rblz.|1| 

Kamerstukken II 1990-1991, 22 228

Wijziging van de Ziektewet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet en enkele andere wetten in verband met maatregelen ter vermindering van het ziekteverzuim, beperking van langdurige arbeidsongeschiktheid en bevordering van de arbeidsmarktkansen van arbeidsongeschikten, herschikking van bevoegdheden in de Ziektewet, alsmede enkele technische aanpassingen (terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume)

Inhoudsopgave

Algemeen

1. Historisch overzicht van ontwikkelingen en beleidsvoornemens

1.1. Inleiding

     In het Regeerakkoord van november 1989 is als kabinetsdoelstelling vastgelegd zo spoedig mogelijk te komen tot een situatie waarbij het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen in ieder geval niet meer toeneemt. Onder meer met inzet van de in dit voorstel van wet opgenomen maatregelen moet deze situatie worden bereikt. Deze maatregelen richten zich vooral op het creëren van extra mogelijkheden voor arbeidsongeschikten om (weer) aan het arbeidsproces deel te nemen respectievelijk daaraan te blijven deelnemen. Dit voorstel van wet bevat wijzigingen in onder meer de Ziektewet (ZW), de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Wet arbeid gehandicapte werknemers (Wagw). Deze wijzigingen vloeien voort uit de voorstellen van de Tripartiete Werkgroep Volumebeleid Arbeidsongeschiktheidsregelingen (TWVA) van 20 oktober 1989 (Kamerstukken II 1989-1990, 21 300 XV, nr. 8), het kabinetsstandpunt van 6 maart 1990 naar aanleiding van deze voorstellen (Kamerstukken II 1989-1990, 21 300 XV, nr. 65) alsmede uit de gemeenschappelijke verklaring volumebeleid arbeidsongeschiktheid, overeengekomen tussen kabinet en de Stichting van de Arbeid tijdens het Najaarsoverleg van 2 oktober 1990 (Kamerstukken II 1989-1990, 21 800 XV, nr. 9).

     De maatregelen in dit voorstel van wet vormen een onderdeel van een meersporenbeleid gericht op preventie van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, (re)integratie van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten en verbetering van de uitvoering van de arbeidsongeschiktheidsregelingen. rblz.|2| Uitgangspunten bij dit beleid zijn het terugdringen van (de groei van) het arbeidsongeschiktheidsvolume en het bieden van betere mogelijkheden aan een arbeidsongeschikte wat betreft de deelname aan het arbeidsproces.

     In de gemeenschappelijke verklaring volumebeleid arbeidsongeschiktheid van 2 oktober 1990 is aangegeven dat in het voorliggende voorstel van wet ook de wijzigingen in de ZW zouden worden meegenomen in verband met een herschikking van bevoegdheden tussen overheid en sociale partners. Vergroting van verantwoordelijkheden in het kader van de ZW sluit immers aan bij de verantwoordelijkheid die sociale partners dragen bij terugdringing van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, met name op het vlak van preventie. Als voorbeeld hiervan moge dienen de premiedifferentiatie ZW op ondernemingsniveau waaraan sociale partners, vertegenwoordigd in de besturen van de bedrijfsverenigingen, nadere invulling zullen moeten geven.

     In het najaarsoverleg werd afgesproken dat het kabinet een adviesaanvrage zou richten aan de Sociaal-Economische Raad (SER), waarin de AAW, de WAO en de Wagw in hun onderlinge relatie in discussie komen. De reden daarvoor was dat het kabinet, hoewel het het vertrouwen had dat het najaarsoverleg positieve effecten zou hebben, ernstig rekening hield met de mogelijkheid dat zijn doelstellingen daarmee niet geheel zouden kunnen worden gerealiseerd. Daarom was het naar het oordeel van het kabinet noodzakelijk om voorbereid te zijn op de noodzaak van het treffen van maatregelen.

     In de op 19 februari 1991 verzonden adviesaanvrage, waarbij naast de AAW/WAO en de Wagw ook de ZW en het Burgerlijk Wetboek [zie hierna telkens titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, red.] als het voorportaal van de arbeidsongeschiktheidsregelingen werden betrokken, werd het oordeel van de SER gevraagd over een groot aantal maatregelen.
     Op 12 juli 1991 heeft de SER zijn advies vastgesteld.

     Het kabinet heeft inmiddels, mede naar aanleiding van het SER-advies, besloten een aantal verdergaande maatregelen te treffen om het ziekteverzuim en het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen terug te dringen. Het gaat bij deze maatregelen onder meer om een aanpassing van de uitkeringsstructuur in de WAO, het wijzigen van het arbeidsongeschiktheidscriterium, het aanspreken van het tegoed aan vakantiedagen bij ziekte, het ten laste van de werkgever brengen van de kosten verbonden aan de eerste zes weken ziekte en een 70% loongarantie gedurende deze zes weken. De nog te treffen maatregelen moeten worden gezien als aanvullend op de in dit wetsvoorstel gepresenteerde maatregelen. De gevolgen voor het onderhavige voorstel van wet zullen gelet op het aanvullende karakter van de nieuwe voorstellen beperkt en voornamelijk wetstechnisch van aard zijn.

     Ondanks het diep ingrijpende karakter van voornoemde voorstellen moet worden vastgesteld dat deze ontoereikend zullen zijn om eind 1994 een terugkeer van het volume van de AAW/WAO op het niveau van 1989 te garanderen. Daarmee is de primaire doelstelling van het kabinet zoals neergelegd in het Regeerakkoord echter niet verlaten. Tegen de achterrond van de gewijzigde somberder verwachtingen ter zake van de toekomstige ontwikkelingen zal het ombuigen van de groeitrend in de aantallen arbeidsongeschikten naar een dalende tendens meer tijd vergen dan oorspronkelijk werd voorzien.

     De opbouw van deze memorie van toelichting is als volgt.
     rblz.|3| Allereerst wordt kort ingegaan op de ontwikkeling van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen gedurende de laatste jaren (paragraaf 1.2). Daarna zullen de beleidsvoornemens, zoals die in de afgelopen anderhalf jaar zijn geformuleerd in de TWVA, het kabinetsstandpunt naar aanleiding daarvan (paragraaf 1.3) en het Najaarsoverleg van 2 oktober 1990 (paragraaf 1.4), kort worden besproken. In paragraaf 1.5 wordt in hoofdlijnen ingegaan op de adviezen van de Sociale Verzekeringsraad (SVr), het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (ABP), het Spoorwegpensioenfonds (Spf) en het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA).
     In paragraaf 1.6 wordt ingegaan op het advies van de SER over de mogelijke doorwerking van een differentiatie van de ZW-premie op ondernemingsniveau naar het op het loon in te houden deel van de ZW-premie. In paragraaf 1.7 wordt een beknopt overzicht gegeven van de in dit voorstel van wet opgenomen maatregelen.
     In hoofdstuk 2 zullen de in dit voorstel van wet uitgewerkte maatregelen nader worden toegelicht, waarna ingegaan zal worden op enkele internationale aspecten en evaluatie van de maatregelen.
     Hoofdstuk 3 behandelt de wijziging van de ZW in verband met een nieuwe verdeling van bevoegdheden tussen overheid en sociale partners.
     Behalve in de marktsector dienen ook in de overheidssector maatregelen getroffen te worden, gericht op beheersing van het arbeidsongeschiktheidsvolume. Hoofdstuk 4 geeft een korte weergave van wat in dat kader aan beleid en regelgeving wordt ontwikkeld.
     In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de effecten van de voorgestelde maatregelen op de volumeontwikkeling en de financiële gevolgen, één en ander voor zover redelijkerwijs thans te voorzien en te berekenen.
     De gevolgen van de voorgestelde wetgeving voor de positie van vrouwen en de dereguleringsaspecten komen in hoofdstuk 6 aan de orde. Daarna volgt tot slot de toelichting op de afzonderlijke artikelen van dit voorstel van wet.

1.2. Ontwikkeling van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen

1.2.1 Het arbeidsongeschiktheidsvolume in absolute en in relatieve zin bij ongewijzigd beleid

     Sinds de inwerkingtreding van de WAO (1967) en de AAW (1976) is het aantal uitkeringsgerechtigde arbeidsongeschikten aanzienlijk toegenomen. Bij ongewijzigd beleid wordt het aantal arbeidsongeschikten in Nederland rond het midden van de jaren negentig geraamd op 1 000 000 personen.
     Het aantal personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering bedroeg aan het einde van 1990 (exclusief de werknemers met een ZW-uitkering) 880 000. De verhouding beroepsbevolking en (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten bedroeg in 1990 hiermee ongeveer 8 op 1.

rblz.|4| Tabel 1. Volumeontwikkeling in de arbeidsongeschiktheidsregelingen, 1975-1995 (x 1000 uitkeringsjaren) (ongewijzigd beleid):

Bron: SZW juli 1991.

     De totale uitkeringslasten van de arbeidsongeschiktheidsregelingen (ZW, AAW, WAO) zijn eind 1991 inmiddels gestegen tot ƒ38,2 miljard.

Tabel 2. Uitgaven ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, 1989-1995 (mld gld) (ongewijzigd beleid):

Bron: SZW juli 1991.

     Zoals uit tabel 1 kan worden afgelezen, dreigt zonder nadere maatregelen het aantal arbeidsongeschikten in de periode 1990-1995 te groeien met ruim 20%. De uitgaven in het kader van de AAW/WAO worden bij ongewijzigd beleid verwacht toe te nemen van ƒ23,7 mld in 1990 tot ƒ33,9 mld in 1995, ofwel met meer dan 40%. Het verschil tussen deze groeipercentages wordt verklaard door de in de ramingen opgenomen indexering van de uitkeringen aan de loonontwikkeling, waardoor de gemiddelde uitkering in deze periode toeneemt.

     Het beroep op de ZW is in de periode 1980-1985 relatief gedaald. Sinds 1985 echter is het verzuim per verzekerde werknemer weer gestegen.

rblz.|5| Tabel 3. Volumeontwikkeling in de ZW, 1975-1995 (x 1000 uitkeringsjaren) (ongewijzigd beleid):

Bron: SZW april 1991.

     Nederland heeft relatief de hoogste uitgaven van de Europese Gemeenschap wat betreft de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen.

Tabel 4. De uitgaven van de sociale zekerheid naar categorieën in 1988 (in procenten van het bruto binnenlands produkt):

Bron: Nota Sociale Zekerheid 1991, blz. 102.

1.2.2. Oorzaken van het hoge arbeidsongeschiktheidsvolume

     Arbeidsongeschiktheid is een complex vraagstuk, zeker waar het gaat om het achterhalen van de precieze oorzaken van de grote toename sinds het midden van de jaren '70. Achter ziekteverzuim en langer durende arbeidsongeschiktheid zit een complex van verschillende persoons- en niet persoonsgebonden oorzaken.

     Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft in het Sociaal-Cultureel Rapport 1990 de volgende (combinatie van) oorzaken van de volumegroei arbeidsongeschiktheid nog eens op een rij gezet:
- de introductie van de AAW in 1976, waardoor de kring van verzekerden sterk werd uitgebreid;
- sociaal-demografische factoren, zoals de groei van de beroepsbevolking en de groeiende arbeidsparticipatie van vrouwen;
- een ruim medisch arbeidsongeschiktheidsbegrip, waardoor een bredere opvatting over ziekte in de samenleving zich kon vertalen in een toenemend beroep op uitkeringen;
- een toegenomen psychische belasting in het arbeidsproces;
- een slechtere concurrentiepositie van gehandicapten op de arbeidsmarkt, onder druk van de toenemende werkloosheid.

     De in 1967 ingevoerde WAO telt alleen werknemers tot zijn kring van verzekerden. Door de inwerkingtreding van de AAW op 1 oktober 1976 werd een op de WAO geënte volksverzekering geïntroduceerd. Het verzekerd zijn voor de AAW is gekoppeld aan het ingezetenschap. Door rblz.|6| het bestaan van de WAO en de Algemeen Burgerlijke Pensioenwet (ABPW) [lees: Algemene burgerlijke pensioenwet (Abp-wet), red.] is de AAW vooral van belang voor zelfstandigen en vroeggehandicapten. Hiermee kan een substantieel deel van de totale volumegroei worden verklaard.

     Naast deze uitbreiding van de kring van verzekerden is de groei van de beroepsbevolking van belang geweest: 4,8 miljoen personen in 1970, 6,2 miljoen personen in 1988.
     Demografische trends die hierbij een rol hebben gespeeld, zijn het toegenomen aantal jongeren dat tot de beroepsbevolking toetrad (dit aantal was groter dan het aantal ouderen dat uit de beroepsbevolking verdween), een migratieoverschot en de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen.

     De als derde genoemde oorzaak van de groei van het arbeidsongeschiktheidsbestand betreft de sociaal-medische ontwikkelingen. Er zijn geen aanwijzingen dat de gezondheidstoestand van de Nederlandse bevolking in de jaren '70 en '80 is verslechterd.
     Wél is het ziektebegrip in de loop der jaren verruimd. Medische en sociale ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat klachten eerder onderkend en geaccepteerd worden als ziekte en eveneens worden geaccepteerd als toekenningsgrond voor een uitkering. In dit verband wordt veelvuldig de aanduiding medicalisering van de samenleving gehanteerd. Deze ontwikkeling is overigens niet gepaard gegaan met een wijziging van het wettelijk arbeidsongeschiktheidscriterium in de AAW (artikel 5) en de WAO (artikel 18).

     De centrale begrippen ziekte en gebrek zijn formeel niet gewijzigd, maar wel hebben ze - analoog aan de veranderende maatschappelijke opvattingen - een andere inhoud c.q. invulling gekregen.
     Bij een analyse in de tijd van de toekenningen van AAW/WAO-uitkeringen valt met name de sterke groei op van het aantal psychische en psychosomatische klachten als basis voor de toewijzing.

     Sinds de invoering van de WAO (1967) heeft de afbakening van hetgeen al dan niet recht geeft op een arbeidongeschiktheidsuitkering zich verder ontwikkeld in de praktijk van verzekeringsartsen en in de jurisprudentie van de raden (en de Centrale Raad) van Beroep.
     De beroepsrechter heeft zich bij zijn uitspraken over de vraag of er sprake is van ziekte of gebrek vrijwel altijd laten leiden door het standpunt daarover van één of meer medici. Anders gezegd: het begrip ziekte wordt gevormd door datgene wat de leden van de medische professie als zodanig definiëren in hun dagelijkse werk.

     Als vierde oorzaak achter de volumeontwikkeling heeft het SCP (naast andere auteurs) aandacht geschonken aan een verslechtering in de arbeidsomstandigheden. Hierbij lijkt een verslechtering van de fysieke arbeidsomstandigheden niet zozeer aan de orde. Wel lijkt sprake te zijn geweest van toegenomen psychische belasting door de arbeid. Hierbij wordt gewezen op de introductie van nieuwe technologieën en meer flexibele vormen van arbeidsorganisatie, die hogere eisen stellen aan de technische en sociale vaardigheden van werknemers. Reorganisaties, saneringen en bezuinigingen in bedrijven gaan gepaard met onzekerheid voor werknemers over hun positie in het bedrijf. Daarnaast bestaat de indruk dat de tijdsdruk van werkenden is toegenomen met een grotere (psychische) belasting tot gevolg.

