een regeling met een inkomensgrens, naast de Algemene Ouderdomswet, voor wat de premievaststelling en -inning betreft, tot uitvoering te brengen, ter vaststelling van de verzekeringsplicht van zelfstandigen slechts werken kan met de laatst beschikbare gegevens. Deze gegevens hebben altijd betrekking op de toestand van ten minste één jaar geleden. Bij de somtijds sterk wisselende inkomens van de (kleine) zelfstandigen zou dit betekenen dat verzekeringsplicht en dus recht op uitkering van kinderbijslag bestaat in een jaar waarin het inkomen (zelfs vrij aanzienlijk) boven de inkomensgrens kan zijn gestegen, maar ook omgekeerd, dat op grond van vroegere gegevens in een bepaald jaar tot het wegvallen van de verzekeringsplicht moet worden geconcludeerd juist dan wanneer de inkomsten uitzonderlijk laag en kinderbijslaguitkering dus alleszins gewenst zou zijn.
     Een verdere moeilijkheid is nog het vaststellen van een inkomensgrens waarboven geen verzekeringsplicht meer geldt. Een zekere willekeur valt namelijk daarbij niet te vermijden. Geldt dit reeds in het algemeen, het geldt nog veel sterker voor een regeling als de kinderbijslag. Op zijn allerminst zou men de inkomensgrens moeten laten variëren naargelang van het aantal kinderen dat een gezinshoofd heeft te verzorgen. In de huidige Noodregeling Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen komt deze gevarieerde inkomensgrens dan ook voor. De administratieve rompslomp en de mogelijkheden tot ontduiking en vergissingen door dit systeem veroorzaakt, zijn omvangrijk.
     In het bovenstaande zijn ook nog argumenten te vinden om de door ondergetekenden in de aanvang van dit hoofdstuk principieel verworpen progressie in de kinderbijslaguitkeringen naarmate het basisinkomen van gezinshoofd of verzorger groter is, praktisch onuitvoerbaar te noemen. Te dezer plaatse moge hieraan nog worden toegevoegd dat het toepassen van twee progressies (één naar het kindertal en één naar basisinkomen) ook een aanzienlijke verzwaring van de taak der uitvoerende organen en een niet onaanzienlijke stijging van de administratiekosten zou betekenen. Dit zal mede de reden zijn dat met uitzondering, voor zover bekend, van Frankrijk nergens ter wereld in de van overheidswege getroffen kinderbijslagregelingen progressie naar het basisinkomen wordt aangetroffen.
     Concluderende zien de ondergetekenden de rechtsgrond voor de door hen voorgestelde algemene kinderbijslagverzekering in de omstandigheid dat de inkomensvorming voor loontrekkenden en zelfstandigen met de gezinsgrootte geen rekening houdt en niet kan houden; dat dientengevolge de gezinsvorming voor de bevolkingsgroepen met lagere inkomens soms verhinderd of in elk geval ernstig belemmerd wordt; dat ook het streven naar een grotere gelijkheid van ontplooiingskansen een correctie op de inkomensverdeling noodzakelijk maakt en dat deze desiderata slechts op praktisch uitvoerbare wijze verwezenlijkt kunnen worden in een volkskinderbijslagverzekering.

3. De organisatie van de voorziening

3.1. Een algemene kinderbijslagregeling

     Uit de beschouwingen welke in het vorige hoofdstuk zijn gewijd aan het vraagstuk van de rechtsgrond blijkt dat er geen aanleiding is op principiële gronden een onderscheid te maken tussen loonarbeiders en niet-loontrekkenden. De ondergetekenden menen hierop de aandacht te moeten vestigen, rblz.|17 l.k.| omdat dit punt van belang is met betrekking tot het antwoord op de vraag op welke wijze een kinderbijslagvoorziening voor niet-loontrekkenden georganiseerd moet worden. De vraag is namelijk of er, nu reeds sinds 1941 de Kinderbijslagwet (voor loontrekkenden) bestaat, een afzonderlijke kinderbijslagvoorziening in het leven moet worden geroepen voor de niet-loontrekkenden, dan wel of voor beide categorieën één algemene, de gehele bevolking omvattende, regeling tot stand moet komen.
     De ondergetekenden zijn van oordeel dat wanneer geen principiële redenen zijn aan te geven op grond waarvan twee afzonderlijke kinderbijslagregelingen naast elkaar zouden moeten bestaan, dit ten opzichte van het antwoord op de vraag welke organisatie voor de te treffen voorzieningen gekozen moet worden, in belangrijke mate bepalend is. Het ligt dan immers voor de hand, zulks met het oog op de eenvoud in de administratie en ter besparing van extra kosten, niet twee regelingen naast elkaar te doen bestaan, maar beide regelingen te doen opgaan in één, de gehele bevolking omvattende, kinderbijslagverzekering.
     In dit verband mogen de ondergetekenden melding maken van het advies van de Sociaal-Economische Raad, dat eveneens het vraagstuk van de organisatie naar voren heeft gebracht. Aan het advies van de Sociaal-Economische Raad moge op dit punt het volgende worden ontleend:
     "De regeling van een kinderbijslagvoorziening ten behoeve van niet-loontrekkenden kan men zich denken als een afzonderlijke regeling naast die ten behoeve van de loontrekkenden of als een regeling in het kader van een algemene, uniforme, voor alle burgers geldende voorziening. In het laatste geval zou uiteraard de kinderbijslagregeling voor loontrekkenden in deze algemene voorziening moeten worden ingebouwd.
     De Raad is van oordeel dat een afzonderlijke regeling ten behoeve van alle niet-loontrekkenden aanbeveling verdient. Hij acht deze ook technisch-administratief uitvoerbaar.
     De uitspraak van de Raad wordt gedragen door leden, die overigens ten aanzien van de vraag welke in het voorgaande hoofdstuk is behandeld (te weten de vraag of de te treffen voorziening alle niet-loontrekkenden dient te omvatten), een onderling afwijkend standpunt innemen. Uiteraard behoren daartoe de leden die een afwijzend standpunt innemen tegenover een voorziening voor alle niet-loontrekkenden, doch een beperkte voorziening voor zelfstandigen aanvaarden. Zij wensen deze dan in een afzonderlijke regeling te zien opgenomen. Maar ook onder degenen die voorstander zijn van een voorziening voor alle niet-loontrekkenden zijn er die de voorkeur geven aan een afzonderlijke regeling. Zij nemen daarbij in aanmerking dat in het kader van de loonpolitiek, zoals deze thans wordt gevoerd, het noodzakelijk, althans gewenst kan zijn om de grotere gezinnen der loontrekkenden tegemoet te komen door een verhoging van de kinderbijslagtarieven, zonder dat de daartoe strekkende motieven ook voor de niet-loontrekkenden gelden. Zulk een verschil in beleid met betrekking tot de loontrekkenden enerzijds en de niet-loontrekkenden anderzijds zou uiteraard kwalijk passen in een algemene regeling. Bovendien verdient naar de mening van sommigen een afzonderlijke regeling de voorkeur uit hoofde van de overweging dat zij de gelegenheid biedt om de uitvoering in handen te leggen van de belanghebbenden zelve.
     Een belangrijke minderheid is echter van oordeel dat een afzonderlijke regeling op technisch-administratieve gronden - onder andere de inning der premie - niet aanvaardbaar is, terwijl vele van deze leden dit standpunt innemen als consequentie van de gronden hierboven op blz. 3 (de door deze leden aangegeven rechtsgrond) uiteengezet."

     Uit de hierboven weergegeven passage blijkt dat de Sociaal-Economische Raad in meerderheid de voorkeur gaf aan het treffen van een afzonderlijke regeling voor de niet-loontrekkenden naast de bestaande Kinderbijslagwet, doch dat een belangrijke rblz.|17 r.k.| minderheid een algemene, voor alle burgers geldende, voorziening voorstond.
     Tevens blijkt dat de Sociaal-Economische Raad - naar de mening van de ondergetekenden volkomen terecht - zich bij de bepaling van zijn standpunt - behalve door overwegingen van andere aard - voor een belangrijk deel heeft laten leiden door het antwoord op de vraag of de voorgestane organisatie ook technisch-administratief uitvoerbaar is. De meerderheid spreekt immers uit dat een afzonderlijke regeling aanbeveling verdient, doch laat terstond hierop volgen dat deze ook technisch-administratief uitvoerbaar wordt geacht, terwijl de minderheid daarentegen van oordeel is dat een afzonderlijke regeling alleen al op technisch-administratieve gronden niet aanvaardbaar is.
     Het spreekt vanzelf dat ook de ondergetekenden zich van de technische moeilijkheden en mogelijkheden rekenschap hebben moeten geven en dat zij daarbij aandacht geschonken hebben aan hetgeen in de Sociaal-Economische Raad naar voren is gebracht.
     De ondergetekenden zijn daarbij tot de overtuiging gekomen dat de invoering van een kinderbijslagregeling ten behoeve van alle niet-loontrekkenden - wil deze regeling praktisch zijn en met zo min mogelijk kosten gepaard gaan - zeer bezwaarlijk is te verwezenlijken in een voor deze categorie afzonderlijk te treffen voorziening. De moeilijkheden verbonden aan een zodanige afzonderlijke regeling zouden zich op alle belangrijke technische onderdelen doen gevoelen. Op de voornaamste van deze moeilijkheden mogen de ondergetekenden hieronder nader ingaan.

