rblz.|1| 

Kamerstukken II 1985-1986, 19 257

Verlening van toeslagen tot het relevante sociaal minimum aan uitkeringsgerechtigden op grond van de Werkloosheidswet, de Ziektewet, de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen, die één of meer personen tot hun financiële last hebben (Toeslagenwet)

Inhoudsopgave

rblz.|2| 

[Algemeen, red.]

1. Algemeen

1.1. Inleiding

     In de memorie van toelichting bij het voorstel van wet met betrekking tot een nieuwe Werkloosheidswet zijn de hoofdlijnen weergegeven van het naar de mening van het kabinet te realiseren herziene stelsel van arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsregelingen.
     De betreffende voorstellen van wet voorzien in loongerelateerde uitkeringen in geval van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, welke aanvankelijk 70% van het laatst verdiende loon bedragen.
     De duur van de uitkering in geval van werkloosheid is daarin afhankelijk gesteld van leeftijd en arbeidsverleden van de uitkeringsgerechtigde. Binnen die duur wordt de uitkering in geval van loonderving wegens werkloosheid in gelijke, halfjaarlijkse stappen geleidelijk verminderd tot het niveau van het sociaal minimum voor een alleenstaande.

     Na deze zogenaamde loondervingsfase bestaat, bij voortdurende werkloosheid gedurende één jaar [lees: bestaat bij voortdurende werkloosheid, gedurende één jaar, red.] een individueel recht op een uitkering op het niveau van het sociaal minimum voor een alleenstaande.
     In het nu voorliggende pakket maatregelen zijn geen voorstellen opgenomen die zouden moeten leiden tot een beperking van de duur van loondervingsuitkeringen in geval van arbeidsongeschiktheid.
     Wanneer in het vervolg van deze toelichting wordt gesproken over geleidelijke vermindering van - en in duur beperkte - loondervingsuitkeringen, heeft dit dan ook alleen betrekking op de loondervingsuitkering in geval van werkloosheid.
     Geconstateerd moet worden dat de loondervingsuitkeringen niet in alle gevallen een uitkering garanderen welke ten minste gelijk is aan het sociaal minimum voor een leefeenheid.
     In het geval namelijk dat de uitkeringsgerechtigde feitelijk voorziet in het levensonderhoud van een afhankelijke partner of één of meer kinderen, kan de loondervingsuitkering lager zijn dan het relevante sociaal minimum, te weten 100% respectievelijk 90% van het minimumloon.

     In de situatie dat op grond van de loondervingsfunctie voor degenen die één of meer personen financieel tot hun last hebben nog slechts recht bestaat op een uitkering die lager is dan het relevante sociaal minimum, dient op grond van het door het kabinet gevoerde minimuminkomensbeleid een aanvullende uitkering te worden verstrekt tot het niveau van het relevante sociaal minimum. Het thans voorliggende voorstel van wet beoogt invulling te geven aan dit beleid tijdens loondervings- en tussenfase, zowel bij loonderving wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid als bij loonderving wegens werkloosheid.
     Doelstelling van de nu voorgestelde toeslagenregeling is dan ook het verschil tussen het gezinsinkomen uit of in verband met arbeid en het relevante sociaal minimum voor degenen die één of meer personen financieel tot hun last hebben, in geval van loonderving wegens werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid te overbruggen.
     De volgende schematische voorstelling betreffende het verloop van de uitkering bij werkloosheid moge dit illustreren.
rblz.|3| 

     In dit schema is het minimumloon gesteld op 100 en het dagloon van betrokkene bij wijze van voorbeeld op 200. De uitkering bedraagt in geval van werkloosheid aanvankelijk 70% van 200 (= 140). Betrokkene is 36 jaar en heeft gezien zijn leeftijd en arbeidsverleden gedurende ten hoogste twee jaar recht op een aan het loon gerelateerde uitkering. Gedurende die periode wordt het verschil tussen de uitkering (140) en het sociaal minimum voor een alleenstaande (70) in gelijke halfjaarlijkse stappen overbrugd. Bij voortdurende werkloosheid daalt de loonafhankelijke uitkering tot onder het niveau van het minimumloon. Hij voorziet in het levensonderhoud van zijn partner. Er ontstaat dan in beginsel recht op een toeslag, die de uitkering aanvult tot ten hoogste het bedrag van het minimumloon.
     In de adviesaanvrage van 25 mei 1983 aan de Sociaal-Economische Raad (SER) en de Emancipatieraad (ER) heeft het kabinet het standpunt ingenomen dat het te treffen stelsel van aanvullende uitkeringen in een afzonderlijke wet, dus los van de arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsregelingen, gestalte moet krijgen. Het verheugt ons dat de SER, blijkens zijn advies van 29 juni 1984 en zijn aanvullend advies van 23 augustus 1985, dit standpunt unaniem deelt. De SER is van mening dat voor wat betreft de loondervingsverzekeringen gestreefd dient te worden naar equivalentie tussen betaalde premie en uitkering. Daarbinnen past het naar zijn mening niet om vanuit de loondervingsverzekeringen te voorzien in uitkeringen die verschillen naar levens- en gezinsomstandigheden, maar dient, naar het oordeel van de SER, een afzonderlijke toeslagenregeling in het leven te worden geroepen, te financieren uit de algemene middelen.
     Ook de ER acht het onwenselijk om in geval van loonderving aan een uitkeringsgerechtigde die een afhankelijke partner of één of meer kinderen tot zijn of haar last heeft slechts een geïndividualiseerde minimumuitkering van 70% van het minimumloon te garanderen.
     Het staat voor de ER echter niet vast of het verstrekken van toeslagen de juiste manier is de garantie op het niveau van het relevante sociale minimum te brengen.
     Naar het inzicht van de ER biedt een verregaande individualisering van uitkeringsrechten beter soelaas. Een toeslagenregeling dient dan slechts om een - relatief korte - overgangstermijn te overbruggen.

     rblz.|4| Voor de ER staat het vervolgens niet vast of deze tijdelijke toeslagenregeling in een afzonderlijke regeling dan wel in de Algemene Bijstandswet (ABW) moet worden ondergebracht. De ER noemt een aantal overwegingen die - zijns inziens - pleiten voor opname in de ABW.
     In de eerste plaats zal opname in de ABW ertoe leiden dat indien de door de ER voorgestane individualisering van deze wet haar beslag krijgt, dit eveneens een individualisering van de toeslagen tot gevolg zal hebben. In de tweede plaats betreft het verlenen van toeslagen ten behoeve van afhankelijke partners, naar de opvattingen van de ER, een maatschappelijke verantwoordelijkheid die, net als de ABW, gefinancierd dient te worden uit de algemene middelen en niet, zoals het kabinet in de adviesaanvrage stelselherziening voorstelt, uit premieheffing.
     Ten slotte is de ER van mening dat, gezien de privacygevoeligheid in de uitvoering van de toeslagenregeling, deze door de gemeentelijke sociale diensten dient te worden uitgevoerd, en niet door de bedrijfsverenigingen.

     De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) komt in de bij haar advies van 22 augustus 1985 behorende bijlage tot het standpunt dat waar in de loondervingssfeer gekozen is voor het primaat van een uit premies betaalde verzekering, het voor de hand gelegen zou hebben ook daar door middel van minimumdagloonbepalingen een oplossing te kiezen.
     Wij constateren dat wij op dit punt fundamenteel van mening verschillen met de VNG. Met de nu voorgestelde Toeslagenwet wil het kabinet juist komen tot een striktere toepassing van het equivalentiebeginsel in de loondervingsverzekeringen. Het in de loondervingsverzekeringen opnemen van een naar omstandigheden gedifferentieerde minimumbescherming is daarmee, naar onze mening, in strijd.
     Wij hebben met betrekking tot dit punt dan ook gemeend bij ons eerdere voorstel te moeten blijven en hebben toeslagen, blijkens dit voorstel van wet, in een afzonderlijke regeling vormgegeven. Alleen op die manier is het, naar onze opvatting, mogelijk recht te doen aan het specifieke karakter van de toeslagen. De specifieke karakter bestaat in hoofdzaak eruit dat het gaat om toeslagen vanuit de inkomenspolitieke doelstellingen van het kabinet en die uitsluitend worden verleend in verband met het financieel ten laste komen van anderen in situatie van loonderving.
     Wij achten het niet wenselijk dat tijdens de loondervingsfase uitkeringsgerechtigden om die reden naar de bijstand worden verwezen.
     Voorts is van belang dat het onze voorkeur heeft een in de tijd toenemende scherpte in de toetsingen op andere bestaansmiddelen aan te leggen. In paragraaf 1.2 van deze toelichting wordt daarop uitvoeriger ingegaan. Ten slotte ligt het, naar onze mening, voor de hand dezelfde organen die betrokken zijn bij de uitvoering van de loondervingsverzekeringen te belasten met de uitvoering van de toeslagenregeling (zie tevens paragraaf 1.7).
     Op een tweetal andere belangrijke punten is het kabinet, blijkens de inhoud van het nu voorliggende voorstel van wet, afgeweken van zijn aanvankelijke voornemens. Het betreft hier in de eerste plaats de wijze van financieren van de toeslagen. Werd in de adviesaanvrage stelselherziening nog uitgegaan van financiering middels het heffen van premies, in dit voorstel van wet is, in overeenstemming met de adviezen van SER en ER, voorzien in financiering uit de algemene middelen. In hoofdstuk 2 van deze memorie wordt op deze kwestie nader ingegaan.
     Een tweede belangrijke wijziging ten opzichte van de in de adviesaanvrage aangegeven plannen is het feit dat ook de uitkeringen krachtens de Ziektewet (ZW) onder de werkingssfeer van de toeslagen zijn gebracht. In paragraaf 1.6.1 wordt hierop nader ingegaan.

     Over de juridische systematiek die gevolgd is in dit voorstel van wet is reeds uitvoerig ingegaan in paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp inzake een nieuwe Werkloosheidswet. Ter voorkoming van doublures zij verwezen naar die paragraaf.

     rblz.|5| Deze memorie van toelichting is verder als volgt opgebouwd.
     In paragraaf 1.2 zal nader worden ingegaan op de plaats van de voorgestelde toeslagenregeling binnen de minimumbehoeftefunctie van de sociale zekerheid. Daarbij wordt onder andere ingegaan op de relatie tussen bovenwettelijke uitkeringen en de toeslagenregeling. Vervolgens zal in paragraaf 1.3 aan de orde komen op welke wijze wij invulling willen geven aan ons voornemen om in het kader van de sociale zekerheid gehuwden en ongehuwd samenwonenden zoveel mogelijk gelijk te behandelen. Een vraag die bij het vormgeven van toeslagen voor ten laste komende personen beantwoording behoeft, is of dit in overeenstemming is te brengen met de tekst en strekking van de EG-richtlijn van 19 december 1978 inzake de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de sociale zekerheid. Deze kwestie komt in paragraaf 1.4 uitvoerig aan de orde.
     In paragraaf 1.5 wordt nagegaan of en in hoeverre de voorgestelde Toeslagenwet een tijdelijk karakter moet hebben.
     De werkingssfeer van de toeslagenregeling komt in paragraaf 1.6 aan de orde, zowel wat betreft de reikwijdte van de regeling (op welke uitkeringen vult de toeslag aan?) als wat betreft de personenkring (wie komen in beginsel in aanmerking voor een toeslag?). Ten slotte komt in paragraaf 1.7 de wijze van uitvoering aan de orde.

1.2. De plaats van de toeslagen in de minimumbehoeftefunctie

1.2.1. Algemeen

     Zoals al in de inleiding aangegeven, moet de in dit voorstel van wet uitgewerkte toeslagenregeling worden geplaatst binnen de minimumbehoeftefunctie van het stelsel van sociale zekerheid. Doel van de toeslagen is immers om, indien in een bepaalde leefeenheid uitkeringsgerechtigden in het geval van loonderving wegens werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid één of meer personen tot hun financiële last hebben en het inkomen beneden het relevante sociaal minimum daalt, aanvulling tot dat sociaal minimum te garanderen.
     Aan uitkeringen die op grond van de minimumbehoeftefunctie worden verstrekt, ligt, anders dan bij uitkeringen op grond van de loondervingsfunctie, het beginsel van solidariteit ten grondslag. Het gaat daarbij als het ware om de zorgplicht die op de samenleving in zijn geheel rust om haar leden te vrijwaren tegen gebrek. Deze zorgplicht gaat uiteraard niet verder dan uitkeringen op het niveau van het sociaal minimum. Aan het vervullen van de zorgplicht ligt bovendien het uitgangspunt ten grondslag dat leden van de samenleving in eerste instantie zijn gehouden zelf al het redelijke te doen om zich de nodige bestaansmiddelen te verschaffen. Er bestaat dientengevolge ook alleen recht op uitkeringen op grond van de minimumbehoeftefunctie indien en in zoverre de eigen middelen van de betrokkene tekortschieten.
     In het algemeen zal op grond van de minimumbehoeftefunctie aanvulling worden gegarandeerd tot maximaal het niveau van het relevante sociaal minimum. Dat sociaal minimum wordt voor eenoudergezinnen geacht 90% van het minimumloon te bedragen en voor overige gezinnen 100%. Er doen zich in de praktijk echter ook situaties voor waarin het gezinsinkomen uit of in verband met arbeid beneden het relevante sociaal minimum blijft. Deze gezinnen creëren, behalve in de situatie waarin sprake is van andere middelen van bestaan, als het ware bewust, door middel van het werken in deeltijd, een eigen minimum.
     Wij zijn van mening dat het onjuist zou zijn in die situaties de volledige bescherming tot het relevante sociaal minimum te bieden. Aanvulling tot het sociaal minimum zou in die situatie betekenen dat het totale inkomen uit of in verband met arbeid, als gevolg van de gekozen uitkeringssystematiek bij werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid stijgt tot boven het inkomensniveau tijdens arbeid. Er zal in die situatie dan ook slechts rblz.|6| aanvulling plaatsvinden tot ten hoogste het oude loonniveau. Op zich zelf mag dit geen bezwaar zijn. Iemand die tijdens zijn actieve periode het minimumloon verdient en vervolgens werkloos of arbeidsongeschikt wordt, krijgt, indien hij één of meer personen tot zijn financiële last heeft, ook aanvulling tot het oude loonniveau.

     Bij de vaststelling van de mate waarin de eigen bestaansmiddelen tekortschieten, is de vraag van belang welke bestaansmiddelen bij die vaststelling worden betrokken.
     Daarbij kan het gaan om:
- toetsing op het eigen inkomen uit of in verband met arbeid van de betrokkene;
- toetsing op het inkomen uit of in verband met arbeid van overige gezinsleden;
- toetsing op het overig inkomen van betrokkene of van de overige gezinsleden.

