rblz.|28| 

2.5. Gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de sfeer van de werkloosheidsverzekering

2.5.1. Inleiding

     In de adviesaanvraag werd gesteld dat het doel van de stelselherziening onder meer was het realiseren van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. De SER heeft die doelstelling onderschreven, de Emancipatieraad - uiteraard - ook. In het onderhavige wetsontwerp is die gelijke behandeling gerealiseerd. Mannen en vrouwen hebben op gelijke wijze recht op uitkering. Toetsen op inkomen van anderen dan de uitkeringsgerechtigde spelen in dit voorstel geen rol. Er is sprake van volledige individualisering, dat wil zeggen dat wordt voldaan aan alle elementen van de individualiseringseis, zoals die door de Emancipatieraad [ER, red.] in zijn advies van 17 augustus 1984 worden geschetst. Dat kan niet worden gezegd van de voorgestelde Toeslagenwet en ook niet van de Algemene Bijstandswet en de voorgestelde Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers. Deze regelingen zijn in die zin niet geïndividualiseerd dat de toeslagen, de bijstand of de uitkering niet onafhankelijk van het overige inkomen in de leefeenheid zullen worden verstrekt. Op de redenen waaraan in de sfeer van deze op de minimumbehoeftefunctie van de sociale zekerheid gebaseerde regelingen niet aan de opvattingen van de ER - wat betreft de bijstand een deel van de ER - kan worden tegemoetgekomen, wordt uitvoerig ingegaan in de toelichtingen bij de betrokken wetsvoorstellen. Wat betreft de voorliggende nieuwe Werkloosheidswet zijn uit emancipatoir oogpunt vooral van belang de vervolguitkering, de uitwerking van de hier vooral [lees: hiervoor al, red.] beschreven arbeidsverledeneis en de behandeling van enkele bijzondere groepen op wier positie vooral door de ER de aandacht is gevestigd. Hetgeen omtrent die bijzondere groepen wordt voorgesteld, komt aan de orde in paragraaf 3.3 over de kring van verzekerden. Hier is van belang te vermelden dat dit wetsvoorstel erop is ingericht deeltijdwerkers op dezelfde wijze te behandelen als voltijdwerkers. Ook hierop wordt in hoofdstuk 3 nog teruggekomen.

2.5.2. De vervolguitkering

     Het is duidelijk dat het antwoord op de vraag of direct na de loondervingsfase een volledige toets op het gezinsinkomen moet plaatsvinden nauw verband houdt met de mate waarin men individualisering van uitkeringsrechten wenselijk acht. In de adviesaanvraag heeft het kabinet, in lijn met zijn streven naar een aanpassing van het stelsel aan de veranderende maatschappelijke opvattingen over de rol van man en vrouw in gezin en maatschappij, uitgesproken dat zoveel mogelijk moet worden gestreefd naar individualisering van uitkeringsrechten. Een zo lang mogelijk uitstellen van de toetsing aan het inkomen van een ander dan de uitkeringsgerechtigde past in dat streven. Zodra een dergelijke toets wordt toegepast, wordt het recht op uitkering immers mede afhankelijk van het inkomen van de partner in de leefeenheid waartoe de uitkeringsgerechtigde behoort. De in de adviesaanvraag voorgestelde tussenfase van één jaar bij werkloosheid had mede ten doel een vloeiende overgang te bereiken tussen de regelingen op grond van de loondervingsfunctie en die op grond van de minimumbehoeftefunctie, door uitstel van toepassing van de inkomenstoets op de volledige uitkering. Voorkomen moet worden dat mensen reeds snel na het verlies van het eigen arbeidsinkomen volledig financieel afhankelijk worden van hun eventuele partner. Een tussenfase van één jaar, gevoegd bij het hiervoor al genoemde leeftijdsschema voor de duur van de loongerelateerde uitkering, betekent voor werklozen dat gemiddeld één jaar later dan nu het geval is de middelentoets in beeld komt. Het gaat daarbij om een gemiddelde, want de loondervingsperiode wordt met name voor jongere werklozen bekort.
     rblz.|29| Een tussenfase van één jaar betekent ook een stap in de richting van een stelsel van sociale zekerheid dat zo is ingericht dat financieel niet van elkaar afhankelijke partners in een leefeenheid ook bij werkloosheid financieel onafhankelijk blijven. De tussenfase wordt door de Emancipatieraad dan ook zeer positief beoordeeld.
     Aan de doelstelling van de tussenfase doet naar ons oordeel niet af dat van voortzetting van het recht op uitkering in die fase moet zijn voldaan aan de eis van drie jaar arbeidsverleden in de laatste vijf jaar, zeker niet nu wordt voorgesteld ook verzorgingsperioden voor de helft mee te tellen (het hieronder nader te bespreken verzorgingsforfait). Een tussenfase van één jaar betekent uiteraard niet het einde van de ontwikkeling in de richting van een geïndividualiseerd stelsel. Op de vraag wanneer een verlenging van de tussenfase in overweging kan worden genomen, is in paragraaf 1.2 reeds ingegaan. Daar is opgemerkt dat wanneer in de toekomst financiële ruimte ter verbetering van socialezekerheidsrechten beschikbaar komt, deze ruimte met voorrang zal worden gebruikt voor een verlenging van deze tussenfase of voor een verlaging van de toetredingsleeftijd tot de Iow.

2.5.3. Het verzorgingsforfait

     De Emancipatieraad heeft zich, met name in zijn interim-advies van 12 april 1984, in negatieve zin uitgelaten over het voornemen van het kabinet om op termijn van het leeftijdscriterium over te gaan op het criterium arbeidsverleden. Dit criterium zou betekenen het invoeren van een nieuwe indirecte discriminatie van vrouwen, omdat die doorgaans een aanzienlijk korter arbeidsverleden hebben dan mannen.
     De invoering van een arbeidsverledeneis betekent in feite dat reeds per 1 mei 1986 deels het arbeidsverledencriterium wordt geïntroduceerd. Wij hechten daaraan - zoals al eerder gezegd - vooral omdat op die wijze wordt voorkomen dat met een betrekkelijk kort arbeidsverleden relatief langdurige uitkeringsrechten kunnen worden verworven. Dat neemt niet weg dat het door de ER gesignaleerde gevaar van een koppeling aan het arbeidsverleden inderdaad bestaat. Met name het feit dat vooral vrouwen hun deelname aan het arbeidsproces onderbreken met het oog op de verzorging van kinderen heeft tot gevolg dat zij in meer gevallen dan mannen niet aan de arbeidsverledeneis zullen kunnen voldoen.
     Wij menen met de voorgestelde regeling ter zake van het voor de helft meetellen van periodes besteed aan de verzorging van kinderen - een forfaitaire regeling, die overigens voor mannen en vrouwen gelijkelijk geldt - op zo evenwichtig mogelijke wijze aan deze bezwaren tegemoet wordt gekomen. Vermeden wordt hierdoor ook dat een nadeel voor vrouwen dat zonder verzorgingsforfait zou bestaan, omslaat in een voordeel doordat juist vanwege dat verzorgingsforfait in veel gevallen te gemakkelijk aan de arbeidsverledeneis zou kunnen worden voldaan.

3. De hoofdlijnen van het wetsvoorstel

3.1. Inleiding

     Dit hoofdstuk bevat een nadere uitwerking op hoofdlijnen van de in dit wetsvoorstel geregelde werkloosheidsverzekering. De volgorde die daarbij wordt aangehouden, komt overeen met die van de wettekst. In de hiernavolgende paragrafen zullen aan de orde komen:
3.2. De systematiek van de wet;
3.3. De personenkring van de wet;
3.4. De voorwaarden voor het recht op uitkering;
3.5. Het geldend maken van het recht op uitkering;
3.6. De betaling van de uitkering;
rblz.|30| 3.7. De bijzondere bepalingen met betrekking tot de loondervingsuitkering;
3.8. De vervolguitkering en doorwerking van de keuze met betrekking tot het niveau;
3.9. De vrijwillige verzekering;
3.10. De overneming van uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen bij betalingsonmacht van de werkgever;
3.11. De toekenning van bijdragen aan havenbedrijven;
3.12. De voorzieningen; en
3.13. De uitvoering van de wet.

3.2. De systematiek van de wet

3.2.1. Inleiding

     Bij de vormgeving van de thans voorliggende wetsvoorstellen is dankbaar gebruik gemaakt van de resultaten van het werk van de Staatscommissie vereenvoudiging en codificatie van de socialezekerheidswetgeving.
     Met de vereenvoudigings- en codificatiearbeid van de staatscommissie werd beoogd: het onderbrengen van het socialezekerheidsrecht in een kader dat door een functionele opbouw en systematiek, door het gebruik van eenduidige begrippen een goed instrument is voor alle personen en instanties die bij de sociale zekerheid zijn betrokken.
     De door de staatscommissie ontwikkelde juridische systematiek heeft voor zover mogelijk tot voorbeeld gediend voor dit wetsvoorstel en de Toeslagenwet. Niet op alle punten konden overigens de aanbevelingen van de staatscommissie gevolgd worden. Enerzijds is dit het gevolg van de wijziging van de werkloosheidswetgeving zoals die voortvloeit uit de stelselherziening. Anderzijds wordt dit veroorzaakt door het feit dat de aanbevelingen van de staatscommissie meer omvattend zijn dan alleen voorstellen met betrekking tot de werkloosheidsregelingen. De onderlinge samenhang tussen de onderscheiden socialezekerheidsregelingen en met name die tussen de werknemersverzekeringen brengt beperkingen met zich. De belangrijkste beperking manifesteert zich in de vormgeving van de personenkring. Hoewel er alles voor te zeggen is op dit punt meer in de formele wet vast te leggen en delegatie van regelgeving tot een minimum te beperken, verzet de samenhang met de personenkring van de ZW en de WAO zich op dit moment tegen een andere vormgeving.
     In een later stadium, bijvoorbeeld bij een afzonderlijke juridisch-technische exercitie specifiek gericht op vereenvoudiging van de socialezekerheidsregelingen, zal in volle omvang aan de resultaten van het werk van de staatscommissie kunnen worden besteed [lees: aandacht kunnen worden besteed, red.]. Vanwege het belang van een goed inzicht in de aan de concrete uitwerking van de uitkeringsregeling ten grondslag liggende systematiek wordt onderstaand op hoofdlijnen daaraan nader aandacht besteed. De ondoorzichtigheid van het huidige stelsel vindt mede haar oorzaak in de niet-consistente uitwerking van die systematiek. Voor de toekomst dient dit te worden voorkomen. Helderheid over de systematiek en uniformiteit in de begrippen is daartoe een onmisbaar vereiste.
     Kenmerkend voor de door de staatscommissie voorgestelde uniforme systematiek, die in dit wetsvoorstel is aangehouden, is dat in het proces dat uiteindelijk kan leiden tot het ontvangen van een socialezekerheidsuitkering drie hoofdmomenten worden onderscheiden, te weten het ontstaan van het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering en de betaling van uitkering. Bij het ontstaan van de verschillende socialezekerheidsregelingen heeft deze systematische indeling op de achtergrond meegespeeld. Zij is echter nooit geëxpliciteerd, met het gevolg dat in de loop der jaren onduidelijkheid en diversiteit in de regelgeving is ontstaan en dat onnodig veel variaties in terminologie, zowel in de verschillende regelingen als binnen één regeling zijn ontstaan. Met het thans voorliggende rblz.|31| wetsvoorstel en in de voorgestelde Toeslagenwet wordt, voor zoveel dat in het bestek van twee wetsvoorstellen mogelijk is, een stap in de richting gezet naar een terminologisch duidelijke, systematisch consistente en logische regeling.
     Wat betreft de terminologie betekent dit dat één begrip slechts één betekenis heeft en niet voor meer doeleinden wordt gebruikt. Wat betreft de systematiek betekent dit dat overeenkomstig vorengenoemde hoofdmomenten in het proces met betrekking tot de uitkering de wet is opgebouwd. Hierna wordt nader op deze hoofdmomenten ingegaan.

3.2.2. Het ontstaan van het recht op uitkering

     Naar geldend recht kan het recht op uitkering op twee manieren ontstaan, te weten van rechtswege of door toekenning. In verreweg de meeste gevallen ontstaat een recht op uitkering van rechtswege. Een recht op uitkering ontstaat van rechtswege doordat wordt voldaan aan de voorwaarden die de wet stelt voor het ontstaan van dat recht (bijvoorbeeld: een werknemer wordt werkloos). Het recht dat ontstaat, kan, in aansluiting bij de in de fiscale literatuur gebruikte terminologie, aangeduid worden als een "materieel" recht. Betrokkene kan zijn uitkering nog niet opeisen. Dat kan pas zodra het bestaan van dat recht door het uitvoeringsorgaan is vastgesteld. Die vaststelling zet het "materiële" recht om in een formeel (opeisbaar) recht. Zij is enerzijds constaterend van aard en anderzijds ook rechtscheppend. Door deze vaststelling ontstaat immers voor betrokkene een vorderingsrecht en voor het uitvoeringsorgaan een betalingsverplichting.
     Het bestaan en de omvang van het vorderingsrecht en de betalingsverplichting worden in eerste instantie door de vaststelling bepaald, onafhankelijk van de vraag naar de "materiële" juistheid van die vaststelling. De rechtsgevolgen van een onjuiste vaststelling zijn de volgende. Wijkt het formele recht af van het materiële recht, dan zal betrokkene een nieuwe vaststelling door het uitvoeringsorgaan moeten uitlokken en zo nodig in rechte afdwingen dan wel zal het uitvoeringsorgaan wanneer het die afwijking constateert, tot een nieuwe vaststelling moeten overgaan. Totdat een nieuwe vaststelling heeft plaatsgevonden, wordt (de omvang van) de betalingsverplichting van het uitvoeringsorgaan bepaald door de "oude" vaststelling. Met andere woorden: wordt ten onrechte vastgesteld dat geen recht op uitkering bestaat respectievelijk de inhoud van dat recht ten onrechte bij de vaststelling te hoog gewaardeerd, dan heeft betrokkene tot de nieuwe vaststelling geen vorderingsrecht respectievelijk een vorderingsrecht tot een - vergeleken met zijn materieel recht - te hoog bedrag. Als gevolg van een nieuwe vaststelling heeft betrokkene bij een voor hem gunstige uitkomst een vorderingsrecht over de periode vanaf het van rechtswege ontstaan van het "materiële" recht. Daartegenover staat dat hetgeen het uitvoeringsorgaan op basis van de "oude" vaststelling ten onrechte heeft betaald op grond van het Burgerlijk Wetboek zonder meer als onverschuldigd betaald teruggevorderd zou kunnen worden. De civielrechtelijke mogelijkheden op dit punt worden in de onderscheiden socialezekerheidsregelingen evenwel beperkt, hetgeen in het huidige wetsvoorstel goeddeels wordt overgenomen.
     De vaststelling is tot slot een geheel gebonden rechtshandeling. Indien aan de voorwaarden wordt voldaan of als aan één daarvan niet wordt voldaan, heeft het uitvoeringsorgaan geen beleidsvrijheid. Het zal het al dan niet ontstaan van een recht op uitkering dienen vast te stellen. Dit laat evenwel onverlet dat de inhoudelijke beoordeling van een voorwaarde, bijvoorbeeld of sprake is van werkloosheid, een zekere ruimte voor beleid kan geven. In welke mate dit het geval is, hangt af van de wijze waarop de voorwaarde is omschreven en de jurisprudentie van de rechter.
     Als gezegd, ontstaat een recht op uitkering van rechtswege door het voldoen aan de voorwaarden die de wet ter zake stelt. Deze voorwaarden rblz.|32| kunnen worden onderscheiden in positieve en negatieve voorwaarden. De positieve voorwaarden verhouden zich tot de negatieve voorwaarden als regel tot uitzondering. De negatieve voorwaarden ontnemen iemand het recht op uitkering. Zij worden aangeduid als uitsluitingsgronden. Op deze plaats zij reeds opgemerkt dat de uitsluitingsgronden niet verward mogen worden met de later te behandelen weigeringsgronden.
     De staatscommissie heeft terecht geconstateerd dat het incidenteel voorkomt dat een recht op uitkering door toekenning ontstaat. Dit betekent, in tegenstelling tot bij het ontstaan van een recht van rechtswege, dat voor het ontstaan van het recht op uitkering de tussenkomst van het uitvoeringsorgaan vereist is. Het gaat derhalve om een rechtscheppende handeling van het uitvoeringsorgaan. In het voorliggende wetsvoorstel en in de voorgestelde Toeslagenwet komt de rechtsfiguur van de toekenning van uitkering of toeslag niet voor, zodat hier van beschouwingen ter zake kan worden afgezien.
     Een recht op uitkering eindigt altijd van rechtswege en wel op het moment waarop niet langer aan de voorwaarden voor het recht op uitkering wordt voldaan of een uitsluitingsgrond van toepassing wordt dan wel op het moment waarop de maximumuitkeringstermijn is bereikt. Tot het moment waarop het recht eindigt, is sprake van een doorlopend recht, ook als de omvang van dat recht (de hoogte van de uitkering) in de loop der tijd wijziging ondergaat. Veranderingen in de omvang van het recht zijn in het algemeen het gevolg van veranderingen in de omstandigheden van de rechthebbende, waardoor het bestaande recht een andere inhoud krijgt. Die verandering van de inhoud van het recht treedt van rechtswege in. Zij vloeit direct voort uit de wet. Er is dus geen rechtscheppende handeling van het uitvoeringsorgaan vereist. Een beslissing tot herziening of tot intrekking van een uitkering heeft geen andere betekenis dan de vaststelling dat de inhoud van het recht verandert respectievelijk dat het recht eindigt.
     Het gaat derhalve in beide gevallen om een vaststelling, net als bij het ontstaan van het recht.

3.2.3. Het geldend maken van het recht op uitkering

     In dit kader is een aantal verplichtingen van belang dat moet worden nagekomen om een recht op uitkering geldend te kunnen maken. Een belangrijke verplichting is het indienen van een aanvraag. In feite is dit het vervullen van een noodzakelijke formaliteit om het proces van vaststelling op gang te brengen.
     Daarnaast geldt voor de uitkeringsgerechtigde een aantal verplichtingen dat van belang is voor de uitkering. Deze verplichtingen zijn er onder meer op gericht te bevorderen dat men zoveel mogelijk voorkomt op uitkering aangewezen te raken en dat men het redelijkerwijs mogelijke doet om een recht op uitkering zo beperkt mogelijk te houden. Het niet naleven van deze verplichtingen heeft geen betekenis voor het ontstaan van het recht op uitkering. Het systeem van de socialezekerheidswetten, waarbij voor betrokkene rechtstreeks uit de wet een recht op uitkering voortvloeit wanneer aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, vereist dat deze voorwaarden het karakter hebben van objectieve criteria. Het intreden daarvan behoort niet afhankelijk te zijn van het handelen of nalaten van betrokkene. In casu betreft het voorwaarden met een subjectief karakter.
     Het niet nakomen van deze zogenaamde medewerkingsverplichtingen levert uit oogpunt van een goed gebruik van de sociale zekerheid een verwijtbare gedraging op. In verband daarmee wordt aan het uitvoeringsorgaan in de onderscheiden socialezekerheidsregelingen de mogelijkheid geboden bij wege van administratieve sanctie de uitkering geheel of gedeeltelijk te weigeren. Gedurende de periode dat de uitkering wordt geweigerd, loopt het recht op uitkering normaal door. De weigering betekent niet meer dan dat het recht op uitkering geheel of gedeeltelijk niet geldend kan worden rblz.|33| gemaakt. Het thans voorliggende wetsvoorstel bevat een consequente systematiek op dit punt. Indien een uitkeringsgerechtigde een verwijtbare gedraging pleegt, geeft dit het uitvoeringsorgaan de bevoegdheid de betaling van de uitkering (geheel of gedeeltelijk) te weigeren. Gedurende de periode waarover de uitkering wordt geweigerd, blijft het recht op uitkering in stand, doch dat recht kan niet geldend gemaakt worden. Dit voortbestaan van het recht bij weigering heeft ook praktische gevolgen, onder meer voor de berekening van de maximumuitkeringsduur: perioden waarover een uitkering is geweigerd, tellen mee.
     Betreft een bepaalde omstandigheid geen verwijtbare gedraging van betrokkene, doch behoort in verband met die omstandigheid geen uitkering verstrekt te worden, dan is dit in dit wetsvoorstel geregeld bij de uitsluitingsronden. Die omstandigheid vormt dan een belemmering voor het ontstaan van een recht dan wel leidt tot het einde van het recht van rechtswege.
     Het gevolg van vorenstaand systematisch onderscheid is dat een aantal, in de huidige wetgeving onder de weigeringsgronden vallende, omstandigheden in dit voorstel is geregeld bij de uitsluitingsronden en andersom.
     In dit verband verdient de aandacht de in artikel 21 van de WW voorkomende voorwaarde van de onvrijwilligheid van de werkloosheid. De onvrijwilligheid ziet op een handelen of nalaten van betrokkene. Hem treft bij niet-onvrijwilligheid het verwijt dat hij niet gedaan heeft wat redelijkerwijs van hem kon worden verlangd om het ontstaan van werkloosheid te voorkomen. Het gaat hier derhalve om een persoonlijke gedraging en niet om een geobjectiveerde omstandigheid. Ook systematisch bezien is het dus niet juist een dergelijke grond als voorwaarde voor het ontstaan van het recht op te voeren.

3.2.4. De betaling van de uitkering

     Het derde moment in het proces dat leidt tot het ontvangen van een uitkering is de betaling van de uitkering. De betaling voltooit het proces. In deze sfeer horen onder meer thuis bepalingen over de periode waarover betaald moet worden en aan wie betaald moet worden. Hieronder vallen ook de bepalingen inzake het betalen van de uitkering, zonder tussenkomst van de rechthebbende, aan een ander orgaan dan wel de verrekening van de uitkering met een latere uitkering in verband met de onverschuldigdheid van die eerste uitkering. Ook de bepalingen over de samenloop van een uitkering met een andere uitkering of ander inkomen moeten in dit verband worden genoemd. Wat deze verrekeningsbepalingen betreft, is van belang dat een alternatief hiervoor kan zijn het formuleren van een uitsluitingsgrond: recht op de ene uitkering sluit recht op de andere uitkering uit. Een keuze tussen twee methoden is niet zonder belang. De eerste methode leidt ertoe dat een periode van samenloop meetelt voor het berekenen van de maximumuitkeringsperiode. Bij een regeling in het kader van de uitsluitingsronden is dat niet het geval. Een regeling in het kader van de uitsluitingsgronden heeft voorts als nadeel dat zij nogal rigide is: er is sprake van recht op uitkering of er is geen sprake van recht op uitkering.
     De methode van verrekening biedt daarentegen de mogelijkheid meer genuanceerd te werk te gaan: een gedeeltelijke uitkering naast ander inkomen is immers mogelijk. In het wetsvoorstel komen beide methoden voor. Verwezen wordt naar de paragrafen 3.4 en 3.6 van deze memorie.

3.2.5. De opzet van de wet

     Werden hiervoor de belangrijkste systematische aspecten in het proces dat uiteindelijk leidt tot het ontvangen van een uitkering beschreven, hierna volgen enige opmerkingen met betrekking tot de opzet van de wet. Na enige algemene bepalingen, die zijn neergelegd in het eerste hoofdstuk, geeft het tweede hoofdstuk regels inzake de verplichte verzekering van rblz.|34| uitkeringen bij werkloosheid. Uit oogpunt van eenvoud en overzichtelijkheid is ervoor gekozen de bepalingen die zowel voor de loondervingsfase als voor de tussenfase gelden voorop te stellen. Vervolgens komen de specifiek voor de loondervingsfase respectievelijk de tussenfase geldende bepalingen aan de orde. Het hoofdstuk is in verband hiermee onderverdeeld in drie afdelingen. Op deze wijze ontstaat een logische en overzichtelijke indeling van bepalingen die van belang zijn voor het recht op werkloosheidsuitkering
     De hoofdstukken III tot en met V bevatten regels met betrekking tot de vrijwillige verzekering van uitkeringen bij werkloosheid, de overneming van uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen bij onmacht van de werkgever om te betalen en de toekenning van bijdragen aan havenbedrijven. Het gaat in deze hoofdstukken om bijzondere uitkeringen op grond van de Werkloosheidswet. Hoofdstuk VI bevat bepalingen met betrekking tot de voorzieningen voor werklozen die recht hebben op een uitkering op grond van deze wet. Een aantal artikelen in dit hoofdstuk is nog gereserveerd. Een regeling van de voorzieningen is in het kader van de werkloosheidsverzekering een novum. De WW kent thans immers niet expliciet de mogelijkheid voor de bedrijfsvereniging om een werkloze werknemer in aanmerking te brengen voor een voorziening.
     De hoofdstukken VII en VIII bevatten regels inzake de financiering en de uitvoering. In hoofdstuk IX zijn alle bepalingen van procedurele aard samengevoegd. Deze komen thans in de WW en WWV in diverse artikelen, soms min of meer versluierd, voor. De nu gevolgde methode heeft als voordeel dat de delegatiebepalingen van de wet beter leesbaar worden. In het algemeen is de procedure die geldt voor het tot stand komen van een dergelijke regeling voor de gebruiker minder van belang. Het niet volgen van deze procedure heeft namelijk voor de gebruiker geen rechtsgevolgen. De procedurevoorschriften zijn met name van belang voor de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de SVr, het Algemeen Werkloosheidsfonds en de bedrijfsverenigingen. De hoofdstukken X en XI bevatten tot slot regels inzake het beroep, de straf- en slotbepalingen.

3.3. De personenkring

3.3.1. Inleiding

     Een integratie van de WW en de WWV tot één werkloosheidsregeling maakt keuzes noodzakelijk met betrekking tot de personenkring van die regeling, aangezien de personenkring van de WW niet geheel overeenstemt met die van de WWV. Bij de keuzes die ter zake gemaakt zijn, gold als uitgangspunt dat de werkloosheidsregeling een verzekering zal zijn die primair gefinancierd zal worden door premiebetaling.
     In dit verband is het van belang erop te wijzen dat in de adviesaanvraag de vraag is gesteld of er aanleiding is om voor zelfstandigen uitkeringsrechten te regelen binnen de loondervingsverzekering bij werkloosheid. Geconstateerd werd dat de werkloosheid van een zelfstandige twee aspecten heeft. Enerzijds werkt de zelfstandige voor eigen rekening en risico en draagt hij zelf de verantwoordelijkheid voor de sluiting van zijn bedrijf en daaruit voortvloeiende werkloosheid. Aldus bezien is zijn positie niet met die van de werknemer te vergelijken. Anderzijds kan er, net als bij de werkloze werknemer, sprake zijn van ongewilde derving van arbeidsinkomsten. In dat verband vroeg het kabinet aan de SER zijn oordeel over de mogelijkheid om binnen het stelsel van loondervingsregelingen voor zelfstandigen een verplichte werkloosheidsverzekering op minimumniveau tot stand te brengen die gepaard zou moeten gaan met overeenkomstige premiebetaling.
     De SER blijkt in zijn advies van 29 juni 1984 unaniem van oordeel dat het werkloosheidsrisico van zelfstandigen zo zeer samenhangt met beslissingen die betrokkene zelf heeft genomen in het kader van de bedrijfsuitoefening dat dit geen voorwerp kan zijn van verplichte verzekering, een verzekering rblz.|35| die bovendien naar het oordeel van de Raad uitvoeringsproblemen met zich brengen zou. In dit voorstel van wet hebben wij ons aan dit oordeel van de SER geconformeerd. Zelfstandigen maken dus geen deel uit van de kring van verzekerden.
     In zijn aanvullend advies van 23 augustus 1985 beveelt de SER aan de categorie ex-zelfstandigen in de Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers op te nemen, onder een aantal te stellen bijzondere voorwaarden. Hiermee sluit de Raad aan bij zijn advies van 29 juni 1984, waarin hij adviseert werkloze ex-zelfstandigen in aanmerking te laten komen voor een inkomensdervingsregeling op individueel minimumniveau, te financieren uit de algemene middelen. De Raad wijst verder op zijn eerder advies van 15 oktober 1976 inzake opneming van ex-zelfstandigen in de WWV. Het recht op een Iow-uitkering zou voor ex-zelfstandigen dienen in te gaan na een redelijke wachttijd van bijvoorbeeld één jaar na bedrijfsbeëindiging. De Iow zou, aldus de SER, in de plaats kunnen treden van de huidige bedrijfsbeëindigingsregelingen.
     De Raad overweegt dat de ondernemer die als gevolg van een noodgedwongen beëindiging van zijn zelfstandige bedrijfs- of beroepsuitoefening werkloos wordt in het algemeen in sociaal opzicht in een minder gunstige positie verkeert dan de werkloze werknemer, terwijl de oorzaken van het ontstaan van de moeilijkheden in het algemeen niet principieel verschillen.
     Hiervoor is aangegeven waarom ex-zelfstandigen niet onder de kring van verzekerden van de nieuwe Werkloosheidswet worden gebracht. Het kabinet is van oordeel dat toelating van werkloze ex-zelfstandigen tot de personenkring van de Iow om dezelfde reden ook niet voor de hand ligt. Het laatstgenoemde wetsvoorstel is naar aard en opzet een verlengstuk van de nieuwe Werkloosheidswet en kent als zodanig een entree-eis dat de rechthebbende gedurende de maximumtermijn een uitkering op grond van die wet heeft ontvangen. Deze eis zal voor ex-zelfstandigen niet kunnen gelden. Voor hen zou het recht op een Iow-uitkering volgens het advies van de SER reeds moeten ingaan na één jaar werkloosheid. Daarmee is sprake van een aanmerkelijke ongelijkheid in de voorwaarden tot het verkrijgen van de uitkering zoals die zouden gelden voor respectievelijk ex-zelfstandigen en werkloze werknemers. Tevens zou afbreuk worden gedaan aan het specifieke karakter van de Iow, als voorziening bij gebleken langdurig voortbestaan van de werkloosheid. De bijzondere voorwaarden die de SER ten aanzien van ex-zelfstandigen aan het uitkeringsrecht zou willen verbinden, sluiten bovendien niet uit dat ook na vrijwillige bedrijfsbeëindiging aanspraak op een Iow-uitkering kan worden gemaakt.
     Gedurende de voorgestelde wachttijd van één jaar na bedrijfsbeëindiging waartoe de SER adviseert, zou de ex-zelfstandige voor het levensonderhoud zijn aangewezen op het eigen vermogen. De wachttijd is dan onevenredig in het nadeel van zelfstandigen met een relatief klein vermogen.
     De door de Raad voorgestelde vervanging van de bedrijfsbeëindigingsregelingen door de Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers stuit onder meer op het probleem dat die regelingen ook openstaan voor beneden-50-jarigen.
     Al met al acht het kabinet het niet gewenst het advies van de SER te volgen.
     Het feit dat het in de nieuwe Werkloosheidswet gaat om een werknemersverzekering heeft voorts tot gevolg dat rekening dient te worden gehouden met de personenkring van de andere werknemersverzekeringen - de ZW en de WAO - en met de wijze van premieheffing daarvoor en de heffing van loonbelasting. De personenkring van de onderscheiden werknemersverzekeringen is immers zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. Verder bestaat er coördinatie tussen de kring van verzekerden ingevolge de werknemersverzekeringen en de kring van loonbelastingplichtigen. Gelet hierop ligt het in de rede de kring van de verzekerden van de WW als startpunt aan te houden. Een gevolg van het vorenstaande is ook dat op dit moment nog geen voorstellen worden gedaan tot vereenvoudiging van de rblz.|36| omschrijving van de personenkring. In hoofdstuk 4 wordt hier nog nader op ingegaan.
     Onderstaand wordt nader ingegaan op de personenkringen van de WW en de WWV en worden de daartussen bestaande verschillen aangegeven. Vervolgens komen de daarmee verband houdende voorstellen met betrekking tot de personenkring aan de orde.
     Verzekerd ingevolge de WW is de werknemer, dat wil zeggen de natuurlijke persoon die in privaatrechtelijke dan wel publiekrechtelijke dienstbetrekking staat. Op dit werknemersbegrip maakt de wet een aantal uitzonderingen. Zo worden enerzijds bepaalde arbeidsverhoudingen gelijkgesteld met een dienstbetrekking. Dat is nodig indien het twijfelachtig is of van arbeid in dienstbetrekking kan worden gesproken alsmede wanneer betrokkene geen werknemer is, doch in sociaal-economisch opzicht geen wezenlijk onderscheid met een werknemer bestaat. Anderzijds worden bepaalde categorieën van personen om uiteenlopende motieven niet als werknemer beschouwd.
     In het algemeen geldt de verzekeringsplicht op grond van de WW voor degenen die hier te lande werkzaam zijn. Doch ook dit zogenaamde territorialiteitsbeginsel wordt beperkt en uitgebreid.
     Ook de WWV hanteert het begrip werknemer ter bepaling van zijn doelgroep. Het begrip werknemer is in de WWV echter anders gedefinieerd dan in de WW. Dit hangt samen met het verschil in karakter tussen de WW en de WWV. De WW is een risicoverzekering. Gaat men in loondienst werken, dan wordt men op grond van de WW verzekerd voor het risico van inkomensderving tengevolge van het verlies van die werkzaamheden. De WWV daarentegen is een sociale voorziening voor degene die geen arbeid in dienstbetrekking heeft of kan krijgen.
     Werknemer in de zin van de WWV is degene die voor zijn deelneming aan het arbeidsproces geheel of gedeeltelijk is aangewezen op het verrichten van arbeid in een dienstbetrekking.
     De wet duidt niet de omstandigheden aan waaruit kan worden afgeleid dat iemand is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking. Meestal zal men een sterk vermoeden hiervoor kunnen putten uit voor de werkloosheid door betrokkene verrichte arbeid, doch ook zijn intentie voor de toekomst met betrekking tot de arbeid is daarvoor van belang. Hoofdzaak is dat betrokkene door zijn gedrag moet tonen dat hij bereid is als werknemer in dienstbetrekking te gaan werken.
     Deze verschillende omschrijving in de WW en de WWV van het begrip werknemer heeft met name consequenties voor directeuren van een BV of een NV. Volgens jurisprudentie van de Centrale Raad van Bestuur is een directeur van een BV of een NV - ook een directeur enig aandeelhouder - in dienstbetrekking werkzaam, zodat hij valt onder de personenkring van de WW. Dit betekent evenwel nog niet dat hij ook te allen tijde voor zijn deelneming aan het arbeidsproces is aangewezen op het verrichten van arbeid in dienstbetrekking, zodat hij niet altijd tevens valt onder de werkingssfeer van de WWV.
     Onder dienstbetrekking wordt voor de WWV verstaan een privaatrechtelijke of een publiekrechtelijke dienstbetrekking en de daarmee ingevolge de WW gelijk te stellen arbeidsverhoudingen. De beperkingen die de WW aanbrengt op het werknemersbegrip gelden niet voor de WWV. Dit betekent derhalve dat het overheidspersoneel, personen die hun militaire dienstplicht of in plaats daarvan vervangende dienst vervullen en in bepaalde gevallen het huishoudelijke personeel niet onder de werkingssfeer van de WW, doch wel onder die van de WWV vallen. Voor de persoon die zijn militaire dienstplicht of in plaats daarvan zijn vervangende dienst heeft vervuld, is in de WWV zelfs expliciet afstand genomen van de beperking die de WW stelt, daar dienstplichtdagen en dagen van vervangende dienst in de wet gelijkgesteld zijn met dagen waarop in dienstbetrekking is gewerkt.
     Voorts wordt de personenkring van de WWV ten opzichte van die van de WW verruimd doordat personen die buiten Nederland een dienstbetrekking vervuld hebben ook onder de werkingssfeer van de WWV vallen.
     rblz.|37| Zoals hiervoor vermeld, dient een werknemer in beginsel in Nederland zijn dienstbetrekking te vervullen om verzekerd te zijn ingevolge de WW. Voor de WWV geldt deze beperking niet, zodat ook personen die buiten Nederland in dienstbetrekking werkzaam zijn geweest in beginsel onder de personenkring van de WWV vallen. Voor vreemdelingen geldt echter een bijzondere voorwaarde met betrekking tot het werken buiten Nederland. De vreemdeling moet namelijk ten minste negen achtereenvolgende weken, aan zijn werkloosheid voorafgaande, op niet onrechtmatige wijze in Nederland verblijf hebben gehouden om recht op uitkering te hebben.
     Naast het hiervoor genoemde geval van de directeur van een BV of een NV is de personenkring van de WWV op nog een punt in zekere zin beperkter dan die van de WW. De vreemdeling moet als gezegd namelijk gedurende ten minste negen achtereenvolgende weken, aan zijn werkloosheid onmiddellijk voorafgaande, op niet onrechtmatige wijze in Nederland verblijf hebben gehouden om recht op uitkering te hebben. De WW maakt in beginsel geen onderscheid tussen - al dan niet rechtmatig in Nederland verblijvende - vreemdelingen en Nederlanders. Bij deze beperking van de personenkring van de WWV dient wel bedacht te worden dat door de werking van internationale en bilaterale verdragen de betekenis van deze bepaling aanmerkelijk is afgenomen.
     Uit vorenstaande aanduidingen van de personenkring van de WW en de WWV blijkt dat soms de WW en soms de WWV ruimer is. Samenvattend betreffen deze verschillen de volgende categorieën personen:
1. het overheidspersoneel;
2. de personen die hun militaire dienstplicht of hun vervangende dienst vervullen;
3. het huishoudelijk personeel werkzaam op minder dan drie dagen per week;
4. de personen die in het buitenland in dienstbetrekking werkzaam zijn geweest;
5. vreemdelingen;
6. directeuren BV/NV.
     Als gezegd, ligt het om meer redenen voor de hand om de personenkring van de WW als uitgangpunt te nemen voor deze wet.
     Waar de personenkring van de WWV beperkter is dan die van de WW leidt dit niet tot problemen. Het gaat hier, zoals uit het voorgaande blijkt, om directeuren van een BV of een NV en om vreemdelingen. Er bestaat geen grond om deze groepen thans van de werknemersverzekeringen uit te sluiten. Dit zou immers leiden tot discoördinatie in de personenkringen van de werknemersverzekeringen. Voorgesteld wordt dan ook deze groepen - net als thans voor de WW geldt - in de personenkring te handhaven. Ten aanzien van vreemdelingen zij op deze plaats nog opgemerkt dat wel wordt voorgesteld vreemdelingen die niet beschikken over een geldige verblijfstitel en zonder instemming van het bevoegde gezag in Nederland verblijven van het recht op uitkering uit te sluiten. In paragraaf 3.4 wordt daar nader op ingegaan.
     Het nemen van de personenkring van de WW als uitgangspunt voor deze wet leidt tot een aantal problemen in de gevallen waarin de personenkring van de WWV ruimer is dan die van de WW. Het gaat daarbij om de hiervoor onder 1 tot en met 4 genoemde groepen.
     Hieronder wordt dan ook nader ingegaan op de aspecten die van belang zijn voor een beslissing deze groepen al dan niet onder de personenkring van de nieuwe Werkloosheidswet te brengen. Tevens wordt daarbij de door het kabinet gemaakte keuze aangegeven.
     Alvorens hiertoe over te gaan, wordt op deze plaats nog kort stilgestaan bij een tweetal bijzondere groepen waarvoor ook de ER de aandacht heeft gevraagd, te weten thuiswerkers en afroepcontractanten.
     Naar aanleiding van de motie-Beckers-De Bruijn van 21 februari 1982 (Kamerstukken II 1982-1983, 17 100, nr. 25) is de positie van thuiswerkers op het terrein van de werknemersverzekeringswetten onderzocht door een departementale werkgroep.
     rblz.|38| De conclusie was dat de positie van de thuiswerkers - voor zover bekend - in voldoende mate is gewaarborgd en dat het ongewenst is de socialeverzekeringswetten op dit punt aan te passen. De identificatie van knelpunten wordt namelijk bemoeilijkt door de complexiteit van het verschijnsel, de ondoorzichtigheid van het verschijnsel thuiswerk en het ontbreken van (betrouwbare) kwantitatieve gegevens. Een op verzoek van de werkgroep verricht vooronderzoek leverde geen aanknopingspunten op dat nader onderzoek meer duidelijkheid zou kunnen verschaffen over positie en aantal van de thuiswerkers.
     Op initiatief van de FNV-vrouwenbond zal een thuiswerkerssteunpunt opgericht worden. De officiële start van dit steunpunt zal begin november 1985 plaatsvinden. De doelstelling van dit steunpunt is er mede om betere kwantitatieve informatie over onder andere het thuiswerk en de personen die dit soort werk verrichten te verkrijgen. Op basis van de aldus verkregen gegevens zal dan worden bezien of aanpassing van de socialeverzekeringswetgeving gewenst is. Over het één en ander is op 14 februari 1985 uitgebreid van gedachten gewisseld met de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Emancipatiebeleid.
     Naar de positie van afroepcontractanten wordt op dit moment door een werkgroep op het ministerie een studie verricht, als aangekondigd in een mondeling overleg met de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kamerstukken II 1983-1984 18102, UCV [uitgebreide commissievergadering, red.] 22). Ook in deze gaat het om een gecompliceerde problematiek, mede vanwege de zeer verschillende verschijningsvormen en het gebrek aan kwantitatieve gegevens. Wij achten het gewenst de resultaten van deze studie af te wachten voor een mogelijke aanpassing in de socialeverzekeringswetten te overwegen.