De premie-inning

     De Sociaal-Economische Raad geeft als zijn advies dat de premieheffing en -inning ten behoeve van een wettelijke kinderbijslagvoorziening voor niet-loontrekkenden gecombineerd dient te worden met die ten behoeve van de wettelijke ouderdomsvoorziening. Dit advies heeft de instemming van de ondergetekenden. Niet alleen wordt hiermede een grote vereenvoudiging bereikt, doch bovendien zal - zoals de Sociaal-Economische Raad terecht opmerkt - een gecombineerde premieheffing minder psychologische bezwaren ontmoeten dan het heffen van een premie welke alleen ten behoeve van een kinderbijslagverzekering wordt opgelegd.
     Eén en ander betekent dus in concreto dat de premieheffing en -inning zal dienen te geschieden door de Rijksbelastingdienst.
     Hiervan uitgaande is het evenwel niet mogelijk vast te houden aan een premieheffing door de belastingdienst die alleen betrekking heeft op de niet-loontrekkenden. De kring van premieplichtigen ingevolge de Algemene Ouderdomswet is afgestemd op de kring dergenen die aan de inkomstenbelasting zijn onderworpen. Uiteraard was dit noodzakelijk om het de Rijksbelastingdienst technisch mogelijk te maken om op eenvoudige wijze de verschuldigde premie te heffen en in te vorderen. Zou de Rijksbelastingdienst echter worden belast met de premieheffing en -inning ingevolge een uitsluitend voor niet-loontrekkenden geldende kinderbijslagverzekering, dan zou deze dienst voor wel zeer aanzienlijke moeilijkheden worden geplaatst. De kring van premieplichtigen in de te treffen kinderbijslagvoorziening zou dan hoegenaamd niet samenvallen met de kring van premieplichtigen in de wettelijke ouderdomsverzekering en de kring van belastingplichtigen. De Rijksbelastingdienst zou in dat geval genoodzaakt worden alleen ten behoeve van de premieheffing en -inning ingevolge de kinderbijslagvoorziening, van alle loon- en inkomstenbelastingplichtigen de categorie die buiten de Kinderbijslagwet voor niet-loontrekkenden valt af te zonderen.
     Daarbij komt nog dat de belastingdienst de categorie van "niet-loontrekkenden" zou moeten afzonderen aan de hand van een niet-belastingtechnisch criterium, namelijk de vraag of iemand al dan niet "arbeider" in de zin van de Kinderbijslagwet is. Hiermede zou dan de situatie zijn geschapen dat de belastingdienst - welks administratieve apparaat daarop overigens allerminst is ingesteld - zich zou moeten gaan bezighouden met rblz.|18 l.k.| de beoordeling van de verzekeringsplicht ingevolge de Kinderbijslagwet.
     Ten slotte zou zich nog de administratieve verzwaring voordoen dat de belastingdienst genoodzaakt zou zijn in alle gevallen waarin het inkomen van de betrokkene bestaat uit loon en inkomsten uit anderen hoofde - te denken valt aan loonarbeiders die tevens als zelfstandigen optreden, aan zelfstandigen wier echtgenoten in loondienst werkzaam zijn, etc. - voor de heffing van de verschuldigde premie van het totale inkomen af te zonderen het loon waarover reeds premie ingevolge de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden is geheven.
     Op grond van het bovenstaande kunnen de ondergetekenden dan ook tot geen andere conclusie komen dan dat het enerzijds inderdaad alle aanbeveling verdient de premieheffing en -inning te combineren met die van de wettelijke ouderdomsverzekering - een zodanige combinatie schept de mogelijkheid dat met een minimum aan uitvoeringskosten ook van niet-loontrekkenden premie kan worden geheven en ingevorderd -, doch dat dit anderzijds slechts mogelijk is indien wordt voldaan aan de voorwaarde dat de kring van verzekerden (en daardoor van premieplichtigen) gelijk is of althans nagenoeg gelijk aan die van de algemene ouderdomsverzekering.

Kring der verzekerden

     Het gescheiden houden van twee afzonderlijke kinderbijslagverzekeringen, één voor de loonarbeiders - reeds belichaamd in de Kinderbijslagwet - en één voor de niet-loontrekkenden, zou - afgezien van de hierboven aangegeven moeilijkheden ten aanzien van de premieheffing en -inning - nog andere bezwaren opleveren. Er zouden namelijk moeilijkheden ontstaan welke rechtstreeks door die scheiding zouden worden veroorzaakt en wel omdat er een terrein zou ontstaan waarop beide voorzieningen elkaar zouden raken. Men zou hierbij kunnen spreken van "afbakeningsmoeilijkheden". Om een voorbeeld te noemen. Valt een arbeider onder de Kinderbijslagwet, dan zal de betrokken werkgever kinderbijslagpremie moeten betalen over het loon van deze arbeider, zoals dit gebruikelijk is. Geniet deze arbeider echter ook nog inkomen uit anderen hoofde - bijvoorbeeld uit vermogen -, dan zou hij over laatstbedoeld inkomen geen premie behoeven te betalen. De zelfstandige daarentegen die onder de regeling voor de niet-loontrekkenden zou vallen, zal premie dienen te betalen van zijn totale inkomen, niet alleen dus van zijn inkomen uit bedrijf of beroep, maar ook van zijn eventueel inkomen uit vermogen, niet zijnde zijn bedrijfs- of beroepsvermogen.
     Er zouden alzo in gevallen als deze verschillen in behandeling tussen arbeiders en zelfstandigen ontstaan die naar het oordeel van de ondergetekenden niet gemotiveerd zouden zijn. Ook in ander opzicht zouden deze afbakeningsmoeilijkheden zich doen gevoelen en wel in de gevallen dat men deels arbeider is in de zin der Kinderbijslagwet en deels tot de groep der niet-loontrekkenden behoort.
     Wanneer iemand op gedeelten van dagen in loondienst werkzaam is en daarnaast - voor het overige gedeelte van deze dagen - als zelfstandige optreedt, zou hij onder beide kinderbijslagregelingen komen te vallen. Om te voorkomen dat in die gevallen dubbele kinderbijslag zou worden ontvangen, zou bepaald kunnen worden dat de betrokkenen slechts onder één der beide regelingen vallen. In de rede zou dan liggen in deze gevallen de Kinderbijslagwet te laten voorgaan, omdat de betrokkenen als "arbeider" ook thans reeds - al werken zij slechts gedeelten van dagen - over deze dagen toch het volle bedrag aan kinderbijslag kunnen ontvangen, ervan uitgaande dat minstens het in de Kinderbijslagwet genoemde bedrag van ƒ5,60 per dag wordt verdiend. Intussen rijst dan de vraag of het wel juist is dat de betrokkenen uitsluitend onder de Kinderbijslagwet komen te vallen met het gevolg dat zij - hoewel zij slechts gedeeltelijk arbeid in loondienst verrichten - in hun kwaliteit van "arbeider" reeds de volle kinderbijslag ontvangen en voorts geen premie behoeven te betalen van hun inkomsten als zelfstandige.
     rblz.|18 r.k.| Om deze moeilijkheden weer te ondervangen, zou bepaald kunnen worden dat de betrokkenen onderworpen blijven aan beide regelingen - waardoor zij ingevolge beide regelingen premie moeten betalen -, doch dat zij slechts krachtens één van beide regelingen voor hetzelfde kind kinderbijslag kunnen ontvangen. Naast het bezwaar dat de belastingdienst in die gevallen uit het inkomen het daarin begrepen loon moet lichten, omdat dit niet dubbel met kinderbijslagpremie zou kunnen worden belast, zou evenwel nog weer een andere moeilijkheid naar voren treden en wel deze dat van de betrokkenen krachtens de beide kinderbijslagwetten premie zou worden ontvangen, doch dat de uit te keren kinderbijslagen ten laste zouden kunnen worden gebracht van slechts één dezer beide wetten. Dit zou er weer toe noodzaken de op grond van de ene regeling uitgekeerde kinderbijslagen ten laste van de beide kinderbijslagwetten te brengen naar rato van de duur waarover de betrokkene feitelijk krachtens elke regeling afzonderlijk verzekerd diende te zijn. Bij deze moeilijkheden komt nog dat de ene regeling (de Kinderbijslagwet) kinderbijslag uitkeert van het eerste kind af en de andere regeling (die voor de niet-loontrekkenden) uitkering zal verlenen van het derde kind af, hetgeen op zichzelf ook weer complicaties geeft.
     Al met al zijn de ondergetekenden tot de conclusie gekomen dat het bestaan van twee naast elkaar werkende regelingen tal van complicaties oplevert, welke slechts voorkomen kunnen worden door het treffen van één algemene, voor iedereen gelijkelijk geldende, kinderbijslagverzekering.