     Als laatste oorzaak van de volumegroei wordt gewezen op de verslechtering van de concurrentiepositie van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte rblz.|7| werknemers op de arbeidsmarkt, onder druk van de toegenomen werkloosheid.
     Onder druk van de economische recessie in de jaren '70 en het weinig gunstig renderen van een groot deel van het bedrijfsleven eind jaren '70/begin jaren '80 heeft een groot aantal technische en organisatorische veranderingen plaatsgevonden in de bedrijven. Gevolg was een afname van de werkgelegenheid. Veelvuldig wordt erop gewezen dat werkgevers hun overtollige en/of door ouderdom of gebrek minder produktieve werknemers voor een deel hebben laten afvloeien via de WAO. Doordat de WAO een betere materiële bescherming bood dan de werkloosheidsregelingen en arbeidsongeschiktheid maatschappelijk meer werd geaccepteerd dan langdurige werkloosheid, werd afvloeiing door middel van de WAO vanuit sociaal oogpunt als netter ervaren.

     De zwakke arbeidsmarktpositie van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten blijkt ook uit onder meer de bescheiden resultaten die zijn geboekt bij de reïntegratie van AAW/WAO-ers in het arbeidsproces. De WAO heeft naast de doelstelling van inkomensbescherming tevens de doelstelling van revalidatie en sociale integratie. Deze tweede doelstelling is echter in de praktijk veel te weinig tot haar recht gekomen. De WAO heeft hierdoor in de praktijk in sterke mate als een fuik gewerkt: eens arbeidsongeschikt impliceerde in heel veel gevallen blijvend arbeidsongeschikt.

     In dit kader kunnen de oorzaken voor zover gelegen in het sociaal-medische circuit niet onvermeld blijven. Concreet moet hierbij onder meer gedacht worden aan de lange wachttijden in de gezondheidszorg en de problematiek van de onderlinge afstemming tussen de verschillende medische sectoren.

1.2.3. In het verleden getroffen maatregelen

     Het ontwikkelen van een beleid gericht op de beheersing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen kent zijn oorsprong in de tweede helft van de jaren '70.

     Onder volumebeleid met betrekking tot de AAW/WAO wordt sindsdien verstaan het beleid dat zich in hoofdzaak richt op het terugdringen van het vermijdbaar verzuim wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid. Maatregelen in dit kader lagen in belangrijke mate in het verlengde van maatregelen op andere beleidsterreinen (arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorzieningsbeleid).
     De grenzen zijn dan ook niet altijd scherp te trekken. Getroffen maatregelen op belendende beleidsterreinen waren derhalve evenzeer van belang, zonder dat ze specifiek als volumebeleidsmaatregelen werden aangemerkt.
     Als voorbeelden hiervan kunnen worden genoemd:
- de invoering van de Arbeidsomstandighedenwet in 1980;
- het verlenen van arbeidsbemiddelingsbevoegdheid in 1986 aan de Gemeenschappelijk Medische Dienst (GMD), het ABP en het Spf met betrekking tot gehandicapte werknemers;
- de aanscherping van de ontslagrichtlijnen in 1986 met betrekking tot (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten.

     De in het verleden getroffen specifieke beleidsmaatregelen in het kader van het volumebeleid zijn vooral gericht geweest op twee centrale punten:
- een tijdige medische begeleiding, revalidatie en hulp bij de reïntegratie in het arbeidsproces door de GMD;
- de zogenaamde verdisconteringsproblematiek, dat wil zeggen de vroegere rblz.|8| bepaling in de AAW en de WAO dat gedeeltelijk arbeidsongeschikten recht hadden op een volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering indien sprake was van door de handicap verminderde kansen tot het verkrijgen van passende arbeid.

Tijdige medische en arbeidskundige begeleiding

     In Bestek '81 (30 juni 1978) en in de Nota Volumebeleid van 28 juni 1979 (Kamerstukken II 1978-1979, 15 650, nrs. 1-2) heeft het toenmalige kabinet erop gewezen dat het potentieel langdurig verzuim ten dele kan worden beperkt door tijdige inschakeling van de GMD, die onder meer verantwoordelijk is voor de sociaal-medische en arbeidskundige begeleiding van arbeidsongeschikten. Dit heeft geleid tot nieuwe samenwerkingsafspraken tussen de bedrijfsverenigingen (BV-en) en de GMD, die met ingang van 1 januari 1981 van kracht werden. De BV-en en de GMD hebben daarbij een meldingssysteem afgesproken met drie duidelijke actiemomenten, te weten het begin van de vierde, zesde en negende maand van de ZW-periode. Op die momenten zou door de BV worden bezien in welke gevallen reïntegratieactiviteiten van de GMD nodig werden geacht.

     De samenwerkingsafspraken ter zake werden opnieuw gewijzigd met ingang van 1 oktober 1985, waarbij de zesdemaandsmelding centraal is komen te staan: de BV-en zouden voortaan iedere zieke, op een enkele uitzondering na, in de zesde maand van het ZW-jaar aan de GMD melden, waarbij de GMD verdere begeleidings- dan wel bemiddelingsactiviteiten op zich kan nemen.

Verdiscontering van werkloosheid in de arbeidsongeschiktheidsregelingen

     In de aanhef van deze paragraaf staat de werking van de vroegere verdisconteringsbepalingen in de AAW en WAO beschreven. Deze verdisconteringsbepalingen hebben tot gevolg gehad dat vrijwel alle arbeidsongeschikten (die niet tevens arbeid verrichtten) een volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvingen. Een eerste maatregel ter beperking hiervan werd getroffen in 1976: aan de bedrijfsverenigingen werd de bevoegdheid gegeven de toepassing van de verdiscontering van de werkloosheidscomponent aan een termijn te binden. Deze maatregel was vooral gericht op de jongere uitkeringsgerechtigde met een aanmerkelijk resterend arbeidsvermogen. Vanaf 1982 volgde de GMD een procedure waarbij een reïntegratieplan werd opgesteld, vervolgens een termijn werd bepaald voor de werking van de verdiscontering (doorgaans één jaar), waarna moest worden beslist over de effectuering van de arbeidsongeschiktheidsschatting zonder verdiscontering.

     De verdisconteringsbepalingen zijn uiteindelijk, in het kader van de stelselherziening sociale zekerheid van 1 januari 1987, uit de AAW en WAO gehaald. Met de afschaffing van deze bepalingen heeft het toenmalige kabinet de uitkeringspositie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten en langdurig werklozen meer met elkaar in overeenstemming willen brengen. Na de stelselherziening ontvangt een gedeeltelijk arbeidsongeschikte slechts nog een arbeidsongeschiktheidsuitkering voor zover daadwerkelijk sprake is van loonderving ten gevolge van ziekte of gebreken.

     Bij de arbeidsongeschiktheidsschatting door de GMD werd vóór de stelselherziening alleen gelet op functies binnen de eigen regio die betrokkene met zijn resterende arbeidscapaciteit zou kunnen vervullen. Na 1 januari 1987 wordt hierbij tevens gelet op nog te vervullen functies buiten de eigen regio.
     rblz.|9| Dit betreft derhalve de tweede belangrijke wijziging in de AAW en de WAO in het kader van de stelselherziening sociale zekerheid.

     In dit verband wordt ten slotte nog gewezen op de verlaging per 1 januari 1985 van de uitkeringspercentages (van 80 naar 70) van de sociale verzekeringen. Hiermee werd het financiële beslag van onder meer de arbeidsongeschiktheidsregelingen teruggedrongen.

Wet arbeid gehandicapte werknemers (Wagw)

     Naast de maatregelen in de sfeer van de AAW en WAO betekende de invoering van de Wagw eveneens een belangrijke wijziging van het beleid. Met de Wagw, die op 1 juli 1986 in werking is getreden, wordt beoogd de arbeidsdeelname van gehandicapte mensen te bevorderen. De wet is gebaseerd op een tweetal grondslagen, namelijk het welzijn van de gehandicapte en terugdringing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
     De Wagw is gegrondvest op twee pijlers. Enerzijds de inspanningsverplichting van werkgevers, werkgeversorganisaties en werknemersorganisaties om zoveel mogelijk in onderling overleg (her)plaatsingsbevorderende maatregelen te treffen (de zogeheten taakstelling).
     Anderzijds de mogelijkheid van de overheid om de verplichting op te leggen om een bepaald deel van het personeelsbestand van een onderneming uit gehandicapten te laten bestaan (de zogeheten quotumverplichting). Deze bedraagt minimaal 3 en maximaal 7%. Aan de quotumregeling is een geldelijke regeling verbonden. Indien een werkgever meer gehandicapten in dienst heeft dan waartoe hij ingevolge een opgelegd quotumpercentage verplicht is, kan hij in aanmerking komen voor een tegemoetkoming. Indien hij minder gehandicapten in dienst heeft, kan hem een heffing worden opgelegd. Het kabinet heeft besloten de hoogte van deze bedragen vast te stellen op 15/38 van het brutominimumloon (circa ƒ10 000,- per jaar), afgeleid van de in de Wagw opgenomen ondergrens van 15 uur voor een dienstverband in de zin van die wet.
     De in de Wagw opgenomen artikelen inzake de mogelijkheid van quotumoplegging, geldelijke regeling en ontheffing van een eenmaal opgelegde quotumverplichting zijn sedert 1 juli 1989 van kracht.

     Met en in het voetspoor van de Wagw zijn maatregelen ingevoerd die de (re)integratie van gehandicapten dienen te bevorderen.
     Hierbij kan onder meer worden gedacht aan de verplichting tot aanpassing van de werkomstandigheden voor in dienst zijnde gehandicapten.

1.3. TWVA-voorstellen en kabinetsstandpunt

     Ondanks de maatregelen die door verschillende kabinetten zijn getroffen, is de groei van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen tot dusverre onbeheersbaar gebleken.
     De stelselherziening sociale zekerheid heeft niet geleid tot de effecten die ervan werden verwacht. Uit het evaluatieonderzoek van de Wagw is inmiddels duidelijk geworden dat ook die wet nog lang niet het beoogde resultaat heeft opgeleverd.

     Het vorige kabinet heeft zich bij monde van toenmalig Staatssecretaris De Graaf, in verband met het aanhoudend groeiende beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen, op 7 juli 1988 en 29 september 1988 gericht tot de Stichting van de Arbeid.
     Deze brieven hebben geleid tot een overleg tussen kabinet en Stichting van de Arbeid op 31 januari 1989. De conclusies van dit rblz.|10| overleg zijn vastgelegd in een gezamenlijke verklaring, gepubliceerd op 20 februari 1989. Deze gezamenlijke verklaring vormde de basis voor de reeds gememoreerde Tripartiete Werkgroep Volumebeleid Arbeidsongeschiktheidsregelingen, ter uitwerking van concrete maatregelen gericht op volumebeheersing.

     De TWVA, waarin vertegenwoordigers van de Stichting van de Arbeid en van de overheid deelnamen, heeft zich over maatregelen gebogen, gericht op zowel de beperking van de toestroom naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen als op de heropneming van gedeeltelijk arbeidsongeschikten in het arbeidsproces. Zij heeft op 20 oktober 1989 aan het kabinet verslag uitgebracht (Kamerstukken II 1989-1990, 21 300 XV, nr. 8).
     Het kabinetsstandpunt over de aanbevelingen van deze werkgroep is op 6 maart 1990 toegezonden aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1989-1990, 21 300 XV, nr. 65).

     Naar aanleiding van de voorstellen van de TWVA heeft het kabinet maatregelen voorgesteld om het aantal arbeidsongeschikten terug te dringen. Het kabinet heeft hierbij een aantal aanbevelingen van de tripartiete werkgroep overgenomen en nader ingevuld. Daar waar de werkgroep geen unanieme voorstellen naar voren bracht, heeft het kabinet een keuze gemaakt.

     Het kabinet kiest mede op basis van de TWVA-voorstellen voor de volgende maatregelen die de financiële betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen vergroten en die de (re)integratie van arbeidsongeschikten bevorderen:
- Introductie van ZW-premiedifferentiatie op ondernemingsniveau.
- Een bonus/malussysteem in het vervolg van deze toelichting aangeduid met de afkorting: BMS.
- Een loonkostensubsidie en een inwerk-/begeleidingssubsidie voor een werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt.
- Een budget dat ter beschikking wordt gesteld aan de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD) om arbeidsongeschikten te scholen.
- Verhoging van de ZW-uitkering voor heringetreden arbeidsongeschikten gedurende ziekteperioden gelegen in de eerste drie jaar na indiensttreding.

     In het kader van het preventieve beleid wordt een aantal voornemens geformuleerd. De werkzaamheden van de Arbeidsinspectie worden geïntensiveerd en de bedrijfstakgewijze benadering wordt benadrukt.
     De bedrijfsgezondheidszorg dient op basis van vrijwilligheid over meerdere groepen werknemers en arbeidsorganisaties te worden uitgebreid. Bedrijfstakorganisaties zouden verzuimbeheersingsprogramma's moeten opzetten ten behoeve van aangesloten bedrijven. Ook wordt een breed pakket aan maatregelen voorgesteld met een voorwaardenscheppend en stimulerend karakter.
     Te denken valt hierbij onder meer aan meerjarenprogramma's van onderzoek, scholing van leidinggevenden, voorlichting, verbetering van statistische informatie en het invoeren van een adequaat ziekmeldings- en verzuimregistratiesysteem.

1.4. Najaarsoverleg

     Het Najaarsoverleg van 2 oktober 1990 tussen sociale partners en kabinet heeft geresulteerd in een gemeenschappelijke verklaring ten aanzien van het volumebeleid arbeidsongeschiktheid.
     Tijdens het Najaarsoverleg is overeenstemming tussen de drie partijen rblz.|11| bereikt, voortbouwend op de voorstellen van de tripartiete werkgroep en rekening houdend met het kabinetsstandpunt van 6 maart 1990.

     De afspraken uit de gemeenschappelijke verklaring zijn onder te verdelen in maatregelen met betrekking tot intensivering van de gevalsbehandeling en invoering en verbetering van wettelijke (re)integratie-instrumenten en met betrekking tot preventie van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Beklemtoond wordt dat het nodig is op alle niveaus vanaf dat van de afzonderlijke onderneming tot en met het nationale niveau te komen tot een meer geïntegreerde aanpak van verzuim- en arbeidsongeschiktheidproblemen door organen, diensten en instellingen op het terrein van arbeidsomstandigheden en sociale zekerheid. De beleidsmatige inzet van sociale partners en overheid is dat de eerste gunstige effecten in 1991 zichtbaar worden, waarna het streven is zo spoedig mogelijk te komen tot een stabilisatie van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Het voornemen is om medio 1992 de effecten van de beleidsmaatregelen te evalueren. De maatregelen voortvloeiend uit het Najaarsoverleg worden hieronder beknopt weergegeven.