3.3.2. Het overheidspersoneel

     Ten aanzien van het overheidspersoneel bevat de adviesaanvrage over de stelselherziening de volgende benadering. Het overheidspersoneel valt thans wel onder de volksverzekeringen, doch niet onder de werknemersverzekeringen. Gezien de maatschappelijke ontwikkeling ten aanzien van de verhouding tussen de overheid als werkgeefster en haar personeel en gelet op de positie van het overheidspersoneel in het totale arbeidsbestel behoeft er geen aanleiding te bestaan voor een bijzondere positie van dit personeel op het socialezekerheidsterrein. Dit uitgangspunt brengt met zich - aldus de adviesaanvrage - dat het overheidspersoneel in beginsel onder het algemene stelsel van sociale zekerheid zou kunnen vallen, hetgeen onder meer zou betekenen dat het overheidspersoneel ter zake van loonderving door arbeidsongeschiktheid en werkloosheid in het algemeen dan dezelfde aanspraken, zowel wettelijk als bovenwettelijk, zou hebben als de werknemers in de particuliere bedrijven.
     Dit zou op verschillende wijzen kunnen worden bereikt. Enerzijds zou hetzelfde stelsel kunnen gelden voor particuliere werknemers en overheidspersoneel. Anderzijds zou de eigen regelgeving voor overheidspersoneel zelfstandig kunnen blijven, met afstemming op het totaal aan aanspraken in de particuliere sector. Tussen deze twee mogelijkheden is een modaliteit denkbaar waarbij formeel hetzelfde stelsel geldt voor particuliere werknemers en overheidspersoneel, doch de eigen regelgeving voor overheidspersoneel in stand blijft. Vooropstaat dat de totale materiële aanspraken voor het overheidspersoneel een weergave dienen te vormen van hetgeen zowel wettelijk als bovenwettelijk in de particuliere sector geldt. Daarvan uitgaande neigt het kabinet naar een benadering - aldus de adviesaanvrage - waarin de ambtenaren formeel behoren tot de kring van verzekerden waarmee tevens de wenselijke risicoverevening bereikt wordt. Daarbij behoeft de structuur van de regelgeving voor het overheidspersoneel geen wijziging te ondergaan, waardoor problemen op rechtspositioneel gebied zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen.
     rblz.|39| In de adviesaanvrage wordt aangekondigd dat één en ander besproken zal worden met de overige publiekrechtelijke lichamen, met de centrales van overheidspersoneel en de belangenverenigingen van militairen.
     De SER constateert in zijn advies dat de huidige bijzondere positie van ambtenaren onder meer gevolgen heeft voor de risicoverevening binnen de werknemersverzekeringen alsmede voor de daarin neergelegde solidariteit tussen de verschillende categorieën werknemers en hun werkgevers.
     Bezien vanuit het functioneren van het stelsel van sociale zekerheid is het naar het oordeel van de SER niet wenselijk dat bepaalde groepen van werknemers en werkgevers zijn uitgesloten van een overigens algemeen geldende en bij wet verplichte risicoverevening ter zake van werkloosheid en arbeidsongeschiktheid.
     Daarom heeft het de instemming van de SER dat in het kader van de herziening van het stelsel op den duur een gelijkwaardige positie van ambtenaren en hun werkgevers ten opzichte van werknemers en werkgevers in het particuliere bedrijfsleven tot stand zal komen. De totstandkoming van een dergelijke gelijkwaardige positie zou - volgens de SER - mede kunnen worden bereikt door ambtenaren op te nemen in de kring van verzekerden van de loondervingsverzekeringen. De SER heeft in zijn advies geen oordeel gegeven over het niveau van de voor ambtenaren geldende voorzieningen.
     Gegeven de omstandigheid dat de specifieke socialezekerheidsregelingen onderdeel uitmaken van de huidige rechtspositieregeling van de ambtenaren meent de SER dat beslissingen over de positie van ambtenaren in een gewijzigd stelsel van sociale zekerheid eerst kunnen worden genomen nadat hierover overleg is gevoerd met de betrokken organisaties. Dit overleg dient volgens de SER gebaseerd te zijn op gelijkwaardigheid van overlegpartners zoals dit ook geldt voor het overleg tussen de organisaties van werkgevers en werknemers in het particuliere bedrijfsleven. Teneinde de gelijkwaardigheid van partijen in dit overleg niet in de weg te staan, acht de SER het niet wenselijk om verdergaande uitspraken te doen over de positie van ambtenaren in de loondervingsverzekeringen.
     Het stemt het kabinet tot voldoening dat de SER zich in deze positieve zin heeft uitgesproken over het in de adviesaanvrage neergelegde uitgangspunt met betrekking tot de risicoverevening bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid.
     De maatschappelijke ontwikkeling heeft niet stilgestaan sinds eind 1959, toen de toenmalige regering zich op het standpunt heeft gesteld dat het gemene arbeidsrecht, waaronder begrepen de socialezekerheidswetgeving, in beginsel ten aanzien van de ambtenaren geen toepassing behoorde te vinden. Op een aantal terreinen zijn immers maatregelen tot stand gebracht waarbij ambtenaren zoveel mogelijk in een gelijke positie worden gebracht als werknemers in de marktsector. Gewezen kan bijvoorbeeld worden op de in 1982 tot stand gebrachte nieuwe regeling inzake de dienstcommissies, welke in hoge mate is geënt op de Wet op de ondernemingsraden, en op de onlangs ook voor de overheidssector in werking getreden Arbeidsomstandighedenwet.
     Ambtenaren nemen thans wat de structuur betreft (nog) een aparte positie in binnen het arbeidsrecht. Dat behoeft echter niet te betekenen dat op bepaalde inhoudelijke onderdelen van de rechtspositie niet een einde aan die aparte positie zou kunnen worden gemaakt wanneer voor die aparte positie niet voldoende gronden meer bestaan.
     Het kabinet meent dat er, mede gelet op de maatschappelijke ontwikkelingen en het SER-advies ter zake, onvoldoende aanleiding is om ambtenaren in principe uit te sluiten van een overigens voor alle werknemers geldende nieuwe werkloosheidsverzekering.
     Naar de mening van het kabinet is het derhalve in principe gewenst de beoogde risicoverevening tussen de overheidssector en de particuliere sector in de sfeer van de werkloosheid te bewerkstelligen.
     rblz.|40| Over het voornemen van het kabinet om het overheidspersoneel te zijner tijd te betrekken bij de nieuwe Werkloosheidswet is door de Minister van Binnenlandse Zaken het oordeel gevraagd van het Centraal Georganiseerd Overleg in ambtenarenzaken. De centrales van overheidspersoneel hebben de bewindsman bij brief van 23 mei 1985 medegedeeld er ten principale geen enkele behoefte aan te hebben om overheidspersoneel bij de stelselherziening te betrekken. Als onderdeel van het totaal van rechtspositieregelingen zijn - aldus de centrales - in de loop der jaren in het georganiseerd overleg specifieke werkloosheidsregelingen tot stand gekomen. Zij zien geen reden daar nu van af te wijken omdat elders een stelselherziening plaatsvindt. Geconstateerd kan worden dat inzake het betrekken van ambtenaren bij het nieuwe stelsel van sociale zekerheid nog geen overeenstemming kon worden bereikt, zodat daarover verder overleg moet plaatsvinden.
     Het wetsvoorstel houdt met betrekking tot het overheidspersoneel dan ook de volgende regeling in. Het overheidspersoneel is in beginsel opgenomen in de kring van verzekerden (artikel 3 [3]). Tegelijkertijd wordt het overheidspersoneel uitgesloten van de kring van verzekerden tot een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen tijdstip dat na 31 december 1986 moet zijn gelegen. Bij diezelfde algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot het overheidspersoneel nadere en zo nodig van de wet afwijkende regels worden gesteld. De voordracht tot die algemene maatregel van bestuur moet worden gedaan door de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van Binnenlandse Zaken, van Onderwijs en Wetenschappen en van Defensie (artikel 7 [7]).
     Het kabinet meent dat een beslissing over het daadwerkelijk betrekken van de ambtenaren bij de kring van verzekerden eerst na open en reëel overleg met de centrales van overheidspersoneel en de belangenverenigingen van militairen kan worden genomen.
     In vorenbedoelde algemene maatregel van bestuur zal aan een beslissing gestalte worden gegeven. Er zullen in deze algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking tot specifiek voor overheidspersoneel geldende afwijkende situaties.
     Een ontwerp van een besluit tot het treffen van een algemene maatregel van bestuur als vorenbedoeld moet in de Nederlandse Staatscourant worden gepubliceerd. Er moeten twee maanden na die publicatie verstreken zijn alvorens aan de Kroon een voordacht kan worden gedaan tot een dergelijke algemene maatregel van bestuur (geregeld in de artikelen 127 [125] en 128 [126]).
     Het ligt voorts in het voornemen het concept van bedoelde algemene maatregel van bestuur voor te leggen aan het parlement, zodat het parlement zich daarover te voren kan uitspreken.
     Op dit moment is het betrekken van overheidspersoneel bij de andere werknemersverzekeringen niet aan de orde. Ter zake van arbeidsongeschiktheid geldt overigens dat ook zonder deelname van overheidspersoneel aan de WAO via de AAW reeds een gedeeltelijke risicoverevening tussen overheidspersoneel en overige werknemers bestaat.
     In hoofdstuk 5 zal worden ingegaan op de financiële aspecten van het betrekken van het overheidspersoneel bij de nieuwe werkloosheidsverzekering.

3.3.3. Personen die hun militaire dienstplicht of vervangende dienst vervullen

     De dienstplichtige militair is niet verzekerd op grond van de werknemersverzekeringen (artikel 6, eerste lid, onderdeel b, van de WW, ZW en WAO). Dat heeft als consequentie dat de dagen waarop de militaire dienstplicht is vervuld, voor de toepassing van de referte-eis van 130 dagen van de WW niet meetellen. Wel herkrijgt de dienstplichtige militair na afloop van de militaire dienst de hoedanigheid van werknemer, ook indien hij niet in rblz.|41| dienstbetrekking treedt. Indien in de referteperiode (de periode van twaalf maanden onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid) dagen liggen waarop de militaire dienstplicht is vervuld, dan wordt de referteperiode verlengd met die dagen. In het kader van de WWV is voor dienstplichtige militairen een geheel andere regeling getroffen. Voor de toepassing van de WWV worden namelijk de dagen waarop een werknemer zijn militaire dienstplicht heeft vervuld, gelijkgesteld met dagen waarop in dienstbetrekking is gewerkt (artikel 9, eerste lid, van de WWV). Volgens de memorie van toelichting bij de WWV is dat gebeurd "uit billijkheidsoverwegingen".
     Evenals in de WW geldt voor de WWV een referte-eis van 130 dagen in dienstbetrekking werken in de periode van twaalf maanden onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid.
     Sedert 1 juli 1983 geldt echter in de WWV voor personen beneden de leeftijd van 23 jaar een verzwaarde referte-eis: in de drie jaren voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid moet betrokkene gedurende tweeënhalf jaar een dienstbetrekking van niet-bijkomstige aard hebben gehad. Uit één en ander volgt dat het meetellen in het kader van de WWV van de dagen waarop militaire dienstplicht is vervuld thans een rol kan spelen niet alleen voor degenen die direct na afloop van de militaire dienst werkloos zijn, doch ook voor degenen (zowel voor beneden- als boven-23-jarigen) die in het jaar na afloop van de militaire dienst werkloos worden en voorts voor wat betreft de beneden-23-jarigen ook nog de twee daaropvolgende jaren. De dagen waarop militaire dienstplicht is vervuld, tellen voorts sedert 1 mei 1985 ook mee bij de beoordeling van het recht op verlenging van de WWV-uitkering met een halfjaar (artikel 19, eerste lid, onderdeel e, WWV).
     De werkloze ex-dienstplichtige militair die niet (of niet meer) in aanmerking komt voor WW- of WWV-uitkering kan, zo hij aan de voorwaarden voldoet, in aanmerking komen voor een uitkering ingevolge de Rww.
     De volgende cijfers geven een globaal inzicht over de aantallen waar het hier om gaat.
     Jaarlijks verlaten circa 42 000 militairen de krijgsmacht na het vervullen van de dienstplicht. Circa 25% daarvan heeft direct na afloop van de dienstplicht recht op een werkloosheidsuitkering (WW, WWV of Rww). Het is niet bekend in hoeveel gevallen in het kader van de WWV de gelijkstelling van dagen waarop militaire dienstplicht is vervuld met dagen waarop in dienstbetrekking is gewerkt een rol speelt voor ex-dienstplichtigen die niet direct na afloop van de militaire dienst doch wel op een later tijdstip werkloos worden.
     De vraag rijst welke positie de dienstplichtige militairen dienen in te nemen in de nieuwe werkloosheidsverzekering. In de voorgestelde werkloosheidsverzekering zal een referte-eis en een arbeidsverledeneis gelden.
     De referte-eis ten minste in 26 weken in dienstbetrekking werken in de periode van twaalf maanden onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid zal als voorwaarde gelden voor het recht op loondervingsuitkering en vervolguitkering. Voldoet men aan deze voorwaarde, dan heeft men recht op ten hoogste zes maanden loondervingsuitkering.
     Voor het recht op loondervingsuitkering na die zes maanden (alleen voor degene die 23 jaar of ouder is bij het intreden van de werkloosheid) en voor het recht op vervolguitkering geldt tevens een arbeidsverledeneis als voorwaarde: drie jaar in dienstbetrekking hebben gestaan van acht of meer uur per week gedurende de laatste vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid.
     Naar de mening van het kabinet is er alleszins reden om de in het kader van de WWV getroffen regeling voor dienstplichtige militairen over te nemen in de nieuwe werkloosheidsverzekering. Dat uiteraard met inachtneming van het verschil in karakter tussen de WWV als een voorziening en de nieuwe regeling als een verzekering.
     rblz.|42| De in het wetsvoorstel neergelegde regeling met betrekking tot de dienstplichtige militairen houdt het volgende in:
- dienstplichtige militairen behoren tot de kring van verzekerden (de bijzondere verhouding van de dienstplichtige militair tot de overheid zal als dienstbetrekking worden beschouwd);
- de dagen waarop de militaire dienstplicht is vervuld, worden meegeteld zowel voor de referte-eis als voor de arbeidsverledeneis;
- werkloze ex-dienstplichtige militairen kunnen onder dezelfde voorwaarden als andere verzekerden in aanmerking komen voor uitkeringen en voorzieningen op grond van de nieuwe werkloosheidsverzekering;
- de loondervingsuitkering voor werkloze ex-dienstplichtige militairen wordt - conform de thans in het kader van de WWV geldende regeling - gerelateerd aan het minimumloon voor een volwassene dan wel, indien hij de leeftijd van 23 jaar nog niet heeft bereikt, aan het desbetreffende minimumjeugdloon;
- door en voor (de Minister van Defensie wordt beschouwd als werkgever) de dienstplichtige militairen dient de normale premie in het kader van de nieuwe werkloosheidsverzekering te worden betaald (voor wachtgeldfonds en AWf [Algemeen Werkloosheidsfonds, red.]); als gevolg van de afstemming van de wedde op het nettominimumloon zal het verschuldigd zijn van premie door de dienstplichtigen geen invloed hebben op de hoogte van de wedde.
     De voorgestelde regeling betekent voor de dienstplichtige militairen beneden de leeftijd van 23 jaar - dat betreft verreweg het grootste deel van de dienstplichtigen - niet alleen een continuering, doch ook een verbetering van de aanspraken op werkloosheidsuitkering.
     Immers, onder vigeur van de WWV geldt voor deze categorie thans de verzwaarde referte-eis (tweeënhalf jaar niet-bijkomstige dienstbetrekking in de laatste drie jaar) als voorwaarde voor het recht op uitkering.
     In het kader van de nieuwe werkloosheidsverzekering geldt voor alle verzekerden (dus ook voor beneden-23-jarigen) voor het recht op loondervingsuitkering gedurende ten hoogste zes maanden een referte-eis van arbeid verrichten in ten minste 26 weken. Aangezien de eerste oefening veertien maanden duurt, zullen werkloze ex-dienstplichtige militairen steeds voldoen aan deze referte-eis. In geval van werkloosheid na afloop van de militaire dienstplicht is er derhalve een aanspraak op ten minste zes maanden loondervingsuitkering op grond van de nieuwe werkloosheidsverzekering.
     In het vorenstaande is alleen gesproken over dienstplichtige militairen. In het kader van de WW en de WWV zijn voor personen die in het kader van de Wet erkende gewetensbezwaren militaire dienst vervangende dienst vervullen dezelfde regelingen getroffen als voor dienstplichtige militairen. Het ligt dan ook in de rede deze categorie van personen in het kader van de nieuwe werkloosheidsverzekering mutatis mutandis dezelfde positie te geven als de dienstplichtige militairen. In het wetsvoorstel is hiervoor een regeling getroffen.
     In het kader van de stelselherziening is ook nog een wijziging nodig van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening militairen, die uitkeringen verleent aan dienstplichtige militairen en daarmee gelijkgestelden die arbeidsongeschikt zijn op de dag waarop het verblijf in werkelijke dienst eindigt. Ter zake kan worden verwezen naar de binnenkort in te dienen Invoeringswet stelselherziening.

3.3.4. Het huishoudelijk personeel

     In artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de WW, de ZW en de WAO wordt niet als dienstbetrekking beschouwd de arbeidsverhouding van degene die ten behoeve van de natuurlijke persoon tot wie hij in dienstbetrekking staat uitsluitend of nagenoeg uitsluitend huishoudelijke of persoonlijke diensten in diens huishouden verricht en die diensten doorgaans op minder dan drie dagen per week verricht. Het niet verzekerd zijn ingevolge de ZW heeft als consequentie dat men ook niet verzekerd is voor de Ziekenfondswet.
     rblz.|43| Voor de WWV geldt een dergelijke bepaling met betrekking tot het huishoudelijk personeel niet. Zij zijn derhalve zonder meer werknemer in de zin van die wet en alle dagen waarop in een dienstbetrekking huishoudelijke arbeid wordt verricht, worden in aanmerking genomen bij de bepaling van het recht op uitkering, met name de gewerktedageneis. Derhalve is de WWV voor de groep ruimer dan de WW. In de praktijk blijkt dit verschil echter niet. Uit onderzoek bij verschillende gemeenten is namelijk gebleken dat deze groep vrijwel nooit voor een uitkering in aanmerking komt. Waarschijnlijk is dat een gevolg van de uitsluiting van arbeid van bijkomstige aard en de tot 1 mei 1985 geldende kostwinnerseis in de WWV. De verschillende behandeling van deze groep in de WW en de WWV maakt niettemin een keuze in het kader van de voorgestelde werkloosheidsregeling noodzakelijk. In de adviesaanvrage is overigens het belang van een nadere bezinning op de rechtspositie van deze groep onderschreven.
     Sinds de totstandkoming van de WW is door de opvolgende kabinetten het standpunt ingenomen dat het principieel het meest juiste zou zijn het huishoudelijk personeel, net als andere werknemers, zonder enige beperking tot de personenkring van de werknemersverzekeringen toe te laten. Er is geen reden thans een ander standpunt in te nemen. Ook vanuit emancipatoir oogpunt is - in samenhang met de EG-richtlijn - voor het opheffen van de uitzonderingspositie van het huishoudelijk personeel veel te zeggen. Weliswaar betekent de uitzondering geen directe discriminatie (geen verwijzing naar geslacht) en ook geen indirecte discriminatie door verwijzing naar de echtelijke staat of gezinssituatie, maar vaststaat wel dat in de praktijk nagenoeg uitsluitend vrouwen met deze uitzonderingsbepaling te maken hebben. Men zou dus kunnen spreken van indirecte discriminatie door verwijzing naar de aard van de arbeid. De derde EG-richtlijn is hierop van toepassing, omdat het gaat om de "toegang" (het verzekerd zijn) tot het uitkeringsrecht. Of bij een dergelijke verschillende uitwerking sprake is van indirecte discriminatie hangt echter af van het feit of dit verschil een objectieve en redelijke grond heeft; er ontstaat derhalve een vermoeden van discriminatie dat weerlegbaar is.
     Het is dan aan degene die de maatregel treft om het bewijs te leveren dat de maatregel objectief gerechtvaardigd is en op geen enkele wijze de bedoeling inhield om te discrimineren.
     Deze uitwerking van het discriminatiebegrip sluit aan bij de invulling die het Europees Hof van Justitie aan dat begrip heeft gegeven in zijn arrest van 31 maart 1981, zaak nr. 96/80 (Jenkins/Kingsgate, NJ 1982, 419).
     Een volledige gelijke behandeling van deze groep werd in het verleden steeds afgehouden met een beroep op praktische en uitvoeringstechnische bezwaren, alsmede uit de overweging dat het hier in het algemeen een groep betrof die aan dergelijke verzekeringen geen behoefte had. Deze bezwaren doen zich ook nu nog voor en zijn niet gering. Degene die in de huishouding wordt geholpen, wordt werkgever met alle administratieve en andere verplichtingen van dien. Dit geldt ook voor de socialeverzekeringsorganen en de belastingdienst. De huishoudelijke hulp zal ook duurder worden. Niet uitgesloten mag worden dat als gevolg van een opneming in de kring van verzekerden voor de werknemersverzekeringen minder huishoudelijk werk zou worden aangeboden en dat een aanmerkelijk deel van het nog wel bestaande aanbod via het zwarte circuit zou gaan plaatsvinden. Het schrappen van de uitzonderingsbepaling voor het huishoudelijk personeel zou dus naar verwacht slechts voor een deel van de thans in die sfeer werkzame personen leiden tot een betere rechtspositie. Voor een ander deel betekent het eerder een verslechtering van de arbeidsmarktpositie en/of de rechtspositie. Gelet op deze bezwaren stellen wij dan ook voor de bestaande uitzonderingsbepaling voor het huishoudelijk personeel in de onderscheiden werknemersverzekeringen te handhaven en in dit wetsvoorstel is een uitzonderingsbepaling dan ook opgenomen. Voorgesteld wordt voor bedoelde groep de mogelijkheid van vrijwillige verzekering open te stellen, omdat zich daarbij de hiervoor genoemde bezwaren niet voordoen. In paragraaf 3.9 wordt daar nader op ingegaan.

rblz.|44| 
3.3.5. Personen die in het buitenland werkzaam zijn geweest

     Verzekerd voor de WW (en ZW, WAO) zijn in beginsel degenen - Nederlanders en vreemdelingen - die in Nederland in dienstbetrekking werkzaam zijn. Daarnaast is tevens verzekerd degene die niet in Nederland in dienstbetrekking werkzaam is, mits hijzelf en zijn werkgever in Nederland woont c.q. gevestigd is. Bij algemene maatregel van bestuur zijn op deze hoofdregels enkele uitzonderingen gemaakt, die in dit kader niet van belang zijn (artikel 3 WW).
     De werknemer die buiten Nederland in dienstbetrekking heeft gewerkt, valt wel onder de werking van de WWV, ook als hij en/of zijn werkgever in het buitenland woont/gevestigd is (artikel 3 WWV). Ten aanzien van vreemdelingen - behoudens de vreemdelingen die op grond van een verdrag met Nederlanders worden gelijkgesteld - geldt een extra voorwaarde; zij moeten gedurende ten minste negen achtereenvolgende weken, aan hun werkloosheid onmiddellijk voorafgaande, op niet onrechtmatige wijze in Nederland verblijf hebben gehouden. Anders worden zij uitgesloten van uitkering (artikel 13, eerste lid, onderdeel m, WWV).
     In het kader van de nieuwe werkloosheidsregeling zal dit verschil in de kring van de verzekerden/gerechtigden opgelost moeten worden. Het gaat daarbij in het bijzonder om twee categorieën:
1. de niet in Nederland wonende Nederlander - en de met een Nederlander gelijkgestelde vreemdeling - die buiten Nederland in dienstbetrekking werkzaam is voor een niet in Nederland wonende of gevestigde werkgever;
2. de niet in Nederland wonende Nederlander en de met een Nederlander gelijkgestelde vreemdeling - die buiten Nederland in dienstbetrekking werkzaam is voor een in Nederland wonende of gevestigde werkgever.
     Ten aanzien van deze personen geldt thans dat zij niet verzekerd zijn voor de WW - en dus geen aanspraak kunnen maken op een WW-uitkering, maar na jarenlang in het buitenland werkzaam geweest te zijn bij (terug)komst in Nederland in geval van werkloosheid wel aanspraak kunnen maken op een WWV-uitkering. Voor de niet met Nederlanders gelijkgestelde vreemdelingen doet zich geen discrepantie voor tussen de WW en de WWV, daar zij niet verzekerd zijn voor de WW en door de werking van artikel 13, eerste lid, onderdeel m, geen recht op WWV-uitkering hebben. Deze categorie blijft hier dan ook buiten beschouwing.
     Ten aanzien van de hiervoor genoemde groepen Nederlanders - en met hen gelijkgestelde vreemdelingen - rijst de vraag of het gewenst is in het kader van de verplichte verzekering ingevolge dit wetsvoorstel bescherming te blijven bieden. Deze vraag wordt door ons ontkennend beantwoord. Aan deze beslissing liggen de volgende overwegingen ten grondslag.
     In de eerste plaats heeft zwaar gewogen dat het in deze gaat om een verzekering. Ingevolge de werknemersverzekeringen geldt thans als uitgangspunt voor verzekering dat in Nederland een dienstbetrekking moet zijn vervuld. Op dit uitgangspunt is een aantal uitzonderingen gemaakt. Deze uitzonderingen beogen enerzijds dubbele verzekering te voorkomen en anderzijds personen met een duidelijke band met Nederland toch onder de werkingssfeer van de werknemersverzekeringen te brengen. Dit uitgangspunt blijft voor de in dit wetsvoorstel geregelde verzekering onverkort van kracht. Naar onze mening is bij bovengenoemde groepen een onvoldoende band met Nederland om deze onder de werkingssfeer van de verplichte verzekering ingevolge deze wet te brengen. Daarmee zou een te grote inbreuk op het territorialiteitsbeginsel van de werknemersverzekeringen worden gemaakt. In de tweede plaats spelen met name ten aanzien van de onder 1 bedoelde groep ook uitvoeringstechnische problemen een belangrijke rol. De controle op de aard van de ontstane werkloosheid zal praktisch onmogelijk zijn. Voorts zal het onmogelijk zijn om iedereen die in deze groep zou vallen in de premieheffing en loonbelasting te betrekken, hetgeen de mogelijkheid van misbruik vergroot. Dit klemt te meer indien voor deze groep ook verzekeringsplicht ingevolge de andere rblz.|45| werknemersverzekeringen en de volksverzekeringen zou worden voorgesteld. Deze groep is thans namelijk ook niet verzekerd op grond van de ZW en de WAO en evenmin op grond van de volksverzekeringen. Ook de onder 2 genoemde groep is niet verplicht verzekerd ingevolge de ZW en de WAO. De ZW en de WAO bieden echter voor bepaalde gevallen de mogelijkheid tot een vrijwillige verzekering.
     Uit coördinatieoverwegingen met de ZW en de WAO, alsook om enerzijds door sommige van deze werknemers gewenste dekking van het werkloosheidsrisico mogelijk te maken en anderzijds ongewenste dubbele verzekering en daarmee samenhangende premiebetaling te voorkomen, wordt voorgesteld ook in de in dit wetsvoorstel geregelde werkloosheidsverzekering de mogelijkheid van vrijwillige verzekering te bieden. In paragraaf 3.9 wordt daar verder op ingegaan.

3.4. De voorwaarden voor het recht op uitkering

3.4.1. Inleiding

     Zoals hiervoor in paragraaf 3.2 beschreven, kunnen de voorwaarden voor het ontstaan van een recht op uitkering onderscheiden worden in positieve en negatieve voorwaarden. Het gaat bij beide voorwaarden om objectieve criteria, die niet afhankelijk zijn van een subjectieve gedraging. De positieve voorwaarden verhouden zich tot de negatieve voorwaarden (uitsluitingsgronden) als regel tot uitzondering. Ook in de huidige wetgeving komt dit onderscheid voor, al is dat niet altijd duidelijk als zodanig herkenbaar.
     Deze voorwaarden zijn namelijk, met name in de WW, niet systematisch behandeld. In het thans voorliggende wetsvoorstel worden zowel de positieve voorwaarden als de uitsluitingsgronden in een afzonderlijke paragraaf bijeengebracht. Allereerst kan als voorwaarde genoemd worden dat sprake moet zijn van werkloosheid. Voorts wordt ook in het thans voorliggende wetsvoorstel een referte-eis als algemene voorwaarde opgenomen. Tot slot kent de nieuwe Werkloosheidswet - evenals thans de WW en de WWV - een aantal uitsluitingsgronden. Deze voorwaarden komen in de hiernavolgende subparagrafen achtereenvolgens aan de orde.

3.4.2. Verzekerd risico: werkloosheid

     Zoals uit hoofdstuk 2 van deze memorie blijkt, is zowel voor de loondervingsfase als voor de tussenfase gekozen voor "werkloosheid" als toelatingscriterium. Wat onder werkloosheid verstaan moet worden, is in de huidige WW en WWV niet nader bepaald.
     Voorts blijkt uit een vergelijking van de wetsbepalingen dat het begrip werkloosheid in de WW en de WWV niet op gelijke wijze is omschreven. De WW geeft, als gesteld, bijvoorbeeld duidelijk aan dat het bestaan van een dienstbetrekking of het ontvangen van loon er niet aan in de weg staat om iemand werkloos te achten, terwijl de WWV niet aangeeft in hoeverre deze aspecten een rol spelen. Uit de memorie van toelichting bij de WWV (Kamerstukken II 1963-1964, 7726) blijkt dit evenmin expliciet. Wel legt deze memorie een relatie met het werkloosheidsbegrip in de WW, in die zin dat gesteld wordt dat het begrip vanwege de moeilijke bepaalbaarheid niet gedefinieerd wordt, evenmin als zulks in de WW is geschied. De CRvB [Centrale Raad van Beroep, red.] heeft op dit punt echter duidelijkheid gebracht door uit te spreken dat voor de toepassing van deze wet [lees: die wet, red.] aansluiting dient te worden gezocht bij de rechtspraak aangaande de in de WW voorkomende termen "werkloosheid" en "werkloos" (CRvB 17 januari 1979, RSV 1979, nr. 95).
     Ook de begrippen werkloosheid en arbeid van bijkomstige aard hebben door jurisprudentie van de CRvB hun nadere uitwerking gekregen.
     rblz.|46| De moeilijke bepaalbaarheid van het begrip werkloosheid vormde bij de totstandkoming van de WW en de WWV de reden om een definitie ervan achterwege te laten. In het kader van het thans voorliggende wetsvoorstel is de vraag onder ogen gezien of dit nog steeds opgaat of dat op basis van vorengenoemde jurisprudentie in de wet zelf een nadere omschrijving van dit begrip kan worden gegeven. Het verdient immers de voorkeur dat in de wet een zo concreet en duidelijk mogelijke terminologie gevolgd wordt. Dit is niet alleen voor de bedrijfsverenigingen van belang, die de wet zullen moeten uitvoeren, maar juist ook voor de gebruikers van de wet. Een duidelijke en heldere terminologie vergroot de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid.
     Voorts is het gerechtvaardigd om, waar jurisprudentie van de rechter duidelijkheid heeft gebracht, deze in de wet - die toch uiteindelijk de primaire bron van rechtsvinding is - tot uitdrukking te brengen.
     Een uitgebreide bestudering van de uitspraken van de CRvB heeft geleerd dat een aantal elementen volgens constante jurisprudentie van dat college een rol speelt bij de beoordeling of sprake is van werkloosheid. Deze elementen zijn:
1. of, en zo ja, in welke mate betrokkene niet in voor hem normaal te achten omvang productieve arbeid - betaald of onbetaald - heeft; iemand "heeft" arbeid als voor hem arbeid beschikbaar is of beschikbaar wordt gesteld;
2. of, en zo ja, in welke mate sprake is van reële beschikbaarheid voor arbeid in dienstbetrekking.
     Deze jurisprudentie van de CRvB biedt naar onze mening voldoende aanknopingspunten om in de wet een nadere uitwerking van het begrip werkloosheid vast te leggen. Derhalve is mede op basis van deze jurisprudentie in de wet op hoofdlijnen een nadere uitwerking van het begrip werkloosheid opgenomen.
     In de wet is de volgende uitwerking gegeven aan het werkloosheidsbegrip c.q. het begrip arbeid van bijkomstige aard. Van werkloosheid is sprake, indien de werknemer:
a. ten minste vijf arbeidsuren per week verliest of 50% van zijn arbeidsuren per week; en
b. beschikbaar is om arbeid te verrichten.
     Bij algemene maatregel van bestuur zullen ter zake nadere regelen worden gesteld.
     Via vorenstaande uitzondering van arbeid van bijkomstige aard in het werkloosheidsbegrip wordt aangesloten bij het thans uitdrukkelijk in de WWV voorkomende systeem en het middels de jurisprudentie van de CRvB in de WW geïntroduceerde systeem.
     Hoewel het ook mogelijk is arbeid van bijkomstige aard via het werknemersbegrip uit te zonderen, zoals vóór 1 juli 1967 het geval was, is daarvan afgezien omdat dit met name op het bezwaar zou stuiten dat discoördinatie ontstaat met onder meer de loonbelasting. Uit coördinatieoverwegingen met de loonbelasting werd in 1967 juist de uitzondering via het werknemersbegrip geschrapt. Gevolg daarvan was dat de omvang van de verloren arbeid een rol is gaan spelen in de jurisprudentie met betrekking tot het begrip werkloosheid. Voorts zou uitzondering via het werknemersbegrip onbillijk kunnen werken ten aanzien van personen die meer kleine dienstbetrekkingen naast elkaar vervullen, tenzij daarvoor bijzondere regelen worden gesteld. Dit laatste nu zou de uitvoering aanmerkelijk compliceren en misbruik en oneigenlijk gebruik in de hand kunnen werken.
     Vorengenoemde uitwerking van het werkloosheidsbegrip wijkt op een aantal punten af van de constante jurisprudentie van de CRvB.
     In de eerste plaats is de absolute ondergrens van vijf uren die de CRvB hanteert, verzacht door als nevenvoorwaarde te stellen dat ook van werkloosheid sprake is indien 50% van de arbeid verloren gaat. Naar onze overtuiging werkt een absolute ondergrens voor personen die in een dienstbetrekking van geringe omvang werkzaam zijn te hard uit. Bij een rblz.|47| verlies van vier uur voor iemand die op één dag per week arbeid verricht, zou namelijk geen sprake van werkloosheid zijn, terwijl toch een aanmerkelijk deel van de arbeid wegvalt.
     In de tweede plaats is niet aangehaakt bij de in de jurisprudentie gehanteerde omschrijving van werkloosheid, die uitgaat van het "niet hebben van productieve arbeid in normale omvang". Daaraan ligt de overweging ten grondslag dat het begrip productieve arbeid tot verschillende interpretaties aanleiding kan geven, vooral waar het gaat om onbetaald werk. Terwille van de helderheid voor alle betrokkenen, zowel de uitvoeringsorganen als de belanghebbende werknemers, en teneinde elke rechtsongelijkheid op dit punt te vermijden, is het criterium productieve arbeid niet opgenomen en is volstaan met een omschrijving van arbeidsuren. Bij de vraag of een werknemer werkloos is geworden, wordt uitgegaan van de arbeid die in dienstbetrekking is verricht alsmede de werkzaamheden die zijn verricht in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van een beroep. Daarmee is meer dan met het begrip productieve arbeid duidelijk aangegeven welke uren in aanmerking komen voor de vaststelling van de vraag of er sprake is van werkloosheid. Op deze wijze heeft het door de CRvB gehanteerde begrip een invulling gekregen. In concreto betekent dit dat bij de bepaling van de verhouding tussen verloren arbeidsuren en resterende arbeidsuren geen rekening wordt gehouden met vóór het intreden van de eventuele werkloosheid verrichte onbetaalde arbeid.
Ook na ontstane werkloosheid aangevangen onbetaalde activiteiten - van traditioneel vrijwilligerswerk tot en met werk in het kader van de beoogde Wet onbeloonde arbeid voor uitkeringsgerechtigden - beïnvloeden de werkloosheid niet, uiteraard tenzij er sprake is van het verrichten van onbetaalde werkzaamheden die een bedrijfs- of beroepsmatig karakter hebben. Het verrichten van onbetaalde activiteiten kan echter niet zonder meer plaatsvinden. Onbeloonde activiteiten zijn op grond van het voorzieningenhoofdstuk onderworpen aan een meldingsplicht of aan voorafgaande toestemming door de bedrijfsvereniging. Het niet voldoen aan de verplichtingen die in het desbetreffende hoofdstuk worden genoemd, kan leiden tot een sanctie.
     In de derde plaats is het onderscheid dat de CRvB maakt tussen arbeid verricht binnen of buiten de normale arbeidsuren niet gevolgd. Bij arbeid die buiten de normale arbeidsuren is verricht, stelt de CRvB, behalve de absolute ondergrens in het aantal uren arbeid, als voorwaarde dat deze arbeid ten minste twee jaar moet zijn verricht.
     Aan het laten vervallen van dit onderscheid ligt de overweging ten grondslag dat de verdere ontwikkeling van herverdeling van arbeid ertoe kan leiden dat het steeds vaker voor zal kunnen komen dat in sterk wisselende patronen arbeid wordt verricht. Het begrip normale arbeidsuren - waarbij gedacht wordt aan de gebruikelijke uren overdag en de uren in de avond wanneer dat naar de aard van het werk of in de bedrijfstak gebruikelijk is - zal dan zijn onderscheidend vermogen verliezen. Voorts is van belang dat voor de duur van de uitkering een arbeidsverledeneis wordt geïntroduceerd die de extra eis die de CRvB stelt voor de toelating tot de verzekering in zekere zin overbodig maakt. In verband hiermee word in de wet niet het verschil aangebracht tussen arbeid binnen of buiten de normale arbeidsuren, zodat iemand die aan de referte-eis voldoet - en aan de overige voorwaarden - zonder meer gedurende een halfjaar recht op uitkering heeft. In dit verband is nog van belang dat met het verlies van arbeid buiten de normale arbeidsuren ook nu al zich het verschijnsel kan voordoen dat een volledige dienstbetrekking resteert, terwijl daarnaast recht op WW-uitkering bestaat.
     Indien iemand van 50 uren teruggaat naar 35 uren per week, is immers sprake van werkloosheid.
     Onder ogen is gezien of het in een tijd waarin naar een betere verdeling van (betaalde en onbetaalde) arbeid wordt gestreefd juist is aan iemand die nog een normale dagtaak over heeft een werkloosheidsuitkering te rblz.|48| verstrekken. Een beperking van het verzekerd risico, in die zin dat geen recht op uitkering bestaat indien een normaal arbeidspatroon resteert, heeft aantrekkelijke kanten. Er zijn echter ook bezwaren aan verbonden. Een logische consequentie hiervan zou zijn dat degene die bijvoorbeeld 50 uur werkte en die bijvoorbeeld tien uren kwijtraakt, geen uitkering krijgt, omdat hij nog een normale dagtaak overhoudt en derhalve geacht moet worden niet werkloos te zijn. Op deze wijze wordt derhalve het loondervingskarakter van de werkloosheidsverzekering beperkt. Voorts heeft dit tot gevolg dat de equivalentie tussen premie en uitkering wordt doorbroken, daar het niet gewenst is om bovenmatige arbeidsuren buiten de premieplicht te houden.
     Verder kan als bezwaar genoemd worden dat van een dergelijke maatregel een oneigenlijke sturende werking van de sociale zekerheid kan uitgaan. Het werken in meer dan normale omvang zou immers minder aantrekkelijk worden gemaakt. Daardoor zou een maatregel in de secundaire sfeer kunnen ingrijpen in de primaire sfeer. Dit is strijdig met de visie van het kabinet met betrekking tot de sociale zekerheid in ons sociale stelsel. De sociale zekerheid moet zoveel mogelijk de ontwikkelingen in de primaire sfeer volgen. Indien men bovenmatig werken wil tegengaan, dan zal dit dienen te gebeuren met op de primaire sfeer gerichte maatregelen.