Andere kinderbijslagregelingen

     In het voorgaande zijn de ondergetekenden er gemakshalve van uitgegaan dat het tot stand komen van een afzonderlijke kinderbijslagverzekering voor niet-loontrekkenden zou betekenen dat dan naast elkaar tweeërlei regeling zou komen te gelden, de Kinderbijslagwet voor de loonarbeiders en de afzonderlijke kinderbijslagvoorziening voor de niet-loontrekkenden. Niet uit het oog mag echter worden verloren - en zeker niet wanneer het gaat om vraagstukken van technisch-administratieve aard - dat er naast de kinderbijslagregeling, vervat in de Kinderbijslagwet, thans nog een aantal andere kinderbijslagregelingen bestaat.
     In de eerste plaats mogen de ondergetekenden wijzen op de bij de wet getroffen regelingen, te weten de Kindertoelagewet voor gepensionneerden en de Kinderbijslagwet voor invaliditeits-, ouderdoms- en wezenrentetrekkers.
     De Kindertoelagewet voor gepensionneerden beoogt aan personen en hun nagelaten betrekkingen die pensioen ontvangen van het Burgerlijk Pensioenfonds of het Spoorwegpensioenfonds, dan wel als gewezen militair van de Landmacht of Zeemacht een pensioen genieten, boven het pensioen een kindertoelage te verlenen. De Kinderbijslagwet voor rentetrekkers kent een kinderbijslag toe aan degenen die in het genot zijn van een rente krachtens de Invaliditeitswet of één der Ongevallenwetten.
     De Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen kan hier buiten beschouwing gelaten worden, omdat deze wet [lees: die wet, red.] bij het treffen van een afzonderlijke regeling voor de niet-loontrekkenden zou dienen te worden ingetrokken.
     In de tweede plaats moet gewezen worden op het bestaan van naar schatting 1200 bijzondere kinderbijslagregelingen, waardoor het onder deze regelingen vallende personeel aan de werking van de Kinderbijslagwet is onttrokken. Het geldt hier het personeel in dienst van het Rijk, de provincies, de gemeenten, de Mijnen, de Spoorwegen, het onderwijzend en militair personeel, e.d., voor welke groepen eigen kinderbijslagregelingen bestaan welke in meer of minder belangrijke mate afwijken van de regeling neergelegd in de Kinderbijslagwet.
     De ondergetekenden mogen er voorts de aandacht op vestigen dat al deze bijzondere kinderbijslagregelingen door de instellingen waarbij de betrokkenen in dienst zijn zelfstandig worden uitgevoerd. Zou nu aan deze kinderbijslagregelingen weer een nieuwe, afzonderlijke kinderbijslagregeling voor niet-loontrekkenden worden toegevoegd, welke regeling ook op haar beurt weer uitgevoerd zou moeten worden door een eigen uitvoeringsorgaan, rblz.|19 l.k.| dan zou het geheel nog weer onoverzichtelijker en gecompliceerder worden dan het nu al is.
     Dit geheel van kinderbijslagregelingen overziende, zijn de ondergetekenden van mening dat de organisatie der kinderbijslagvoorziening op de verkeerde weg is geraakt en dat in stede op het rechte pad terug te keren nog verder zou worden afgedwaald indien nog weer een nieuwe, afzonderlijke kinderbijslagregeling aan de reeds bestaande zou worden toegevoegd. Reeds thans schept het bestaan van verschillende kinderbijslagregelingen in grote mate administratief-technische moeilijkheden voor de uitvoeringsorganen. Elk orgaan voor zich moet rekening houden met de mogelijkheid dat voor hetzelfde kind door meer dan één persoon en uit verschillende hoofde aanspraak op kinderbijslag kan worden gemaakt.
     In dit verband mogen de ondergetekenden ter illustratie van deze moeilijkheden het aan de praktijk ontleende geval aanhalen van een weduwe van een in de laatste oorlog gesneuvelde militair. Deze weduwe had drie kinderen. Zij was in het genot van een klein militair weduwenpensioen en had uit dien hoofde recht op kinderbijslag voor haar drie kinderen op grond van de Kindertoelagewet voor gepensionneerden. Aangezien dit pensioen ontoereikend was om daaruit het levensonderhoud voor zich en haar kinderen te bekostigen, dreef zij een sigarenwinkeltje van bescheiden omvang. Zij trad dus tevens op als zelfstandige. Aangezien haar totale inkomen bleef onder de daarvoor gestelde limiet had zij voor haar derde kind tevens recht op kinderbijslag ingevolge de Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen. Bovendien werkte zij in de vroege ochtenduren als werkster op één van de rijkskantoren. Zij was arbeidscontractante in de zin van het Arbeidsovereenkomstenbesluit en had daardoor op grond van artikel 12a van dit besluit nog eens recht op kinderbijslag voor haar drie kinderen krachtens genoemde bijzondere regeling. En ten slotte werkte zij nu en dan - ook als werkster - in de avonduren in dienst van een particulier kantoor, waardoor zij ook nog recht op kinderbijslag kon ontlenen aan de Kinderbijslagwet. Het behoeft geen betoog dat in gevallen als deze een tijdrovend en vertragend onderzoek nodig is voordat - in verband met de diverse anticumulatiebepalingen - vaststaat welk orgaan nu eigenlijk moet betalen, welke organen eventueel aanvullend moeten betalen en welke bedragen ten slotte precies moeten worden uitgekeerd.
     Nu is de omstandigheid dat het naast elkaar bestaan van diverse kinderbijslagregelingen moeilijkheden van administratief-technische aard en daardoor vertraging oplevert, niet het enige bezwaar. Hoe meer regelingen er zijn of komen, hoe minder een behoorlijke controle op de uitkering van de kinderbijslagen mogelijk is. Het laat zich immers verstaan dat naarmate het aantal kinderbijslagregelingen, uitgevoerd door even zoveel verschillende organen, zich uitbreidt, de mogelijkheid voor een uitkeringsgerechtigde die onder meer dan één regeling valt om voor hetzelfde kind meer dan eenmaal kinderbijslag te ontvangen, zonder dat deze samenloop van kinderbijslag wordt geconstateerd en achterhaald, groter wordt. Een eenvoudige en afdoende controle op dit punt is bij een zo grote verscheidenheid van regelingen en van uitvoeringsorganen praktisch niet meer mogelijk. De ondergetekenden zien dit bezwaar vooral optreden wanneer naast elkaar afzonderlijke kinderbijslagvoorzieningen voor loontrekkenden en niet-loontrekkenden zouden gelden. Deze beide voorzieningen zouden immers elkaar veel meer raken dan de thans bestaande kinderbijslagregelingen. Te denken valt aan het zeer grote aantal gevallen waarin de man zelfstandig is en de vrouw uit loondienst inkomen heeft of omgekeerd, alsmede aan de omstandigheid dat velen nu eens loontrekker zijn, dan weer zelfstandige.
     Al de hierboven geschetste bezwaren zouden voor een belangrijk deel opgeheven of voorkomen kunnen worden indien, zoals in de onderhavige wetsontwerpen wordt voorgesteld, alle bestaande en nog te treffen kinderbijslagvoorzieningen opgenomen zouden kunnen worden in één algemene, voor iedereen gelijkelijk geldende regeling, uit te voeren door één orgaan, met regionale vertakkingen.

rblz.|19 r.k.| 

3.2. De Kinderbijslagwet voor loontrekkenden

     In het vorenstaande menen de ondergetekenden voldoende te hebben uiteengezet welke overwegingen van technisch-adminitratieve aard hen tot de overtuiging hebben gebracht dat het in het leven roepen van een afzonderlijke regeling voor niet-loontrekkenden niet wel mogelijk is en in elk geval zeer onpraktisch zou zijn.
     Dit neemt niet weg dat ook aan het tot stand brengen van een algemene kinderbijslagvoorziening uit een oogpunt van organisatie der kinderbijslagverzekering bepaalde bezwaren kleven. Deze hangen samen met het verschil in de omvang der verstrekkingen ingevolge een algemene kinderbijslagverzekering en de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden.
     Het ligt namelijk in de bedoeling - in hoofdstuk 6 komen de ondergetekenden hierop terug - dat krachtens de algemene kinderbijslagverzekering aan de onder deze regeling vallende verzekerden kinderbijslag zal worden verleend van het derde kind af. De tegenwoordige Kinderbijslagwet daarentegen verleent de verzekerde arbeider kinderbijslag van het eerste kind af. Dit betekent dat de samensmelting van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden met de Algemene Kinderbijslagwet niet volkomen zal kunnen zijn. Ook het in één wet regelen van de kinderbijslag voor loontrekkenden (voor de eerste twee kinderen) en van de algemene kinderbijslag (voor derde en volgende kinderen) biedt in deze geen verbetering, omdat dan toch in een zodanige wet voortdurend een scherp onderscheid tussen beide voorzieningen zou moeten worden gemaakt. In de omschrijving van de kring der verzekerden, in de wijze van vaststelling der premie, bij de heffing en inning van de premie en bij de omschrijving van het recht op kinderbijslag zou er namelijk toch steeds rekening mee gehouden moeten worden dat voor de arbeiders nog een afzonderlijke voorziening voor de eerste twee kinderen bestaat. Het zou er praktisch op neerkomen dat de Kinderbijslagwet werd opgeheven, doch als een aanvullende regeling zelfstandig in de éne algemene wet werd overgenomen.
     Het ligt dan ook voor de hand dat beter naast een algemene, voor het gehele volk geldende, kinderbijslagvoorziening voor derde en volgende kinderen de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden kan blijven bestaan als een kinderbijslagvoorziening voor eerste en tweede kinderen.
     De vraag rijst nu of het bezwaar van het moeten blijven bestaan van een afzonderlijke regeling voor de loontrekkenden de voordelen uit organisatorisch oogpunt verbonden aan een algemene regeling niet verloren doet gaan.
     De ondergetekenden menen deze vraag ontkennend te kunnen beantwoorden.
     Bij de overweging van deze vraag moet men in de eerste plaats in aanmerking nemen dat indertijd - bij de Wet van 21 december 1946, Stb. G 373 - de Kinderbijslagwet is gewijzigd in die zin dat het recht op kinderbijslag ook werd verleend ten behoeve van eerste en tweede kinderen. Deze maatregel werd voorgesteld in verband met de toenmalige economische situatie waarin ons land verkeerde en welke een algemene loonsverhoging minder wenselijk maakte. Bij de aanvaarding van deze maatregel is destijds gesteld dat deze voorziening beschouwd moest worden als een tijdelijke maatregel, welke ongedaan gemaakt diende te worden zodra de omstandigheden zulks zouden veroorloven.
     Het vorenstaande in aanmerking genomen, moet er dus rekening mede gehouden worden dat te eniger tijd deze tijdelijke maatregel ongedaan kan worden gemaakt. Hierin ligt op zichzelf dus reeds een aanwijzing besloten dat het geen aanbeveling verdient de definitieve kinderbijslagvoorziening te organiseren met als uitgangspunt dat de tegenwoordige Kinderbijslagwet afzonderlijk dient te blijven bestaan, uitsluitend omdat in deze wet nu eenmaal een kinderbijslagregeling is getroffen van het eerste kind af.
     Vervolgens dient te worden bedacht dat het naast elkaar doen bestaan van twee kinderbijslagregelingen welke ieder afzonderlijk een andere kinderbijslagverzekering inhouden (te weten een algemene kinderbijslagverzekering voor derde en volgende kinderen en de Kinderbijslagwet voor eerste en tweede rblz.|20 l.k.| kinderen van loontrekkenden), veel minder bezwaar oplevert dan het naast elkaar doen bestaan van twee kinderbijslagregelingen welke in materieel opzicht voor een groot deel hetzelfde regelen. Dit laatste zou het geval zijn indien naast een algemene kinderbijslagverzekering voor derde en volgende kinderen de Kinderbijslagwet in haar huidige vorm zou blijven beslaan en behalve voor eerste en tweede kinderen eveneens voor derde en volgende kinderen kinderbijslag zou verlenen.
     In het laatste geval toch treden alle moeilijkheden op welke in de vorige paragraaf uitvoerig werden besproken. In het eerste geval zijn de te overwinnen administratief-technische moeilijkheden veel geringer. Het bestaan van een kinderbijslagvoorziening voor het eerste en tweede kind van loontrekkenden is dan immers in wezen niets anders dan een aparte verzekering voor loonarbeiders met een eigen inhoud, welke op elk gewenst tijdstip kan worden opgeheven, zonder dat dit consequenties heeft ten opzichte van een algemene kinderbijslagverzekering voor derde en volgende kinderen. Het enige raakvlak met de algemene kinderbijslagverzekering ligt dan in het omschrijven van de voorwaarden waaronder het recht op kinderbijslag bestaat. Het is duidelijk dat deze voorwaarden - om beide wetten op elkaar te doen aansluiten - gelijkluidend dienen te zijn.
     Wordt een algemene, het gehele volk omvattende, kinderbijslagregeling in het leven geroepen, inhoudende de verstrekking van kinderbijslag ten behoeve van derde en volgende kinderen, dan kan dus - zolang dit nog nodig is - de kinderbijslagregeling voor de loonarbeiders ten behoeve van het eerste en het tweede kind als het ware geschoven worden vóór de algemene regeling, zonder dat dit een verstrengeling geeft met de algemene regeling.

