rblz.|1| 

Kamerstukken II 1985-1986, 19 261

Verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid (Werkloosheidswet)

Inhoudsopgave

rblz.|3| 

Algemeen

1. Inleiding

     Dit voorstel van wet is onderdeel van een meer omvattend pakket van maatregelen in het kader van de herziening van het stelsel van sociale zekerheid. Het betreft een nieuwe regeling van de verzekering van werknemers tegen de geldelijke gevolgen van werkloosheid, die in de plaats moet komen van de huidige Werkloosheidswet (WW) en de Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV).
     De andere onderdelen van het pakket maatregelen stelselherziening zijn:
- een voorstel tot invoering van een Toeslagenwet ter vervanging van de huidige minimumdagloonregelen van de WW, de WWV, de Ziektewet (ZW) en de toeslagenregeling van artikel 10 van Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW);
- een voorstel tot invoering van een Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers (Iow) [tijdens de parlementaire behandeling is de citeertitel vervangen door: Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw), red.]], ertoe strekkende dat onder bepaalde voorwaarden degene die werkloos wordt na het bereiken van de leeftijd van 50 jaar, niet na zekere tijd wordt geconfronteerd met de aan bijstandverlening inherente vermogenstoets als onderdeel van de middelentoets;
- een voorstel tot wijziging van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de AAW strekkende tot eliminering van de werkloosheidscomponent uit de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen;
- een voorstel tot wijziging van de Algemene Bijstandswet (ABW) strekkende tot formalisering van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen en de gelijkstelling van niet-gehuwde personen met gehuwden;
- een voorstel tot wijziging van de AOW [Algemene Ouderdomswet, red.] met betrekking tot de gelijkstelling van niet-gehuwde personen met gehuwden.
- een voorstel van wet houdende het overgangsrecht behorende bij de hiervoor genoemde voorstellen en voorts strekkende tot technische aanpassing van de wetgeving aan die voorstellen (Invoeringswet stelselherziening [lees: Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid (IWS), red.]). Wij streven ernaar dit wetsvoorstel zo spoedig mogelijk na ontvangst van het advies van de Raad van State in te dienen. In deze toelichting wordt wel reeds op onderdelen aandacht besteed aan de hoofdlijnen van het voorgestelde overgangs- en invoeringsrecht.
     De inhoud van het voorgestelde pakket van maatregelen laat zich in het kort omschrijven als volgt.

1.1.1. Werkloosheidsuitkeringen

     De nieuwe Werkloosheidswet, die in de plaats komt van de huidige WW en WWV, voorziet in aan het laatst verdiende loon gerelateerde uitkeringen gedurende een zekere tijd en vervolgens in individuele uitkeringen op sociaalminimumniveau gedurende één jaar (tussenfase). De duur van de loongerelateerde uitkering hangt af van de leeftijd van de werkloze, en is als volgt:
tot 23: 0,5 jaar;
23-29: 1 jaar;
30-34: 1,5 jaar;
35-39: 2 jaar;
40-44: 2,5 jaar;
45-49: 3 jaar;
50-54: 3,5 jaar;
55-59: 4 jaar;
60 of ouder [lees: 60-64, red.]: 5 jaar.
     Om voor een uitkering in aanmerking te komen, moet men werknemer zijn geweest, in het jaar voorafgaande aan de werkloosheid ten minste in 26 weken in dienstbetrekking hebben gewerkt (referte-eis) en werkloos zijn. Voldoet men aan deze eis, dan heeft men recht op een halfjaar uitkering. rblz.|4| Voor de referte-eis geldt niet langer een ondergrens in dagen (nu: 65), zodat niet langer bepaalde deeltijdwerkers de facto van het recht op uitkering zijn uitgesloten.
     Voor een loondervingsuitkering bij werkloosheid van langer dan een halfjaar en de daarop aansluitende tussenfase komt men pas in aanmerking indien ook is voldaan aan de aanvullende voorwaarde dat gedurende de laatste vijf jaar vóór het intreden van de werkloosheid ten minste drie jaar lang een dienstbetrekking van niet-bijkomstige aard (ten minste acht uur per week) heeft bestaan (arbeidsverledeneis).
     Bij de bepaling van die drie jaar worden perioden gedurende welke in de laatste vijf jaar geen dienstbetrekking aanwezig is geweest wegens de verzorging van kleine kinderen (tot 12 jaar) voor de helft meegeteld.
     Aldus wordt voor de langdurige uitkeringsrechten per 1 mei 1986 voorzien in een mengvorm van arbeidsverleden en leeftijdsafhankelijke uitkeringsduur. Dit is een stap op weg van een - naar het oordeel van het kabinet wenselijke - gefaseerde overgang naar een systeem waarin de maximale duur van de uitkering geheel afhankelijk is van het arbeidsverleden. Wat betreft de termijn waarop dit gerealiseerd kan worden, wordt verwezen naar paragraaf 3.7.2.
     Voor het recht op uitkering geldt "werkloosheid" als criterium (het huidige WWV-criterium). Bij verwijtbare (niet-onvrijwillige) werkloosheid dient naar onze mening wel als uitgangspunt te gelden dat de uitkering geheel wordt geweigerd. Bij individuele verzachtende omstandigheden kan een uitkering worden gegeven tot ten hoogste het niveau van de individuele uitkering op sociaalminimumniveau zoals in de tussenfase.
     De loondervingsuitkering bij werkloosheid zal aanvankelijk 70% van het verdiende loon bedragen en vervolgens in gelijke halfjaarlijkse stappen worden verminderd tot 70% van het minimumloon, het niveau van de individuele uitkering in de tussenfase.
     Werknemers en werkgevers hebben de mogelijkheid aanvullende regelingen overeen te komen (bovenwettelijke uitkeringen).
     Zelfstandigen nemen geen deel aan deze verzekering. Ambtenaren zullen in beginsel wel gaan behoren tot de kring van verzekerden ingevolge de nieuwe Werkloosheidswet. Realisering van het betrekken van het overheidspersoneel bij de nieuwe Werkloosheidswet zal niet in 1986 plaatsvinden [zie Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen (OOW), red.]. Een beslissing over het daadwerkelijk betrekken van de ambtenaren bij de kring van verzekerden kan eerst worden genomen na open en reëel overleg met de centrales van overheidspersoneel en de belangenverenigingen van militairen.
     De nieuwe Werkloosheidswet zal regelen een verzekering tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid en aldus gebaseerd zijn op het verzekeringsprincipe. Er wordt zoveel mogelijk gestreefd naar equivalentie (evenwicht tussen premiebetaling en uitkeringsrecht) en, mede in verband daarmee, naar individuele uitkeringsrechten. Wat het laatste betreft: de wet zal geen onderscheid maken tussen mannen en vrouwen, kostwinners en niet-kostwinners en de uitkeringshoogte zal niet worden beïnvloed door eventueel aanwezig inkomen van de partner. In dit verband is voorts van belang dat in de Invoeringswet stelselherziening wordt voorgesteld uit de AAW te schrappen de regel dat bij samenloop van AAW-uitkeringen van echtelieden de uitkeringen tezamen niet meer kunnen bedragen dan het minimumloon. Thans is dit geregeld in artikel 12a AAW.
     Mede in verband met het streven naar equivalentie zien wij per 1 mei 1986 af van invoering van een zogenaamde glijdende schaal, dat is een lager uitkeringspercentage naarmate het verdiende loon hoger was. Een dergelijk systeem maakt alleen dan geen inbreuk op de equivalentie als ook aan de premiekant een glijdende schaal wordt ingevoerd. Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat de ingrijpende wijziging in de heffingssystematiek die daarvoor nodig zou zijn in geen geval per 1 mei 1986 kan worden gerealiseerd.
     rblz.|5| De equivalentie in de nieuwe werkloosheidsverzekering wordt voorts bevorderd doordat daarin niet meer is opgenomen een zogenaamde minimumdagloonregeling, een regeling die voorkomt dat bij loonderving het inkomen daalt onder het relevante sociaal minimum. Ook in andere loondervingsregelingen komt thans een dergelijke regeling voor. Voorgesteld wordt die regelingen vanaf 1 mei 1986 te uniformeren en in een afzonderlijke wet, de Toeslagenwet, te regelen.
     De nieuwe Werkloosheidswet zal - zoals nu de WW - worden uitgevoerd door de bedrijfsverenigingen. Dat betekent niet dat diegene die op het moment van invoering van deze wet WWV-uitkering ontvangt van de gemeente zich vanaf dat moment zou moeten wenden tot de bedrijfsvereniging. Deze "oude gevallen" blijven in beginsel bij de gemeente in uitkering. Op dit beginsel wordt een uitzondering voorgesteld ten aanzien van werklozen die 58 jaar of ouder zijn en die om deze reden tot zij 65 worden recht hebben op een WWV-uitkering. Er komen vanaf 1 mei 1986 geen nieuwe gevallen meer bij de WWV, zodat die wet na enkele jaren geheel zal zijn uitgewerkt.
     Wat de uitkeringsduur en het uitkeringsniveau voor de oude gevallen betreft, is gekozen voor handhaving van de bestaande rechten. Dat wil zeggen dat als duur in beginsel zal gelden de duur die thans op grond van de WW en de WWV tezamen geldt. De uitkering blijft gedurende die gehele uitkeringsduur gehandhaafd op 70% van het dagloon. De halfjaarlijkse vermindering van de loondervingsuitkering, tot 70% van het minimumloon, als voorgesteld in de nieuwe Werkloosheidswet, geldt dus niet voor deze oude gevallen.

1.1.2. De Iow

     Het kabinet heeft geconstateerd dat uit de maatschappelijke en politieke discussie over de stelselherziening algemeen de wenselijkheid naar voren is gekomen van een verbetering van de positie van oudere, langdurig werklozen. Met name het feit dat ook oudere werklozen na zekere tijd aangewezen raken op bijstand met de daaraan inherente, volledige middelentoets wordt als maatschappelijk onaanvaardbaar beschouwd (eigenhuisproblematiek). In verband hiermee wordt voorgesteld per 1 mei 1986 een Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers (Iow) in te voeren, die ertoe leidt dat werknemers die werkloos worden als zij 50 jaar of ouder zijn, niet meer zijn aangewezen op een bijstandsuitkering. Zelfstandigen nemen geen deel aan deze voorziening [zie Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz), red.].
     Het gaat daarbij om een inkomensvoorziening op sociaalminimumniveau die uit overheidsmiddelen wordt gefinancierd en die wordt uitgevoerd door de gemeenten. De uitkering zal worden getoetst aan het overig inkomen uit of in verband met arbeid van de uitkeringsgerechtigde en van zijn partner, doch niet op vermogen.
     Tussen deze verbetering van de positie van oudere werklozen en de aanvullende eis voor een langere uitkeringsduur ingevolge de werkloosheidsverzekering leggen wij zowel inhoudelijk als financieel verband. Inhoudelijk, doordat uitkering op grond van de Iow naar ons oordeel alleen moet worden toegekend aan personen die op het moment van werkloos worden in betekenende mate een arbeidsverleden hebben. Financieel in die zin dat naar ons oordeel, gelet op de beschikbare middelen, de voorgestelde positieverbetering voor ouderen slechts verantwoord is als deze gepaard gaat met een verscherping van de toetredingseisen.

1.1.3. Toeslagen

     Bij een uitkeringspercentage van 70 zal in de situatie van loonderving in een aantal gevallen een loondervingsuitkering worden verstrekt die op zichzelf slechts reikt tot het niveau van het sociaal minimum voor een alleenstaande. rblz.|6| Zonder nadere voorziening zou degene die anderen financieel ten laste heeft, voor aanvulling van de loondervingsuitkering aangewezen zijn op bijstand met de daaraan verbonden middelentoets. Om dit te voorkomen, zal voor diegenen die anderen financieel ten laste hebben (een partner, kinderen) een speciale voorziening worden getroffen, te weten een Toeslagenwet. Wat partners betreft, blijft die noodzaak aanwezig totdat de betaalde arbeid meer gelijk over samenlevingspartners is verdeeld.
     De toeslagen vinden hun grondslag in de minimumbehoeftefunctie van de sociale zekerheid. Inherent daaraan is dat toeslagen slechts worden verleend aan diegenen die daaraan ook werkelijk behoefte hebben. Ander inkomen uit of in verband met arbeid van de uitkeringsgerechtigde en/of diens partner dient in beginsel geheel op de toeslag in mindering te worden gebracht. Om de bereiken dat de toeslagensystematiek een zekere positieve invloed zal hebben op de bereidheid weer door arbeid in het inkomen te voorzien, zal een beperkte vrijlating gelden. De toeslagenregeling en de bijstand worden op dit punt op elkaar afgestemd. Hetzelfde geldt ook voor de vraag wie als partners moeten worden beschouwd. Zowel in de toeslagenregeling als in de bijstand (en in de Iow) zal het gaan om gehuwden en om personen die op vergelijkbare wijze met elkaar samenleven.
     De toeslagenregeling komt in de plaats van de bestaande minimumdagloonregelen WW, WWV, ZW en van de toeslagregelingen in de AAW. Het gaat met andere woorden om toeslagen op werkloosheidsuitkeringen, ziekengeld en arbeidsongeschiktheidsuitkering. Om te voorkomen dat de uitkeringsgerechtigden die tevens recht hebben op een toeslag zich tot twee verschillende instanties zouden moeten wenden, wordt voorgesteld deze toeslagen ook door de bedrijfsverenigingen te laten verstrekken. De Toeslagenwet wordt uit de algemene middelen gefinancierd.