     Met betrekking tot het in het kader van de Toeslagenwet te voeren toetsingsbeleid is verder van belang dat onze voorkeur uitgaat naar een systematiek die in het geheel van de op de loondervingsfunctie en op de minimumbehoeftefunctie gebaseerde regelen in beginsel voorziet in een in de tijd gezien toenemende scherpte van de toetsing. Dit betekent dat bij de vaststelling van de hoogte van uitkeringen op grond van de loondervingsfunctie alleen het eigen inkomen van de uitkeringsgerechtigde van invloed is, voor zover door het verwerven van dat inkomen een wijziging optreedt in de mate van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, en voor de vaststelling van de hoogte van de toeslag, als aanvulling op de uitkering tijdens loondervings- en tussenfase, naast het eigen inkomen ook het inkomen van de partner. Tijdens loondervings- en tussenfase zal het vermogen dus zowel bij de vaststelling van de loondervingsuitkering als van de toeslag buiten beschouwing blijven. Pas na afloop van de loondervings- en tussenfase zal bij voortdurende werkloosheid, met uitzondering van uitkeringen ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers (Iow) [tijdens de parlementaire behandeling van dat voorstel van wet is de citeertitel vervangen door: Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw), red.), een volledige middelentoets toepassing vinden. Na bepaling van de aard van de toetsing op de overige bestaansmiddelen is van belang op welke wijze rekening dient te worden gehouden met de aanwezigheid van overig inkomen dan wel vermogen.
     Strikte toepassing van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de minimumbehoeftefunctie leidt ertoe dat slechts een uitkering wordt verstrekt die aanvult tot het relevante sociaal minimum. Hierbij past in beginsel geen enkele vrijlatingsregeling.
     Wij zijn van mening dat een juiste allocatie van overheidsgelden naleving van die uitgangspunten noodzakelijk maakt. Dit laat overigens onverlet dat moet worden voorkomen dat de sociale zekerheid als een fuik gaat functioneren. Uit dien hoofde verdient het aanbeveling een vrijlatingsregeling te creëren waarvan enige financiële stimulans uitgaat op uitkeringsgerechtigden die trachten in hun eigen levensonderhoud te voorzien. In zijn advies van 29 juni 1984 heeft de SER aandacht geschonken aan de wijze waarop de toetsing op overig inkomen moet worden ingericht. De meningen daarover waren binnen de SER sterk verdeeld. De ondernemersleden en een aantal kroonleden zijn van mening dat bij de bepaling van de hoogte van de toeslag geen volledige middelentoets dient plaats te vinden, maar uitsluitend een toetsing aan het gezinsinkomen uit of krachtens arbeid. Hierbij zou naar het oordeel van dit deel van de SER analoog aan de systematiek van de AAW [Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, red.] een vrijlatingsregeling dienen te gelden als stimulans om betaalde arbeid te aanvaarden. Een ander deel van de raad, te weten de leden aangewezen door de werknemersorganisaties en een aantal kroonleden, is van mening dat de hoogte van de toeslag ten behoeve van een partner naar hoogte uitsluitend afhankelijk dient te zijn van het inkomen van die partner. De FNV, het CNV en dezelfde kroonleden rblz.|7| willen daartoe een vrijstelling van neveninkomsten van 15% van het minimumloon; het meerdere van de inkomsten dient voor ten hoogste twee derde deel te worden gekort op de toeslag. Een toeslagenregeling die aldus is opgebouwd, zou deelname aan het arbeidsproces niet te zeer beïnvloeden. De MHP wijst de algemene vrijstelling af.
     Wij zijn, in reactie op de voorstellen van FNV, CNV en een aantal kroonleden, op dit punt echter van mening dat de toeslag ertoe strekt om een aanvulling te verlenen op het gezinsinkomen om tegemoet te komen in de meeruitgaven van een meerpersoonshuishouden vergeleken met de uitgaven van een eenpersoonshuishouden. Daarbij komt dat wanneer uitsluitend het inkomen van de partner betrokken zou worden in de inkomenstoets, een discrepantie zou ontstaan omdat het overig inkomen van de uitkeringsgerechtigde voor zover dat in verband staat met diens mate van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, wel bepalend zou zijn voor de hoogte van de loondervingsuitkering, maar niet voor de hoogte van de toeslag. Naar onze mening is het dan ook ongewenst en onjuist uit een oogpunt van verdeling van de collectieve middelen een dergelijke vrijlatingsregeling te creëren. Dan immers zou een vrij ruime vrijlating ontstaan, waardoor naar onze mening een te groot beroep wordt gedaan op de solidariteit.

     Voorts merken wij nog op dat het kabinet - met de SER - overigens van mening is dat niet in alle gevallen het gehele inkomen in de toets moet worden betrokken. Zoals al aangegeven, zijn wij de opvatting toegedaan dat het ontbreken van iedere vorm van vrijlating te zeer ontmoedigend zou werken op de bereidheid om aan het arbeidsproces deel te nemen.
     Wij stellen in dit voorstel van wet dan ook voor om een deel van de inkomsten uit arbeid die in een situatie van loonderving worden verworven door de betrokkene of zijn partner, tot een bepaald niveau niet in de toetsing te betrekken.
     Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt ten aanzien van de vraag of het inkomsten betreffen die zijn ontstaan door middel van werkzaamheden welke zijn aangevangen nadat het recht op toeslag is ontstaan of dat deze inkomsten al worden genoten op het moment dat het recht op toeslag ontstaat. Op het gedeeltelijk vrijlaten van inkomsten uit werkzaamheden welke worden verricht op het moment dat het recht op toeslag ontstaat, is onder andere aangedrongen in de door de SER en het College ABW uitgebrachte adviezen.
     In het aanvullend advies van 23 augustus 1985 pleit de SER behalve voor het gedeeltelijk vrijlaten van inkomsten uit arbeid ongeacht het aanvangstijdstip, voor een verruiming van de duur van de vrijlating.

     Wij merken ten aanzien hiervan op dat wij zulks niet verantwoord achten tegenover degenen die een arbeidsinkomen op het niveau van het sociaal minimum of iets daarboven hebben.
     Nu is het bepalen van de maximale vrijlatingsduur tot op zekere hoogte een arbitraire zaak. Met het aansluiten bij de in het kader van de ABW geldende termijn menen wij echter een juiste keuze te hebben gemaakt.

     De werkgeversleden en een aantal kroonleden in de SER zijn in het advies van 29 juni 1984, met betrekking tot de vraag welke inkomensbestanddelen binnen een leefeenheid in een inkomenstoets dienen te worden betrokken, van mening dat in afwijking van de ABW tevens het inkomen uit arbeid van de in het gezinsverband levende kinderen medebepalend moet zijn voor de hoogte van de toeslag.
     Wij zijn echter van mening dat het inkomen uit arbeid van in gezinsverband levende kinderen buiten beschouwing dient te blijven. In de eerste plaats is daarbij van belang dat in het huidige bijstandsbeleid het inkomen van thuisinwonende kinderen bij de bepaling van de gezinsbijstand buiten beschouwing rblz.|8| wordt gelaten. Het in aanmerking nemen van het inkomen van deze kinderen bij de bepaling van de hoogte van de toeslag zou ertoe leiden dat op dit punt het regime tijdens loondervings- en tussenfase scherper zou zijn dan bij uitkeringen in het kader van de ABW, hetgeen in strijd is met het eerder geformuleerde uitgangspunt ter zake (overigens kan het inkomen van een thuiswonend kind in de ABW wel leiden tot een vaste woningdelersaftrek). Daarnaast moet worden bedacht dat aan het hebben van een kind slechts in bepaalde situaties rechten kunnen worden ontleend aan de Toeslagenwet. Dat is alleen het geval indien de alleenstaande ouder een kind heeft dat jonger is dan 18 jaar voor wie hij of zij kinderbijslag ontvangt.
     Wij blijven zoals gezegd op het standpunt staan dat rekening moet worden gehouden met andere inkomensbronnen waaruit kan worden geput voor de voorziening in de kosten van levensonderhoud. Daarbij moet worden gekeken naar zowel het inkomen uit of in verband met arbeid van de uitkeringsgerechtigde alsmede naar zulk inkomen van de partner.

1.2.2. Bovenwettelijke uitkeringen

     In het voorgaande is aangegeven op welke wijze wij uitwerking willen geven aan de gedachte dat de scherpte van de toetsing op overige bestaansmiddelen in de leefeenheid in de tijd gezien dient toe te nemen. Dit zal, bij realisering van het voorliggende pakket maatregelen, ertoe leiden dat voor de vaststelling van de hoogte van de loondervingsuitkering in het algemeen alleen het inkomen van de uitkeringsgerechtigde, voor zover het verwerven van dat inkomen van invloed is op de mate van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, van belang is. Voor het recht op toeslag is, naast het inkomen van de uitkeringsgerechtigde, ook het inkomen van de partner van belang. Ten slotte is bij vaststelling van het recht op uitkering op grond van de ABW zowel het inkomen van de uitkeringsgerechtigde als van zijn partner als het eventuele vermogen van belang.
     In deze paragraaf wordt nader ingegaan op een in dit verband specifieke problematiek, te weten de vraag op welke wijze bij de vaststelling van de eigen bestaansmiddelen rekening wordt gehouden met periodieke of eenmalige uitkeringen die uit hoofde van de dienstbetrekking in het bijzonder bij arbeidsongeschiktheid, maar in voorkomende gevallen ook bij werkloosheid door de werkgever wordt verstrekt, de zogenaamde bovenwettelijke uitkeringen.
     Zoals aangegeven, zal voor de vaststelling van de hoogte van de loondervingsuitkering alleen van belang zijn in hoeverre er, als gevolg van het verwerven van inkomen, een wijziging optreedt in de mate van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid. Het zal dan ook duidelijk zijn dat bovenwettelijke uitkeringen die in geval van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid worden verstrekt niet van invloed zijn op de hoogte van de loondervingsuitkering. Dit betekent dus een volledige vrijheid voor sociale partners om op dit punt tot afspraken te komen. Dit is een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige situatie, waarin de bovenwettelijke uitkering kan leiden tot een korting op de WW- en WWV-uitkering. De loondervingsuitkering zal alleen worden gekort voor zover de betrokkene door weer (gedeeltelijk) te gaan werken minder uren als werkloos is aan te merken.
     Anders is het bij de bepaling van de hoogte van de toeslag op grond van de Toeslagenwet. Daarbij zullen bovenwettelijke uitkeringen niet buiten beschouwing kunnen blijven. Dit omdat de uitkeringen op grond van de Toeslagenwet moeten worden geplaatst binnen de minimumbehoeftefunctie. Dit houdt in dat alleen een uitkering wordt verstrekt in de mate waarin de eigen bestaansmiddelen, voor zover afkomstig uit of in verband met arbeid, tekortschieten.

     Ook in de huidige situatie wordt bij de vaststelling van het recht op minimumdagloon ingevolge de Werkloosheidswet (WW), Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV) en ZW, of het recht op een rblz.|9| verhoogde grondslag ingevolge de AAW, in zekere zin de voorlopers van de toeslagen op grond van de nu voorgestelde Toeslagenwet, met eventuele bovenwettelijke uitkeringen rekening gehouden.
     Uitgangspunt is dat een bovenwettelijke uitkering die door de (voormalige) werkgever in geval van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid wordt verstrekt een uitkering is die naar aard en strekking overeenkomt met de loondervingsuitkering. Op die titel wordt de bovenwettelijke uitkering bij de bepaling van het recht op een verhoogde uitkering als inkomen aangemerkt.
     Het kabinet is van mening dat deze beleidslijn in het herziene stelsel van sociale zekerheid dient te worden gecontinueerd. Wij moeten constateren dat wij op dit punt van mening verschillen met de SER, die in de beide door hem ten aanzien van de stelselherziening sociale zekerheid uitgebrachte adviezen, overigens op verschillende wijzen, negatieve kanttekeningen heeft geplaatst bij dit deel van de kabinetsplannen.
     In het op 29 juni 1984 door de Raad uitgebrachte advies zijn de ondernemersleden en enige kroonleden van mening dat bij de vaststelling van de eigen bestaansmiddelen niet alleen het vermogen buiten beschouwing dient te blijven, maar ook de bovenwettelijke uitkeringen. Het op 23 augustus 1985 door de Raad uitgebrachte aanvullend advies koppelt het standpunt met betrekking van de door het kabinet gekozen beleidslijn aan een ander onderdeel van de kabinetsplannen, te weten de halfjaarlijkse vermindering van de uitkeringen in geval van loonderving wegens werkloosheid.
     Unaniem is de Raad in dat laatste advies van oordeel dat indien deze halfjaarlijkse vermindering wordt doorgezet, bovenwettelijke uitkeringen dienen te worden uitgezonderd van het in de Toeslagenwet te hanteren inkomensbegrip.
     Om een tweetal, voor het kabinet zwaarwegende, redenen delen wij dit standpunt niet. Het buiten beschouwing laten van bovenwettelijke uitkeringen zou er in de eerste plaats toe leiden dat de toeslagen zouden moeten worden verstrekt in situaties waarin op grond van CAO-bepalingen allereerst de werkgever verplichtingen heeft. Een voorbeeld (waarin het minimumloon op 100 is gesteld) moge dit verduidelijken.
     Een werknemer met een loon van 120 wordt werkloos. Het uitkeringspercentage is 70. Zijn werkgever is op grond van de CAO verplicht gedurende een bepaalde tijd de uitkering aan te vullen tot het laatstverdiende loon.
     Wordt in die situatie de bovenwettelijke uitkering niet als inkomen aangemerkt en er is geen partnerinkomen, dan ontvangt de werknemer:

     Zou in dezelfde situatie de bovenwettelijke uitkering wel worden aangemerkt als inkomen, dan ontvangt betrokkene:

     De bij CAO overeengekomen doorbetalingsverplichting van de werkgever zou dus, in het geval de bovenwettelijke uitkering niet als inkomen wordt aangemerkt, ten dele voor rekening van de overheid komen. Dit effect zal, uitgaande van een 100% doorbetalingsverplichting van de werkgever, optreden tot inkomens van circa 140% van het minimumloon.
     Het kabinet is van mening dat zulks niet wenselijk is.
     rblz.|10| In de sfeer van de rninimumbehoeftefunctie dient de verplichting van de werkgever voor te gaan. Pas indien het inkomen in de betrokken leefeenheid dan nog (weer) beneden het niveau van het relevante sociaal minimum is, is er reden een toeslag te verlenen. Pas voor die uiteindelijke minimumbescherming neemt de overheid financieel de verantwoordelijkheid.
     Een tweede - zwaarwegende - reden om de bovenwettelijke uitkering voor de toepassing van de Toeslagenwet als inkomen aan te merken, bestaat erin dat op die manier de bovenwettelijke uitkering niet afhankelijk zal zijn van de woon- en leefsituatie van de betrokkene. Recht op toeslag heeft alleen degene die een afhankelijke partner heeft, dan wel één of meer kinderen. Is er een partner die inkomen heeft, dan wordt met dat inkomen rekening gehouden bij de vaststelling van de hoogte van de toeslag. Indien nu de bovenwettelijke uitkering niet als inkomen zou worden aangemerkt, dan ontstaat de situatie dat de hoogte van de aanvulling van de werkgever afhankelijk wordt van de burgerlijke staat van de werknemer en de hoogte van het partnerinkomen. Eén en ander wordt verduidelijkt in onderstaand voorbeeld, waarbij als veronderstelling is gehanteerd dat de werkgever verplicht is de uitkering aan te vullen tot het laatstverdiende loon. In het voorbeeld is het minimumloon gelijk aan 100, A heeft een partner zonder inkomen, B heeft een partner met inkomen.