     Dit hoofdstuk afsluitende geven de ondergetekenden dan ook als hun stellige mening te kennen dat het vraagstuk van de definitieve kinderbijslagverzekering alleen dan tot een verantwoorde oplossing kan worden gebracht indien wordt overgegaan tot de invoering van een algemene, het gehele volk omvattende, kinderbijslagverzekering. Deze regeling zal - zoals in hoofdstuk 6 zal worden uiteengezet - recht geven op een kinderbijslag van het derde kind af. Daarnaast kan dan - zolang dit nodig is - de kinderbijslagverzekering voor loontrekkenden gehandhaafd blijven, welke recht geeft op kinderbijslag voor het eerste en het tweede kind.

4. De uitvoeringsorganen

4.1 Uitvoering van de algemene kinderbijslagverzekering door de Sociale Verzekeringsbank

     De voorgestelde algemene kinderbijslagverzekering omvat het gehele volk. Ook andere maatschappelijke groeperingen dan wekgevers en werknemers zullen derhalve bij deze verzekering betrokken zijn. Naar de mening van de ondergetekenden ligt hierin reeds besloten dat de uitvoering van de algemene kinderbijslagverzekering ongedragen dient te worden aan de Sociale Verzekeringsbank. Het bestuur der Sociale Verzekeringsbank is zodanig samengesteld dat daarin - behalve de organisaties van werkgevers en werknemers - ook andere maatschappelijke groeperingen vertegenwoordigd zijn.
     Bovendien ligt het uit een oogpunt van doelmatige organisatie voor de hand dat, nu de uitvoering van de algemene ouderdomsverzekering - een volksverzekering zijnde - is opgedragen aan de Sociale Verzekeringsbank, de uitvoering van de algemene kinderbijslagverzekering - eveneens een volksverzekering zijnde - aan ditzelfde orgaan wordt opgedragen. In aanmerking moet evenwel worden genomen dat bij de algemene kinderbijslagverzekering - meer dan bij de algemene ouderdomsverzekering - in de praktijk de behoefte zal bestaan de aan de uitvoering verbonden werkzaamheden territoriaal te decentraliseren. Naar de mening van de ondergetekenden zullen de territoriale organen een belangrijke rol bij de uitvoering moeten spelen. Immers alleen door de werkzaamheden regionaal te spreiden, zal kunnen worden bereikt dat de rblz.|20 r.k.| uitbetaling van de kinderbijslagen snel en zonder vertraging zal kunnen geschieden. De medewerking van de Raden van Arbeid - de territoriale organen welke bij de algemene ouderdomsverzekering zijn ingeschakeld - zal dan ook niet kunnen worden gemist. In artikel 5 [5] van het wetsontwerp is daartoe dan ook - overigens op gelijke wijze als dit in de Algemene Ouderdomswet is geschied - de mogelijkheid geopend. De taak van de Raden van Arbeid zal naar de mening van de ondergetekenden hierin moeten bestaan dat zij belast worden met het in ontvangst nemen en het behandelen van de aanvragen om kinderbijslag, alsmede met de uitbetaling daarvan. De Sociale Verzekeringsbank zal het beheer moeten voeren over het Algemeen Kinderbijslagfonds en zal de aanwijzingen en richtlijnen dienen te geven welke de Raden van Arbeid bij hun werkzaamheden in acht hebben te nemen.
     In de gedachtengang van de ondergetekenden zullen dus de regionale organen een belangrijk aandeel hebben in de praktische werkzaamheden ter uitvoering van de wet. Zij zullen voor het gebied waarvoor zij bevoegd zijn het orgaan zijn dat steeds ervoor zorg draagt dat ieder ingezetene woonachtig in dat gebied de kinderbijslag ontvangt waarop hij recht heeft. Alle werknemers, zelfstandigen, weduwen, invaliden, gepensioneerden, ouden van dagen, etc., behoeven zich, voor wat de kinderbijslag betreft, steeds maar tot één en hetzelfde orgaan te wenden. Met deze territoriale decentralisatie van de aan de Algemene Kinderbijslagwet verbonden uitvoeringswerkzaamheden is dan een eerste stap gezet op de weg welke uit een veelheid van over elkaar heen werkende organen en regelingen op het gebied van de kinderbijslagregelingen, leidt naar een overzichtelijke, eenvoudige en daardoor goedkopere administratie, welke tevens het voordeel heeft dat iedere verzekerde op eenvoudige wijze kan verkrijgen waarop hij recht heeft en dat de kans op fraude tot een minimum wordt beperkt.
     Overigens zij opgemerkt dat het niet de bedoeling van de ondergetekenden is vooruit te lopen op de definitieve beslissing ten aanzien van de positie van de Raden van Arbeid. Slechts hebben de ondergetekenden in het bovenstaande tot uitdrukking willen brengen dat het noodzakelijk is de uitvoering van de algemene kinderbijslagverzekering te leggen in handen van dezelfde organen die ook met de uitvoering van de Algemene Ouderdomswet zijn belast en hebben zij er voorts op willen wijzen dat voor wat de uitvoering van de algemene kinderbijslagverzekering betreft, een belangrijke taak zal toevallen aan territoriale organen.

4.2. Premieheffing en -inning door de Rijksbelastingdienst

     In het onderhavige wetsontwerp wordt voorgesteld de heffing en de invordering van de verschuldigde premies te doen geschieden door de Rijksbelastingdienst. Het is naar de mening van de ondergetekenden uit een oogpunt van doelmatigheid aangewezen bij het in het leven roepen van een kinderbijslagverzekering voor het gehele volk deze taak op te dragen aan de Rijksbelastingdienst.
     In de eerste plaats toch wordt het op deze wijze mogelijk aansluiting te zoeken bij de premieheffing en -inning ingevolge de Algemene Ouderdomswet. De voordelen van deze aansluiting springen duidelijk in het oog. Bereikt kan nu immers worden dat met een minimum aan kosten de verschuldigde premie ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet geheven wordt tegelijk met en op dezelfde wijze als de premie verschuldigd ingevolge de Algemene Ouderdomswet. Deze gecombineerde premieheffing werkt voor elk der beide verzekeringen in belangrijke mate kostenbesparend, omdat de Rijksbelastingdienst slechts eenmaal - doch voor beide verzekeringen tegelijk - de noodzakelijke werkzaamheden verricht. Dit betekent dat noch de algemene ouderdomsverzekering, noch de algemene kinderbijslagverzekering zullen worden belast met de totale premie-inningskosten waarmede de uitvoering dezer beide verzekeringen elk afzonderlijk zou worden belast indien de premieheffing en -inning van deze verzekeringen niet zou kunnen worden gecombineerd.
     rblz.|21 l.k.| De tweede overweging welke er naar de mening van de ondergetekenden duidelijk toe leidt de premieheffing en -inning door de Rijksbelastingdienst te doen geschieden, is hierin gelegen dat het van de groep der zelfstandigen en overige niet-loontrekkenden praktisch alleen mogelijk is de premie te heffen indien gebruik gemaakt wordt van de apparatuur en de gegevens waarover de Rijksbelastingdienst beschikt. Ook in het advies van de Sociaal-Economische Raad omtrent deze materie wordt ten aanzien van de zelfstandigen en overige niet-loontrekkenden voorgesteld de premieheffing en -inning - in combinatie met die ingevolge de algemene ouderdomsverzekering - op te dragen aan de Rijksbelastingdienst.
     De ondergetekenden zijn met de Sociaal-Economische Raad van oordeel dat het struikelblok hetwelk al sedert jaren aan de praktische uitvoerbaarheid van een kinderbijslagverzekering, (ook) geldende voor zelfstandigen en overige niet-loontrekkenden, in de weg heeft gestaan - namelijk de vraag op welke wijze ten aanzien van deze groep een praktische en efficiënte premieheffing en -invordering mogelijk was -, alleen weggeruimd kan worden indien de premieheffing en -inning aan de Rijksbelastingdienst worden opgedragen. De ondergetekenden zien in dit verband niet voorbij dat de Sociaal-Economische Raad met zijn advies het oog had op een afzonderlijke regeling voor zelfstandigen en andere niet-loontrekkenden.
     De in het ontwerp van de Algemene Kinderbijslagwet aan de Rijksbelastingdienst opgedragen taak houdt in dat op gelijke wijze als dit ten aanzien van de Algemene Ouderdomswet het geval is, de heffing en inning van de verschuldigde premie zullen geschieden overeenkomstig de bepalingen welke gelden voor de heffing en de invordering van de inkomstenbelasting en de loonbelasting. Evenmin als bij de premieheffing ingevolge de wettelijke ouderdomsverzekering wordt eraan gedacht de verschuldigde premie te vermelden op hetzelfde aanslagbiljet als waarop de aanslag in de inkomstenbelasting voorkomt. Wel kunnen zonder bezwaar de verschuldigde premiebedragen ingevolge de Algemene Ouderdomswet en ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet in één aanslag aan de verzekerden ter kennis worden gebracht.
     Van degenen wier inkomen is onderworpen aan een voorheffing krachtens het Besluit op de Loonbelasting 1940 of aan een daarmede overeenkomende voorheffing ingevolge de Tweede Uitvoeringsbeschikking Inkomstenbelasting 1941 - in hoofdzaak de groep der loontrekkenden - kan de premie op gelijke wijze als de loonbelasting en in één bedrag met de premie ingevolge de Algemene Ouderdomswet door de werkgever op het loon worden ingehouden.
     Het ligt namelijk in de bedoeling de ouderdomspremietabel en de kinderbijslagpremietabel tot één tabel samen te voegen, welke de beide premies in één bedrag aangeeft. Aangezien de ouderdomspremietabel reeds met de verschillende Ioonbelastingtabellen is gecombineerd, zal de tabel welke de tot één bedrag samengevoegde ouderdomspremie en kinderbijslagpremie aangeeft, op zijn beurt eveneens met de loonbelastingtabellen kunnen worden gecombineerd. Uit deze gecombineerde tabel zullen de werkgevers zonder enige moeite in elke tariefklasse direct de verschuldigde loonbelasting alsmede de tot één bedrag samengevoegde ouderdoms- en kinderbijslagpremie kunnen aflezen. Het inhouden van de premie ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet door de werkgevers zal voor hen derhalve niet met een vermeerdering van werkzaamheden gepaard gaan.
     De ondergetekenden zijn van oordeel dat door de inschakeling van de Rijksbelastingdienst, op de wijze als hierboven is aangegeven, een doelmatige en efficiënte wijze van heffing en invordering van de voor de algemene kinderbijslagverzekering verschuldigde premies kan worden verkregen.