1.1.4. Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen

     Er wordt geen voorstel gedaan tot beperking van de duur van uitkeringen ter zake van medisch-arbeidskundige arbeidsongeschiktheid. Het uitkeringspercentage zal bij arbeidsongeschiktheid van 80% of meer 70% blijven bedragen.
     Wel wordt voorgesteld de zogenaamde verdiscontering van werkloosheid in arbeidsongeschiktheidsuitkeringen af te schaffen. Dat betekent dat bij de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid geen rekening meer zal worden gehouden met de vraag of voor betrokkene passende arbeid ook feitelijk beschikbaar is. Alleen voor het medisch-arbeidskundig vast te stellen verlies aan verdiencapaciteit zal in de toekomst vanuit de arbeidsongeschiktheidswetten een uitkering worden verstrekt.
     Voor de naast de arbeidsongeschiktheid eventueel aanwezige werkloosheid kan betrokkene op gelijke voet als elke andere werkloze in aanmerking komen voor werkloosheidsuitkering. Voor diegenen die vóór 1 mei 1986 al recht hebben op een arbeidsongeschiktheidsuitkering zal, voor zover herkeuring plaatsvindt, een overgangsregeling worden getroffen. Die overgangsregeling gaat uit van een verdubbeling van in de nieuwe Werkloosheidswet geldende uitkeringsduur. De uitkeringen aan deze arbeidsongeschikten, voor zover deze betrekking hebben op de werkloosheidscomponent, worden gefinancierd uit de arbeidsongeschiktheidsfondsen, teneinde te grote schokeffecten in de premielastverdeling te voorkomen.
     Ten aanzien van oude gevallen wordt het volgende voorgesteld:
- personen vanaf 35 jaar blijven buiten de herbeoordeling;
- personen tot 30 jaar worden binnen één jaar na in werking treden van de wet herbeoordeeld; de categorie arbeidsongeschikten tussen de 30 en 35 jaar wordt herbeoordeeld in het jaar volgend op het jaar waarin de categorie arbeidsongeschikten tot 30 jaar wordt herbeoordeeld.
     Deze overgangsregeling wordt ingegeven door de overweging dat de Wet arbeid gehandicapte werknemers (Wagw) in de beginfase vooral betekenis zal hebben voor de nieuwe gevallen. Hierdoor wordt voor de rblz.|7| bedoelde categorie vanaf 35 jaar in die zin zekerheid verschaft dat de voorgestelde wijziging van de AAW en de WAO voor hen geen consequenties zal hebben. De herbeoordeling van de categorie arbeidsongeschikten tot 35 jaar is naar onze mening wenselijk aangezien het niet in het belang van jongeren is om te snel het stempel van arbeidsongeschiktheid opgelegd te krijgen, terwijl voorts binnen deze categorie eerder sprake zal zijn van een zich herstellend arbeidsvermogen.

1.1.5. Voorlichting

     De inwerkingtreding van het pakket voorstellen zal gepaard moeten gaan met een goede en tijdige voorlichting over de inhoud ervan.
     Het gaat immers om ingrijpende wijzigingen als gevolg waarvan aan verzekerden andere en nieuwe eisen worden gesteld om voor een uitkering in aanmerking te komen. In overleg met het Voorlichtingscentrum Sociale Verzekering en de bij de uitvoering betrokken instanties wordt nader bekeken wanneer en op welke wijze efficiënt en gecoördineerd informatie over het gewijzigde stelsel aan belanghebbenden kan worden verschaft.

1.2. Stelselherziening als proces

     Het aanhangig maken van dit pakket voorstellen betekent een belangrijke stap in het proces van herziening van het stelsel van sociale zekerheid. Dit proces is een aantal jaren geleden in gang gezet en heeft zijn weerslag gevonden in een aantal officiële stukken. In dit verband zijn onder meer van belang de adviesaanvraag aan de SER [Sociaal-Economische Raad, red.] van 28 augustus 1980 inzake de integratie van de werkloosheidsregelingen en de daarbij gevoegde nadere taakopdracht aan een ambtelijke projectgroep (Kamerstukken II 1979-1980, 15 650, nr. 5), de ambtelijke heroverwegingsrapporten, met name voor zover betreffende de sociale zekerheid (Kamerstukken II 1980-1981, 16 625), de notitie "Herziening van het stelsel van sociale zekerheid", aan de Tweede Kamer toegezonden bij brief van 9 juni 1982 (Kamerstukken II 1982-1983, 17 475, nrs. 1 en 2), een nadere uitwerking daarvan bij brief van 28 juli 1982 (Kamerstukken 17 475, nr. 3), de verslagen van het mondeling overleg met de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 1 juli en 25 augustus 1982 (Kamerstukken 17 475, nrs. 4 en 5) en de adviesaanvraag aan de Sociaal Economische Raad en de Emancipatieraad van 25 mei 1983 over de herziening van het stelsel van sociale zekerheid, verder aan te duiden als: de adviesaanvraag (Kamerstukken 17 475, nr. 7).
     Ook waar het gaat om concrete wetgevende maatregelen vormt het aanhangig maken van dit pakket niet de eerste stap in het herzieningsproces. Inhoudelijk in één lijn met de nu voorgestelde Toeslagenwet lagen de eerder behandelde voorstellen tot wijziging van de werkingssfeer van de mimimumdagloonregelen WW en WWV en de afschaffing van het minimumdagloon WAO.
     Waar het betreft het niveau van de loongerelateerde uitkeringen moeten in verband met de herziening van het stelsel worden genoemd de kortingen op de daglonen WW, WWV en WAO per 1 januari 1984 met 3% en op de daglonen WW en WAO per 1 juli 1984, wederom met 3%, alsmede de verlaging van de uitkeringspercentages WW, WWV en WAO tot 70 per 1 januari 1985 en het uitkeringspercentage ZW tot 75 per 1 mei 1985 en tot 70 per 1 januari 1986.
     Ook moeten worden genoemd de in afwachting van de doorvoering van het nu aan de orde zijnde pakket van maatregelen ingevoerde interim-voorzieningen in het kader van de WWV betreffende de gelijke behandeling van mannen en vrouwen en wijziging van de duur van de uitkering en die betreffende de uitkeringsrechten voor werklozen ouder dan 50 jaar [lees: werklozen van 50 jaar of ouder, red.].
     De indiening van dit pakket betekent, zoals gezegd, een belangrijke stap in een proces. Daarmee is niet gezegd dat dit proces daarmee zou zijn voltooid. In de adviesaanvraag is, in hoofdstuk 10, kort beschreven het rblz.|8| stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid, zoals dat er in de visie van het kabinet naar hoofdlijnen en structuur uiteindelijk uit zou kunnen gaan zien. In die visie hebben werknemers zowel bij werkloosheid als bij arbeidsongeschiktheid gedurende beperkte tijd recht op een aan het verdiende loon gerelateerde uitkering. De duur is afhankelijk van de duur van het arbeidsverleden van de uitkeringsgerechtigde. Binnen die beperkte duur wordt het verschil tussen het aanvankelijke uitkeringsbedrag en het sociaal minimum voor een alleenstaande in gelijke halfjaarlijkse stappen verminderd. Na de loondervingsfase zou bij voortdurende werkloosheid of arbeidsongeschiktheid een individueel recht op een uitkering ter hoogte van het sociaal minimum voor een alleenstaande bestaan totdat betrokkene 65 jaar wordt.
     Reeds in de adviesaanvraag werd onderkend dat deze structuur niet nog deze kabinetsperiode geheel zou kunnen worden ingevuld. Op drie punten werd invulling op zo korte termijn onmogelijk geacht.
     In de eerste plaats ging het daarbij om de beperking van de duur van de uitkeringen bij (medisch-arbeidskundige) arbeidsongeschiktheid. Op dat punt heeft het kabinet ruimte willen geven voor discussie en heeft het de overwegingen en problemen geschetst die bij realisatie van die gedachte naar zijn oordeel in die discussie een rol zouden moeten spelen. In de discussie over de voornemens tot stelselherziening is deze gedachte inderdaad ook aan de orde geweest. De indruk bestaat dat in die discussie de opvatting overheerst dat vooral als het gaat om zwaar gehandicapten en om arbeidsongeschiktheid als gevolg van een arbeidsongeval of een beroepsziekte, een dergelijke beperking niet op haar plaats zou zijn.
     In de tweede plaats werd in de adviesaanvraag geconstateerd dat de sociaal-economische situatie op dat moment geen ruimte liet voor een individueel recht op een werkloosheidsuitkering op minimumniveau tot het 65ste jaar. Die opvatting geldt ook in de huidige situatie nog onverkort. In een dergelijke langdurige uitkering wordt in dit voorstel dan ook niet voorzien. Wel wordt, bij wege van eerste stap in deze richting, in dit ontwerp voorzien in een individueel recht op een vervolguitkering, een recht dat ontstaat na het einde van het recht op de aan het loon gerelateerde uitkering en dat - overeenkomstig de in de adviesaanvraag als "tussenfase" aangeduide regeling - ten hoogste één jaar kan duren.
     In de derde plaats werd in de adviesaanvraag geconstateerd dat een koppeling van de uitkeringsduur aan de duur van het arbeidsverleden bij gebrek aan een sluitende registratie van arbeidsverledens voorlopig niet tot de mogelijkheden behoort.
     In het hierna volgende (paragraaf 2.4.1) wordt nog nader ingegaan op ons standpunt ter zake van de wenselijkheid om in de toekomst een bekorting van duur van het recht op een loongerelateerde uitkering bij arbeidsongeschiktheid nog nader te bezien.
     Het antwoord op de vraag wanneer een verlenging van de tussenfase in overweging kan worden genomen, is niet zonder meer te geven. Wanneer in de toekomst financiële ruimte ter verbetering van socialezekerheidsrechten beschikbaar komt, zal deze ruimte met voorrang worden gebruikt voor een verlenging van de tussenfase of voor een verlaging van de toetredingsleeftijd tot de Iow. In dit verband kan nog worden opgemerkt dat bij een verdere verdeling van betaalde arbeid binnen leefeenheden het beroep op de Toeslagenwet zal afnemen; ook langs die weg ontstaat dan financiële ruimte. Ten slotte zij hier opgemerkt dat in het nu voorliggende voorstel, tot op zekere hoogte in afwijking van de voorstellen in de adviesaanvraag, wordt gekozen voor een mengvorm van arbeidsverleden en leeftijdsgerelateerde uitkeringsduur. Verderop (paragraaf 3.7) zal worden ingegaan op de vraag hoe naar ons oordeel in de toekomst geleidelijk geheel zal kunnen worden overgestapt naar een relatie met het arbeidsverleden.

rblz.|9| 

1.3. Opbouw van de memorie van toelichting

     Zoals al is gezegd, vormt dit wetsvoorstel een onderdeel van een meer omvattend, onderling samenhangend pakket van maatregelen. Om te bereiken dat de onderlinge samenhang van die regelingen ook in de toelichtingen daarbij zo helder mogelijk tot uitdrukking komt en ook om doublures te voorkomen, is gekozen voor een verdeling van de te behandelen materie over de verschillende toelichtingen, die er kort gezegd op neerkomt dat algemene opmerkingen en alle niet specifiek bij één van de andere onderdelen van het pakket behorende onderwerpen worden behandeld in deze toelichting. Deze benadering komt met name tot uitdrukking in hoofdstuk 2, waarin worden besproken de hoofdlijnen van de adviezen van de Sociaal-Economische Raad van 29 juni 1984 en van 23 augustus 1985, de adviezen van de Emancipatieraad van 12 april en 17 augustus 1984 en de adviezen en voorstellen van een aantal andere instanties die op de adviesaanvraag hebben gereageerd, in hoofdstuk 4, over stelselherziening en deregulering misbruik en oneigenlijk gebruik en in hoofdstuk 5 over de financiële effecten van het voorgestelde pakket van maatregelen. In hoofdstuk 3 worden de hoofdlijnen van de voorliggende Werkloosheidswet behandeld en hoofdstuk 6 bevat tot slot de artikelsgewijze toelichting.