Intensivering gevalsbehandeling

     De begeleiding bij ziekteverzuim zal als volgt worden geïntensiveerd:
- gedurende de eerste zes weken ziekteverzuim heeft met name de bedrijfsgezondheidszorg - in samenwerking met de bedrijfsvereniging - een taak bij de begeleiding van de werknemer;
- bij zes weken ziekteverzuim is het wenselijk dat er contact is tussen de bedrijfsgezondheidsdienst, de bedrijfsvereniging, werkgever en werknemer over het stellen van een prognose en over hervatting van de werknemer in de eigen, dan wel een andere, passende functie;
- bij drie maanden verzuim stelt de bedrijfsvereniging een terugkeerplan op, waarbij artikel 30 ZW een belangrijke rol kan spelen
- bij zes maanden verzuim vindt er een verplichte melding van de bedrijfsvereniging aan de GMD plaats;
- kort vóór het einde van het ZW-jaar wordt een arbeidsongeschiktheidsschatting verricht waarbij ook nadrukkelijk moet worden gekeken naar reïntegratiemogelijkheden
- na toekenning van een AAW/WAO-uitkering dient er periodiek contact te zijn tussen de uitkeringsgerechtigde en de uitvoeringsorganen. Kort vóór het einde van de periode van wettelijke ontslagbescherming dient in ieder geval sprake te zijn van een reïntegratiegesprek;
- ook voor werknemers die al gedurende langere tijd een beroep doen op de AAW/WAO geldt dat periodiek de mogelijkheden tot her-, om- of bijscholing en reïntegratie aandacht behoeven.

     In enkele bedrijfstakken en/of regio's dient een experiment met een geïntensiveerde begeleiding van zieke/arbeidsongeschikte werknemers te worden opgezet om zo te kunnen beoordelen of, en zo ja, in welke mate extra inzet van personeel leidt tot verhoging van het aantal reïntegraties.
     Primair in de Stichting van de Arbeid zal worden bezien welke invulling de begrippen ziekte en gebrek in de loop der jaren in de praktijk invulling hebben gekregen. Hierbij is onder meer de vraag aan de orde of die invulling c.q. uitvoering spoort met de beoogde doelstellingen van inkomensbescherming en (re)integratie.

Invoering en verbetering van reïntegratie-instrumenten

     Overheid en sociale partners zijn in het Najaarsoverleg tot de volgende aanvullende maatregelen ten aanzien van middelen ter bevordering van reïntegratie gekomen:
- Verbetering van de toepassingsmogelijkheden van artikel 30 ZW.
rblz.|12| - Uitbreiding van de mogelijkheden van de artikelen 33 AAW en 44 WAO. De toepassingstermijnen worden verlengd en de voorgeschreven SVr-procedure kan vervallen.
- Uitstel van een hernieuwde arbeidsongeschiktheidsbeoordeling tot één jaar na afronding van scholing door een arbeidsongeschikte. De GMD moet in dit jaar intensief bemiddelingsactiviteiten ontplooien.
- Beperking van de maximale beslissingstermijn na aanvraag van een werkvoorziening tot drie maanden en bij de toekenning van voorzieningen aan werkgevers dient meer nadruk te liggen op het belang van de reïntegratie
- Introductie in de AAW/WAO van een regeling min of meer analoog aan artikel 30 ZW, vooralsnog voor het eerste jaar van de AAW/WAO.
- Aanpassing van de ontslagrichtlijn waardoor een arbeidsongeschikte werknemer niet meer zelf, zoals tot dusverre, een passende functie hoeft te duiden bij zijn bedrijf wanneer de werkgever voor hem of haar een ontslagvergunning heeft aangevraagd bij het arbeidsbureau. De werkgever dient aan te tonen dat er geen passend werk voor betrokkene beschikbaar is. De beoordeling hiervan wordt opgedragen aan de betrokken bedrijfsvereniging c.q de GMD die hierover advies moet uitbrengen aan de directeur van het arbeidsbureau, die beslist over de ontslagaanvraag.
- Bepleit wordt om op het niveau van de bedrijfsvereniging de mogelijkheden om als werkgever eigenrisicodrager te worden te verruimen.

Preventie

     Preventief beleid moet door sociale partners op sectorniveau en op ondernemingsniveau worden ingevuld door:
- preventie als onderwerp van aandacht te betrekken bij het arbeidsvoorwaardenoverleg;
- het invullen van een beleid gericht op oudere werknemers, met name in beroepen en functies met een grote en/of eenzijdige belasting;
- het opstarten van programma's ter voorkoming van psychische en lichamelijke klachten;
- voorlichting en onderzoek.
     Door een tripartiete werkgroep wordt een handleiding verzuimpreventie ontworpen. Deze handleiding dient ter ondersteuning van het maken van afspraken in het arbeidsvoorwaardenoverleg en dient tevens als hulpmiddel voor preventieve beleidsvoering die met het systeem van premiedifferentiatie ZW wordt beoogd.
     Verder zal er een inventarisatie plaatsvinden van de mate waarin en de wijze waarop met name uit openbare middelen en socialezekerheidsgelden financiering plaatsvindt van preventieactiviteiten van algemene aard die het CAO-niveau overstijgen met betrekking tot de kwaliteit van de arbeid.

     Op het niveau van de onderneming/instelling moet preventie ten aanzien van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid voorts worden bereikt door:
- uitbreiding van de bedrijfsgezondheidszorg tot meerdere ondernemingen/instellingen;
- een verzuimregistratie waardoor onder meer tijdige taakaanpassing of herplaatsing mogelijk wordt;
- het bespreekbaar maken van verzuim binnen een onderneming;
- kwaliteitsverbetering van arbeid en arbeidsomstandigheden;
- scholing en training van leidinggevenden.

rblz.|13| 

1.5. De adviezen van de Sociale Verzekeringsraad, het Algemeen burgerlijk pensioenfonds, het Spoorwegpensioenfonds en het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening ¹

1.5.1. Advies van de Sociale Verzekeringsraad

     Op 20 december 1990 is aan de SVr uitvoeringstechnisch advies gevraagd over een voorontwerp van wet met een bijbehorende memorie van toelichting. In zijn vergadering van 18 april 1991 heeft de SVr zijn advies vastgesteld. Ik ben de SVr erkentelijk voor zijn snelle en uitvoerige advies. In zijn advies beperkt de SVr zich tot een beoordeling van de uitvoeringstechnische en wetstechnische aspecten van de voorgestelde maatregelen.
     De SVr spreekt in zijn advies de hoop uit dat de thans voorgestelde maatregelen zullen bijdragen aan een stabilisering en op termijn een daling van het aantal arbeidsongeschikten. Maar eerst na verloop van tijd zal blijken in welke mate de maatregelen bijdragen aan het terugdringen van het volurne arbeidsongeschikten. De volumedoelstelling van het kabinet wordt door de SVr als een bijzonder ambitieuze doelstelling beschouwd, vanwege onder meer optredende verdringingseffecten naar bijvoorbeeld de WW en de tijd die nodig zal zijn voordat de maatregelen volledig effectief worden.
     Het kabinet is zich steeds ten zeerste bewust geweest van het ambitieuze karakter van zijn doelstelling. De aard en omvang van de arbeidsongeschiktheidsproblematiek rechtvaardigt een substantiële inzet naar zijn overtuiging echter ten volle. Dat - zoals in de inleiding van deze memorie van toelichting vermeld - onder invloed van sterk verslechterde vooruitzichten de beoogde stabilisatie van het volume in 1994 op het niveau van 1989 niet zal worden gerealiseerd, doet hieraan niet af.

     De SVr merkt op dat met de voorgestelde maatregelen een groot beroep wordt gedaan op de uitvoeringsorganen. De SVr is voornemens de ontwikkelingen in de uitvoering ter zake intensief te volgen. Ter zake van zijn advies over de diverse concrete voorstellen is het verheugend dat de SVr in het algemeen positief staat tegenover de diverse maatregelen.
     Teleurstellend is het dat op een aantal punten en met name ten aanzien van een aantal belangrijke maatregelen de SVr een verdeeld advies uitbrengt. Zo is de SVr verdeeld over de hoogte van de bonusuitkering en de geldelijke bijdrage, terwijl ook over de voorgestelde financiering via het AAf [Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds, red.] niet eensluidend wordt gedacht.
     Ook over de maximering van de geldelijke bijdrage, teneinde de kleine werkgevers te ontzien, alsmede over het volledig uitzonderen van de kleine werkgevers is het advies verdeeld.
     Ten aanzien van de voorgestelde premiedifferentiatie ZW is de SVr, hoewel hij positief staat tegenover de invoering van een dergelijk systeem, verdeeld.
     Met name is de SVr verdeeld over de vraag of een uitzondering mogelijk moet zijn inzake het toepassen van de premiedifferentiatie daar waar toepassing door de bedrijfsverenigingen niet zinvol wordt geacht in samenhang met uitvoeringskosten en financiële effecten.
     In zijn advies gaat de SVr zeer gedetailleerd in op de uitvoeringstechnische en wetstechnische aspecten van de voorgestelde maatregelen. In hoofdstuk 2, waarin de diverse concrete maatregelen nader worden uitgewerkt, zal hieraan verder aandacht worden besteed.

1. Ter inzage gelegd in de bibliotheek.

rblz.|14| 
1.5.2. De adviezen van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds, het Spoorwegpensioenfonds en het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA)

     Bij brief van 21 januari 1991 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken advies gevraagd aan het ABP over de maatregelen opgenomen in het voorontwerp van Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (Wet TAV) voor zover betrekking hebbende op de overheidssector.
     In zijn vergadering van 28 maart 1991 heeft het bestuur van het ABP zijn advies vastgesteld.
     Bij brief van 14 januari 1991 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat aan het Spf advies gevraagd over de maatregelen in het voorontwerp van Wet TAV. In zijn vergadering van 10 april 1991 heeft het bestuur van het Spf zijn advies vastgesteld.

     Ten aanzien van het BMS voor de overheid merkt het ABP in zijn advies op dat moet worden betwijfeld of introductie hiervan, in aanvulling op de bestaande financiële verantwoordelijkheden, de beoogde werking zal hebben zonder dat dat gekoppeld wordt aan een aanpassing van de bestaande budgetterings- en begrotingsmethodieken in een aantal deelsectoren van de overheid.
     Ook het Spf vraagt in zijn advies om nadere aandacht voor de introductie van het BMS in de voor hem relevante sector tegen de achtergrond van het systeem van herplaatsingswachtgeld.
     Ondanks de twijfels respectievelijk kanttekeningen van het ABP en het Spf blijft het kabinet van oordeel dat het BMS in alle sectoren, zowel de marktsector als de overheidssector alsmede in de G-en-G-sector [gepremieerde en gesubsidieerde sector, red.], ingevoerd moet worden. Eventuele bijzondere andere systemen of bijzondere financieringsstructuren rechtvaardigen voorshands geen uitzonderingspositie. Wel zijn er in een aantal gevallen bijzondere voorwaarden of voorzieningen vereist. Hierop zal in paragraaf 2.1, waar het BMS als concrete maatregel wordt besproken, nader worden ingegaan.
     Het ABP en het Spf maken in hun advies bij de diverse relevante maatregelen nog een aantal uitvoeringstechnische, wetstechnische alsmede redactionele opmerkingen. Bij het bespreken van de diverse maatregelen zal hieraan waar nodig aandacht worden besteed.
     Ten aanzien van een aantal maatregelen (verbeterde toepassing artikel 30 ZW; uitstel schatting bij scholing; ruimere toepassing artikelen 33 AAW en 44 WAO) geeft het ABP aan dat door een wijziging van de verschillende rechtspositieregelingen respectievelijk een aanpassing van de Abp-wet, ook voor de overheidssector, de beoogde maatregelen kunnen worden doorgevoerd.
     Gestreefd wordt naar de in het advies aangegeven wijzigingen op zo kort mogelijke termijn.
     Het ABP wijst er in het slot van zijn advies nog op dat de uitvoeringskosten van de diverse voorstellen in belangrijke mate bepaald worden door de wijze waarop aansluiting wordt gezocht bij de reeds bestaande Abp-administratie. Met deze opmerking zal bij doorvoering en uitwerking van de maatregelen zoveel als mogelijk is rekening worden gehouden.
     Op 11 januari 1991 is aan het CBA advies gevraagd over het voorontwerp van Wet TAV en met name over het onderdeel loonkostensubsidie. Op 3 mei jl. heeft het CBA een brief gestuurd aan de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waarin wordt meegedeeld dat het CBA zich op hoofdlijnen kan verenigen met de voorgestelde maatregelen. Naar aanleiding van de constatering dat met de invoering van dit wetsvoorstel ter ondersteuning van de arbeidsinpassing van gedeeltelijk arbeidsongeschikten een beroep kan worden gedaan op een drietal regelingen, beveelt het CBA aan na achttien maanden te bezien in hoeverre dat in de praktijk tot knelpunten leidt. Met betrekking rblz.|15| tot de loonkostensubsidieregeling merkt het CBA op dat goede afstemming met het instrumentarium van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie van belang is. Dit kan door middel van jaarlijks te maken afspraken tussen GMD, ABP, Spf en CBA respectievelijk Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening over de inzet van het instrument. In de zomer zal het CBA zich nader fundamenteel beraden over de betekenis van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie voor de arbeidsinpassing van arbeidsongeschikten.

1.6. Het advies van de Sociaal-Economische Raad over de mogelijke doorwerking van een differentiatie van de Ziektewetpremie

     Bij brief van 6 december 1990 is aan de SER advies gevraagd over een mogelijke doorwerking van een differentiatie van de ZW-premie op ondernemingsniveau naar het op het loon in te houden deel van de ZW-premie.
     In zijn vergadering van 15 maart 1991 heeft de SER zijn advies vastgesteld.
     Het is teleurstellend dat de SER verdeeld is over het al dan niet laten doorwerken van de gedifferentieerde premie. Bovendien kiest een deel van de SER voor beleidsalternatieven, die nog aan de orde komen bij de behandeling van de adviesaanvraag van 19 februari 1991, boven het systeem van premiedifferentiatie. Dit deel van de SER acht op zich een grotere financiële betrokkenheid voor individuele ondernemingen een belangrijk instrument voor het terugdringen van het ziekteverzuim, maar is van oordeel dat aan het systeem van premiedifferentiatie verschillende bezwaren van bestuurlijke en uitvoeringstechnische aard zijn verbonden.