3.4.3. De referte-eis voor het recht op uitkering

     In dit wetsvoorstel wordt als algemene voorwaarde voor het recht op uitkering opgenomen dat in de twaalf maanden onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid ten minste in 26 weken arbeid in dienstbetrekking moet zijn verricht. Voor seizoenwerknemers zullen afwijkende regels worden gesteld. Deze referte-eis wijkt af van de huidige referte-eis van de WW en de WWV. De WW en WWV bepalen immers dat bij een vijfdaagse werkweek op 130 dagen als werknemer moet zijn gewerkt. Bij een regelmatig arbeidspatroon op hetzij meer of minder dan vijf dagen per week bedraagt dat aantal evenwel het 26-voudige van het gemiddeld aantal volgens dat arbeidspatroon per week gewerkte dagen, met een minimum van 65 dagen. Voor personen die in een onregelmatig arbeidspatroon op gemiddeld minder dan vijf dagen per week werken, geldt een afwijkende regeling, die overigens ook het minimum van 65 dagen kent. De huidige referte-eis is derhalve gestoeld op de gedachte dat men gedurende een periode van een halfjaar wekelijks moet hebben gewerkt.
     De ondergrens van 65 dagen leidt er echter toe dat iemand die op één dag in de week werkt nimmer aan deze ondergrens kan voldoen, terwijl degene die op twee dagen in de week werkt langer dan een halfjaar moet hebben gewerkt om voor een uitkering in aanmerking te komen.
     Daarnaast heeft de ondergrens van 65 dagen tot gevolg dat deeltijdwerkers onderling ongelijk worden behandeld. Afhankelijk van de wijze waarop het werk over de week verdeeld is, kunnen zij aan de referte-eis voldoen. Degene die bijvoorbeeld acht uur op één dag per week werkt, kan nooit aan de eis van 65 dagen voldoen, terwijl degene die verspreid over twee of drie dagen acht uur werkt wel aan de referte-eis voldoet.
     De aanpassing van de gewerkte referte-eis is dan ook ingegeven door de wens in alle gevallen een gelijke behandeling van deeltijdwerkers onderling en van deeltijdwerkers met voltijdwerkers tot stand te brengen. Ook vanuit de Tweede Kamer is bij verschillende gelegenheden, onder andere bij de behandeling van de begroting van het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid eind januari 1984 voor deze kwestie de aandacht gevraagd.
     In het thans voorliggende wetsvoorstel is in de eerste plaats de minimumeis van 65 dagen komen te vervallen. Op deze wijze wordt een mogelijke belemmering in de sfeer van de uitkeringsvoorwaarden om in vrijheid een arbeidspatroon te kiezen dat het beste past bij de persoonlijke wensen of voorkeuren van werknemer en werkgever, opgeheven. Wellicht ten overvloede wordt er hier aan herinnerd dat dit evenwel nog niet betekent dat thans ook in alle gevallen van deeltijdarbeid recht bestaat op een rblz.|49| uitkering. Immers, zoals in paragraaf 3.4.2 is beschreven, leidt het verlies van arbeid van bijkomstige aard niet tot werkloosheid.
     In de tweede plaats wordt geen relatie meer gelegd met het gemiddeld aantal volgens een bepaald arbeidspatroon per week gewerkte dagen. Als gevolg hiervan kan het voorkomen dat iemand die bijvoorbeeld op vier dagen per week placht te werken niet aan de referte-eis voldeed, omdat hij een korte periode op drie dagen per week had gewerkt. Dit is nimmer beoogd. Met de verzwaring van de referte-eis bij de Wet van 26 maart 1981, Stb. 1981, 133, werd beoogd een duurzame binding met het arbeidsproces tot uitdrukking te brengen. De grens werd daarbij gelegd op een halfjaar. Door in dit wetsvoorstel uit te gaan van in 26 weken arbeid verrichten, wordt het genoemde niet-beoogde effect voorkomen.
     In de derde plaats wordt de telling van de dagen voor de referte-eis aangepast. Thans is het zo dat iedere dag waarop feitelijk is gewerkt, meetelt voor de referte-eis. Voor de telling van de gewerkte dagen doet het niet ter zake dat geheel of gedeeltelijk op een dag is gewerkt of dat in één of meer dienstbetrekkingen per dag of per week is gewerkt.
     Heeft men - om van een vijfdaagse werkweek uit te gaan - op 130 dagen gewerk dan heeft men ter zake van de intredende werkloosheid recht op een uitkering. In het huidige systeem van dagen tellen wordt derhalve in beginsel geen relatie gelegd tussen de omvang van de werkloosheid en de omvang van de dienstbetrekking waaruit die werkloosheid is ontstaan. De huidige referte-eisen kennen thans in feite als voorwaarde dat men tevoren gedurende zekere tijd als werknemer heeft gewerkt c.q. verzekerd is geweest. Dit leidt tot soms meer merkwaardige en zeker bij de totstandkoming van de WW en de WWV niet-beoogde effecten.
     Zo is bijvoorbeeld een gevolg dat een werknemer die twee dienstbetrekkingen naast elkaar heeft vervuld en bij voortdurende werkloosheid uit één van die dienstbetrekkingen in het tweede uitkeringsjaar voor een nieuw WW-recht van 130 dagen in aanmerking kan komen.
     Met de resterende deeltijddienstbetrekking vervult hij de voorwaarde voor het recht op uitkering ter zake van de werkloosheid uit de andere dienstbetrekking. Voor de WWV ligt dit in beginsel niet anders. Ter zake van eenzelfde werkloosheidsgeval kan aldus over een langere periode dan tweeënhalf jaar uitkering worden ontvangen, zij het dat bij de Wet van 14 december 1977, Stb. 1977, 670, inzake het tegengaan van het oneigenlijk gebruik als gevolg van te ruime bepalingen de duur van de WW-uitkering ter zake van eenzelfde werkloosheidsgeval is gemaximeerd op 78 weken. Een ander gevolg van de huidige telling van dagen is bijvoorbeeld dat iemand die gedurende langere tijd in deeltijd heeft gewerkt en die voor korte tijd, bijvoorbeeld enkele dagen of weken, een baan naast die deeltijdbaan aanvaardt, bij werkloosheid uit die tijdelijke baan zonder meer recht op een uitkering heeft. Dit lijkt wat al te veel van het goede. Door slechts gedurende een korte periode te werken, wordt gedurende lange tijd dit verlies aan inkomen gecompenseerd.
     Aangenomen kan worden dat deze gevolgen nimmer de bedoeling zijn geweest van de wetgever. De werkloosheidswetten zijn tot stand gebracht in een tijd waarin het gebruikelijk was om slechts voltijdarbeid te verrichten. Met de grote variatie in de arbeidspatronen die thans voorkomt, is toen geen rekening gehouden.
     Teneinde vorenstaande ongewenste effecten te voorkomen, wordt in het wetsvoorstel voorgesteld de referte-eis te laten gelden per (opvolgende) dienstbetrekking. Tevens kunnen gewerkte dagen - net als bij de WWV de bedoeling is - slechts in aanmerking genomen worden voor zover daarmee geen rekening is gehouden voor een eerder recht op uitkering. Zou bij opeenvolgende werkloosheidsgevallen telkens met alle in het refertejaar gelegen gewerkte dagen rekening worden gehouden, dan zou bij korte onderbrekingen van de werkloosheid telkens een nieuw recht op uitkering over de volle duur kunnen ontstaan. De in dit wetsvoorstel opgenomen herlevingsregeling zou hierdoor praktisch illusoir worden. Met betrekking rblz.|50| tot deze regeling inzake de herleving van het recht op uitkering zij nog het volgende vermeld. In dit wetsvoorstel is gekozen voor het in de WWV voorkomende systeem van de absolute uitkeringsduur. Het WW-systeem, met zijn maximale uitkeringsrechten per uitkeringsjaar, verdraagt zich niet met de in dit wetsvoorstel voorgestelde langere uitkeringen. Inherent aan het WWV-systeem met zijn absolute uitkeringsduur is de mogelijkheid van herleving van het recht. Dit houdt in dat na een tussentijdse beëindiging van het recht op uitkering, bijvoorbeeld als gevolg van werkaanvaarding, zonder dat als gevolg daarvan een nieuw recht op uitkering is ontstaan - de referte-eis wordt niet opnieuw gehaald - het oude recht op uitkering geheel of gedeeltelijk herleeft.
     Tijdens de periode van onderbreking is het recht op uitkering geheel of gedeeltelijk geschorst, zodat de duur van de uitkering wordt verlengd met de periode van onderbreking. Het thans in de WW gevolgde systeem waarbij de uitkering in duur wordt beperkt, is niet in dit wetsvoorstel opgenomen, omdat het nauw verband houdt met het systeem van uitkeringsjaren in de WW, terwijl in dit wetsvoorstel is gekozen voor het systeem van de absolute uitkeringsduur van de WWV.

3.4.4. De uitsluitingsgronden

     In de huidige wetgeving komt in de artikelen 21, eerste lid, en 31, eerste lid, van de WW en artikel 13, eerste lid, van de WWV een aantal uitsluitingsgronden voor. Het gaat daarbij onder andere om:
- het recht op onverminderde doorbetaling van loon;
- het ontvangen van een AAW- of WAO-uitkering, of een daarmee overeenkomende uitkering, berekend naar een arbeidsongeschiktheid van ten minste 80%;
- het rechtens van zijn vrijheid beroofd zijn;
- het buiten Nederland wonen of verblijf houden of vakantie genieten.
     De thans in de WW en de WWV voorkomende uitsluitingsgronden zijn in dit wetsvoorstel opgenomen. Voor zover nodig wordt in de artikelsgewijze toelichting op deze uitsluitingsgronden teruggekomen.
     Speciale vermelding verdient evenwel de uitsluitingsgrond wegens verblijf in het buitenland. De ratio hiervan is dat de wet slechts dient te voorzien in de betaling van uitkeringen aan werknemers die in Nederland wonen en beschikbaar zijn voor de Nederlandse arbeidsmarkt. Buitenlandse werknemers van niet-Nederlandse nationaliteit die werkloos zijn en een uitkering ontvangen op grond van deze wet, zijn niet meer uitkeringsgerechtigd indien zij Nederland verlaten en terugkeren naar hun land van herkomst. Ten aanzien van het beleid inzake minderheden is het kabinet van mening dat gestreefd dient te worden naar integratie van de minderheidsgroeperingen in de Nederlandse samenleving. Echter, dit laat onverlet de wens van leden van minderheidsgroepen zich toch in het land van herkomst te hervestigen. Teneinde voor deze personen het mogelijk te maken in volle vrijheid een verantwoorde keuze te maken met betrekking tot verlenging van het verblijf in Nederland dan wel terugkeer naar het land van herkomst, zal het kabinet binnenkort voorstellen doen om bepaalde groepen personen hierbij een financiële ondersteuning te geven. Deze financiële ondersteuning zal in een afzonderlijke regeling buiten de nu voorliggende Werkloosheidswet gestalte krijgen. Personen die op grond van deze afzonderlijke regeling een (periodieke) uitkering ontvangen, zullen niet langer voor een werkloosheidsuitkering in aanmerking komen en dus niet meer ten laste komen van het AWf. Het kabinet acht het verantwoord het AWf in verhouding tot de daardoor optredende besparing in de financiering van de binnenkort voor te stellen afzonderlijke regeling te laten bijdragen. In artikel 94 [92] van het voorliggende voorstel is een daartoe strekkende bepaling opgenomen.
     Verder is als uitsluitingsgrond in dit wetsvoorstel niet overgenomen de thans alleen in de WW voorkomende uitsluitingsgrond van het ontvangen rblz.|51| van ziekengeld op grond van de ZW en daarmee overeenkomende uitkeringen. De discrepantie op dit punt tussen de WW en de WWV maakte een keuze noodzakelijk. Het volgen van de WWV-systematiek, te weten geen verzekering op grond van de ZW tijdens de WWV-uitkeringsperiode, kan ertoe leiden dat na afloop van de WWV-uitkering tijdelijk een beroep moet worden gedaan op de Algemene Bijstandswet om de wachttijd voor een AAW/WAO-uitkering vol te maken. Dit wordt ongewenst geacht. De huidige WW-systematiek - verzekering voor de ZW en opschorting van WW-rechten tijdens ziekte - is misbruikgevoelig, hetgeen evenzeer ongewenst is. Een genuanceerder regeling dan via het al dan niet uitsluiten van het recht op uitkering mogelijk is, is geboden om beide ongewenste neveneffecten te elimineren. Deze regeling kan worden gevonden in de sfeer van de samenloopregelingen (zie paragraaf 3.6). De WW-uitkeringsgerechtigde blijft verzekerd op grond van de Ziektewet, doch het ziekengeld wordt in mindering gebracht op de werkloosheidsuitkering.
     Voorts is nieuw de uitsluiting van het recht op uitkering van de werknemer die op grond van de Vreemdelingenwet (Stb. 1965, 40) kan worden uitgezet. Het gaat hierbij om de persoon die over een geldige verblijfstitel beschikt en zonder instemming van het bevoegde gezag in Nederland verblijft.
     De positie van onrechtmatig in ons land verblijvende vreemdelingen in het kader van de socialezekerheidswetgeving vraagt reeds geruime tijd de aandacht. De huidige socialezekerheidswetten - behoudens de WWV - bevatten geen bepalingen op grond waarvan onrechtmatig hier verblijvende vreemdelingen worden uitgesloten van uitkeringsrechten. De primaire verantwoordelijkheid voor het vreemdelingenbeleid, en dus ook voor de bestrijding van onrechtmatig verblijf, ligt bij de Minister van Justitie. De socialezekerheidswetgeving mag naar onze mening echter niet het vreemdelingenbeleid frustreren. Het verlenen van werkloosheidsuitkering aan onrechtmatig in ons land verblijvende buitenlanders is niet in overeenstemming met het vreemdelingenbeleid waar dit leidt tot een last tot uitzetting. De uitkering maakt het de vreemdeling immers materieel mogelijk hier te blijven, terwijl het vreemdelingenbeleid erop gericht is hem zo spoedig mogelijk uit te zetten. Bij het verlenen van een uitkering op grond van de ZW, de WAO en de AAW is van niet-strijdigheid met het vreemdelingenbeleid in ieder geval in mindere mate sprake daar deze uitkeringen exportabel zijn.
     De positie van buitenlandse werknemers op het uitkeringsvlak is - met name voor wat betreft de WW en WWV - ook aan de orde gesteld door de Interdepartementale werkgroep illegale arbeid door vreemdelingen (bijlage Handelingen II 1979-1980, 16 012, nr. 2). In haar op 10 december 1979 uitgebrachte rapport kwam de werkgroep tot de aanbeveling de positie van illegale vreemdelingen in het kader van WW en WWV als volgt te herzien:
a. een toevoeging aan artikel 31, eerste lid, WW, inhoudende dat geen wachtgeld wordt toegekend aan een vreemdeling die niet over een geldige verblijfstitel beschikt, tenzij het hem is toegestaan om, hangende de beslissing op een op grond van de Vreemdelingenwet ingesteld beroep, in Nederland te verblijven;
b. vervanging van artikel 13, eerste lid, onderdeel [onderdeel ?, red.], WWV door een bepaling inhoudende dat geen recht op uitkering heeft de buitenlandse werknemer die niet over een geldige verblijfstitel beschikt, tenzij het hem is toegestaan, hangende de beslissing op een op grond van de Vreemdelingenwet ingesteld beroep, in Nederland verblijven.
     Hierbij tekende de werkgroep overigens aan dat deze aanbeveling diende te worden bezien in de brede context van eventuele overeenkomstige wijzigingen in de andere socialeverzekeringswetten. Het toenmalige kabinet heeft ingestemd met de aanbevelingen van de werkgroep.
     Overeenkomstig deze aanbevelingen wordt de werknemer die op grond van de Vreemdelingenwet kan worden uitgezet van het recht op uitkering uitgesloten. Het bevoegde gezag ter zake is het ministerie van Justitie of de rblz.|52| vreemdelingendienst. Onze voorkeur gaat er naar uit ook in de andere socialezekerheidswetten de onrechtmatig hier verblijvende vreemdeling uit te sluiten van uitkering. Daartoe strekkende voorstellen zijn op dit moment nog in studie.
     Uitsluiting van het recht op uitkering heeft in ieder geval als voordeel boven uitsluiting van de personenkring dat voorkomen wordt dat arbeid door onrechtmatig verblijvende vreemdelingen lucratiever zou worden door het vervallen van de premie- en loonbelastingplicht. Een zelfde resultaat is bij uitsluiting van de personenkring slechts door middel van een voor zowel de bedrijfsverenigingen als de belastingdienst zeer gecompliceerde en belastende regeling te bereiken. Derhalve wordt vanuit praktisch oogpunt de voorkeur gegeven aan de methode van uitsluiting van het recht op uitkering.
     Wat betreft de omschrijving van de groep vreemdelingen die wordt uitgesloten van het recht op uitkering is aangesloten bij het beleid op grond van de Algemene Bijstandswet. In de artikelsgewijze toelichting is daarvan een omschrijving gegeven. Deze omschrijving is overigens minder beperkend dan hetgeen genoemde werkgroep heeft aanbevolen in het kader van de WW en de WWV.

3.5. Het geldend maken van het recht op uitkering

     Zoals in paragraaf 3.2 beschreven, gaat het bij het geldend maken van het recht op uitkering om het nakomen van voorwaarden met een subjectief karakter. Het al dan niet nakomen van deze voorwaarden tast niet het recht op uitkering aan. Het niet nakomen van deze subjectieve voorwaarden levert een verwijtbare gedraging op ter zake waarvan de bedrijfsvereniging de mogelijkheid geboden wordt een administratieve sanctie te treffen.
     De subjectieve voorwaarden hebben betrekking op omstandigheden waarbij de persoonlijke gedragingen van de werknemer in het geding zijn. Deze gedragingen kunnen de omvang van het beroep op een werkloosheidsuitkering beïnvloeden. Uit overwegingen van solidariteit mag van een werknemer verwacht worden dat hij het redelijkerwijs mogelijke doet om te voorkomen dat hij op een uitkering aangewezen raakt en om een recht op uitkering zo beperkt mogelijk te houden. Wanneer de werknemer een verwijt valt te maken ter zake van (de omvang van) zijn beroep op een werkloosheidsuitkering, is het redelijk dat een administratieve sanctie wordt getroffen. Dit laat onverlet de mogelijkheid om de werknemer ter zake van een verwijtbare gedraging strafrechtelijk te vervolgen. Voor de strafbepalingen wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.
     De WW en WWV bevatten thans reeds bepalingen inzake sanctietoepassing bij een verwijtbare gedraging van de werknemer.
     De artikelen 31 en 39 van de WW bepalen dat in dergelijke gevallen geen uitkering meer wordt toegekend, zij het dat het bestuur van de bedrijfsvereniging in bepaalde gevallen onmiddellijk of op een later tijdstip de uitsluiting van het recht op uitkering kan beperken tot een bepaalde termijn. Deze termijn kan te allen tijde worden herzien. Artikel 14 van de WWV bepaalt daarentegen dat het gemeentebestuur in dergelijke situaties de uitkering verlaagt of, al dan niet in combinatie met een verlaging, de werknemer van het recht op uitkering uitsluit. Zowel de verlaging van de uitkering als de uitsluiting van het recht op uitkering kan tijdelijk of voor de gehele duur van de uitkering geschieden.
     Voorts verdient in dit verband nog vermelding dat de WW op het ontstaan van niet-onvrijwillige werkloosheid de facto als sanctie stelt het blijvend uitsluiten van het recht op uitkering, terwijl ingevolge de WWV in een dergelijke situatie ook het hiervoor genoemde sanctiesysteem van toepassing is.
     Met betrekking tot de sanctiesystemen van de WW en WWV zij opgemerkt dat waar sprake is van het uitsluiten van het recht op uitkering c.q. het niet toekennen van het recht op uitkering voor de duur van de sanctie de rblz.|53| uitkering wordt geschorst. Na het bereiken van de eigenlijke - inclusief de schorsingsperiode - maximumuitkeringstermijn bestaat als gevolg hiervan thans een recht op uitkering gelijk aan het aantal dagen waarover het recht op uitkering werd geschorst. Bij voortdurende werkloosheid leidt een sanctietoepassing nu dus niet tot een geringere uitkering. In het systeem dat in dit wetsvoorstel wordt gevolgd, zal een dergelijke schorsing van uitkeringsrechten niet meer kunnen voorkomen. Immers, een verwijtbare gedraging beïnvloedt niet het recht op uitkering, maar heeft alleen gevolgen voor de mate waarin het recht geldend kan worden gemaakt.
     Een nadere bezinning op de sanctiesystemen van de WW en de WWV die, behoudens de andere constructie, in feite alleen verschillen wat betreft de mogelijkheid om de uitkering blijvend of tijdelijk te verlagen, heeft geleid tot het volgende systeem.
     Bij het ontstaan van verwijtbare werkloosheid dient de bedrijfsvereniging de uitkering ten minste te verlagen tot 70% van het minimumloon, het niveau van de vervolguitkering. Daarnaast wordt de bedrijfsvereniging de bevoegdheid gegeven een zwaardere sanctie te treffen indien de aard van de gedragingen van de werknemer daartoe aanleiding geeft. De wet schrijft hierbij derhalve een minimumsanctie voor.
     Indien de werknemer na het intreden van de niet-verwijtbare werkloosheid een verwijtbare gedraging pleegt, krijgt de bedrijfsvereniging de bevoegdheid als administratieve sanctie:
1. de uitkering blijvend geheel te weigeren;
2. de uitkering blijvend gedeeltelijk te weigeren;
3. de uitkering tijdelijk geheel te weigeren vanaf de eerste dag van werkloosheid;
4. de uitkering tijdelijk gedeeltelijk te weigeren; of
5. de uitkeringsduur te beperken.
     Ook indien een verwijtbare gedraging is gepleegd vóór het intreden van de (verwijtbare) werkloosheid, geldt deze bevoegdheid. Het gaat hier om andere gedragingen dan de gedragingen die ertoe hebben geleid dat de werknemer verwijtbaar werkloos is geworden.
     De verwijtbare gedragingen die onder deze sanctiebevoegdheid van de bedrijfsvereniging vallen, komen nagenoeg overeen met die thans in artikel 31 tot 39 van de WW en artikel 14 van de WWV zijn geregeld.
     Daarnaast is in de wet de fictie opgenomen dat de werknemer die niet onverwijld alle feiten en omstandigheden aan de bedrijfsvereniging meedeelt waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op, de hoogte en de duur van de uitkering of die zich zodanig heeft gedragen dat het uitvoeringsorgaan benadeeld is of zo kunnen worden, geacht wordt vanaf de eerste werkloosheidsdag in verzuim te zijn. Deze fictie betekent een omkering van de bewijslast. De werknemer dient aannemelijk te maken dat hij eerst vanaf een later tijdstip in verzuim is geweest. Deze bepaling verschaft de bedrijfsverenigingen een effectief instrument ter beteugeling van misbruik. In het eindrapport van de Interdepartementale stuurgroep misbruik en oneigenlijk gebruik (ISMO) werd vooral de moeilijke bewijspositie van de bedrijfsverenigingen in de strijd tegen het misbruik een belemmerende factor genoemd. De fictie op zich betreft niet een zelfstandige sanctiebevoegdheid, doch is wel instrumenteel als het gaat om de uitoefening van die bevoegdheid.
     Tot slot wordt aan de SVr de bevoegdheid gegeven nadere regels te stellen over de wijze waarop de bedrijfsverenigingen van hun bevoegdheden gebruikmaken.
     Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid is een dergelijke coördinerende en toezichthoudende bevoegdheid van de SVr wenselijk. Aan de bedrijfsverenigingen wordt in dit wetsvoorstel een grotere beleidsruimte gegeven met betrekking tot het voeren van een sanctiebeleid dan thans op grond van de WW mogelijk is. Voorkomen moet worden dat door de maatschappelijke druk op bedrijfsverenigingen om een "soepel" sanctiebeleid te voeren - een blijvende weigering van de uitkering betekent rblz.|54| immers een verwijzing naar de Algemene Bijstandswet en niet meer naar de WWV - te grote discrepanties ontstaan. Dit betreft niet alleen een verschil in sancties tussen bedrijfsverenigingen in vergelijkbare situaties, maar ook het verschil tussen de positie van degenen die het ontstaan van zijn werkloosheid aan zichzelf te wijten hebben en degenen die het voortduren van hun werkloosheid aan zichzelf te wijten hebben. Indien zich te zijner tijd te grote discrepanties voordoen, kan het gewenst zijn voor bepaalde gevallen minimumsancties vast te stellen.
     Het hiervoor beschreven systeem vertoont grote overeenkomst met het WWV-systeem, dat een zeer genuanceerd sanctiebeleid mogelijk maakt. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de van verschillende kanten naar voren gebrachte klacht dat het WW-systeem op dit punt te rigide is. In afwijking van het WW- en het WWV-systeem wordt slechts de mogelijkheid geboden om de uitkering tijdelijk geheel te weigeren vanaf het intreden van de werkloosheid. Voorts wordt in afwijking van het WWV-systeem bij het ontstaan van verwijtbare werkloosheid een minimumsanctie voorgeschreven. De volgende overwegingen liggen ten grondslag aan deze keuzes.
     Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is in navolging van het SER-advies gekozen voor werkloosheid als toelatingscriterium voor het recht op uitkering.
     De keuze voor het criterium "werkloosheid" betekent evenwel niet dat wij lichtvaardig denken over iemand die verwijtbaar werkloos is geworden. Integendeel, wij achten dit maatschappelijk niet aanvaardbaar en een grove miskenning van de solidariteit die aan het socialezekerheidssysteem ten grondslag ligt. In overeenstemming met de ernst van het feit menen wij dat het redelijk is in geval van verwijtbare werkloosheid de uitkering geheel te weigeren. In die gevallen waarin verzachtende omstandigheden aanwezig zijn, zou dit onevenredig zwaar kunnen zijn. In die gevallen geldt ten minste als sanctie een verlaging van de uitkering tot het individueel sociaalminimumniveau. Indien tijdens de uitkering in eenzelfde mate een verwijtbare gedraging plaatsvindt, ligt het overigens voor de hand dat de bedrijfsvereniging een even zware sanctie treft.
     De thans gekozen constructie houdt derhalve het midden tussen het WW-systeem, waarbij geen recht op uitkering ontstaat in geval van niet-onvrijwillige werkloosheid, en het WWV-systeem, dat het aan het gemeentebestuur overlaat de zwaarte van de sanctie te bepalen.
     De keuze voor het begrip verwijtbare werkloosheid in plaats van niet-vrijwillige/onvrijwillige werkloosheid is ingegeven door het volgende. De in de WW en de WWV voorkomende terminologie dat sprake moet zijn van onvrijwillige werkloosheid is voor betrokkenen verwarrend. Veelal ging men er - ten onrechte - van uit dat dit het tegengestelde is van vrijwillig, zodat regelmatig een beroep werd gedaan op de rechter, omdat geen sprake was van vrijwillige werkloosheid. Het begrip verwijtbare werkloosheid, dat materieel overeenkomt met het begrip niet-onvrijwillige werkloosheid, voorkomt deze onduidelijkheid.
     Aan de beperkte bevoegdheid van de bedrijfsvereniging om de uitkering tijdelijk geheel te weigeren, liggen de volgende overwegingen ten grondslag.
     Het tijdelijk weigeren van WW-uitkering tijdens de duur van de uitkering komt in de eerste plaats thans niet vaak voor. Als het al gebeurt, zal het doorgaans een korte periode betreffen, bijvoorbeeld als gevolg van het niet ingeschreven blijven staan bij het gewestelijk arbeidsbureau of het niet opvolgen van voorschriften van de bedrijfsvereniging ten behoeve van een doelmatige controle.
     Voorts zal de werknemer bij een tijdelijke gehele weigering van uitkering in de tussentijd een beroep moeten doen op de gemeente voor een Rww-uitkering. Dit zou leiden tot veel administratieve en uitvoeringstechnische rompslomp voor in het algemeen een periode van enkele dagen of enkele weken, tenzij tegelijkertijd compensatie in de sfeer van de Rww wordt geblokkeerd. Dit is ongewenst. De gemeenten zullen uiteraard moeten overwegen of de verwijtbare gedraging, waarop de bedrijfsvereniging rblz.|55| reageert met sanctietoepassing van de bijstand en de daarop gebaseerde regelingen tot sanctietoepassing moet leiden [lees: De gemeenten zullen uiteraard moeten overwegen of de verwijtbare gedraging waarop de bedrijfsvereniging reageert, met sanctietoepassing van de bijstand en de daarop gebaseerde regelingen tot sanctietoepassing moet leiden, red.]. Over het algemeen zal dat inderdaad het geval zijn. Niettemin moet voor de gemeente de mogelijkheid blijven om in individuele gevallen af te wijken, omdat de bijstand en daarop gebaseerde regelingen worden beheerst door het behoeftecriterium. Indien sanctietoepassing door een bedrijfsvereniging direct door zou werken in de sfeer van de Rww, zou dat de bedrijfsverenigingen belasten met onderzoeken naar individuele omstandigheden van de werknemer, teneinde te kunnen beoordelen of in redelijkheid tot een tijdelijke volledige weigering kan worden besloten.
     Genoemde problemen in de sfeer van de Rww doen zich in veel mindere mate voor indien de uitkering tijdelijk geheel wordt geweigerd aan het begin van de uitkeringsperiode. Bovendien kan juist aan het begin van de uitkeringsperiode behoefte bestaan aan een tijdelijke gehele weigering, bijvoorbeeld indien de werknemer zich te laat bij de bedrijfsvereniging meldt. Daarom is in de wet wel een mogelijkheid opgenomen om de uitkering tijdelijk geheel te weigeren aan het begin van de uitkeringsperiode. In samenhang met de nieuwe regeling inzake het verstrekken van voorschotten op de uitkering zal het nog maar zelden voorkomen dat een werknemer tijdelijk zal zijn aangewezen op een Rww-uitkering, met alle nadelen van dien.
     Tot slot speelt een rol dat bij het nu voorgestelde sanctiesysteem minder behoefte bestaat aan een tijdelijke volledige uitsluiting van de uitkering, daar de mogelijkheid wordt geboden van een verlaging van de uitkering, waarbij zich de hiervoor genoemde problemen in het algemeen niet zullen voordoen. Deze problemen zullen zich alleen voordoen indien een verlaging van de uitkering leidt tot een uitkering die ligt beneden het sociaalminimumniveau, hetgeen ten aanzien van werknemers met een uitkering op het sociaalminimumniveau te allen tijde het geval zal zijn. Indien de bedrijfsvereniging in een bepaald geval van mening zou zijn dat een verlaging van de uitkering de meest aangewezen sanctie is, doch zij, gelet op de individuele omstandigheden van de werknemer, het niet redelijk vindt dat de werknemer dan een inkomen zou hebben dat ligt beneden het sociaal minimum, zou geen sanctie getroffen kunnen worden. Dit achten wij onjuist. De werknemer heeft immers een verwijtbare gedraging gepleegd die ook in andere gevallen tot een sanctie zou leiden. Met name in verband hiermee is de bedrijfsvereniging de mogelijkheid gegeven als administratieve sanctie de duur van de uitkering te beperken. In feite komt dit neer op een tijdelijke gehele weigering van de uitkering op termijn: namelijk aan het einde van de uitkeringsperiode. De hiervoor beschreven problemen die verbonden zijn aan een tijdelijke gehele weigering tijdens de uitkeringsperiode doen zich dan niet voor.