1. Wegens toets op inkomen.

     Het kabinet is van mening dat de invloed van partnerinkomen op de hoogte van de bovenwettelijke uitkering, en dus op de lasten van de individuele werkgever, als zeer onwenselijk moet worden beschouwd.
     Realisering van de in deze paragraaf aangegeven voornemens kan leiden tot een beperkte lastenverzwaring voor werkgevers. Deze lastenverzwaring wordt in hoofdzaak veroorzaakt door de voorgestelde halfjaarlijkse verlaging van de werkloosheidsuitkering, waardoor er een groter verschil kan ontstaan tussen de (verlaagde) uitkering en het vroeger verdiende loon. De werkgever zal in dat geval, bij hantering van de overeengekomen doorbetalingsverplichting, in voorkomende gevallen een grotere aanvulling dienen te verstrekken. Bovendien zullen door deze verlaging meer mensen met hun inkomen onder het relevante sociaal minimum voor een leefeenheid geraken, waardoor zij in principe in aanmerking zouden komen voor een toeslag.
     Over de omvang van deze lastenverzwaring zijn geen gegevens voorhanden. Wel wijzen wij erop dat uit een in maart 1985 gepubliceerd onderzoek van de Loontechnische Dienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid blijkt dat slechts bij ongeveer 5% van de onderzochte bedrijven een aanvulling op een werkloosheidsuitkering wordt gegeven. In het geringe aantal gevallen waarbij een aanvulling op de werkloosheidsuitkering wordt gegeven, dient nog te worden bedacht dat deze in tijd beperkt zijn (veelal één jaar), hetgeen betekent dat ook de samenloop met de Toeslagenwet lang niet altijd behoeft op te treden. Dit geldt met name voor hogere uitkeringen (bovenmodaal), waar pas na verloop van tijd de uitkering onder het minimumniveau daalt.
     De hiervoor bedoelde lastenverzwaring voor werkgevers zal niet optreden in de sfeer van de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Het pakket maatregelen in het kader van de stelselherziening sociale zekerheid voorziet immers niet in een beperking van de duur van de uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid. Evenmin is voorzien in een - analoog aan de voorstellen met betrekking rblz.|11| tot de uitkeringen in geval van werkloosheid - geleidelijke vermindering van die uitkeringen.
     Een andere benadering van de bovenwettelijke uitkeringen dan nu voorgesteld, acht het kabinet strijdig met het minimumbehoeftekarakter van de Toeslagenwet. Bij de minimumbehoeftefunctie gaat het echt om een laatste vangnet, waarbij de overheid zijn verantwoordelijkheid voor de minimumbescherming in uiterste instantie neemt. De overheid brengt die verantwoordelijkheid ook in de financiering tot uitdrukking. Deze conclusie geldt uiteraard eveneens met betrekking tot andere regelingen welke dienen te worden geplaatst binnen de minimumbehoeftefunctie van het stelsel van sociale zekerheid, te weten de Iow en de ABW. Vrijlating van bovenwettelijke uitkeringen zou fundamenteel afbreuk doen aan de bedoeling van de Toeslagenwet, de Iow en de ABW om van overheidswege een minimumvoorziening te treffen voor zover eigen middelen van betrokkene tekortschieten.
     Zoals eerder opgemerkt, koppelt de SER in zijn aanvullend advies van 23 augustus 1985 het standpunt met betrekking tot de vraag of bovenwettelijke uitkeringen als inkomen dienen te worden aangemerkt aan de voorgenomen vermindering van de loondervingsuitkeringen in geval van werkloosheid. De SER constateert dat de vermindering van deze uitkeringen tot gevolg zal hebben dat alle werkloze werknemers bij voortdurende werkloosheid zullen zijn aangewezen op toeslagverlening. Indien aan deze vermindering door het kabinet vastgehouden, dienen naar de mening van de SER de bovenwettelijke uitkeringen te worden uitgesloten van het inkomensbegrip. Het kabinet deelt dit standpunt van de SER niet. Zoals aangegeven, is hier een kwestie aan de orde welke direct de kern van de minimumbehoefteregeling raakt.
     Het door de SER geconstateerde feit dat bij voortdurende werkloosheid alle werklozen aangewezen zullen raken op toeslagverlening kan naar onze mening dan ook slechts dienen ter ondersteuning van het kabinetsbeleid op dit punt.
     De door de SER in zijn aanvullend advies geschetste afweging tussen een aantasting van de voor sociale partners bestaande contractvrijheid tot het afsluiten van bovenwettelijke uitkeringsregelingen en een mogelijke inbreuk op de aan de toeslagregeling ten grondslag liggende minimumbehoeftefunctie acht het kabinet in zoverre een verkeerde voorstelling van zaken dat op deze wijze de indruk zou kunnen ontstaan dat de gemaakte keuze tot doel heeft sociale partners te hinderen bij het opstellen van bedoelde bovenwettelijke uitkeringen. De door de SER genoemde contractvrijheid blijft door de voorliggende kabinetsvoornemens, welke in essentie een onderstreping zijn van de verschillende verantwoordelijkheden van sociale partners en de overheid in het geheel van de sociale zekerheid, onaangetast.

1.2.3. De eenoudernorm

     Verhoogde uitkeringen voor alleenstaande ouders kennen wij thans in de minimumdagloonregelen, de toeslagen van de AAW, de ABW en in de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW). De uitkering voor alleenstaande ouders worden echter niet in alle gevallen op dezelfde hoogte gesteld. De minimumdagloonregelen, de toeslagen in de AWW en de uitkeringen ingevolge de AWW voorzien in uitkeringen op het niveau van het sociaal minimum voor een volledig gezin, terwijl de ABW uitkeringen ter hoogte van 90% van het minimumloon verstrekt aan alleenstaande ouders. Wij zijn van mening dat gestreefd zal moeten worden naar een meer eenduidige vaststelling van de normverhoudingen in de verschillende situaties. Die verhoudingen zien er, uitgaande van de huidige eenoudernorm in de ABW, als volgt uit:

     rblz.|12| De aanvulling die toeslagen op de loondervingsuitkering zullen bieden, gaan in dit voorstel van wet uit van deze normen. Hierbij dient een tweetal opmerkingen te worden gemaakt.
     Wij zijn ons ervan bewust dat de onderlinge verhouding tussen de uitkeringen voor eenoudergezinnen enerzijds en de volle gezinsnorm anderzijds feitelijk niet helemaal overeenkomt met de feitelijke verhoudingen in minimumbehoefte. Nadere beschouwing leert namelijk dat, in combinatie met de kinderbijslag, een eenoudergezin met een bepaald aantal gezinsleden zich in het algemeen in een financieel betere situatie bevindt dan een tweeoudergezin met hetzelfde aantal gezinsleden. Het volgende voorbeeld illustreert dit (cijfers 1 januari 1985):

     Daarbij geldt dat de financiële ruimte om in enige mate bij te dragen in de kosten van kinderen ook op het niveau van het sociaal minimum aanwezig moet worden geacht en de kinderbijslag in beide situaties in eenzelfde mate tegemoet wil komen in de kosten van de kinderen.
     Te gelegener tijd zullen voorstellen om dit, naar ons oordeel, ongewenste verschil op te heffen, worden gepresenteerd.
     De tweede opmerking betreft het feit dat alleenstaande ouders met een minimumuitkering ingevolge de WW, de WWV, de AAW of de AWW, afgemeten aan de genoemde verhoudingen, een te hoge uitkering genieten. Zoals aangegeven, zijn wij, blijkens de inhoud van dit voorstel van wet, voornemens de toeslagen af te stemmen op de verhouding 70-90-100, waardoor dan alleenstaande ouders in alle uitkeringssituaties op grond van de minimumbehoeftefunctie op den duur eenzelfde minimumbescherming genieten. Wij zijn evenwel van mening dat een verlaging van de uitkering van de alleenstaande ouders welke nu een uitkering op het niveau van het minimumloon genieten, gezien de optredende inkomenseffecten, niet wenselijk is. Het overgangsrecht dat in verband met de voorgestelde wijzigingen in de verschillende regelingen wordt getroffen, voorziet er dan ook in dat alleenstaande ouders die op 31 december 1985 recht hebben op een minimumuitkering ingevolge de WW, WWV en AAW in beginsel een toeslag van 30% ontvangen voor de duur waarin zij aanspraak op deze loondervingsuitkering kunnen maken.
     Een aparte positie wordt in dit verband ingenomen door alleenstaande ouders met een uitkering op grond van de AAW, en weduwen met kinderen met een uitkering op grond van de AWW. Het gaat in die gevallen, in tegenstelling tot uitkeringen op grond van de WW of WWV, namelijk om in principe langlopende uitkeringen. Dit heeft tot gevolg dat ook de werking van de aangegeven overgangsregeling voor alleenstaanden met kinderen zich over een zeer lange periode kan uitstrekken. Wij zijn echter van mening dat de uit de overgangsregeling voortvloeiende ongelijke behandeling van alleenstaande ouders in de tijd zoveel mogelijk beperkt dient te blijven. Het ligt, naar ons oordeel, voor de hand in het kader van de thans in voorbereiding zijnde adviesaanvrage aan de SER en ER met betrekking tot een herstructurering van de AWW de vraag aan de orde te stellen of en in hoeverre een herbezinning op de positie van zowel weduwen met kinderen als van alleenstaande ouders in de AAW noodzakelijk is.

1.3. De gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden

     Doelstelling van de Toeslagenwet is het garanderen van het relevante sociaal minimum aan gezinnen in een situatie van loonderving. Een vraag rblz.|13| die in dit verband van belang is, is of deze garantie alleen dient te gelden in die gevallen waarin sprake is van een huwelijk. Wij zijn van mening dat zulks niet wenselijk is en menen dan ook dat aan samenlevingsvormen die in hoge mate vergelijkbaar zijn met huwelijk eenzelfde garantie dient te worden geboden.
     Wij zijn ons hierbij volledig bewust van het feit dat deze gelijkstelling niet alleen een uitbreiding van rechten betekent. Behalve het garanderen van het bestaansminimum in andere situaties dan de huwelijkse door middel van het verlenen van een toeslag, is in dezelfde situaties waarin die garantie wordt geboden aanleiding om bij de bepaling van de hoogte van de toeslag het eventuele inkomen van de partner in een inkomenstoets te betrekken.
     In deze paragraaf zal, na een korte aanduiding van de problematiek, allereerst nader worden ingegaan op de redenen die, naar ons oordeel, zijn aan te geven voor een dergelijke gelijkstelling. Deze redenen vinden enerzijds hun basis in een maatschappelijke ontwikkeling waarin naast de geformaliseerde huwelijkse samenlevingsvorm andere niet-geformaliseerde samenlevingsvormen van steeds grotere betekenis worden. Anderzijds zijn die redenen gelegen in een aantal uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de vormgeving van het stelsel van sociale zekerheid in het algemeen en van de minimumbehoeftefunctie daarbinnen in het bijzonder.
     Vervolgens zal aan de orde komen welke, naar onze mening, de criteria dienen te zijn op grond waarvan voor de toepassing van een aantal socialezekerheidsregelingen gelijkstelling met de huwelijkse staat is te rechtvaardigen.
     De huidige situatie met betrekking tot de verschillende samenlevingsvormen is onderwerp van discussie. Zo wordt op dit moment in de socialezekerheidsregelingen, met uitzondering van de ABW, geen rekening gehouden met het feit dat mensen ongehuwd kunnen samenwonen op een wijze die, in sociaal-economisch opzicht, niet wezenlijk verschilt van die van gehuwden. In bijvoorbeeld de AOW [Algemene Ouderdomswet, red.] en AAW worden zij als alleenstaanden beschouwd. Voor de ABW worden deze ongehuwd samenwonenden, voor zover het gaat om partners van verschillend geslacht, materieel gelijkgesteld met gehuwden. In de ABW is de gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden tot nu toe echter beperkt tot partners van verschillend geslacht. Partners van hetzelfde geslacht worden als alleenstaanden beschouwd, zij het dat zij in de ABW als woningdelers worden beschouwd, waardoor zij een lagere (60%) uitkering ontvangen.
     De hierboven aangegeven situatie behoeft, naar onze mening, dringend wijziging. Ook in de door de SER, ER en het College ABW uitgebrachte adviezen wordt tot uitdrukking gebracht dat de huidige wijze van het behandelen van ongehuwd samenwonenden in de verschillende socialezekerheidswetten niet langer wenselijk is.
     De genoemde adviesorganen hebben echter verschillende opvattingen over de manier waarop aan de gelijke behandeling van ongehuwd samenwonenden en gehuwden vorm moet worden gegeven.
     De SER merkt in zijn advies inzake de stelselherziening sociale zekerheid op dat gestreefd dient te worden naar een gelijke behandeling van gehuwden en niet-gehuwden die in sociaal-economisch opzicht in vergelijkbare omstandigheden verkeren. De SER verwijst daarbij naar zijn advies van 16 maart 1984 over de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AOW. In dat advies merkt de SER op dat het vraagstuk van de gelijke behandeling van ongehuwd samenwonenden en gehuwden allereerst vanuit de doelstelling en vormgeving van elke wet afzonderlijk moet worden opgelost, waarbij de coördinatie met andere wetten niet uit het oog mag worden verloren.
     Naar onze mening is het geheel in lijn met het standpunt dat de SER op dit punt inneemt, indien de bedoelde gelijke behandeling alleen voor die regelingen op eenzelfde wijze wordt vormgegeven die met elkaar overeenstemmen wat betreft doelstelling en karakter. Zoals uit het hiernavolgende rblz.|14| zal blijken, zijn wij de opvatting toegedaan dat dit het geval is bij een aantal regelingen in het kader van de minimumbehoeftefunctie van het stelsel van sociale zekerheid, in casu de Toeslagenwet, de Iow, de ABW en de AOW.
     De VNG constateert in een bij zijn advies van 22 augustus gevoegde bijlage dat de gelijkstelling van gehuwden met ongehuwd samenwonenden ook bij realisering van de voorgestelde wetsvoorstellen niet volledig (dat wil zeggen niet voor alle onderdelen van het overheidsbeleid) zal zijn gerealiseerd.
     Een afdoende oplossing is naar de mening van de VNG alleen te verkrijgen door het begrip economische eenheid te verankeren in het familierecht en in alle daarvan afgeleide regelingen. Wij merken daarover het volgende op. De gelijkstelling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden in de sfeer van het Burgerlijk Wetboek vormt in het kabinet een onderwerp van beraad. Daarbij zullen de daar vigerende rechtsoverwegingen een belangrijke rol spelen. Overigens is het kabinet van mening dat regelgeving in de privaatrechtelijke sfeer niet noodzakelijk of maatgevend is voor de regeling van rechten en plichten van ongehuwd samenwonenden in het publieke recht, waar de verhouding tussen overheid en burgers in het geding is. In die zin kan de gelijke behandeling in de socialezekerheidsregelingen eventueel ook afwijken van die in bijvoorbeeld het familierecht en daarvan afgeleide regelingen.
     De ER komt in zijn advies van 17 augustus 1984 tot de opvatting dat gelijke behandeling van ongehuwd samenwonenden en gehuwden primair vorm dient te krijgen door middel van een vergaande individualisering van uitkeringsrechten.
     De gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden aan gehuwden moet gaan in de richting van een grotere financiële zelfstandigheid van partners ten opzichte van elkaar. Niet de rechten en plichten van huwelijkspartners moeten, naar de mening van de ER, als model gelden voor de toedeling van rechten en plichten, maar de rechten en plichten van alleenstaanden.
     Wij moeten constateren dat wij op dit punt met de ER van mening verschillen voor zover het gaat om de gelijke behandeling op de korte termijn. Een volledige individualisering van uitkeringsrechten kan, naar ons oordeel, pas volledig tot zijn recht komen in een samenleving waarin de betaalde en onbetaalde arbeid gelijkelijk over mannen en vrouwen is verdeeld. Tot die tijd is het noodzakelijk rekening te houden met de veel voorkomende financiële afhankelijkheid van partners, gehuwd of ongehuwd.
     Zoals al aangegeven, is één van de redenen om te onderzoeken of, en zo ja, in welke gevallen, bepaalde vormen van samenwonen gelijkgesteld dienen te worden met de huwelijkse samenlevingsvorm gelegen in het feit dat naast de huwelijkse ook andere, minder geformaliseerde wijzen van samenwonen tot ontwikkeling zijn gekomen. Het van oudsher in de sociale zekerheid gehanteerde onderscheid tussen alleenstaanden en gehuwden is daardoor steeds minder bruikbaar geworden. In die zin is er een noodzaak om te komen tot een herijking van dat onderscheid.
     In de afgelopen jaren heeft een dergelijke herijking ook op andere terreinen van overheidsbeleid plaatsgevonden. Het meest sprekende voorbeeld hiervan betreft de recente aanpassingen in de fiscale sfeer (de zogenaamde tweede en derde fase tweeverdieners), waarmee de gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden op het terrein van de fiscale wetgeving nagenoeg geheel is gerealiseerd. Daar is, in zijn algemeenheid, als uitgangspunt gekozen dat bij de bepaling van de objectieve draagkracht van de belastingplichtige zo nauwkeurig mogelijk dient te worden aangesloten bij de feitelijke situatie waarin de betrokkenen verkeren.
     Dit betekent dat in plaats van gebruik te maken van formele criteria als huwelijkse staat of leeftijd gezocht moet worden naar mogelijkheden om meer feitelijke criteria te hanteren. Alleen op die manier is het mogelijk te waarborgen dat personen die feitelijk in dezelfde woon- en leefsituatie verkeren ook gelijk worden behandeld.