4.3. Uitvoering van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden door de Sociale Verzekeringsbank

     In paragraaf 1 van dit hoofdstuk hebben de ondergetekenden niet zonder reden gesproken over de eerste stap op de weg naar een eenvoudige en overzichtelijke administratie van de rblz.|21 r.k.| kinderbijslagverzekering. Wordt er in het kader van een algemene kinderbijslagverzekering een grote vereenvoudiging bereikt wanneer de gehele bevolking wordt opgenomen in één kinderbijslagregeling, recht gevende op kinderbijslag van het derde kind af - waarmede alle andere bestaande kinderbijslagregelingen dezelfde materie regelend, kunnen vervallen -, dan zou toch, indien op de ingeslagen weg niet zou worden voortgegaan, inderdaad nog niet meer dan een eerste stap zijn gezet.
     Er moet immers rekening mede gehouden worden dat naast de algemene kinderbijslagverzekering de Kinderbijslagwet (voor loontrekkenden) zal blijven bestaan.
     Zou in de wijze van uitvoering der Kinderbijslagwet geen wijziging worden gebracht, dan zou er op het terrein van de uitvoeringsorganisatie een situatie ontstaan waarvan ongetwijfeld gezegd zou kunnen worden dat de voorgenomen vereenvoudiging nog allerminst is bereikt. De situatie zou dan ontstaan dat de bedrijfsverenigingen de kinderbijslag aan de loontrekkenden voor de eerste twee kinderen zouden moeten uitbetalen en dat de Sociale Verzekeringsbank en de Raden van Arbeid daarnaast - voor de loontrekkenden - de uitbetaling van de kinderbijslag voor derde en volgende kinderen zouden moeten verzorgen. Dat daarmede bepaald niet een verdergaande vereenvoudiging zou zijn bereikt, springt wel duidelijk in het oog.
     Wanneer de Sociale Verzekeringsbank, terzijde gestaan door de Raden van Arbeid, de algemene kinderbijslagverzekering zou uitvoeren en de bedrijfsverenigingen daarnaast de Kinderbijslagwet (voor de eerste twee kinderen), zou dit allereerst dit grote bezwaar opleveren dat de arbeiders wier gezinnen meer dan twee kinderen tellen steeds met twee organen te maken zouden krijgen. Zij zouden dan bijvoorbeeld steeds zowel aan het met de uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet belaste orgaan als aan de betrokken bedrijfsvereniging een aanvraag om kinderbijslag moeten inzenden. Zij zouden ook van beide organen afzonderlijk een kinderbijslag uitgekeerd krijgen.
     Een volgend bezwaar dat zou optreden, zou zijn dat ook de uitvoeringsorganen zelf voor grote moeilijkheden geplaatst zouden worden, omdat zij over en weer niet van elkaar zouden weten of een aanvraag om kinderbijslag bij beide organen ingediend wel gelijkluidend zou zijn. Toch zouden beide organen dit moeten weten, omdat anders het gevaar bestaat dat zij elk een verschillend aantal kinderen en een verschillende rangorde aanhouden. In het midden wordt daarbij dan nog maar gelaten de belangrijke vraag of de beide organen - zo zij zich in deze gevallen met elkaar in verbinding zouden stellen - in dubieuze gevallen tot hetzelfde inzicht zouden komen en een gelijkluidend standpunt zouden innemen.
     Ten slotte zou zich het wel zeer grote bezwaar voordoen dat ten aanzien van de arbeiders met drie of meer kinderen alle onderzoeken en handelingen welke nodig zijn voor een juiste beoordeling van de aanvraag om kinderbijslag tweemaal, namelijk door ieder der beide organen, zouden dienen te geschieden. Elk orgaan afzonderlijk zou immers eerst moeten weten welk totaal aantal kinderen voor kinderbijslag in aanmerking komt om daaruit te kunnen afleiden welke kinderen eerste en tweede en welke kinderen derde en volgende kinderen zijn. Het zou moeilijk zijn te ontgaan dat in vele gevallen de onderzoeken bij de betrokkenen, de verificaties bij de bevolkingsregisters, etc., tweemaal zouden moeten geschieden.
     Het behoeft naar de mening van de ondergetekenden wel geen verder betoog dat het niet verantwoord zou zijn om het bij de uitvoering van de kinderbijslagverzekering op een dergelijke situatie te laten aankomen.
     Om deze bezwaren op het terrein van de uitvoeringsorganisatie te ontgaan, bestaat er naar de mening van de ondergetekenden maar één afdoende mogelijkheid, welke hierin gelegen is dat ook de uitvoering van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden in handen wordt gelegd van de Sociale Verzekeringsbank en de Raden van Arbeid. Er bestaat te dien opzichte naar de mening van de ondergetekenden geen keus. Al de hiervoren vermelde bezwaren zijn dan ondervangen. Eén orgaan ontvangt en behandelt dan alle aanvragen om kinderbijslag; dat orgaan verricht eenmaal - voor beide wetten - de nodige rblz.|22 l.k.| onderzoeken; verricht eenmaal - voor beide wetten - eventuele geneeskundige onderzoeken als het aanvragen om kinderbijslag voor invalide kinderen betreft; er is slechts eenmaal een verklaring van een schoolhoofd nodig; men behoeft zich slechts eenmaal tot het bevolkingsregister te wenden, etc.
     Het verheugt de ondergetekenden in dit verband dat in het advies van de Sociaal-Economische Raad van 14 mei 1954 tot uitdrukking komt dat ook de leden van deze Raad zich rekenschap hebben gegeven van de moeilijkheden welke op het terrein van de uitvoeringsorganisatie liggen. In de nota welke als bijlage I bij dit advies is opgenomen, geven respectievelijk de voorstanders van een algemene kinderbijslagverzekering en de voorstanders van een afzonderlijke kinderbijslagverzekering voor niet-loontrekkenden hun mening over tal van administratief-technische vraagstukken welke aan de uitvoering zijn verbonden.
     Voor de ondergetekenden is in dit verband van belang hetgeen diegenen naar voren brengen die voorstanders zijn van het treffen van een afzonderlijke kinderbijslagvoorziening voor niet-loontrekkenden naast de bestaande Kinderbijslagwet, omdat zij in wezen voor dezelfde moeilijkheid stonden als hierboven is uiteengezet, namelijk de vraag op welke wijze de administratieve bezwaren welke verbonden zijn aan het naast elkaar bestaan van twee (of meer) kinderbijslagregelingen tot zo klein mogelijke proporties kunnen worden teruggebracht. Deze leden nu bevelen in deze nota onder andere aan te streven naar het doen uitvoeren van alle regelingen door één centraal uitvoeringsorgaan. Met het inzicht van deze leden zijn de ondergetekenden het - zoals trouwens blijkt uit hetgeen hierboven reeds uitvoerig is uiteengezet - volkomen eens.
     De ondergetekenden kunnen dan ook tot geen andere slotsom komen dan dat het aangewezen is de uitvoering van de algemene kinderbijslagverzekering zowel als die van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden in handen te leggen van de Sociale Verzekeringsbank. Alleen op deze wijze wordt ook een verdere stap gezet op de weg naar een eenvoudige en goedkope administratie.