2. Adviezen en standpuntbepaling

2.1. Algemeen

2.1.1. De adviezen van de Sociaal-Economische Raad

     Het advies van de Sociaal-Economische Raad (SER) van 29 juni 1984 over de stelselherziening is in belangrijke mate verdeeld. De drie in de SER vertegenwoordigde centrale organisaties van werknemers hebben drie verschillende stelsels ingebracht. De ondernemersorganisaties hebben een standpunt geformuleerd dat slechts tot op zekere hoogte eensluidend is. Met name op het belangrijke punt van de beperking in duur van de uitkeringsrechten bij (medisch-arbeidskundige) arbeidsongeschiktheid hebben immers de vertegenwoordigers van de landbouworganisaties en van het midden- en kleinbedrijf een afwijkend standpunt ingenomen. Van de zijde van de kroonleden zijn twee alternatieven ingebracht. Daarnaast verdient vermelding dat het kroonlid Duisenberg uitdrukkelijk heeft verklaard dat hij de in de adviesaanvraag ontwikkelde voorstellen steunde. Hij bracht die steun tot uitdrukking door zich met betrekking tot de in het advies beschreven alternatieven van stemming te onthouden.
     Eén en ander betekent niet dat het advies niet ook op sommige punten unaniem is. Unaniem is de SER in zijn oordeel dat het stelsel aan herziening toe is. Dit met name omdat de huidige regelingen bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid onvoldoende op elkaar zijn afgestemd, omdat de uitkeringsrechten en uitkeringsduur bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid te sterk uiteenlopen en omdat gelijke behandeling van mannen en vrouwen dient te worden gerealiseerd. Verdeeld is de SER waar het betreft het antwoord op de vraag of ook de noodzaak tot het terugdringen van de uitgaven voor de sociale zekerheid een zelfstandige reden is voor herziening van het stelsel.
     Unaniem is wel weer het oordeel van de SER over een aantal uitgangspunten dat in aanmerking dient te worden genomen bij de nadere uitwerking en vormgeving van een gewijzigd stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid.
     De SER kiest mét het kabinet voor een stelsel dat kan worden gekenschetst als een stelsel van loondervingsverzekeringen met vangnet. De uitwerking daarvan dient primair gericht te zijn op degenen die in dienstbetrekking rblz.|10| werkzaam zijn. De verzekeringsgedachte dient als vormgevend beginsel te worden gehandhaafd en waar mogelijk versterkt.
     Dit impliceert een streven naar equivalentie, door de Raad omschreven als evenredigheid tussen premieverplichtingen, risico's en prestaties. Het feit dat de betrokken regelingen liggen in het verlengde van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden leidt de Raad tot een keuze voor een grote mate van betrokkenheid van het georganiseerde bedrijfsleven bij de uitvoering van de wetgeving. De loondervingsuitkeringen dienen te worden geïndividualiseerd in die zin dat geen onderscheid meer wordt gemaakt naar geslacht, burgerlijke staat of gezinssamenstelling.
     Vooralsnog kiest de SER voor twee afzonderlijke loondervingsregelingen ter zake van werkloosheid en ter zake van arbeidsongeschiktheid. Ter zake van werkloosheid ondersteunt de SER het streven van de regering naar een vervanging van de huidige loongerelateerde werkloosheidsregelingen (WW en WWV) door één werkloosheidsverzekering met voor mannen en vrouwen gelijke rechten. Bij de uitvoering en vormgeving dienen deze regelingen bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid zoveel mogelijk op elkaar te worden afgestemd, zodat het streven naar - uiteindelijk - één loondervingsverzekering niet bij voorbaat wordt geblokkeerd. Voor zover het verschil in karakter tussen werkloosheid en arbeidsongeschiktheid dat toelaat, moeten volgens de SER de uitkeringsrechten en -voorwaarden zoveel mogelijk worden gelijkgetrokken. De minimumbehoeftefunctie dient eerst een rol te gaan spelen indien en voor zover de loondervingsverzekeringen niet toereikend zijn om te voorzien in het relevante sociaal minimum. Het heeft de voorkeur van de Raad om met verschillen in minimumbehoefte naar levens- en gezinsomstandigheden rekening te houden door middel van het verlenen van toeslagen op grond van een afzonderlijke regeling. Bij de toekenning van de toeslagen ware geen onderscheid te maken tussen mannen en vrouwen of tussen gehuwden en ongehuwden, die in sociaal-economisch opzicht in vergelijkbare omstandigheden verkeren. De toeslagen zouden moeten worden verstrekt door de instantie die ook de uitkering verstrekt waarop de toeslag wordt verleend.
     Tot zover kan worden gesteld dat de SER de door het kabinet in de adviesaanvraag aangevoerde redengeving voor de stelselherziening onderschrijft - zij het waar het betreft het aspect van de ombuigingsnoodzaak niet unaniem, doch wel in meerderheid - en een groot aantal belangrijke, in de adviesaanvraag geformuleerde uitgangspunten en gedachten.
     Voorts bestaat overeenstemming met het kabinet waar het gaat om de door de SER geformuleerde randvoorwaarden. Aan internationaalrechtelijke verplichtingen dient te worden voldaan. Het pakket maatregelen stelselherziening voldoet aan deze randvoorwaarde. Bij de inrichting en vormgeving moet rekening worden gehouden met de effecten op andere sectoren van overheidsbeleid, zoals het beleid met betrekking tot de collectieve arbeidsvoorwaarden, het arbeidsmarkt-, het arbeidsomstandigheden- en het economisch structuurbeleid. Voorts dient rekening te worden gehouden met de aan langdurige werkloosheid en arbeidsongeschiktheid verbonden maatschappelijke aspecten. Met name in paragraaf 3.12 betreffende de voorzieningen wordt aan deze onderwerpen aandacht besteed. Ook is gestreefd naar een duidelijke en consistente uitkerings- en financieringsstructuur. Op het belang daarvan heeft de SER terecht de aandacht gevestigd.
     Naast de betrekkelijk grote mate van overeenstemming tussen de SER en het kabinet over de redenen voor stelselherziening en daarbij te volgen uitgangspunten en in acht te nemen randvoorwaarden, is echter ook sprake van een aantal in de adviesaanvraag ontwikkelde voorstellen die door de SER unaniem worden afgewezen. Het gaat daarbij onder meer om de invoering van een glijdende schaal in de bovenminimale uitkeringen. De SER wijst dit af met name met een beroep op zijn hierboven al genoemde voorkeur voor versterking van het verzekeringskarakter van de loondervingsregeling bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid voor werknemers. rblz.|11| Verder moet er hier op worden gewezen dat in het SER-advies van 29 juni 1984 weinig aandacht wordt besteed aan de door het kabinet voorgestelde halfjaarlijkse verlaging van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid tot het niveau van het sociaal minimum voor een alleenstaande. Wel komt in het standpunt van de vakcentrale MHP althans de gedachte voor van een geleidelijke verlaging van de uitkering naarmate de werkloosheid langer duurt. Het tempo van de vermindering wordt door deze vakcentrale afhankelijk gesteld van de leeftijd en het premiebetalingsverleden van betrokkene. Het niveau waarnaar wordt verlaagd, is niet het niveau van het sociaal minimum voor een alleenstaande, doch 65% van het dagloon waarbij het sociaal minimum voor een alleenstaande als bodem fungeert.
     In zijn vervolgadvies van 23 augustus 1985 is de SER wel expliciet ingegaan op de voorgestelde halfjaarlijkse verlaging van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid. De Raad wijst deze stapsgewijze verlaging af op grond van dezelfde overwegingen als in het advies van 1984 zijn genoemd ten aanzien van de invoering van een glijdende schaal in het uitkeringspercentage. De verlaging leidt volgens de Raad tot een doorbreking van de evenredigheid of equivalentie tussen de aan het loon gerelateerde premieheffing en het uitkeringsniveau tijdens de loondervingsfase. Voorts komt volgens de Raad het loondervingskarakter van de werkloosheidsuitkeringen onvoldoende tot zijn recht, hetgeen onder andere blijkt uit de sterke nivellering van de uitkeringen.
     Uitdrukkelijk stelt de Raad dat het advies van 23 augustus 1985 een vervolgadvies is op het advies van 29 juni 1984 en dat de verschillende visies van de Raad die in dat advies zijn opgenomen zich niet hebben gewijzigd. Dit betekent dat het door de Raad afwijzen van de door het kabinet voorgestelde niveauverlaging tot uiteenlopende consequenties zal leiden.
     Zoals bekend zijn de glijdende schaal en de halfjaarlijkse verlaging in de adviesaanvraag belangrijke factoren in de sfeer van de door het kabinet noodzakelijk geachte ombuigingen. Op de keuzes die de regering ter zake van de glijdende schaal en de niveauverlaging heeft gemaakt, wordt in paragraaf 2.2 nader ingegaan.
     Een ander punt waarop de SER unaniem afwijkt van de in de adviesaanvraag geformuleerde voorstellen is de wijze van financiering van de Toeslagenwet. In de adviesaanvraag wordt uitgegaan van financiering van de toeslagenregeling als een volksverzekering met premiebetaling door verzekerden. De SER kiest unaniem voor financiering uit de algemene middelen. Daarbij wijst de SER erop dat voor de toeslagenregeling uitkeringsvoorwaarden worden gesteld die uitsluitend betrekking hebben op de sociale omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde. Voorts - aldus de SER - bevat de toeslagenregeling geen elementen waaraan een verzekeringskarakter voor een dergelijke regeling zou kunnen worden ontleend. Voor een toeslagenregeling als voorgesteld gelden evenals voor andere inkomensafhankelijke voorzieningen van overheidswege uitsluitend solidariteits- en inkomenspolitieke overwegingen.
     Het kabinet is bij nader inzien van oordeel dat op dit punt het advies van de SER kan worden gevolgd. Daarbij is ook overwogen dat financiering uit de algemene middelen van de toeslagen goed past in het onderscheid in primaire verantwoordelijkheid voor sociale partners en overheid, dat parallel loopt met het onderscheid tussen loondervingsfunctie en minimumbehoeftefunctie dat in de adviesaanvraag zo'n voorname rol speelt. In hoofdstuk 5 van deze toelichting wordt ingegaan op de consequenties die deze keuze heeft voor het totaalbeeld van de financiering van de bij de stelselherziening betrokken regelingen. De ter realisering van deze keuze gebezigde methode wordt besproken in de toelichting bij het voorstel voor een Toeslagenwet.
     Op een aantal onderdelen heeft het vervolgadvies van de SER van 23 augustus 1985 geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel in vergelijking met het concept dat begin april 1985 ter advisering is voorgelegd aan de rblz.|12| Sociale Verzekeringsraad. In dit verband kunnen bijvoorbeeld worden genoemd de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels met betrekking tot het sanctiebeleid en de zogenaamde omkering van de bewijslast. Overigens wordt kortheidshalve verwezen naar de desbetreffende onderdelen van deze toelichting.

2.1.2. De adviezen van de Emancipatieraad

     In een interim-advies van de Emancipatieraad (ER) van 12 april 1984 beperkt die raad zich tot een toetsing van de adviesaanvraag aan de derde EG-richtlijn (79/7/EEG, 19 december 1978). Behandeld werd onder meer de werkingssfeer van de richtlijn. Voorts wordt het begrip indirecte discriminatie geïnterpreteerd. Aangesloten wordt bij het tussentijds verslag van de EG-commissie van 6 januari 1984: een vermoeden van discriminatie bestaat als een maatregel in feite vooral de werknemers van één van beide geslachten treft; het is aan degene die de maatregel treft of laat voortbestaan om aan te tonen dat er objectief gerechtvaardigde redenen zijn. De ER is van oordeel dat de idee van toeslagen in de adviesaanvraag onvoldoende gerechtvaardigd wordt. Elke toets op gezins- of partnerinkomen is volgens de ER discriminerend en dus verboden. In de toelichting bij de voorgestelde Toeslagenwet wordt op dit onderwerp uitvoerig ingegaan.
     In het advies van 17 augustus 1984 formuleert de Raad eerst een aantal algemene uitgangspunten voor een emancipatoir stelsel van sociale zekerheid. Stelselwijziging is noodzakelijk, mede omdat de in het stelsel voorkomende belemmeringen voor de arbeidsdeelname van vooral gehuwde vrouwen moeten worden opgeruimd. Vooralsnog dient (ook) van de gehuwde vrouw te worden verlangd dat zij door arbeid in haar inkomen voorziet.
     In alle gevallen waarin die eis wordt gesteld, dient een individueel uitkeringsrecht te bestaan. Het onderscheid loondervingsfunctie/minimumbehoeftefunctie is hiervoor naar het oordeel van de Raad niet relevant. Het al dan niet enige tijd betaalde arbeid verricht hebben is onvoldoende rechtvaardiging voor het onderscheid tussen individuele/niet-individuele uitkeringsrechten.
     Een geïndividualiseerd stelsel zou naar de mening van de ER vanaf 1 januari 1985 in ieder geval moeten gelden voor personen geboren na 1967.
     Het systeem van de adviesaanvraag besprekend, beoordeelt de ER het idee van de - in de toekomst te verlengen - tussenfase als zeer positief. De Raad constateert echter dat een groot deel van de bevolking (schoolverlaters, etc.) nooit aan zo'n uitkering toe zal komen. Voor die groepen zou er - volgens een meerderheid van de Raad - een (her)intredingsregeling moeten komen met individuele uitkeringsrechten. De Rww [Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, red.] kan dan worden opgeheven. Vijf leden van de Raad kunnen zich hiermee niet verenigen vanwege de aanmerkelijke financiële consequenties die naar het oordeel van deze leden twee gevaren in zich bergen, namelijk dat de voor zo'n regeling benodigde gelden gevonden zouden worden door een verlaging van het uitkeringsniveau van alle uitkeringsgerechtigden en dat geen flankerend beleid van de grond zou kunnen komen. Op de mate waarin wij menen dat individualisering in de sfeer van de minimumbehoeftefunctie van de sociale zekerheid op dit moment kan worden gerealiseerd, is ingegaan in de toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de ABW strekkende tot verzelfstandiging van bijstandsrechten voor mannen en vrouwen.
     Vermelding verdient verder dat de ER de verbetering van de positie van gehuwde vrouwen in de werkloosheidsregelingen toejuicht. Gepleit wordt voor een betere bescherming van deeltijdwerkers. In het hierna volgende zal blijken dat in het voorliggende wetsvoorstel aan deze wens tegemoet wordt gekomen. Een relatie tussen arbeidsverleden en duur van uitkeringsrechten wijst de ER af. In paragraaf 2.5.3 wordt hierop nader ingegaan.
     rblz.|13| Met betrekking tot de gezinstoeslagen onderkent de ER de onwenselijkheid en de onmogelijkheid om de kostwinners van eenkostwinnergezinnen van de ene op de andere dag slechts 70% van het minimumloon te garanderen. De eerdergenoemde "(her)intredersregeling" (individualisering Rww) zou dit probleem in de visie van de ER voor een deel kunnen oplossen.
     Alleen voor personen die de ontwikkeling naar grotere financiële zelfstandigheid niet kunnen of willen doormaken, zou tijdelijk een toeslagensysteem kunnen gelden. Met name de tijdelijkheid is in de ogen van de ER essentieel. Deze zou in de betrokken wet moeten worden verankerd via een vermindering met (leeftijds)cohorten.
     Ten slotte moet erop worden gewezen dat de ER - anders dan de SER - de behandeling van (bepaalde) ongehuwd samenwonenden als waren zij gehuwd afwijst.
     Zowel bij de wenselijkheid van een tijdelijke Toeslagenwet als bij de behandeling van met het huwelijk vergelijkbare samenlevingsvormen wordt in de toelichting bij de voorgestelde Toeslagenwet uitvoerig stilgestaan.