     Het andere deel van de SER acht op zich het instrument van premiedifferentiatie nuttig in het kader van het terugdringen van het ziekteverzuim, maar is verdeeld over de vraag of het moet doorwerken in het loon van de werknemers. Een deel acht dit zeer gewenst en vindt zelfs dat bij een verplichting tot differentiatie ook een verplichting tot doorwerking past. Ook de wettelijke maximering van 1% van het werknemersdeel van de ZW-premie wordt door dit deel ter discussie gesteld. Een ander deel wijst de doorwerking van de premiedifferentiatie af, omdat verschillen in ziekteverzuim op ondernemingsniveau toch vooral zijn toe te schrijven aan de feitelijke arbeidsomstandigheden binnen de onderneming.
     Binnen de huidige wetgeving heeft de werkgever daarenboven in laatste instantie de doorslaggevende stem in beslissingen over de inrichting van de arbeidsorganisatie en de kwaliteit van de arbeid.
     In paragraaf 2.2 zal nader worden ingegaan op de doorwerking van de premiedifferentiatie op het loon van de werknemer.

1.7. Concretisering van maatregelen

     Het kabinet acht het huidige aantal arbeidsongeschikten en de toename daarvan sociaal-maatschappelijk en economisch onaanvaardbaar. Aangezien in het verleden genomen maatregelen niet voldoende resultaat hebben opgeleverd, behoeft het tot op heden gevoerde kabinetsbeleid ten aanzien van arbeidsongeschikten intensivering en uitbreiding. Met het meersporenbeleid, met als onderdeel hiervan dit voorstel van wet, meent het kabinet de meer algemene doelstellingen van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, namelijk het recht op zelfontplooiing en het recht op gelijke kansen voor de gehandicapte, verder te verwezenlijken en de groei van het arbeidsongeschiktheidsvolume en het omvangrijke financiële beslag van deze regelingen terug te dringen.
     rblz.|16| Beperking van de WAO- en AAW-instroom via preventief beleid wordt voornamelijk vormgegeven door afspraken omtrent wederzijdse verplichtingen tussen sociale partners en samenwerking tussen overheid en sociale partners.
     De intensivering van de gevalsbehandeling zal door middel van richtlijnen voor de uitvoeringsorganen gebeuren, De SVr is bij brief van 4 december 1990 verzocht de implementatie van deze intensivering te bevorderen. De aanscherping van de ontslagbescherming van arbeidsongeschikte werknemers heeft inmiddels met ingang van 1 januari 1991 plaatsgevonden middels het delegatiebesluit van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 20 december 1990 (Stcrt. 1990, 252).

     In juli 1991 heeft de SVr een eerste rapportage uitgebracht over de voortgang bij de uitvoeringsorganen met betrekking tot de invoering van die maatregelen die geen wetgeving behoeven. Die rapportage was in hoge mate kwalitatief van aard. Eind 1991 zal een rapportage van de SVr volgen waarin ook kwantitatief is aangegeven wat er in de uitvoering is gebeurd.

     In het voorliggende voorstel van wet worden de volgende AAW/WAO-instroombeperkende en uitstroombevorderende maatregelen uitgewerkt:
- Een BMS (paragraaf 2.1).
- Differentiatie van het werkgeversdeel van de ZW-premie op basis van het ziekteverzuim op ondernemingsniveau en doorwerking naar het loon van de werknemer (paragraaf 2.2).
- Een loonkostensubsidie, eventueel in combinatie met een begeleidingssubsidie voor een werkgever die een arbeidsongeschikte in dienst neemt (paragraaf 2.3).
- De mogelijkheid om een arbeidsongeschikte wanneer deze ziek wordt na werkhervatting, gedurende drie jaar na indiensttreding bij een werkgever een aanvulling te bieden vanuit de ZW. De aanvulling komt zodoende niet ten laste van de werkgever (paragraaf 2.4).
- Een ruimere mogelijkheid om een aanvulling op de ZW-uitkering te geven aan een zieke werknemer wanneer deze hervat (paragraaf 2.5).
- Een sanctie in de WAO en AAW voor een werkgever die weigert een arbeidsongeschikte werknemer passend werk te laten verrichten. Mogelijkheden om een sanctie toe te passen bij een werknemer die niet in passend werk wil hervatten, zijn reeds in de werkloosheidsregelingen gerealiseerd (paragraaf 2.6).
- Uitstel van herkeuring tot één jaar nadat een arbeidsongeschikte een scholing heeft afgerond (paragraaf 2.7).
- Herziening van het dagloon (WAO) of de grondslag (AAW) wanneer de arbeidsongeschiktheid van een persoon toeneemt nadat deze is hervat in een functie met een hoger dagloon dan het dagloon dat hij of zij had in een vorige functie (paragraaf 2.8).
- Verruiming van de mogelijkheid om de WAO- of AAW-uitkering tijdelijk lager vast te stellen zonder dat er een definitieve arbeidsongeschiktheidsschatting plaatsvindt (paragraaf 2.9).
- Een verplichte keuring in het kader van de fictieve uitvoering van de AAW (paragraaf 2.11) en een verplichte zesdemaandsmelding voor de overheidssector.

rblz.|17| 

2. Uitwerking concrete voorstellen

2.1. Het systeem van bonusuitkeringen en geldelijke bijdragen (BMS)

2.1.1. Achtergrond en doel

     Het BMS is een van de maatregelen die voortvloeien uit de interim-rapportage van de TWVA. Ter vergroting van de financiële betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen heeft de TWVA een aantal maatregelen voorgesteld. Zoals in het kabinetsstandpunt is verwoord, heeft het kabinet in dit kader gekozen voor een combinatie van het zogenaamde ziekteverzuimregistratiesysteem (dat wil zeggen premiedifferentiatie ZW op ondernemingsniveau) en het BMS. Uitgaande van de gedachte dat de financiële prikkel dient te worden gericht op de werkgever en uitgaande van het gegeven dat de grootste effectiviteit mag worden verwacht van een prikkel gericht op de individuele werkgever, is het kabinet van oordeel dat de gekozen systemen het best aan deze uitgangspunten voldoen. Beide systemen hebben een directe invloed op het handelen van de werkgever. Bovendien vullen beide systemen elkaar onderling aan, door aan te sluiten bij respectievelijk de ZW-periode en de AAW/WAO-periode. Het kabinet verwacht van de van beide systemen uitgaande financiële prikkel een gedragsreactie van de werkgever, tot uiting komende in het verzuim- en arbeidsomstandighedenbeleid van de onderneming.
     Zoals ook in het kabinetsstandpunt is aangegeven, is het kabinet van oordeel dat de besluitvorming over de feitelijke keuze voor het hanteren van het systeem niet kan worden overgelaten aan de bedrijfsverenigingen. Om een optimale werking te verkrijgen, is een uniforme aanpak in de vormgeving van het systeem geboden. Om deze reden is gekozen voor een wettelijk verplichte regeling, zowel voor het systeem van de premiedifferentiatie ZW als voor het BMS. In de concrete uitwerking zijn uiteindelijk per bedrijfstak wel degelijk verschillen denkbaar. Om een optimale werking te verkrijgen, zullen op bepaalde punten zelfs verschillen noodzakelijk zijn.

     Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan per bedrijfstak of sector verschillend te hanteren marges voor het premiedifferentiatiesysteem of aan per bedrijfstak qua hoogte verschillende geldelijke bijdragen.
     Ten aanzien van het BMS is gekozen voor een regeling die zo direct mogelijk, maar tevens zo eenvoudig mogelijk werkt. Hiermee wordt aangesloten bij de bedoelingen van de TWVA, terwijl van een regeling die direct werkt tevens het meeste effect wordt verwacht. De hier gekozen uitgangspunten, zo direct mogelijk en tevens zo eenvoudig mogelijk werkend, impliceren tevens een instrument dat breed, maar in zijn uitwerking ook grof werkt. Zo wordt niet gekeken naar de oorzaken van arbeidsongeschiktheid. Dit houdt dus in dat een werkgever een geldelijke bijdrage verschuldigd kan zijn voor zijn werknemer die een beroep gaat doen op de AAW/WAO, terwijl de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid geheel buiten het bedrijf ligt. Afgezien van het feit dat aansluiten bij de oorzaak van arbeidsongeschiktheid in strijd is met de huidige structuur van de AAW/WAO, verwacht het kabinet van dit breed werkende instrument de grootste financiële prikkel. De financiële bijdrage moet dus vooral worden gezien als een prikkel tot het voeren van een preventief beleid en tot herplaatsing van gedeeltelijk arbeidsongeschikten (zie ook paragraaf 2.1.2). Wel vraagt die brede werking extra aandacht voor de positie van de kleine werkgevers. In paragraaf 2.1.4 (niveau van het BMS) wordt hierop nader ingegaan.

     rblz.|18| Met genoegen heeft het kabinet kunnen vaststellen dat de SVr in zijn advies uitdrukkelijk aangegeven heeft zich te kunnen verenigen met de inhoud en strekking van het BMS. De SVr onderkent wel de spanning die zit in enerzijds de grove werking van het systeem en anderzijds de op de individuele werkgever gerichte prikkel die ervan uit moet gaan. Niettemin acht de SVr het een zwaarwegend argument dat op deze wijze van de maatregel een zo goed mogelijke uitvoerbaarheid mag worden verwacht.
     Omtrent de concrete uitwerking van het BMS is de SVr echter niet tot een unaniem advies kunnen komen. Over die concrete uitwerking gaat de volgende paragraaf.

2.1.2. Concrete uitwerking

     Wat betreft de concrete uitwerking is gekozen voor het opnemen van het BMS in de AAW. Hierdoor is het BMS direct toepasbaar op elke werkgever in Nederland, natuurlijk of rechtspersoon, werkgever in het bedrijfsleven en overheid. Het opnemen van het BMS in enige andere regeling is derhalve niet noodzakelijk.

     Zoals gezegd, is de SVr niet unaniem over de concrete uitwerking. De verdeeldheid betreft met name de hoogte van de geldelijke beloningen en geldelijke bijdragen, de wijze waarop rekening gehouden moet worden met de positie van kleine werkgevers en de aanwending van het verwachte overschot dat ontstaat doordat het totaal aan geldelijke bijdragen het totaal aan toegekende uitkeringen overtreft.

     Een deel van de SVr stemt in met het voorgestelde verschil in hoogte tussen de geldelijke bijdrage en de uitkering. Bij de bepaling daarvan op respectievelijk vier maanden gemiddeld en zes maanden meent dit deel van de SVr dat daarbij gerelateerd moet worden aan de arbeidsongeschiktheidsuitkering in plaats van aan het brutosalaris van de betrokken werknemer. Een overschot dient volgens dit deel van de SVr naar de werkgevers terug te vloeien via verlaging van de AAW-premie en de daaraan gekoppelde overhevelingstoeslag. Een ander deel van de SVr opteert voor een constructie waarbij de regeling wordt opgebouwd uit een bodemregeling met aanvullend een regeling waarbij de bedrijfsvereniging zelf de geldelijke bijdragen of uitkeringen per bedrijfstak kan verhogen en zo de verhouding tussen de geldelijke bijdragen en uitkeringen kan beïnvloeden. Een eventueel overschot zou per bedrijfstak aangewend kunnen worden voor volumemaatregelen.

     Met betrekking tot de vraag op welke wijze met de positie van kleine werkgevers rekening gehouden moet worden, acht een deel van de SVr een maximering van het totaal in één jaar aan een werkgever op te leggen geldelijke bijdragen op 5% van de totale brutoloonkosten een reële optie. Een ander deel acht 5% te hoog en opteert voor een plafond van 2%. Een deel van dit deel van de SVr kiest bovendien voor een mogelijkheid om kleine werkgevers, gedacht wordt aan maximaal tien werknemers in dienst, uit te zonderen van het systeem.
     Het kabinet meent, mede gezien de verdeeldheid binnen de SVr, de ingezette lijn te moeten vasthouden.

     De regeling is zodanig opgezet dat de werkgever direct recht op een bonusuitkering krijgt indien hij een persoon in dienst neemt die een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangt.
     Deze arbeidsongeschiktheidsuitkering behoeft niet beperkt te zijn tot een uitkering gebaseerd op de arbeidsongeschiktheidsregelingen voor de marktsector, maar kan ook gebaseerd zijn op de overheidsregelingen. rblz.|19| Een werkgever in het bedrijfsleven die een (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte ambtenaar in dienst neemt, heeft derhalve ook recht op een uitkering. Op deze wijze heeft de regeling een zo breed mogelijke werking.
     Uiteraard is het wel de bedoeling dat de arbeidsongeschikte geruime tijd in dienst blijft. Het kabinet heeft gekozen voor een minimale termijn van één jaar. Dit impliceert een terugvorderingsmogelijkheid van de uitkering als het dienstverband binnen deze termijn wordt verbroken.
     De werkgever dient een geldelijke bijdrage te betalen indien een persoon in zijn dienst recht krijgt op een (wat de overheid betreft fictieve) arbeidsongeschiktheidsuitkering AAW/WAO. Het is derhalve niet van belang of de dienstbetrekking met de werknemer wordt verbroken. Een werknemer gaat een beroep doen op de arbeidsongeschiktheidsregelingen, dit veroorzaakt een volumetoename en dit vereist een geldelijke bijdrage. Uiteraard is het vervolgens wel van belang of de desbetreffende werknemer - voor zijn resterende verdiencapaciteit - aan het werk blijft bij zijn werkgever. In dat geval acht het kabinet oplegging van een geldelijke bijdrage niet in de rede liggen. Gekozen is, mede naar aanleiding van het SVr-advies, dan ook voor de werkwijze dat eerst na een jaar een geldelijke bijdrage wordt ingevorderd. Is de arbeidsongeschikte aan het werk gebleven, dan kan invordering na dat jaar achterwege blijven. Hiermee wordt een extra prikkel gecreëerd ten aanzien van het in dienst houden en vooral het feitelijk herplaatsen van de (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte. Met betrekking tot het overheidspersoneel is bovendien een anticumulatieregeling opgenomen met het herplaatsingswachtgeld (zie ook paragraaf 2.1.7).
     Eén en ander zal nader uitgewerkt worden in een algemene maatregel van bestuur.

2.1.3. Samenloop

     De laatste jaren zijn verschillende loonkostensubsidies geïntroduceerd (Wet Vermeend/Moor, Wet loonkostenreductie op minimumloonniveau) teneinde de verschillende achterstandsgroepen op de arbeidsmarkt gelijke kansen te bieden. Het ontstaan van de verschillende loonkostensubsidies vergt wel een zorgvuldige afweging omtrent het al dan niet cumuleren. Immers voorkomen moet worden dat er een onoverzichtelijk geheel van subsidiestromen ontstaat, waarbij voor één werknemer uit meerdere subsidiebronnen kan worden geput. Cumulatie van verschillende subsidies voor één en dezelfde werknemer acht het kabinet in beginsel ongewenst.
     Ook moet voorkomen worden dat er een ongewenste concurrentieverhouding ontstaat tussen de verschillende achterstandsgroepen op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld tussen langdurig werklozen en (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten. Bij elk nieuw te creëren instrument dient derhalve al dan niet cumulatie met reeds bestaande subsidie-instrumenten zorgvuldig te worden afgewogen.
     Wat betreft het BMS leidt dit tot de volgende afwegingen.
     Er kan geen sprake zijn van samenloop van de bonusuitkering en een loonkostensubsidie van de GMD. De combinatie van beide regelingen zou een te forse financiële injectie betekenen voor de werkgever. In het wetsvoorstel is samenloop van beide regelingen dan ook uitgesloten in die zin dat als een loonkostensubsidie is toegekend, geen bonusuitkering wordt gegeven. Naast deze samenloop heeft het kabinet nog mogelijke samenloop met andere subsidie-instrumenten bekeken.