3.6. De betaling van de uitkering

3.7.2. De duur van de loondervingsuitkering

     Wat de duur van de loondervingsuitkering betreft, staat het kabinet voor ogen deze afhankelijk te doen zijn van de duur van het arbeidsverleden van de uitkeringsgerechtigde. Zoals in hoofdstuk 2 van de memorie vermeld, is het op dit moment echter nog niet mogelijk de duur van de uitkering volledig van het arbeidsverleden afhankelijk te stellen. Betrouwbare gegevens met name over ver in het verleden liggende arbeidsperioden zijn veelal niet te achterhalen; veelal ontbreekt een sluitende registratie van dit arbeidsverleden.
     Het is voor een volledige koppeling aan het arbeidsverleden noodzakelijk om de gehele actieve periode van de werknemer in kaart te brengen. Daarbij gaat het niet alleen om perioden waarin feitelijk is gewerkt, doch het kan ook gaan om perioden van onderbreking van de arbeid die met verrichten van arbeid moeten worden gelijkgesteld. Hierbij verdient bijzondere aandacht de positie van degene die vanwege het verzorgen van (kleine) kinderen de arbeid als werknemer heeft onderbroken. Zoals in de adviesaanvraag naar voren is gebracht en ook in dit wetsvoorstel is neergelegd, is het kabinet van mening dat bij een dergelijke onderbreking een genormeerde periode moet worden aangemerkt als een tot het arbeidsverleden behorende periode.
     Weliswaar zou het mogelijk zijn om ter bepaling van het arbeidsverleden op door de uitkeringsgerechtigde zelf verstrekte gegevens af te gaan, doch om verschillende redenen wijst het kabinet deze gedachte af.
     Allereerst is de juistheid van die gegevens niet, dan wel niet op eenvoudige wijze, achteraf vast te stellen, zeker waar het betreft ver in het verleden verrichte arbeid of onderbrekingen van die arbeid. Een zekere controle op de juistheid van die gegevens zal toch moeten kunnen plaatsvinden om de rechtmatigheid van de uitkering te kunnen bepalen. Een onderzoek naar dit totale arbeidsverleden door de bedrijfsvereniging, zo dit al mogelijk is, zal daarenboven zeer veel speurwerk met zich brengen, hetgeen een spoedige vaststelling van uitkeringsrecht kan belemmeren. Verder zal het hanteren van het criterium van het gehele arbeidsverleden alleen voor de werknemers die dit arbeidsverleden kunnen reconstrueren tot ongelijke rechtsbedeling kunnen leiden.
     rblz.|58| In de nabije toekomst zal, mede in verband met de invoering van een socialeverzekeringsnummer, door de bedrijfsverenigingen een verzekerdenregistratie worden opgebouwd. Met gebruikmaking daarvan zal in de toekomst steeds meer kunnen worden gewerkt met het arbeidsverleden en steeds minder met de leeftijd als benadering daarvan. Bij gebrek aan een sluitende registratie voor alle potentiële uitkeringsgerechtigden wordt er de voorkeur aan gegeven in alle gevallen voor wat het arbeidsverleden van meer dan vijf jaar voorlopig met de leeftijd als benadering van het arbeidsverleden te werken. Zo spoedig mogelijk zal worden overgeschakeld op een relatie met het arbeidsverleden.
     Als eerste stap op weg naar een systeem waarin de duur van de uitkering afhankelijk zal zijn van het arbeidsverleden wordt als voorwaarde voor een uitkering over een langere periode dan een halfjaar voorgesteld dat de werknemer in de vijf jaar onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid gedurende drie jaar een dienstbetrekking moet hebben gehad die ten minste acht uren per week omvatte. Met nadruk zij gesteld dat het hier om een duurvoorwaarde gaat en niet om een toelatingsvoorwaarde, zoals de referte-eis van 26 weken werken in het jaar direct voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid. Het niet voldoen aan de duurvoorwaarde heeft derhalve geen invloed op het ontstaan van het recht, alleen op de duur van dat recht. Wel bestaat een nauwe samenhang tussen de referte-eis als toelatingsvoorwaarde en de duurvoorwaarde, zoals hierna nog zal blijken.
     Nauw verband met de systematiek van de uitkeringsduur houdt ook het systeem van het in aanmerking nemen van dagen voor de referte-eis. Op deze kwestie wordt op deze plaats niet verder ingegaan. Verwezen wordt naar paragraaf 3.4.3 van deze memorie.
     In het thans voorliggende wetsvoorstel is gekozen voor een systematiek met betrekking tot de uitkeringsduur die aansluit bij de huidige WWV-systematiek. Deze systematiek onderscheidt zich op een aantal punten van de huidige WW-systematiek. In het kort komt dit onderscheid op het volgende neer:
- De WWV kent een absolute uitkeringsperiode (twee jaar), terwijl de WW slechts een maximumduur (130 dagen) in een bepaalde periode (uitkeringsjaar) kent. Daarnaast kent de WW wel een maximumbegrenzing van 78 weken.
- De WW kent het systeem van herleiding van uitkeringsdagen tot volle uitkeringsdagen in geval de uitkering slechts ten dele wordt betaald doordat naast de uitkering inkomen uit of in verband met arbeid wordt ontvangen. Dit leidt ertoe dat over een langere periode dan 130 dagen per uitkeringsjaar recht op uitkering bestaat (twee halve dagen uitkering tellen als één uitkeringsdag van de 130). Bij de WWV leiden inkomsten naast de uitkering in beginsel niet tot verlenging van de uitkeringsduur. De inkomsten worden op de uitkering in mindering gebracht.
- De WWV kent het zogenoemde herleven van het recht op uitkering indien de uitkering vóór het bereiken van de maximumuitkeringstermijn eindigt, zolang niet opnieuw aan de voorwaarden voor een nieuw recht op uitkering is voldaan.
     De in dit wetsvoorstel gevolgde systematiek komt op het volgende neer.
     De werknemer die in de twaalf maanden direct voorafgaande aan de werkloosheid in 26 weken arbeid in dienstbetrekking heeft verricht, heeft recht op een halfjaar uitkering.
     De werknemer van 23 jaar of ouder die in de vijf jaar direct voorafgaande aan de werkloosheid tevens drie jaar een dienstbetrekking heeft gehad, heeft recht op verlenging van die uitkering. De duur van deze verlengde uitkering is afhankelijk van de leeftijd.
     Indien een werknemer die uitkering ontvangt weer in een zodanige omvang arbeid gaat verrichten dat er geen sprake meer is van werkloosheid, eindigt het recht op uitkering. Bij een resterend gemis van de helft van zijn vroegere arbeidsuren, doch ten hoogste vijf als bedoeld in artikel 15 [15], is geen sprake van werkloosheid.
     rblz.|59| Afhankelijk van de duur van de arbeid ontstaat een nieuw recht op uitkering of herleeft het oude recht op uitkering. Duurt de arbeid langer dan 26 weken, dan ontstaat bij opnieuw intredende werkloosheid een nieuw recht op uitkering van een halfjaar. Voldoet de werknemer op dat moment ook aan de voorwaarden voor de verlengde uitkering, dan ontstaat tevens een nieuw recht op de verlengde uitkering. Voldoet de werknemer op dat moment niet tevens aan de voorwaarden voor de verlengde uitkering, dan ontstaat geen nieuw recht op de verlengde uitkering, doch herleeft het oude recht op verlengde uitkering, met dien verstande dat de perioden waarover sinds het ontstaan van dat recht reeds uitkering is ontvangen daarop in mindering worden gebracht.
     Duurt de arbeid daarentegen korter dan 26 weken, dan ontstaat geen nieuw recht op uitkering, maar herleeft het oude recht op uitkering, ook al zou betrokkene op dat moment wel aan de arbeidsverledeneis voldoen. Hij voldoet op dat moment immers niet aan één van de voorwaarden voor het ontstaan van het (nieuwe) recht op uitkering, dus kan er evenmin een nieuw recht op verlengde uitkering zijn ontstaan.
     De hiervoor geschetste systematiek van de uitkeringsduur in geval van volledige opheffing van de werkloosheid als gevolg van werkhervatting geldt ook bij gedeeltelijke hervatting van de arbeid als gevolg waarvan de werknemer gedeeltelijk werkloos blijft. In de situatie dat met arbeid opnieuw aan de referte-eis wordt voldaan doch niet aan de duurvoorwaarde vindt bij herleving van het oude recht op verlengde uitkering, in tegenstelling tot bij aanvaarding van arbeid die de werkloosheid opheft, echter geen opschorting van de uitkering plaats. Het oude recht is namelijk niet volledig onderbroken geweest.
     Tot slot zij met betrekking tot de systematiek van de uitkeringsduur nog opgemerkt dat het vorenstaande op dezelfde wijze geldt voor het verzorgingsforfait, met dien verstande dat verzorgingsperiode voor de helft meetelt. Aan het hiervoor beschreven systeem ligt de gedachte ten grondslag dat het ontvangen van een uitkering werkaanvaarding niet mag belemmeren, doch dat veeleer daarvan een stimulerende werking moet uitgaan. Verder zou het systeem gelijke behandeling van voltijd- en deeltijdwerkers moeten garanderen. Gewaarborgd is dan ook dat de werknemer die een volledige of een deeltijdbaan aanvaardt niet in een ongunstiger positie komt te verkeren dan de werknemer die geen arbeid aanvaardt, maar voortdurend werkloos blijft. In het algemeen zal het aanvaarden van werk leiden tot een verbetering van de financiële positie van de werknemer. Eén en ander wordt in de artikelsgewijze toelichting schematisch uitgewerkt.

3.7.3. De hoogte van de loondervingsuitkering

     Ter bepaling van de hoogte van de uitkering is thans op grond van de WW en de WWV een tweetal elementen van belang: het dagloon en het uitkeringspercentage. Deze beide begrippen spelen ook in de bepaling van de hoogte van de loondervingsuitkering een prominente rol. Het dagloon is - globaal - gelijk aan het laatstverdiende loon per dag en wordt telkens per 1 januari en 1 juli geïndexeerd. Op de keuzes die zijn gemaakt ter zake van de omschrijving van het begrip dagloon en ter zake van de indexering wordt hierna nog teruggekomen. Het uitkeringspercentage ingevolge de voorgestelde Werkloosheidswet is 70.
     De keuze voor een systeem voor halfjaarlijkse vermindering van de loondervingsuitkering bij werkloosheid maakt het noodzakelijk in dit wetsvoorstel naast de begrippen dagloon en uitkeringspercentage een nieuw begrip te introduceren, te weten de uitkeringsgrondslag. Deze geldt voor het tweede en de volgende halve uitkeringsjaren en wordt halfjaarlijks verminderd, te rekenen vanaf de aanvang van het recht op uitkering. Die vermindering is zo geconstrueerd dat de in een concreet geval te zetten halfjaarlijkse stappen zoveel mogelijk (dat wil zeggen: afgezien van tussentijdse indexering van dagloon en wettelijk minimumloon) aan elkaar rblz.|60| gelijk zijn. Het eindpunt van de vermindering is in beginsel het wettelijk minimumloon, dat is over het algemeen de basis voor de berekening van de vervolguitkering. Bijzondere regelingen gelden in dit verband voor personen die gedeeltelijk werken en gedeeltelijk werkloos zijn en voor personen die gedeeltelijk arbeidsongeschikt en gedeeltelijk werkloos zijn. Voor hen geldt als eindpunt van de verminderingen een aan hun werkloosheid of arbeidsongeschiktheid evenredig deel van het minimumloon.
     Met betrekking tot de wijziging van de dagloonsystematiek zij het volgende opgemerkt.
     Hoewel in de bepalingen van de onderscheiden werknemersverzekeringen de gedachte tot uitdrukking is gebracht dat de uitkering gebaseerd dient te worden op de toekomstige verdiencapaciteit, wordt de facto het dagloon vastgesteld op basis van de verdiensten in het verleden. Het arbeidsverleden biedt immers concretere aanknopingspunten voor de vaststelling van het dagloon dan de toekomst. Deze benaderingswijze geldt sinds jaren en is op praktische gronden gesteld. Thans wordt voorgesteld deze benaderingswijze in de wet tot uitdrukking te brengen. Op deze wijze wordt naar onze mening beter de equivalentiegedachte die ten grondslag ligt aan dit wetsvoorstel - en ook aan de andere werknemersverzekeringen - tot uitdrukking gebracht. Bovendien wordt aldus aangesloten bij het systeem van dagloonvaststelling in de ons omringende landen, die alle uitgaan van het in het verleden verdiende loon.
     Het hanteren van deze equivalentiegedachte houdt in dat in beginsel dan ook alle loonelementen bij de dagloonvaststelling moeten worden betrokken.
     Een dergelijke strikte equivalentie is echter praktisch niet mogelijk. Voorts kan het beleidsmatig gewenst zijn ter zake grenzen te stellen, hetgeen met zich brengt dat beperkingen kunnen gelden met betrekking tot de mee te nemen loonelementen. Die wenselijkheid nu doet zich in deze voor. Equivalentie tussen premieloon en uitkeringsloon vindt in dit verband zijn begrenzing in het belang van een zo snel mogelijke reïntegratie in het arbeidsproces en van de mobiliteit op de arbeidsmarkt. Dit impliceert dat het redelijk is enerzijds uit te gaan van het loon dat de betrokkene rechtens had moeten ontvangen en niet van hetgeen hij feitelijk heeft ontvangen en anderzijds vooral ten aanzien van langer durende uitkeringen min of meer toevallig verstrekte elementen voor de vaststelling van het dagloon buiten beschouwing te laten.
     Naast dit uitgangspunt geldt als randvoorwaarde dat de structuur van de dagloonvaststelling en de dagloonberekening dient te worden vereenvoudigd en de aansluiting tussen de onderscheiden dagloonregelen dient te worden verbeterd.
     Dit is met name van belang omdat het geheel van de onderhavige voorstellen tot gevolg heeft dat vaker dan thans het geval is uitkeringen ingevolge werkloosheid respectievelijk arbeidsongeschiktheid naast elkaar worden ontvangen. Een goede coördinatie draagt daarnaast bij tot grotere eenvoud en doorzichtigheid voor de betrokkenen.
     In verband hiermee zullen in de binnenkort in te dienen Invoeringswet stelselherziening de dagloonbepalingen in de ZW en de WAO op overeenkomstige wijze worden herzien.
     Het uitgangspunt om in de regel uit te gaan van het in de laatste 26 weken voorafgaande aan de werkloosheid verdiende loon is gekozen in verband met de eis dat men 26 weken dient te hebben gewerkt om voor een werkloosheidsuitkering in aanmerking te kunnen komen. Deze 26 weken kunnen als referteperiode voor de dagloonvaststelling echter slechts een richtsnoer zijn. Zij kunnen niet te allen tijde gelden als een absolute voorwaarde, omdat zich in de praktijk gevallen kunnen voordoen waarin een langere termijn een meer redelijke uitkomst biedt of waarin de referteperiode wegens ziekte moet worden verlengd. Voorts kan in geval van vast loon een kortere periode praktischer zijn.
     Omdat in de ZW en WAO een analoge systematiek zal worden ingevoerd, zal in die wetten ook een dergelijke referteperiode worden ingevoerd, die voor de ZW op dertien weken en voor de WAO op één jaar zal worden gesteld.
     rblz.|61| De keuze voor het gemiddelde loon over het laatste halfjaar laat onverlet dat een aantal beperkingen aangebracht dient te worden in de loonelementen die voor de vaststelling van het dagloon meegenomen dienen te worden. Voorkomen dient te worden dat het niveau van de uitkeringen een ongunstige invloed kan hebben op de reïntegratie in het arbeidsproces en de mobiliteit op de arbeidsmarkt.
     Het gaat dan om de volgende loonelementen met onzekere trekken, te weten loonelementen die niet:
- in de bedrijfstak gebruikelijk zijn;
- vast en gegarandeerd zijn; en
- regelmatig verstrekt zijn.
     Uit oogpunt van rechtszekerheid wordt voorgesteld deze begrenzingen in de wet neer te leggen. Uit de wet kan dan gelezen worden welke vereisten aan een loonelement worden gesteld om in aanmerking te kunnen worden genomen bij de dagloonvaststelling. De uitwerking van deze begrenzing zou - net als thans het geval is - opgenomen dienen te worden in door de SVr vast te stellen dagloonregels en in de bijzondere dagloonregels van de verschillende bedrijfsverenigingen. In de algemene dagloonregels van de SVr zouden alleen die elementen opgenomen kunnen worden die algemeen gebruikelijk zijn binnen de bedrijfstakken en die aan de overige hiervoor genoemde vereisten voldoen. In afwijking van deze regelen kan de SVr voor één of meer groepen werknemers in verschillende bedrijfstakken bijzondere regels stellen. Voorts wordt aan de bedrijfsverenigingen de mogelijkheid gegeven binnen de hiervoor geschetste uitgangspunten bijzondere regels voor groepen van werknemers te stellen indien de aard van de beloning of het arbeidspatroon daartoe aanleiding geeft. Het gaat daarbij om loonelementen die binnen de bedrijfstak in aanmerking komen om in de dagloonvaststelling te worden betrokken. Daarbij zal het dan bijvoorbeeld kunnen gaan om loonelementen die weliswaar niet algemeen en ook niet in meer bedrijfstakken voorkomen, maar wel in de bedrijfstak of in een bepaald beroep in de bedrijfstak heel gebruikelijk zijn.
     Het vaststellen van nieuwe dagloonregels door de SVr en de bedrijfsverenigingen voor de drie desbetreffende wetten alsmede de daaraan verbonden goedkeuringsprocedures zal deze organen een veelheid aan werkzaamheden opleveren. Bovendien zal tussen de verschillende organen onderling en met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid overleg moeten plaatsvinden over de nieuw ontworpen regels en zal toetsing daarvan moeten plaatsvinden aan de inhoud van de begrenzende criteria. In dit kader zal veelvuldig overleg nodig zijn om tot een gelijke interpretatie van de criteria te komen.
     Deze argumenten hebben ons tot de overtuiging gebracht dat het niet wenselijk is om de datum van invoering van deze nieuwe dagloonsystematiek met de datum van invoering van de nieuwe Werkloosheidswet te laten samenvallen.
     In de Invoeringswet stelselherziening zullen dan ook bepalingen worden opgenomen die er in voorzien dat de dagloonbepalingen van de huidige WW als onderdeel van de nieuwe Werkloosheidswet voorlopig van kracht blijven en dat de inwerkingtreding van de gewijzigde ZW- en WAO-dagloonbepalingen voor eenzelfde periode wordt uitgesteld. De datum met ingang waarvan de nieuwe systematiek van kracht wordt - gedacht wordt aan medio 1987 -, zal bij koninklijk besluit worden bepaald.
     Tot slot wordt, als gezegd, voorgesteld de daglonen ieder halfjaar aan te passen aan de ontwikkeling van het loonindexcijfer.
     In de WW komen thans geen bepalingen voor inzake de aanpassing van de uitkering. Op grond van de algemene dagloonregelen WW moeten echter afwijkingen in het loonpeil in het beroep van de werknemer tijdens het genot van de uitkering in het dagloon worden opgenomen. Met andere woorden, de indexering in de WW vindt - net als in de ZW - plaats via het loonniveau in de bedrijfstak. De WWV kent daarentegen evenals de WAO het systeem van indexering via het loonindexcijfer. Voor kortlopende rblz.|62| uitkeringen geldt derhalve dat deze de loonontwikkeling in de bedrijfstak volgen, terwijl de langer lopende uitkeringen de algemene loonindex volgen.
     Nu op grond van deze wet sprake kan zijn van langlopende uitkeringen, ligt het voor de hand in aansluiting aan het WWV-systeem te kiezen voor aanpassing van de daglonen aan de ontwikkeling van het loonindexcijfer.

3.8. De vervolguitkering en doorwerking van de keuze ten aanzien van het  niveau

3.8.1. Inleiding

     Voor het recht op vervolguitkering, dat ten hoogste één jaar duurt, gelden geen andere voorwaarden dan voor een recht op loondervingsuitkering van langer dan een halfjaar. Dat betekent dat geen directe instroom in de tussenfase met vervolguitkering kan plaatsvinden.
     Het niveau van de vervolguitkering is in beginsel 70% van het brutominimumloon. In die gevallen waarin de loondervingsuitkering werd berekend naar een dagloon lager dan het brutominimumloon (deeltijdwerkers die tijdens de looptijd van de loondervingsuitkering vanwege het niveau van hun dagloon niet te maken hebben gehad met de halfjaarlijkse vermindering) bedraagt de uitkering niet meer dan 70% van dat dagloon. Daarnaast zijn er personen wier uitkeringsgrondslag voor de loondervingsuitkering op grond van het feit dat zij niet alleen werkloos zijn, doch tevens werken of gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn, geleidelijk wordt verminderd tot een evenredig deel van het brutominimumloon. Voor hen komt de vervolguitkering uit op 70% van dat evenredige deel.
     De ratio van deze algemene niveaustelling en de beschreven verbijzonderingen is duidelijk: de vervolguitkering moet niet hoger zijn dan de uitkering waarop tijdens de loondervingsfase recht bestond.
     In de voorgestelde Werkloosheidswet geldt aldus uitsluitend een bruto-uitkeringsmechanisme. Een brutomechanisme zal eveneens worden voorgesteld in de Toeslagenwet. Voorgesteld zal daar worden de bruto-uitkering in geval van loonderving in het geval de uitkeringsgerechtigde één of meer personen financieel ten laste heeft zo nodig door middel van een toeslag aan te vullen. De toeslag zal een aanvulling geven tot 90% van het brutoloon voor eenoudergezinnen en tot 100% van minimumloon in andere gevallen.
     Door deze vormgeving van de Toeslagenwet wordt een complexe aansluiting tussen het bruto-uitkeringsmechanisme uit de loondervingsregelingen en de systematiek van netto-nettokoppeling voor de sociale minima voorkomen.
     Wel behoeft dan toetsing de vraag of deze brutovormgeving van Werkloosheidswet en Toeslagenwet de op basis van de netto-nettokoppeling gegarandeerde sociale minima waarborgt. Die vraag wordt in paragraaf 3.8.2 behandeld. Vervolgens komt in paragraaf 3.8.3 de vraag aan de orde hoe de voor de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet voorgestelde keuze ten aanzien van het uitkeringsmechanisme doorwerkt naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen AAW en WAO. Ook daar is een vereenvoudiging van de thans zeer complexe situatie mogelijk en wenselijk. Paragraaf 3.8.3 en 3.8.4 gaan uitsluitend in op de situatie voor uitkeringsgerechtigden van 23 jaar of ouder. Voor hen geeft paragraaf 3.8.4 een totaaloverzicht van de huidige situatie en de situatie na de voorgestelde vereenvoudigingen. Ten slotte schenkt paragraaf 3.8.5 afzonderlijk aandacht aan de minimumuitkeringen voor werkloze en arbeidsongeschikte jongeren beneden 23 jaar.

3.8.2. Werkloosheidsuitkeringen (23 jaar of ouder)

     Nagegaan zal worden of de som van de werkloosheidsuitkering en een eventuele aanvulling op basis van de Toeslagenwet bij de voorgestelde rblz.|63| berekeningssystematiek voor alle uitkeringsgerechtigden ten minste tot het sociaal minimum reikt. Daarbij wordt de indeling in belastingtariefgroepen gevolgd.

Tabel 1. Vergelijking minimale werkloosheidsuitkering + eventuele toeslag met de relevante sociale minima [in gld, red.]:

     Uit tabel 1 blijkt dat in tariefgroep III de bruto vastgestelde werkloosheidsuitkering plus toeslag netto exact uitkomt op het sociaal minimum voor deze groep. De brutoberekeningssystematiek leidt voor de tariefgroepen II en IV tot een uitkomst boven het sociaal minimum. Tariefgroep I komt in deze brutobenadering lager dan het sociaal minimum uit. Dit laatste is niet aanvaardbaar en vraagt om een oplossing.
     Teneinde tot die oplossing te kunnen komen, is het zinvol even stil te staan bij de vraag waarom bruto- en nettosystematiek voor één tariefgroep gelijk en voor andere tariefgroepen ongelijk uitwerken.
     In de Wet Aanpassingsmechanismen van 1980 is de netto-nettokoppeling vastgelegd. Onderstaande tabel 2 geeft die koppeling weer.

Tabel 2. De netto-nettokoppeling [in gld, red.]:

     In deze tabel is de nettogelijkheid van het referentieminimumloon en de 100%-ABW-norm aangegeven (tussen haakjes is de gehanteerde belastingtariefgroep achter het belastingbedrag weergegeven). Van deze 100%-norm zijn de 70%-norm en de 90%-norm netto afgeleid.
     Slechts voor uitkeringsgerechtigden in tariefgroep III komt de belastingtariefgroep die bij de bruto-nettoafleiding van het referentieminimum is gehanteerd overeen met de voor hun feitelijk geldende belastingtariefgroep.
     Omdat voor deze groep ook de aftrekpost premies voor de werkloosheidsuitkering en voor het referentieminimum identiek zijn, ontstaat vanzelf een netto gelijke uitkomst van enerzijds de bruto vastgestelde werkloosheidsuitkering plus toeslag uit tabel 1 en anderzijds het 100% gekoppelde sociaal minimum uit tabel 2.
     Het is met name het verschil in belastingvrije sommen dat voor uitkeringsgerechtigden in de andere tariefgroepen tot een netto ongelijke uitkomst van een bruto vastgestelde werkloosheidsuitkering plus eventuele toeslag uit tabel 1 en het netto afgeleide sociaal minimum uit tabel 2 leidt.
     Overigens pakt dat slechts voor tariefgroep I ongunstig uit. Uit tabel 1 blijkt dat dit uitsluitend te maken heeft met het verschil in fiscale behandeling van alleenstaanden jonger dan 27 jaar (tariefgroep I) en ouder dan 27 jaar [lees: 27 jaar of ouder, red.] (tariefgroep II). Bij de behandeling van de tweeverdienerswetgeving is op de reden voor dit onderscheid uitvoerig ingegaan. Weliswaar is met ingang van 1985 de voor de alleenstaandentoeslag geldende leeftijdsgrens van 35 rblz.|64| verlaagd tot 27 jaar, doch van een verdere verlaging van de leeftijdsgrens moest worden afgezien op praktische gronden. Wel bestaat het voornemen bij de evaluatie van de zogeheten derde fase ook de problematiek van een verdere verlaging van de leeftijdsgrens nader te bezien (Handelingen II 1984-1985, blz. 1097). Een uitbreiding van de werkingssfeer van tariefgroep II zou ertoe leiden dat in alle gevallen de laagste loondervingsuitkering voor alleenstaanden boven het sociaal minimum ligt. Daar wij in de nieuwe systematiek willen voorkomen dat het uitkeringsniveau bij loonderving onder het sociaal minimum zakt, zullen wij een tijdelijke maatregel op grond van de Werkloosheidswet en AAW voor de categorie alleenstaanden jonger dan 27 jaar treffen die zal werken zolang het genoemde knelpunt blijft bestaan.

3.8.3. Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (23 jaar of ouder)

     De situatie bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen is complex. De WAO kent een brutoberekeningsmechanisme dat overeenkomt met hetgeen voor de werkloosheidsregelingen thans wordt voorgesteld. De AAW kent een nettokoppelingsmechanisme. De uitkomsten van dit koppelingsmechanisme verschillen overigens weer van de op basis van netto-nettokoppeling voor de ABW vastgestelde netto sociale minima. In tegenstelling tot de situatie bij werkloosheid heeft iedere werknemer zowel recht op WAO- als AAW-uitkering.
     De complexiteit van deze situatie wordt vergroot als gevolg van:
- het schrappen van de verdiscontering van de werkloosheidscomponent in de arbeidsongeschiktheidsregelingen en de daardoor toenemende samenloop van werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen;
- de voorgestelde Toeslagenwet, die tevens de toeslagen in de AAW (tot 100 of 85%) vervangt.
     De samenloop van werkloosheidsuitkeringen (brutokoppeling), arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (thans ten dele bruto-, ten dele nettokoppeling) en toeslagen (brutokoppeling voorgesteld) is in feite slechts op doorzichtige wijze te realiseren wanneer in al deze regelingen eenzelfde systematiek wordt gehanteerd. Na invoering van de Toeslagenwet resteert in de AAW slechts het 70%-niveau. In de Invoeringswet stelselherziening wordt voorgesteld de AAW-uitkering voortaan niet meer netto te koppelen aan het (referentie)minimumloon, maar eveneens bruto aan het minimumloon. Aldus ontstaat voor de gehele loondervingssfeer en voor de in die sfeer te geven toeslagen één brutosystematiek.
     Ook hier is uiteraard van belang na te gaan of voor alle arbeidsongeschikten het gegarandeerde sociaal minimum blijvend wordt gewaarborgd.
     Na realisering van een brutosystematiek in de AAW zullen de uitkeringen in geval van arbeidsongeschiktheid overeenkomen met die welke in tabel 1 voor werkloosheid zijn aangegeven. Zoals reeds vermeld, zullen wij in de AWW [lees: AAW, red.] een tijdelijke maatregel treffen zolang op alleenstaanden tariefgroep I van toepassing kan zijn. Dit om te voorkomen dat de loondervingsuitkering onder het sociaal minimum zakt.

3.8.4. Samenvatting huidige en voorgestelde minimumuitkeringen bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid eventueel vermeerderd met een toeslag (23 jaar of ouder)

     Tabel 3 en 4 bieden een samenvattend overzicht van de huidige en voorgestelde minimumuitkeringen bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid.

Tabel 3. Nettominimumniveaus, huidige situatie [in gld, red.]:

rblz.|65| 
Tabel 4. Nettominimumniveaus, voorstel voor 1986 [in gld, red.]:

     Uit de tabel blijkt een nettoteruggang op te treden voor eenoudergezinnen. Deze teruggang wordt niet veroorzaakt door de voorgestelde brutokoppelingssystematiek, maar omdat voor deze groep in de Toeslagenwet een bruto-90%-norm wordt voorgesteld in plaats van de huidige 100%-norm. De voorgestelde bruto-90%-norm wijkt overigens in positieve zin af van de huidige netto-90%-norm in de ABW; ook dat valt uit tabel 4 af te lezen. Deze positieve afwijking aanvaardt het kabinet met het oog op de consistentie in systematiek binnen de loondervingssfeer. Voor lopende uitkeringen wordt in de Invoeringswet stelselherziening voor de resterende teruggang van deze groep een overgangsregeling voorgesteld.
     Alleenstaande arbeidsongeschikten ouder dan 27 jaar [lees: van 27 jaar of ouder, red.] gaan eveneens achteruit. Dat vloeit voort uit de wijze waarop in de AAW-koppeling tot nu toe met belastingvrije sommen rekening werd gehouden. Tabel 5 laat dat zien.

Tabel 5. AAW-uitkering en minimum-WAO-uitkering voor alleenstaanden ouder dan 27 jaar [lees: van 27 jaar of ouder, red.] [in gld, red.]:

     Alleenstaanden ouder dan 27 jaar [lees: van 27 jaar of ouder, red.] hebben recht op een belastingvrije som (tariefgroep II) die hoger is dan die waarmee in de AAW-koppeling rekening is gehouden (tariefgroep I). De zeer complexe huidige koppeling leidt, zoals de tabel die laat zien, ten onrechte tot een te hoge uitkomst. De voorgestelde brutosystematiek corrigeert dit. Bij deze brutosystematiek wijkt de AAW-uitkering voor alleenstaanden ouder dan 27 jaar [lees: van 27 jaar of ouder, red.] nog in positieve zin af van de ABW-norm op basis van de huidige netto-nettokoppeling. Wij aanvaarden deze afwijking om wille van de consistente systematiek in de loondervingssfeer. Wij menen gezien de blijvend hoge uitkomst voor deze groep van een overgangsregeling te kunnen afzien.
     Voorts zijn wij van mening dat het structureel gezien ongewenst is dat er een blijvend verschil zou bestaan tussen het nettoniveau voor alleenstaanden in de loondervingsuitkeringen enerzijds en in de Algemene Bijstandswet en de alleenstaandenuitkering in de Algemene Ouderdomswet anderzijds. Deze kwestie behoeft evenwel niet in dit kader een oplossing te vinden. Wij zullen ons nader over deze kwestie beraden en eventuele voorstellen ontwikkelen, waarbij uiteraard de financiële mogelijkheden bepalend zullen zijn voor de mate en het tempo waarin één en ander gerealiseerd kan worden.

rblz.|66| 
3.8.5. Uitkeringen voor jongeren (beneden 23 jaar)

     Het ligt voor de hand de minimale uitkeringen bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid van jongeren beneden de 23 jaar op dezelfde wijze van de brutojeugdlonen af te leiden als voor boven 23-jarigen van het minimumloon.
     In tabel 6 zijn de minimumjeugdlonen respectievelijk de huidige werkloosheidsuitkering en AAW-uitkeringen voor jongeren beneden 23 jaar weergegeven.

Tabel 6. Nettominimumniveaus voor jongeren, huidige situatie [in gld, red.]:

     De huidige AAW-uitkeringen voor jongeren blijken aanzienlijk hoger te liggen dan vergelijkbare werkloosheidsuitkeringen. Worden de AAW-uitkeringen evenals de werkloosheidsuitkeringen zoals voorgesteld bruto afgeleid van het minimumjeugdloon, dan ontstaan de in tabel 7 weergegeven uitkeringen.

Tabel 7. Nettominimumniveaus voor jongeren, voorgestelde systematiek [in gld, red.]:

     Het bestaande verschil tussen werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor jongeren is dan weggenomen. De werkloosheidsuitkeringen voor jongeren veranderen niet. De voorgestelde wijziging leidt evenwel tot aanmerkelijke inkomenseffecten voor jongere AAW-ers. In de lnvoeringswet stelselherziening wordt voorgesteld om de oude gevallen buiten deze inhoudelijke gewenste wijziging te houden.
     Uit tabel 7 blijkt dat ook voor jongeren de minimumloondervingsuitkering op basis van de voorgestelde systematiek onder de van toepassing zijnde ABW-norm zakt. Ook ten aanzien van jongeren willen wij met een tijdelijke maatregel in WW en AAW dit effect voorkomen zolang het onderscheid in fiscale behandeling tussen alleenstaanden jonger dan 27 jaar respectievelijk van 27 jaar of ouder voortduurt. Wij achten een dergelijke maatregel slechts noodzakelijk voor jongeren van 21 en 22 jaar. De achtergrond hiervoor wordt gevormd door de tweeledige systematiek die aan de bijstandsnormen voor jeugdige alleenstaanden ten grondslag ligt.
     In beginsel is de bijstandsnorm voor jongeren onder de 23 jaar gelijk aan 75% van het relevante nettominimumjeugdloon. De op deze wijze berekende normen mogen echter niet lager zijn dan 50% van het referentieminimum. Dit niveau vormt een vloerbedrag in de systematiek van het Bijstandsbesluit landelijke normering (Bln) dat nog toereikend kan worden geacht voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van zelfstandig wonende alleenstaanden. De werking van dit vloerbedrag op de bijstandsnormen voor jeugdigen wordt in onderstaande tabel weergegeven:

Tabel 8. Leeftijdsafhankelijke bijstandsnormen voor jeugdigen en vloerbedragen [in gld, red.]:

     rblz.|67| Het geringe verschil in het vloerbedrag voor 18-, 19- en 20-jarigen wordt veroorzaakt door de systematiek van de minimumvakantie-uitkering voor jeugdigen.
     Ook na uitbreiding van de werking van tariefgroep II tot de hier aan de orde zijnde leeftijdscategorieën zou de leeftijdsafhankelijke bijstandsnorm voor 18-, 19- en 20-jarigen onder het vloerbedrag blijven, zodat ook in die situatie de bijstandsnorm voor deze leeftijdscategorieën bepaald wordt door de absolute werking van het vloerbedrag. Een maatregel voor jongeren van 18, 19 en 20 jaar om het verschil tussen de minimumloondervingsuitkering en het vloerbedrag te overbruggen, moet worden afgewezen daar een dergelijke maatregel niet tijdelijk zou zijn. Uitbreiding van de werking van tariefgroep II zou immers de noodzaak van een dergelijke toeslag niet geheel wegnemen. Een dergelijke maatregel zou de consistentie van de voorgestelde brutosystematiek en daarmee de equivalentie voor deze groepen doorbreken. Voor jongere alleenstaanden van 18, 19 en 20 jaar staat evenals in de huidige situatie bij werkloosheid een beroep op aanvullende bijstand open.
     Voor jongeren van 21 en 22 jaar stellen wij voor, zoals gezegd, met een tijdelijke maatregel in WW en AAW het verschil met de relevante bijstandsnorm te overbruggen. Overigens achten wij het verschil tussen de loondervingsuitkeringen en de ABW-normen voor jongeren van 21 en 22 jaar structureel gezien ongewenst. Zoals in paragraaf 3.8.4 opgemerkt, zullen wij ons afzonderlijk beraden over voorstellen om de ABW-normen en de minimumloondervingsuitkeringen op elkaar af te stemmen.