     rblz.|15| Een tweede reden om te komen tot een meer gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden is gelegen in het karakter en doelstelling van de uitkeringen die op grond van de minimumbehoeftefunctie binnen het stelsel van sociale zekerheid worden verstrekt. Eén van de belangrijkste uitgangspunten is in dit verband dat recht op uitkeringen op grond van de minimumbehoeftefunctie bestaat indien daaraan ook feitelijk behoefte is. Het is daarom dat bij de bepaling van de hoogte van uitkeringen op grond van de minimumbehoeftefunctie de draagkracht en behoefte van de leefeenheid centraal dient te staan, en niet aan het inkomen van de uitkering van 70% van het minimumloon en gehuwden op een uitkering gegaan [?, red.]. Ook dient om dezelfde reden de vraag te worden beantwoord in welke gevallen ongehuwden op een wijze met elkaar samenwonen die wat betreft behoefte en draagkracht zich feitelijk niet onderscheidt van de huwelijkse samenlevingsvorm. In die gevallen is er dan voor wat betreft uitkeringen op grond van de minimumbehoeftefunctie alle aanleiding het uitkeringsregime zoals dat geldt voor gehuwde partners toe te passen.
     De huidige uitkeringssystematiek op minimumniveau bestaat er in hoofdzaak uit dat alleenstaanden recht kunnen doen gelden op een uitkering van 70% van het minimumloon en gehuwden op een uitkering gelijk aan dat minimumloon.
     In de verhouding van 70:100 zijn in feite twee verschillende factoren te herkennen, namelijk: a. de besparende werking die optreedt indien twee of meer personen een gezamenlijke huishouding voeren; en
b. een verhoging van de uitkering in verband met het verzorgen van een afhankelijke partner.
     Kernprobleem is nu dat de criteria op grond waarvan kan worden vastgesteld dat er sprake is van besparende werking niet dezelfde zijn als die op grond waarvan moet worden besloten de uitkering te verhogen in verband met de aanwezigheid van een afhankelijke partner.
     Ten aanzien van de vraag in welke gevallen zulk een verhoging geboden is, is het van belang vast te stellen of er sprake is van een onderlinge zorgplicht (ingevolge het bepaalde in het Burgerlijk Wetboek) dan wel dat een zorgrelatie kan worden verondersteld. Alleen in die situaties is er dan reden de uitkering te verhogen dan wel het inkomen van de partner in de inkomenstoets te betrekken.
     Naar onze mening is in het algemeen voor de beantwoording van de vraag of binnen een samenwoonverband een zorgrelatie kan worden aangenomen, van zeer veel belang of er sprake is van een relatie die vergelijkbaar is met een huwelijkse relatie.
     Deze vraag is echter niet in algemene zin te beantwoorden. Gezien de grote variëteit in onze samenleving wat betreft de wijze waarop personen met elkaar samenwonen, kunnen criteria die beogen een onderscheid aan te brengen tussen relaties die vergelijkbaar zijn met een huwelijk en relaties die dat niet zijn, geen rigide karakter dragen, maar dienen daarentegen een flexibiliteit te kennen die enerzijds recht doet aan de maatschappelijke realiteit en anderzijds voldoende rechtszekerheid verschaft.
     Wij zijn van mening dat dit mogelijk is door formulering van het uitgangspunt dat alleen dan sprake is van een situatie die is te vergelijken met een huwelijk indien niet-gehuwde partners van verschillend of gelijk geslacht met elkaar samenwonen op een wijze die niet feitelijk verschilt van die van gehuwde partners.
     In feite zal van geval tot geval moeten worden bepaald of aan dit uitgangspunt wordt voldaan. Niettemin is het mogelijk een aantal aandachtspunten aan te geven die in dit verband van groot belang zullen zijn.
1. Het voeren van een gezamenlijke huishouding vormt een noodzakelijke voorwaarde, die echter niet de enige doorslaggevende is. Er zijn situaties te onderscheiden waarin twee mensen een gezamenlijke huishouding voeren, maar die niettemin niet zijn te vergelijken met een huwelijk (te denken valt aan twee verwanten in de rechte lijn). Ook kunnen twee personen formeel rblz.|16| op verschillende adressen zijn ingeschreven, terwijl ze in feite toch een gezamenlijke huishouding voeren (bijvoorbeeld "schijnverlatingen").
2. Van belang is voorts de wijze waarop personen zich aan hun omgeving presenteren. Bedoeld zijn hier de uiterlijk waarneembare omstandigheden die zonder ongeoorloofd inbreuk te plegen op de privacy van de betrokkenen kunnen worden getoetst.
3. Een derde factor van belang betreft de vraag of er sprake is van een zekere duurzaamheid. Ook hierbij geldt dat rigide definiëring van het begrip duurzaam niet mogelijk is zonder daarbij de variëteit op het gebied van de samenlevingsvormen te ontkennen. In het algemeen zal het echter zo zijn dat na een periode van drie maanden er voldoende reden is van een duurzame relatie te spreken.
     Wij zijn van mening dat met de in dit voorstel van wet opgenomen bepaling dat "mede als gehuwd of als echtgenoot (worden) aangemerkt niet-gehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren en van wie de situatie ook overigens niet feitelijk verschilt van die van gehuwden of echtgenoten" een aanvaardbaar evenwicht tot stand is gebracht tussen enerzijds het streven naar een zo groot mogelijke rechtszekerheid en anderzijds het zoveel mogelijk recht doen aan de variëteit in onze samenleving ten aanzien van de wijze waarop personen met elkaar samenwonen.
     De in dit wetsvoorstel opgenomen uitgangspunten met betrekking tot de vergelijkbaarheid van ongehuwd samenwonenden met gehuwden liggen ook ten grondslag aan de wijzigingen die wij met betrekking tot dit punt, blijkens de gelijktijdig met dit voorstel van wet ingediende voorstellen van wet, voornemens zijn aan te brengen in de Iow, de ABW en de AOW. Voor de meer specifieke toelichting op deze wijziging zij verwezen naar de desbetreffende voorstellen van wet.
     Met de in deze paragraaf neergelegde benadering zal de beleidslijn, zoals die ten aanzien van ongehuwd samenwonenden van verschillend geslacht in het kader van de ABW op dit moment wordt gevolgd, overigens kunnen worden gecontinueerd.
     Alleen door middel van gelijktijdige opneming van dit uitgangspunt in zowel de Toeslagenwet, de Iow, de AOW als de ABW is naar ons oordeel mogelijk voldoende waarborg te bieden voor een onderlinge afstemming tussen deze regelingen op dit punt.
     Dit met het doel te voorkomen dat eenzelfde samenwoonverband in deze regelingen op verschillende wijze wordt behandeld.

1.4. De derde EG-richtlijn

     Met betrekking tot een systeem waarin het relevante minimum voor uitkeringsgerechtigden die één of meer personen financieel ten laste hebben, wordt gegarandeerd door middel van toeslagen, dient te worden beoordeeld of dergelijke toeslagen in overeenstemming zijn met de tekst en strekking van de derde EG-richtlijn van 19 december 1978. Deze derde richtlijn heeft betrekking op de gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het terrein van de sociale zekerheid.
     In dit verband is allereerst de vraag aan de orde of de in dit voorstel van wet vormgegeven toeslagen onder de werkingssfeer van deze richtlijn vallen. Vervolgens is van belang te onderzoeken of wordt voldaan aan het in artikel 4 van de richtlijn bepaalde dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect, door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie is uitgesloten.
     In artikel 3, tweede lid, van de richtlijn is bepaald dat de richtlijn niet van toepassing is op bepalingen betreffende gezinsbijslagen, behalve wanneer het gaat om gezinsbijslagen die worden toegekend uit hoofde van verhogingen van uitkeringen als gevolg van ziekte, invaliditeit, ouderdom, arbeidsongevallen en beroepsziekten en/of werkloosheid.
     Geconcludeerd kan derhalve worden dat de richtlijn op de voorgestelde regeling van toepassing is.
     rblz.|17| Met betrekking tot de vraag of wordt voldaan aan het in artikel 4 bepaalde ten aanzien van het uitsluiten van directe en indirecte discriminatie, merken wij het volgende op.
     Van directe discriminatie is sprake indien in de wet of in de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten onderscheid wordt gemaakt door middel van verwijzing naar het geslacht. In de in dit wetsvoorstel uitgewerkte toeslagenregeling hebben mannen en vrouwen onder dezelfde voorwaarden recht op dezelfde toeslagen. Van directe discriminatie is dan ook geen sprake.
     Naar onze mening kan het vermoeden van indirecte discriminatie gerechtvaardigd zijn indien statistisch vast te stellen is dat een bepaalde wettelijke regeling in haar uitwerking overwegend negatief uitwerkt voor een bepaalde sexe. Indien aan een wettelijke regeling een dergelijk indirect discriminatie-effect niet kan worden ontzegd, is het, teneinde de regeling niettemin acceptabel te doen zijn, aan degene die de regeling toepast aan te tonen dat er een objectieve rechtvaardigingsgrond bestaat en de maatregel geenszins de bedoeling inhoudt te discrimineren.
     De discussie rond het begrip indirecte discriminatie spitst zich toe op de vraag in hoeverre verhogingen van uitkeringen in verband met afhankelijke echtgenoten, waaronder de in dit voorstel van wet vormgegeven toeslagen moeten worden verstaan, met de tekst en strekking van de derde EG-richtlijn zijn te verenigen. In de regel zal het immers zo zijn dat, zolang er geen sprake is van een wezenlijk andere verdeling van betaalde en onbetaalde arbeid in gezinnen dan thans het geval is, mannen in meer gevallen in aanmerking zullen komen voor dergelijke verhogingen dan vrouwen.
     Wij zijn op dit punt van mening dat zulke verhogingen gerechtvaardigd zijn indien daarmee een inkomen kan worden gegarandeerd dat ligt op het niveau van het relevante sociaal minimum.
     De bedoelde objectieve rechtvaardigingsgrond is in deze omstandigheid gelegen.
     De toeslagen zijn uiteraard wel afhankelijk van het inkomen van de uitkeringsgerechtigde; de toeslag vult immers aan op dat inkomen tot het niveau van het relevante minimum.
     Slechts in het geval het gezinsinkomen vóór het intreden van de loonderving op een niveau beneden het sociaal minimum lag, lijkt er sprake te zijn van een "loongerelateerde" toeslag. In dat geval zal, zoals al in paragraaf 1.2 uiteen is gezet, de toeslag een aanvulling vormen tot het niveau van het laatstverdiende loon. Wij zijn echter van mening dat hier geen sprake is van indirecte discriminatie. Er vindt immers nog steeds aanvulling plaats tot een niveau van ten hoogste het sociaal minimum.
     Naar onze mening kan derhalve worden geconstateerd dat een systeem van toeslagen, zoals dat in dit voorstel van wet is vormgegeven, niet in strijd is met de tekst en strekking van de derde EG-richtlijn.
     Ook de Europese Commissie is in het door haar op 6 januari 1984 uitgebrachte tussentijds verslag over de uitvoering van de derde EG-richtlijn uitvoerig ingegaan op wat naar haar mening de juiste interpretatie van het begrip indirecte discriminatie is.
     De Commissie komt daarin tot eenzelfde conclusie als het kabinet. Naar de mening van de Commissie kan een objectieve rechtvaardigingsgrond voor een vermeend indirect discriminiatoire maatregel eruit bestaan dat op die wijze wordt voorkomen dat het inkomen beneden het niveau van het sociaal minimum zakt.
     De SER kan zich, blijkens zijn advies inzake de stelselherziening sociale zekerheid, met het standpunt van het kabinet op dit punt verenigen. Dit houdt naar zijn mening in dat ook bij de thans aan de orde zijnde wijziging van het stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid rekening dient te worden gehouden met de naar levens- en gezinsomstandigheden verschillende minimumbehoefte.
     Deze minimumbehoefte heeft daarbij, volgens de SER, betrekking op de financiële mogelijkheden van de leef- of gezinseenheid en is binnen een rblz.|18| huwelijk (en samenlevingsvormen die daarmee in sociaal-economisch opzicht zijn gelijk te stellen) niet georiënteerd op de individuele positie van man en vrouw.
     De ER komt echter in zijn advies tot de conclusie dat toeslagen, dat zij vooralsnog overwegend aan mannen uitgekeerd (zullen) worden, een vorm van verboden indirecte discriminatie lijken waarvoor geen objectieve rechtvaardigingsgrond wordt aangedragen.
     Naar de mening van de ER is het noodzakelijk dat de regering onderzoekt of geen andere, minder discriminerende maatregelen ter beschikking staan om te voorkomen dat gezinsinkomens in geval van loonderving onder het relevante minimum zakken.
     Een deel van de ER ziet op dit punt vooral mogelijkheden in een dubbele aanpak, bestaande uit uitbreiding van de geïndividualiseerde tussenfase en een individualisering van de Rww. Op die wijze kan ook aan de afhankelijke partner of echtgeno(o)te, mits hij/zij zich beschikbaar stelt voor passende arbeid, een individueel bepaalde uitkering op minimumniveau gegarandeerd worden. Daardoor zou een aanvullende toeslag voor degene die voorheen de kostwinnersrol vervulde overbodig worden.
     Wij constateren dat voor wat betreft de langere termijn onze visie voor een belangrijk deel overeenstemt met die van de ER; in een samenleving waarin in beginsel op elke volwassene de verplichting rust te trachten zichzelf (eventueel samen met een (huwelijks)partner) een voldoende inkomen te verschaffen, liggen geïndividualiseerde uitkeringsrechten meer voor de hand. Voor het te voeren beleid op de korte termijn zijn wij echter de mening toegedaan dat het verlenen van individuele uitkeringsrechten onder gelijktijdige oplegging van de plicht aan beide partners om te trachten in een eigen inkomen te voorzien, binnen de huidige maatschappelijke verhoudingen niet mogelijk is.
     Zoals in de memorie van toelichting bij het voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene Bijstandswet met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, door ons al is uiteengezet, is de door een deel van de ER voorgestane individualisering van de Rww, naar onze mening, niet te verenigen met de minimumbehoeftefunctie waarbinnen bijstandsregelingen (en dus ook de Rww) moeten worden geplaatst. De gezinsbijstand dient in die optiek te zijn afgestemd op de inkomens- en vermogenspositie van beide partners, en niet op de positie van één van hen.
     Bovendien zal een aanpassing van de Rww als door dat deel van de ER bedoeld, tot zeer forse en door ons onaanvaardbaar geachte meeruitgaven leiden.
     Het achterwege laten van een minimumgarantie door middel van toeslagen, met andere woorden afzien van het invoeren van de nu aan de orde zijnde Toeslagenwet, zou vervolgens tot gevolg hebben dat gezinnen al tijdens de loondervings- of tussenfase op bijstand zouden zijn aangewezen. Wellicht ten overvloede zij erop gewezen dat het hierbij dan zou gaan om alle gezinnen waarin één persoon het inkomen verwerft en dat inkomen minder bedraagt dan circa 140% van het minimumloon. Het afzien van de nu voorgestelde Toeslagenwet zou betekenen dat deze gezinnen vanaf de eerste dag van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid aanvullende bijstand dienen te ontvangen.
     Wij menen ten slotte dat de hiervoor bedoelde plicht tot aanvaarding van betaalde arbeid niet aan de huidige generatie van de potentiële beroepsbevolking opgelegd kan worden.
     In onderstaande paragraaf 1.5 van deze toelichting zal op deze kwestie nader worden ingegaan in verband met de vraag of en in hoeverre de Toeslagenwet een tijdelijk karakter moet hebben.