4.4. Premie-inning ingevolge de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden door de Sociale Verzekeringsbank

     Wanneer er mede zou worden volstaan de uitvoering van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden, voor zover de vaststelling en uitbetaling der uitkeringen betreft, over te dragen aan de Sociale Verzekeringsbank, dan zou dit betekenen dat de premie-inning ingevolge deze wet in handen zou blijven van de bedrijfsverenigingen. Daarmede zou dan een situatie ontstaan welke de ondergetekenden niet bevredigend achten.
     Hoewel op zichzelf genomen de uitvoering van één en dezelfde wet door verschillende van elkaar onafhankelijke organen wel mogelijk is, zou het bij de uitvoering van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden - alsdan beperkt tot kinderbijslag voor de eerste twee kinderen - toch wel aanmerkelijke praktische bezwaren opleveren wanneer zowel de Sociale Verzekeringsbank enerzijds als de bedrijfsverenigingen anderzijds daarbij een taak zouden krijgen.
     In een dergelijke situatie zou allereerst de vraag rijzen in handen van welk orgaan de beoordeling van de verzekeringsplicht gesteld zou moeten worden. Het is immers duidelijk dat wanneer elk orgaan alleen met betrekking tot de eigen taak zijn standpunt omtrent het verzekerd zijn zou moeten bepalen, het gevaar rijst dat bij onderling verschillend oordeel bijvoorbeeld het ene orgaan in bepaalde gevallen tot premieheffing overgaat, zonder dat anderzijds het andere orgaan deze premieheffing doet volgen door uitkering van kinderbijslag aan de betrokken arbeider. Ook het omgekeerde kan zich voordoen.
     Nu is het niet eenvoudig uit te maken welke van deze organen ten aanzien van de beoordeling van het verzekerd zijn het beslissend oordeel zou moeten hebben. Eigenlijk zou dit moeten zijn het orgaan dat over het verlenen der uitkeringen beslist. Aan de andere kant zouden echter overwegingen van praktische aard ervoor pleiten de beoordeling van het verzekerd zijn geheel in handen te leggen van de bedrijfsverenigingen. Het streven naar coördinatie op het stuk van de rblz.|22 r.k.| verzekeringsplicht zou het namelijk zeer gewenst doen zijn dat de bedrijfsverenigingen, behalve voor wat de Werkloosheidswet en de Ziektewet betreft, ook de beoordeling behielden van de verzekeringsplicht ingevolge de Kinderbijslagwet.
     Doch er een ogenblik van uitgaande dat inderdaad de bedrijfsverenigingen belast zouden worden met de beoordeling van de verzekeringsplicht, rijst terstond een nieuwe vraag, namelijk of dit dan zou moeten betekenen dat iedere aanvraag om kinderbijslag ingediend bij de Raad van Arbeid eerst naar de betrokken bedrijfsvereniging moet worden doorgezonden teneinde onderzocht te worden op het punt van het verzekerd zijn van de aanvrager. Dit zou wel een zeer tijdrovend werk worden. Overigens zou dit in verreweg de meeste gevallen ook niet nodig zijn, omdat veelal wel op eenvoudige wijze uit te maken valt of de aanvrager inderdaad verzekerd is. Er zou dus een regeling getroffen moeten worden welke aangeeft in welke gevallen de Raad van Arbeid gehouden zou zijn omtrent de verzekeringsplicht van een aanvrager om kinderbijslag het oordeel van de betrokken bedrijfsvereniging in te winnen. Het aangeven van die gevallen zou niet zo eenvoudig zijn. Bovendien is niet te verwachten dat deze regeling in alle opzichten sluitend zou kunnen worden gemaakt, omdat elk orgaan afzonderlijk weer verschillend kan oordelen over de vraag of een bepaald geval wel of niet onder de getroffen regeling valt..
     Daar komt nog een moeilijkheid bij. De vraag zou zich namelijk voordoen door welk orgaan de bedrijfsverenigingen gecontroleerd moeten worden voor wat betreft de juiste premie-inning en -afdracht van de ontvangen gelden. Ook hierbij ligt het voor de hand deze controle in handen te leggen van de Sociale Verzekeringsbank als het orgaan dat het Kinderbijslagfonds beheert en dat derhalve bij een juiste premie-inning en -afdracht het grootste belang heeft. Doch de figuur dat de Sociale Verzekeringsbank de bedrijfsverenigingen zou moeten controleren, is weinig aantrekkelijk. Het zou meer aanbeveling verdienen deze controle te doen geschieden door de Sociale Verzekeringsraad. Evenwel verzet zich daartegen min of meer het karakter van de Sociale Verzekeringsraad. Deze Raad heeft een toezichthoudende taak. Tot diens taak kan echter bezwaarlijk gerekend worden het uitoefenen van controle op het ene orgaan ten behoeve van het andere.
     De hierboven geschetste moeilijkheden welke zouden voortvloeien uit een gesplitste uitvoering van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden zouden ondervangen zijn indien de Sociale Verzekeringsbank in samenwerking met de Raden van Arbeid niet alleen belast werd met de vaststelling en de betaalbaarstelling van de kinderbijslagen, maar ook met de heffing en inning der premies. Op zichzelf is dit ook zeer goed mogelijk, vooral zolang de Raden van Arbeid belast blijven met de premie-inning ingevolge de Ongevallenwet 1921. Zolang de Raden van Arbeid ter uitvoering van de Ongevallenwet 1921 beschikken over een administratie en een apparatuur welke geheel ingesteld is op het heffen en innen van premie, is het zonder veel extra kosten mogelijk deze organen ook de premie ingevolge de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden te doen heffen en innen. Overigens betekent dit niet dat wanneer in bepaalde gevallen de behoefte zich zou doen gevoelen om de medewerking van één of meer bedrijfsverenigingen in te roepen, deze mogelijkheid zou moeten zijn uitgesloten. In het wetsontwerp tot aanpassing van de Kinderbijslagwet wordt dienaangaande dan ook een voorziening voorgesteld.
     De ondergetekenden zijn derhalve van oordeel dat in elk geval zolang de Raden van Arbeid belast blijven met de premie-inning ingevolge de Ongevallenwet 1921, het aanbeveling verdient deze organen ook in te schakelen voor wat betreft de premieheffing en -inning ingevolge de "overblijvende" Kinderbijslagwet voor loontrekkenden. Wanneer te zijner tijd de premie-inning ingevolge de Ongevallenwet 1921 van de Raden van Arbeid overgaat naar de bedrijfsverenigingen, kan bij die gelegenheid worden bezien - en dan in breder verband - of het niet beter is alsdan tegelijkertijd ook de premieheffing en -inning ingevolge de Kinderbijslagwet bij de bedrijfsverenigingen onder te brengen.

     rblz.|23 l.k.| Samenvattend zijn de ondergetekenden derhalve van oordeel dat, ervan uitgaande dat het verstrekken van kinderbijslag voor de eerste twee kinderen van loontrekkenden een tijdelijk en een aflopend karakter draagt, het ter wille van de eenvoud van uitvoering van de "overblijvende" Kinderbijslagwet voor loontrekkenden aanbeveling verdient ook de premieheffing en -inning ingevolge deze wet op te dragen aan de Sociale Verzekeringsbank, welke daarbij terzijde zal worden gestaan door de Raden van Arbeid.