3.9. De vrijwillige verzekering van uitkeringen bij werkloosheid

     In deze wet wordt voor bepaalde groepen de mogelijkheid geopend tot het sluiten van een vrijwillige verzekering. Het gaat daarbij om het huishoudelijk personeel, personen die in dienstbetrekking van een in Nederland wonende of gevestigde werkgever in het buitenland arbeid verrichten en Nederlanders die in een ontwikkelingsland gaan werken.
     Uit paragraaf 3.3 blijkt dat aan opneming van deze groepen in de verplichte verzekering een aantal bezwaren kleeft die zich niet voordoen bij de vrijwillige verzekering, terwijl het bovendien gewenst geacht wordt voor deze groepen bescherming te bieden tegen de inkomensderving als gevolg van werkloosheid. Om die redenen is dan ook de voorkeur gegeven aan een vrijwillige verzekering.
     De WW kent thans de vrijwillige verzekering niet, in tegenstelling tot de ZW, de AAW en de WAO.
     De behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de ZW en de WAO inzake de toelating tot de vrijwillige verzekering van Nederlanders die in een ontwikkelingsland werkzaam zijn (gedrukte stukken [lees: Kamerstukken II, red.] 1969-1970, 10 753) is expliciet gesteld dat een vrijwillige verzekering in het kader van de WW moeilijk te realiseren zou zijn. Net als ten aanzien van de ZW en de WAO werden problemen verwacht bij de premieheffing en de controle.
     Daarnaast achtte men het werkloosheidsrisico voldoende gedekt door de WWV.
     Het voornaamste argument destijds om niet over te gaan tot een vrijwillige werkloosheidsverzekering lijkt te zijn geweest dat daaraan geen behoefte bestond vanwege de WWV. De andere overwegingen gelden immers min of meer ook voor een vrijwillige verzekering in het kader van de ZW, de WAO en de AAW. Wij zien niet in dat het werkloosheidsrisico moeilijk vrijwillig verzekerbaar is voor de hiervoor genoemde groepen in het kader van een collectieve regeling.
     Duidelijk is wel dat het bepalen van de omvang van het risico en in verband daarmee de premiestelling problemen op kan leveren. Net als voor de ZW ligt het hierbij echter voor de hand de binnen een bedrijfstak geldende werkloosheids- en wachtgeldpremie te laten gelden.
     rblz.|68| Voorgesteld wordt de mogelijkheid van vrijwillige verzekering open te stellen voor:
1. de persoon wiens verplichte verzekering is geëindigd en die buiten Nederland woont en buiten Nederland een dienstbetrekking vervult voor een in Nederland wonende of gevestigde werkgever;
2. de Nederlander wiens verplichte verzekering is geëindigd en die arbeid verricht of gaat verrichten in een ontwikkelingsland al dan niet in dienstbetrekking van een in Nederland wonende of gevestigde werkgever.
     Het karakter van de in deze wet geregelde verzekering brengt met zich mee dat betrokkene naar Nederland zal dienen terug te keren om recht op uitkering te verkrijgen. Pas bij terugkeer in Nederland, als de betrokkene beschikbaar is voor de Nederlandse arbeidsmarkt, kan recht op uitkering ontstaan en kan beoordeeld worden of sprake is van niet-verwijtbare werkloosheid. De ZW en de WAO verzetten zich daarentegen niet tegen het verlenen van uitkering in het buitenland. Niettemin geldt op grond van de ZW en de WAO ook voor ontwikkelingswerkers - uit oogpunt van controle en omdat aan een verdergaande verzekering geen behoefte bestond - de voorwaarde dat zij naar Nederland terug moeten keren. Overigens dient ook rekening te worden gehouden met personen die bij de inwerkingtreding van deze regeling al in een ontwikkelingsland werkzaam zijn. In de binnenkort in te dienen Invoeringswet stelselherziening zal in verband hiermee voor bepaalde categorieën een overgangsregeling worden getroffen.
     De vrijwillige verzekering voor het huishoudelijk personeel is een novum. De ZW, de WAO en de AAW kennen deze mogelijkheid thans evenmin. Naast het openen van de mogelijkheid tot het sluiten van een vrijwillige verzekering op grond van de nieuwe Werkloosheidswet wordt voorgesteld de mogelijkheid daartoe ook te bieden op grond van de ZW en de WAO. Voor de AAW bestaat daaraan geen behoefte, omdat het huishoudelijk personeel reeds onder de werkingssfeer van die wet valt.
     In de Invoeringswet stelselherziening worden de daartoe noodzakelijke wijzigingen in de ZW en de WAO opgenomen.
     Niet onaannemelijk is dat men zich zowel op grond van de nieuwe Werkloosheidswet, de ZW als de WAO vrijwillig zal verzekeren. Niettemin werd het met het oog op het voorkomen van misbruik van de in dit wetsvoorstel voorgestelde vrijwillige verzekering wenselijk geacht aan het sluiten van een vrijwillige werkloosheidsverzekering de voorwaarde te verbinden dat tegelijkertijd een vrijwillige verzekering op grond van de ZW wordt gesloten. Deze voorwaarde van het sluiten van een gecombineerde vrijwillige werkloosheids- en ziekengeldverzekering is ook van belang voor de samenloop van de beide risico's. De werkloze werknemer die ziek wordt, heeft zich immers aan een ander risico blootgesteld en derhalve is uitkering op grond van een andere verzekering op zijn plaats.

3.10. Overneming van uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen  bij betalingsonmacht van de werkgever

     Bij de Wet van 10 juli 1968, Stb. 1968, 375, in werking getreden met ingang van 24 juli 1968, is in de WW, in hoofdstuk IIIa, een regeling opgenomen die voorziet in de overneming door de bedrijfsvereniging van uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen bij onmacht van de werkgever om deze verplichtingen ten opzichte van zijn werknemers te voldoen. Met deze regeling wordt beoogd de financiële gevolgen van de betalingsonmacht van de werkgever weg te nemen of te beperken door te waarborgen dat de werknemers dan van de bedrijfsvereniging zullen ontvangen het door hen in het verleden verdiende loon en het loon over de voor hen geldende opzegtermijn.
     De regeling geldt als een werkgever ten opzichte van al zijn werknemers of een belangrijk deel daarvan niet in staat is de uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen te voldoen. De regeling is dus niet bedoeld voor de individuele werknemer aan wie de werkgever niet (volledig) het loon betaalt.
     rblz.|69| De financiering van de regeling geschiedt uit de wachtgeldfondsen. De regeling is strikt genomen een oneigenlijk element in de WW. Zij is daarin niettemin uit doelmatigheidsoverwegingen opgenomen: het werd wenselijk geacht deze materie bij de wet te regelen, de materie vertoont verwantschap met de WW en men wilde de uitvoering van de regeling in handen van de bedrijfsverenigingen leggen.
     Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is bezien of in het kader van een nieuwe Werkloosheidswet behoefte bestaat aan een regeling van de in hoofdstuk lIla geregelde materie, te meer daar de primaire verantwoordelijkheid van de sociale partners voor de loondervingsfase vooropstaat en het in de wet neergelegde het karakter heeft van een onder verantwoordelijkheid van de overheid te bieden vaste verplichte basis. Ook speelde een rol dat de regeling een oneigenlijk element in de Werkloosheidswet is.
     De overwegingen die ten tijde van de invoering van deze regeling in de WW golden, gelden naar onze opvatting echter thans nog ten volle. Derhalve is besloten tot continuering van de in hoofdstuk IIIa van de WW neergelegde regeling in de nieuwe Werkloosheidswet, met dien verstande dat de tekst van dit hoofdstuk zoveel mogelijk is vereenvoudigd en aangepast aan de systematiek van deze wet. Voor de in artikel 42b, eerste lid, van de WW geregelde materie heeft dit tot gevolg gehad dat die niet in dit hoofdstuk is opgenomen. Het bepaalde in dit artikel dat betrekking heeft op de inhouding en afdracht van hetgeen de werkgever op het loon van de werknemer had moeten inhouden en afdragen, is opgenomen in het hoofdstuk van de financiering.
     Voorts is rekening gehouden met het advies van de SVr van 30 juni 1977 over hoofdstuk IIIa WW. In dit advies spreekt de SVr zich uit over een aantal door de toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken aan de Raad voorgelegde voorstellen tot uitbreiding van de werkingssfeer van dat hoofdstuk van het Overlegorgaan van Vakcentrales en doet hij tevens voorstellen tot wijziging in verband met in de praktijk gebleken onduidelijkheden.
     Deze voorstellen van de SVR hebben evenwel nog niet tot wetswijziging geleid.
     Het gaat hierbij om de volgende voorstellen:
1. voor de toepassing van hoofdstuk IIIa WW centraal stellen van de datum van opzegging van de dienstbetrekking en het ondervangen van situaties waarin tijdens de opzegtermijn wordt gewerkt:
2. een mogelijkheid bieden uit te gaan van een (eerder) tijdstip als datum van opzegging indien niet of te laat is opgezegd;
3. loskoppeling van de overname van de betaling van pensioenpremie e.d. van de overname van de betaling van loon, vakantiegeld en vakantietoeslag;
4. het onder de werkingssfeer van hoofdstuk IIIa brengen van "oude" vorderingen;
5. een verruiming van de mogelijkheden corrigerend te kunnen optreden ten aanzien van werknemers die in feite zelf hun (achterstallig) loon kunnen vaststellen;
6. het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 31, eerste lid, sub e, lll-V WW [lees: artikel 31, eerste lid, onderdeel e, WW, red.].
     Deze voorstellen zijn in dit voorstel van wet goeddeels overgenomen, en wel in hoofdstuk IV. Zij zullen in de artikelsgewijze toelichting nader worden verklaard.
     Voorts is de regeling van samenloop van de uitkering op grond van betalingsonmacht van de werkgever met ander inkomen uit of in verband met arbeid in de wet opgenomen. Deze regeling was neergelegd in het ter uitvoering van artikel 42g WW getroffen Besluit van 19 maart 1969, Stcrt. 1969, 62. Voor een toelichting wordt eveneens verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

rblz.|70| 

3.11. De toekenning van bijdragen aan havenbedrijven

     Bij de Wet van 6 april 1977, Stb. 1977, 266, in werking getreden met terugwerkende kracht tot 1 januari 1976, werd in de WW in hoofdstuk lllc een regeling opgenomen die voorziet in toekenning van bijdragen aan werkgevers in het havenbedrijf ten laste van het Algemeen Werkloosheidsfonds. De bijdragen zijn bedoeld om de inproductiviteitskosten van de "losse" werknemers op te vangen teneinde deze in dienst te kunnen houden en adequaat te kunnen reageren op de aan het havenbedrijf inherente fluctuaties in het werkaanbod. Wij zien op dit moment geen reden om wijziging te brengen in deze regeling. Zij is dan ook in de nieuwe Werkloosheidswet overgenomen. In dit verband is echter nog wel van belang dat thans onder auspiciën van de SVr en het Algemeen Werkloosheidsfonds een evaluatie plaatsvindt naar de werking van deze havenarbeidsreserveregeling. Het is de bedoeling dat deze evaluatie vóór het einde van dit jaar zal zijn afgerond. Indien deze evaluatie daartoe aanleiding geeft, zal op een later tijdstip deze regeling gewijzigd worden.

3.12. De voorzieningen in de Werkloosheidswet

3.12.1. Inleiding

     Bij de totstandkoming of vernieuwing van regelgeving op het terrein van de sociale zekerheid in de naoorlogse periode is - naast het voorzien in inkomensvervangende uitkeringen - de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen of voorzieningen gericht op maatschappelijke (re)integratie een wezenlijk element van de regelgeving gaan vormen. Dit vanuit één van de doelstellingen van de sociale zekerheid, te weten het bevorderen van een (her)intreden in het arbeidsproces en het bieden van mogelijkheden tot persoonlijke en maatschappelijke ontplooiing aan uitkeringsgerechtigden.
     De term voorzieningen, zoals die gehanteerd wordt in deze paragraaf, kan zowel slaan op een concrete prestatie vanwege de uitvoerder als op het verlenen van faciliteiten (behoud van uitkering e.d.).
     Voorzieningen tot behoud, herstel of bevordering van de maatschappelijke (re)integratie en arbeidsgeschiktheid zijn onder meer geregeld in de AAW, de WWV en de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) [zie Wet sociale werkvoorziening (Wsw), red.].
     In navolging van de WAO zijn in de AAW voorzieningen tot behoud, herstel of bevordering in de arbeidsgeschiktheid en tot verbetering van levensomstandigheden opgenomen. De WW en de WWV kennen thans geen algemene bepalingen die de uitvoeringsorganen de mogelijkheid bieden tot het treffen van voorzieningen, zoals in de AAW het geval is. Derhalve is in deze wetten evenmin een nadere omschrijving en uitwerking van de voorzieningen opgenomen. Wel zijn in de WWV in de artikelen 35 en 36 verplichtingen opgenomen voor gemeentebesturen om uitkeringsgerechtigden te stimuleren van voorzieningen tot vergroting van de arbeidsgeschiktheid of tot verdere inpassing in het arbeidsproces gebruik te maken, respectievelijk sociaal-cultureel werk te organiseren ter bevordering van de arbeidsgeschiktheid. De WSW biedt mogelijkheden (aangepaste) werkzaamheden te verrichten voor degenen die (nog) niet in het normale arbeidsproces kunnen worden opgenomen en heeft daardoor mede de functie tot instandhouding en bevordering van arbeidsgeschiktheid.
     Daarnaast is de laatste jaren onder invloed van de toename van de werkloosheid het beleid betreffende het toestaan van op ontplooiing gerichte activiteiten en het verlenen van faciliteiten sterk in ontwikkeling gekomen. Met behulp van circulaires met richtlijnen voor de uitvoering is zoveel mogelijk ingespeeld op de maatschappelijke ontwikkelingen en de behoeften van werklozen om tijdens de uitkeringsperiode meer bewegingsvrijheid te genieten voor persoonlijke ontplooiing en verbetering van hun kansen op de arbeidsmarkt.
     rblz.|71| De voortgaande ontwikkeling op dit vlak heeft de behoefte doen ontstaan aan een wettelijke vormgeving van het beleid. In voorbereiding is een Wet onbeloonde arbeid uitkeringsgerechtigden, die een regeling inhoudt van de situaties waarin uitkeringsgerechtigden zonder hun uitkering te verliezen onbeloonde arbeid mogen verrichten. In de nieuwe Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (Stb. 1984, 626) zijn bepalingen opgenomen betreffende het deelnemen aan opleiding en scholing en aan onbetaalde werkzaamheden door werkloze bijstandontvangers. Deze bepalingen geven enerzijds de mogelijkheden en beperkingen aan en anderzijds de voorwaarden waaraan men moet voldoen en faciliteiten in de vorm van ontheffing van bepaalde verplichtingen.
     Gezien het belang - zeker in de huidige omstandigheden - van een actief beleid gericht op behoud, herstel en bevordering van de kansen op de arbeidsmarkt en op verbetering van de maatschappelijke omstandigheden van werklozen is het gewenst instrumenten en faciliteiten in deze wet op te nemen. Dit tevens in relatie tot de genoemde huidige en nieuwe regelgeving elders op dit terrein. Daarmee kan in deze wet inhoud worden gegeven aan de doelstelling van maatschappelijke (re)integratie van werklozen. Bij de voorstellen tot herziening van het socialezekerheidsstelsel in de adviesaanvrage is deze materie in eerste aanleg buiten beschouwing gelaten om de reeds veelomvattende herziening niet nog meer te compliceren.
     Het is tegen die achtergrond duidelijk dat van een uitgewerkt onderdeel in deze nieuwe werkloosheidsregeling betreffende voorzieningen thans nog geen sprake kan zijn.
     In de wet wordt slechts plaats gereserveerd voor bepalingen inzake de bevoegdheid en verplichtingen bij het in aanmerking brengen van voorzieningen door het uitvoeringsorgaan en het gebruikmaken daarvan door de werkloze werknemer. Over de opzet, inhoud, financiering en uitvoering van het voorzieningenbeleid voor werklozen zal op korte termijn een adviesaanvraag aan de SER, SVr en VNG worden gericht. Dit om zo spoedig mogelijk tot invulling van de wet en uitwerking van een instrumentarium te komen waarmee de bedrijfsverenigingen in relatie tot de mogelijkheden van andere uitvoeringsorganen een actief beleid ter zake kunnen voeren.
     Opgenomen zijn reeds wel enkele bepalingen in de sfeer van de faciliteiten, te weten betreffende opleiding, scholing en het verrichten van onbetaalde activiteiten door uitkeringsgerechtigden met behoud van uitkering. Het is noodzakelijk dat op deze punten de rol van de bedrijfsverenigingen reeds bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel duidelijk is vastgesteld.
     In dit kader zal nu nog worden ingegaan op enige algemene aspecten van het voorzieningenbeleid voor werklozen, te weten de plaatsbepaling ten opzichte van andere voorzieningen, de taken en veranderingen daarin van de uitvoeringsorganen ten aanzien van werklozen en het huidige beleid dat in afwachting van een uitgewerkt beleidskader met de bestaande mogelijkheden kan worden gevoerd.

3.12.2. Plaatsbepaling ten opzichte van andere voorzieningen

     Voorzieningen gericht op maatschappelijke (re)integratie bestrijken een veel breder terrein dan de voorzieningen die vanuit de doelstellingen van sociale zekerheid gericht zijn op werklozen. Primair zijn de algemene voorzieningen op terreinen als het onderwijs, de gezondheidszorg, de maatschappelijke zorg in de welzijnssector, die mede kunnen voorzien in mogelijkheden tot behoud, herstel en bevordering van de arbeidsgeschiktheid en in de verbetering van de maatschappelijke positie van zowel uitkeringsgerechtigden als anderen. Socialezekerheidsvoorzieningen mogen daarvoor niet in de plaats treden, maar zijn daarop aanvullend. Zij zijn in meer directe zin gericht op de situatie van uitkeringsgerechtigden, mede om te voorkomen dat het beroep op sociale zekerheid groter wordt of langer duurt dan nodig. Met het oog hierop zijn specifieke voorzieningen in de sociale zekerheid wel van belang, opdat de uitvoeringsorganen niet rblz.|72| zonder meer afhankelijk zouden zijn van de mogelijkheden die vanuit andere beleidsterreinen aan uitkeringsgerechtigden geboden worden.
     Complementariteit op onderwijsvoorzieningen brengt met zich dat de faciliteiten en voorzieningen voor werklozen niet zover mogen gaan dat daarmee in feite in de kosten van studie en het levensonderhoud tijdens studie wordt voorzien in de plaats van de toeslagen en tegemoetkomingen in het kader van de studiefinanciering. Voor het overige bieden faciliteiten om met behoud van uitkering onderwijs te kunnen volgen ten behoeve van een zinvolle ontplooiing de nodige ruimte. In het bijzonder zijn deze mogelijkheden van belang voor het inhalen van een zodanige onderwijsachterstand dat deze een belemmering vormt voor arbeidsinschakeling. Dit betreft ook specifieke opleidingsmogelijkheden voor werkloze jongeren. In deze gevallen kunnen ook opleidingskosten voor een voorziening in aanmerking komen. Het beleid op dit terrein kan verder worden uitgewerkt in aansluiting op de mogelijkheden en beperkingen die in de Rww zijn opgenomen. Afstemming hiermee is ook gewenst vanwege de eventuele overgang naar de Rww bij beëindiging van de uitkeringsperiode ingevolge dit wetsvoorstel.
     De complementariteit ten opzichte van de medische sector betreft met name de voorzieningen in verband met arbeidsongeschiktheid in het kader van de AAW. Er is ook een verband met deze wet gezien de voorgenomen afschaffing van de verdiscontering van werkloosheid in de AAW en WAO. Het functioneren van de werkloosheidsregeling voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten vereist een intensivering en vergroting van het instrumentarium ter bevordering van hun (her)intreding in het arbeidsproces en de verbetering van de arbeidsongeschiktheid. Daartoe is ook een heroriëntatie gaande op de AAW-voorzieningen die nu te sterk zijn gericht op de verbetering van de levensomstandigheden en te weinig op de zogenaamde werkvoorzieningen. In dit verband zijn ook voorzieningen gericht op aanpassing van concrete werksituaties van belang waaraan in de voorgestelde Wet arbeid gehandicapte werknemers (Wagw) aandacht wordt besteed.
     De complementariteit ten opzichte van maatschappelijke voorzieningen op het terrein van het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) is onder meer aan de orde bij de nadere afbakening van het sociaal-cultureel werk voor werklozen. Hieromtrent is een wijziging van artikel 36 van de WWV in voorbereiding, die erin voorziet dat de door gemeentebesturen in dit kader georganiseerde activiteiten voor werklozen meer direct gericht zullen worden op de bevordering van de arbeidsongeschiktheid en van de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. De meer algemene sociaal-culturele activiteiten behoren primair tot het beleidsterrein van het ministerie van WVC.
     In algemene zin geldt dat de voorzieningen in dit wettelijk kader vooral gericht worden op mogelijkheden die direct of indirect de (her)intreding op de arbeidsmarkt bevorderen, en niet zo zeer op bredere maatschappelijke ontplooiing. Daarbij moet wel worden bedacht dat een strikt onderscheid hiertussen niet altijd kan worden gemaakt.
     Ten opzichte van de arbeidsvoorziening heeft de sociale zekerheid een evenzeer complementaire doelstelling tot behoud, herstel en bevordering van de arbeidsongeschiktheid. Het arbeidsvoorzieningsbeleid richt zich primair op de directe aansluiting van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en de directe inpassing in het arbeidsproces. Het socialezekerheidsbeleid kan vanuit de bredere doelstelling van (re-)integratie ook gericht zijn op maatregelen die de arbeidsongeschiktheid in algemene zin vergroten, op peil houden of belemmeringen opheffen, ook als geen sprake is van een aanwijsbare mogelijkheid tot het verkrijgen van een concrete arbeidsplaats.
     De doelstellingen en instrumenten van het arbeidsvoorzieningsbeleid en het socialezekerheidsbeleid ter opheffing van werkloosheid hangen echter zo nauw samen dat de toepassing van voorzieningen en het verlenen van faciliteiten aan werklozen niet zonder samenwerking kan gebeuren. Dit vereist een permanent overleg en coördinatie in de uitvoering tussen de rblz.|73| organen van de arbeidsvoorziening en de sociale zekerheid. In de aangekondigde adviesaanvrage zal aan de afbakening van taken en van voorzieningen nader aandacht worden besteed. Vooropstaat hierbij dat de arbeidsvoorziening en sociale zekerheid instrumenten ter beschikking hebben die zo flexibel mogelijk op elkaar en op de behoeften kunnen inspelen.

3.12.3. Taken van de uitvoeringsorganen ten aanzien van werklozen

     De ontwikkelingen van de werkloosheid en het beleid en de regelgeving ter zake hebben invloed op de taken van de uitvoeringsorganen betreffende het voorzieningenbeleid. Als belangrijke elementen die hierbij een rol spelen, kunnen de volgende worden genoemd.
a. De sterk toegenomen omvang van de werkloosheid vraagt meer aandacht in de uitvoering voor verbetering van de positie van uitkeringsgerechtigden en vergroting van hun kansen op de arbeidsmarkt. Er is daardoor meer behoefte aan complementaire voorzieningen in de sociale zekerheid. Dit wordt versterkt doordat het arbeidsvoorzieningenbeleid wordt gericht op de vraagkant van de arbeidsmarkt.
b. De sterk toegenomen duur van de werkloosheid heeft de wensen van uitkeringsgerechtigden tijdens de uitkeringsperiode meer bewegingsvrijheid te hebben voor het ontplooien van eigen activiteiten aanzienlijk doen toenemen. Dit vraagt aandacht in beleid en uitvoering voor het bieden van faciliteiten daartoe en het aangeven van de ruimte die daarvoor in het kader van de regelgeving kan worden geboden.
c. Bij de uitvoering van de geïntegreerde werkloosheidsregeling zullen bedrijfsverenigingen voortaan, in tegenstelling tot het verleden, ook bepaalde verantwoordelijkheden dragen ten opzichte van langdurig werklozen. Hun taakuitoefening zal mede meer expliciet gericht moeten zijn op de arbeidsmogelijkheden van gedeeltelijk arbeidsongeschikten voor wat hun werkloosheidscomponent betreft.
d. De gemeenten zullen verantwoordelijkheid blijven dragen voor werklozen die vanwege een (vrijwel) ontbrekend recent arbeidsverleden niet voor uitkering ingevolge de Werkloosheidswet in aanmerking komen, de werklozen die vanwege een onvoldoende arbeidsverleden na een halfjaar op bijstand aangewezen raken en langdurig werklozen in het algemeen.
     Zowel bedrijfsverenigingen als gemeenten hebben derhalve bemoeienis met categorieën werklozen die afhankelijk van onder andere leeftijd, arbeidsverleden, werkloosheidsduur meer of meer minder intensieve aandacht vragen vanuit de doelstelling van maatschappelijke (re)integratie. Vanuit wensen van de werklozen zelf en vanuit de taakstelling bij de uitvoeringsorganen vloeien begeleidende en stimulerende activiteiten voort. Voor de bedrijfsverenigingen, die daarmee ten aanzien van arbeidsongeschikten meer ervaring hebben, betekent dit een intensivering van de aandacht voor problemen samenhangend met werkloosheid.
     De gemeenten hebben - naast dezelfde uitvoerende taken ten aanzien van individuele werklozen als de bedrijfsverenigingen - te maken met de nadelige gevolgen van de werkloosheid zoals die zich lokaal op maatschappelijk terrein voordoen.
     Ter handhaving van de mogelijkheden voor gemeenten om - in samenhang met hun uitvoeringstaken in andere uitkeringsregelingen en met voorzieningen van andere aard op plaatselijk niveau - activiteiten voor werklozen te organiseren, zullen de mogelijkheden op grond van artikel 35 en 36 van de WWV voorshands blijven bestaan. In de Invoeringswet stelselherziening zal daarin bij het overgangsrecht worden voorzien. Hierbij is ook het binnenkort in te dienen wetsontwerp tot wijziging van artikel 36 van de WWV, waardoor de doelgroep wordt verbreed, van belang. Het organiseren en bevorderen van groepsactiviteiten voor werklozen en gedeeltelijk arbeidsongeschikten ter activering en ondersteuning van hun (her)intreding in het arbeidsproces blijft daarbij opgedragen aan de gemeentebesturen, voorshands in het rblz.|74| kader van de WWV en te zijner tijd in een nieuw wettelijk kader. De bedrijfsverenigingen zullen op de door de gemeente georganiseerde voorzieningen door een actief beleid bij het in aanmerking brengen van hun cliënten voor deze voorzieningen kunnen inspelen. Daarnaast is ditzelfde wellicht mogelijk met betrekking tot voorzieningen die vanuit de specifieke situatie in bepaalde bedrijfstakken worden getroffen. De vraag of de bedrijfsverenigingen waarin werkgevers en werknemers als uitvoerders van de werkloosheidsregeling een eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid hebben, vanuit die verantwoordelijkheid ook tot taak hebben zelf voorzieningen te treffen, zal - in samenhang met mogelijkheden die andere instanties hebben - centraal staan in de reeds genoemde adviesaanvraag.
     Als voorziening ter bevordering van arbeidsinschakeling is ook te beschouwen het instrument van de loonsuppletie. In 1974 werden in de WW en de WWV loonsuppletieregelingen getroffen. Doel hiervan was een vergroting van de arbeidsmobiliteit te bewerkstelligen en zo vraag en aanbod op de arbeidsmarkt beter op elkaar af te stemmen. In de huidige arbeidsmarktsituatie en ook voor de nabije toekomst heeft dit instrument in de bestaande vorm echter geen betekenis meer. Er is nu in het algemeen geen noodzaak om arbeidsplaatsen te laten bezetten door werknemers met een voordien hoger loon omdat deze plaatsen anders niet vervuld zouden worden. Dit betekent dat de loonsuppletieregelingen niet meer effectief en de facto buiten werking zijn.
     Bovendien heeft de loonsuppletie meer het karakter van een arbeids(markt)voorziening, in zekere zin te vergelijken met loonkostensubsidies. In de socialezekerheidsregelingen is deze voorziening - zeker als er weinig volumebeïnvloeding van uitgaat - dan ook een wat oneigenlijk element.
     Om deze redenen is in deze wet geen loonsuppletieregeling meer opgenomen. In de Invoeringswet stelselherziening wordt voorgesteld dat degenen die vóór 1 januari 1986 recht hebben op loonsuppletie ingevolge de WW of de WWV, dat recht overeenkomstig de oude bepalingen behouden. In de al eerder genoemde adviesaanvraag over de voorzieningen zal ook aan de orde worden gesteld in hoeverre het mogelijk en wenselijk is op dit moment te komen tot een effectieve variant op de bestaande loonsuppletieregelingen buiten het kader van de sociale zekerheid.
     Daarnaast zal in dat kader aan de orde worden gesteld de wenselijkheid van een bepaling die aan het AWf de bevoegdheid geeft subsidie te verlenen aan instellingen die vooral ten doel hebben de bevordering van de arbeidsmarktkansen van werklozen (vergelijkbaar met ter zake van het AAf [Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds, red.] en het Aof [Arbeidsongeschiktheidsfonds, red.] toegekende bevoegdheden) en de mogelijkheid om te komen tot een instrument ter beheersing van de uitgaven in het kader van het voorzieningenbeleid op grond van de nog in te vullen bepalingen. Met het oog op deze mogelijkheden is ook in het hoofdstuk over de financiering een artikelnummer gereserveerd.

3.13. De uitvoering van de werkloosheidswet

3.13.1. Uitvoering van de nieuwe regelingen

     In het kader van de stelselherziening is de vraag aan de orde welke organen worden belast met de uitvoering van de verschillende regelingen die in de plaats treden van de huidige WW en WWV. Thans is de uitvoering van deze wetten verdeeld over bedrijfsverenigingen (WW) en gemeenten (WWV). Naast de nieuwe Werkloosheidswet moet bij deze vraag eveneens de uitvoering van de Toeslagenwet zoals door het kabinet wordt voorgesteld, worden betrokken. Ten aanzien van de vraag welke organen moeten worden belast met de uitvoering van deze regelingen is een aantal algemene overwegingen van belang die in onderlinge samenhang moeten worden gewogen.
     rblz.|75| In de eerste plaats is van belang te constateren dat in de nieuwe Werkloosheidswet de loondervingsfunctie vooropstaat. In de adviesaanvrage is met betrekking tot deze functie - als verlengstuk van arbeidsvoorwaarden - opgemerkt dat deze primair tot de verantwoordelijkheid van de sociale partners moet worden gerekend. In zijn advies van 29 juni 1984 onderschrijft de SER dit uitgangspunt. Naar het oordeel van de Raad moeten de werknemersverzekeringen ter zake van werkloosheid en arbeidsongeschiktheid worden beschouwd als onderdeel van de rechtspositie van de werknemer, die in het verlengde liggen van de arbeidsvoorwaarden en de arbeidsomstandigheden. Om deze reden dient, zo stelt de Raad in zijn advies, gekozen te worden voor een grote mate van betrokkenheid van het georganiseerde bedrijfsleven bij de uitvoering van deze wetgeving. In nauwe samenhang met het bovenstaande is ten tweede van belang het verband tussen de wijze van financiering van de regelingen en de uitvoering ervan. In de adviesaanvrage is hierover reeds opgemerkt dat financiering uit premies, zoals wordt voorgesteld met betrekking tot de nieuwe Werkloosheidswet, een belangrijke overweging is de uitvoering ervan onder verantwoordelijkheid van sociale partners te doen plaatsvinden.
     Ten derde is van belang dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat een uitkeringsgerechtigde gelijktijdig met meer uitvoeringsorganen wordt geconfronteerd. In genoemd advies van de SER wordt hierbij aangesloten. Als één van de uitgangspunten bij de nadere uitwerking van de stelselherziening noemt de Raad het onwenselijk dat een uitkeringsgerechtigde voor zijn loondervingsuitkering bij één uitvoeringsorgaan moet zijn en voor de toeslag (via de Toeslagenwet) bij een ander orgaan.
     Vorenstaande overwegingen leiden ertoe dat het kabinet voorstelt de uitvoering van de nieuwe Werkloosheidswet (zowel de loondervingsuitkering als de vervolguitkering) en de Toeslagenwet te doen plaatsvinden door de bedrijfsverenigingen. Zoals uit het vorenstaande blijkt, wordt hiermee recht gedaan aan de door de SER genoemde uitgangspunten.

3.13.2. Consequenties van de voorgestelde keuze ten aanzien van de uitvoering

     Als gevolg van het feit dat de nieuwe werkloosheidsregeling in vergelijking met de WW voorziet in een gemiddeld aanzienlijk langere uitkeringsduur zullen de uitkeringsgerechtigden langer dan thans het geval is een uitkering ontvangen van de bedrijfsverenigingen. Per saldo betekent dit een werkverschuiving van gemeenten naar bedrijfsverenigingen.
     Immers, de WWV die thans wordt uitgevoerd door de gemeenten, komt te vervallen. Wat de uitvoering van de socialezekerheidsregelingen betreft, komen de gemeenten na de invoering van de nieuwe Werkloosheidswet eerst in beeld bij de uitvoering van de ABW en de voorgestelde inkomensvoorziening voor oudere werkloze werknemers (Iow).
     Teneinde inzicht te verkrijgen in vooral de personele consequenties van deze verschuiving voor zowel de bedrijfsverenigingen als de gemeenten is in overleg tussen de eerste ondergetekende en vertegenwoordigers van de besturen van de Divosa, de Federatie van Bedrijfsverenigingen, de SVr en de VNG overeengekomen een ambtelijke werkgroep in te stellen. Deze werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van genoemde organisaties, heeft de consequenties geïnventariseerd en hierover aan de staatssecretaris gerapporteerd.
     In de rapportage komt de werkgroep tot de conclusie dat de introductie van de nieuwe Werkloosheidswet en hiermee het vervallen van de door de gemeenten uitgevoerde WWV leidt tot het wegvallen van werkzaamheden voor per saldo ongeveer 2600 ambtenaren van gemeentelijke sociale diensten (GSD's) in 1986; dit loopt op tot ongeveer 4500 in 1990. Het aantal van ongeveer 4500 moet naar onze mening neerwaarts worden bijgesteld tot 4300. Dit baseren wij op het advies van de Raad voor de gemeentefinanciën van 22 juli 1985 met betrekking tot de financiële ruimte die voor de rblz.|76| gemeenten ontstaat als gevolg van de stelselherzienende maatregelen. In tegenstelling tot de werkgroep is de Raad van oordeel dat het tijdsbeslag en de apparaatskosten verbonden aan de behandeling van een WWV- respectievelijk Rww-cliënt niet wezenlijk van elkaar verschillen. Gelijktijdig ontstaan bij de bedrijfsverenigingen (inclusief het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor) in 1986 ongeveer 700 arbeidsplaatsen; dit loopt op tot ongeveer 1500 in 1990.
     Het gaat hierbij, zo blijkt uit het bovenstaande, om aanzienlijke aantallen, die het te meer noodzakelijk maken nader in te gaan op de consequenties. De conclusies van de werkgroep zijn gebaseerd op een aantal veronderstellingen. De belangrijkste aanname is die waarbij de overige veronderstellingen geprojecteerd worden op het huidige bestand van werklozen. Dat de aantallen geleidelijk oplopen, is het gevolg van het feit dat ervan is uitgegaan dat in de overgangsfase - met uitzondering van de categorie 57,5 jaar of ouder - degenen die op het moment van invoering van deze wet een WWV-uitkering van de gemeenten ontvangen bij de gemeenten in uitkering blijven. In de binnenkort in te dienen Invoeringswet stelselherziening wordt nader op het overgangsrecht ter zake ingegaan.
     In genoemde rapportage wordt een aantal mogelijkheden aangegeven waardoor de personele gevolgen voor de gemeenten zoveel mogelijk kunnen worden opgevangen. In de eerste plaats kan via natuurlijk verloop, dat thans minimaal 3 à 5% bedraagt, een deel van de noodzakelijke inkrimping worden gerealiseerd. Hierbij moet worden bedacht dat de werkgroep is uitgegaan van in totaal 17 400 ambtenaren die betrokken zijn bij de door de gemeenten uitgevoerde socialezekerheidsregelingen. Ten tweede noemt het rapport de mogelijkheid GSD-personeel elders binnen het gemeentelijk apparaat of bij een andere gemeente in te zetten. Ten derde stelt het rapport dat kan worden overwogen extra gemeentepersoneel in te zetten voor een betere uitvoering van de ABW en voor een beleidsintensivering op het terrein van misbruik en oneigenlijk gebruik in het kader van de ABW. Ten slotte wordt de mogelijkheid genoemd de extra arbeidsplaatsen die bij de bedrijfsverenigingen ontstaan zoveel mogelijk te laten bezetten door personeel afkomstig van de GSD's. De werkgroep concludeert dat bovenstaande punten nader dienen te worden uitgewerkt en dat overleg tussen de betrokken instanties op korte termijn moet worden gestart. Deze conclusie van de werkgroep wordt door ons onderschreven. Ten aanzien van de derde hierboven genoemde mogelijkheid dient nog te worden opgemerkt dat het daarbij om een aparte afweging gaat die in een ander verband moet plaatsvinden. Hierover zal overleg worden gevoerd met de gemeenten. Wel dient bij die afweging uitdrukkelijk te worden betrokken dat thans personeel beschikbaar is om een dergelijke beleidsintensivering te realiseren en dat hierdoor de personele problematiek aanzienlijk kan worden beperkt. In hoeverre langs bovenstaande weg de personele gevolgen voor de gemeenten geheel kunnen worden opgevangen, is thans nog niet te overzien.
     Hierbij dient nog te worden opgemerkt dat bij eerdergenoemde aantallen geen rekening is gehouden met de mogelijke consequenties voor de gemeenten van de voorstellen ten aanzien van het afschaffen van de verdiscontering van de werkloosheid in de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
     Hierover kan worden opgemerkt dat voor de gemeenten geleidelijk meer werk zal ontstaan aangezien gedeeltelijk arbeidsongeschikten na het doorlopen van het loondervingstraject zo nodig een beroep zullen kunnen doen op een gedeeltelijke Rww-uitkering of een uitkering op grond van de voorgestelde inkomensvoorziening voor oudere werkloze werknemers. De omvang van deze extra werkzaamheden is thans niet aan te geven. Wel mag worden verwacht dat ook hieruit een verlichting van de personeelsproblematiek bij de gemeenten voortvloeit.
     Wij delen de conclusie van het rapport dat de centrale overheid als initiator van de voorgestelde wijzigingen in ieder geval de voorwaarden rblz.|77| moet creëren om de consequenties van deze wijzigingen voor de uitvoeringsorganen op te vangen. Om deze reden is in de binnenkort in te dienen Invoeringswet stelselherziening een aantal bepalingen opgenomen op basis waarvan in overleg tussen de meest betrokkenen een nadere uitwerking kan plaatsvinden.