1.5. De tijdelijkheid van de toeslagenregeling

     De vraag of en in hoeverre de toeslagenregeling een tijdelijk karakter dient te hebben, moet vooral worden beantwoord vanuit de doelstelling rblz.|19| van de regeling. Deze bestaat in haar algemeenheid uit het garanderen van een inkomen op het niveau van het relevante sociaal minimum aan uitkeringsgerechtigden die één of meer personen financieel ten laste hebben, in geval van loonderving. De behoefte aan een dergelijke bescherming in de (nabije) toekomst wordt bepaald door drie factoren:
a. de toenemende arbeidsparticipatie van partners (paragraaf 1.5.1);
b. de herverdeling van arbeid (paragraaf 1.5.2);
c. de noodzakelijke verzorging van jonge kinderen (paragraaf 1.5.3).

1.5.1. De arbeidsparticipatie van partners

     De mate waarin behoefte bestaat aan een inkomensgarantie op minimumniveau is sterk afhankelijk van de mate waarin beide partners aan het arbeidsproces deelnemen. In het geval dat slechts één van beide partners voor het inkomen in het gezin zorgt, zal de kans dat het inkomen in geval van loonderving onder het sociaal minimum zakt groter zijn dan in het geval beide partners een aandeel hebben in het gezinsinkomen.
     In die zin zal het beroep op de toeslagen automatisch afnemen naarmate er sprake is van een grotere arbeidsdeelname van met name gehuwde vrouwen.
     De vraag is nu of de toename die in de arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen de laatste jaren is te constateren, in een mate gecontinueerd wordt dat daarmee de toeslagen geheel overbodig worden, dan wel of de overheid normatief mag opleggen dat de plicht tot het verwerven van voldoende inkomen op beide partners rust. Wij zijn van mening dat een dergelijke plicht niet kan worden opgelegd aan de huidige generatie van de potentiële beroepsbevolking. Een dergelijke verplichting zal immers vooral tot gevolg hebben dat de gehuwde vrouw een taak in het arbeidsproces op zich dient te nemen. Veel vrouwen zijn echter op zo'n plotselinge ommekeer niet voorbereid en zijn tijdens hun opleiding en vanuit maatschappelijke opvattingen niet of te weinig met die gedachte vertrouwd geraakt.
     Ook moet worden geconstateerd dat de huidige arbeidsmarkt onvoldoende ruimte biedt om een dergelijke vergroting van het aanbod van arbeidskrachten op te vangen. Ten aanzien van de toekomstige generatie, die eerst na de inwerkingtreding van de Toeslagenwet tot de beroepsbevolking gaat behoren, zijn wij van oordeel dat dan de arbeidsparticipatie van beide partners, gehuwd of ongehuwd, een uitgangspunt kan zijn. Daardoor zou een systeem van zelfstandige uitkeringsrechten meer voor de hand liggen dan een systeem met toeslagen. Daaraan is echter wel de plicht om te trachten door middel van arbeid een voldoende inkomen te verwerven ten nauwste verbonden.
     Onze gedachten gaan daarbij uit - gegeven de ook qua opleiding vereiste voorbereiding op het zelfstandig via arbeid verwerven van een inkomen - naar de generatie die na 1990 18 jaar wordt, waarvoor deze verplichting tot beschikbaarstelling voor de arbeidsmarkt zou kunnen gelden.

1.5.2. De herverdeling van arbeid

     Niet kan worden gesteld dat de behoefte aan een minimuminkomensgarantie geheel bepaald wordt door de mate van arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen. Ervan uitgaande dat een toenemende arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen in nauw verband staat met de vraag of het in gang gezette proces van herverdeling van arbeid zich verder ontwikkelt, is het niet ondenkbaar dat de toeslagen ook in de toekomst een functie blijven behouden. Die functie bestaat dan uit het garanderen van een minimuminkomen aan gezinnen waarvan het totale inkomen als gevolg van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid van één der partners onder het relevante sociaal minimum dreigt te zakken. Dit kan met name gebeuren indien beide partners ieder voor de helft van de gebruikelijke arbeidstijd aan het arbeidsproces deelnemen en één van beiden arbeidsongeschikt of werkloos wordt.
     rblz.|20| Van belang bij de beantwoording van de vraag of in een dergelijke situatie recht zou dienen te bestaan op een aanvulling tot het relevante sociaal minimum middels een toeslag, is of betrokkenen vóór het intreden van de loonderving zelf al het redelijke hebben gedaan door arbeid in hun eigen onderhoud te voorzien. Daarvan is, naar onze mening, sprake indien het gezinsinkomen vóór aanvang van de loonderving ten minste het genormeerde sociaal minimum voor een leefeenheid bedroeg.

1.5.3. De verzorging van jonge kinderen

     Ten slotte moet op deze plaats worden stilgestaan bij het feit dat ook de verzorging van jonge kinderen er de oorzaak van kan zijn dat gedurende kortere of langere tijd niet, of slechts ten dele, aan het arbeidsproces kan worden deelgenomen. In de tot de SER en de ER gerichte adviesaanvraag ouderschapsverlof is gesteld dat de combineerbaarheid van met het ouderschap verband houdende taken en betaalde beroepstaken voor ouders van beide seksen mogelijk moet zijn. Het kabinet wil in zijn beschouwing over de aard van de tijdelijkheid van de toeslagenregeling de mogelijkheid betrekken dat beide partners niet volledig voor het arbeidsproces beschikbaar zullen zijn wegens met het ouderschap verband houdende taken. Beiden zouden de mogelijkheid moeten hebben in deeltijd te werken. Het gezinsinkomen kan daardoor gedurende een bepaalde tijd onder het relevante sociaal minimum dreigen te zakken. Wij achten dit ongewenst en zijn van mening dat indien partners vóór het intreden van de loonderving al het redelijke hebben gedaan om zichzelf met arbeid een voldoende inkomen te verschaffen, er aanspraak zou moeten kunnen bestaan op een toeslag.

1.5.4. Conclusie

     Het voorgaande overziend menen wij dat aan de toeslagen onder de huidige omstandigheden geen volledig tijdelijk karakter kan worden gegeven. Ook bij een fors stijgende arbeidsparticipatie van hen ten behoeve van wie nu de toeslag wordt verstrekt, zal in meer specifieke situaties tijdelijk behoefte kunnen blijven bestaan aan toeslagen.
     Het element tijdelijkheid is in de ogen van de ER essentieel. In zijn opvatting dient het kabinet voortdurend te toetsen of er nog een objectieve rechtvaardigingsgrond voor het verlenen van toeslagen bestaat of dat deze door de maatschappelijke en sociale ontwikkelingen is achterhaald.
     Op dit punt zijn wij het geheel eens met de ER.
     Zoals aangegeven, gaan onze gedachten ernaar uit aan de generatie van de beroepsbevolking die na 1990 18 jaar wordt aanvullende voorwaarden te verbinden aan het verstrekken van toeslagen in de situatie dat geen jonge kinderen te verzorgen zijn. De ER is van mening dat al bij inwerkingtreding van deze wet kan worden begonnen met de afbouw, in die zin dat voor 18-jarigen geen recht op toeslag bestaat.
     Wij zijn echter van mening dat op die manier onvoldoende rekening zou worden gehouden met het feit dat niet alle jonge vrouwen op dit moment er in dezelfde mate op zijn voorbereid zichzelf een inkomen middels arbeid te moeten verwerven. Bovendien zijn wij de mening toegedaan dat het socialezekerheidsbeleid niet primair een instrument kan zijn om op dit punt maatschappelijke ontwikkelingen te vertragen of te versnellen; eerder moet de sociale zekerheid reageren op die ontwikkelingen.

1.6. De werkingssfeer van de toeslagenregeling

     Doelstelling van de toeslagen is in haar algemeenheid om in situaties van loonderving er zorg voor te dragen dat het gezinsinkomen niet daalt beneden het relevante sociaal minimum. Vragen die in dat kader beantwoording behoeven zijn:
a. op welke loondervingsuitkeringen vindt er door deze toeslagen aanvulling plaats (paragraaf 1.6.1);
rblz.|21| b. welke is de personenkring van het stelsel van toeslagen (paragraaf 1.6.2).
     In deze paragraaf worden beide vragen achtereenvolgens aan de orde gesteld.

1.6.1. Het bereik van de regeling

     De loondervingsuitkeringen garanderen in geval van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid sinds 1 januari 1985 aan verzekerden die tijdens arbeid ten minste het minimumloon verdienden een uitkering die ten minste gelijk is aan het sociaal minimum voor een alleenstaande. In de huidige WW en in de WWV vindt in het geval de uitkeringsgerechtigde een uitkering beneden het voor zijn situatie relevante sociaal minimum heeft en feitelijk voorziet in het onderhoud van een echtgeno(o)t(e) of van één of meer jonge kinderen, optrekking van de uitkering tot het niveau van het nettominimumloon plaats middels de minimumdagloonbepalingen. In geval van arbeidsongeschiktheid vindt eenzelfde bescherming toepassing in de vorm van een hogere AAW-grondslag.
     In het nieuwe stelsel van loondervingsverzekeringen achten wij een dergelijke doorbreking van het equivalentiebeginsel niet langer op haar plaats. Blijkens de betreffende wetsvoorstellen zijn deze loondervingsverzekeringen dan ook dan ook strikt geïndividualiseerd en voorzien niet langer in minimumbescherming afhankelijk van de gezinssituatie.
     De garantie dat het inkomen in geval van loonderving wegens werkloosheid af arbeidsongeschiktheid binnen een leefeenheid niet beneden het relevante sociaal minimum daalt, wordt overgenomen door een afzonderlijke toeslagenregeling.
     In de adviesaanvrage die wij op 25 mei 1983 aan SER en ER hebben gericht, wordt ervan uitgegaan dat de toeslagen de uitkeringen krachtens de ZW niet aanvullen.
     Wij zijn van mening dat de recente wijzigingen in de ZW per 1 mei 1985 echter nopen tot een aanpassing van de werkingssfeer van de onderhavige regeling. Als gevolg van de neerwaartse aanpassing van het uitkeringspercentage van de ZW is ter bescherming van de laagste inkomens, ook in die wet een minimumdagloon opgenomen. Nu de Toeslagenwet de minimumbescherming van de WW, WWV, AAW en WAO [Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, red.] overneemt, ligt het in de lijn om ook de minimumbescherming in het kader van de ZW in de Toeslagenwet op te nemen. Met de inwerkingtreding van de voorgestelde Toeslagenwet kunnen de minimumdagloonbepalingen in de ZW dan ook vervallen. Wij zijn daarbij van mening dat het niet in de rede ligt ook in gevallen van betrekkelijk kortdurende ziekte minimumbescherming via de Toeslagenwet te bieden. Naar onze mening is een wijziging van het Burgerlijk Wetboek die ertoe leidt dat de werkgever in beginsel gedurende de eerste zes weken van de ziekte teneinde het voor de werknemer geldende minimumloon dient door te betalen, te prefereren. Een dergelijke wijziging van het Burgerlijk Wetboek zal op 1 mei 1986 haar beslag dienen te krijgen.
     De Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen verleent aan dienstplichtige militairen en daarmede gelijkgestelden die arbeidsongeschikt zijn op de dag waarop het verblijf in werkelijke dienst eindigt dezelfde aanspraken op ziekengeld en arbeidsongeschiktheidsuitkering als verzekerden ingevolge de ZW en de WAO. Aanspraken ter zake van die arbeidsongeschiktheid krachtens andere wettelijke regelingen prevaleren echter. De bepalingen van de ZW en de WAO zijn van overeenkomstige toepassing op de uitkeringsgerechtigden ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen.
     Voor hen geldt ook dezelfde sociaalminimumgarantie als voor uitkeringsgerechtigden ingevolge de ZW en de WAO. Er is dan ook reden de uitkeringsgerechtigden ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen onder de werkingssfeer van de Toeslagenwet te brengen.

     rblz.|22| Een vraag die afzonderlijke beantwoording behoeft, is of ook de AOW onder de werkingssfeer van de Toeslagenwet zou moeten worden gebracht. Tijdens de plenaire behandeling in de Eerste Kamer van het wetsontwerp dat heeft geleid tot de wet tot invoering van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AOW is hierop nog door de heer Franssen aangedrongen.
     Wij menen dat deze vraag in ontkennende zin moet worden beantwoord. Daarbij speelt een tweetal overwegingen een belangrijke rol. In de eerste plaats is bij uitkeringen krachtens de AOW niet de feitelijke loonderving een reden tot uitkering, maar een veronderstelde loonderving. In de tweede plaats is het zo dat de zeer onlangs herziene AOW het uitgangspunt kent dat het inkomen van de AOW-gerechtigde zelf niet van invloed is op de hoogte van de toeslag die wordt verstrekt ten behoeve van de partner indien deze jonger is dan 65 jaar en niet over voldoende eigen inkomen beschikt. Bij de bepaling van de hoogte van de toeslag op grond van de nu voorgestelde Toeslagenwet wordt wel rekening gehouden met het eigen inkomen van de uitkeringsgerechtigde.
     Inpassen van de toeslagenregeling in geval van ouderdom in de toeslagenregeling op dezelfde wijze als in geval van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid zou dan ook tot gevolg kunnen hebben dat aanvullende pensioenen en/of oudedagsreserves van invloed zouden zijn op de hoogte van de toeslag.
     Slechts zeer ingrijpende uitzonderingsbepalingen in de Toeslagenwet zouden ertoe kunnen leiden dat deze inkomensbestanddelen bij de vaststelling van de toeslag buiten beschouwing zouden worden gelaten. Daarmee zouden dan binnen één regeling twee dusdanig volstrekt verschillende regimes gelden dat in feite slechts formeel de AOW onder de werkingssfeer van de Toeslagenwet zou zijn gebracht. Wij achten dit ongewenst en zijn dan ook van mening dat de onlangs tot stand gebrachte toeslagenregeling in de AOW, zeker qua systematiek, te prefereren is boven inpassing van de AOW-toeslagen in de Toeslagenwet. Op de toeslagen ingevolge de AOW zijn voorts vele specifieke voor de AOW geldende bepalingen van toepassing, die binnen de AOW beter tot hun recht komen dan in een andere regeling.