     Allereerst de samenloop met de geldelijke bijdrage/tegemoetkoming op basis van artikel 5 van de Wagw. De Wagw-regeling, die overigens eerst effectief wordt indien rblz.|20| daadwerkelijk besloten zou worden tot quotumoplegging, gaat uit van een bestandsgegeven. Dat wil zeggen dat eerst een bijdrage verschuldigd is respectievelijk gegeven wordt indien het aantal gehandicapte werknemers minder respectievelijk meer is dan bij algemene maatregel van bestuur is vereist. Het BMS baseert zich op een stroomgegeven, dat wil zeggen, geeft een bonusuitkering of vordert een geldelijke bijdrage als een arbeidsongeschikte werknemer in dienst genomen wordt respectievelijk een werknemer arbeidsongeschikt wordt. Dit impliceert dat beide regelingen op verschillende niveaus werken en derhalve niet behoeven te cumuleren. Indien bijvoorbeeld een werkgever een bijdrage moet betalen in het kader van het BMS omdat zijn werknemer een AAW/WAO-uitkering gaat ontvangen, betekent dit nog niet dat hij ook een bijdrage in het kader van de Wagw moet gaan betalen. Zit hij namelijk ondanks de uitstoot nog steeds boven het quotum, dan wordt er, in het kader van de Wagw, een bedrag ontvangen, zij het dat het totaalbedrag aan tegemoetkomingen welke hij op grond van artikel 5 Wagw ontvangt, afneemt. Heeft deze uitstoot daarentegen tot gevolg dat hij (nog verder) daalt beneden het quotum, dan zal deze uitstoot ook gevolgen hebben voor zijn te betalen bijdrage in het kader van de Wagw. Het kabinet is van oordeel dat een maximering op jaarbasis van de heffingen dan wel tegemoetkomingen tot een bepaald deel van de brutoloonkosten van een bedrijf gewenst kan zijn. Indien te zijner tijd tot quotumoplegging zou worden besloten, dan zal het kabinet ook hieraan aandacht besteden.

     Voorts kan er sprake zijn van een samenloop van het BMS met een loondispensatieregeling, bijvoorbeeld die van artikel 8 Wagw. Het kabinet meent dat er geen reden is deze samenloop uit te sluiten. De loondispensatie kan niet gezien worden als een vorm van (loonkosten)subsidie. Bij loondispensatie gaat het immers om een gerechtvaardigde aanpassing van de geldelijke tegenprestatie van de werkgever voor verrichte arbeid. Deze aanpassing correspondeert met een verminderde arbeidsprestatie ten opzichte van de in een desbetreffende functie normaal te achten arbeidsprestatie.

     Vervolgens de mogelijke samenloop met de subsidieregelingen op basis van de Kaderregeling arbeidsinpassing (KRA), waaronder worden begrepen de subsidieregelingen voor de langdurig werklozen op basis van de Wet ter bevordering van de werkgelegenheid voor werkzoekenden die zeer langdurig werkloos zijn (Wet Vermeend/Moor), de Subsidieregeling bevordering arbeidsinpassing (SBA) en de Uitvoeringsregeling bevordering arbeidsinpassing. Gedeeltelijk arbeidsongeschikten kunnen immers ook langdurig werkloos zijn en in die zin vallen onder deze subsidieregelingen. Gelijktijdige subsidietoekenning op basis van arbeidsongeschiktheid en langdurige werkloosheid zou echter een te sterke financiële prikkel betekenen. Ook is het kabinet van oordeel dat er geen sprake mag zijn van een ongelijkwaardige verhouding tussen de instroombevorderende maatregelen ten behoeve van langdurig werklozen enerzijds en gedeeltelijk arbeidsongeschikten anderzijds. Een dubbele subsidie voor de langdurig werkloze arbeidsongeschikte zou een onjuiste concurrentieverhouding op de arbeidsmarkt opleveren ten opzichte van de langdurig werkloze. Cumulatie moet derhalve worden voorkomen.

     Vervolgens is gekeken naar de mogelijke cumulatie met de loonkostenreductieregeling op minimumloonniveau (Wlom). Deze generiek werkende subsidieregeling richt zich op personen die het minimumloon ontvangen. In feite verlaagt deze regeling de loonkosten op minimumloonniveau met circa 10% (de maximale subsidie bedraagt ƒ3200 per jaar). Om de financiële prikkel, voortvloeiende uit het BMS, voor de arbeidsongeschikte rblz.|21| op minimumloonniveau ten opzichte van de minimumloner, niet arbeidsongeschikt zijnde, op gelijke hoogte te houden, heeft het kabinet gekozen voor het in voorkornende gevallen toestaan van cumulatie van beide regelingen. Hierbij speelt ook de overweging een rol dat de totale loonkostenreductie bij cumulatie niet te hoog wordt geacht.

     Ten slotte is gekeken naar de cumulatie van het BMS met vergoedingen voor voorzieningen op basis van de artikelen 57 en 57a AAW. Laatstgenoemde bijdragen zijn echter vergoedingen voor gemaakte kosten, hetgeen betekent dat cumulatie met het BMS mogelijk moet zijn.

2.1.4. Het niveau van het BMS

     In het TWVA-rapport wordt geen standpunt ingenomen over het niveau van het BMS. Wel wordt aandacht gevraagd voor een te sterke financiële belasting voor bedrijven met een groot invalideringsrisico en voor de positie van kleine werkgevers. Het kabinetsstandpunt van 6 maart 1990 gaat wel in op de hoogte van het BMS. Bij wijze van voorbeeld worden verschillende varianten aangegeven. Voor de hoogte van de geldelijke bijdrage wordt aangegeven dat gedacht kan worden aan een gemiddelde van circa vier maanden brutosalaris. Voor de hoogte van de bonusuitkering aan zes maanden salaris.

     In het voorliggende wetsvoorstel is de exacte hoogte van het BMS niet nader geregeld. Dit dient te geschieden in een algemene maatregel van bestuur. Wel is in de wet een maximum aangegeven wat betreft de geldelijke bijdragen. Het kabinet is voornemens vooralsnog aan te sluiten bij het niveau waarvoor in het kabinetsstandpunt voorbeeldsgewijze werd geopteerd. Voor de bonusuitkering zou dit betekenen een uniform niveau van zes maanden brutosalaris van de betrokken werknemer.

     Wat betreft de hoogte van de geldelijke bijdrage wordt in het kabinetsstandpunt uitgegaan van twee varianten. De eerste variant gaat uit van een uniforme geldelijke bijdrage van bijvoorbeeld vier maanden. Het grote voordeel van deze variant is dat deze relatief eenvoudig en voor de bedrijfsverenigingen goed uitvoerbaar is. Een nadeel is dat geen rekening wordt gehouden met de arbeidsongeschiktheidsrisico's van een bedrijfstak. De tweede variant houdt juist wel rekening met de arbeidsongeschiktheidsrisico's. In deze variant wordt de geldelijke bijdrage gedifferentieerd naar bedrijfstak waarbij een lagere geldelijke bijdrage wordt bepaald naar mate het gerelateerde arbeidsongeschiktheidsrisico in de bedrijfstak op een hoger niveau ligt. Deze variant gaat ervan uit dat een dergelijke bedrijfstak relatief zware arbeidsomstandigheden heeft die slechts ten dele door bepaalde maatregelen kunnen worden gemitigeerd. In het kabinetsstandpunt wordt vervolgens bij wijze van voorbeeld een differentiatie aangegeven waarbij voor de Bouw de laagste geldelijke bijdrage geldt, zijnde twee maanden salaris en de Banken de hoogste geldelijke bijdrage, namelijk zes maanden salaris. Het kabinet heeft, mede na weging van het op dit punt verdeelde SVr-advies, een voorkeur voor de laatste variant. De belangrijkste overweging is daarbij het gegeven dat een deel van arbeidsongeschiktheidsrisico eigen is aan de aard van de werkzaamheden van de bedrijfstak. Dit impliceert dat los van maatregelen die werkgevers treffen ter voorkoming van arbeidsongeschiktheid in bepaalde sectoren sprake kan zijn van relatief onbeïnvloedbare arbeidsomstandigheden en in het verlengde daarvan een relatief hoog arbeidsongeschiktheidsrisico. Het gegeven dat de werkgevers in bepaalde bedrijfstakken het arbeidsongeschiktheidsrisico in (veel) mindere mate kunnen beïnvloeden via preventieve maatregelen dan werkgevers in andere bedrijfstakken, rechtvaardigt naar het oordeel van rblz.|22| het kabinet een zekere differentiatie van de geldelijke bijdrage, afhankelijk van het arbeidsongeschiktheidsrisico. Daarnaast zijn er nog andere factoren die differentiatie gewenst maken. In de eerste plaats zijn er grenzen aan de lasten die in verband met ziekte en arbeidsongeschiktheid aan werkgevers kunnen worden opgelegd. Dit brengt met zich dat de cumulatie van kosten met betrekking tot het BMS en de naar bedrijfstakken gedifferentieerde ZW-premies in het oog moet worden gehouden. Gezien de niveaus van de ZW-premies zullen de grenzen in bijvoorbeeld de bedrijfstak Bouw eerder worden bereikt dan elders.
     In de tweede plaats is een gedifferentieerd systeem van geldelijke bijdragen noodzakelijk om het budgettair evenwicht in de G-en-G-sectoren te realiseren. Hierop wordt in paragraaf 2.1.6 teruggekomen.

     Het criterium van differentiatie, het arbeidsongeschiktheidsrisico, zal in de wet zelf zijn opgenomen. De definiëring, dat wil zeggen de formule of technische uitwerking van dat criterium, past echter niet in de wettekst zelf. Deze is te technisch van aard en zal niet voor alle groepen werkgevers hetzelfde kunnen zijn. Zo zal voor de marktsector het arbeidsongeschiktheidsrisico op een andere wijze gedefinieerd moeten worden dan voor de overheidssector. Bij de marktsector wordt daarbij gedacht aan definiëring op basis van toegekende WAO-uitkeringen, afgezet tegen het voor die wet verzekerde loon. Voor de overheidssector kan worden gedacht aan een criterium op basis van de AAW-claims in verband met de fictieve uitvoering van de AAW (ambtenaren zijn immers niet verzekerd voor de WAO en hebben dus ook in die zin geen verzekerd loon voor die wet). Eén en ander zal bij of krachtens de meergenoemde algemene maatregel van bestuur zijn uitwerking krijgen.

     Het standpunt van het deel van de Raad dat een algemene bodemregeling wil completeren met een door de bedrijfsverenigingen vast te stellen deel daar bovenop, verdient geen navolging. Enerzijds is deze gedachte - zeker gezien de koppeling met uitgaven in verband met volumebeleid - strijdig met de gestelde eis van een voor werkgevers macroneutrale vormgeving. Anderzijds gaat met deze gedachte een bedrijfstakgewijze financiering gepaard welke niet onze voorkeur heeft.

     In de nog te ontwerpen algemene maatregel van bestuur zal nog moeten worden bepaald welke boven- en ondergrens in de gedifferentieerde opzet zullen gelden. De bedoeling van het kabinet was dat gemiddeld genomen het bedrag van de geldelijke bijdrage lager zal uitkomen dan dat van de bonusuitkering. Inmiddels heeft het kabinet in principe besloten de geldelijke bijdrage stapsgewijze te verhogen naar maximaal twaalf maanden salaris. Dit als onderdeel van een aanvullend pakket volumemaatregelen ter beperking van de toestroom naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Daardoor zal het saldo van geldelijke bijdragen en bonusuitkeringen sterk kunnen toenemen. Dit hoeft geen bezwaar te zijn, aangezien dit saldo via een daardoor mogelijk geworden verlaging van de AAW-premie weer wordt teruggegeven, waarbij goede werkgevers meer profiteren dan slechte werkgevers. In dit wetsvoorstel wordt door opneming in de wettekst van een verhoogd maximum van twaalf maanden salaris het technisch mogelijk de geldelijke bijdragen op een hoger niveau vast te stellen dan in eerste instantie wordt beoogd. Daadwerkelijke effectuering van de voorgenomen verhoging van de geldelijke bijdrage zal op een later moment bij algemene maatregel van bestuur geschieden.

     In de TWVA-werkgroep is reeds stilgestaan bij de problemen van een te grote financiële belasting voor de kleine bedrijven. Het kabinet is met rblz.|23| de TWVA van mening dat deze bedrijven wel onder het BMS moeten vallen om te voorkomen dat een te groot deel van het bedrijfsleven niet wordt bereikt met dit systeem. Het kabinet stelt voor het door een werkgever in een kalenderjaar te betalen totale bedrag aan geldelijke bijdragen te maximeren op 5% van het verloonde bedrag (brutoloonkosten) van het jaar dat voorafgaat aan het jaar waarin de geldelijke bijdragen verschuldigd zijn geworden. Blijkens het SVR-advies wordt dit voorstel door een meerderheid gezien als een reëel plafond. Het kabinet heeft in de opvatting van een minderheid van de SVr dat het plafond op 2% zou moeten liggen geen aanleiding gezien zijn standpunt te wijzigen. Hun standpunt dat een plafond van 5% de kleine werkgevers onevenredig zwaar belast omdat dit plafond door de grote werkgevers nooit gehaald zal worden, komt niet overtuigend over. Het plafond is immers uitdrukkelijk voor kleine werkgevers bedoeld. Indien het plafond zodanig zou moeten zijn dat ook grote werkgevers er snel mee geconfronteerd worden, zou men eerder kunnen overwegen om het niveau van de geldelijke bijdrage terug te brengen.