4.5. Bijzondere regelingen

     Na de beschouwingen in de vorige paragrafen omtrent de uitvoeringsorganisatie van de algemene kinderbijslagverzekering en de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden dient thans aandacht te worden geschonken aan de als bijzondere regelingen erkende kinderbijslagvoorzieningen en daarnaast aan de Kinderbijslagwet voor invaliditeits-, ouderdoms- en wezenrentetrekkers en de Kindertoelagewet voor gepensionneerden.
     Bij het benaderen van dit vraagstuk dient in de eerste plaats in het oog gehouden te worden dat wanneer te zijner tijd naast elkaar twee volksverzekeringen in werking zullen zijn, te weten de algemene ouderdomsverzekering en de algemene kinderbijslagverzekering, het daarbij van groot belang is dat van de aanvang af de kring der verzekerden voor beide regelingen zoveel mogelijk gelijk is.
     Vanuit dit oogpunt bezien zou het uiterst moeilijk, om niet te zeggen onmogelijk zijn om bepaalde groepen van personen buiten de algemene kinderbijslagverzekering te laten en in afzonderlijke kinderbijslagregelingen onder te brengen of, voor zover zij onder andere kinderbijslagvoorzieningen vallen, deze zonder meer te laten voortbestaan. Dit zou immers betekenen dat deze personen wel ingevolge de algemene ouderdomsverzekering, doch niet ingevolge de algemene kinderbijslagverzekering premie zouden behoeven te betalen. De Rijksbelastingdienst zou daardoor genoodzaakt worden de personen vallende onder de verschillende andere kinderbijslagregelingen, van de premieplichtigen ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet af te zonderen. Deze zou dus verplicht zijn na te gaan welke personen onder de bijzondere kinderbijslagregelingen vallen. Steeds zou bij de betrokken werkgevers (de rijksdiensten, de gemeenten, de provincies, de waterschappen, de Spoorwegen, de Mijnen, bijzondere onderwijsinstellingen, etc.) moeten worden onderzocht niet alleen welke leden van het personeel onder de door die werkgevers getroffen regeling vallen, maar ook over welke tijdvakken die leden onder de betrokken regeling zijn gevallen. De Rijksbelastingdienst moet namelijk ook de juiste tijdvakken weten, omdat uiteraard het loon van de betrokkenen voor wat de premie ingevolge de algemene kinderbijslagverzekering aangaat, slechts onbelast kan blijven voor zover het loon betreft dat verdiend is in het tijdvak dat gewerkt werd onder werking van de bijzondere kinderbijslagregeling. Het loon verdiend in een tijdvak waarover de bijzondere kinderbijslagregeling niet van toepassing was, dient voor de premieheffing van de algemene wet wel in aanmerking genomen te worden, omdat de betrokkene in dat tijdvak onder de algemene wet viel. Kortom, in alle gevallen waarin voor iemand voor kortere of langere tijd een bijzondere regeling van toepassing zou zijn geweest, zou de Rijksbelastingdienst een onderzoek moeten instellen en een tijdrovende administratie moeten voeren, om tot een zuivere vaststelling van de premie te geraken. Wat betreft rentetrekkers en gepensioneerden zou de Rijksbelastingdienst er niet alleen steeds mede bekend moeten zijn wie een rente of een pensioen geniet krachtens de Invaliditeitswet of de Pensioenwet, doch ook over welk tijdvak die rente of dat pensioen wordt genoten, tot welk bedrag en aan de hand daarvan moeten nagaan of zij wegens het genieten van de rente of het pensioen aanspraak op kinderbijslag of kindertoelage ingevolge één van de beide hiervoor genoemde andere wettelijke kinderbijslagvoorzieningen kunnen maken.
     Bij dit alles komt nog de vraag welk standpunt ingenomen zou moeten worden ten aanzien van het inkomen dat de betrokkene heeft buiten het loon dat hij geniet uit zijn rblz.|23 r.k.| dienstbetrekking waarvoor de bijzondere regeling geldt, bijvoorbeeld het loon dat zijn echtgenote verdient of het inkomen uit vermogen. Gedurende de tijd dat bijvoorbeeld een spoorwegbeambte onder een bijzondere regeling valt, zou hij niet verzekerd zijn ingevolge de algemene kinderbijslagverzekering en zou hij over zijn loon geen premie verschuldigd zijn. Wanneer evenwel de echtgenote van deze spoorwegbeambte daarnaast nog een zeker loon zou verdienen, zou op grond van de bepaling dat de gehuwde vrouw niet zelf premieplichtig is - een bepaling welke ook voor de algemene ouderdomsverzekering geldt - de betrokkene behalve van zijn eigen loon ook van het loon van zijn vrouw geen premie behoeven te betalen. Naar de mening van de ondergetekenden zou dit een onbevredigende consequentie zijn en zouden er dus op dit punt nadere - en dus weer afwijkende - voorzieningen moeten worden getroffen. Bij een inkomen uit vermogen zou zich - zij het in andere zin - iets dergelijks voordoen. Om een voorbeeld te noemen. Iemand treedt ingaande 1 juli van enig jaar in dienst van een werkgever voor wiens personeel een bijzondere regeling geldt. Aan het einde van dat jaar staat de belastingdienst voor de taak van deze persoon premie ingevolge de algemene kinderbijslagverzekering te heffen over het tijdvak van 1 januari tot 1 juli. Wanneer nu deze persoon inkomsten geniet uit vermogen, moet het er dan, als het om de vraag gaat of hij van deze inkomsten premie moet betalen, van afhangen of hij die inkomsten de facto verkreeg vóór of na 1 juli? Zou het, om nog een stap verder te gaan, billijk zijn indien deze persoon geen premie zou behoeven te betalen van zijn inkomen uit vermogen, alleen omdat hij onder een bijzondere regeling valt? En dat terwijl voor het gehele volk overigens geldt dat ook inkomen uit vermogen onder de premieheffing valt? De ondergetekenden menen deze vragen ontkennend te moeten beantwoorden. Soortgelijke vragen en moeilijkheden zouden zich uiteraard voordoen met betrekking tot rentetrekkers en gepensioneerden wat betreft de renten of de pensioenen welke zij krachtens de Invaliditeitswet of de Pensioenwet genieten.
     Wat uit de bovenstaande voorbeelden blijkt is dat eigenlijk elke uitzondering van bepaalde groepen personen het gevaar inhoudt dat tekort wordt gedaan aan het aan de algemene kinderbijslagverzekering ten grondslag liggend beginsel, namelijk dat zij beoogt een herverdeling te bewerkstelligen van het maatschappelijk inkomen, ongeacht uit welke bronnen de individuele staatsburgers dit inkomen verkrijgen.
     Samenvattend menen de ondergetekenden te kunnen zeggen dat het op grond van de hierboven ontwikkelde bezwaren niet mogelijk is in de algemene kinderbijslagverzekering uitzonderingen in de vorm van bijzondere regelingen toe te laten.
     Voorts rijst de vraag of het ook in een gewijzigde Kinderbijslagwet ten behoeve van eerste en tweede kinderen van loontrekkenden nog mogelijk zal zijn het treffen van bijzondere kinderbijslagregelingen toe te laten.
     Al dadelijk treedt hierbij naar voren dat het bestaan van een algemene kinderbijslagverzekering in ieder geval verhindert dat nog bijzondere kinderbijslagregelingen zouden kunnen blijven gelden welke niet met de wettelijke voorziening rekening houden. Gelijk dit geschied is in het wetsontwerp tot aanpassing van de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden, zouden ook de bijzondere regelingen voor wat betreft de omschrijving van het recht op kinderbijslag voor het eerste en tweede kind, moeten aansluiten op het recht op kinderbijslag in de algemene kinderbijslagverzekering. Zouden zich namelijk op dit punt afwijkingen vertonen, dan zou het gevaar ontstaan dat de bijzondere regelingen andere kinderen in aanmerking zouden nemen dan de algemene kinderbijslagverzekering. Het gevolg zou dan kunnen zijn dat in het ene geval bepaalde kinderen van kinderbijslag verstoken bleven en dat in een ander geval voor bepaalde kinderen tweemaal kinderbijslag werd verstrekt. Vaststaat dus wel dat het voortbestaan of het in het leven roepen van afzonderlijke kinderbijslagregelingen, in de vorm zoals zij thans voorkomen, namelijk als zelfstandige regelingen die wat inhoud en formulering betreft geheel losstaan van de wettelijke regeling, niet meer toegelaten kan worden.
     rblz.|24 l.k.| Dit is echter niet het enige beletsel dat aan geheel afzonderlijke kinderbijslagregelingen in de weg staat. Er doet zich ook een praktisch bezwaar voor. Wanneer immers voor eerste en tweede kinderen bijzondere regelingen zouden blijven bestaan in die zin dat deze regelingen geheel onafhankelijk van de uitvoeringsorganen van de algemene kinderbijslagverzekering zouden worden uitgevoerd, dan zouden - omdat naast de bijzondere regelingen de Raden van Arbeid uitkeringen voor de derde en volgende kinderen zouden verlenen - zowel voor het personeel dat onder die bijzondere regelingen valt als voor de organen onderling dezelfde moeilijkheden optreden als welke in paragraaf 4.3 zijn geschetst in het geval dat de bedrijfsverenigingen de Kinderbijslagwet voor de eerste en tweede kinderen zouden uitvoeren naast de uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet door de Sociale Verzekeringsbank en de Raden van Arbeid.
     De personen die onder de bijzondere regeling vallen (ambtenaren, militairen, onderwijzers, mijnarbeiders, spoorwegbeambten, etc.), zouden dan met twee organen te maken krijgen die onafhankelijk van elkaar beslissingen zouden nemen. Zij zouden zowel van hun eigen dienst of werkgever als van de betrokken Raad van Arbeid kinderbijslag ontvangen. De benodigde inlichtingen zouden zij steeds aan twee instanties moeten verstrekken. Bepaalde onderzoeken (verificaties bij het bevolkingsregister, verklaringen van schoolhoofden, geneeskundige onderzoeken) zouden tweemaal moeten worden ingesteld. Hierbij wordt dan nog in het midden gelaten de moeilijkheid welke zou ontstaan in de gevallen dat beide instanties niet tot een eensluidend oordeel zouden komen. Ten aanzien bijvoorbeeld van een ambtenaar die drie kinderen heeft, waarvan het oudste kind een 18-jarig invalide kind is, kan de instelling bij welke deze ambtenaar werkzaam is tot de conclusie komen dat voor het oudste kind geen recht op kinderbijslag bestaat, omdat het niet in de daarvoor gestelde mate invalide is te achten. De instelling keert dan kinderbijslag voor de beide andere kinderen uit. Omdat de ambtenaar evenwel van mening is dat de instelling hem kinderbijslag had moeten verlenen voor het oudste (invalide) kind en het daaropvolgende kind, wendt hij zich tot de Raad van Arbeid met een aanvraag om kinderbijslag voor het derde (jongste) kind. Wanneer dan de Raad van Arbeid tot de conclusie zou komen dat het invalide kind wel moet meetellen in het aantal kinderen, dan is een conflict geschapen dat, wanneer de betrokken instelling noch de Raad van Arbeid het ingenomen standpunt wil herzien, niet tot oplossing kan worden gebracht.
     De ondergetekenden wijzen er bovendien nog op dat er zich reeds in het huidige bestel van bijzondere kinderbijslagregelingen moeilijkheden voordoen in die gevallen dat twee verschillende personen krachtens twee verschillende bijzondere kinderbijslagregelingen aanspraak op kinderbijslag maken voor hetzelfde kind. De moeilijkheid is namelijk welke aanspraak bij een zodanige samenloop prevaleert en volledig dient te worden gerealiseerd en welke aanspraak slechts gedeeltelijk. Het is praktisch onmogelijk dat in de vele honderden bijzondere kinderbijslagregelingen op elkaar afgestemde bepalingen ter voorkoming van samenloop van kinderbijslag zouden kunnen worden opgenomen. Bovendien, aan de hand waarvan zou kunnen worden uitgemaakt welke kinderbijslagregeling prevaleert bijvoorbeeld in het geval dat aanspraak kan worden gemaakt door twee personen die in dienst zijn bij verschillende gemeenten welke een bijzondere regeling uitvoeren? Deze beide gemeentelijke regelingen bestaan immers geheel gelijkwaardig naast elkaar. Nu er zich tussen de bijzondere regelingen al moeilijkheden voordoen en natuurlijk ook zouden blijven voordoen, indien de mogelijkheid tot het treffen van bijzondere kinderbijslagregelingen zou blijven bestaan, rijst de vraag hoe de Sociale Verzekeringsbank en de Raden van Arbeid hiermede zouden hebben te handelen bij de uitvoering van de Algemene Kinderbijslagwet. Immers de toekenning van kinderbijslag krachtens deze wet moet direct aansluiten op de toekenning van kinderbijslag voor eerste en tweede kinderen en deze aansluiting zou gevaar lopen indien er zich moeilijkheden zouden voordoen omtrent de vraag wie bij samenloop van aanspraken krachtens rblz.|24 r.k.| bijzondere regelingen nu eigenlijk zou moeten betalen en tot welk bedrag.