2.1.3. De advisering door de Sociale Verzekeringsraad

     Op 11 april 1985 is de Sociale Verzekeringsraad (SVr) gevraagd op zo kort mogelijke termijn te adviseren over een concept van het onderhavige wetsvoorstel, over een conceptwetsvoorstel tot wijziging van de AAW en de WAO. Op 6 mei 1985 is hieraan toegevoegd een adviesaanvraag met betrekking tot een conceptwetsvoorstel tot invoering van een Invoeringswet stelselherziening.
     Het advies van de Raad over de vier genoemde wetsvoorstellen is helaas op dit moment nog niet uitgebracht. Bij brief van 27 september 1985 heeft de algemeen secretaris meegedeeld dat de Raad zich voorstelt zijn advies zo mogelijk vast te stellen in een extra vergadering op 25 oktober 1985. Dezerzijds bestaat wel waardering voor de grondige wijze waarop de Raad de voorbereiding van de advisering ter hand heeft genomen. Het advies is in eerste instantie voorbereid in de commissie werkloosheidsverzekeringen, de commissie arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, de commissie daglonen en reglementen en de commissie financieel economische zaken. Via de vertegenwoordiger van het departement hebben wij kennisgenomen van de werkzaamheden van deze commissies. De uitkomsten van deze werkzaamheden zijn opgenomen in een integraal conceptadvies dat ter voorbereiding van de genoemde raadsvergadering van 25 oktober a.s. is toegezonden aan de leden van de Raad. Bij de nadere bezinning over de verschillende onderdelen van het thans voorliggende pakket voorstellen hebben deze uitkomsten een belangrijke rol gespeeld en geleid tot niet onbelangrijke aanpassingen van de voorstellen.
     Het kabinet ziet met belangstelling het advies van de SVr tegemoet. Vooral waar het de uitvoeringstechnische aspecten betreft, kan dit advies worden betrokken bij het proces van wetgeving.

2.1.4. Overige adviezen

     Bij brief van 11 april jl. is aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aandacht gevraagd voor het conceptwetsvoorstel tot invoering van de Iow en met name voor de gevolgen van deze voorziening voor de uitvoeringstaak van de gemeenten. Op 22 augustus jl. heeft de VNG hierover geadviseerd. Kortheidshalve wordt wat betreft de inhoud van dit advies en de beoordeling hiervan door het kabinet volstaan met te verwijzen naar de toelichting bij genoemd wetsvoorstel.
     Voorts is op 6 juni 1985 aan de Raad voor de gemeentefinanciën advies gevraagd over de financiële en personele consequenties voor de gemeenten van de verschillende voorstellen. Op 22 juli 1985 heeft de Raad hierover geadviseerd. Voor de inhoud van dit advies en de beoordeling ervan wordt verwezen naar paragraaf 5.9 van deze toelichting.

rblz.|14| 

2.2. Stelselherziening en ombuigingen

     Zoals al gezegd, is het advies van de SER van juni 1984 verdeeld waar het betreft de mate waarin bij de ontwikkeling van voorstellen tot stelselherziening rekening moet worden gehouden met de noodzaak de collectieve lasten terug te dringen. In zijn vervolgadvies van augustus 1985 merkt de Raad, zoals reeds aangegeven, uitdrukkelijk op dat deze verdeeldheid nog steeds bestaat. In de adviesaanvraag is - in hoofdstuk 2 - de stelselherziening geplaatst in het kader van de economische situatie en de beleidsontwikkelingen op dat punt en in het kader van de daarmee samenhangende ombuigingstaakstelling van het kabinet voor de jaren 1984-1986.
     Deze taakstelling wordt door de vertegenwoordigers van de ondernemersorganisaties in de SER aanvaard als uitgangspunt voor de advisering over de stelselherziening. Dit deel van de Raad is van mening dat een herziening van het stelsel van sociale zekerheid een belangrijke bijdrage moet leveren aan een terugdringing van collectieve uitgaven. Daardoor komt er ruimte voor het particuliere bedrijfsleven om de concurrentiepositie ten opzichte van het buitenland te verbeteren en perspectief te bieden voor een gunstige economische ontwikkeling van het land, welke mede dienstbaar kan zijn als een gezonde basis voor de financiering van de sociale zekerheid in de toekomst. Een afslanking van de sociale zekerheid is naar het oordeel van dit deel van de Raad ook nodig om het beroep op die sociale zekerheid waar mogelijk te beperken. Afslanking zou voorts meer ruimte bieden voor het dragen van verantwoordelijkheden in kleinere leef- en samenwerkingsgemeenschappen, waaronder individuele ondernemingen. Volgens dit deel van de Raad is het vergroten van het verschil tussen loon en uitkering aanvaardbaar, omdat het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid - met name waar het gaat om het niveau van de bovenminimale uitkeringen en de duur van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen - thans te veel afwijkt van de regelingen in omringende landen.
     Ook de meerderheid van de kroonleden van de SER is van oordeel dat een herziening van het stelsel mede een belangrijke bijdrage dient te leveren aan een terugdringing van de collectieve uitgaven, omdat in redelijkheid kan worden aangenomen dat mede langs die weg het perspectief voor een gunstige economische ontwikkeling van het land verbetert, waardoor tezelfdertijd een gezonde basis voor de financiering van de sociale zekerheid in de toekomst wordt gelegd. Het vraagstuk van de financierbaarheid wordt naar het oordeel van dat deel van de Raad voor een belangrijk deel veroorzaakt door het omvangrijke beroep dat wordt gedaan op de arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsregelingen. De oplossingen van dat vraagstuk eist daarom, naast een beleid gericht op bevordering van economische groei, het creëren van werkgelegenheid en het op verantwoorde wijze spreiden van de bestaande werkgelegenheid, maatregelen ten aanzien van het niveau en de duur van de uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Dit deel spreekt voorts uitdrukkelijk uit dat een gezonde economische ontwikkeling vereist dat iedere herziening van het stelsel wordt gericht op de totstandkoming van een consistent en in zichzelf rechtvaardig stelsel dat sociale zekerheid biedt aan degenen die gedwongen zijn een beroep te doen op de socialezekerheidsregelingen.
     De vertegenwoordigers van werknemersorganisaties in de SER en een aantal kroonleden zijn ten principale van oordeel dat het realiseren van bezuinigingen in de socialezekerheidsuitgaven op korte termijn geen uitgangspunt dient te zijn voor een herziening van het stelsel van sociale zekerheid bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. Dit deel van de Raad erkent dat de betaalbaarheid van de sociale zekerheid een belangrijk maatschappelijk en sociaal-economisch vraagstuk is, dat voor een belangrijk deel wordt veroorzaakt door het omvangrijke beroep dat op de regelingen wordt gedaan. Het beleid moet daarom primair gericht zijn op het rblz.|15| terugdringen van dat beroep door middel van een actief werkgelegenheidsbeleid en het zoveel mogelijk spreiden van bestaande werkgelegenheid. Indien dit beleid niet tot stand zou komen, zou naar de mening van dit deel van de Raad ook na aanpassingen in niveau en duur op den duur de betaalbaarheid weer in discussie worden gebracht en zouden wederom omvangrijke bezuinigingen in de sfeer van de uitkeringen worden aangekondigd. De volumeontwikkeling zou naar het oordeel van dit deel van de Raad moeten worden opgebracht door middel van premie- en belastingheffing.
     De stellingname met betrekking tot de ombuigingsnoodzaak van de verschillende geledingen binnen de SER wordt uiteraard weerspiegeld in de verschillende uitwerkingen van de uitkeringsregelingen bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid die deze geledingen voorstaan. De stelsels, uitgewerkt door de vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties FNV en CNV, leiden tot belangrijk hogere kosten dan het stelsel zoals dat gold ten tijde van de verzending van de adviesaanvraag, en dus tot nog veel hogere kosten in vergelijking met het stelsel zoals dat sedertdien met name op het punt van de uitkeringsniveaus is bijgesteld.
     Voor de alternatieve stelsels ingebracht door de vertegenwoordiger van de vakcentrale MHP en door een minderheid van de kroonleden geldt dat ten opzichte van de situatie ten tijde van het verzenden van de adviesaanvraag enige bezuinigingen worden bereikt. Vergeleken met het stelsel, zoals dat sedertdien is gewijzigd, betekenen beide standpunten evenwel een toename van de kosten. Het standpunt van de meerderheid van de kroonleden van de SER houdt een zekere ombuiging, ook ten opzichte van het huidige stelsel, in. Die ombuigingen zijn groter in het door de vertegenwoordigers van de ondernemers voorgestelde complex van maatregelen.
     Het verwijt dat het kabinet - onder meer ook door de VGN en Divosa - is gemaakt dat hoofdmotief om te komen tot stelselherziening zou zijn geweest de wens of de noodzaak om te komen tot bezuinigingen op de uitkeringen, wijzen wij van de hand. Aanpassing van de uitkeringsregelingen aan de omvang en het structurele karakter van de niet-activiteit en aan de zich wijzigende opvattingen over de rol van de man en vrouw in samenleving en gezin zijn minstens zo belangrijke drijfveren. Het presenteren echter van een om die redenen aangepast stelsel, zonder daarbij te vermelden dat en hoe de noodzaak tot het terugdringen van de collectieve uitgaven daarop van invloed moet zijn, zou volstrekt ongeloofwaardig zijn geweest. Terugdringen van de collectieve uitgaven blijft doelstelling van het regeringsbeleid. Het opvangen van een toeneming van de collectieve lasten door verhoging van premies en/of belastingen, zoals door de vertegenwoordigers van de werknemersorganisaties in de SER genoemd, vormt daarvoor geen alternatief.
     Het kabinet geeft de voorkeur aan een pakket waarin de minimumuitkeringen zoveel mogelijk worden ontzien. Dat betekent dat het kabinet de zeer rigoureuze verlaging van de sociale minima, zoals in de SER voorgestaan door de vertegenwoordigers van de ondernemersorganisaties, afwijst.
     Voor een beperking van de duur van de loongerelateerde uitkeringen bij (medisch-arbeidskundige) arbeidsongeschiktheid, zoals voorgesteld door een deel van de ondernemersvertegenwoordiging in de SER, acht het kabinet - zoals in de adviesaanvraag overigens al werd vermeld - de tijd nog geenszins rijp. Deze gedachte heeft in de maatschappelijke en politieke discussie die op de verzending van de adviesaanvraag is gevolgd slechts zeer beperkte bijval gekregen. Het kabinet is niet zo ver dat het realisering van deze gedachte in de toekomst wil uitsluiten, maar voor het zo ver is, dient nog nadere studie te worden verricht, met name betreffende de positie van zwaar gehandicapten, wier kansen op betaalde arbeid ook bij een betere werkgelegenheidssituatie en bij begeleiding op nihil moeten worden gesteld. Daarnaast moet de positie van diegenen wier arbeidsongeschiktheid het gevolg is van een arbeidsongeval of van een beroepsziekte nader worden bezien.
     rblz.|16| Elimineert men deze twee factoren - verlaging van de sociale minima en beperking van de duur van de loongerelateerde uitkering bij medisch-arbeidskundige arbeidsongeschiktheid - uit de voorstellen van de organisaties van ondernemers, die wat betreft ombuigingsresultaat de voorstellen van het kabinet in de adviesaanvraag het dichtst benaderen, dan blijken ook die voorstellen niet een voldoende invulling. De afwijzing van een drastische verlaging van het niveau van de sociale minima brengt met zich dat een lager uitkeringspercentage dan 70, althans tot het niveau van het minimumloon, niet tot de in overweging te nemen opties behoort. Een uitkeringspercentage van 60, zoals voorgesteld door de organisaties van ondernemers, zou immers bij handhaving van de bestaande norm voor het sociaal minimum voor een alleenstaande leiden tot de situatie dat voor alleenstaanden die werkend het minimumloon of niet veel meer verdienden, bij bijvoorbeeld werkloosheid de loondervingsuitkering niet voldoende zou zijn om de bedoelde norm te bereiken, zodat zij in veel gevallen naast die uitkering tevens op bijstand aangewezen zouden raken. De beoogde logische samenhang in niveau tussen loondervingsuitkering, toeslag en bijstand zou op die manier worden gefrustreerd.
     De conclusie dringt zich op dat voorstellen om met ingang van 1 mei 1986 terug te keren naar uitkeringspercentages hoger dan 70 niet tot de mogelijkheden behoort. Daarnaast moet worden geconstateerd dat invoering van een glijdende schaal zowel met het oog op de voor 1986 beoogde ombuigingen als met het oog op de structureel noodzakelijke bezuinigingen een belangrijk element zou zijn. Dit geldt ook voor het systeem van halfjaarlijkse verlaging van de uitkering bij werkloosheid tot het sociaal minimum voor een alleenstaande.
     Niettemin doen wij thans geen voorstellen tot invoering van een glijdende schaal. Naast de unanieme afwijzing door de SER speelt hierbij een rol dat ook het kabinet - zoals reeds uit de adviesaanvrage bleek - er de voorkeur aan geeft de equivalentie in de sfeer van de loondervingsregelingen zoveel mogelijk te bevorderen. Een glijdende schaal aan de kant van de uitkeringen zou alleen dan geen inbreuk op de equivalentie betekenen als tegelijkertijd ook aan de premiekant een glijdende schaal zou worden ingevoerd. Daarvoor zou een totale herziening van de heffingssystematiek moeten worden gerealiseerd. Het is onmogelijk een dergelijke herziening per 1 mei 1986 te realiseren. Daar komt bij dat wij twijfelen aan de hanteerbaarheid van wat in feite neer zou komen op heffing van een degressieve premie naast heffing van een progressieve loonbelasting.
     Het niet voorstellen van een glijdende schaal heeft uiteraard gevolgen voor de mate waarin ombuigingen door middel van het pakket maatregelen stelselherziening kunnen worden gerealiseerd. In hoofdstuk 5 van deze toelichting wordt op de omvang van de ombuigingen teruggekomen.