2.1.5 Uitvoering en financiering

     Aangezien zoals reeds in de inleiding is opgemerkt alle werkgevers in Nederland, zowel overheid als bedrijfsleven, onder het BMS vallen, is de uitvoering aan verschillende organen opgedragen. Afhankelijk van de soort werkgever is de uitvoering opgedragen aan de bedrijfsvereniging, het ABP of het Spf. In sommige gevallen zal de uitvoering door meerdere organen kunnen geschieden aangezien de werkgever ook bij meerdere organen zal zijn aangesloten, bijvoorbeeld bij de bedrijfsvereniging voor Overheidsdiensten en bij het ABP. Bij of krachtens de reeds genoemde algemene maatregel van bestuur zal de taakverdeling in deze situaties tussen de verschillende organen nog nader moeten worden geregeld.
     Zeker nu ook de overheidswerkgevers onder het BMS vallen, spreekt het voor zich dat de financiering via het AAf verloopt. De variant die een deel van de SVr bepleit en waarbij bedrijfstakfondsen worden gevormd waaruit zou kunnen worden geput ter financiering van volumemaatregelen, oogt weliswaar sympathiek, maar is bezwaarlijk. In de eerste plaats staat deze haaks op het uitgangspunt van kostenneutraliteit voor werkgevers op macroniveau. In plaats daarvan wordt de financiering van (niet nader omschreven) volumemaatregelen eenzijdig ten laste van werkgevers gebracht. In de tweede plaats veronderstelt deze variant een duurzaam saldo van geldelijke bijdragen boven bonusuitkeringen om de maatregelen blijvend te kunnen financieren. Naarmate de effecten op in- en uitstroom sterker zichtbaar worden, is het BMS een steeds onzekerder structurele financieringsbron.
     Dit neemt overigens niet weg dat zeker in de aanvangsjaren, maar ook nog enige tijd daarna, verwacht mag worden dat een saldo van geldelijke bijdragen zal resteren. Aangezien dit saldo door de totaliteit van de werkgevers is opgebracht, is het te rechtvaardigen dat het ook aan de werkgevers ten goede komt. Dit is mogelijk door een premieverlaging AAW met overeenkomstige doorvertaling in de overhevelingstoeslag. In hoofdstuk 5 zal op de financiële en volume-effecten van het BMS nog nader worden ingegaan.

2.1.6. Het BMS in de G-en-G-sector

     De SVr is met het kabinet van opvatting dat ook voor werkgevers in de G-en-G-sector het BMS van toepassing moet zijn.
     De positie van werkgevers (in de zin van de ZW, WW en WAO) in de G-en-G-sector is een bijzondere, aangezien de financiering van het niveau en de kwaliteit van de dienstverlening structureel en substantieel rblz.|24| geschiedt op basis van collectieve middelen, die in de vorm van budgetten beschikbaar komen. De arbeidskosten vormen een belangrijke component in dit geheel. De omvang van de budgetten wordt vooraf door de betrokken ministers vastgesteld. Bij de vaststelling van de ruimte voor arbeidsvoorwaarden die mede ten grondslag ligt aan de budgetvaststelling wordt de beschikbare ruimte bepaald door de ontwikkeling in de marktsector, de omvang van de collectieve uitgaven en de arbeidsvoorwaardenontwikkeling in de voorgaande periode.
     Bij de wetgeving ter zake van de WAGGS [Wet arbeidsvoorwaardenontwikkeling gepremieerde en gesubsidieerde sector, red.] is handhaving van het voorzieningenniveau één van de doelstellingen.

     Bij de toekenning van de ruimte voor arbeidsvoorwaarden krijgen de werkgevers de ontwikkeling van de werkgeverspremies wettelijke sociale zekerheid volledig in de ruimte verdisconteerd. Dit wordt als regel gehanteerd, omdat het hier gaat om door de wetgever vastgestelde premies met voor de werkgever niet te vermijden kosteneffecten.
     Worden niet te vermijden kosteneffecten van sociale premies niet of niet in volle omvang in de ruimteberekening meegenomen, dan gaat dit ten koste van het voorzieningenniveau of van de arbeidsvoorwaardenruimte. In het eerste geval worden de prikkels afgewenteld op de cliënt/patiënt en/of de belastingbetaler. In het tweede geval zijn het feitelijk de werknemers die betalen voor de kosten verbonden aan de arbeidsongeschiktheidsrisico's in hun sector en het uitblijven van een beleid gericht op terugdringing van het verzuim. Dit is in strijd met het doel van de in dit verband relevante maatregelen, namelijk het versterken van financiële prikkels bij werkgevers. Het kabinet gaat er bij premiedifferentiatie in de ZW en het BMS van uit dat de gemiddelde premie c.q. het gemiddelde saldo van de uitkeringen en geldelijke bijdragen voor een CAO-sector het niet te vermijden kosteneffekt voor elk van de instellingen in die sector weergeeft. Wanneer deze premie c.q. dit saldo van uitkeringen en geldelijke bijdragen in het budget wordt verdisconteerd, zal dit voor de betreffende CAO-sector in principe niet leiden tot aantasting van het voorzieningenniveau of de arbeidsvoorwaardenruimte of tot een extra beslag op collectieve middelen. Een voorwaarde daarbij is dat mee- en tegenvallers in dezelfde sfeer (of arbeidsvoorwaardenniveau of voorzieningenniveau) worden gecompenseerd. Tegenover meevallers waarvan niet op voorhand vaststaat dat ze blijvend zijn, moeten dan geen structurele kosten worden gemaakt.
     De individuele instellingen/werkgevers die boven het gemiddelde uitstijgen, dienen door middel van verzuimbeperkend beleid een aantasting van het niveau van dienstverlening of verhoging van de werkdruk weg te werken.

     Ondanks de hiervoor weergegeven bijzondere positie van de G-en-G-sector is bij het BMS uitgangspunt dat deze onverkort van toepassing is op de G-en-G-sector. Centrale vraag is op welke wijze dit inpasbaar is in de financieringsstructuur van deze sector.

     Zoals uiteengezet is, wordt één van de kostencomponenten voor de ruimteberekening gevormd door de mutatie in de werkgeverspremies/overhevelingstoeslag. In relatie tot het BMS is dan het volgende van belang.
     Gezien de in- en uitstroomcijfers van de WAO/AAW mag worden verwacht dat het bedrag aan geldelijke bijdragen voor het gehele bedrijfsleven beduidend groter zal zijn dan het bedrag aan bonusuitkeringen. Daarmee ontstaat een positief saldo dat toevloeit aan het Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds (AAf) en uitmondt in een lagere AAW-premie en daaraan gekoppelde overhevelingstoeslag.

     rblz.|25| De verlaging van de AAW-premie voor het bedrijfsleven (waaronder de G-en-G-sector) beïnvloedt de ruimtevaststelling in neerwaartse richting. Er hoeft daardoor minder geld beschikbaar gesteld te worden ten behoeve van de arbeidsvoorwaarden voor de collectieve sector (overheid en G-en-G-sector).
     Hiermee ontstaat ruimte om de budgetten in deze sector te verhogen zonder in conflict te komen met de randvoorwaarde van de door het kabinet wenselijk geachte omvang van de collectieve uitgaven. Het is de bedoeling uit te gaan van een niveau van AAW-premie gecorrigeerd voor het effect van het BMS.
     Voor een dergelijke "verhoging" bestaat ook aanleiding. Immers de G-en-G-sector wordt gefinancierd uit collectieve middelen en eigen bijdragen die in veel gevallen beleidsmatig en extern worden vastgesteld (bijvoorbeeld bij de bejaardenoorden). Het is voor de G-en-G-sector dan ook nauwelijks mogelijk om hogere kosten als gevolg van het BMS door te berekenen aan de cliënt/patiënt. Zonder toevoeging van middelen zouden de kosten van het BMS dan ook moeten worden afgewenteld op de voorzieningen of de arbeidsvoorwaarden. Ook voor de G-en-G-sector moet er immers van worden uitgegaan dat gedurende de eerste jaren het bedrag aan geldelijke bijdragen dat van de bonusuitkeringen zal overtreffen. Door de verlaging van de AAW-premie niet in een verlaging van het budget te laten uitmonden, blijven dus middelen beschikbaar die kunnen voorkómen dat het voorzieningenniveau van de CAO-sectoren wordt aangetast of het risico ten laste van werknemers wordt gebracht.

     Een kostenneutrale uitgangspositie vereist dat in beginsel per CAO-sector het evenwicht wordt bepaald tussen verhoging van de budgetten en een lastentoename die per saldo van het BMS het gevolg is. De extra ruimte in de budgetten wordt, zoals uiteengezet, bepaald door de mate waarin de AAW-premie lager wordt vastgesteld en vormt ook voor de G-en-G-sector een gegeven. In het SVr-advies wordt door een deel van de Raad erkend dat met deze extra ruimte een voldoende financiële buffer wordt gecreëerd om kostenneutraliteit te kunnen waarborgen. Een ander deel van de Raad heeft de voorkeur voor een uitwerking van het BMS die, zoals eerder aangegeven, in het onderhavige wetsvoorstel niet is overgenomen, waarbij het saldo van bonusuitkeringen en geldelijke bijdragen binnen de bedrijfstak wordt aangewend. In een dergelijke systematiek is per definitie sprake van een budgettair evenwicht.

     Het niveau van de bonusuitkering zal in de opvatting van het kabinet uniform zijn. Dit betekent dat bij het bepalen van de mate van differentiatie in het systeem van geldelijke bijdragen de voorwaarde van een evenwichtige uitgangspositie van de G-en-G-sector één van de in acht te nemen uitgangspunten vormt.

     Teneinde ondanks de toevoeging van middelen toch een financiële prikkel voor werkgevers te bewerkstellingen, dient de "ophoging" van de budgetten met het saldo van de bonusuitkeringen en geldelijke bijdragen in principe per CAO-sector plaats te vinden. Voor zover CAO-sectoren klein van omvang zijn of slechts uit één onderneming of instelling bestaan, zal een groepering van gelijksoortige sectoren moeten plaatsvinden. Ook in dit geval blijft gelden dat individuele werkgevers een geldelijke bijdrage moeten betalen c.q. een bonusuitkering krijgen voor een slechter c.q. een beter WAO-volumebeleid dan de overige werkgevers in hun sector. Deze geldelijke bijdrage c.q. bonusuitkering wordt in eerste instantie gefinancierd uit c.q. komt ten goede aan het budget. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid tot aanpassingen zowel in positieve als in negatieve zin voor hetzij het arbeidsvoorwaardenniveau, hetzij het voorzieningenniveau. Daarmee bestaat derhalve een forse prikkel om de geldelijke bijdrage zo rblz.|26| laag mogelijk te houden c.q. de bonusuitkering zo groot mogelijk te doen zijn.

     Het systeem beoogt te stimuleren dat werkgevers met een relatief slecht verzuimbeleid zich optrekken aan de werkgevers met een relatief goed beleid, uitgaande van de beïnvloedbaarheid van verzuim door de individuele werkgever.

     Bij het hier uiteengezette probleem past de kanttekening dat de redenering op het mesoniveau betrekking heeft. Voor de verschillende CAO-sectoren wordt de mogelijkheid geboden om de introductie van het systeem neutraal te laten verlopen ten aanzien van het voorzieningenpeil onderscheidenlijk de arbeidsvoorwaarden van werknemers. Dit laat echter onverlet dat in de praktijk de voordelen en nadelen niet volstrekt evenwichtig over de beide elementen verdeeld behoeven te zijn: het is bijvoorbeeld mogelijk dat de voordelen overwegend in het voorzieningenpeil en de nadelen in de arbeidsvoorwaarden worden verdisconteerd. Dit wetsvoorstel biedt derhalve wel mogelijkheden, maar geen garantie voor een strikt evenwichtige uitwerking.

     Hetzelfde geldt ten aanzien van de effecten voor verschillende (arbeidsmarkt)regio's. Het is zeer goed denkbaar dat bij neutraliteit voor een CAO-sector als geheel de voor- en nadelen van het systeem voor bijvoorbeeld de Randstad anders liggen dan voor andere regio's in het land. Dergelijke effecten zijn echter slechts te voorkomen door een zodanige detaillering van regels dat de uitvoering onmogelijk wordt. Gedacht wordt aan evaluatie na twee jaar om te bezien of en hoe aanpassingen nodig zijn.

     Het hier beschreven model geldt met name voor de eerste jaren. Indien het BMS werkt, neemt het saldo van de geldelijke bijdragen en bonusuitkeringen in de tijd af. Derhalve verdwijnt de ruimte in de vorm van een met dit saldo samenhangende lagere AAW-premie geleidelijk in de tijd. Anderzijds kan de "verhoging" van de budgetten bij een afnemend saldo in de G-en-G-sector eveneens geleidelijk worden afgebouwd. Dit laatste zou zodanig kunnen worden vormgegeven dat de afbouw synchroon verloopt met de verhoging van de AAW-premie die, geïsoleerd bezien, nodig is wanneer het saldo van geldelijke bijdragen en bonusuitkeringen terugloopt.

2.1.7. Het BMS bij de overheid

     De door de marktsector geleverde inspanning dient op vergelijkbare krachtige wijze in de overheidssector te worden gerealiseerd. Uitgangspunt is daarbij dat, met inachtneming van de specifieke positie van overheidsorganen, dezelfde maatregelen ook voor deze sector worden getroffen.

     Zoals ook aangegeven in het advies van het ABP over het onderhavige wetsvoorstel wordt de specifieke positie van overheidsorganen bepaald door een tweetal factoren. In de eerste plaats is het overheidspersoneel uitgezonderd van de werknemersverzekeringen. Dit betekent dat er voor dit personeel, behoudens de AAW, bij loonderving door (langdurig) ziekteverzuim van de marktsector afwijkende voorzieningen gelden. In de tweede plaats dient evenals bij de G-en-G-sector rekening te worden gehouden met de financieringsstructuur in de overheidssector.

     Bij loonderving door ziekte wordt in de overheidssector het salaris voor een periode van ten minste anderhalf jaar volledig doorbetaald door de rblz.|27| werkgever. Daarna wordt, indien nog geen ontslag heeft plaatsgevonden, 80% van het salaris doorbetaald. Na één jaar ziekte ontstaat in het algemeen geen daadwerkelijk recht op een AAW-uitkering, maar wordt het bedrag van deze uitkering geclaimd bij het AAf .
     Bij blijvende ongeschiktheid voor de eigen functie kan recht op een invaliditeitspensioen bestaan op grond van de Algemene burgerlijke pensioenwet, de Spoorwegpensioenwet of de Algemene militaire pensioenwet. Na keuring kan de gedeeltelijk arbeidsongeschikte burgerambtenaar echter ook, afhankelijk van de restcapaciteit, herplaatsbaar worden verklaard. Tenzij daadwerkelijk herplaatsing plaatsvindt bij het overheidsorgaan of bij een andere werkgever, betaalt dit orgaan gedurende maximaal vijf jaar een herplaatsingswachtgeld. Pas na deze periode van vijf jaar wordt een invaliditeitspensioen toegekend. Ruim 90% van de personen met restvaliditeit wordt herplaatsbaar verklaard. Meer dan 80% van de herplaatsbaarverklaarden wordt daadwerkelijk herplaatst. In 1990 betrof dit 2600 personen.

     In dit van de marktsector afwijkende regime blijft een deel van de arbeidsongeschiktheidslasten ook na één jaar ziekte voor rekening van de werkgever. In die zin is, zoals opgemerkt in het ABP-advies en in het advies van het Spf, ook in de huidige situatie al sprake van een belangrijke financiële verantwoordelijkheid.
     Dit regime is echter primair gericht op het voorkomen van toekenning van een invaliditeitspensioen en niet op het beperken van claims bij het AAf.

     Daarnaast wordt er in het ABP-advies op gewezen dat de financiële verantwoordelijkheid van de werkgever zich niet altijd vertaalt in een effectieve prikkel om de uitstroom naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen te beperken.
     In bepaalde sectoren van de overheid zijn de budgetterings- en begrotingsmethodieken zodanig ingericht dat de werkgever enerzijds zijn financiële verantwoordelijkheid kan afwentelen en anderzijds niet (volledig) kan profiteren van besparingen ten gevolge van de geleverde inspanningen ter beperking van het (langdurig) ziekteverzuim.