1.6.2. De personenkring van de regeling

     De nieuwe loondervingsverzekeringen zullen, zoals blijkt uit de betreffende voorstellen van wet, bij werkloosheid of arbeidsongeschiktheid in het algemeen een minimumuitkering garanderen die gelijk is aan het sociaal minimum voor een alleenstaande. Daarmee is in feite aangegeven dat de personenkring van het stelsel van toeslagen beperkt kan blijven tot uitkeringsgerechtigden in de loondervings- en tussenfase die feitelijk voorzien in het levensonderhoud van een afhankelijke partner of van één of meer kinderen.
     Dit leidt tot een aanvulling van de loondervingsuitkering tot het niveau van 90% van het minimumloon in het geval van een eenoudergezin en tot het niveau van het minimumloon in het geval er sprake is van een afhankelijke partner. Daarbij is het niet, zoals bij de huidige mimimumdagloonbepaling in WW en WWV, van belang of het gaat om huwelijkspartners. In paragraaf 1.3 van deze toelichting is nader ingegaan op de gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden met gehuwden.
     Een alleenstaande die voorheen een inkomen uit arbeid genoot dat lager was dan het minimumloon zal in geval van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid een loondervingsuitkering ontvangen die lager is dan 70% van het minimumloon. Indien er sprake is van de bereidheid om een voltijdbaan te accepteren, bestaat in een dergelijk geval de mogelijkheid van aanvullende bijstandverlening. Blijft de beschikbaarstelling beperkt tot deeltijdarbeid, dan wordt de bijstand naar evenredigheid aangepast, zodat ook in dat geval een passende minimumbescherming wordt geboden.
     rblz.|23| De SER is blijkens zijn advies van 29 juni 1984 verdeeld over de vraag welke de personenkring van de toeslagenregeling dient te zijn. Een deel van de Raad is - met het kabinet - van mening dat de personenkring beperkt moet blijven tot uitkeringsgerechtigden tijdens loondervings- en tussenfase die voorzien in het levensonderhoud van een partner of van één of meer kinderen. Een ander deel is echter van mening dat er een wet inkomenstoeslagen tot stand moet worden gebracht in het kader waarvan tevens alleenstaanden, indien hun inkomen beneden het relevante sociaal minimum zakt, aanspraak op een toeslag zouden moeten kunnen maken. Dit deel van de Raad sprak zich uit voor een niveau van loondervingsuitkeringen met als basis een uitkeringspercentage van 60. Omdat bij dat uitkeringspercentage de loondervingsuitkering zelfs bij een voltijdbaan kan dalen beneden het sociaal minimum voor een alleenstaande, was een toeslagmogelijkheid noodzakelijk. Zoals toegelicht in het voorstel van wet met betrekking tot loondervingsuitkeringen in geval van werkloosheid, menen wij dat in loondervingsregelingen ten minste een uitkeringspercentage moet gelden dat bij voltijdwerk een uitkering tot het niveau van het sociaal minimum voor een alleenstaande garandeert.
     Op grond van deze keuze is er geen aanleiding om toeslagen voor alleenstaanden in dit voorstel van wet mogelijk te maken.
     Naar onze mening zou bovendien uitbreiding van de personenkring tot alleenstaande uitkeringsgerechtigden het karakter van de regeling in te sterke mate veranderen. Een dergelijke ingrijpende verandering is naar de mening van het kabinet, mede gezien de mogelijkheid van aanvullende bijstandverlening, ongewenst.

1.7. De uitvoering

     Zoals al meermalen aangegeven, vervult de voorliggende toeslagregeling een functie die is gekoppeld aan de loondervingsuitkeringen. Indien het niveau van die uitkeringen beneden het relevante sociaal minimum voor uitkeringsgerechtigden die één of meer personen financieel ten laste hebben, daalt, vult de toeslag aan tot dat minimum. Dit zo zijnde menen wij dat uitvoering van de toeslagenreqeling door dezelfde organen die zijn belast met de uitvoering van de loondervingsuitkeringen voor de hand ligt. Een belangrijke reden daarvoor is bovendien dat zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat de uitkeringsgerechtigde voor zijn inkomensvoorziening over dezelfde periode met meer dan één uitvoeringsorgaan te maken heeft.
     De vraag die zich onmiddellijk opwerpt, is of deze organen in staat moeten worden geacht deze taakuitbreiding naar behoren te vervullen.
     Wij menen dat dit zeker het geval is. Daarbij geldt als een belangrijke overweging dat de werkzaamheden die nodig zullen zijn bij de uitvoering van de toeslagenregeling in hoge mate identiek zullen zijn aan die welke nu in de vorm van toepassing van minimumdagloonregelen en verhoogde AAW-grondslag bij de uitvoering van de verschillende loondervingsverzekeringen noodzakelijk zijn. Wel is het zo dat door de vormgeving van zowel de nu voorgestelde loondervingsuitkeringen als de toeslagen sprake is van een in een hogere frequentie uitvoeren van die werkzaamheden.
     Aan de orde is, gezien de in paragraaf 1.3 aangegeven voorstellen om te komen tot gelijke behandeling voor gehuwden en ongehuwd samenwonenden, nu ook de vraag of de bedrijfsverenigingen in staat moeten worden geacht te bepalen of in individuele gevallen sprake is van een relatie die al dan niet vergelijkbaar is met een huwelijk. Deze vraag is te meer van belang indien daarbij het feit wordt betrokken dat de socialezekerheidsregelingen welke op dit moment door de bedrijfsverenigingen worden uitgevoerd het ongehuwd samenwonen als zodanig niet van invloed is op de hoogte van de uitkering. De bedrijfsverenigingen moeten naar onze mening in staat worden geacht een toets op de vergelijkbaarheid van een bepaald samenlevingsverband met een huwelijk uit te voeren.
     Hierbij is, naar de mening van het kabinet, het volgende van veel belang.
     rblz.|24| Bij de beoordeling van de aanvraag om een toeslag zal de door de uitkeringsgerechtigde verstrekte informatie het uitgangspunt vormen. Naast gegevens omtrent de woonsituatie en eventuele inkomen van de betrokkenen kan daarbij informatie omtrent de fiscale groepenindeling van belang zijn. Deze fiscale groepenindeling geeft in de meeste gevallen dan voldoende antwoord op de vraag hoe de woon- en leefsituatie van de betrokkene is. Tevens kan het een goede indicatie zijn voor het, in twijfelgevallen, instellen van een nader onderzoek.
     In een dergelijk onderzoek kan dan worden nagegaan of het betrokken samenwoonverband voldoet aan het in deze wet opgenomen uitgangspunt dat er sprake moet zijn van een situatie die te vergelijken is met een huwelijk. Op basis van de resultaten van een dergelijk onderzoek en de door de aanvrager verstrekte gegevens kan dan het recht op en de hoogte van de toeslag worden vastgesteld.
     Bovendien kan worden geconstateerd dat niet de volle last van de uitvoeringsproblematiek die op dit punt aan de orde is, bij de bedrijfsverenigingen zal komen te liggen. Ook de gemeentelijke sociale diensten spelen in deze een belangrijke rol. Immers, samenwonenden die in de veronderstelling zijn dat zij in een situatie verkeren die niet is gelijk te stellen met een huwelijkse samenlevingsvorm zullen in voorkomende gevallen in eerste instantie een beroep doen op individuele bijstandverlening. Het onderzoek op vergelijkbaarheid met een huwelijk zal in die gevallen in eerste instantie door de gemeentelijke sociale dienst geschieden. Bij afwijzing door de gemeentelijke sociale dienst zal betrokkene mogelijk een beroep op de Toeslagenwet doen. Het resultaat van het onderzoek door de gemeentelijke sociale dienst zal vervolgens een belangrijk gegeven zijn voor bedrijfsverenigingen. Uiteraard is in dat geval een goede uitwisseling van gegevens tussen de sociale diensten en bedrijfsverenigingen van belang.
     De VNG verzet zich in een bij haar advies van 22 augustus 1985 behorende bijlage tegen het uitvoeren van privacygevoelig onderzoek door de bedrijfsverenigingen in verband met de voorgestelde gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden. Om principiële redenen behoort dit soort onderzoek naar haar mening te worden uitgevoerd onder controle van een democratisch gekozen bestuur. Bovendien is de eenheid van uitvoering, volgens de VNG, gediend met het door gemeentelijke sociale diensten uitvoeren van deze onderzoeken. Wij willen hierbij wijzen op het volgende. De bedrijfsverenigingen voeren ook in de huidige situatie in het kader van de uitvoering van de WW/ZW/WAO/AAW op grote schaal onderzoeken uit waaraan een bepaalde mate van privacygevoeligheid niet kan worden ontzegd. De wijze waarop deze onderzoeken worden uitgevoerd, geeft geen grond te veronderstellen dat bedrijfsverenigingen niet in staat zullen zijn de door de VNG bedoelde onderzoeken op een verantwoorde wijze te verrichten.
     Bovendien zij erop gewezen dat, als gevolg van de hierboven beschreven werking van de ABW, voor de bepaling van het recht op toeslag in het algemeen kan worden volstaan met gegevens met betrekking tot het inkomen van de uitkeringsgerechtigde en eventueel dat van de partner.
     Met betrekking tot het door de VNG genoemde aspect van de eenheid in uitvoering zij opgemerkt dat het kabinet die eenheid heeft gezocht in het laten uitvoeren van de Toeslagenwet door de bedrijfsverenigingen, die immers ook de loondervingsverzekeringen uitvoeren.

2. Financiële consequenties

2.1. Financiering van de toeslagen

     In de adviesaanvrage die het kabinet op 25 mei 1983 aan SER en ER met betrekking tot een herziening van het stelsel van sociale zekerheid heeft gericht, wordt ten aanzien van de vraag op welke wijze de toeslagenregeling rblz.|25| gefinancierd dient te worden, gekozen voor financiering door middel van premieheffing. Op die wijze zou, aldus de adviesaanvrage, een totaalbeeld tot stand worden gebracht dat het beste recht doet aan een aantal uitgangspunten in het regeerakkoord, te weten streven naar een lager financieringstekort, lagere werkgeverslasten en een stabilisatie van de collectieve lastendruk. In het algemene deel van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel betreffende een nieuwe Werkloosheidswet wordt ingegaan op de voorgestelde financieringsstructuur van het herziene stelsel van sociale zekerheid. Daarnaar zij voor wat betreft het algemene financieringsbeeld met betrekking tot de voorgestelde toeslagenregeling verwezen. Op die plaats is ook aangegeven dat wij, in afwijking van datgene wat in de adviesaanvrage op dit punt wordt gesteld, kiezen voor financiering van de toeslagen uit de algemene middelen en welke overwegingen het kabinet tot deze wijziging hebben gebracht.
     Gezien het feit dat wij, om de redenen die in paragraaf 1.7 van deze toelichting zijn aangegeven, kiezen voor uitvoering van de toeslagenregeling door de bedrijfsverenigingen, is de vraag aan de orde op welke wijze aan de financiering uit algemene middelen vorm kan worden gegeven.
     Wij zijn daarbij van oordeel dat, in aanmerking genomen dat de toeslagen in feite een door de overheid gefinancierde aanvulling op loondervingsuitkeringen zullen vormen, gekozen dient te worden voor een figuur waarin de betrokkenheid van zowel werkgevers, werknemers en overheid tot uitdrukking komt.
     In het voorliggende wetsvoorstel is om die reden voorzien in de oprichting van een Toeslagenfonds. Het bestuur van dat fonds zal bestaan uit werkgevers, werknemers en kroonleden. De Sociale Verzekeringsraad wordt daarbij belast met het toezicht op dat bestuur.

2.2. Inkomenseffecten

     De invoering van de nu voorgestelde Toeslagenwet zal tot zekere hoogte van invloed zijn op de inkomens van uitkeringsgerechtigden die op dit moment een uitkering genieten ingevolge de ZW, de WW, de WWV, of de WAO/AAW.
     De optredende inkomenseffecten worden veroorzaakt door een viertal omstandigheden, te weten:
- het feit dat door invoering van de onderhavige toeslagenregeling een harmonisatie van minimuminkomensbescherming in de loondervingsverzekeringen tot stand wordt gebracht;
- het feit dat de uitkeringen aan alleenstaande ouders als de WW, de WWV en de AAW op het niveau van het minimum ligt, in de structureel gewenste situatie naar 90% van dat minimumloon worden gebracht;
- het feit dat er een nieuwe regeling zal worden getroffen met betrekking tot het buiten beschouwing te laten inkomen uit arbeid bij de bepaling van de hoogte van de toeslag;
- het feit dat er wordt overgestapt op een brutokoppelingssystematiek.
     Een aantal opmerkingen is in dit kader van belang. Een groot gedeelte van de optredende inkomenseffecten is een rechtstreeks gevolg van het feit dat het huidige systeem van minimumdagloonbepalingen in WW en WWV en de grondslagensystematiek in de AAW zal worden vervangen door de voorgestelde toeslagenregeling.
     Met betrekking tot de inkomenswijzigingen die ontstaan indien de structureel gewenste situatie zoals die in het voorliggende pakket maatregelen is aangegeven, met de huidige situatie wordt vergeleken, zij op deze plaats een enkele opmerking gemaakt.
     Vanwege het feit dat de inkomenseffecten in feite veroorzaakt kunnen worden door de vier aangegeven omstandigheden is het niet mogelijk de optredende effecten op de in de sociale zekerheid gebruikelijke wijze aan te geven. De in specifieke situaties optredende effecten zijn niet geschikt om een meer algemeen beeld te schetsen met betrekking tot de inkomenseffecten.
     rblz.|26| Ook kan niet in het algemeen worden gesproken over positieve of negatieve inkomensconsequenties. In het ene geval zal er sprake zijn van een positief effect (bijvoorbeeld in het geval dat door de werking van de grondslagensystematiek in de AAW nu feitelijk slechts een geringe vrijlating bestaat en er in de nieuwe regeling een ruimere vrijlating zal bestaan), in het andere geval een nadelig effect (bijvoorbeeld in het geval in de huidige situatie de uitkeringsgerechtigde ondanks een gering inkomen van de partner nog de minimumdagloonbescherming ingevolge de WW of WWV geniet en dat partnerinkomen in de nieuwe regeling zal worden betrokken in de inkomenstoets).
     De inkomensgevolgen die samenhangen met de aanpassing van de koppelingssystematiek worden beschouwd in paragraaf 3.8 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel betreffende een nieuwe Werkloosheidswet.

Artikelsgewijs

Artikel 1 [1]

Eerste lid, onderdeel d

     Ingevolge dit wetsontwerp worden uitsluitend toeslagen verleend op uitkeringen ingevolge de WW, de ZW, de AAW, de WAO en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen. Dit betekent onder meer dat het overheidspersoneel niet onder de werkingssfeer van de Toeslagenwet valt. Het overheidspersoneel gaat weliswaar in beginsel tot de kring van verzekerden ingevolge de voorgestelde nieuwe WW behoren, doch wordt tegelijkertijd tot een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen tijdstip, dat na 31 december 1986 moet zijn gelegen, uitgesloten van de kring van verzekerden. Verwezen moge worden naar paragraaf 3.3.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij de nieuwe Werkloosheidswet.
     Opgemerkt moet worden dat als eis is gesteld dat de loondervingsuitkering feitelijk tot uitbetaling dient te komen. Met deze eis wordt bewerkstelligd dat een volledig geweigerde loondervingsuitkering niet de basis kan vormen voor een recht op toeslag. Voorts zij erop gewezen dat uitsluitend een aanvulling wordt verleend op de verplichte verzekering ingevolge de loondervingsregelingen. Op grond van de vrijwillige verzekering wordt de betrokkene de mogelijkheid geboden zijn eigen dagloon vast te stellen. Indien nu bescherming wordt geboden vanuit de Toeslagenwet, kan dat ertoe leiden dat de betrokkene zich op een zodanig niveau verzekert - met daar tegenover een lagere premie - dat hij recht verkrijgt op een toeslag. Door uitsluitend de verplichte verzekering onder de werkingssfeer van de Toeslagenwet te brengen, wordt een dergelijk effect vermeden.