4. Deregulering, misbruik en oneigenlijk gebruik

4.1. Inleiding

     Een onderwerp dat bij het tot stand brengen van de wetgeving in het kader van de stelselherziening een belangrijke rol speelt, is de deregulering. Hierna worden de wetsvoorstellen getoetst op de naar aanleiding van dit eindbericht gegeven Algemene aanwijzingen voor de rijksdienst inzake terughoudendheid met regelgeving (Besluit van 5 november 1984, nr. 349931).
     Reeds eerder is gewezen op de noodzaak tot herziening van het socialezekerheidsstelsel. De sociale zekerheid neemt in het Nederlandse rechtsbestel een belangrijke plaats in. Zij bevat vele verschillende aspecten waaraan noodzakelijkerwijs een uitgebreid geheel aan regelingen ten grondslag ligt. Deze regelingen dienen aan te sluiten op de vele aspecten die de bestaanszekerheid en het welvaartsniveau van de burgers in de samenleving betreft. De sociale zekerheid kan en mag hieraan niet voorbijgaan. Zij dient recht te doen aan de specifieke situatie waarin personen zich bevinden die op sociale zekerheid zijn aangewezen. Vanuit dit uitgangspunt wordt een aanzet gegeven te komen tot een stelsel van regelingen binnen een voor de belanghebbenden overzichtelijk kader. Zoals hierna zal blijken, stelt echter het gekozen uitgangspunt beperkingen aan de mogelijkheden om te komen tot regelingen die uit dereguleringsoogpunt optimaal zijn. Een eerste stap hierbij wordt gezet door een pakket aan onderling zoveel mogelijk op elkaar afgestemde maatregelen in het kader van de stelselherziening voor te stellen. De afstemming tussen de aanspraken die op minimumniveau gelden voor uitkeringsgerechtigden die één of meer afhankelijke personen tot hun financiële last hebben, wordt verzorgd door de Toeslagenwet, waardoor de minimumdagloonregelingen van de WW, de WWV en de ZW en de toeslagenregeling van de AAW kunnen vervallen.
     Aspecten die bij het opstellen van de wetsvoorstellen eveneens in het oog zijn gehouden, zijn de overzichtelijkheid en leesbaarheid van de verschillende wetsvoorstellen.
     Andere belangrijke elementen die bij het opstellen van de wetgeving aan de orde zijn gekomen, zijn voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Het rapport van de Interdepartementale stuurgroep misbruik en oneigenlijk gebruik (ISMO) van februari 1985 is bij de opstelling van verschillende bepalingen bestudeerd, alsmede de opmerkingen van de Werkgroep Analyse, Toetsing en Aanbeveling (WATA) in het kader van de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.
     Ofschoon de gedachten omtrent te treffen maatregelen naar aanleiding van het ISMO-rapport nog niet zijn uitgekristalliseerd, zijn bij het opstellen van de voorgestelde wettelijke regelingen enkele door de ISMO verwoorde uitgangspunten al wel meegenomen. Deze uitgangspunten luiden, kort weergegeven, als volgt.
- Niet- of moeilijk controleerbare regelgeving dient zo mogelijk te worden vermeden.
- Met betrekking tot de controleerbaarheid van in de regelgeving op te nemen criteria dient zorgvuldigheid te worden betracht.
- Bij het maken van keuzes in de regelgeving moet de misbruikverwachting zo zorgvuldig mogelijk worden bepaald en met het juiste gewicht in de algehele afweging worden betrokken. Wanneer een keuze wordt gemaakt met aanvaarding van een aanmerkelijk misbruikrisico, dient dit duidelijk te worden gemotiveerd.
rblz.|78| - De regelgeving dient aan te sluiten bij het normen- en waardenpatroon van de burgers.
     Dit hoofdstuk is verder als volgt ingedeeld: Vereenvoudigingen in de Werkloosheidswet (4.2), De Toeslagenwet (4.3), De gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden (4.4), Toedeling van bevoegdheden (4.5), Werkdruk van het bestuurlijk en justitieel apparaat (4.6), Overige dereguleringsaspecten (4.7) en Misbruik en oneigenlijk gebruik (4.8).

4.2. Vereenvoudigingen in de Werkloosheidswet

     Met de nieuwe Werkloosheidswet wordt één regeling gecreëerd die de aanspraken van werknemers bij ontstane werkloosheid regelt. Deze wet vervangt daarmee de WW en de WWV die op diverse punten verschillen vertonen. Naast het gegeven dat de loondervingsvoorziening bij ontstane werkloosheid nu in één wet komt, zijn verschillende vereenvoudigingen aangebracht op het wetstechnische en -systematische vlak en in de uitvoering. Een aantal punten kan daarbij worden genoemd.
     Allereerst kan worden aangetekend dat de uitvoering geheel in handen wordt gelegd van de bedrijfsverenigingen. Op de consequenties van de voorgestelde maatregelen voor de verschillende uitvoeringsorganen is hiervoor in paragraaf 3.13 meer uitvoerig ingegaan. Daarbij is vooral gewezen op de verschuiving van taken van gemeenten naar bedrijfsverenigingen.
     Aangezien de uitvoering van de nieuwe Werkloosheidswet bij één instantie komt te liggen, zal er geen sprake meer zijn van twee beoordelingsmomenten bij aanvraag van een werkloosheidsuitkering, waarop voor beroep vatbare beslissingen worden genomen.
     De uitkeringssystematiek is vereenvoudigd en overzichtelijker gemaakt dan in de huidige WW. Er is onderscheid gebracht in het ontstaan en bestaan van het recht op uitkering, het geldend maken van dat recht en de betaling van de uitkering, waar deze bepalingen in de huidige wetgeving sterk dooreenlopen. Naar de uitkeringsgerechtigde toe is het onderscheid tussen de aanspraken op verschillende soorten uitkeringen in de huidige werkloosheidswet komen te vervallen. Er is één loondervingsuitkering gevolgd door een vervolguitkering. Het thans bestaande verschil tussen wachtgeld en werkloosheidsuitkering komt nog uitsluitend bij de financiering aan de orde.
     Het in de WW gehanteerde systeem van uitkeringsjaren dat in de uitvoeringspraktijk veel problemen heeft opgeroepen, is verlaten. In de nieuwe Werkloosheidswet kan een uitkeringsrecht volgens de wettelijk vastgestelde duur zich over meer jaren uitstrekken. Daarbij is tevens aangegeven wanneer sprake is van opschorten en herleven van uitkeringsrechten. De noodzakelijk geachte nadere regelgeving op onderdelen is goeddeels overgelaten aan de SVr.
     Voorts is een aantal onderwerpen en begrippen in het wetsvoorstel meer dan thans het geval is, omlijnd. Voor zover definiëring in de wet zelf heeft plaatsgevonden, is nadere invulling en interpretatie overbodig geworden, wordt de uitvoeringspraktijk op tal van punten vereenvoudigd en zal naar verwachting meer uniformiteit ontstaan in de uitvoering. Enkele voorbeelden kunnen dit illustreren.
     In de nieuwe Werkloosheidswet is concrete invulling gegeven aan het begrip werkloosheid. De in de loop der jaren ontwikkelde jurisprudentie ter zake heeft daarmee wettelijk haar beslag gekregen en zal in de uitvoering eenvoudig toepasbaar zijn. Ook de referte-eis is concreet omschreven. In de praktijk gerezen problemen rond parttimewerk en onregelmatige arbeidspatronen zullen daarbij voor een deel zijn opgelost. In de nieuwe Werkloosheidswet is een duidelijke regeling van sanctiebepalingen gekomen. Er is een limitatieve opsomming gegeven van gedragingen van de uitkeringsgerechtigde die tot sancties van de bedrijfsvereniging kunnen rblz.|79| leiden. Het begrip verwijtbare werkloosheid is in de wet opgenomen, dat beter aangeeft dan de huidige werkloosheidswet wat bedoeld wordt met niet-onvrijwillige werkloosheid. Het is als sanctiegrond opgenomen omdat het in de huidige WW gehanteerde begrip als uitsluitingsgrond te rigide wordt geacht. Binnen de bij of krachtens de wet aangegeven grenzen zijn de bedrijfsverenigingen vrij in het treffen van sancties. In enkele gevallen is de werkdruk op het uitvoeringsapparaat verlicht, onder meer door bij verwijtbare gedragingen van de uitkeringsgerechtigde een wettelijk vermoeden op te nemen omtrent het begin van deze gedragingen en de uitkeringsgerechtigde het bewijs van een ander moment van begin te laten leveren.
     In het kader van de sanctiebepalingen is in het wetsvoorstel ook nadere invulling gegeven aan het begrip passende arbeid, teneinde de uitvoeringsorganen een handvat te geven bij de te volgen gedragslijn naar de uitkeringsgerechtigden toe. Ook in het wetsvoorstel tot eliminering van de werkloosheidscomponent uit de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen op grond van de AAW en de WAO is het begrip passende arbeid nader ingevuld.
     De regeling van de dagloonbepaling is vereenvoudigd. Ter vaststelling van de hoogte van de uitkering wordt van het fictieve dagloon overgegaan op het historisch dagloon. De bevoegdheid tot het stellen van algemene en bijzondere regels omtrent het vaststellen van het dagloon wordt in hoofdzaak gedelegeerd aan de SVr. Overigens zal de SVr en de bedrijfsverenigingen tijd moeten worden gegund deze nieuwe regels op te stellen. De desbetreffende wetsbepalingen zullen dan ook op een later tijdstip in werking treden.
     Het vastleggen van begrippen in de voorgestelde werkloosheidswet zal ertoe leiden dat in de door de bedrijfsverenigingen vast te stellen uitkeringsreglementen een groot aantal punten geen regeling meer behoeft. Het betreft hierbij vermindering onder andere op de onderdelen hoogte en duur van de uitkering, nadere bepaling van refertedagen en de opschorting van de uitbetaling.

4.3. De Toeslagenwet

     Met de invoering van de voorgestelde Toeslagenwet wordt aan het geheel van socialezekerheidswetten er één toegevoegd.
     Als één van de voornaamste doelstellingen van het streven naar deregulering kan worden genoemd het tot stand brengen van eenduidige, heldere en daardoor voor burgers en uitvoeringsorganen toegankelijke regelgeving. In het voorgaande is reeds gesteld dat de socialezekerheidsregelingen zo nauwkeurig mogelijk moeten aansluiten op de omstandigheden waarin personen die rechten kunnen ontlenen aan de verschillende regelingen zich bevinden. Er is naar gestreefd om ondanks de hieruit voortvloeiende noodzaak tot verfijning van regelgeving zoveel mogelijk eenvoud en overzichtelijkheid te betrachten.
     Op het punt van de minimuminkomensbescherming in geval van loonderving, zoals die in de nu voorgestelde Toeslagenwet wordt voorgesteld met betrekking tot uitkeringsgerechtigden die één of meer personen tot hun financiële last hebben, wordt ten opzichte van de huidige situatie een vereenvoudiging gerealiseerd.
     De op dit moment in de WW en WWV geldende minimumdagloonbepalingen en de grondslagensystematiek in de AAW zijn niet optimaal afgestemd. Hierbij gaat het enerzijds om het feit dat de financiële uitkomsten voor uitkeringsgerechtigden niet aan elkaar gelijk zijn en anderzijds om de vermenging van loondervings- en minimumbehoeftekarakter in WW en WWV.
     Met de invoering van de Toeslagenwet wordt op deze punten een aanzienlijke verbetering tot stand gebracht. Tijdens loonderving zullen immers uitkeringsgerechtigden die één of meer personen tot hun financiële rblz.|80| last hebben een gelijke aanspraak op minimuminkomensbescherming kunnen maken. Ook de strikte scheiding tussen de loondervingsregelingen en de minimumbehoefteregelingen bevordert, naar het oordeel van het kabinet, in hoge mate de inzichtelijkheid van het stelsel van socialezekerheidsregelgeving.
     Omwille van de overzichtelijkheid voor de uitkeringsgerechtigden is bovendien bepaald dat de toeslagenregeling uitgevoerd zal worden tezamen met de loondervingsuitkeringen door één uitvoeringsorgaan, de bedrijfsvereniging.

4.4. De gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden

     Onderdeel van het voorliggende pakket maatregelen is tevens de gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden. Met deze gelijke behandeling wordt in strikte zin niet in alle opzichten bijgedragen aan het streven naar deregulering.
     Het kabinet merkt in dit verband het volgende op. In paragraaf 1.3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel betreffende de Toeslagenwet is uitvoerig aangegeven op welke wijze het kabinet de gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden vorm wil geven. Het kabinet is daarbij van mening dat de gelijke behandeling beperkt zal moeten blijven tot die situaties die niet wezenlijk verschillen van die van gehuwden.
     Gelet op het feit dat er in onze samenleving een grote variëteit is in de manier waarop personen met elkaar samenwonen, is het naar de mening van het kabinet op dit gebied onontkoombaar met betrekking tot de gelijke behandeling enige bepalingen te stellen die wellicht strijdig lijken met het streven naar deregulering. Daarbij dient echter te worden bedacht dat het streven van het kabinet erop gericht is de beoordeling op basis waarvan de gelijke behandeling plaats zal vinden, op een manier te doen plaatsvinden die recht doet aan de genoemde variëteit.
     De voorgestelde bepalingen van gehuwden en ongehuwd samenwonenden moeten in dit licht worden begrepen.

4.5. Toedeling van bevoegdheden

     In de eerder genoemde Algemene aanwijzingen voor de rijksdienst inzake terughoudendheid met regelgeving is gesteld dat het aantal delegatiebepalingen zoveel mogelijk dient te worden beperkt. Het kabinet heeft dan ook gestreefd naar een zo gering mogelijk aantal delegatiebepalingen, gegeven het feit dat de gekozen uitgangspunten beperkingen met zich brengen. In de onderhavige wetsvoorstellen is steeds nagegaan in welke gevallen delegatiebepalingen noodzakelijk zijn en op welke wijze deze bepalingen hun vorm moeten krijgen. Het terrein van sociale verzekeringen is zeer omvangrijk en de doelgroep van de wetten is verre van uniform. Dit leidt ertoe dat in de wetten op onderdelen het stellen van nadere en in sommige gevallen afwijkende regels noodzakelijk kan zijn. Deze regels dienen er soms toe om groepen werknemers die op grond van strikte toepassing van de wettelijke regels geen recht hebben op de voorzieningen die een wet biedt, toch in aanmerking te laten komen voor die voorzieningen uit een oogpunt van rechtvaardigheid. Dit speelt in de nieuwe Werkloosheidswet vooral een rol bij personen die volgens een afwijkend arbeidspatroon werkzaam zijn.
     Voorts is de toedeling van bevoegdheden in de voorgestelde Werkloosheidswet inhoudelijk zoveel mogelijk geconcretiseerd en zijn de grenzen van de bevoegdheid zo scherp mogelijk omlijnd. Bij de toedeling van bevoegdheden zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd. De onderwerpen die de algemene beleidspunten van de Werkloosheidswet aangaan, worden bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Bij onderwerpen die het beleid op specifieke onderdelen raken, stelt de minister regels. Op algemene en bijzondere punten van een meer uitvoeringstechnisch of rblz.|81| specialistisch karakter worden door de SVr regels gesteld. De in de WW vooraf vereiste ministeriële goedkeuring is in de nieuwe Werkloosheidswet voor een deel vervallen.
     Bijzondere kwesties die specifiek een groep uitkeringsgerechtigden aangaan van een bedrijfsvereniging worden door de bedrijfsvereniging geregeld.
     Met betrekking tot de in de Toeslagenwet opgenomen delegatiebepalingen zij het volgende opgemerkt. De plaats van de Toeslagenwet in de minimumbehoeftefunctie van het stelsel van sociale zekerheid maakt het noodzakelijk zo nauwkeurig mogelijk aan te sluiten bij de feitelijke situatie waarin de uitkeringsgerechtigde zich bevindt. De inzichtelijkheid van de regelgeving wordt in deze situatie, naar de mening van het kabinet, bevorderd door in de wet niet alle mogelijke voorkomende situaties te regelen, maar door middel van enige delegatiebepalingen een zekere flexibiliteit tot stand te brengen.
     Meer algemeen kan met betrekking tot toedeling van bevoegdheden nog het volgende worden vermeld. De gedane keuzes hieromtrent dragen in zoverre een voorlopig karakter dat de uiteindelijke toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden haar definitieve beslag moet krijgen in een nieuwe Organisatiewet sociale verzekering (de reorganisatie van de uitvoering aan de top: beheersingsorgaan) [zie ook Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 (Osv 1997), red.]. Op basis van de in die nieuwe wet geformuleerde uitgangspunten met betrekking tot de verdeling van taken en bevoegdheden zal worden bezien of en in hoeverre in de verschillende socialezekerheidswetten op dit punt wijzigingen moeten plaatsvinden. Het kabinet streeft naar indiening van het wetsvoorstel nieuwe Organisatiewet sociale verzekering in deze kabinetsperiode.

4.6. Werkdruk van het bestuurlijk en justitieel apparaat

     Eén van de toetsingspunten voor een sober en terughoudend wetgevingsbeleid betreft de handhaafbaarheid van de regelingen, waarbij is aangetekend dat de handhavingscapaciteit van het bestuurlijk en justitieel apparaat beperkt is.
     De uitvoering van de nieuwe Werkloosheidswet, de Toeslagenwet, de AAW en de WAO is opgedragen aan de bedrijfsvereniging en de Gemeenschappelijke Medische Dienst. De uitvoering van de Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers is opgedragen aan de gemeenten.
     De rechtsmacht met betrekking tot de nieuwe Werkloosheidswet, de Toeslagenwet, de AAW en de WAO is opgedragen aan de Raden van Beroep, in hoger beroep aan de Centrale Raad van Beroep. De Kroon oordeelt in laatste instantie over beroepen ingesteld in het kader van de Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers. Hierbij wordt derhalve de rechtsgang gevolgd die de Algemene Bijstandswet ook kent.
     De werkbelasting van het bestuurlijk en justitieel apparaat wordt bepaald door de instroom van zaken en de tijd die met de afdoening van een zaak is gemoeid. Voor de vaststelling van de mate van de werkbelasting speelt een aantal factoren een rol.
1. Het aantal beslissingen dat in het kader van de regelgeving wordt genomen.
2. De beroepsgevoeligheid van de maatregelen.
3. De complexiteit van de regelgeving alsmede de juridische en feitelijke bewerkelijkheid van de regeling.
     Aan de hand van deze factoren kan worden nagegaan of, en zo ja, in welke mate de werkbelasting van het bestuurlijk en justitieel apparaat door invoering van het voorgestelde pakket maatregelen wordt vergroot.

Ad 1

     Het aantal primaire beslissingen is van directe invloed op het aantal beslissingen waartegen beroep kan worden ingesteld en op de omvang van het beroep op de rechter.
     Ten opzichte van de huidige regelgeving zal het voorgestelde pakket maatregelen enerzijds vermindering, anderzijds vermeerdering van de werklast met zich brengen, op basis van het aantal te nemen beslissingen. rblz.|82| De vermindering van werklast wordt in elk geval veroorzaakt door het onderbrengen van de WW en WWV in een nieuwe Werkloosheidswet. Op onderdelen waar de WW en de WWV een overeenkomstige regeling kennen, kan de situatie zich voordoen dat een belanghebbende die in beroep gaat tegen een beslissing van de bedrijfsvereniging tot bijvoorbeeld vaststelling van zijn dagloon vervolgens wederom in beroep gaat tegen een overeenkomstige beslissing van de gemeente in het kader van de WWV genomen. Een vermindering van het aantal beslissingen vindt voorts haar oorzaak in een aantal materiële bepalingen in de nieuwe Werkloosheidswet. Het gegeven bijvoorbeeld dat tijdens ziekte de WW-uitkering gewoon doorloopt, levert naar verwachting een vermindering op.
     Anderzijds zal door het voorgestelde pakket maatregelen het aantal primaire beslissingen toenemen. De situatie kan zich voordoen dat een uitkeringsbeslissing op grond van de nieuwe Werkloosheidswet na verloop van tijd door de geleidelijke vermindering van het uitkeringsbedrag wordt gevolgd door een beslissing op grond van de Toeslagenwet. Tevens bestaat de mogelijkheid dat de bedrijfsvereniging voorlopige beslissingen zal nemen teneinde zich een beter oordeel te kunnen vormen over een specifieke kwestie. Deze voorlopige beslissingen kunnen voor beroep vatbaar zijn.
     Overigens zal het oordeel van de bedrijfsvereniging om uitkering en toeslag toe te kennen, in één beslissing zijn vervat, zoals dat in de huidige situatie in de WW en de WWV met de daarbij behorende minimumdagloonbesluiten ook gebeurt.
     Het wegvallen van de bezwarenprocedure zoals deze thans geldt voor beslissingen van de gemeenten in WWV-zaken kan tevens tot vermeerdering van zaken leiden. Daarbij kan overigens worden aangetekend dat in de nieuwe Werkloosheidswet is voorzien in een procedure tot afgifte van een voor beroep vatbare beslissing, waarvan een zekere zeefwerking kan uitgaan.
     Voorts kan als gevolg van eliminering van de werkloosheidscomponent uit de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen een combinatie van beslissingen voorkomen op basis van de AAW/WAO en de nieuwe Werkloosheidswet.
     Door het desbetreffende wetsvoorstel zal in het eerste jaar na invoering van het wetsvoorstel een groot aantal herbeoordelingen plaatsvinden van personen jonger dan 30 jaar die een AAW/WAO-uitkering ontvangen naar volledige arbeidsongeschiktheid.
     Het voorstel tot afschaffing van de verdiscontering van de werkloosheidscomponent in de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zal ertoe leiden dat het aantal te nemen beslissingen zal toenemen.

Ad 2

     Dat beslissingen op grond van de socialezekerheidswetgeving beroepsgevoelig zijn, kan niet worden ontkend. Zij hebben immers rechtstreeks invloed op het bestaansniveau van de belanghebbenden. In dit opzicht verschilt naar onze mening het voorgestelde pakket maatregelen niet van de bestaande regelgeving.
     Daar waar het voorgestelde pakket een grotere inbreuk maakt op de positie van de belanghebbenden kan de behoefte aan rechtsbescherming wellicht een grotere druk op het bestuurlijk en justitieel apparaat met zich brengen. De bepalingen in de nieuwe Werkloosheidswet inzake geleidelijke vermindering van de uitkeringen kunnen hierbij tot voorbeeld dienen.
     De eliminering van de werkloosheidscomponent uit de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen op grond van de AAW en de WAO is in hoge mate beroepsgevoelig.
     De als gevolg van deze maatregel genomen beslissingen zullen naar verwachting meer beroepszaken opleveren. Met betrekking tot de beroepsgevoeligheid kan nog worden opgemerkt dat uitgebreide en zorgvuldige informatie aan de belanghebbenden er willicht toe kan leiden dat de behoefte om beroep in te stellen minder groot wordt, ofschoon de verwachtingen op dit punt niet te gespannen moeten zijn.

rblz.|83| 
Ad 3

     De complexiteit van regelgeving bepaalt mede de behoefte aan rechtsbescherming. Het aantal beroepen dat zal worden ingesteld, is daarom mede afhankelijk van de wijze waarop de wettelijke normen zijn gesteld.
     Met betrekking tot het voorgestelde pakket maatregelen kan worden gesteld dat begrippen die in de huidige regelgeving niet duidelijk zijn omlijnd, in de voorgestelde wetgeving duidelijker zijn weergegeven. Zo is het werkloosheidsbegrip in de desbetreffende wetsvoorstellen vastgelegd en is met betrekking tot het begrip passende arbeid een aantal hoofdelementen in de wet opgenomen
     Voorts zijn de bepalingen inzake de referte-eis sterk vereenvoudigd.
     De arbeidsverledeneis in de nieuwe Werkloosheidswet, de beoordeling van de samenwoon- of gezinssituatie en de inkomenstoets bij de belanghebbende en diens partner in het kader van de Toeslagenwet en de Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers zullen wellicht meer beroepen kunnen opleveren. Ook zal de nieuwe regelgeving, zeker de eerste tijd na invoering, op het uitvoerend en het justitieel apparaat bij deze punten een groter tijdsbeslag leggen per geval en daarmee de werkdruk tevens vergroten. Hierbij kan echter worden aangetekend dat de arbeidsverledeneis en de inkomenstoetsen op dit moment reeds in de bestaande wetgeving voorkomen en dat hoogstens een kwantitatieve verschuiving optreedt in het aantal beoordelingen met betrekking tot deze onderwerpen.
     Concluderend kan worden gesteld dat het voorgestelde pakket maatregelen de eerste periode na invoering de werklast op het bestuurlijk en justitieel apparaat zal vergroten. Het bestuurlijk en rechterlijk apparaat zal vertrouwd moeten raken met de nieuwe wetgeving. Naar verwachting zal de werkdruk op het bestuurlijk apparaat in de structurele situatie geen toename vertonen, onder meer omdat uitvoering van de nieuwe Werkloosheidswet in handen van de bedrijfsverenigingen komt en de werklast van de gemeenten daardoor afneemt, ondanks het feit dat deze de uitvoering van de Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers ter hand gaan nemen.
     De werklast voor het justitieel apparaat zal voor een deel blijvend toenemen, vooral door de beroepsgevoeligheid van de wetgeving inzake AAW/WAO en de geleidelijke vermindering van de uitkering en gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden in de wet.
     Van de grootte van de toename van de werklast valt nauwelijks enige schatting te maken. De praktijk na invoering van de maatregelen zal moeten uitwijzen hoeveel verzwaring van de werklast in werkelijkheid bedraagt.
     Gelet op de doelstellingen en achtergronden van het voorgestelde pakket maatregelen, achten wij invoering van onderdelen die een werklastverzwaring opleveren niettemin gerechtvaardigd.
     Door invoering achterwege te laten, zouden naar onze mening niet te rechtvaardigen verschillen in uitkeringsrechten ontstaan.

4.7. Overige dereguleringsaspecten

     Zoals hiervoor vermeld, is bij de stelselherziening, gegeven de beperkingen die in de gekozen uitgangspunten genoemd in paragraaf 4.1 liggen opgesloten, getracht op dit moment maximaal tegemoet te komen aan de wens tot vereenvoudiging van regelgeving.
     Wij menen dat het noodzakelijk is de wetgeving in het kader van de stelselherziening nog verder op onderdelen te vereenvoudigen. Op dit moment ontbreken echter de directe mogelijkheden om deze vereenvoudigingen te bewerkstelligen. Het pakket maatregelen in het kader van de stelselherziening is zeer omvangrijk. Een onderlinge afstemming en coördinatie speelt daarbij een grote rol.
     rblz.|84| De tijdsdruk waarin het proces van de stelselherziening verkeert enerzijds en anderzijds de noodzaak van coördinatie, niet alleen tussen de socialeverzekeringswetten onderling, doch ook met de fiscale wetgeving, beletten een verdere vereenvoudiging in deze fase. De intentie bestaat echter om na afronding van het voorgestelde pakket maatregelen te bezien of verdergaande vereenvoudigingen mogelijk zijn, mede gelet op het streven om in de toekomst te komen tot één loondervingsregeling. Bij deze vereenvoudigingen wordt vooral gedacht aan de bepalingen inzake de kring van verzekerden in de verschillende socialeverzekeringswetten. Een verdere vereenvoudiging en stroomlijning achten wij gewenst.
     Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan een beperking en betere omlijning van bepalingen waarbij regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd.

4.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik

     De wetgeving inzake sociale verzekeringen is fraudegevoelig en een adequate controle op juiste naleving van de gestelde regels is dan ook gewenst.
     De wenselijkheid om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de vele aspecten die de bestaanszekerheid en het welvaartsniveau van burgers aangaan, limiteert echter de mogelijkheden het misbruikrisico te beperken.
     In deze wetgeving zal een spanningsveld blijven bestaan tussen de doelstelling enerzijds om een voor belanghebbenden zo rechtvaardig mogelijke regeling te treffen, anderzijds de doelstelling om een wet zo stringent mogelijk op te zetten teneinde mazen daarin te voorkomen. Gelet op de doelstelling om in elk geval in de nieuwe Werkloosheidswet een zo eerlijk en doelmatig mogelijk systeem van uitkeringsrechten op te zetten, zal mede door soms wenselijk geachte verfijningen voor meer specifieke situaties misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling niet volledig uit te sluiten zijn. Er zijn diverse regels ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik in de nieuwe Werkloosheidswet opgenomen, mede met het oog op een aantal door de ISMO van belang geachte aspecten.
     Zoals reeds eerder is vermeld, zijn op verschillende onderdelen van de wet concretiseringen aangebracht. Er zijn criteria aangelegd die goed controleerbaar zijn en voldoende kunnen worden getoetst. Dit maakt voor een deel misbruik en oneigenlijk gebruik onmogelijk. Hierbij valt onder meer te denken aan het teruggrijpen op het laatste gewerkte halfjaar om vast te stellen of iemand werkloos is en hoe hoog zijn uitkering wordt. Bij het bepalen of een werknemer recht heeft op de verlengde uitkering wordt het bewijs dat hij in de vijf jaren voorafgaand aan zijn werkloosheid ten minste drie jaren in dienstbetrekking heeft gestaan aan de werknemer opgedragen.
     De ISMO heeft met betrekking tot het beleid inzake sancties enkele aanbevelingen gedaan die in de voorgestelde wet voor zover mogelijk zijn meegenomen. De sanctiebepalingen bieden de bedrijfsvereniging verschillende genuanceerde mogelijkheden om het niet naleven van verplichtingen uit hoofde van de wet en het plegen van verwijtbare gedragingen door een uitkeringsgerechtigde te sanctioneren.
     Wanneer een uitkeringsgerechtigde verwijtbaar werkloos is geworden, voorziet de wet in een minimumsanctie, te weten het terugbrengen van de hoogte van de uitkering tot maximaal de hoogte van een uitkering op minimumniveau.
     Belangrijk bij verwijtbare gedragingen van de uitkeringsgerechtigde, te weten verzwijging van relevante gegevens en het plegen van benadelingshandelingen, is het wettelijk vermoeden dat deze vanaf het moment van ontstaan van de werkloosheid zijn gepleegd. De bedrijfsvereniging hoeft het bewijs daaromtrent niet te leveren. De uitkeringsgerechtigde dient aannemelijk te maken dat zijn gedragingen zich eerst vanaf een later tijdstip voordeden. Het wettelijk vermoeden en het opdragen aan de rblz.|85| uitkeringsgerechtigde het tegendeel aannemelijk te maken, achten wij bij deze ernstig aan te rekenen gedragingen van groot belang bij het te voeren beleid inzake bestrijding van misbruik.
     De mogelijkheid van de bedrijfsvereniging tot terugvordering van door de uitkeringsgerechtigde ten onrechte genoten uitkering sluit hierbij aan. De periode waarover kan worden teruggevorderd, is bij het constateren van verzwijging of benadelingshandelingen langer. Ook de mogelijkheid om onverschuldigd betaalde uitkeringen te verrekenen met een uitkering die een uitkeringsgerechtigde van een andere bedrijfsvereniging ontvangt, kan in hoge mate bijdragen tot de volledige tenuitvoerlegging van een sanctie.
     De WATA heeft gesteld dat het voorgestelde stelsel door invoering van de glijdende schaal en de inkomensafhankelijke toeslag uit een oogpunt van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik een stap in de verkeerde richting is.
     De glijdende schaal wordt, zoals eerder in deze toelichting vermeld, in dit wetsvoorstel niet opgenomen.
     Dat een inkomensafhankelijke toeslag in het kader van de Toeslagenwet een misbruikrisico met zich brengt, kan niet worden ontkend. Gelet echter op eerder geformuleerde gedachten, te weten het bieden van een adequaat niveau van bestaanszekerheid aan elke belanghebbende, in de wetenschap dat er een grote variëteit bestaat in de levensomstandigheden van de belanghebbenden, is er naar de mening van het kabinet voldoende rechtvaardiging in het realiseren van de Toeslagenwet met als uitgangspunt een inkomensafhankelijke toeslag.
     De voorgestelde Toeslagenwet bevat bepalingen ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik waarbij aangehaakt wordt aan de bepalingen van de nieuwe Werkloosheidswet ter zake. Het reëel geachte misbruikrisico wordt daarmee naar onze mening zo goed mogelijk ondervangen.
     Zoals gesteld, is het terrein van socialezekerheidsregelingen zodanig van aard dat effectieve voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik een moeilijke opgave is. In de voorgestelde nieuwe Werkloosheidswet en Toeslagenwet zijn naar onze mening echter op dit moment de best mogelijke voorzieningen geboden ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.
     De ISMO heeft in zijn eindrapport van 25 februari 1985 ook aanbevelingen gedaan met betrekking tot controle door de met de uitvoering belaste instanties. De bedrijfsverenigingen zijn binnen de door de wet gestelde regels autonoom in het bepalen van de wijze waarop zij het misbruik en oneigenlijk gebruik tegengaan. Verwacht mag evenwel worden dat zij streven naar een planmatige aanpak van het misbruik en oneigenlijk gebruik. Het kabinet stelt zich voor dat de door bedrijfsverenigingen na verkregen overeenstemming met het Algemeen Werkloosheidsfonds opgestelde uitkeringsreglement adequate maatregelen bevat voor een doelmatige controle. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan een periodiek controleplan.
     Aan de SVr, de adviescommissie WWV van de SER, de VNG en Divosa is het verzoek gedaan mogelijkheden te bezien tot het ontplooien van initiatieven op het terrein van controle naar aanleiding van de door de ISMO gedane aanbevelingen. Tot slot wordt in dit verband verwezen naar het onlangs aan uw Kamer toegezonden kabinetsstandpunt naar aanleiding van het ISMO-rapport.
     Zowel in het kader van de stelselherziening als de misbruikbestrijding is de vraag naar voren gekomen of het principe dat een werknemer van rechtswege is verzekerd, gehandhaafd moet blijven.
     In het huidige systeem van sociale verzekeringen brengt het voor een werknemer betrekkelijk weinig risico met zich om mee te werken aan premieontduiking door zijn werkgever. Het recht op uitkering is niet afhankelijk van de vraag of er premie betaald is: wie werknemer is, is verzekerd.
     rblz.|86| Overwogen wordt te komen tot een werknemersaansprakelijkheid voor het niet-betaalde gedeelte van de werknemerspremie als de werknemer willens en wetens meewerkt aan premieontduiking, met instandhouding van de verzekering van rechtswege teneinde het recht op loongerelateerde uitkering in stand te houden.
     In dit wetsvoorstel is aan de verzekering van rechtswege vastgehouden. De gedachtenvorming over dit beginsel en de werknemersaansprakelijkheid, die evenmin in dit voorstel is opgenomen, zijn nog niet afgerond.
     In het kader van de bestrijding van misbruik wordt evenwel verder bezien of, en zo ja, op welke wijze een meldingsplicht voor werknemers van indiensttreding en ontslag en een werknemersaansprakelijkheid bij niet-gemelde dienstbetrekkingen voor zijn aandeel van de premie kan worden geregeld.

5. Financiële effecten stelselherziening

5.1. Inleiding

     Teneinde de financiële consequenties van het voorgestelde pakket maatregelen stelselherziening in hun onderlinge samenhang te kunnen beoordelen, zijn in dit hoofdstuk alle mutaties in de uitgavensfeer zoals die door de verschillende voorstellen worden veroorzaakt gezamenlijk gepresenteerd, Dit geldt zowel voor de structurele financiële gevolgen van de stelselherzienende maatregelen als voor de financiële consequenties voor 1986, die in belangrijke mate worden bepaald door de aangegeven voornemens in de Invoeringswet stelselherziening. Geheel conform de geldende definities hebben de in dit hoofdstuk opgenomen becijferingen uitsluitend betrekking op mutaties in de bruto-uitkeringslasten. De uitgavenmutaties met betrekking tot de sociale werkgeverslasten en de administratiekosten blijven daarbij buiten beschouwing. Hetzelfde geldt ten aanzien van de consequenties van de maatregelen voor de hoogte van de normatieve reserves van de sociale fondsen (financieringskosten).
     Naast een beschrijving van de mutaties in de uitgavensfeer wordt in dit hoofdstuk tevens ingegaan op een nadere vormgeving van het nieuwe stelsel aan de inkomstenkant. In concreto gaat het daarbij om voorstellen met betrekking tot een nieuwe financieringsstructuur voor de werkloosheidsregelingen, de financiering van de Toeslagenwet en wijze waarop de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen verder zullen worden gefinancierd.
     Evenals in de adviesaanvrage aan de SER en de ER dient ook in de inleiding van dit hoofdstuk een opmerking te worden gemaakt over de aard en de kwantitatieve exactheid van de gepresenteerde cijfers. Ofschoon na het verschijnen van de adviesaanvraag op verschillende punten additionele informatie ter beschikking is gekomen, zijn ook de huidige gegevens over de socialezekerheidssector nog niet van dien aard dat de hierna te presenteren berekeningen geheel konden worden gebaseerd op de feitelijke informatie. Zo is de aansluiting tussen de gegevens betreffende de oude WW, de WWV en de Rww op basis van de gepubliceerde gegevens op dit moment niet te maken. Voorts is slechts in geringe mate informatie omtrent de stromen binnen en tussen de verschillende werkloosheidsregelingen voorhanden. Daarnaast is de huidige informatie omtrent WW en WWV dermate globaal en gestandaardiseerd dat deze niet langer optimaal bruikbaar is voor een beleid dat meer dan voorheen onderscheid maakt naar specifieke groepen van uitkeringsgerechtigden. Eén en ander impliceert dat in deze sfeer op een aantal punten aanvullende veronderstellingen moesten worden gemaakt die in niet onbelangrijke mate van invloed zijn op de uitkomsten.
     De afgelopen jaren is op verscheidene manieren getracht om tot een betere cijfermatige informatieverschaffing ten aanzien van de sociale zekerheid te komen. Zo is vorig jaar in het kader van de verdere uitwerking van de stelselherzienende maatregelen door een ambtelijke werkgroep een rblz.|87| discussienota uitgebracht waarin de wensen zijn verwoord inzake de statistische informatie. De discussienota bepleit met name een flexibel informatiesysteem dat kan worden gekoppeld aan de Centrale Personen Registratie Sociale Verzekeringen (CPSV). Over deze discussienota wordt overleg gevoerd met het CBS [Centraal bureau voor de statistiek, red.] en de SVr. Naar verwachting zal dit overleg binnen afzienbare tijd kunnen leiden tot een verbetering van de huidige statistische informatievoorziening.
     De opzet van dit hoofdstuk is verder als volgt. In paragraaf 5.2 wordt nader ingegaan op de bijstelling van de cijfers sinds het verschijnen van de adviesaanvrage. Deze cijfers vormen de basis voor de berekening van de structurele mutaties in de uitgavensfeer in paragraaf 5.3. Vervolgens komt in paragraaf 5.4 de nieuwe, structurele financieringsstructuur aan de orde. De uitgavenmutaties als gevolg van de stelselherzienende maatregelen in 1986 vormen het onderwerp van paragraaf 5.5. Ook voor 1986 wordt daarna de financiering van de verschillende regelingen aan een nadere beschouwing onderworpen. De inkomenseffecten van de verschillende aanpassingen, zowel op korte als op lange termijn, worden behandeld in de paragrafen 5.7 en 5.8. Tot slot wordt in paragraaf 5.9 aandacht geschonken aan de financiële consequenties van de stelselherziening in de uitvoeringssfeer.