2.3. Systeemkeuze

     De uitgangspunten van het stelsel van sociale zekerheid kunnen aldus de adviesaanvraag worden samengevat in een viertal begrippenparen. Dat zijn:
1. collectief en privaat;
2. loondervingsfunctie en minimumbehoeftefunctie;
3. equivalentie en solidariteit;
4. individualisering en rekening houden met behoefte/draagkracht.
     De onder 2 tot en met 4 genoemde begrippenparen betreffen de uitgangspunten voor de sociale zekerheid zelf. Deze drie begrippenparen hangen nauw met elkaar samen. Zij vormen de basis voor twee verschillende typen inkomensvervangende regelingen en tevens voor het toedelen van de primaire verantwoordelijkheid voor die regelingen.
     In de regelingen met een loondervingsfunctie is veelal sprake van equivalentie en in belangrijke mate van individualisering. Daar bij het gedurende bepaalde periode opvangen van de gevolgen van loonderving rblz.|17| primair de arbeidsvoorwaarden in het geding zijn, ligt de primaire verantwoordelijkheid voor deze fase bij de sociale partners. Voor uitkeringsregelingen met een dergelijke achtergrond is de verzekeringsvorm het meest aangewezen. Anders ligt dit met de regelingen met een minimumbehoeftefunctie. Daar staat de solidariteit voorop, wordt rekening gehouden met draagkrachtverschillen en gaat het primair om de verantwoordelijkheid van de gemeenschap als geheel. Deze moet ervoor zorgen dat haar leden worden gevrijwaard van gebrek, op voorwaarde dat zij zelf het redelijke doen om zich die vrijwaring te verschaffen.
     Overeenkomstig de gegeven indeling van de uitgangspunten van de inkomensvervangende regelingen worden in de adviesaanvragen twee alternatieven voor een uitkeringssysteem onderscheiden, te weten:
- een tweetrajectensysteem; en
- een systeem van loondervingsregelingen met vangnet.
     In een tweetrajectensysteem kan een algemene basisregeling tot aan het sociaalminimumniveau en een aanvullende regeling in geval van loonderving vanaf het sociaalminimumniveau onderscheiden worden. De basisregeling dekt zowel vanuit de minimumbehoeftefunctie als vanuit de loondervingsfunctie risico's tot het minimumloon, met een differentiatie van de uitkering naar gezinssituatie en gezinsinkomen. In een systeem van loondervingsregelingen met vangnet staat de individuele uitkering vanuit de loondervingsfunctie voorop. Pas wanneer vanuit de loondervingsfunctie geen of niet langer uitkeringsrechten bestaan of het uitkeringsniveau beneden het voor de gezinssituatie gedifferentieerde sociaal minimum komt, wordt op basis van de minimumbehoeftefunctie (het vangnet) een vervangende of een aanvullende uitkering verstrekt.
     Het kabinet heeft in de adviesaanvraag voorkeur uitgesproken voor een systeem van loondervingsregelingen met vangnet. De voornaamste overweging daartoe vormde dat in dit systeem de loondervingsfunctie en de minimumbehoeftefunctie van de inkomensvervangende regelingen duidelijker worden onderscheiden dan in een tweetrajectensysteem. Een duidelijk onderscheid ter zake is van belang omdat het tevens een grens markeert voor de verdeling van de primaire verantwoordelijkheid voor de sociale zekerheid tussen de sociale partners en de overheid. De loondervingsfunctie moet in de eerste plaats - als verlengstuk van de arbeid, arbeidsinkomsten en arbeidsvoorwaarden - tot de verantwoordelijkheid van de sociale partners gerekend worden. De voorkeur van het kabinet voor een systeem van loondervingsverzekeringen met vangnet wordt, zoals gezegd, gedeeld door de SER.
     Het kabinet is, overeenkomstig de adviesaanvraag en mét de SER, van oordeel dat voor de regelingen met een loondervingsfunctie de equivalentie en de individualisering van uitkeringsrechten gehandhaafd dienen te blijven en waar mogelijk scherper omlijnd dienen te worden.
     Het begrippenpaar collectief en privaat geeft de grens aan tussen wat in het kader van de sociale zekerheid moet worden geregeld en wat daar buiten valt. Het gaat hierbij om de vraag hoever de bemoeienis van de overheid gaat en wat aan de eigen verantwoordelijkheid van individuen en maatschappelijke groeperingen moet worden overgelaten. Tussen deze twee uitersten liggen de semi-collectieve regelingen gebaseerd op afspraken tussen werkgevers- en werknemersorganisaties of beroepsgenoten. De verhouding tussen collectief en privaat betreft derhalve niet inhoudelijk de sociale zekerheid.
     Hetgeen in de wet wordt vastgelegd, is te beschouwen als een vaste, verplichte basiszekerheid, die generaal van karakter is. Sociale partners zijn in beginsel vrij regelingen te treffen die strekken tot aanvullende zekerheid qua niveau en/of duur. In de adviesaanvraag wordt op dit punt gesteld dat de overheid de uitkomsten van de onderhandelingen in beginsel moet aanvaarden. Wel draagt de overheid ten aanzien van de door sociale partners overeengekomen socialezekerheidsregelingen eenzelfde verantwoordelijkheid als ten aanzien van de ontwikkeling van lonen en rblz.|18| arbeidsvoorwaarden in het algemeen. Slechts voor zover die ontwikkeling conflicteert met de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de overheid voor het functioneren van de nationale economie kan er uiteindelijk reden tot bemoeienis zijn. Voor (de ontwikkeling van) arbeidskosten die niet voortvloeien uit door de wettelijke sociale zekerheid opgelegde verplichtingen kan de overheid geen directe verantwoordelijkheid nemen.
     De SER heeft ten aanzien van bovenwettelijke uitkeringsregelingen het standpunt ingenomen dat ook bij een gewijzigd stelsel van sociale zekerheid de contractsvrijheid van sociale partners en individuele werkgevers en werknemers als uitgangspunt moet worden genomen.
     De werknemersleden en vier kroonleden trekken hieruit de conclusie dat bij gelegenheid van de stelselherziening geen inbreuk op die vrijheid moet worden gemaakt. De ondernemersleden en de meerderheid van de kroonleden is van mening dat bij realisering van de stelselherziening moet worden voorkomen dat een lastenverzwaring optreedt in de bovenwettelijke, veelal op CAO's gebaseerde regelingen. Anders zou volgens dit deel van de Raad afbreuk worden gedaan aan één van de doelstellingen van het bezuinigingsbeleid, te weten het streven naar rendementsherstel en arbeidskostenmatiging in het bedrijfsleven.
     Noch in het voorliggende wetsvoorstel, noch in spoedig in te dienen Invoeringswet stelselherziening worden voorstellen gedaan die de contractsvrijheid zouden beperken. Bovenwettelijke uitkeringen hebben geen enkele invloed op de wettelijke werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkering. Voor de vaststelling van de hoogte van de loondervingsuitkering is alleen van belang in hoeverre er, als gevolg van verwerven van inkomen, een wijziging optreedt in de mate van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid. Vrijheid op dit punt is dus onverkort uitgangspunt.
     Het vorenstaande laat echter onverlet de regelingen in het kader van de minimumbehoeftefunctie. Daarbij zullen bovenwettelijke uitkeringen niet buiten beschouwing kunnen blijven. Ter zake moge verwezen worden naar de memorie van toelichting bij de Toeslagenwet.
     Genoemde vrijheid van sociale partners moet naar de opvatting van het kabinet ook inhouden dat dergelijke regelingen in beginsel door bedrijfsverenigingen kunnen worden uitgevoerd wanneer de sociale partners zulks wensen. Het komt het kabinet echter ongewenst voor dat zulke aanvullende regelingen gefinancierd zouden kunnen worden uit de wachtgeldfondsen, waaruit ook het wettelijke deel van de sociale zekerheid wordt gefinancierd. Op dit wezenlijke terrein is een strikte scheiding noodzakelijk. Daarmee is een duidelijke begrenzing van verantwoordelijkheden gegarandeerd. De sociale partners nemen tezamen met de overheid vanuit haar macro-economische verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van premie- en lastendruk deel in het beheer van het wettelijke deel van de sociale zekerheid. De aanvullende regelingen, die volledig tot het terrein van de sociale partners horen, staan daarvan in de ogen van het kabinet los. In deze voorstellen is derhalve niet voorzien in de mogelijkheid om aanvullende regelingen vanuit het wachtgeldfonds te financieren.