     Op basis van tabel 1 (zie paragraaf 1.2.1) kan worden geconstateerd dat de volumeontwikkeling van voormalig overheidspersoneel (Abp-verzekerden) in de AAW zich niet in gunstige zin onderscheidt van de algehele volumeontwikkeling. Op zichzelf genomen is dit naar het oordeel van het kabinet voldoende aanleiding om, naast de bestaande beleidsinstrumenten gericht op verzuimbeperking, het BMS in de overheidssector onverkort toe te passen. Wel dient rekening te worden gehouden met het feit dat de dreiging van het herplaatsingswachtgeld reeds een prikkel bevat om het arbeidsongeschiktheidsvolume terug te dringen. Het herplaatsingswachtgeld kan dus als een malus worden beschouwd. Hiermede zal in die zin rekening worden gehouden dat het bedrag aan herplaatsingswachtgeld in mindering zal worden gebracht op de door de werkgever voor de betreffende ambtenaar verschuldigde bijdrage. Deze anticumulatieregeling zal worden uitgewerkt in de algemene maatregel van bestuur op grond van het zevende lid van artikel 57b van de AAW.

     In de visie van het ABP is introductie van het BMS in de overheidssector echter alleen zinvol indien deze wordt gekoppeld aan een aanpassing van eerdergenoemde budgetterings- en begrotingsmethodieken. Daarbij wordt erop gewezen dat het beleid van de overheid overigens reeds is gericht op een versterking van de budgetverantwoordelijkheid van het management.

     rblz.|28| In dit verband wil het kabinet erop wijzen dat de positie van de overheid als werkgever zich in dit opzicht nauwelijks onderscheidt van die van grote concerns in de marktsector. Ook daar kan de effectiviteit van het BMS worden versterkt, indien de financiële prikkel wordt doorvertaald naar het middenmanagement.

     Voorts is het kabinet anders dan het ABP van mening dat het BMS, ook los van een versterking van de budgetverantwoordelijkheid, effectief kan zijn. Met name het verkrijgen van bonusuitkeringen betekent extra financiële armslag voor de werkgever en is in dit opzicht, niet alleen voor het middenmanagement, maar ook voor de organisatie als geheel aantrekkelijk. Het kabinet erkent echter dat, niet alleen in de overheidssector maar ook in de markt- en G-en-G-sector, het BMS in belangrijke mate aan effectiviteit kan winnen wanneer zowel de pijn van de geldelijke bijdrage als het voordeel van de bonusuitkering worden gelegd bij het verantwoordelijke middenmanagement. Voor de rijksoverheid kan een dergelijke versterking van de budgetverantwoordelijkheid gestalte krijgen via decentralisatie van de voor doorbetaling van het salaris bij langdurig ziekteverzuim beschikbare budgetten naar het middenmanagement. Thans is het in het algemeen gebruikelijk dat loondoorbetalingen bij ziekte slechts gedurende het eerste halfjaar voor rekening komen van de budgetten van de desbetreffende budgeteenheid. Na deze periode worden deze loondoorbetalingen via centrale budgetten gefinancierd. Versterking van de effectiviteit van het BMS kan worden bewerkstelligd door deze termijn tot ten minste één jaar te verlengen, zodat de uitkeringen respectievelijk geldelijke bijdragen en herplaatsingswachtgelden ten bate c.q. ten laste van de doorgemandateerde budgetten kunnen worden gebracht. Door andere overheden kunnen overeenkomstige maatregelen worden getroffen. Het is echter een eigen verantwoordelijkheid van werkgevers om deze effectiviteit te bevorderen en langs deze weg op optimale wijze van het BMS te kunnen profiteren.

     Het BMS zal niet gelden voor de krijgsmacht (het vrijwillig dienende en het verplicht dienende personeel). Deze uitsluiting zal worden geregeld in de algemene maatregel van bestuur op grond van het negende lid van artikel 57b van de AAW. Introductie van het BMS zou in de praktijk namelijk nagenoeg uitsluitend leiden tot geldelijke bijdragen ten laste van de Defensiebegroting. Dat terwijl de uitgaven ter zake van arbeidsongeschiktheid - afgezien van de claims op het AAf ter zake van de fictieve AAW - reeds volledig ten laste van die begroting komen.

     Naast introductie van het BMS voorziet het onderhavige wetsvoorstel in introductie van een verplichte AAW-keuring voor overheidspersoneel. Gezien deze voorgenomen keuringsverplichting ligt het naar het oordeel van het kabinet in de rede om ook voor het overheidspersoneel het verschuldigd zijn van een geldelijke bijdrage te koppelen aan (de fictieve uitvoering van) de AAW. De door het ABP gesignaleerde bezwaren tegen een koppeling aan de invaliditeitspensioenen in het kader van de overheidspensioenregelingen, waarbij niet in alle gevallen sprake zou zijn met een parallellie met de marktsector, wordt op deze wijze ondervangen. Met de verplichte AAW-keuring wordt tevens voorkomen dat in onnodig veel gevallen restitutie van de geldelijke bijdrage dient plaats te vinden. Dit is zeker het geval wanneer deze geldelijke bijdrage pas één jaar na toekenning van de AAW-claim behoeft te worden betaald.

     Naast het eigen regime bij ziekte en arbeidsongeschiktheid dient bij introductie van het BMS de financieringsstructuur van de overheidssector in acht te worden genomen. De dienstverlening van de overheid wordt volledig uit collectieve middelen gefinancierd die in de vorm van rblz.|29| budgetten beschikbaar komen. De omvang van de budgetten voor arbeidskosten wordt vooraf vastgesteld. In deze budgetten wordt de ontwikkeling van de relevante werkgeverspremies sociale verzekeringen "automatisch" verdisconteerd.

     Bij de rijksoverheid (departementen) werkt de mutatie in de relevante werkgeverspremies via de zogenaamde loon/prijsbijstelling in de budgetten door. Voor lagere overheden wordt bij vaststelling van de toevoegingen aan c.q. uitnamen uit het gemeente-/provinciefonds een nominale compensatie toegepast voor loon- en prijsmutaties. In deze nominale compensatie zijn mede begrepen de mutaties in de werkgeverspremies sociale zekerheid. De arbeidskosten van de lagere overheden - gemeenten en provincies worden [lees: lagere overheden - gemeenten en provincies - worden, red.] overigens in het algemeen voor 90% gefinancierd uit deze fondsen. De overige 10% komt direkt voor rekening van de instellingen. Voor instellingen die (volledig) via specifieke uitkeringen van het Rijk worden gefinancierd (onder andere gemeentepolitie), geldt de regel dat de vergoeding die een bepaald departement hiervoor op de begroting ontvangt integraal wordt doorgesluisd naar het betreffende overheidsorgaan.
     Op zichzelf genomen is dit naar het oordeel van het kabinet reeds een voldoende aanleiding om, naast de bestaande beleidsinstrumenten gericht op verzuimbeperking, het BMS in de overheidssector onverkort toe te passen.
     Eén en ander impliceert dat de verlaging van de AAW-premie bij introductie van het BMS de budgetten ook in de overheidssector in neerwaartse richting beïnvloedt. De gevolgen van introductie van het BMS voor de overheidssector zijn in dit opzicht vergelijkbaar met die voor de G-en-G-sector.

     Ook ten aanzien van de in het kader van het BMS door een overheidsorgaan te ontvangen bonusuitkering c.q. te betalen geldelijke bijdrage kan een dergelijke parallel worden getrokken. Evenals in de G-en-G-sector is het voorkómen van afwenteling een randvoorwaarde voor toepassing van het BMS. Evenmin is het aanvaardbaar dat introductie van het BMS in de overheidssector leidt tot een extra beslag op collectieve middelen. In beginsel is derhalve een verhoging van de budgetten noodzakelijk, welke is afgestemd op de lastentoename voor overheidsinstellingen ten gevolge van het BMS. Evenals in de G-en-G-sector kan de ruimte voor het opvangen van de kosten van het BMS worden gecreëerd door een verlaging van de budgetten, resulterend uit eerdergenoemde verlaging van de AAW-premie, achterwege te laten. Bij een dergelijke kostenneutrale oplossing moet echter wel een financiële prikkel voor het individuele overheidsorgaan blijven bestaan.
     Voor de G-en-G-sector wordt teneinde daadwerkelijk een financiële prikkel te bewerkstelligen, geopteerd voor een ophoging van budgetten per CAO-sector. Voor de overheidssector dient eveneens te worden bezien of een ophoging van budgetten gedifferentieerd naar sectoren wenselijk is of dat met een uniforme ophoging voor de gehele overheidssector kan worden volstaan. In het ABP-advies is aangegeven dat een beleidsmatig en uitvoeringstechnisch doelmatige sectorindeling moeilijk te realiseren is. Dit is met name het geval omdat de in de overheidssector te onderscheiden bestuurslagen (Rijk, provincies, gemeenten) en de functionele indeling (onderwijs, politie e.d.) elkaar overlappen.

     Voor differentiatie is overigens slechts aanleiding indien de vrijheidsgraden dermate gering en de randvoorwaarden dermate belemmerend zijn dat reallocatie van financiële middelen nauwelijks mogelijk is en zonder deze differentiatie de beoogde kostenneutraliteit niet kan worden gerealiseerd. Vervolgens is differentiatie alleen zinvol wanneer de rblz.|30| verschillen in de instroom en uitstroom van arbeidsongeschikten tussen verschillende sectoren van de overheid significant zijn. Uit het onderzoek Arbeidsongeschiktheid onder ambtenaren dat het ministerie van Binnenlandse Zaken in 1990 heeft uitgebracht, blijkt dat binnen de overheidssector sprake is van een zekere variatie in het arbeidsongeschiktheidsrisico. Deze is echter geringer dan in de markt- en G-en-G-sector.

     Van het relatief hoogste arbeidsongeschiktheidsrisico is sprake in de sector onderwijs. In beginsel zal het BMS derhalve ook in deze sector moeten worden toegepast. Het is echter onvermijdelijk dat een belangrijk deel van de sector onderwijs, namelijk het basis- en voortgezet onderwijs (declaratiesectoren), wordt uitgezonderd van het BMS. De personeelskosten, inclusief de kosten in verband met vervanging bij ziekte, worden in de declaratiesectoren volledig vergoed door de centrale overheid. In dit verband is artikel 23 van de Grondwet van belang, op grond waarvan de centrale overheid verplicht is tot vergoeding van alle niet-vermijdbare kosten aan genoemde onderwijsinstanties. Introductie van het BMS in deze sector zou betekenen dat voor elke geldelijke bijdrage dient te worden nagegaan of de achterliggende oorzaak al of niet vermijdbaar is. Dit acht het kabinet niet gewenst.
     Mede gezien het relatief hoge arbeidsongeschiktheidsrisico in het onderwijs is het kabinet echter van oordeel dat voor de declaratiesector met het BMS vergelijkbare alternatieve maatregelen dienen te worden getroffen.
     De voorkeur van het kabinet gaat daarbij uit naar de oprichting van een Vervangingsfonds bij ziekte. Bij brief van 8 maart 1991 verzocht de Minister van Onderwijs en Wetenschappen aan een commissie onder voorzitterschap van dr. A.J. Vermaat (voorzitter van de Verzekeringskamer) om hem van advies te dienen over de oprichting van een Vervangingsfonds voor het primair en voortgezet onderwijs, alsmede over de relatie van dit fonds tot de in te voeren bedrijfsgezondheidszorg voor het onderwijs. De commissie heeft bij brief van 13 mei 1991 haar advies uitgebracht. De commissie stelde in haar advies dat zo'n fonds nuttig en uitvoerbaar is.
     De Minister van Onderwijs en Wetenschappen onderschrijft in grote lijnen het advies en heeft inmiddels voorgesteld een Vervangingsfonds in te stellen, waarbij alle onderwijsinstellingen in de declaratiesectoren zich verzekeren tegen de vervangingsuitgaven die moeten worden gedaan indien er personeelsleden ziek worden.
     In het kader van dit fonds worden financiële prikkels voor de instellingen vormgegeven door middel van premierestitutie (bonus) en premieopslag (malus).
     Een restitutie van circa 1% van de loonsom vindt plaats bij de circa 10% instellingen die de grootste relatieve daling van hun ziekteverzuim hebben gerealiseerd in het afgelopen jaar en de voorafgaande twee jaar geen stijging in het ziekteverzuim hebben doorgemaakt.
     Een premieopslag van circa 0,5% van de loonsom wordt opgelegd aan de circa 10% scholen die de grootste relatieve stijging in hun verzuim hebben doorgemaakt.
     Het kabinet is van mening met dit systeem voor de declaratiesectoren met ingang van het schooljaar 1992/1993 een volwaardig alternatief te creëren voor het BMS. Hierbij is van belang dat in het onderwijsveld betrekkelijk weinig kort verzuim optreedt (slechts een kwart van het totale volume wordt door verzuim van minder dan één week veroorzaakt), waardoor de voorgestelde maatregel vanzelf voornamelijk effect zal hebben op het langdurig verzuim.
     Langs deze lijnen kan ook voor de declaratiesectoren van het onderwijs een effectieve prikkel worden gecreëerd om het arbeidsongeschiktheidsvolume terug te dringen.

rblz.|31| 

2.2. Premiedifferentiatie ZW

2.2.1. Achtergrond en doel

     Naast maatregelen die direct gericht zijn op bevordering van de herintreding van arbeidsongeschikten in het arbeidsproces heeft de TWVA een aantal voorstellen gedaan ter vergroting van de financiële betrokkenheid van het bedrijfsleven bij terugdringing van ziekteverzuim en beperking van de toestroom naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Centraal in de voorstellen staat de gedachte dat individuele werkgevers gestimuleerd dienen te worden om maatregelen te treffen die ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid zoveel mogelijk voorkomen. De daarop gerichte maatregelen moeten zo ingevuld worden dat er een directe relatie gelegd wordt tussen het instroomvolume vanuit bedrijfstakken of bedrijven en de financiële bijdrage van die bedrijfstakken en bedrijven aan de kosten van de arbeidsongeschiktheidsregelingen, en wel zodanig dat er voldoende belang (in financieel opzicht) ontstaat om actief te werken aan instroombeperking. In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de TWVA-voorstellen is er de nadruk op gelegd dat maatregelen ter vergroting van de financiële betrokkenheid van het bedrijfsleven zodanig vorm moeten krijgen dat er een directe invloed is op het handelen van de werkgever. De meeste effectiviteit mag dan ook verwacht worden van op de individuele werkgever gerichte stimulansen. Het kabinet is van oordeel dat één van de belangrijke maatregelen in dit kader een systeem van premiedifferentiatie op ondernemingsniveau in de ZW is. Het kabinet is het dan ook niet eens met een deel van de SER die afwijzend staat tegenover een zodanig systeem.