     Het is op grond van deze bezwaren dat de ondergetekenden tot de conclusie zijn gekomen dat er bij de uitvoering van de algemene kinderbijslagverzekering, met een daaraan aangepaste Kinderbijslagwet voor loontrekkenden, geen plaats meer ingeruimd kan worden voor bijzondere regelingen, waarmede dan worden bedoeld opzichzelfstaande, volledig uitgewerkte en afgeronde regelingen welke - ter vervanging van het wettelijk recht - een geheel eigen recht op kinderbijslag verlenen. Wat uiteraard wel mogelijk is, en waartegen de ondergetekenden, voor zover het de uitvoeringsorganisatie betreft, geen bezwaren zien, is dat de instellingen en bedrijven welke altijd prijs gesteld hebben op een bijzondere regeling, buiten het wettelijk stelsel der kinderbijslagverzekering om, de wettelijke kinderbijslagbedragen met een bepaalde toeslag verhogen. In de gevallen dat deze organen tot het verlenen van zodanige aanvullingen zouden willen overgaan, zou onderling een regeling getroffen kunnen worden teneinde deze uitbetaling vlot te doen verlopen. De ondergetekenden denken hierbij bijvoorbeeld aan de mogelijkheid dat de werkgever zelf aan het in zijn dienst zijnde personeel de wettelijke kinderbijslag (bij wijze van voorschot) uitkeert, vermeerderd met de zijnerzijds te verstrekken aanvulling en de wettelijke kinderbijslag declareert bij het uitvoeringsorgaan. Ook het omgekeerde zou mogelijk kunnen zijn, namelijk dat het uitvoeringsorgaan op verzoek van de werkgever en te diens last de aanvulling op de wettelijke kinderbijslag verzorgt.

     Intussen ligt hier ten aanzien van het overheidspersoneel een moeilijkheid welke de bijzondere aandacht verdient. Waar bij de rijksambtenaren de kinderbijslag een element der bezoldiging is, behoort het als zodanig tot de materiële rechtspositie, welke zijn basis vindt in artikel 72 [oud, red.] der Grondwet.
     Zolang het karakter van bezoldiging hieraan niet ontnomen wordt - zoals de Algemene Kinderbijslagwet dit doet ten aanzien van derde en volgende kinderen -, zou het wettelijk regelen hiervan strijdig zijn met het hierboven genoemde grondwetsartikel, dat voorschrijft dat de Koning de bezoldiging der ambtenaren regelt.

     Waar tevens de staatscommissie voor advies inzake de status der ambtenaren nog geen rapport heeft uitgebracht, dient naar de mening van de ondergetekenden, zolang dit deel van de overheidskinderbijslagregeling nog een deel uitmaakt van de ambtelijke bezoldiging en als zodanig van de rechtspositie van het overheidspersoneel, de uitzonderingspositie van dit personeel gehandhaafd te blijven.
     De moeilijkheid daarbij is echter dat bij handhaving van deze uitzonderingspositie getracht moet worden de bezwaren te vermijden welke hierboven tegen het doen voortbestaan van afzonderlijke kinderbijslagvoorzieningen zijn aangegeven.
     De oplossing van deze moeilijkheid menen de ondergetekenden als volgt te hebben gevonden.
     In de Kinderbijslagwet voor loontrekkers wordt - zie artikel VII - ter vervanging van het bestaande artikel 5 een nieuw artikel opgenomen, waarin wordt bepaald dat ten aanzien van het overheidspersoneel (personeel in dienst van het Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen, etc., alsmede het onderwijzend personeel) bij algemene maatregel van bestuur een kinderbijslagvoorziening wordt getroffen welke uiteraard kan afwijken van de wet, doch welke voor wat betreft de bedragen aan kinderbijslag en de voorwaarden waarop het recht op kinderbijslag wordt verleend, niet minder gunstig mag zijn dan de bij de wet getroffen regeling. Op grond van deze bepaling dient dan in plaats van de vele thans bestaande bijzondere kinderbijslagregelingen één kinderbijslagregeling te worden getroffen welke alle groepen van het overheidspersoneel welke daarvoor in aanmerking komen, omvat.
     Het verdwijnen van de ± 1200 verschillende, onderling vaak sterk afwijkende overheidskinderbijslagregelingen zal tot een aanzienlijke vereenvoudiging kunnen leiden. Het vervangen van al deze regelingen door één kinderbijslagregeling voor het gehele overheidspersoneel zal grote organisatorische rblz.|25 l.k.| en administratieve voordelen met zich meebrengen. Het zal dan mogelijk zijn voor het overheidspersoneel een kinderbijslagregeling in het leven te roepen welke enerzijds aansluit op de algemene kinderbijslagverzekering en rekening houdt met de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden, doch welke anderzijds voor het overheidspersoneel de bestaande uitzonderingspositie handhaaft en overigens de vereenvoudiging aanbrengt dat niet vele, doch slechts één bijzondere regeling voor het overheidspersoneel komt te gelden. Waar zulks mogelijk en verantwoord is, zal, naar de mening van de ondergetekenden, de mogelijkheid geschapen dienen te worden om voor bepaalde groepen van overheidspersoneel reeds bij de inwerkingtreding van de wet de uitvoering van deze kinderbijslagregeling op te dragen aan de Raden van Arbeid.

     De praktische bezwaren welke hiervoor zijn opgesomd ten aanzien van het laten voortbestaan van bijzondere kinderbijslagregelingen gaan voor een belangrijk deel ook op voor de Kinderbijslagwet voor invaliditeits-, ouderdoms- en wezenrentetrekkers en de Kindertoelagewet voor gepensionneerden. De omstandigheid dat de Algemene Kinderbijslagwet op iedereen gelijkelijk van toepassing zal zijn, maakt het in de eerste plaats al noodzakelijk dat de Kinderbijslagwet voor rentetrekkers en de Kindertoelagewet voor gepensionneerden, evenals de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden, aan de Algemene Kinderbijslagwet moeten worden aangepast en tot eerste en tweede kinderen worden beperkt. Als het hierbij echter zou blijven. zouden veelal dezelfde bezwaren naar voren treden welke hiervoor zijn aangevoerd tegen het laten voortbestaan van de bijzondere kinderbijslagregelingen voor eerste en tweede kinderen in het kader van de Kinderbijslagwet. Zo wordt de Kindertoelagewet voor gepensionneerden uitgevoerd door de Pensioenraad, waarbij overigens, namelijk voor wat betreft de militaire pensioenen, is betrokken het Ministerie van Defensie. Ook hier zou zich dan de situatie voordoen - met alle daaraan verbonden bezwaren - dat de gepensioneerden voor hun eerste en tweede kinderen van de Pensioenraad en het Ministerie voor Defensie kinderbijslag zouden ontvangen en voor hun derde en volgende kinderen van de Raden van Arbeid, die de kinderbijslag krachtens de Algemene Kinderbijslagwet zouden uitbetalen. De ondergetekenden hebben dan ook gemeend te moeten voorstellen zowel de kinderbijslagregeling voor genoemde rentetrekkers als de Kindertoelagewet voor gepensionneerden in te trekken en het recht op kinderbijslag voor eerste en tweede kinderen van deze rentetrekkers en gepensioneerden te regelen in de Kinderbijslagwet voor de eerste en tweede kinderen van loontrekkenden. Indien derhalve de kinderbijslagregelingen voor de rentetrekkers en die voor de gepensioneerden in de Kinderbijslagwet voor loontrekkenden zullen opgenomen worden, hetgeen mogelijk is door de gepensioneerde en de rentetrekker als "arbeider" in de zin van de Kinderbijslagwet aan te merken, zullen de uitvoeringsmoeilijkheden welke zich zouden voordoen indien de kinderbijslagvoorzieningen voor eerste en tweede kinderen van loontrekkers, rentetrekkers en gepensioneerden als drie afzonderlijke voorzieningen zouden blijven bestaan, goeddeels uit de weg geruimd kunnen worden. Dat een zodanige concentratie van alle kinderbijslagvoorzieningen tot belangrijke besparingen aan arbeidskracht en uitvoeringskosten zal leiden, behoeft naar de mening van de ondergetekenden nog nauwelijks verder betoog.
     Voorts mogen de ondergetekenden in dit verband nog opmerken dat krachtens de bestaande Kinderbijslagwet voor rentetrekkers ook nog kinderbijslag wordt uitgekeerd voor wezen die in het genot zijn van een wezenrente ingevolge een der Ongevallenwetten of ingevolge de Invaliditeitswet. Het is noodzakelijk dat voor wezen die in het genot zijn van een wezenrente als bovenbedoeld en voor wie noch een verzekerde ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet, noch een "arbeider" ingevolge de (aangepaste) Kinderbijslagwet voor loontrekkenden aanspraak op kinderbijslag kan maken, de bestaande afzonderlijke regeling in stand wordt gehouden. De ondergetekenden zijn niet voornemens door de voorgestelde samenvoeging van de verschillende wettelijke kinderbijslagvoorzieningen rblz.|25 r.k.| de belangen van deze overigens kleine groep kinderen die naast hun wezenrente thans in het genot zijn van kinderbijslag, te schaden. Voor deze kleine groep zal vooralsnog - nadat de kinderbijslagregeling voor de rentetrekkers daaruit verwijderd zal zijn - de huidige wettelijke regeling moeten blijven bestaan, zulks in afwachting van de totstandkoming van een weduwen- en wezenverzekering, waarbij ook deze kwestie kan worden betrokken.