5.2. Huidige situatie werknemersregelingen

     Bij de becijferingen van de financiële consequenties van de voorgestelde stelselherzienende maatregelen is uitgegaan van de situatie van ongewijzigd beleid. Hiermee wordt aangesloten bij de gehanteerde methodiek uit de SER-adviesaanvrage, zij het dat het ijkpunt van het ongewijzigd beleid uiteraard is veranderd: in de adviesaanvrage werd nog uitgegaan van de situatie in 1983, terwijl bij de verdere berekeningen in dit hoofdstuk de situatie in 1985 (gebaseerd op het Centraal Economisch Plan 1985) als uitgangspunt voor ongewijzigd beleid is genomen. Dit betekent dat de huidige cijfers ten opzichte van de in de adviesaanvrage gehanteerde gegevens voor ongewijzigd beleid op een tweetal punten verschillen:
- Allereerst zijn er sedert 1983 verscheidene beleidsaanpassingen in de socialezekerheidssector doorgevoerd. Hierbij is vooral van belang geweest de in het kader van de stelselwijziging aangebrachte verlaging van de uitkeringspercentages WW, WAO en WWV naar 70%. Daarnaast zij gewezen op de beperking van de indexaanpassing van het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen per 1 januari 1984 met 3%. Voorts is in 1985 de gelijkberechtiging van man en vrouw in de WWV verwezenlijkt met in samenhang daarmee de verkorting van de maximale uitkeringsduur in de WWV voor personen jonger dan 35 jaar. Een andere in 1985 getroffen (interim-)maatregel in de WWV betreft een verlenging van de uitkering voor werknemers van 50 jaar of ouder. Ten slotte zijn er sinds 1983 nog enkele beleidsaanpassingen met een meer specifiek karakter doorgevoerd (bijvoorbeeld inkomenstoets AAW).
- In de tweede plaats zijn er naast deze (exogene) beleidsaanpassingen ook endogene mutaties opgetreden, vooral in de sfeer van de werkloosheidsregelingen heeft zich in 1983 en 1984 een belangrijke verschuiving voorgedaan van het beroep op kortlopende uitkeringen (WW, WWV) naar langlopende uitkeringen. Voor de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zijn de endogene mutaties per saldo beperkter van aard geweest. In tabel 5.1 zijn de verschillen tussen de cijfers voor het ongewijzigd beleid uit de adviesaanvrage en de huidige cijfers nader aangegeven. Daarbij is enerzijds gekeken naar de effecten van de verlaging uitkeringspercentages (WW, WWV, WAO) en anderzijds naar de gevolgen van de overige (exogene) beleidsaanpassingen tezamen met de endogene ontwikkelingen zoals die in 1983 en 1984 zijn opqetreden.

rblz.|88| Tabel 5.1. Uitkeringslasten in de sfeer van de werkloosheid en arbeidsongeschiktheid [in mln gld, red.]:

1. vergelijkbare lasten met loondervingsuitkeringen.
2. inclusief de AAW-lasten voor vroeggehandicapten. In de SER-adviesaanvrage was hiervan geabstraheerd, omdat deze lasten in 1983 niet uit premies werden gefinancierd.

     Bij deze cijfers zij nog opgemerkt dat voor de besparingsbedragen die samenhangen met de verlaging van het uitkeringspercentage WW, WWV en WAO, voor de ambtelijke regelingen is afgeweken van de eertijds in de adviesaanvrage aangegeven (structurele) cijfers. Dit heeft voornamelijk te maken met het feit dat bij de ambtelijke regelingen voor een geleidelijke neerwaartse aanpassing van de uitkeringspercentages is gekozen, waardoor het in de tabel aangegeven bedrag voor 1985 niet het structurele effect weergeeft.
     Een tweede opmerking betreft de presentatie van de bruto-uitkeringslasten bij arbeidsongeschiktheid. Hierbij is voor werknemers en ambtenaren onderscheid gemaakt naar enerzijds het AAW-bedrag als bodemuitkering en anderzijds de aanvullende WAO-uitkering (werknemers) dan wel het aanvullende invaliditeitspensioen (ambtenaren). Dit onderscheid is niet van belang voor de hoogte van de uitkeringslasten, maar heeft wel betekenis voor de wijze van financiering van de arbeidsongeschiktheidsuitgaven. In de paragrafen die handelen over een nieuwe financieringsstructuur voor de betrokken regelingen komt één en ander nog nader aan de orde.

5.3. Structurele mutaties in de bruto-uitkeringslasten

5.3.1. Effecten op de werknemersregelingen

     De structurele consequenties van de stelselherzienende maatregelen voor de bruto-uitgaven van de werknemersregelingen kunnen in een drietal categorieën worden onderscheiden.
     Ten eerste de maatregelen die op hoofdlijnen voor het nieuwe stelsel bepalend zijn voor het recht op en de duur van de uitkeringen voor werknemers. Voor een deel volgen deze maatregelen de voorstellen zoals die in de adviesaanvrage zijn aangegeven, anderzijds gaat het om maatregelen die sinds de adviesaanvrage, mede op grond van het SER- en ER-advies, zijn vormgegeven. Het geheel van maatregelen heeft betrekking op de volgende negen voorstellen:
- integratie van de WW en WWV in één nieuwe loondervingswet bij werkloosheid (de nieuwe Werkloosheidswet);
- invoering van een Toeslagenwet ter vervanging van de huidige minimumdagloonbepalingen in de WW, WWV (en ZW), alsmede het systeem van verhoogde grondslagen in de AAW;
rblz.|89| - gelijke behandeling van werkloosheid en de werkloosheidscomponent in de arbeidsongeschiktheidsregeling (verdisconteringsproblematiek);
- gelijke behandeling mannen en vrouwen binnen de werkloosheidssfeer;
- een differentiatie in de uitkeringsduur naar (vooralsnog) leeftijd bij werkloosheid;
- halfjaarlijkse niveauverlagingen van die uitkering gedurende die (gedifferentieerde) uitkeringsduur tot het niveau voor het sociaal minimum van een alleenstaande;
- na afloop van de loondervingsperiode in geval van werkloosheid een individueel uitkeringsrecht van vooralsnog één jaar op minimumniveau, de zogenaamde vervolguitkering;
- invoering van een arbeidsverledeneis voor een loondervingsuitkering bij werkloosheid van langer dan een halfjaar en de daarop aansluitende vervolguitkering;
- invoering Wet inkomensvoorziening voor oudere werklozen (Iow).
     In de tweede plaats leiden de nieuwe Werkloosheidswet en de Toeslagenwet op tal van onderdelen tot wijzigingen ten opzichte van de bestaande systematiek. In belangrijke mate worden deze wijzigingen veroorzaakt door het integratiekarakter van de stelselherzienende voorstellen. Daardoor moet steeds één systematiek in de plaats worden gesteld voor de huidige, op veel punten verschillende systemen. Dit geldt voor de integratie van de WW en WWV, maar ook voor de minimumbescherming in de Toeslagenwet die in de huidige situatie in vier verschillende loondervingswetten is neergelegd (WW, WWV, AAW en ZW). Voorts zij gewezen op de in paragraaf 3.8 behandelde aanpassing van de uitkeringssystematiek, welke met name in de sfeer van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen consequenties met zich meebrengt.
     Aangezien het bij deze systeemaanpassingen voor het merendeel gaat om een groot aantal wijzigingen van een relatief beperkte omvang, zijn in deze paragraaf alleen de geaggregeerde effecten gepresenteerd. In bijlage I van deze memorie van toelichting zijn de afzonderlijke effecten van de verschillende aanpassingen aangegeven.
     De derde hier te behandelen categorie maatregelen heeft te maken met de in hoofdstuk IV van dit wetsvoorstel uiteengezette voornemens ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. Hierbij gaat het vooral om personele voorstellen met betrekking tot een betere uitvoering van de ABW, alsmede om voorstellen inzake de constatering van verwijtbare gedragingen van de uitkeringsgerechtigde in de nieuwe Werkloosheidswet. De personele voorstellen in de sfeer van de ABW worden nader toegelicht in paragraaf 5.10 [lees: paragraaf 5.9, red.]; de aanpassingen in de nieuwe Werkloosheidswet betreffen met name het aangebrachte wettelijke vermoeden dat verwijtbare gedragingen van de uitkeringsgerechtigde vanaf de eerste dag van de werkloosheid zijn gepleegd (omkering bewijslast). Dit maakt terugvordering van de betaalde uitkering beter mogelijk in die gevallen waar de daartoe benodigde bewijsvoering tot nu toe niet altijd sluitend kon worden gemaakt.
     In tabel 5.2 zijn de mutaties in de bruto-uitkeringslasten weergegeven, waarbij voor de loondervingsregelingen voor alle duidelijkheid nog het verschil tussen WW en WWV is gehanteerd. Voorts is ten aanzien van de eerste categorie maatregelen een onderscheid gemaakt naar de effecten in het kader van de huidige werkloosheidsregelingen (WW, WWV) en de effecten die samenhangen met de verdisconteerde werkloosheidslasten.

     rblz.|90| Tabel 5.2. Structurele mutaties in de bruto-uitkeringslasten als gevolg van de voorgestelde stelselherzienende maatregelen in de werknemersverzekeringen (mld gld [lees: mln gld, red.]):

     Bij deze uitkomst zij allereerst een kanttekening geplaatst bij het structurele karakter van de gepresenteerde besparingsbedragen. Vooral bij de omvangrijke structurele besparingen in de sfeer van de verdisconteerde werkloosheidsuitkeringen kan worden opgemerkt dat deze besparingen zeer geleidelijk zullen optreden en pas op langere termijn hun volle omvang zullen bereiken. De lengte van deze termijn wordt met name bepaald door de leeftijd vanaf waarvan arbeidsongeschikte werknemers niet meer aan een herbeoordeling zullen worden onderworpen. Gezien het voorstel dat arbeidsongeschikte werknemers ouder dan 35 jaar [lees: van 35 jaar of ouder, red.] niet zullen worden herbeoordeeld, zal deze termijn al gauw verscheidene tientallen jaren beslaan. In zoverre moeten de hier gepresenteerde besparingsbedragen met enige nuancering worden gehanteerd; zo zal in paragraaf 5.5 nog blijken dat, mede onder invloed van verschillende overgangsmaatregelen, het eerstejaarseffect van de maatregelen inzake de verdisconteerde werkloosheidslasten in verhouding tot het structurele bedrag een (zeer) beperkte besparing behelst van ƒ5 mln.
     rblz.|91| De maatregelen in de sfeer van de werkloosheidsregelingen leveren structureel een besparing van de bruto-uitkeringslasten op van ƒ445 mln. Dit besparingsbedrag is het saldo van enerzijds een uitbreiding van uitkeringsrechten (gelijke behandeling, invoering vervolguitkering, Iow) en anderzijds een beperking van de rechten op een werkloosheidsuitkering (halfjaarlijkse niveauverlaging, differentiatie duur, arbeidsverledeneis, vervallen van de verlengde uitkeringsregeling van de WWV voor personen vanaf 57,5 jaar). Zoals ook is aangegeven in de adviesaanvrage, zien wij deze uitbreidingen en beperkingen nadrukkelijk aan elkaar gekoppeld: naar de mate waarin de beperkingen worden gerealiseerd, zijn uitbreidingen mogelijk. Voorts zal het geheel van de maatregelen uiteraard blijvend beoordeeld dienen te worden tegen de achtergrond van de feitelijke financieel-economische ontwikkeling in de komende jaren.
     Ten aanzien van de effecten bij de werkloosheidsregelingen dient voorts nog een opmerking te worden gemaakt over de vermelde ƒ200 mln aan lasten in verband met de gelijkberechtiging van mannen en vrouwen. Dit bedrag betreft alléén de extra uitgaven zoals deze optreden als gevolg van de invoering van de nieuwe Werkloosheidswet. De ƒ195 mln additionele lasten inzake de gelijkberechtiging zoals deze naar raming in 1985 voor de WWV zullen optreden, zijn verwerkt in het bedrag van ƒ4495 mln aan WWV-lasten bij ongewijzigd beleid. Aangezien dit bedrag in de structurele situatie alsnog wordt overgeheveld naar de nieuwe Werkloosheidswet, belopen de uiteindelijke structurele lasten voor de gelijkberechtiging in de nieuwe Werkloosheidswet ƒ195 + ƒ200 = ƒ395 mln.¹
     Bij de bepaling van de structurele lasten die samenhangen met de invoering van de Iow is rekening gehouden met de in 1985 ingevoerde interim-maatregel voor oudere werklozen in de WWV. Uitgaande van de situatie 1985 als het ijkpunt voor ongewijzigd beleid zijn de ƒ100 mln uitgaven van deze interim-maatregel verwerkt in de ƒ4495 mln overgehevelde WWV-lasten. Met het vervallen van deze interim-maatregel als gevolg van de invoering van de Iow wordt het effect van deze overheveling derhalve met ƒ100 mln beperkt, reden waarom in tabel 5.2 een dergelijk bedrag in mindering is gebracht op de WW-lasten. De met het beëindigen van de interim-maatregel optredende consequenties voor de Rww ter grootte van ƒ60 mln zijn gesaldeerd met de financiële effecten die in deze regeling optreden door de invoering van de Iow.
     De structurele besparing van ƒ2790 mln op de verdisconteerde werkloosheidsuitkeringen wordt nagenoeg geheel gerealiseerd door de voorgestelde differentiatie van de duur van die uitkeringen. Hierdoor wordt een vermindering van het volume bereikt, welke per saldo leidt tot een besparing op de bruto-uitkeringslasten van ƒ2745 mln. Voorts zij erop gewezen dat in tabel 5.2 voor de verdisconteerde werkloosheidsuitkeringen geen beperkend effect voor de arbeidsverledeneis is aangegeven. Verondersteld is dat gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een werkloosheidscomponent allen voldoen aan de eis van drie uit vijf jaar.
     Deze veronderstelling moet worden gezien in relatie tot de voor de werkloosheidsregelingen gehanteerde veronderstelling dat slechts 5% van de werklozen vanaf 23 jaar niet aan de gestelde eis zullen voldoen. Voor de gedeeltelijk arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigden met een werkloosheidscomponent zal dit percentage waarschijnlijk te verwaarlozen zijn, aangezien de gemiddelde leeftijd van deze categorie van uitkeringsgerechtigden hoger ligt en voorts aan de toetreding tot de arbeidsongeschiktheidsregeling een wachttijd van één jaar (ZW) voorafgaat.
     De aangebrachte systeemaanpassingen besparen structureel een bedrag van ƒ385 mln. Zoals al opgemerkt, gaat het hier om een saldo resultaat van een groot aantal wijzigingen die voor het merendeel een relatief gering financieel effect hebben. Een uitzondering daarop vormt de in paragraaf 3.8 behandelde vervanging van de verhoogde grondslagensystematiek in de AAW door de methodiek uit de Toeslagenwet. Hierdoor komen in het nieuwe stelsel alleen nog maar (lage) AAW-uitkeringen voor ter grootte rblz.|92| van 70% van het minimumloon. Naast de effecten in de toeslagensfeer (weergegeven onder a.1 en a.2) leidt deze uniformering van de AAW-uitkeringen tevens tot een lastenverschuiving van ƒ785 mln van de AAW naar de WAO.
     De maatregelen ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik in de sfeer van de ABWt kunnen worden gefinancierd uit de financiële ruimte die voor de gemeenten ontstaat als gevolg van het wegvallen van de uitvoering van de WWV. Over de exacte omvang van deze financiële ruimte is advies gevraagd aan de Raad voor de gemeentefinanciën. Over de mate waarin de geconstateerde financiële ruimte vervolgens kan worden aangewend voor een beleidsintensivering op het terrein van misbruik en oneigenlijk gebruik zal overleg worden gevoerd met de uitvoerders van de ABW. Eén en ander geeft aan dat het opgevoerde bedrag van ƒ100 mln veeleer moet worden gezien als een globale indicatie (lees: stelpost) omtrent de orde van grootte van de verwachte besparing en niet als een reeds eenduidig bepaalde, kwantitatieve uitkomst.
     Op grond van de hiervoor besproken maatregelen wordt in de structurele situatie een besparingsbedrag bereikt van ƒ3970 mln ten opzichte van de situatie bij ongewijzigd beleid (= de stand van zaken ultimo 1985). Zoals uit de toelichting bij de verschillende maatregelen al naar voren is gekomen, doet deze vergelijking evenwel niet geheel recht aan het feit dat voor bepaalde onderdelen van de stelselherziening ook in 1985 reeds verschillende (interim-)maatregelen zijn getroffen. Het gaat hierbij om de volgende aanpassingen:
- Lasten gelijkberechtiging mannen en vrouwen in de WWV: 195 mln.
- Verkorting maximale uitkeringsduur voor werklozen jonger dan 35 jaar in de WWV: -70 mln.
- Interim-maatregel oudere werklozen in de WWV (saldo resultaat): 40 mln.
- Totaal: 165 mln.
     In het totaal gaat het hierbij derhalve om een extra uitgave van ƒ165 mln in 1985. Aangezien de getroffen (interim-)maatregelen een directe relatie hebben met het gehele pakket van stelselherzienende maatregelen, moet voor de bepaling van het uiteindelijke financiële effect van de stelselwijziging de eerder aangegeven ƒ3970 mln worden verminderd met ƒ165 mln. Alsdan resulteert in de structurele situatie een effectief financieel resultaat van ƒ3805 mln.
     Ofschoon dit bedrag de meest juiste weergave vormt van het geheel van financiële consequenties van de stelselherzienende maatregelen, is bij de verdere uitwerking van de financiële effecten vastgehouden aan het bedrag van ƒ3970 mln., dat wil zeggen het besparingsbedrag zonder de correctie van ƒ165 mln. Dit komt omdat bleek dat het beduidend eenvoudiger was inzicht te verschaffen in het resulterende financiële beeld na de stelselherzienende maatregelen indien het ongewijzigd beleid werd gedefinieerd als de stand van zaken ultimo 1985 inclusief de reeds getroffen interim-maatregelen, dan om een fictieve uitgangspositie ultimo 1985 te creëren exclusief de interim-maatregelen. Met nadruk zij derhalve opgemerkt dat dit is gebeurd op basis van presentationele overwegingen en niet op een nadere inhoudelijke beoordeling.
     Tot slot zij nog opgemerkt dat in tabel 5.2 geen rekening is gehouden met het feit dat de werking van de Toeslagenwet zich ook zal uitstrekken tot de ZW. Dit impliceert dat de onlangs ingevoerde minimumdagloonregeling in de Ziektewet per 1 januari 1986 komt te vervallen. Met het vervallen van de minimumdagloonregeling is structureel een bedrag gemoeid van ƒ300 mln.
     Dat deze ƒ300 mln overigens slechts in beperkte mate ten laste komt van de Toeslagenwet laat zich als volgt verklaren. Anders dan de huidige rblz.|93| minimumdagloonregeling in de Ziektewet, biedt de Toeslagenwet in de eerste zes weken van verzuim geen bescherming op minimumniveau. Zoals in de betrokken memorie van toelichting is weergegeven, achten wij in dat geval een minimumloonbescherming door de werkgever op grond van het BW te prefereren. Hierdoor kan de overheveling van lasten uit de Ziektewet naar de Toeslagenwet met ƒ200 mln worden verminderd. Voorts zal na de eerste zes weken alleen een toeslag worden verstrekt indien het overig arbeidsinkomen tekortschiet. In zoverre in CAO's een nettoloondoorbetaling tijdens ziekte wordt overeengekomen, zal ook de resterende ƒ300 - ƒ200 = ƒ100 mln niet ten laste komen van de Toeslagenwet, maar eveneens door de werkgevers worden gefinancierd.

1. Hetzelfde geldt voor de in 1985 in samenhang met de gelijkberechtiging aangebrachte verkorting van de maximale uitkeringsduur voor werklozen jonger dan 35 jaar. Ook deze besparing van ƒ70 mln is verwerkt in het bedrag van ƒ4495 mln WWV-lasten bij ongewijzigd beleid. In zoverre bedraagt de uiteindelijke besparing van de differentiatie van de uitkeringsduur ƒ245 + ƒ70 = ƒ315 mln.

5.3.2. Effecten op de overige socialezekerheidsregelingen

     Het bedrag van ƒ435 mln dat met de ambtelijke werkloosheidsuitkeringen gemoeid is, is van relatief geringe betekenis. Overeenkomstig het gestelde in de adviesaanvrage is derhalve aangehouden dat de stelselherzienende maatregelen per saldo in de ambtelijke sfeer geen besparingen opleveren. Wel effect heeft uiteraard het betrekken in de structurele situatie van ambtenaren bij de kring der verzekerden van de nieuwe Werkloosheidswet en met overhevelen van de huidige ambtelijke werkloosheidslasten van het Rijk naar de nieuwe Werkloosheidswet. Op de gevolgen die dit structureel in de financieringssfeer heeft (risicoverevening), wordt in paragraaf 5.4 teruggekomen. Daarnaast leidt ook in de ambtelijke sfeer de uniformering van de AAW-uitkeringen op 70% van het minimumloon tot een verschuiving van AAW-lasten naar de door het Rijk gefinancierde (aanvullende) invaliditeitspensioenen.¹
     Met name omdat zelfstandigen geen deel zullen nemen in de nieuwe Werkloosheidswet, zijn ook voor niet-werknemers de structurele financiële effecten van de stelselherzienende maatregelen van relatief beperkte omvang. De wijzigingen die voor de niet-werknemers optreden, hebben eensdeels betrekking op de verdiscontering van de werkloosheid in de AAW-uitkering (ƒ85 mln) en anderdeels op maatregelen in het kader van de systeemintegratie (ƒ50 mln). Voorts treedt voor deze groep een verschuiving van lasten op naar de Toeslagenwet.

1. Aangenomen is dat de extra lasten in de ABP-sfeer [ABP: Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, red.] niet zullen worden verrekend in het pensioenbijdrageverhaal; dit omdat de lastenverschuiving van AAW naar WAO in de sector bedrijven al doorwerkt naar het overheidspersoneel via de inhoudingspost.

Tabel 5.3. Structurele mutaties in de bruto-uitkeringslasten als gevolg van de voorgestelde stelselherzienende maatregelen voor ambtenaren en niet-werknemers (mln gld):

1. Ook ambtenaren hebben in beginsel recht op een Iow-uitkering, maar wegens de bestaande ambtelijke regelingen zijn hiermede zeer geringe lasten gemoeid.

     Volledigheidshalve zij bij de cijfers voor de ambtelijke werkloosheidsregelingen nogmaals de opmerking gemaakt dat het hierbij alleen gaat om de "wettelijke" lasten, dat wil zeggen overeenkomend met de vergelijkbare wettelijke lasten van de werkloosheidsregelingen voor werknemers. Een tweede opmerking betreft het feit dat van ƒ435 mln aan overgehevelde werkloosheidslasten ƒ125 mln ten laste komt van een wachtgeldfonds en ƒ310 mln ten nadele van de nieuwe Werkloosheidswet.

rblz.|94| 
5.3.3. Totale financiële effecten stelselwijziging

     Op grond van de in de voorgaande paragrafen aangegeven financiële effecten voor werknemers, ambtenaren en niet-werknemers kan de totale structurele mutatie van de bruto-uitkeringslasten worden vastgesteld. Uitgaande van de situatie bij ongewijzigd beleid 1985 kan vervolgens worden becijferd welke de structurele uitkeringslasten in de sfeer van de werkloosheid en arbeidsongeschiktheid zullen zijn. In tabel 5.4 is één en ander aangegeven.

Tabel 5.4. Structurele uitkeringslasten bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid na de stelselherzienende maatregelen (mln gld):

     Naast een structurele besparing op de bruto-uitkeringslasten van ƒ3970 + ƒ135 = ƒ4105 mln treedt door de stelselherzienende maatregelen tevens een zeer aanzienlijke lastenverschuiving op van de arbeidsongeschiktheidsregelingen naar de werkloosheidsregelingen. Zo nemen de structurele werkloosheidslasten met ƒ2760 mln toe, terwijl het bedrag aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen terugloopt met ƒ6865 mln, hetgeen overeenkomt met een daling van 37%. Eén en ander vormt een indicatie dat de nieuwe financieringsstructuur voor de werkloosheidsuitkeringen die hierna zal worden behandeld mede moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van de mutaties in de sfeer van de arbeidsongeschiktheid.

5.4. Een nieuwe financieringsstructuur: structurele situatie

5.4.1. Werkloosheidsregelingen

     In de adviesaanvrage aan de SER en de ER is door het kabinet een voorlopige keuze gemaakt met betrekking tot de financiering van het nieuwe socialezekerheidsstelsel. De reden dat het kabinet toen nog niet met een definitief oordeel wilde komen, was gelegen in het feit dat het kabinet ruimte wilde laten voor modificaties op grond van maatschappelijke wensen en omstandigheden.
     Ook in het advies van de SER is geen definitieve standpuntbepaling opgenomen over de financiering van het gewijzigde stelsel van sociale rblz.|95| zekerheid. Dit als gevolg van de omstandigheid dat binnen de Raad uiteenlopend wordt gedacht over de nadere uitwerking en vormgeving van het nieuwe stelsel, waardoor er binnen de Raad geen eenduidig beeld voorhanden was over de omvang en de verdeling van de uitkeringslasten over de verschillende uitkeringscategorieën. Eerst nadat een politieke keuze is gemaakt ten aanzien van de toekomstige uitkerings- en financieringstructuur, acht de Raad een definitieve standpuntbepaling mogelijk. De Raad heeft zich dan ook het recht voorbehouden dat hij, wanneer deze politieke keuze is bepaald, zal adviseren over de daarbij te hanteren verdeling van de financieringslasten.
     Ofschoon de Raad geen definitief standpunt heeft bepaald, heeft hij in zijn advies wel een aantal beschouwingen gegeven over enkele algemene uitgangspunten voor een nieuwe financieringsstructuur. Mede aan de hand van deze beschouwingen hebben wij ons nader beraden op de eerste, voorlopige keuze uit de adviesaanvrage en bezien in welke mate het mogelijk was meer tegemoet te komen aan de opvattingen van de Raad. Wij menen met de onderstaande keuzes inzake de financiering van de werkloosheidsregelingen in belangrijke mate te hebben aangesloten op de gedachten van de Raad omtrent de algemene uitgangspunten voor een nieuwe financieringsstructuur.
     Ten aanzien van de nieuwe financieringsstructuur voor de werkloosheidsregelingen zijn de volgende keuzes gemaakt:
- De Werkloosheidswet (loondervingsuitkering én vervolguitkering) wordt in beginsel gefinancierd via een aan het loon gerelateerde premie, op te brengen door werkgevers (inclusief de overheid als werkgever) en werknemers (inclusief ambtenaren).
- De financiering van de Toeslagenwet zal geschieden uit de algemene middelen.
- De uitkeringslasten voor de Iow zullen worden gefinancierd door de overheid.
- De Rww zal, evenals in de huidige situatie het geval is, ten laste komen van de overheid.
     Met deze financieringsstructuur wordt naar ons oordeel goed aangesloten bij de eerder in deze memorie van toelichting uiteengezette keuze voor het systeem van loondervingsregelingen met vangnet als uitkeringsstructuur. De voornaamste overweging om tot deze keuze te komen, is dat in dit systeem een duidelijk onderscheid bestaat tussen de loondervingsfunctie en de minimumbehoeftefunctie van de inkomensvervangende uitkeringen. Dit onderscheid is tevens van belang voor de verdeling van de primaire verantwoordelijkheid voor de sociale zekerheid tussen sociale partners en de overheid.
     Ten aanzien van deze verdeling is reeds opgemerkt dat wij het opvangen van de consequenties van de gevolgen van loonderving tot de verantwoordelijkheid van de sociale partners rekenen. Voor de nieuwe Werkloosheidswet, waarin deze opvang is vormgegeven, achten wij derhalve de verzekeringsgedachte de meest aangewezene. Daarmee correspondeert aan de inkomenskant een financiering via aan het loon gerelateerde premies. Aldus wordt zoveel mogelijk recht gedaan aan het met de verzekeringsvorm samenhangende equivalentiebeginsel. Ook in paragraaf 2.3 is op deze samenhang ingegaan.
     Ten aanzien van de regelingen gebaseerd op de minimumbehoeftefunctie is in eerdere paragrafen aangegeven dat het naar onze mening daarbij gaat om de verantwoordelijkheid van de gemeenschap als geheel. Het betreft hier regelingen waarin de solidariteit tot uitdrukking komt met diegenen die met eigen middelen c.q. de (halfjaarlijks verminderde) loondervingsuitkering uitkomen beneden het naar gezinssituatie gedifferentieerde sociaal minimum. Bij de vormgeving van deze uitkeringen prevaleert dan ook het voorzieningenkarakter, waarbij bij de hoogte van de uitkering in meerdere (Rww) of mindere (Toeslagenwet, Iow) mate rekening wordt gehouden met de eigen middelen van de uitkeringsgerechtigde c.q. de partner. rblz.|96| Uitkeringsregelingen met een dergelijke achtergrond kunnen naar ons oordeel het best worden gefinancierd uit middelen welke door de gehele gemeenschap worden opgebracht. Op deze wijze komt de solidariteitsgedachte binnen deze regelingen zo goed mogelijk tot z'n recht.
     Met deze nieuwe financieringsstructuur voor de werkloosheidsregelingen zijn wij gedeeltelijk teruggekomen op de in de adviesaanvrage gemaakte keuzes. Zo wordt in het huidige voorstel de financiering van de vervolguitkering ondergebracht binnen de financiering van de nieuwe Werkloosheidswet, terwijl in de adviesaanvrage nog een volksverzekering met werkgeverspremies was voorgesteld. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat in de adviesaanvrage een structuur van de sociale zekerheid was uitgewerkt waarin ook de duur van de uitkering bij arbeidsongeschiktheid aan de leeftijd c.q. het arbeidsverleden was gekoppeld. Na het verstrijken van de loondervingsperiode zou de tussenfase een vervolguitkering bieden, zowel voor werkloosheid als voor arbeidsongeschiktheid.
     In de adviesaanvrage heeft het kabinet reeds gesteld voor een eventuele beperking van het recht op uitkering bij arbeidsongeschiktheid nadere studie noodzakelijk te achten. De vervolguitkering zal derhalve voorshands slechts aansluiten op de loondervingsuitkering bij werkloosheid. Daar de kring van verzekerden voor het risico van werkloosheid tot werknemers is beperkt, ligt vormgeving als een volksverzekering voor de vervolguitkering niet meer voor de hand. De vervolguitkering is dan ook financieel geïntegreerd in de Werkloosheidswet. Deze financiële integratie impliceert tevens dat de werkgevers voor de nieuwe Werkloosheidswet premie dienen te gaan betalen; een dergelijke betaling ontbrak in de adviesaanvrage.
     Met de premiebetaling van de werkgevers aan de nieuwe Werkloosheidswet kan tevens beter vorm worden gegeven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werknemers en werkgevers ten aanzien van het opvangen van de gevolgen van loonderving. Bij de verdere financiële uitwerking van deze verantwoordelijkheid is het naar ons oordeel verantwoord in de structurele situatie in eerste instantie uit te gaan van een evenredige financiële deelneming: werkgevers en werknemers betalen dan ieder de helft van de werkloosheidspremie. Of en in hoeverre van dit uitgangspunt nog wordt afgeweken, zal van jaar tot jaar moeten worden bezien in relatie tot de premieverdeling van de overige socialeverzekeringswetten en het op dat moment vigerende macro-economische beeld.
     Met dit voorbehoud omtrent de verdeling van de werkloosheidspremie wijkt het kabinet af van de opvatting van de SER in het vervolgadvies, waarin wordt gesteld dat aan de financieringsstructuur van de werknemersverzekering het loondervings- en verzekeringskarakter ten grondslag moet liggen. Gezien de grote macro-economische en ook inkomenspolitieke consequenties die aan de verdeling van de socialeverzekeringspremies verbonden zijn, is het kabinet van oordeel dat de premieverdeling meegewogen dient te worden binnen het besluitvormingsproces inzake het financieel-economisch beleid. Dit impliceert dat op grond van overwegingen die tijdens dit besluitvormingsproces aan de orde komen de verdeling van de werkloosheidspremie in bepaalde jaren mogelijkerwijs af zal kunnen wijken van de structureel beoogde 50/50-verhouding tussen werkgevers en werknemers.
     Wat de financiering van de Toeslagenwet aangaat, hebben wij ons aangesloten bij het standpunt van de SER. Het eerdere voornemen tot de adviesaanvrage om de toeslagen te financieren uit een volksverzekering met premiebetaling door verzekerden is daarmee komen te vervallen. Met de financiering van de gezinstoelagen uit de algemene middelen wordt naar onze mening ook strakker vastgehouden aan de hiervoor uiteengezette tweedeling van enerzijds de loondervingsregelingen (inclusief vervolguitkering) met zijn verzekeringskarakter en de daarbijbehorende premiebetaling en anderzijds de minimumbehoefteregelingen gebaseerd op solidariteitsoverwegingen tot uitdrukking komend in een financiering uit algemene middelen.
     rblz.|97| Ook de keuze van de financiering van de Wet inkomensvoorziening voor oudere werklozen uit overheidsmiddelen sluit aan bij deze tweedeling. Deze keuze spoort voorts met het advies van de SER om voor een uitkering op minimumniveau, waar het recht op uitkering afhankelijk is van het inkomen van de uitkeringsgerechtigde en diens partner, de financiering te laten geschieden uit de algemene middelen.
     De nieuwe financieringsstructuur heeft uiteraard de nodige consequenties voor de verdeling van de werkloosheidslasten over de overheid, werkgevers en werknemers. Die consequenties zijn des te meer van belang gezien de eerder geconstateerde omstandigheid dat door de stelselherzienende maatregelen (verdiscontering) de structurele werkloosheidslasten beduidend toenemen.

Tabel 5.5. Structurele verdeling van de werkloosheidslasten na stelselherzienende maatregelen (mln gld):

     Op basis van het geformuleerde uitgangspunt ten aanzien van de verdeling van de werkloosheidspremie volgt uit de tabel dat in de structurele situatie de overheid met een bedrag van ƒ8155 mln aan directe lasten ongeveer de helft van de werkloosheidslasten voor z'n rekening neemt, terwijl de andere helft (gelijkelijk) ten laste komt van werkgevers en werknemers. Naar onze opvatting is dit een uitkomst waarin de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners voor de werkloosheidslasten op een aanvaardbare wijze tot uitdrukking komt.
     Wordt voorts de positie van de overheid als werkgever in beschouwing genomen, dan kan worden opgemerkt dat naast de genoemde ƒ8155 mln de overheid nog een aanzienlijke additionele bijdrage levert van ƒ1022 mln aan de financiering van de werkloosheidslasten. Tevens dient te worden gewezen op het nadelige effect voor de overheid door het vervallen van de met de (huidige) WW-premie samenhangende inhoudingspost. Tegenover het vervallen van deze post staan feitelijke premiebetalingen door ambtenaren en de overheid als werkgever. Door deze premiebetalingen treedt voor het bedrijfsleven een belangrijke lastenverlichting op: tegenover de ƒ435 mln aan overgenomen ambtelijke werkloosheidslasten staat immers een premiebetaling uit de overheidssfeer van ƒ2044 mln. In het onderstaande staatje zijn de effecten van de risicoverevening nog eens samengevat (mln gld):

     rblz.|98| Per saldo leidt risicoverevening derhalve tot een lastenverzwaring voor de overheid en een lastenverlichting voor het bedrijfsleven.
     Voor de ambtenaren pakt de risicoverevening per saldo ongeveer neutraal uit. Bij deze analyse past de aantekening dat het een partiële analysebeschouwing van de effecten van risicoverevening betreft, als onderdeel van het totale financiële resultaat.
     Uiteraard moet de voorgestelde financiering van de nieuwe Werkloosheidswet worden afgewogen tegen de achtergrond van een totaal financieel overzicht omtrent de verdeling van de uitkeringslasten. Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, wordt de toeneming en daarmee de verdeling van de werkloosheidslasten in belangrijke mate bepaald door de aanpassingen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen. In zoverre moet voor een uiteindelijke beoordeling van de verdeling van de uitkeringslasten tevens de lastenverdeling in de sfeer van de arbeidsongeschiktheid worden bezien. Eén en ander komt hierna aan de orde.

5.4.2. Arbeidsongeschiktheidsregelingen

     De aanzienlijke structurele daling van de uitgaven in de sfeer van de arbeidsongeschiktheid wordt vrijwel geheel bepaald door de voorgenomen eliminering van de werkloosheidscomponent uit de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Aangezien deze eliminering in gelijke mate plaatsvindt in de (vrijwel geheel) door werknemers gefinancierde WAO en de door werkgevers betaalde AAW, treedt hierdoor geen lastenverschuiving op tussen werkgevers en werknemers. Vanuit dit perspectief bestaat geen aanleiding de huidige financieringssystematiek van de arbeidsongeschiktheidsregelingen ten principale te wijzigen.
     Dat wij nochtans de verdeling van de arbeidsongeschiktheidslasten in beperkte mate willen aanpassen, is gebaseerd op de overweging dat de huidige verdelingssystematiek van de WAO-premie leidt tot het verdwijnen van het werkgeversaandeel uit de WAO-premie. Dit heeft te maken met het eertijds geformuleerde uitgangspunt dat de totale arbeidsongeschiktheidslasten van (ex-)werknemers gelijkelijk dienden te worden gefinancierd door werkgevers en werknemers. Aangezien de uitkeringen aan arbeidsongeschikten die reeds vóór de invoering van de AAW (per 1 oktober 1976) gerechtigd waren, volledig uit de WAO worden gefinancierd, vormen de WAO-lasten tot dusverre meer dan de helft van de totale arbeidsongeschiktheidsuitgaven. Vanuit deze achtergrond lag het tot nu toe in de rede ook de werkgevers een deel van de premie WAO te laten betalen.
     Doordat evenwel steeds meer uitkeringsgerechtigden met alleen een WAO-uitkering worden vervangen door uitkeringsgerechtigden met een WAO/AAW-uitkering, is een overheveling van lasten opgetreden van de WAO naar de AAW. Daardoor is de redengeving voor een werkgeversaandeel in de WAO-premie in belangrijke mate afgenomen. Met de invoering van het nieuwe stelsel achten wij dan ook het juiste moment aangebroken om het werkgeversaandeel in de WAO-premie te beëindigen. Alsdan ontstaat de situatie dat de WAO-premie geheel voor rekening komt van de werknemers, terwijl de AAW-lasten door de werkgevers worden opgebracht.
     Met deze tweedeling wordt naar ons oordeel tevens recht gedaan aan het pleidooi uit het SER-advies om uit een oogpunt van doorzichtigheid en uitvoerbaarheid eenvoudige verdeelsleutels te hanteren voor de splitsing van financieringslasten tussen werkgevers en werknemers. Daarnaast biedt rblz.|99| deze tweedeling het voordeel dat beduidend eenvoudiger kan worden ingespeeld op de gevolgen van de invoering van de Toeslagenwet. Zoals is aangegeven, treedt hierdoor een lastenverschuiving op van ƒ785 mln van de AAW naar de (aanvullende) WAO. Op grond van de huidige verdelingssystematiek van de WAO-premie zou dit weer tot een wijziging van de werknemers- en werkgeversaandelen in de WAO-premie moeten leiden, die jaarlijks op (uiterst) ingewikkelde wijze zou moeten worden berekend. Door de WAO-premie alleen door werknemers te laten betalen, kan daaraan worden voorbijgegaan.
     In tabel 5.6 is de resulterende structurele verdeling van de arbeidsongeschiktheidslasten aangegeven. Daarbij zij nog opgemerkt dat uiteraard niet alleen voor werknemers/werkgevers de verdiscontering gevolgen heeft: ook voor niet-werknemers treedt een besparingseffect op in de AAW-lasten. Uit de eerder gepresenteerde cijfers uit tabel 5.3 kan worden afgelezen dat het daarbij gaat om een bedrag van ƒ160 mln. Voor de ambtelijke regelingen is daarentegen geen effect aangehouden. Zoals in de adviesaanvrage reeds is aangegeven, vindt bij de toepassing van de ambtelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen geen of nauwelijks verdiscontering van de werkloosheidscomponent plaats.