Eerste lid, onderdeel f

     De loondervingsuitkering wordt als regel per dag vastgesteld. Voor het bepalen van de hoogte van de toeslag is het derhalve noodzakelijk om het referentiepunt, i.c. het minimumloon, eveneens op dagbasis te stellen.
     Op deze plaats zij erop gewezen dat ook in het wetsontwerp inzake een nieuwe Werkloosheidswet onder de begripsbepalingen gesproken wordt over het minimumloon per dag. Anders dan in de WW kan in dit wetsontwerp worden volstaan met de verwijzing naar het minimumloon per dag voor een werknemer van 23 jaar of ouder. Ook voor degenen jonger dan 23 jaar die een afhankelijke partner hebben of die één of meer kinderen tot hun last hebben, is namelijk het relevante sociaal minimum 100% respectievelijk 90% van het minimumloon.

rblz.|27| 
Derde en vierde lid

     In paragraaf 1.3 van deze memorie van toelichting is uitvoerig aangegeven op welke wijze het kabinet wil komen tot een meer gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden. Deze leden en de op grond daarvan te stellen regelen vormen daarvoor de vertaling.

Artikelen 2 t/m 6 [2-7]

     In de artikelen 2 tot en met 6 [2-7] is aangegeven welke voorwaarden aan het recht op toeslag ingevolge deze wet zijn verbonden.

Artikel 2 [2]

     In het algemene deel van deze memorie van toelichting is reeds aangegeven dat het doel van de thans voorgestelde toeslagregeling is om, indien in een bepaalde leefeenheid uitkeringsgerechtigden in geval van loonderving wegens werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid één of meer personen tot hun last hebben en het inkomen beneden het relevante sociaal minimum daalt, toeslagen op de loondervingsuitkering te verstrekken ter aanvulling tot dat sociaal minimum.
     Het eerste lid van artikel 2 [2] bevat de voorwaarden van het recht op toeslag voor de gehuwde die de financiële zorg heeft voor een (huwelijks)partner. Het tweede lid heeft betrekking op de ongehuwde die één of meer kinderen tot zijn last heeft.
     De eerste voorwaarde waaraan zowel de gehuwde als de ongehuwde moet voldoen, bestaat uit het recht hebben op een loondervingsuitkering (eerste lid, onderdeel a, voor de gehuwde, tweede lid, onderdeel a, voor de ongehuwde).
     In het eerste lid van artikel 2 [2], onderdeel b, en in het tweede lid van artikel 2 [2], onderdeel c, is opgenomen welk in beide situaties het relevante sociaal minimum is. Daarbij is aangesloten bij de in het algemeen op minimumniveau gehanteerde normverhoudingen.
     Met betrekking tot de ongehuwde is voorts nog van belang de wijze waarop de financiële zorg voor een kind tot uitdrukking wordt gebracht. Ten aanzien van de hiervoor gekozen terminologie zij vermeld dat deze afwijkt van het hetgeen tot nu toe in de WW, de WWV en de AAW werd gehanteerd.
     De in artikel 2 [2], tweede lid, onderdeel b, opgenomen bepaling leidt ertoe dat uitkeringsgerechtigden die kinderbijslag ontvangen voor een kind dat jonger is dan 18 jaar in beginsel in aanmerking komen voor een toeslag indien dat kind tot hun huishouden behoort, dan wel niet tot een huishouden behoort, maar bijvoorbeeld in een inrichting verblijft. In het geval een uitkeringsgerechtigde recht heeft op kinderbijslag voor een kind dat tot het huishouden van een ander behoort (hetgeen bijvoorbeeld het geval kan zijn bij gescheiden levende ouders), is de van toepassing zijnde norm niet 90% van het minimumloon, maar 70%.
     Het motief voor de voorgestelde wijziging is dat naar de mening van het kabinet ten aanzien van de alleenstaandeoudernorm aansluiting dient te bestaan bij de criteria zoals die worden gehanteerd met betrekking tot de ABW-norm voor alleenstaande ouders. Ook daar geldt dat het kind tot het huishouden dient te behoren. Door een koppeling te leggen met het ontvangen van kinderbijslag wordt die aansluiting gerealiseerd. Ook indien kinderbijslag "zal worden" ontvangen, bestaat recht op toeslag. Deze formulering ziet op de situatie van een ongehuwde die weliswaar doch [lees: die weliswaar een kind heeft, doch, red.] voor wie hij - in verband met de peildatumsystematiek van de AKW - nog geen kinderbijslag ontvangt.

Artikel 3 [4]

     Het eerste lid van artikel 3 [4] strekt ertoe te bewerkstelligen dat over de eerste zes weken van ziekte geen toeslag wordt verleend. Aan de keuze van rblz.|28| het kabinet om tijdens die eerste zes weken de minimumbescherming in artikel 1638c BW te regelen, hebben de volgende overwegingen ten grondslag gelegen.
     Aan het recht op toeslag is een toets op neveninkomsten verbonden. De Toeslagenwet is immers gefundeerd op de minimumbehoeftefunctie. Het instellen van inkomensonderzoeken bij - over het algemeen - kortlopende uitkeringen zou een te zware druk leggen op het uitvoeringsorgaan.
     Theoretisch bezien bestaat er ook de mogelijkheid om tijdens de eerste zes weken van ziekte toeslagen te verlenen waarbij de inkomenstoets achterwege blijft. Naar onze mening zou daarmee een te forse inbreuk worden gepleegd op de minimumbehoeftefunctie die aan de Toeslagenwet ten grondslag ligt. Die inbreuk kan naar onze mening niet op uitvoeringstechnische gronden worden gerechtvaardigd.
     In het tweede lid van artikel 3 [4] wordt de mogelijkheid gecreëerd nadere en zo nodig afwijkende regelen te stellen. Wij denken hierbij aan de situatie dat een werknemer tijdens werkloosheid arbeidsongeschikt wordt. In dat geval kan er geen sprake zijn van onverminderde doorbetaling van loon. Wel blijft tijdens de periode van ziekte recht op WW-uitkering bestaan, zij het onder aftrek van de ZW-uitkering. Aangezien de daglonen van ZW en WW in die situatie even hoog zijn, komt de WW-uitkering niet tot uitbetaling. Op grond van artikel 1 [1], eerste lid, onderdeel d, is er dan geen sprake van een loondervingsuitkering en zou zonder nadere voorziening geen recht op toeslag kunnen ontstaan.

Artikel 4 [5]

     De loondervingsuitkeringen waarop ingevolge deze wet toeslagen worden verleend, kennen een aantal sanctiebepalingen op grond waarvan de uitkering gedeeltelijk of geheel kan worden geweigerd in geval van enig handelen of nalaten van betrokkene dat hem redelijkerwijs kan worden verweten. Deze weigering speelt zich echter uitsluitend af in de betalingssfeer van de loondervingsuitkering. Het recht op de uitkering, hetgeen een voorwaarde is voor het recht op toeslag, blijft gehandhaafd. Zonder nadere bepaling zou een toegepaste sanctie in de loondervingsuitkering tot gevolg kunnen hebben dat recht op een toeslag ontstaat of dat een bestaand recht in omvang toeneemt. Dit effect dient naar onze mening te worden voorkomen. Dit artikel strekt tot het in aanmerking nemen van de loondervingsuitkering naar het niveau alsof de weigering niet is toegepast. Indien een loondervingsuitkering geheel wordt geweigerd, komt die uitkering niet tot uitbetaling.
     Op grond van artikel 1 [1], eerste lid, onderdeel d, kan in die situatie geen recht op toeslag bestaan. Dit houdt in dat artikel 4 [5] alleen een regeling behoeft te bevatten voor de situatie dat een loondervingsuitkering gedeeltelijk wordt geweigerd. Door de cumulatie van inkomen van de uitkeringsgerechtigde en de echtgenoot - hetgeen geregeld is in het eerste lid van artikel 5 [6] - kan het ook niet voorkomen dat een toegepaste sanctie op de uitkering van één persoon zou leiden tot recht op toeslag of een grotere omvang van de toeslag op een eventuele loondervingsuitkering van de partner.

Artikel 5 [6]

     In paragraaf 1.2.1 van deze toelichting is al aangegeven dat uitsluitend recht op een uitkering op grond van de minimumbehoeftefunctie bestaat indien en in zoverre de eigen middelen tekortschieten om in het levensonderhoud te voorzien.
     Bij de beantwoording van de vraag of in een bepaalde situatie recht bestaat op toeslag, dient te worden vastgesteld in welke mate dit het geval is. Eerder in deze memorie van toelichting is aangegeven dat daarbij het inkomen uit of in verband met arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven van de uitkeringsgerechtigde en van zijn partner van belang zijn.
     rblz.|29| Ten aanzien van het in aanmerking te nemen inkomen zal het lnkomensbesluit zoals dat bij de uitvoering van de AAW wordt gehanteerd (Beschikking van 26 juni 1980, Stcrt. 1980, 133) als een belangrijk referentiepunt kunnen dienen. Op grond van deze beschikking wordt in ieder geval als inkomen aangemerkt:
a. opbrengst van arbeid en winst uit bedrijf en zelfstandig uitgeoefend beroep;
b. inkomsten in verband met vroegere arbeid zoals uitkeringen ingevolge de WAO/AWW, WW, WWV, ZW, AOW en AWW.
     Voorts zullen, zoals al aangegeven in het algemene deel van de memorie van toelichting, bij de vaststelling van het in aanmerking te nemen inkomen de uitkeringen die uit hoofde van de dienstbetrekking, in het bijzonder bij arbeidsongeschiktheid maar ook bij werkloosheid door of vanwege de (voormalige) werkgever worden verstrekt, niet buiten beschouwing blijven. Het niet in de inkomenstoets betrekken van deze zogenaamde bovenwettelijke uitkeringen is naar onze mening in geen geval verenigbaar met de aan de uitkeringen op grond van de minimumbehoeftefunctie ten grondslag liggende principes.
     Het tweede lid van artikel 5 [6] biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te komen tot effectuering van de hiervoor uiteengezette beleidslijn.

Artikel 6 [7]

     In het algemene deel van deze memorie van toelichting is gewezen op de plaats van de voorgestelde Toeslagenwet binnen de minimumbehoeftefunctie van de sociale zekerheid. Daar is geconstateerd dat slechts dan recht op een uitkering op grond van de minimumbehoeftefunctie kan bestaan indien en voor zover de eigen middelen van de betrokkene tekortschieten. Toeslagen die ertoe leiden dat het totale inkomen van de betrokkene uitstijgt boven het niveau van het relevante sociaal minimum zijn in het algemeen dan ook in strijd met de minimumbehoeftefunctie. Dit heeft tot gevolg dat de neveninkomsten van de uitkeringsgerechtigde en zijn partner op grond van het bepaalde in artikel 7 [8], eerste lid, in verbinding met artikel 5 [6], eerste lid, in mindering moeten worden gebracht op de toeslag.
     Slechts op die manier kan worden voldaan aan het uitgangspunt dat door middel van een toeslag wordt aangevuld tot ten hoogste het niveau van het relevante sociaal minimum.
     Het kabinet is echter van oordeel dat aan dit uitgangspunt niet onder alle omstandigheden dient te worden vastgehouden. Zou dit wel geschieden, dan zou een spanning ontstaan met het kabinetsstreven dat gericht is op de herintreding of behoud van de positie in het arbeidsproces. Dit streven tracht het kabinet onder meer te verwezenlijken door het bieden van een financiële stimulans in de vorm van een vrijlatingsregeling op grond waarvan een deel van het inkomen uit arbeid bij de bepaling van de hoogte van een toeslag buiten beschouwing blijft. Voor het beroep op de minimumbehoeftefunctie mag het naar de mening van het kabinet daarbij geen verschil maken of die middelen door de uitkeringsgerechtigde zelf of door de partner worden ingebracht.
     In het eerste lid van artikel 6 [7] is dan ook een vrijlatingsregeling getroffen. Zoals gezegd, geldt de regeling uitsluitend voor het bepalen van de hoogte van de toeslag. Dit betekent dat er allereerst een recht op toeslag moet bestaan. Eén van de voorwaarden daarvoor is dat het inkomen minder bedraagt dan het relevante sociaal minimum. Voor het vaststellen van dat inkomen dient de vrijlatingsregeling uiteraard niet te gelden. Eén en ander is conform de geldende systematiek in de ABW.
     Gelet op het feitelijk strijdige karakter van een vrijlatingsregeling met de minimumbehoeftefunctie, dient de te treffen vrijlatingsregeling naar de mening van het kabinet zowel wat betreft de hoogte als de duur te worden rblz.|30| beperkt. Wij stellen dan ook voor de vrijlatingsregeling als volgt in te richten. In artikel 6 [7], eerste en tweede lid, is bepaald dat van het inkomen 30% wordt vrijgelaten. Derhalve wordt 70% van die neveninkomsten op de toeslag in mindering gebracht. Met deze vrijlatingsregeling wordt een parallellie aangebracht met de vrijlatingsregeling in de loondervingsuitkering. Zo wordt bereikt dat neveninkomsten op eenzelfde wijze worden getoetst. De vrijlating kan echter ten hoogste 15% van het minimumloon bedragen. Boven deze grens worden de inkomsten volledig op de toeslag in mindering gebracht. Met deze maximering van de vrij te laten inkomsten wordt aangesloten bij het thans geldende regime in de ABW.
     Ook op een ander punt is aansluiting gezocht bij het regime van de ABW en wel ten aanzien van de duur van de vrijlating van twee jaar. Wij zijn van mening dat het blijvend uitgaan boven het sociaal minimum van de inkomensgerechtigde niet kan worden gerechtvaardigd tegenover diegenen die met het verrichten van arbeid het minimumloon of iets meer verwerven.

Artikel 7 [8]

Eerste lid

     De op grond van de nu voorgestelde regeling te verlenen toeslagen hebben tot doel indien in een bepaalde leefeenheid een uitkeringsgerechtigde één of meer personen tot zijn financiële last heeft en het totale inkomen uit of in verband met arbeid beneden het relevante sociaal minimum daalt, aanvulling tot dat minimum te garanderen.
     In de adviesaanvrage met betrekking tot de herziening van het stelsel van sociale zekerheid heeft het kabinet ten aanzien van de vormgeving van die toeslagen de voorkeur uitgesproken voor een systeem met vaste toeslagen, zoals dat thans in de AAW wordt gehanteerd. Een belangrijk kenmerk van de AAW-systematiek is dat de toeslagen vaste bedragen zijn, gedefinieerd als een percentage van het minimumloon.
     Dit systeem functioneert in de AAW omdat er sprake is van een bijzondere positie ten opzichte van de WAO. In die gevallen namelijk dat de WAO-uitkering beneden het minimumloon is gelegen terwijl recht op bescherming tot aan het minimumloon bestaat, wordt de WAO-uitkering vervangen door een uitkering vanwege de AAW van 70% met een toeslag van 30%. Het systeem van vaste toeslagen is derhalve mogelijk doordat de uitkering die aangevuld moet worden tot het sociaal minimum altijd een vaste hoogte heeft, namelijk 70% van het minimumloon. In het nieuwe stelsel echter dient de toeslag aan te vullen op een loondervingsuitkering die tussen 70 en 100% van het minimumloon kan liggen.
     Gelet op het feit dat aanvulling tot ten hoogste het niveau van het relevante sociaal minimum zal plaatsvinden, ligt een systeem van vaste toeslagen in de nu voorgestelde Toeslagenwet niet voor de hand. Het kabinet stelt dan ook voor om, in afwijking van de voorstellen in de adviesaanvrage, uit te gaan van variabele toeslagen.
     De toeslag kan derhalve op elk niveau tussen 0 en 30%, respectievelijk 0 en 20%, van het minimumloon liggen.

Tweede lid

     In dit lid wordt de toeslag begrensd op 30%, respectievelijk 20%. Deze percentages vloeien logischerwijs voort uit het uitkeringspercentage van 70 en de van toepassing zijnde norm van 100 respectievelijk 90% van het minimumloon.