2.4. Uitkeringsduur

2.4.1. Duur bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid

     In de adviesaanvraag werd uitvoerig aandacht geschonken aan de verhouding tussen de uitkeringsrechten bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid. Geconstateerd werd dat er zowel wat betreft niveau als wat betreft duur grote verschillen bestonden. De vraag naar de rechtvaardiging van die verschillen werd nadrukkelijk aan de orde gesteld.
     Inmiddels zijn de niveauverschillen tussen de uitkeringen bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid verdwenen.
     Waar het betreft een beperking van de verschillen in uitkeringsduur bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid kan worden gewezen op de met rblz.|19| ingang van 1 januari 1985 gerealiseerde verlenging van de uitkeringsduur (op sociaalminimumniveau) van werklozen ouder dan 50 jaar [lees: van 50 jaar of ouder, red.]. Deze verlenging had ten doel te voorkomen dat de betrokkenen vóór de datum waarop de structurele herziening van het stelsel zou worden doorgevoerd, aangewezen zouden raken op de bijstand.
     De vraag of verkleining van die verschillen uitgangspunt voor de stelselherziening moet zijn, heeft de SER unaniem bevestigend beantwoord, in die zin dat gelijktrekking naar het oordeel van de SER slechts toelaatbaar is voor zover het verschil in karakter tussen werkloosheid en arbeidsongeschiktheid dat toelaat. In de verschillende standpunten wordt de gelijktrekking op geheel verschillende wijze meer of minder gerealiseerd. Zoals ook in de adviesaanvraag reeds werd onderkend, zijn op dit punt twee uitersten denkbaar: beperking van de duur van de loongerelateerde uitkering bij arbeidsongeschiktheid of opheffing van de bestaande beperking in duur bij werkloosheid. In de adviesaanvraag koos het kabinet voor de structurele situatie voor een tussenweg: een beperkte duur van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid, met daarna tot het 65ste jaar een individueel recht op een uitkering op sociaalminimumniveau. Deze situatie wordt in het advies van de SER nog het dichtst benaderd in het standpunt van een deel van de vertegenwoordigers van de ondernemersorganisaties, zij het met dit belangrijke verschil dat de in dit standpunt opgenomen speciale loondervingsvoorziening, die van betekenis wordt na het bereiken van de maximumduur van de loongerelateerde uitkering, in feite niet voorziet in individuele uitkeringsrechten, omdat het recht op die uitkering mede afhankelijk wordt gesteld van inkomen uit arbeid of vermogen van de partner van de uitkeringsgerechtigde.
     De organisaties van werknemers zijn, blijkens het advies van de SER van 29 juni 1984, van oordeel dat gelijktrekking primair moet worden gerealiseerd door verbetering van de uitkeringsrechten voor langdurig werklozen.
     De FNV gaat voor de structurele situatie uit van een onbeperkte duur van het recht op een loongerelateerde uitkering bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid, met enig verschil in niveau ten nadele van vooral jongere werklozen. Voor de FNV is met name onaanvaardbaar dat werkloze werknemers ingevolge de huidige wetgeving, ook wanneer zij een langdurig arbeidsverleden hebben gehad en als gevolg van structurele aanpassingsproblemen in het bedrijfsleven werkloos zijn geworden, uiteindelijk zijn aangewezen op bijstandverlening en uitsluitend op basis van het behoeftigheidscriterium een minimuminkomen ontvangen. De financiële problematiek rondom de collectieve uitgaven maakt volgens de FNV een - niet nader aangeduide - overgangsregeling noodzakelijk.
     Ook het CNV opteert voor de structurele situatie voor een onbeperkte duur van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid. Anders dan de FNV gaat het CNV uit van een gelijk uitkeringspercentage (75) bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid. Realisering van een aldus ingericht stelsel is naar het oordeel van het CNV, gelet op de huidige financiële problematiek rondom de collectieve uitgaven, niet op korte termijn mogelijk. Uitgaande van de financiële randvoorwaarde dat de collectieve uitgaven, afgezien van de effecten van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, niet mogen toenemen, komt de CNV voor de korte termijn tot een loongerelateerde uitkering bij werkloosheid van vier jaar. Daarna volgt tot het 65ste jaar een minimumuitkering, die zich van de bijstand hierin onderscheidt dat slechts wordt getoetst op inkomen uit arbeid van betrokkene en zijn of haar partner.
     De vakcentrale MHP stelt in het SER-advies van 29 juni 1984 dat het grote verschil in uitkeringsrechten bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid maatschappelijk niet aanvaardbaar is. Gelijktrekking moet ook volgens de vakcentrale MHP een belangrijke beleidsdoelstelling zijn. In het door deze vakcentrale bepleite stelsel wordt in beginsel voorzien in een aan het loon gerelateerde uitkering bij werkloosheid tot het 65ste jaar, zij het dat na zekere - van leeftijd en premiejaren afhankelijke - periode rekening moet rblz.|20| worden gehouden met het inkomen uit arbeid of vroegere arbeid van de partner.
     Ook het alternatief ontwikkeld door de minderheid van de kroonleden van de SER voorziet in een onbeperkte duur van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid. Het stelsel dient naar het oordeel van dit deel van de Raad individueel rechtvaardig te zijn en te voldoen aan de doelstelling van de sociale verzekering, te weten het bieden van inkomensgarantie aan degenen die voor hun inkomen zijn aangewezen op het verrichten van arbeid en daartoe als gevolg van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid niet in de gelegenheid zijn (gesteld). Met name de rechtvaardigheidseis moet volgens dit deel leiden tot een onbeperkte duur van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid, zij het dat met name bij werkloosheid zwaardere toelatingseisen moeten gelden dan thans het geval is.
     Het standpunt van de meerderheid van de kroonleden van de SER, zoals verwoord in het advies van 29 juni 1984, voorziet - evenmin als het standpunt van de vertegenwoordiger van de landbouworganisaties en het midden- en kleinbedrijf - in een gelijke duur van het recht op een loongerelateerde uitkering bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid.
     De meerderheid van de kroonleden is van oordeel dat de verzekeringsgedachte en overwegingen van sociale rechtvaardigheid moeten leiden tot een onbeperkte uitkeringsduur ter zake van de medisch-arbeidskundige component van de arbeidsongeschiktheid. Met betrekking tot de werkloosheidsverzekering moet naar het oordeel van dit deel van de Raad overwogen worden dat een financiële inspanning om een onbeperkte uitkeringsduur te verzekeren ten koste kan gaan van evenzeer noodzakelijke offers voor het scheppen en herverdelen van werk. Voorts kan naar de mening van dit deel een onbeperkte uitkeringsduur bij werkloosheid de sociaal onwenselijke deling van de maatschappij in werkenden en onvrijwillig werklozen verscherpen en bestendigen. Dit deel van de Raad aanvaardt daarom de beperking van de uitkeringsduur voor de loongerelateerde werkloosheidsuitkering afhankelijk van de leeftijd van de werkloze werknemer variërend van een half- tot vijf jaar, terwijl daarna gedurende een tussenfase van één jaar een individuele uitkering op minimumniveau wordt toegekend zonder inkomens- en vermogenstoets. Daarna is betrokkene aangewezen op bijstandsuitkering, waarbij dit deel pleit voor het laten vervallen van de vermogenstoets wanneer de verzekeringsuitkering na het 54ste levensjaar wordt beëindigd.
     Het standpunt van de vertegenwoordigers van de landbouworganisaties en van het midden- en kleinbedrijf komt wat betreft de duur van het recht op een loongerelateerde uitkering bij werkloosheid overeen met dat van de overige organisaties van ondernemers, dat neer zou komen op een per verzekerd jaar met twee maanden toenemende duur. Voorlopig moet worden volstaan met een koppeling aan de leeftijd van betrokkene, die leidt tot een uitkeringsduur van twee maanden voor 19-jarigen, oplopend tot zesenhalf jaar voor degene die 58,5 jaar oud is.
     In de visie van de andere ondernemersorganisaties geldt dit schema zowel bij werkloosheid als bij arbeidsongeschiktheid, zij het dat er bij arbeidsongeschiktheid één jaar ziekengeld aan voorafgaat. De vertegenwoordigers van de landbouworganisaties en van het midden- en kleinbedrijf wijzen daarentegen een beperking van de uitkeringsduur van de loongerelateerde uitkering bij arbeidsongeschiktheid ter zake van de medisch-arbeidskundige component af.
     Naast deze in de SER geformuleerde standpunten met betrekking tot de uitkeringsduur kan onder meer nog worden gesteld het standpunt van de VNG. Deze spreekt zich niet uit over de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Wat betreft de duur van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid komt de VNG uit op twee jaar en voor werklozen ouder dan 57,5 jaar [lees: van 57,5 jaar of ouder, red.] totdat zij 65 zijn. Daarna komen betrokkenen in aanmerking voor een minimumuitkering op grond van een werknemersvoorziening. Die uitkering wordt het eerste jaar alleen getoetst aan het gezinsinkomen en vervolgens ook aan het vermogen.
     rblz.|21| Hiervoor is er al op gewezen dat in de adviesaanvraag is gemeld dat het kabinet niet voornemens is deze kabinetsperiode te komen met voorstellen tot beperking van de duur van het recht op een loongerelateerde uitkering bij medisch-arbeidskundige arbeidsongeschiktheid. Het advies van de SER van 29 juni 1984 en ook de andere adviezen en voorstellen die ons hebben bereikt, hebben hierin geen wijziging gebracht. Zoals hierboven bleek, heeft binnen de SER alleen een deel van de vertegenwoordigers van de ondernemersorganisaties geadviseerd om reeds nu een dergelijke beperking in te voeren. De andere standpunten komen neer op een afwijzing van een dergelijke beperking, ook in de verder verwijderde toekomst. Wij blijven niettemin bij onze constatering in de adviesaanvraag dat de relevante gevolgen van werkloosheid enerzijds en van arbeidsongeschiktheid anderzijds (bezien vanuit de optiek van de loondervingsfunctie) gelijk zijn, namelijk verlies van arbeidsinkomsten. Ook een mogelijke extra belasting in materiële of immateriële sfeer die het gevolg kan zijn van arbeidsongeschiktheid vormt voor het kabinet onvoldoende reden om een groot verschil in uitkeringsrechten zonder meer te aanvaarden. De extra belasting in materiële sfeer dient immers opgevangen te worden door middel van voorzieningen zowel in de sfeer van de gezondheidszorg als binnen de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
     Voor de belasting in immateriële sfeer, die naar haar aard verschilt van die van werkloosheid en die wellicht ook qua intensiteit met de intensiteit van de belasting van werkloosheid verschilt, zou eveneens allereerst gedacht moeten worden aan instrumenten in de sfeer van voorzieningen en begeleiding.
     In het advies van de SER van 29 juni 1984 wordt gewezen op het verschil in karakter tussen werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. Gesteld wordt ook in paragraaf V.2.1-3, onder letter c, waar wordt verwezen naar het Advies vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van 12 februari 1982, dat het werkloosheidsrisico en het arbeidsongeschiktheidsrisico niet gelijk kunnen worden gesteld. In het advies over de stelselherziening worden aan de naar het oordeel van de SER relevante verschillen verder geen beschouwingen gewijd.
     Alles bijeen genomen geeft dit advies ons geen afdoende redenen om terug te komen op de in de adviesaanvraag geformuleerde conclusie dat er, geredeneerd vanuit de loondervingsfunctie van de betrokken regelingen, goede argumenten zijn om te streven naar minder sterk uiteenlopende uitkeringsregimes bij werkloosheid en bij arbeidsongeschiktheid. Wij zijn er echter na ontvangst van het advies van de SER van 29 juni 1984 nog sterker dan voorheen van overtuigd dat de gedachte van een meer op elkaar afstemmen van die uitkeringsrechten, met name als dat zou inhouden een beperking van het recht op een loongerelateerde uitkering bij medisch-arbeidskundige arbeidsongeschiktheid, maatschappelijk geenszins gemeengoed is. Een genuanceerde benadering van deze problematiek is geboden. Daarbij moet met de praktische en vooral de psychosociale problemen die aan een uitwerking in die richting zijn verbonden terdege rekening worden gehouden.

2.4.2. De duur van de werkloosheidsuitkering

     Zoals gezegd, is er naar ons oordeel geen aanleiding om terug te komen op het uitgangspunt - gegeven de omvang en het structurele karakter van de huidige niet-activiteit en in verband daarmee de grote mate van overeenstemming tussen de maatschappelijke gevolgen van langdurige werkloosheid en arbeidsongeschiktheid - de uitkeringsregimes voor werklozen en voor arbeidsongeschikten zoveel mogelijk naar elkaar toe te buigen. Gegeven het feit dat thans geen voorstellen worden gedaan tot beperking van de duur van de loongerelateerde uitkering bij medisch-arbeidskundige arbeidsongeschiktheid, is de vraag hoe op dit moment reeds ook op het terrein van de uitkeringsduur de verschillende regimes dichter bij elkaar kunnen worden gebracht.
     rblz.|22| De in de SER en door de VNG ingenomen standpunten ter zake van de uitkeringsduur bij werkloosheid zijn hierboven reeds beschreven. In veel van die standpunten heeft verbetering van de uitkeringsrechten voor langdurig werklozen de hoogste prioriteit. Die prioriteitstelling leidt dan tot een keus voor een onbeperkte duur van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid. Wij zijn - met onder andere de meerderheid van de kroonleden - van oordeel dat een keus voor een dergelijk systeem niet de beste keus is. Nog afgezien van de kosten die een dergelijke keus met zich brengen zou, is een systeem met bij werkloosheid tot het 65ste jaar een loongerelateerde uitkering sociaal-maatschappelijk niet wenselijk, met name omdat zoiets naar ons oordeel zou leiden tot een onaanvaardbare vergroting van het verschil in uitkeringsrechten tussen diegenen die aan het arbeidsproces hebben deelgenomen en diegenen die daaraan, veelal buiten hun schuld, niet toekomen, de redengeving voor dat verschil in uitkeringsrechten, te weten het wel of niet als werknemer hebben gewerkt of - anders gezegd - het gedurende enige tijd verzekerd zijn geweest, verliest immers aan overtuigingskracht naarmate dat werken verder in het verleden ligt.
     Eén en ander leidt ons tot de conclusie dat het recht op een loongerelateerde uitkering bij werkloosheid in ieder geval een in duur beperkt recht zal moeten blijven. Wij voelen ons in dat standpunt - dat ook reeds werd ingenomen in de adviesaanvraag - gesteund door de meeste kroonleden van de SER, door de vertegenwoordigers van de organisaties van ondernemers in de SER en voorts ook door de VNG. Ten aanzien van de duur waarvoor zou moeten worden gekozen, is in de adviesaanvraag het standpunt ingenomen dat een koppeling aan de duur van het arbeidsverleden van betrokkene - voorshands om praktische redenen te benaderen via de leeftijd - de voorkeur verdient. Die voorkeur wordt ingegeven door overwegingen van tweeërlei aard. In de eerste plaats wint de redengeving voor het verschil in uitkeringsrechten tussen ex-werknemers en anderen aan overtuigingskracht naarmate het werknemerschap langer heeft geduurd. Bovendien past een met het arbeidsverleden toenemende duur van de loongerelateerde uitkering goed in de wijze waarop de gedeelde verantwoordelijkheid tussen overheid en bedrijfsleven in een herzien stelsel gestalte zou moeten krijgen, in die zin dat de primaire verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven - sociale partners - meer de nadruk krijgt naarmate de uitkeringsgerechtigde langer aan het arbeidsproces heeft deelgenomen.
     De gedachte van het leggen van een zeker verband tussen de duur van het arbeidsverleden en de inhoud van het recht op uitkering heeft in de in het SER-advies van 29 juni 1984 opgenomen standpunten op uiteenlopende wijze weerklank gevonden.
     Alleen in de alternatieven ontwikkelt door het CNV en door een minderheid van de kroonleden speelt een dergelijk verband in het geheel geen rol. In de voorstellen van de zijde van de VNG is de rol van de rol van de leeftijd slechts beperkt doordat - aanhakend bij de bestaande situatie - een cesuur wordt aangebracht bij de leeftijd van 57,5 jaar. In de voorstellen van de zijde van de FNV is de duur van het arbeidsverleden niet van invloed op de duur van het uitkeringsrecht, maar wel op het niveau van de uitkering waarop bij werkloosheid recht bestaat. De FNV acht een differentiatie in de hoogte van de werkloosheidsuitkering gewenst mede gezien de geringere kansen van oudere werknemers op de arbeidsmarkt. Zo'n differentiatie betekent ook dat degenen die langdurig premie hebben betaald daaraan - zij het in bescheiden mate - extra uitkeringsrechten kunnen ontlenen.
     In de systematiek voorgesteld door de FNV bedraagt het uitkeringspercentage voor diegene die nog geen vijf jaar arbeidsverleden heeft steeds 70. Voor wie deze grens wel heeft overschreden, loopt dat percentage met de leeftijd op tot 80 voor werklozen tussen 60 en 65 jaar.
     rblz.|23| In de voorstellen van de vakcentrale MHP wordt een verband gelegd tussen arbeidsverleden en leeftijd en de duur en niveau van de loongerelateerde uitkering. Deze factoren zijn bepalend voor het tempo waarin de loongerelateerde uitkering wordt verminderd van 70% naar 65% van het laatstverdiende loon en voor het tijdstip waarop de werkloze geconfronteerd wordt met een toets op het inkomen van zijn partner.
     In de uitkeringsregeling bij werkloosheid zoals die wordt voorgesteld door de vertegenwoordigers van de organisaties van ondernemers is het arbeidsverleden - voorshands via een fictie: de leeftijd - bepalend, niet alleen voor het uitkeringsniveau (oplopen van 60% tot 70%), maar ook voor de uitkeringsduur. Dit laatste geldt ook voor het stelsel voorgesteld door de meerderheid van de kroonleden dat voor de precieze invulling van de relatie uitkeringsduur/leeftijd verwijst naar de invulling door het kabinet in de adviesaanvraag.
     Het vorenstaande in aanmerking genomen, zijn wij van oordeel dat - uitgaande van ons hierboven toegelichte standpunt dat het recht op een aan het loon gerelateerde uitkering bij werkloosheid van beperkte duur moet zijn - voor een koppeling van die duur aan het arbeidsverleden en/of de leeftijd van de uitkeringsgerechtigde voldoende argumenten bestaan.
     Bij de voorgestelde uitkeringsduur per leeftijdsgroep zal de gemiddelde uitkeringsduur voor alle leeftijdsgroepen tezamen uitkomen op ongeveer tweeënhalf jaar. Uitgaande van cijfers over aantallen uitkeringsgerechtigden krachtens de WW en de WWV in 1984, bedroeg het aandeel van de leeftijdsgroepen met een uitkeringsduur van maximaal tweeënhalf jaar (dus 44 jaar en lager) circa 70%. De gemiddelde uitkeringsduur van deze groep bedroeg toen 1,6 jaar. De leeftijdsgroepen met een uitkeringsduur van meer dan tweeënhalf jaar (45-65 jaar) maakten circa 30% uit van het totale bestand. De gemiddelde duur voor deze groep bedroeg 3,8 jaar.
     Wij zijn, overeenkomstig de adviesaanvraag, van oordeel dat gegeven ook de financiële mogelijkheden een langere uitkeringsduur dan gemiddeld rond de tweeënhalf jaar niet mogelijk is. Het in de adviesaanvraag opgenomen schema beginnend met ten hoogste een halfjaar recht op een loongerelateerde uitkering voor werklozen jonger dan 23 jaar met halve jaren tegelijk oplopend tot vier jaar voor werklozen van 55 tot en met 59 jaar en vervolgens tot ten hoogste vijf jaar voor werklozen van 60 jaar of ouder, past goed in deze visie. Voor werklozen tot en met 59 jaar wordt deze periode in de adviesaanvraag - en in de voorliggende voorstellen gebeurt dat ook - nog verlengd met één jaar individueel recht op een uitkering op sociaalminimumniveau (tussenfase).
     Volledigheidshalve zij er hier op gewezen dat deze termijnen, als het gaat om de werkloosheidscomponent, die het kabinet niet langer in de arbeidsongeschiktheidsuitkering wil verdisconteren, verlengd moet worden met het jaar waarover voorafgaande aan de toetreding tot WAO en AAW recht op ziekengeld bestaat. Op zichzelf genomen zou dit verschil opgevat kunnen worden als een verschil in behandeling tussen werklozen die tevens gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn en werklozen voor wie dat niet geldt. Dit verschil echter kan naar ons oordeel niet eerder worden weggenomen dan ter gelegenheid - in de verder verwijderde toekomst - van de invoering van één loondervingswet. Het verschil zou in een eerder stadium kunnen worden verkleind door de maximumduur van de ZW - en daarmee de wachttijd van de WAO/AAW - te beperken tot een halfjaar. De wenselijkheid van een dergelijke bekorting is op dit moment nog niet in die mate onderzocht dat alle daarmee samenhangende problemen in kaart zijn gebracht. In het voorliggende pakket maatregelen stelselherziening is een dergelijk voorstel dan ook niet opgenomen.