Tabel 5.6. Structurele verdeling van de arbeidsongeschiktheidslasten na de stelselherzienende maatregelen (mln gld):

     Uit de tabel komt naar voren dat bij de voorgestelde financieringsstructuur voor de arbeidsongeschiktheidsuitgaven binnen het bedrijfsleven een redelijk evenwichtige verdeling van de lasten wordt bereikt tussen werkgevers en werknemers: beide categorieën betalen ruim ƒ3,5 mld. Ook de bijdrage vanuit de overheidssfeer bedraagt zo'n ruim ƒ3,5 mld, waarbij nog zij opgemerkt dat het overheidspersoneel via de inhoudingspost tevens de nadelige gevolgen ondervindt van de stijging van de WAO-premie sinds 1981.
     Ten slotte zij nog gewezen op het feit dat in de SER-adviesaanvrage voor de structurele situatie was voorzien in het vervallen van de franchise in de WAO-premie. Dit was mogelijk omdat in de SER-adviesaanvrage ervan werd uitgegaan dat in de structurele situatie nog maar één loondervingsregeling (inclusief medisch-arbeidskundige arbeidsongeschiktheid) zou bestaan. Nu evenwel in de hiervoor beschreven structurele situatie de AAW en de WAO als twee afzonderlijke regelingen blijven voortbestaan, dient tevens de franchise in de WAO-premie te worden gehandhaafd.
     Overigens is het wel zo dat door de eerdergenoemde vervanging van de hogegrondslagensystematiek in de AAW door de Toeslagenwet de franchise in de WAO-premie aanzienlijk zou verminderen,¹ hetgeen vooral voor de laagste inkomenscategorieën een belangrijke lastenverzwaring zou betekenen. In dit verband willen wij dan ook nadrukkelijk de mogelijkheid openhouden van inkomenspolitieke overwegingen van de uitkomsten van een (eventueel aangepaste) berekeningssystematiek voor de franchise in de WAO-premie af te wijken, zoals dat ook in het recente verleden wel vaker is gebeurd.

1. In een systeem waarbij de WAO-uitkering nog slechts wordt uitbetaald voor zover die uitkering hoger is dan de AAW-uitkering, is sprake van een franchise die - bij strikte toepassing van de equivalentiegedachte - gelijk moet zijn aan het door de AAW verzekerde bedrag. In de huidige vaststellingsmethodiek van de franchise wordt daarbij uitgegaan van de hoge AAW-grondslag. Aangezien door de invoering van de Toeslagenwet de AAW-uitkeringen op 70% van het minimumloon worden geüniformeerd, zou de franchise dienen te worden gebaseerd op dit verlaagde bedrag.

rblz.|100| 
5.4.3. Structurele verdeling van de uitkeringslasten bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid

     Met behulp van de in de beide voorgaande paragrafen aangegeven tabellen 5.5 en 5.6 kan nu voor de structurele situatie de verdeling van de uitkeringslasten bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid worden berekend. In tabel 5.7 is deze structurele verdeling vervolgens vergeleken met de uitkomsten zoals die bij ongewijzigd beleid zouden hebben geresulteerd.

Tabel 5.7. Structurele verdeling van de uitkeringslasten bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid na de stelselherzienende maatregelen vergeleken met de verdeling bij ongewijzigd beleid (mln gld):

1. Zie bijlage II.

     Uit de cijfers kan worden afgelezen dat de ƒ4,1 mld besparing globaal genomen voor bijna ƒ1,3 mld ten goede komt aan de overheid (inclusief haar positie als werkgever), voor iets meer dan ƒ0,5 mld leidt tot een lastenverlichting voor werkgevers, voor ruim ƒ1,9 mld de collectieve lastendruk voor werknemers (inclusief ambtenaren) vermindert, terwijl ten slotte voor de niet-werknemers een voordeel van zo'n ƒ0,4 mld wordt bereikt. Naar ons oordeel wordt met deze uitkomst een redelijk perspectief geboden ten aanzien van de structurele verdeling van de uitkeringslasten voor werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. Daarbij zij nog de kanttekening geplaatst dat de toekomstige verdeling van de socialezekerheidslasten uiteraard niet los kan worden gezien van de financieel-economische ontwikkelingen in de komende jaren en dat op grond daarvan eventuele bijstellingen altijd tot de mogelijkheden zullen behoren.
     Tot slot van deze financieringsparagraaf zij nog met enige nadruk opgemerkt dat de voorgaande exercities c.q. uitkomsten alleen betrekking hebben op een structurele situatie die ontstaat door de (exogene) structurele effecten als gevolg van de stelselherzienende maatregelen te muteren op de aanvangssituatie 1985 (ongewijzigd beleid). Dit betekent dat geen rekening is gehouden met mogelijk optredende endogene ontwikkelingen in de sfeer van de werkloosheid en de arbeidsongeschiktheid. Met endogene effecten zou alleen redelijkerwijze rekening kunnen worden gehouden als nu reeds voldoende inzicht bestond in de economische situatie tegen de tijd dat het stelsel zijn structurele omvang zou bereiken. Aangezien hier, zoals gezegd, nog verscheidene tientallen jaren overheen zullen gaan, is dit inzicht niet voorhanden.

5.5. Mutaties in de uitgavensfeer in 1986

5.5.1. Inleiding

     De voor 1986 voorziene effecten van de stelselherziening op de werknemersregelingen en de overige socialezekerheidsregelingen wijken in een tweetal opzichten af van de structurele effecten die in de voorgaande rblz.|101| paragrafen aan de orde zijn gesteld. Het betreft daarbij in de eerste plaats de voorziene ingangsdatum van 1 mei 1986, die impliceert dat in 1986 niet de volledige jaareffecten van de voorgestelde maatregelen zullen worden gerealiseerd. Daarnaast zijn de getroffen overgangsregelingen van belang voor de zogenaamde oude gevallen. Gegeven de ingangsdatum van 1 mei gaat het daarbij om die uitkeringsgerechtigden die vóór 1 mei 1986 reeds een uitkering ontvingen. Op de inhoud van deze overgangsregelingen wordt hierna ingegaan. In navolging van de beschouwingen met betrekking tot de structurele situatie worden de effecten voor de werknemersregelingen en die voor de overige sociale voorzieningen afzonderlijk geanalyseerd.

5.5.2. Effecten op werknemersregelingen

     Bij de bespreking van de financiële gevolgen van de stelselherziening voor de werknemersregelingen in 1986 kan, in lijn met de beschrijving van de structurele situatie, het onderscheid worden aangehouden tussen maatregelen die op hoofdlijnen bepalend zijn voor de vormgeving van het nieuwe stelsel, systeemaanpassingen die voortvloeien uit het integratiekarakter van de stelselherzienende maatregelen en voornemens met betrekking tot de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.
     Wat de eerste categorie maatregelen aangaat, worden de financiële effecten uiteraard in belangrijke mate beïnvloed door de getroffen overgangsregelingen voor de zogenaamde oude gevallen, zoals gesteld die uitkeringsgerechtigden die vóór 1 mei 1986 reeds een uitkering ontvingen. In de werkloosheidsregelingen is voor deze categorie uitkeringsgerechtigden bepaald dat het huidige niveau en de duur van de uitkering blijft gelden. Dit betekent dat voor deze werklozen de uitkering niet in halfjaarlijkse stappen tot het minimumniveau wordt teruggebracht, maar 70% van het laatstverdiende loon blijft bedragen. Anderzijds zullen de oude gevallen ook niet meer profiteren van de gemiddeld optredende verbetering in de uitkeringsduur (loondervingsfase + vervolguitkering).
     Bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen krijgen door de getroffen bepalingen in 1986 alleen de oude gevallen tot 30 jaar te maken met de afschaffing van de verdiscontering. Daarbij is voorts ten aanzien van de uitkeringsduur van de gedeeltelijke werkloosheidsuitkering een overgangsmaatregel opgenomen die uitgaat van een verdubbeling van de in de nieuwe Werkloosheidswet geldende uitkeringsduur, met een maximum van vijf jaar.
     Ten aanzien van de tweede groep maatregelen zij er wederom op gewezen dat ook in tabel 5.8 alleen de geaggregeerde cijfers zijn gepresenteerd. Voorts zij opgemerkt dat in de hiernavolgende cijfers weer geen rekening is gehouden met de financiële consequenties van het feit dat de werking van de Toeslagenwet zich ook zal uitstrekken tot de ZW.

rblz.|102| Tabel 5.8. Mutaties in de uitkeringslasten in 1986 als gevolg van de voorgestelde stelselherzienende maatregelen in de werknemersverzekeringen ingaande 1 mei 1986 (mln gld):

     De maatregelen in de sfeer van de werkloosheid geven in 1986 per saldo een uitgavenvermeerdering te zien voor de bruto-uitkeringslasten. Dit resultaat wordt zoals gezegd sterk beïnvloed door de getroffen overgangsregelingen: zo wordt de besparing van ƒ75 mln ¹ die samenhangt met de halfjaarlijkse niveauverlaging van de uitkeringen door de overgangsmaatregel voor oude gevallen met ƒ70 mln tenietgedaan. De resterende ƒ5 mln heeft dan ook alleen betrekking op de niveauverlaging van uitkeringen van nieuwe gevallen.
     Evenals geschetst in de structurele situatie geeft het bedrag van ƒ175 mln voor gelijkberechtiging van mannen en vrouwen in de werkloosheidsregelingen alléén de additionele uitgaven aan die in 1986 ontstaan. Voor zover deze gerechtigden vóór 1 mei tot de regelingen toetreden, komen de uitkeringen ten laste van de WWV; degenen die vanaf 1 mei toetreden, worden in de nieuwe Werkloosheidswet opgenomen. De naar raming ƒ195 mln aan extra uitgaven die door invoering van deze maatregel in 1985 zijn opgetreden, zijn verwerkt in de ƒ4495 mln aan WWV-lasten bij ongewijzigd beleid. Het totaal aan additionele lasten dat in 1986 samenhangt met de gelijkberechtiging bedraagt derhalve ƒ370 mln.

1. Dat de opbrengst ook zonder overgangsregeling relatief gering is, hangt samen met de gekozen invoeringsdatum van 1 mei [1986, red.]. Deze invoeringsdatum zou er - bij afwezigheid van een overgangsregeling - toe geleid hebben dat de eerste stap in de niveauverlaging voor oude gevallen eerst per 1 november [1986, red.] zou zijn gerealiseerd waardoor het effect in 1986 slechts op twee maanden betrekking zou hebben gehad.

     rblz.|103| De besparing samenhangend met de differentiatie van de uitkeringsduur wordt volledig bepaald door de doorwerking van de in 1985 doorgevoerde beperking van de maximale uitkeringsduur voor werklozen jonger dan 25 jaar. Het structurele effect hiervan werd geraamd op ƒ165 mln. waarvan ƒ70 mln als effect vanaf 1985 reeds is verwerkt in de genoemde ƒ4495 mln aan WWV-lasten bij ongewijzigd beleid. Derhalve resulteert voor 1986 het in de tabel opgenomen besparingsbedrag van ƒ95 mln. De nieuwe gevallen leveren geen bijdrage aan de besparingen. Hier is alleen sprake van een verschuiving van ƒ5 mln van de nieuwe Werkloosheidswet naar de Rww.
     Als gevolg van de overgangsmaatregelen zullen in 1986 vanuit de nieuwe Werkloosheidswet geen personen in de Iow komen. Het voor de Iow aangegeven bedrag van ƒ120 mln heeft derhalve uitsluitend betrekking op de groep van WWV-ers die momenteel via de zogenaamde 50-plusregeling een individuele uitkering op minimumniveau krijgen uitgekeerd, dan wel in 1986 een dergelijke uitkering zouden hebben ontvangen. Vanaf 1 mei 1986 vervalt deze interim-regeling en krijgen de werklozen ouder dan 50 jaar [lees: van 50 jaar of ouder, red.] een Iow-uitkering. Het bedrag dat samenhangt met het vervallen van de 50-plusregeling - die geen inkomenstoets kent - is groter dan de kosten van de Iow waarin wel een inkomenstoets is opgenomen. Het hiermee samenhangende voordeel is echter - mede gezien de ingangsdatum - onvoldoende groot om de in 1986 optredende additionele volumestijging uit hoofde van de interim-regeling volledig te compenseren. Per saldo resulteert een toeneming van de uitkeringslasten van ƒ5 mln.
     Voor de arbeidsongeschiktheidsregelingen treden in 1986 nagenoeg geen effecten op. Zo worden de gevolgen van de halfjaarlijkse niveauverlaging in sterke mate beperkt door het voornemen de herbeoordeling te beperken tot arbeidsongeschikten jonger dan 35 jaar. Alleen voor deze relatief beperkte groep (15% van het bestand) alsmede de nieuwe instromers kan een werkloosheidscomponent worden bepaald en is derhalve de ƒ5 mln opbrengst inzake de halfjaarlijkse niveauverlaging van de (verdisconteerde) werkloosheidsuitkering relevant. Het effect van de differentiatie van de duur van de (verdisconteerde) werkloosheidsuitkering wordt in 1986 zodanig gedaan door de beschreven overgangsmaatregel voor oude gevallen dat hier geen besparing voor is opgenomen. Eén en ander impliceert tevens dat van de arbeidsongeschikten met een werkloosheidscomponent in 1986 nog niemand doorstroomt naar de Iow.
     Op grond van de uitgavenmutatie in de sfeer van de werkloosheid en arbeidsongeschiktheid kan worden geconstateerd dat op hoofdlijnen de stelselherzienende maatregelen in 1986 per saldo in relatief geringe mate zullen leiden tot een wijziging in de bruto-uitkeringslasten. De opbrengst uit hoofde van het geheel aan stelselherzienende voorstellen van ƒ225 mln in 1986 is meer dan volledig afkomstig van de maatregelen met betrekking tot de systeemintegratie en de aangegeven voornemens inzake de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. De herziening van het stelsel op hoofdlijnen kost in 1986 per saldo zelfs ƒ70 mln.
     Evenals bij de beschrijving van de structurele financiële effecten dient voor de bepaling van het ombuigingsresultaat 1986 tevens rekening te worden gehouden met de reeds in 1985 aangebrachte uitgavenverhogingen in het kader van de stelselwijziging van ƒ165 mln. Op deze wijze kan dan het effectieve financiële resultaat in 1986 als gevolg van de stelselherzienende maatregelen worden bepaald op ƒ30 mln. Ook hierbij zij weer opgemerkt dat op grond van presentationele overwegingen in de verdere uitwerking van de financiële effecten voor 1986 is uitgegaan van de eerdergenoemde ƒ195 mln en niet van het effectieve resultaat van ƒ30 mln.

5.5.3 Effecten op de overige socialezekerheidsregelingen

     De effecten van de stelselherzienende maatregelen op de bruto-uitkeringslasten van de overige socialezekerheidsregelingen in 1986 zijn relatief beperkt van aard.
     Dit geldt met name voor de ambtelijke regelingen, omdat in 1986 het overheidspersoneel niet bij de nieuwe werkloosheidsregeling zal worden betrokken. In 1986 worden derhalve de ambtelijke werkloosheidslasten niet rblz.|104| naar de nieuwe Werkloosheidswet overgeheveld, noch zal er sprake zijn van betaling van WW-premies door ambtenaren en overheid (in haar positie als werkgever). Wel ondervindt het overheidspersoneel nadeel van het feit dat met de invoering van het nieuwe stelsel de toetredingsmogelijkheid in de WWV wordt beëindigd. Aangezien hiervoor in de ambtelijke sfeer nadere compenserende maatregelen zullen worden getroffen, is hier van opneming van enig besparingseffect afgezien. Een ander hier nog te noemen effect, dat met name in de financieringssfeer optreedt, heeft betrekking op de eerder gememoreerde omstandigheid dat door de uniformering van de AAW-uitkering op 70% van het minimumloon een lastenoverheveling optreedt van de AAW naar de (aanvullende) ambtelijke pensioenen.
     Voor de niet-werknemers is in 1986 alleen de invoering van de Toeslagenwet relevant, omdat daarmee de verhoogdegrondslagensystematiek voor de (overige) AWW-uitkeringen wordt vervangen door de toeslagenmethodiek. Hierdoor verschuiven er lasten van de AAW naar de door het Rijk gefinancierde Toeslagenwet. Het effect van de stelselherzienende maatregel met betrekking tot het recht op en de duur van de werkloosheidscomponent AAW is voor niet-werknemers in 1986 dermate gering dat van weergave in tabel 5.9 is afgezien.

Tabel 5.9. Mutaties in de bruto-uitkeringslasten als gevolg van de voorgestelde stelselherzienende maatregelen voor ambtenaren en niet-werknemers in 1986 (mln gld):

5.5.4 Totale financiële effecten stelselwijziging

     Aan de hand van de in de tabellen 5.8 en 5.9 gepresenteerde cijfers kan voor 1986 de totale mutatie van de bruto-uitkeringlasten worden berekend. Afgezet tegen de situatie bij ongewijzigd beleid kan vervolgens worden becijferd wat de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidslasten in 1986 zullen zijn. In tabel 5.10 is deze rekenexcercitie weergegeven.

Tabel 5.10. Bruto-uitkeringslasten bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid in 1986 na stelselherzienende maatregelen (mln gld):

     rblz.|105| Uit de uitkomsten valt af te lezen dat in 1986 in de sfeer van de arbeidsongeschiktheid minder uitkeringslasten behoeven te worden gefinancierd. Behoudens de aanzienlijke verschuiving van WWV-lasten naar de nieuwe Werkloosheidswet, pakken de mutaties voor de werkloosheidsregelingen per saldo nagenoeg neutraal uit.

5.6. Een nieuwe financieringsstructuur: de situatie in 1986

5.6.1. Werkloosheidsregelingen

     In de hier voorgaande bespreking van de financiering van de werkloosheidslasten in de structurele situatie is aangegeven dat naar ons oordeel de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners op een evenwichtige wijze tot uitdrukking kan worden gebracht door gelijke verdeling van de lasten. In de nieuwe, structurele financieringsstructuur voor de werkloosheidslasten is deze gelijke verdeling vormgegeven door de premies voor de nieuwe Werkloosheidswet door werkgevers en werknemers op te laten brengen, terwijl de financiering van de Toeslagenwet, de Iow en de Rww ten laste van de overheid is gebracht. Deze tweedeling van de financieringslasten tussen overheid en sociale partners kan naar onze mening ook voor 1986 worden aangehouden, zonder dat een al te grote breuk ontstaat met de huidige situatie. Dit komt met name door de omstandigheid dat de WWV-lasten niet in één keer, maar in de loop van een tweetal jaren geleidelijk zullen worden overgeheveld naar het AWf. Zoals aangegeven in tabel 5.10 wordt in 1986 ongeveer een derde van de WWV-lasten overgeheveld naar de nieuwe Werkloosheidswet, waardoor de overheidbijdrage voor de WWV volgend jaar, rekening houdend met het totale effect van de voorgestelde maatregelen, nog steeds ƒ3030 mln bedraagt.
     De verdeling van de WW-premie tussen werkgevers en werknemers in 1986 dient te worden geplaatst in het kader van het macro-economisch beleid zoals dit bij de besluitvorming rond de Miljoenennota van 1986 is ontwikkeld. Rekening houdend met de thans voorziene lastenontwikkeling voor de overige socialezekerheidsregelingen, is het kabinet voornemens de verdeling van de werkloosheidspremie zodanig vast te stellen dat het werkgeversaandeel 40% van de totale premielast zal dragen [lees: bedragen, red.]. De redenen om af te wijken van het geformuleerde uitgangspunt van een evenredige financiële deelneming zijn gelegen in de doelstelling omtrent de ontwikkeling van de totale werkgeverslasten en de koopkrachtmutaties voor de verschillende inkomenscategorieën in 1986. Overigens zij er met nadruk op gewezen dat deze 40/60-verdeling op zich geen implicaties heeft voor de toekomstige verdeling van de WW-premie. De discussie over de premieverdeling WW in 1987 zal, zoals in de nieuwe Werkloosheidswet voorzien, vanuit de 50/50-situatie moeten worden gevoerd.
     In tabel 5.11 is op basis van de gekozen 40/60-verhouding in 1986 tussen werkgevers en werknemers de verdeling geschetst van de werkloosheidslasten na stelselwijziging. Omtrent de positie van het overheidspersoneel zij daarbij nogmaals opgemerkt dat de ambtenaren in 1986 nog niet worden opgenomen in de personenkring van de nieuwe Werkloosheidswet. Dit impliceert tevens dat de met de huidige WW-premie corresponderende inhoudingspost voor ambtenaren in 1986 blijft bestaan.

Tabel 5.11. Verdeling in 1986 van de werkloosheidslasten na stelselherzienende maatregelen (mln gld):

     rblz.|106| Uit tabel 5.11 blijkt dat in 1986 nog bijna drie vierde deel van de totale werkloosheidslasten via het overheidsbudget zullen worden gefinancierd. De mate waarin hierdoor vanuit de stelselherziening nog een afdoende bijdrage kan worden geleverd aan de noodzakelijke vermindering van het financieringstekort wordt duidelijker aan de hand van de verdeling van de totale uitkeringslasten. Daartoe dient mede de verdeling van de arbeidsongeschiktheidslasten in beschouwing te worden genomen, hetgeen in de volgende paragraaf aan de orde komt.

5.6.2. Arbeidsongeschiktheidsregelingen

     Zoals eerder gememoreerd, achten wij met de invoering van het nieuwe stelsel het juiste moment aangebroken om het werkgeversaandeel in de WAO te beëindigen en vanaf 1 januari 1986 een duidelijke verdeelsleutel voor de financiering van de arbeidsongeschiktheidslasten te hanteren: WAO-premie voor werknemers, AWW-premie voor werkgevers. Hieromtrent zal een afzonderlijk voorstel van wet worden ingediend.
     Voorts is bij de hiernavolgende lastenverdeling rekening gehouden met de omstandigheid dat de overheveling van arbeidsongeschiktheidslasten naar de nieuwe Werkloosheidswet beperkt blijft tot nieuwe (verdisconteerde) gevallen. Voor oude gevallen geldt dat bij verdiscontering hun werkloosheidscomponent gefinancierd blijft uit de arbeidsongeschiktheidsfondsen.¹

1. In feite zit dit reeds verwerkt in het (lage) overhevelingsbedrag van ƒ180 mln uit tabel 5.8. Dit bedrag geldt alleen de nieuw inkomende gevallen vanaf mei 1986.

Tabel 5.12. Verdeling in 1986 van de arbeidsongeschiktheidslasten na stelselherzienende maatregelen (mln gld):

5.6.3. Verdeling in 1986 van uitkeringslasten bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid

     Aan de hand van de partiële lastenverdeling in de sfeer van de werkloosheid en de arbeidsongeschiktheid kan de totale lastenverdeling in 1986 worden geschetst. Afgezet tegen de situatie in 1985 kan vervolgens worden aangegeven welke lastenmutaties voor de verschillende categorieën in 1986 optreden.

Tabel 5.13. Verdeling in 1986 van de uitkeringslasten bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid na de stelselherzienende maatregelen vergeleken met de verdeling bij ongewijzigd beleid (mln gld):

1. Zie bijlage II.

     rblz.|107| Uit de tabel blijkt dat in 1986 voor het overheidsbudget een lastenverlichting resulteert van ruim ƒ0,9 mld. Voor de werkgevers (bedrijfsleven en collectieve sector) heeft de stelselherziening per saldo nauwelijks gevolgen. De werknemers werkzaam in het bedrijfsleven ondergaan een lastenverzwaring van ruim ƒ0,8 mld.
     Bij deze lastenontwikkeling zij allereerst de opmerking gemaakt dat de aangegeven verdeling in die zin tijdelijk is dat ze in belangrijke mate ongedaan zal worden gemaakt op het moment dat na 1986 het overheidspersoneel zal worden opgenomen in de kring der verzekerden van de nieuwe Werkloosheidswet. Zoals aangegeven in paragraaf 5.4.1, treedt daardoor in de structurele situatie ten koste van het overheidsbudget een aanzienlijke lastenverlichting voor het bedrijfsleven op.
     Voorts zij opgemerkt dat de ƒ0,9 mld verlichting voor het overheidsbudget in nauw verband moet worden gezien met de terugsluizingsproblematiek in 1986. In lijn met het regeerakkoord wordt in de socialezekerheidssector voor 1986 een uitgavenbeperking beoogd van ƒ1,75 mld. Het effectieve budgettaire resultaat van ƒ60 mln uit hoofde van de stelselherzienende maatregelen vormt een onderdeel van dit ombuigingsbedrag. De mogelijkheden om de ƒ1,75 mld ombuiging in 1986 ten gunste te laten komen aan het overheidsbudget zijn evenwel beperkt: alleen de hiervoor genoemde ƒ0,9 mld verlichting binnen de stelselherziening kan in dit verband worden benut.
     Vanuit dit perspectief moet deze ƒ0,9 mld verlichting voor de overheid derhalve niet alleen worden afgezet tegen de effectieve budgettaire besparing van ƒ30 mln als gevolg van de stelselherzienende maatregelen, maar worden gerelateerd aan het beoogde ombuigingsbedrag van ƒ17,5 mld in 1986. Dan wordt ook duidelijk dat het geheel van maatregelen in de sociale zekerheid per saldo niet tot een lastenverzwaring voor werknemers behoeft te leiden: tegenover de ƒ0,8 mld lastenverzwaring uit tabel 5.13 staat in het totale socialezekerheidsbeeld voor 1986 nog een bedrag van ƒ1,7 mld aan beoogde ombuigingen buiten de stelselherziening die grotendeels neerslaan in de premiesfeer en derhalve tevens ten goede komen aan de werknemers.
     Resumerend kan worden gesteld dat het financieringsbeeld 1986 voor de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen een tijdelijke, relatief grote lastenverlichting voor de overheid te zien geeft, die evenwel in samenhang met nog verder in 1986 aan te brengen uitgavenbeperkende maatregelen in de socialezekerheidssector, niet behoeft te leiden tot een lastenverzwaring voor met name werknemers. Eén en ander blijkt ook uit het in de Miljoenennota/MEV 1986 [MEV: Macro Economische Verkenning, red.] opgenomen premiebeeld waarin een daling van de ongewogen werknemerspremies wordt voorzien van bijna 1,5 procentpunt, hetgeen neerkomt op een lastenverlichting van ƒ1,7 mld. Uiteraard zijn hierbij tevens van belang de ombuigingen in de sector volksgezondheid alsmede met name de aangebrachte intering op de fondsreserves. Wat het laatste aangaat, zij nog opgemerkt dat deze intering voor een belangrijk deel plaatsvindt in het AWf, waar ultimo 1985 een overreserve aanwezig zal zijn van omstreeks ƒ1 mld. Zoals ook uitdrukkelijk de bedoeling is geweest bij de vorming van deze overreserve, wordt dit bedrag in 1986 ingezet ter mitigering van de WW-premie.
     Uitgaande van de 40/60-verdeling van de WW-premie profiteren ook de werkgevers voor een deel van deze intering, waardoor de toeneming van het werkgeversaandeel in de WW-premie enigermate kan worden beperkt. Tezamen met de oveirge premiemutaties resulteert voor de werkgevers in 1986 een verlichting van de socialezekerheidslasten van ongeveer ƒ0,3 mld.

5.7. Structurele inkomenseffecten

5.7.1. Inleiding

     De structurele inkomenseffecten van de stelselherzienende maatregelen zijn niet op de gebruikelijke wijze via (jaarlijkse) koopkrachtmutaties rblz.|108| gepresenteerd, maar inzichtelijk gemaakt door voor een aantal jaren de inkomensontwikkeling in het nieuwe stelsel te vergelijken met de huidige regelingen. Dit is gebeurd omdat met de gebruikelijke methode de gevolgen van de structurele aanpassingen inzake het recht op en duur van de (gedeeltelijke) werkloosheidsuitkering onvoldoende duidelijk tot uitdrukking komen. Het gaat hier immers om maatregelen waarvan het effect niet tot één jaar beperkt blijft, maar zich uitstrekt over een periode van verscheidene jaren.
     Tegen deze achtergrond wordt in deze paragraaf allereerst de duur van de (gedeeltelijke) werkloosheidsuitkering in het huidige en het nieuwe stelsel besproken. Daarna zullen voor een drietal groepen werkloze uitkeringsgerechtigden de inkomensmutaties gedurende de beide uitkeringsperiodes worden vergeleken. Het onderscheid tussen de groepen uitkeringsgerechtigden heeft onder meer te maken met de mate waarin de (gedeeltelijk) werkloze werknemer voldoet aan de voorgestelde arbeidsverledeneis.

5.7.2. De uitkeringsduur in de huidige werkloosheidsregelingen

     Heeft een werkloze in het huidige stelsel aan de referte-eis voldaan, dan kan betrokkene maximaal een halfjaar WW-uitkering genieten. Hierop aansluitend komt men bij voortdurende werkloosheid in aanmerking voor een WWV-uitkering, waarvan de maximale duur in het algemeen twee jaar is. Voor jongere werklozen (beneden de 35 jaar) gelden kortere maximumtermijnen, terwijl oudere werklozen (ouder dan 57,5 jaar [lees: 57,5 jaar of ouder, red.]) recht hebben op een uitkering tot hun 65ste levensjaar.
     De referte-eis in de WW en WWV komt erop neer dat de werkloze in het voorafgaande jaar een halfjaar gewerkt moeten hebben. Voor jongeren (beneden de 23 jaar) is daarnaast een verzwaarde referte-eis relevant. Deze groep werklozen komt alleen voor een WWV-uitkering in aanmerking indien zij in de aan de werkloosheid voorafgaande drie jaar minimaal tweeënhalf jaar hebben gewerkt.
     Voorts is bij de recente aanpassingen in de WWV in 1985 een arbeidsverleden-eis geïntroduceerd voor personen jonger dan 35 jaar. De duur van de WWV-uitkering wordt voor betrokkenen met een halfjaar verlengd indien zij in de voorafgaande zes jaar minimaal vierenhalf jaar hebben gewerkt.

Tabel 5.14. Huidige uitkeringsperioden bij werkloosheid (in uitkeringsjaren):

1. Hiervoor geldt een verzwaarde referte-eis.

     Uit de tabel volgt dat ook in de huidige situatie door de verschillende aanpassingen gedurende de afgelopen jaren reeds een zeker verband is ontstaan tussen uitkeringsduur en leeftijd c.q. arbeidsverleden. In welke mate dit patroon nog afwijkt van de uitkeringsperiodes in het nieuwe stelsel, komt hierna aan de orde.

5.7.3. De uitkeringsduur in de nieuwe Werkloosheidswet

     Teneinde als werkloze werknemer in aanmerking te komen voor een uitkering krachtens de nieuwe Werkloosheidswet, moet men in het jaar voorafgaand aan de werkloosheid in ten minste 26 weken hebben gewerkt. rblz.|109| Voldoet men aan deze referte-eis, dan heeft men, ongeacht de leeftijd, recht op een halfjaar uitkering.
     In het nieuwe stelsel zal de duur van de werkloosheidsuitkering verlengd kunnen worden indien wordt voldaan aan een arbeidsverledeneis. Deze eis komt erop neer dat in de aan de werkloosheid voorafgaande vijf jaar minimaal drie jaar gewerkt moet zijn. In dat geval zal in de nieuwe Werkloosheidswet voor werklozen tussen de 23 en 30 jaar recht op een additionele uitkering van een halfjaar ontstaan, welke geleidelijk oploopt tot vierenhalf jaar voor 60- tot 65-jarigen. De loongerelateerde WW-uitkering duurt dan voor deze laatste categorie in beginsel tot aan het 65ste levensjaar.
     Aansluitend op de loongerelateerde uitkering kunnen personen bij voortdurende wekloosheid in aanmerking komen voor een vervolguitkering. Deze regeling is vanzelfsprekend niet relevant voor de categorie werklozen van 60 tot 65 jaar, omdat voor hen de loongerelateerde uitkering in principe voortduurt tot de pensioengerechtigde leeftijd. Voor de leeftijdscategorie 50- tot 60-jarigen zal via de regeling inzake de inkomensvoorziening voor oudere werklozen (Iow) de uitkeringsperiode doorlopen tot aan het 65ste levensjaar. Voor deze regeling geldt (net als in de Toeslagenwet) wel de toets op inkomen uit arbeid van de uitkeringsgerechtigden en de partner, maar geen vermogenstoets.

Tabel 5.15. Uitkeringsperiodes bij werkloosheid in het nieuwe stelsel (in uitkeringsjaren):

5.7.4. De onderscheiden groepen uitkeringsgerechtigden

     Uit de beide voorgaande paragrafen komt naar voren dat de referte-eis als toelatingscriterium tot de werkloosheidsverzekering in het huidige en nieuwe stelsel in belangrijke mate overeenkomen. Anders ligt dit voor de arbeidsverledeneis, welke bepalend is voor de uitkeringsduur. In het nieuwe stelsel zal de duur van de werkloosheidsuitkering in beduidend sterkere mate afhangen van het arbeidsverleden van de uitkeringsgerechtigde dan dit in de huidige werkloosheidsregelingen het geval is. Voor een inkomensvergelijking in de tijd tussen het huidige en het nieuwe stelsel ligt het derhalve voor de hand om een eerste onderscheid te maken naar uitkeringsgerechtigde WW-ers die al dan niet voldoen aan de arbeidsverledeneis.
     Behoudens dit verschil zal in de overgang van het huidige naar het nieuwe stelsel tevens een belangrijk verschil in inkomensontwikkeling optreden tussen gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een werkloosheidscomponent en uitkeringsgerechtigden met een volledige werkloosheidsuitkering. Ook hier dient derhalve een onderscheid tussen twee categorieën uitkeringsgerechtigden te worden gemaakt.
     Een derde criterium dat bij de beoordeling van de inkomensontwikkeling van belang is, heeft betrekking op de vraag of de werkloze uitkeringsgerechtigde alleen- of tweeverdiener is. Dit onderscheid is in het huidige stelsel van belang voor de verschillende minimumdagloonregelingen alsmede de bijstandsuitkering, terwijl in het nieuwe stelsel het alleen- of rblz.|110| tweeverdienerschap bepalend is voor het ontvangen van toeslagen, de Iow-uitkering en de bijstandverlening.
     Indien we, evenals bij de budgettaire exercities, ervan uitgaan dat gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een werkloosheidscomponent allen voldoen aan de arbeidsverledeneis, dan kan op basis van de hiervoor aangegeven drie criteria een zestal groepen uitkeringsgerechtigden worden onderscheiden. In de onderstaande tabel zijn deze zes categorieën weergegeven, waarbij tevens is aangegeven welk deel ieder van deze categorieën uitmaakt van het bestand aan werkloze uitkeringsgerechtigden in de structurele situatie ¹ van het nieuwe stelsel.
     Bij deze verdeling zij nog opgemerkt dat in tabel 5.16 geen rekening is gehouden met de werklozen die een beroep doen op bijstandverlening. De reden hiervoor is gelegen is het feit dat in het nieuwe stelsel de relevante regeling (Rww) in beginsel geen wijziging ondergaat, zodat voor deze groep uitkeringsgerechtigden geen inkomensmutaties als gevolg van de stelselherzienende maatregelen optreden. Het aantal uitkeringsgerechtigden dat in de structurele situatie van het nieuwe stelsel een Rww-uitkering ontvangt, zal ongeveer de helft van het werklozenbestand bedragen. Deze situatie komt globaal overeen met de huidige verdeling van werklozen over de verschillende regelingen. Eén en ander impliceert dat de inkomenseffecten uit hoofde van de stelselherziening niet op het gehele bestand van werklozen betrekking hebben, doch op de helft daarvan, namelijk die werklozen die recht kunnen doen gelden op een loondervingsuitkering.

1. Evenals aan het eind van paragraat 5.4 zij er nogmaals op gewezen dat de hier genoemde structurele situatie is berekend door de structurele aanpassingen uit hoofde van de stelselwijziging te muteren op de huidige situatie. Dit betekent dat geen rekening is gehouden met endogene ontwikkelingen in de werkloosheid voor de komende jaren. De gepresenteerde verdeling behelst derhalve nadrukkelijk geen integrale raming van de toekomstige verdeling van werklozen over de verschillende regelingen.

Tabel 5.16. Procentuele verdeling werkloze uitkeringsgerechtigden in de loondervingsfase (structurele situatie van het nieuwe stelsel):