Derde lid

     In paragraaf 1.2.1 van deze toelichting is de mogelijkheid aangegeven dat het inkomen uit of in verband met arbeid vóór het intreden van de loonderving lager was dan het relevante sociaal minimum. In die situaties is er rblz.|31| geen aanleiding een toeslag te verstrekken die aanvult tot dat sociaal minimum. Zou dit wel het geval zijn, dan zou het inkomen tijdens loonderving, als gevolg van de toeslag, uitstijgen boven het inkomen tijdens arbeid. Het derde lid van artikel 7 [8] bepaalt dat in deze situaties de toeslag niet meer kan bedragen dan het verschil tussen het dagloon of de grondslag (AAW) waarnaar de loondervingsuitkering is berekend en de loondervingsuitkering.

Vierde lid

     Op grond van het derde lid wordt ingeval het vroegere inkomen uit arbeid minder bedroeg dan het relevante sociaal minimum, het dagloon of de grondslag waarnaar de uitkering is berekend als referentiepunt genomen voor het vaststellen van de omvang van het recht op toeslag. In de daglonen ingevolge de WW en de WAO en de grondslag ingevolge de AAW is - op een enkele uitzondering na - de vakantie-uitkering begrepen, in het dagloon ingevolge de ZW is dit als regel niet het geval. Zou de toeslag worden vastgesteld zonder rekening te houden met de in het dagloon c.q. grondslag ingebouwde vakantie-uitkering, dan zou dit leiden tot een te hoge toeslag. Derhalve dienen voor het vaststellen van de hoogte van de toeslag de daglonen van de WW en de WAO en de AAW-grondslag en - in voorkomend geval - ook die van de ZW te worden geschoond van de vakantie-uitkering. Het vierde lid van artikel 7 [8] strekt hiertoe.

Artikelen 8 [9] en 42 [-]

     In de huidige minimumdagloonregelingen ingevolge de WW en WWV, alsmede in de grondslagensystematiek in de AAW, bestaan ten aanzien van de wijze waarop wijzigingen in de inkomenssituatie van de uitkeringsgerechtigde of van zijn partner leiden tot aanpassing van het uitkeringsniveau verschillende bepalingen.
     De minimumdagloonregeling ingevolge de WW en de WWV komt erop neer dat een eenmaal verkregen minimumdagbescherming alleen verdwijnt als een wijziging in het inkomen van de uitkeringsgerechtigde of zijn echtgenoot blijkt bij de overgang van WW naar WWV.
     De inkomenssituatie in het betreffende gezin wordt de facto dus alleen bezien bij aanvang van de werkloosheid en bij de overgang van WW naar WWV, althans in het geval een voor de uitkeringsgerechtigde nadelige mutatie aan de orde is. Wijzigingen in de inkomenssituatie die leiden tot een financieel voordeliger uitkomst worden direct in aanmerking genomen.
     In het Besluit beoordelingsperiode AAW is bepaald dat eens in de drie jaar wordt bezien of de inkomenssituatie in het betreffende gezin is gewijzigd. Overigens is bepaald dat wijzigingen in de inkomenssituatie die leiden tot de toekenning van een hogere grondslag met onmiddellijke ingang doorwerken.
     Wij zijn van mening dat de hierboven beschreven bepalingen, in het licht van de in deze toelichting al meermalen geëxpliciteerde uitgangspunten ten aanzien van uitkeringen op grond van de minimumbehoeftefunctie, als te ruim moeten worden aangemerkt om van toepassing te kunnen zijn bij de uitvoering van de Toeslagenwet. Het karakter van de voorgestelde Toeslagenwet maakt het, naar ons oordeel, noodzakelijk zo strikt mogelijk aan te sluiten bij de feitelijke inkomenssituatie in de betreffende leefeenheid.
     Dit impliceert dat in beginsel van dag tot dag moet worden bezien of en in hoeverre er recht op toeslag bestaat. Dit betekent dat met ingang van de dag waarop aan alle voorwaarden van deze wet wordt voldaan in feite recht op toeslag bestaat. Wijzigingen die optreden in de inkomenssituatie van de betreffende leefeenheid dienen eveneens te leiden tot een onmiddellijk ontstaan, eindigen of wijzigen van een recht op toeslag. In het voorliggende voorstel is deze zienswijze als algemeen uitgangspunt rblz.|32| opgenomen. Afwijking van dit uitgangspunt zal echter, op uitvoeringstechnische gronden, in bepaalde gevallen noodzakelijk kunnen blijken. Alleen dan kan naar onze mening op dit punt tot een bijstelling worden gekomen. In het geval er sprake is van een wijziging in het inkomen van de uitkeringsgerechtigde die een aanpassing van diens loondervingsuitkering tot gevolg heeft, zal een aanpassing van de toeslag op hetzelfde moment kunnen plaatsvinden. Voorstelbaar is echter dat een wijziging in het inkomen van de partner of een andere inkomensverandering die niet leidt tot een aanpassing van de loondervingsuitkering, door de bedrijfsverenigingen niet in alle gevallen onmiddellijk in een nieuwe toeslag zal kunnen worden vertaald. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan op grond van het artikel 8 [9] hieromtrent nadere regelen stellen. Alvorens dergelijke regelen te stellen, dient op grond van artikel 42 [-] de Sociale Verzekeringsraad te worden gehoord.

Artikel 9 [10]

     In artikel 9 [10] is bepaald dat over de toeslag, conform het bepaalde in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, een recht op vakantie-uitkering bestaat. De vakantie-uitkering zal, op grond van artikel 17 [19], zoveel mogelijk gelijktijdig met de vakantie-uitkering over de loondervingsuitkering worden uitbetaald.
     Op grond van het derde lid wordt een aantal artikelen van deze wet van overeenkomstige toepassing verklaard op de vakantie-uitkering.

Artikel 10 [11]

     Alvorens de bedrijfsvereniging vaststelt of een recht op toeslag bestaat, dient de betrokkene een aanvraag in te dienen. Het aanvraagformulier dient op grond van het derde lid door de bedrijfsvereniging beschikbaar te worden gesteld. In de situatie dat de uitkering bij de aanvang van de loonderving beneden het relevante sociaal minimum ligt, kan de aanvraag om toeslag gecombineerd worden met de aanvraag om de loondervingsuitkering. Komt de betrokkene eerst na het intreden van het recht op de loondervingsuitkering in aanmerking voor een toeslag - bijvoorbeeld doordat het inkomen van de partner daalt of volledig wegvalt -, dan dient betrokkene een afzonderlijke aanvraag voor de toeslag in te dienen.
     Op grond van het tweede lid dient de bedrijfsvereniging betrokkene van de vaststelling van het recht op toeslag in kennis te stellen. Deze kennisgeving heeft echter niet de betekenis van een voor beroep vatbare beslissing.
     Op grond van het vierde lid van artikel 10 [11] wordt de periode van terugwerkende kracht die aan het recht op toeslag kan worden verleend, beperkt tot één jaar. Van die beperking is de bedrijfsvereniging bevoegd in bijzondere gevallen af te wijken.

Artikelen 11 [12], 12 [13] en 13 [14]

     Op grond van artikel 11 [12], eerste lid, wordt de verplichting opgelegd om de bedrijfsvereniging onverwijld in te lichten omtrent elke verandering van feiten en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag of het geldend maken van het recht op toeslag. Deze verplichting wordt opgelegd aan degene die aanspraak maakt op toeslag en zijn echtgenoot. De verplichting geldt tevens ten aanzien van de persoon aan wie of instelling aan welke op grond van artikel 20 [22] de toeslag wordt uitbetaald.
     Wordt aan deze verplichting niet voldaan, dan worden, op grond van het tweede lid van artikel 11 [12], de feiten en omstandigheden die daarbij in het geding zijn, geacht aanwezig te zijn geweest vanaf de eerste dag waarover aanspraak op toeslag werd gemaakt, tenzij de eerdergenoemde persoon of instelling aannemelijk heeft kunnen maken dat de gewijzigde omstandigheden zich vanaf een later tijdstip hebben voorgedaan.
     rblz.|33| Op grond van artikel 12 [13] is degene die aanspraak maakt op toeslag, zijn echtgenoot of de eerdergenoemde persoon of instelling verplicht de voorschriften op te volgen die de bedrijfsvereniging ten behoeve van een doelmatige controle stelt.
     Op grond van artikel 13 [14] is de bedrijfsvereniging bevoegd de uitkering geheel of gedeeltelijk, tijdelijk of blijvend te weigeren indien de in de artikelen 11 [12] en 12 [13] neergelegde verplichtingen niet worden nagekomen.
     Deze bepalingen zijn in het wetontwerp opgenomen in aansluiting op desbetreffende bepalingen in het wetsontwerp inzake de nieuwe Werkloosheidswet.

Artikel 14 [15]

     Nadat de bedrijfsvereniging het recht op toeslag heeft vastgesteld, dient de betaling zo spoedig mogelijk te geschieden. De betaling van de toeslag dient over het algemeen gecombineerd te worden met de betaling van de loondervingsuitkering. Dan immers kan over het totaal van uitkeringen en toeslag het juiste bedrag aan premies en belasting worden ingehouden. De betaling van de toeslag dient voor zoveel mogelijk betaald te worden in dezelfde termijnen als die waarin de betaling van de loondervingsuitkering geschiedt.
     De betaling kan worden geschorst of opgeschort indien de bedrijfsvereniging weet of vermoedt dat de omvang van het recht op toeslag gewijzigd is. Ook met deze bepaling is aangesloten bij hetgeen geregeld is in het wetsontwerp inzake de nieuwe Werkloosheidswet. De bedrijfsvereniging dient de betrokkene onverwijld van de beslissing tot schorsing of opschorting schriftelijk in kennis te stellen.

Artikelen 15 [17] en 18 [20], derde lid

     De loondervingsuitkering kan - zolang het recht daarop nog niet is vastgesteld - bij wijze van voorschot worden betaald. Indien vaststaat dat de loondervingsuitkering in elk geval beneden het relevante sociaal minimum blijft, kan tevens de toeslag bij wijze van voorschot worden betaald. Op grond van het derde lid van artikel 18 [20] kan dat voorschot te allen tijde worden teruggevorderd of in mindering worden gebracht op de nog te betalen toeslag of loondervingsuitkering.

Artikel 16 [18]

     Ook met dit artikel is aangesloten bij het wetsvoorstel inzake een nieuwe Werkloosheidswet.

Artikel 17 [19]

     In dit artikel wordt de betaling van de vakantie-uitkering over de toeslag geregeld. Als gebruikelijk zal ook hier de vakantie-uitkering in een bedrag ineens in de maand mei worden betaald over de twaalf daaraan voorafgaande maanden. Evenals dat het geval is ten aanzien van de toeslag, dient ook de betaling van de vakantie-uitkering over de toeslag zoveel mogelijk te worden gecombineerd met de betaling van de vakantie-uitkering over de loondervingsuitkering. Dit standpunt wordt ook gehandhaafd indien het recht op toeslag vóór de maand mei eindigt en het recht op loondervingsuitkering doorloopt. Eerst in de maand mei zal de vakantie-uitkering dan tot uitbetaling komen in één bedrag met de vakantie-uitkering over de loondervingsuitkering. Wanneer echter het recht op de loondervingsuitkering voor de maand mei eindigt - en daarmee ook het recht op toeslag -, zal de totale vakantie-uitkering over toeslag en loondervingsuitkering zo spoedig mogelijk tot uitbetaling dienen te komen.

rblz.|34| 

Artikel 18 [20], eerste en tweede lid

     In dit artikel is de bevoegdheid tot terugvordering van de bedrijfsvereniging geregeld ingeval onverschuldigd toeslag is betaald en de voorwaarden die aan de terugvordering zijn verbonden. Ook met dit artikel is aansluiting gezocht bij de desbetreffende bepalingen in het voorstel van wet inzake de nieuwe Werkloosheidswet.

Artikelen 19 [21], 20 [22] en 23 [25]

     De redactie van deze artikelen is eveneens afgestemd op overeenkomstige artikelen in het voorstel van wet tot invoering van de nieuwe Werkloosheidswet.

Artikelen 21 [23] en 22 [24]

     De artikelen 21 [23] en 22 [24] regelen de betaling van toeslag na het overlijden van de toeslaggerechtigde. De bepalingen komen overeen met die welke ten aanzien hiervan zijn opgenomen in (onder meer) de ZW en de WAO.
     Opgemerkt dient te worden dat in artikel 22 [24] uitsluitend over de gehuwde wordt gesproken. Immers, wordt een toeslag aan een ongehuwde verleend, dan is te allen tijde sprake van "een persoon als bedoeld in artikel 21 [23]", omdat het recht op toeslag voor een ongehuwde ontleend wordt aan het hebben van een kind.

Artikelen 24 [26] en 25 [27]

     In deze artikelen wordt de financiering uit de algemene middelen geregeld. In hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting is daarop reeds ingegaan. Op grond van het tweede lid van artikel 24 [26] kunnen de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Financiën regels stellen over de wijze waarop de afdracht plaatsvindt van gelden van het Rijk aan het Toeslagenfonds. In het derde lid is geregeld dat de begroting en de jaarrekening van het Toeslagenfonds de goedkeuring behoeven van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Artikel 26 [28]

     Op grond van dit artikel wordt de betaling van de toeslag door het Rijk gegarandeerd.

Artikel 27 [29]

     In dit artikel worden regelen gesteld omtrent de uitvoering door de bedrijfsverenigingen.
     In het tweede en derde lid wordt de relatieve competentie tussen de bedrijfsverenigingen geregeld. Als hoofdregel geldt dat belast is met de uitvoering van de Toeslagenwet de bedrijfsvereniging tegenover welke het recht bestaat op de loondervingsuitkering waarop een toeslag wordt verleend. Het kan zich echter in de praktijk voordoen dat de betrokkene tegenover meer dan één bedrijfsvereniging recht heeft op een loondervingsuitkering. Dit kan onder meer het geval zijn indien de betrokkene gedeeltelijk werkloos en gedeeltelijk arbeidsongeschikt is. Bevoegd tot het uitvoeren van deze wet is dan de bedrijfsvereniging tegenover welke recht op de hoogste loondervingsuitkering bestaat. Dit criterium is voor de bedrijfsvereniging eenvoudig te hanteren.

Artikel 28 [30]

     Op grond van dit artikel wordt aan de bedrijfsverenigingen de bevoegdheid verleend om regels te stellen voor controlemaatregelen. Zonder deze rblz.|35| bevoegdheid zou het gestelde in de artikelen 12 [13] en 13 [14] geen feitelijke betekenis hebben. De te stellen controlemaatregelen behoeven de goedkeuring van de Sociale Verzekeringsraad.

Artikelen 29 t/m 35 [31-37]

     Naar de mening van het kabinet dient een afzonderlijk, rechtspersoonlijkheid bezittend fonds te worden gecreëerd ten laste waarvan de toeslagen ingevolge deze wet kunnen worden gebracht. De op het fonds betrekking hebbende artikelen komen overeen met de overeenkomstige artikelen van de voorgestelde nieuwe WW.

Artikelen 36 [38] en 37 [39]

     In deze artikelen wordt de beroepsgang geregeld. Met deze bepalingen is aangesloten bij de gebruikelijke terminologie in de overige socialeverzekeringswetten.

Artikelen 38 t/m 41 [40-43]

     Voor wat de strafbepalingen betreft, is met deze artikelen aansluiting gezocht bij de nieuwe WW.

Artikel 44 [46]

     Het tijdstip van inwerkingtreding van de voorgestelde Toeslagenwet wordt bepaald in de Invoeringswet stelselherziening.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L. de Graaf

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A. Kappeyne van de Coppello