2.4.3. De arbeidsverledeneis voor recht op uitkering langer dan een halfjaar

     Mede in verband met hetgeen de SER hieromtrent opmerkt, is de vraag gerezen in hoeverre reeds nu een stap kan worden gemaakt in de richting rblz.|24| van het koppelen van de uitkeringsduur aan het arbeidsverleden van de uitkeringsgerechtigden. In verschillende in het SER-advies van 29 juni 1984 opgenomen standpunten is sprake van verscherpte toetredingseisen doordat naast de gewone referte-eis de eis wordt gesteld van een arbeidsverleden van een zekere duur.
     In de standpunten ingebracht door de kroonleden van de SER wordt een toelatingseis van vijf verzekerde jaren voorgesteld. Ook in het MHP-standpunt komt een soortgelijke gedachte voor. Het standpunt van de ondernemersleden en drie kroonleden komt er - zolang de relatie tussen arbeidsverleden en uitkeringsduur nog niet volledig kan worden gelegd -op neer dat bij minder dan drie jaar onafgebroken verzekering, ongeacht de leeftijd, gedurende minder dan zes maanden recht op werkloosheidsuitkering bestaat.
     Zoals ook al is gesteld in de toelichting bij wetsvoorstel 18 849 (invoering gelijke uitkeringsrechten voor mannen en vrouwen en wijziging van de duur van de WWV-uitkering) komt de door de meerderheid van de kroonleden voorgestane entree-eis van vijf jaar werken het kabinet als maatschappelijk niet aanvaardbaar voor. Wie na bijna vijf jaar werken werkloos wordt, zou direct aangewezen raken op bijstand met de daarbij behorende inkomens- en vermogenstoets.
     In genoemde toelichting werd voorts gesteld dat wel aanvaardbaar zou zijn een systematiek die meer aansluit bij de gedachten ontwikkeld door de ondernemersleden. Die zou erop neerkomen dat in die gevallen waarin - ongeacht de leeftijd van betrokkene - een arbeidsverleden van een zekere duur niet is gehaald, slechts ten hoogste recht bestaat op loondervingsuitkering van zes maanden. Destijds werd voorgesteld aan te sluiten bij de systematiek die voor jongere werklozen al gold ingevolge de WWV: tweeënhalf jaar werken in de drie jaar voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid. Dat voorstel is, mede op aandrang van het parlement, teruggenomen, omdat in de destijds beschikbare, korte tijd, geen aanvaardbare oplossing kon worden geformuleerd voor een drietal praktische problemen, te weten:
- het feit dat de werknemers in sommige bedrijfstakken (in dit verband wordt veelal de bouw genoemd) regelmatig met relatief korte werkloosheidsperioden worden geconfronteerd, welke perioden in de loop van drie jaar bij elkaar in veel gevallen meer dan een halfjaar zouden belopen;
- het feit dat met name herintredende gehuwde vrouwen in veel gevallen niet aan de gestelde eis zouden voldoen;
- het feit dat werkhervatting in bepaalde omstandigheden ertoe zou kunnen leiden dat bij opvolgende werkloosheid geen recht op WWV-uitkering zou bestaan, terwijl dat recht bij de primaire werkloosheid wel bestond.
     Bij amendement is het genoemde wetsvoorstel destijds zo gewijzigd dat voor werknemers tot 35 jaar de voor die groep met de leeftijd oplopende uitkeringsduur ingevolge de WWV nog met een halfjaar wordt verlengd indien de werknemer aantoont in de laatste zes jaar ten minste viereneenhalf jaar een niet-bijkomstige dienstbetrekking te hebben gehad. Van de drie hiervoor gesignaleerde praktische problemen werd bij die gelegenheid alleen aan het eerstgenoemde enigszins tegemoetgekomen doordat in plaats van een marge van een halfjaar - het oorspronkelijke voorstel van tweeënhalf uit drie - een marge van anderhalf jaar ontstond. In het verlengde van de gedachten die aan dit amendement ten grondslag lagen, wordt in de voorliggende Werkloosheidswet voorgesteld eveneens een arbeidsverledeneis op te nemen. Daaraan moet zijn voldaan, wil recht bestaan op een uitkering gedurende langer dan een halfjaar. Bij de uitwerking daarvan is naar ons oordeel voor alle drie de genoemde praktische problemen een aanvaardbare oplossing gevonden. Voorgesteld wordt een arbeidsverledeneis van drie uit vijf jaren. Aan de problematiek van de bedrijfstakken met veelvuldig korte werkloosheidsperiodes wordt tegemoetgekomen doordat eerst als de perioden zonder dienstbetrekking tezamen langer dan twee jaar hebben geduurd de arbeidsverledeneis niet wordt gehaald. Daarnaast kan erop rblz.|25| worden gewezen dat in die bedrijfstakken waarin daaraan behoefte bestaat ook aanvullende regelingen kunnen worden overeengekomen waaraan degenen die deze eis niet halen ook na een halfjaar werkloosheid nog rechten kunnen ontlenen.
     Aan het hierboven als tweede genoemde bezwaar wordt tegemoetgekomen door een regeling ter zake van het meetellen van perioden gedurende welke niet is gewerkt in verband met de verzorging van kleine kinderen. In paragraaf 2.5.3 wordt hierop nog teruggekomen.
     Het derde probleem wordt ondervangen door een regeling die voorkomt dat men door werkhervatting in een slechtere uitkeringspositie kan komen te verkeren dan waarin men zonder werkhervatting zou hebben verkeerd.
     Uitgewerkt als hierboven aangeduid, is de voorgestelde aanvullende arbeidsverledeneis een regeling die voorkomt dat al te eenvoudig een recht op relatief langdurige werkloosheidsuitkering in het leven kan worden geroepen. Jongeren die wegens hun leeftijd alleen al korter aan het arbeidsproces hebben deelgenomen, zullen derhalve recht op een uitkering van kortere duur hebben dan ouderen van wie wordt aangenomen dat zij langer in het arbeidsproces opgenomen zijn geweest.
     Ten opzichte van de voorstellen in de adviesaanvraag levert het stellen van deze eis een additionele besparing op. In hoofdstuk 5 wordt op de omvang hiervan nader ingegaan. Deze bepaling is mede nodig in verband met de voorstellen van het kabinet ter verbetering van de positie van oudere langdurig werklozen waaraan in vergelijking met de jongeren de voorkeur wordt gegeven. Deze voorstellen worden hierna in het kort besproken.

2.4.4. De oudere, langdurig werklozen

     Zoals hierboven bleek, wordt in een aantal van de in het advies van de SER van 29 juni 1984 ingenomen standpunten bij werkloosheid voorzien in een loongerelateerde uitkering van onbeperkte duur. Het spreekt vanzelf dat in die standpunten geen aandacht wordt besteed aan de vraag op welk type uitkering recht zou moeten bestaan na afloop van de periode met de loongerelateerde uitkeringen. Dat ligt anders als het gaat om die standpunten waarin het recht op de loongerelateerde uitkering in duur wordt beperkt. Te denken valt daarbij aan de standpunten van de vertegenwoordigers van de ondernemers, de meerderheid van de kroonleden en dat van de CNV voor zover betreffende de korte termijn. Te denken valt voorts aan het voorstel van de zijde van de VNG.
     Voor al deze standpunten geldt dat wordt voorkomen dat betrokkene na afloop van de loondervingsfase zonder meer aangewezen raakt op de bijstand inclusief de daaraan inherente vermogenstoets.
     De organisaties van ondernemers stellen voor de werkloze werknemer die de voor hem geldende maximumuitkeringsduur in de loondervingsfase heeft bereikt vervolgens toe te laten tot een speciale loondervingsvoorziening ter hoogte van het individuele sociaalminimumniveau. Bij deze loondervingsvoorziening zou geen toets op het vermogen dienen plaats te vinden, maar wel op het inkomen uit arbeid of vermogen van betrokkene en van zijn of haar partner.
     Het CNV stelt voor om in de in het standpunt van die organisatie voorziene voorlopige situatie met een loongerelateerde uitkering bij werkloosheid gedurende vier jaar, na afloop van die vier jaar betrokkene in aanmerking te brengen voor een uitkering op individueel minimumniveau, waarbij uitsluitend een toetsing op het inkomen uit arbeid van betrokkene of van zijn of haar partner plaatsvindt.
     Het standpunt van de meerderheid van de kroonleden voorziet in een tussenfase van één jaar conform de adviesaanvraag. Daarna raakt betrokkene aangewezen op een bijstandsuitkering, waarbij dit deel van de SER ervoor pleit de vermogenstoets te laten vervallen wanneer de verzekeringsuitkering na het 54ste jaar wordt beëindigd.
     rblz.|26| In de voorstellen van de VNG wordt voorzien in een voorziening voor die werklozen die niet (meer) terug kunnen vallen op de werknemersverzekering. De hoogte van de uitkering op grond van deze voorziening wordt gerelateerd aan het sociaal minimum. Gedurende het eerste jaar vindt een toets plaats naar inkomen van individu en partner, eventueel van anderen in de leefeenheid. Deze fase zou kunnen worden verlengd voor oudere werklozen met een lang arbeidsverleden. Wie de referte-eisen niet heeft gehaald - bijvoorbeeld een schoolverlater -, komt niet voor deze uitkering in aanmerking. Op de hier bedoelde fase volgt een fase met een toets naar inkomen én vermogen van het individu en de partner, eventueel van anderen in de leefeenheid. Deze fase duurt in principe voort tot de pensioengerechtigde leeftijd.
     Het is uit het vorenstaande wel duidelijk dat met name verbetering van de positie van oudere werklozen in die zin dat zij niet meer in aanraking komen met de vermogenstoets van de bijstand (de eigenhuisproblematiek) maatschappelijk hoge prioriteit heeft. Wij zijn het met die prioriteitsstelling eens. In verband daarmee wordt de invoering voorgesteld van een Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers. In de toelichting bij het betrokken wetsvoorstel wordt op strekking en uitwerking daarvan ingegaan. Hier is van belang te vermelden dat het voorstel diegenen die werkloos worden als zij 50 jaar of ouder zijn en die op dat moment voldoen aan de voorwaarden voor het recht op werkloosheidsuitkering en aan de arbeidsverledeneis, ook na afloop van de uitkering op grond van de nieuwe Werkloosheidswet vrijwaart van de werking van de vermogenstoets. Het zal duidelijk zijn dat dit voorstel additionele uitgaven met zich brengt ten opzichte van het beeld zoals dat in de adviesaanvraag is geschetst. Realisering van dit voorstel is dan ook gekoppeld aan de invoering van de arbeidsverledeneis, die, zoals gezegd, ten opzichte van de adviesaanvraag leidt tot additionele besparingen.

2.4.5. Werkloos of onvrijwillig werkloos

     In hoofdstuk 8 van de adviesaanvraag werd de vraag besproken of het aanbeveling verdiende te streven naar één loondervingsregeling bij werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid. Ten aanzien van de vraag of als stap in die richting een integratie van WW en WWV kon worden overwogen, werd gesteld dat een dergelijke stap voor de hand zou liggen indien de toelatingscriteria voor beide regelingen gelijk zouden kunnen worden. In dat verband werd overwogen over te gaan tot toepassing van het criterium "onvrijwillige werkloosheid" voor de gehele loondervingsfase bij werkloosheid. Voor de tussenfase zou het criterium "werkloosheid" moeten worden gehanteerd. Toepassing van het criterium van onvrijwillige werkloosheid zou kunnen worden beschouwd als een additionele ombuigingsmogelijkheid. Juist de invoering van de tussenfase maakte, aldus de adviesaanvraag, dat de toepassing van het criterium van onvrijwillige werkloosheid voor de gehele loondervingsfase ook inhoudelijk vanuit de structurele stelselherziening verdedigbaar was. Door die tussenfase worden de individuele uitkeringsrechten bij werkloosheid gemiddeld in duur verlengd. Het beschreven verschil in toelatingscriterium zou leiden tot een toespitsing van de criteria voor dat individuele recht doordat voor de loondervingsfase striktere criteria gelden dan voor de tussenfase.
     Uit het advies van de SER van 29 juni 1984 blijkt dat de Raad unaniem de voorkeur geeft aan toepassing van het werkloosheidscriterium zoals dat thans in de WWV wordt gehanteerd voor de gehele loondervingsfase. De Raad overweegt in dit verband dat het werkloosheidscriterium van de WW althans voor langer lopende uitkeringen een te rigide karakter heeft, terwijl het werkloosheidscriterium van de WWV de mogelijkheid biedt om op soepele wijze rekening te houden met alle voor de verwijtbaarheid van de werkloosheid van belang zijnde omstandigheden.
     rblz.|27| Deze unanieme voorkeur van de SER is voor ons aanleiding geweest de hierboven beschreven stellingname in de adviesaanvraag opnieuw in overweging te nemen. Bij die overwegingen hebben wij ook betrokken de systematiek zoals die op dit punt werd behandeld in de nadere taakopdracht aan de ambtelijke projectgroep integratie werkloosheidsregelingen van augustus 1980 en voorts de vraag welk gevolg de beslissing onvrijwillig werkloos dan wel niet-onvrijwillig werkloos heeft in de verschillende denkbare systemen.
     In de huidige situatie heeft een beslissing van de bedrijfsvereniging dat iemand niet-onvrijwillig werkloos is tot gevolg dat de maximumduur van de loongerelateerde uitkering bij werkloosheid ingevolge de WW en WWV van - over het algemeen - tweeënhalf jaar wordt teruggebracht tot twee jaar. Tot 1 januari 1985 betekende een dergelijke beslissing ook een zekere verlaging van het uitkeringsniveau gedurende het eerste halfjaar van werkloosheid. Besluit ook het gemeentebestuur tot niet-onvrijwillige werkloosheid, dan is dat bestuur vervolgens in belangrijke mate vrij te bepalen welke gevolgen het daaraan wil verbinden.
     In de hiervoor genoemde nadere taakopdracht werd uitgegaan van werkloosheid als toelatingscriterium voor de basisvoorziening en van onvrijwillige werkloosheid als toelatingscriterium voor de aanvullende regeling. In een dergelijke situatie zou de beslissing van het uitvoeringsorgaan om iemand als niet-onvrijwillig werkloos te beschouwen ertoe leiden dat betrokkene vanaf het begin van zijn werkloosheid niet meer uitkering zou ontvangen dan tot het niveau van het sociaal minimum, in het voorliggende wetsontwerp is - anders dan in de nadere taakopdracht - niet gekozen voor een tweetrajectensysteem, maar voor één ongedeelde loondervingsuitkering bij werkloosheid.
     Bij invoering van de regeling als beschreven in de adviesaanvraag zou een beslissing van de bedrijfsvereniging dat iemand niet-onvrijwillig werkloos is, betekenen dat het uitkeringsrecht van betrokkene met een halfjaar tot vijf jaar wordt bekort, afhankelijk van zijn leeftijd, en dat betrokkene direct aangewezen raakt op de vervolguitkering op sociaalminimumniveau.
     Wij menen bij nader inzien dat de SER een dergelijke systematiek terecht als te rigide heeft gekenschetst. Wij volgen in dit wetsvoorstel dan ook in beginsel het standpunt van de SER dat als toelatingscriterium moet gelden het criterium van werkloosheid.
     Dat betekent dat voor het recht op loondervingsuitkering en voor het recht op vervolguitkering op dit punt een gelijk toelatingscriterium geldt, hetgeen de doorzichtigheid van de regelingen ten goede komt.
     Niet-onvrijwillige werkloosheid leidt aldus niet zonder meer tot het vervallen van het recht op de loondervingsuitkering, doch leidt wel tot sanctietoepassing door de bedrijfsvereniging. In de wettekst is daarbij gekozen voor de term "verwijtbare werkloosheid" in de plaats van "niet-onvrijwillige werkloosheid". Wij menen dat er alle aanleiding is de aan sanctietoepassing in beginsel inherente beleidsmarge van de bedrijfsverenigingen tot op zekere hoogte te beperken. Gekozen is voor normering van de toe te passen sanctie in die zin dat bij verwijtbare werkloosheid de sanctie ten minste in moet houden dat aan betrokkene geen uitkering mag worden uitbetaald die hoger is dan de vervolguitkering, dat wil zeggen 70% van het minimumloon. Aan de bedrijfsvereniging wordt echter overgelaten om te bezien of in verband met de meer of mindere verwijtbaarheid van de werkloosheid moet worden overgegaan tot een minder vergaande sanctietoepassing, op het punt van niveau of duur. Aldus wordt de facto een situatie bereikt die vergelijkbaar is met de situatie die zou zijn ontstaan bij doorvoering van de hierboven beschreven systematiek van de nadere taakopdracht.

     Onder de betaling van de uitkering zijn alle regels bijeengebracht die betrekking hebben op de betaalbaarstelling door de bedrijfsvereniging en het in ontvangst nemen door of namens de werknemer van de uitkering.
     In dit onderdeel van de wet zijn opgenomen de bepalingen inzake:
a. de verplichting tot betaling van de uitkering;
b. de betaling van voorschotten op de uitkering;
c. de periodiciteit van de betaling van de uitkering;
d. de betaling bij samenloop met ander inkomen;
e. de betaling aan een andere dan de rechthebbende;
f. een ondergrens in de hoogte van het aan uitkering te betalen bedrag.
     Voorts zijn in dit deel enige bepalingen opgenomen die raakvlakken vertonen met het Burgerlijk Wetboek. Het gaat hierbij om bepalingen inzake de terugvordering van onverschuldigde betalingen en inzake het onvervreemdbaar zijn en niet vatbaar zijn voor verpanding of belening van de uitkering. Vanwege de samenhang met de bepalingen inzake de betaling rblz.|56| bij samenloop met ander inkomen en de betaling aan een ander dan de rechthebbende is dit onderwerp hier geregeld.
     Het merendeel van deze bepalingen komt thans reeds voor in de WW en de WWV of de ter uitvoering daarvan getroffen besluiten.
     Wel is de tekst van deze bepalingen aangepast aan de in dit wetsvoorstel gebezigde terminologie en is op een aantal punten een verdergaande regeling opgenomen dan thans voorkomt. Dit is met name het geval met betrekking tot de bepalingen inzake de voorschotbetaling.
     De WW kent thans in artikel 21, derde lid, de bedrijfsvereniging de bevoegdheid toe een werknemer op zijn verzoek een voorschot op de uitkering te verstrekken. In het wetsvoorstel is een verdergaande regeling opgenomen teneinde de rechtszekerheid voor de rechthebbende te vergroten en de uniformiteit in de uitvoering te waarborgen.
     Voorts zijn de hoofdregels inzake samenloop van uitkering met inkomsten wegens loonderving en uit vroegere arbeid en met inkomsten uit arbeid tijdens de uitkeringsperiode in de wet opgenomen. Wat de WW betreft, zijn deze regels thans neergelegd in de wachtgeldreglementen van de bedrijfsvereniging en in het werkloosheidsreglement van het AWf. Wat de WWV betreft, zijn deze regelen te vinden in artikel 17 en het ter uitvoering daarvan getroffen Ministerieel Besluit van 29 december 1964, nr. 79650 (Stcrt. 1965, 5), zoals dat sindsdien is gewijzigd.
     De in dit deel van het wetsvoorstel opgenomen bepalingen komen qua strekking grotendeels overeen met de bepalingen in het bij uw Kamer aanhangig wetsvoorstel tot nadere wijziging van de Werkloosheidswet en de Wet Werkloosheidsvoorziening (samenloop van werkloosheidsuitkering met bepaalde andere inkomsten), Kamerstukken II 1982-1983, 17 775. Gelet hierop is bij nadere overweging besloten laatstgenoemd wetsvoorstel in te trekken gelijk met de indiening van dit wetsvoorstel. In de Invoeringswet stelselherziening zullen de met deze bepalingen overeenkomende wijzigingen van de WWV worden opgenomen.
     Zowel de SER als de SVR hebben naar aanleiding van de voorstellen inzake samenloop advies uitgebracht (advies van de SER van 24 mei 1983, adviezen van de SVR van 20 juni 1983 en 20 september 1983).
     Kernpunt van het SER-advies is dat de SER voorstelt met betrekking tot de samenloopregeling van werkloosheidsuitkering met vervroegd ouderdomspensioen, in afwijking van hetgeen in dit wetsvoorstel en in het ingetrokken wetsvoorstel is bepaald, voor bepaalde groepen werknemers de samenloop van een werkloosheidsuitkering met vervroegd ouderdomspensioen te beperken tot 100% van het loon dat vóór de vervroegde pensionering gewoonlijk werd ontvangen. Wij zijn van mening dat daarmee het uitgangspunt zou worden verlaten dat vervroegd gepensioneerden in een vergelijkbare arbeidsmarktpositie zitten als gepensioneerden op 65-jarige leeftijd. Wij houden dan ook vast aan het voorstel de samenloop te beperken tot het niveau van de uitkering op de dag na pensionering. Aan het bezwaar van de SER tegen de in het wetsvoorstel opgenomen delegatiebepaling is in die zin gevolg gegeven dat de minister nog slechts bevoegd blijft uitkeringen gelijk te stellen met ouderdomspensioen en dat de bedrijfsverenigingen de mogelijkheid is gegeven ter zake van samenloop in het uitkeringsreglement nadere bepalingen op te nemen.
     Voorts is bij de verdere vormgeving van de regeling mede aandacht geschonken aan de meer technische punten uit de zojuist genoemde adviezen. Kortheidshalve verwijzen wij verder naar artikel 34 [34] en de daarop gebaseerde toelichting.
     In dit verband is nog van belang erop te wijzen dat het ziekengeld op grond van de ZW volledig valt onder deze anticumulatieregeling. Zoals uit paragraaf 3.4 van dit hoofdstuk blijkt, is het niet de bedoeling de werknemer die ziekengeld ontvangt van het recht op uitkering uit te sluiten. Tijdens de Ziektewetperiode blijft derhalve het recht op werkloosheidsuitkering bestaan. De daaruit voortvloeiende ongewenste cumulatie van uitkering wordt echter voorkomen door de in dit deel voorgestelde rblz.|57| anticumulatiebepalingen. Voorts moge worden verwezen naar het gestelde in paragraaf 3.4 van dit hoofdstuk.
     Verder worden de mogelijkheden tot terugvordering voor de bedrijfsverenigingen verruimd. Enerzijds is dit een gevolg van de in paragraaf 3.5 besproken fictie met betrekking tot het ontstaan van bepaalde verwijtbare feiten en omstandigheden. Anderzijds wordt hiermee - evenzeer ingegeven door de wens misbruiken te kunnen beteugelen - tegemoetgekomen aan de van verschillende kanten wel gesignaleerde lacune dat verrekening van onverschuldigd betaalde uitkeringen tussen verschillende bedrijfsverenigingen niet mogelijk is.
     Ten slotte is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen die ertoe strekt betalingen van al te kleine omvang te voorkomen. De fiscale wetgeving kent een dergelijke bepaling ook. Het niet betalen van bedragen die beneden de ondergrens liggen, beoogt de werklast van de bedrijfsvereniging te verlichten, in die zin dat het te betalen bedrag in zekere mate de werklast die met de administratieve afhandeling van de betaling is gemoeid, rechtvaardigt.

3.7. Bijzondere bepalingen met betrekking tot de loondervingsuitkering

3.7.1. Inleiding

     In deze paragraaf komen de bijzondere bepalingen met betrekking tot de loondervingsuitkering aan de orde. Deze bijzondere bepalingen betreffen de duur van de uitkering en de hoogte van de uitkering.