     Ook is het kabinet het niet eens met dat deel van de SVr dat een bevoegdheid bepleit voor de bedrijfsverenigingen om in samenhang met uitvoeringskosten en financiële effecten te beslissen om het systeem voor alle of bepaalde categorieën werkgevers niet toe te passen. Het kabinet is van oordeel dat het systeem alleen een zo groot mogelijk effect sorteert als het integraal wordt toegepast en zo min mogelijk uitzonderingen worden toegestaan. Alleen voor de kleine werkgevers is het kabinet bereid een uitzonderingspositie te creëren. Zij kunnen immers geconfronteerd worden met onverwachte pieken in het verzuim, ontstaan onafhankelijk van het gevoerde verzuimbeleid. Het kabinet stelt een systeem van pooling voor voor kleine werkgevers ter vaststelling van het ziekteverzuimcijfer (zie hierna bij paragraaf 2.2.2, onder 2).

     Voor vergroting van de financiële betrokkenheid bij het ziekteverzuim wordt voorgesteld een regeling te treffen op basis waarvan werkgevers die een hoger dan gemiddeld ziekteverzuim kennen een hogere ZW-premie in rekening wordt gebracht en werkgevers die een lager dan gemiddeld ziekteverzuim te zien geven voor een lagere ZW-premie in aanmerking komen. Hierna zal ingegaan worden op de nadere uitwerking zoals het kabinet die op basis van de voorstellen van de TVWA heeft gegeven.

2.2.2. Concrete uitwerking

     De kern van een premiedifferentiatiesysteem ligt in het berekenen van een hogere dan wel lagere premie voor de werkgever, afhankelijk van het feit of de werkgever ten opzichte van een door de bedrijfsvereniging ter zake vast te stellen gemiddelde een hoger dan wel lager ziekteverzuim kent.

     rblz.|32| Het premiedifferentiatiesysteem zoals dat wettelijk is uitgewerkt, kan als volgt in stappen worden beschreven:

1. Vaststelling gemiddelde premie en een gemiddeld ziekteverzuim

     Bedrijfsverenigingen stellen het ZW-premiepercentage vast mede op basis van de ontwikkelingen in het gemiddelde ziekteverzuim. De situatie verschilt tussen bedrijfsverenigingen in die zin dat een aantal bedrijfsverenigingen voor het vaststellen van de premiepercentages de onder hun werkingssfeer vallende werkgevers hebben ingedeeld in risicogroepen (bijvoorbeeld de Bouw, de Havenbedrijven en de Detam). Per risicogroep wordt ook weer mede op basis van het gemiddelde ziekteverzuim in die groep het premiepercentage vastgesteld. Andere bedrijfsverenigingen (bijvoorbeeld die voor de grafische industrie, voor het agrarische bedrijf en voor de metaalnijverheid) stellen voor alle werkgevers die onder de bedrijfsvereniging vallen één premiepercentage vast, gebaseerd op het gemiddeld ziekteverzuim dat is gemeten over alle werkgevers. Het premiedifferentiatiesysteem dat is uitgewerkt in het voorstel van wet beoogt daarin geen verandering aan te brengen. Bedrijfsverenigingen kunnen wat betreft het vaststellen van de premies voor de ziekengeldverzekering blijven werken met risicogroepen. De tekst van het nieuwe eerste en tweede lid van artikel 60 ZW biedt die ruimte.

     De bedrijfsvereniging stelt dus allereerst een ziekteverzuimcijfer vast. Het tot uitdrukking brengen van ontwikkelingen in het ziekteverzuim kan op twee manieren gebeuren. Het ziekteverzuim kan in de eerste plaats worden uitgedrukt in een percentage dat verkregen wordt door het uitgekeerde bedrag aan ziekengeld af te zetten tegen iedere ƒ100,- loon. Dit kan gedefinieerd worden als ziekterisicocijfer.
     Vaststelling van het ziekterisicocijfer dient te geschieden aan de hand van de elk jaar door de werkgevers aan de bedrijfsverenigingen te verstrekken loonopgaven ten behoeve van de premieheffing. Deze loonopgaven worden in het begin van elk kalenderjaar ingestuurd en hebben betrekking op het voorafgaande jaar. Als alle loonopgaven over het afgelopen jaar van de werkgevers zijn ontvangen, kan een gemiddeld ziekterisicocijfer worden vastgesteld. Vaststelling van een risicocijfer op basis van de loonopgaven is daarmee dus gebonden aan het tijdvak dat geldt voor de premieheffing, te weten een kalenderjaar.
     Een andere mogelijkheid is om het ziekteverzuim uit te drukken in een percentage dat gebaseerd is op het aantal uitkeringsdagen afgezet tegen het aantal verzekerde dagen. Dit kan gedefinieerd worden als ziekteverzuimcijfer.
     Vaststelling van een verzuimcijfer is niet per definitie gebonden aan het tijdvak van een kalenderjaar, maar kan betrekking hebben op een ander tijdvak.

     Om de volgende redenen heeft vaststelling van het verzuim op basis van uitkeringsdagen voor de premiedifferentiatie de voorkeur.
     In de eerste plaats is een differentiatiesysteem dat gebaseerd is op ziekteverzuimcijfers flexibeler dan op basis van ziekterisicocijfers. Zoals reeds vermeld, is er ten aanzien van de bepaling van ziekteverzuimontwikkelingen geen sprake van gebondenheid aan vaste perioden en tijdstippen.
     Voorts speelt de tijdsfactor een belangrijke rol. Doordat het ziekterisicocijfer eerst met vertraging te bepalen is, ontstaat de situatie dat er gedifferentieerd wordt op basis van verzuimontwikkelingen van enkele jaren terug. Met andere woorden, eerst na verloop van twee jaar zou een werkgever financieel resultaat kunnen zien van zijn verzuimbeperkende inspanningen. Dit doet afbreuk aan de directe en daarmee optimaal rblz.|33| prikkelende werking van een premiedifferentiatiesysteem.

     Het kabinet meent dan ook om redenen van flexibiliteit en effectiviteit de voorkeur te moeten geven aan het ziekteverzuimcijfer als indicator voor de toepassing van het premiedifferentiatiesysteem. Het kabinet heeft echter uitdrukkelijk in ogenschouw willen nemen dat bedrijfsverenigingen op dit moment in onvoldoende mate de beschikking hebben of kunnen krijgen over de noodzakelijke gegevens voor het vaststellen van het ziekteverzuimcijfer per werkgever.
     In samenwerking met werkgevers is men bij de uitvoeringsorganen druk doende verzuimregistratiesystemen op te zetten. De thans bestaande of in ontwikkeling zijnde registratiesystemen zijn echter nog verre van volledig en betrouwbaar. Niettemin acht het kabinet het van belang dat alles in het werk wordt gesteld dat op termijn, en hierbij wordt gedacht aan een periode van vijf jaar, de ontwikkeling van verzuimregistratiesystemen zover is gevorderd dat de daaruit verkregen gegevens de basis kunnen vormen van het premiedifferentiatiesysteem. Tot die tijd kan toepassing van premiedifferentiatie geschieden op basis van ziekterisicocijfers, waarvoor de bedrijfsverenigingen thans reeds over de benodigde gegevens beschikken. Eén en ander behoeft nadere uitwerking in de regels van de SVr op grond van het nieuwe twaalfde lid van artikel 60 ZW. Aangezien het zoals hiervoor is aangegeven een kwestie van definiëring is op basis waarvan het ziekteverzuimcijfer moet worden bepaald, dient de SVr in zijn regels deze definiëring nader in te vullen en na verloop van tijd aan te passen. Een overgangsbepaling waartoe de SVr adviseert, is derhalve niet noodzakelijk.
     Het kabinet heeft op 13 juli 1991 besloten om de werkgever gedurende de eerste zes weken zelf de financiële lasten van het ziekteverzuim te laten dragen. Bij invoering van deze maatregel zal ook het premiedifferentiatiesysteem hierop moeten worden aangepast. Aangezien de werkgever voor de eerste zes weken een eigen verantwoordelijkheid gaat dragen, betekent dit dat het gemiddeld ziekteverzuim per groep of groepen van werkgevers en het individuele verzuim gebaseerd zal moeten worden op het ziekteverzuim vanaf zes weken tot en met 52 weken. In tegenstelling tot het advies van de SER van 12 juli 1991 om af te zien van invoering van het premiedifferentiatiesysteem ziet het kabinet voldoende argumenten om de werkgever door middel van een dergelijk systeem te motiveren ten aanzien van het langdurig ziekteverzuim (zes weken tot en met 52 weken) actie te ondernemen. Het verschil in risico tussen werkgevers onderling als het gaat om de eerste zes weken eigen risico wordt niet zichtbaar. Bij premiedifferentiatie wordt duidelijk dat indeling in de groep die niet het laagste percentage heeft concurrentienadeel betekent. Het kabinet verwacht daarvan een sterke stimulans.

2. Vaststelling individueel ziekteverzuim per werkgever

     Na vaststelling van een gemiddeld ziekteverzuim (al dan niet per risicogroep) dient voor het premiedifferentiatiesysteem het ziekteverzuimpercentage per individuele werkgever te worden vastgesteld. Dit individueel per werkgever vastgestelde ziekteverzuim wordt vervolgens afgezet tegen het voor die werkgever geldende gemiddelde ziekteverzuim (van de sector, bedrijfstak of risicogroep). Dan zal blijken of een werkgever ten opzichte van het gemiddelde een gunstiger, dan wel ongunstiger beeld te zien geeft. Een ten opzichte van het gemiddelde gunstige afwijking levert een verlaging op van de voor deze werkgever geldende gemiddelde premie. Evenzo dient een ongunstige afwijking te leiden tot een verhoging van de voor de desbetreffende werkgever geldende gemiddelde premie. Zoals in paragraaf 2.2.1 reeds is opgemerkt, wordt voor rblz.|34| kleine werkgevers een systeem van pooling voor de vaststelling van het individuele ziekteverzuimcijfer voorgesteld. Bedrijfsverenigingen kunnen dan het ziekteverzuim van elke kleine werkgever, dat bepalend is voor de differentiatie van de premie, stellen op het voor kleine werkgevers vast te stellen gemiddelde ziekteverzuim. Door niet van het individuele ziekteverzuim van een klein werkgever uit te gaan, maar van het gemiddelde van de groep kleine werkgevers, worden de effecten van sterke fluctuaties in het ziekteverzuim gemitigeerd.

     In het TWVA-rapport is bij wijze van voorbeeld aangegeven dat afwijkingen van het gemiddelde ziekteverzuim vanaf 1 procentpunt zouden kunnen leiden tot verhoging of verlaging van de premie. In het voorstel van wet is afgezien van het aangeven van marges waarbinnen afwijkingen leiden tot verhoging of verlaging van de door een werkgever te betalen premie. Op dit punt dienen bedrijfsverenigingen, met inachtneming van regels door de SVr te stellen, het systeem nadere invulling te geven. Hoe de marges moeten worden vastgesteld, kan vooraf niet worden bepaald.
     Dit hangt immers in belangrijke mate af van de vraag hoe dicht werkgevers met hun individuele ziekteverzuim zitten bij het gemiddelde ziekteverzuim. Het beeld op dat punt zal niet voor alle bedrijfsverenigingen hetzelfde zijn.

3. Doorwerking in de premie

     In de wet is ook niet bepaald met welk percentage de gemiddelde premie bij positieve of negatieve afwijking moet worden verlaagd of verhoogd. In ieder geval zal de afwijking zodanig moeten zijn dat er een prikkelende en uiteindelijk verzuimbeperkende werking van uitgaat. Dit laatste moet naar de mening van het kabinet als criterium gelden voor de vaststelling van een verhoging of verlaging van de premie.
     Op bedrijfsverenigingen rust de taak het premiedifferentiatiesysteem op de genoemde punten zodanig in te vullen dat er een behoorlijk prikkelende werking van uitgaat.

     De doorwerking van ziekteverzuimontwikkelingen in de premie kan op verschillende manieren worden ingevuld. In de eerste plaats is het mogelijk dat een correctie van de betaalde premie achteraf plaatsvindt. Bedrijfsverenigingen heffen premie bij wijze van voorschot. Aan de hand van de jaaropgaven over het voorgaande jaar vindt vervolgens een definitieve afrekening plaats. Het is niet onmogelijk om daarbij een aftrek of toeslag op de nota toe te passen. In de tweede plaats kan doorwerking via de voorschotpremie plaatsvinden. Afhankelijk van het ziekteverzuim wordt dan de voorschotpremie voor het volgende premietijdvak verhoogd of verlaagd. Deze laatste methode heeft de voorkeur. Niet alleen vanwege het feit dat één en ander uitvoeringstechnisch minder problemen geeft, maar ook omdat werkgevers in deze variant vooraf weten met welke premie zij te maken gaan krijgen (het belang van handhaving van de zogenaamde calculatiepremie).

     Samenvattend kan worden gesteld dat ten aanzien van het premiedifferentiatiesysteem slechts de hoofdlijnen in de wet zijn neergelegd. Dit leidt er toe dat in de wet alleen wordt voorgeschreven dat:
1. een gemiddelde premie op basis van gemiddeld ziekteverzuim wordt vastgesteld (al dan niet gedifferentieerd naar risicogroepen);
2. het ziekteverzuim per individuele werkgever wordt bepaald, eventueel via het poolingsysteem;
3. op basis van afwijkingen binnen door bedrijfsverenigingen te bepalen marges gedifferentieerd moet worden. De nadere invulling geschiedt door bedrijfsverenigingen, mede aan de hand van door de SVr rblz.|35| te stellen regels. Deze regels kunnen aansluiten bij de reeds door deze Raad op grond van artikel 11 van de Coördinatiewet Sociale Verzekering gestelde regels ten aanzien van de premieheffing door bedrijfsverenigingen.

     Ter illustratie hoe een premiedifferentiatie in de praktijk kan worden uitgewerkt, kan het systeem zoals dat bij de BV Havenbedrijven thans wordt toegepast als voorbeeld dienen.
     Voor de risicogroep Scheepsonderhoudbedrijven is een gemiddeld ziekterisicocijfer vastgesteld, alsmede een gemiddelde premie voor de hele groep. Voorts zijn drie premiegroepen vastgesteld: een groep met een hoog, een groep met een laag en een groep met een gemiddeld risico. Werkgevers worden elk jaar op basis van de vaststelling van hun eigen, individuele risicocijfer ingedeeld in één van de premiegroepen. Het individuele risicocijfer wordt vastgesteld over het premiejaar minus twee. Dat wil zeggen dat voor de premieheffing over bijvoorbeeld 1989 het risicocijfer over 1987 (vast te stellen in 1988) bepalend is.
     De indeling in premiegroepen is als volgt: werkgevers die ten opzichte van het gemiddelde ziekterisico 15% of meer naar boven respectievelijk naar beneden afwijken, worden ingedeeld in de hoge respectievelijk lage premiegroep. Werkgevers met een risicocijfer van 85% tot 115% van het gemiddelde zitten in de middengroep.

     Voor de middengroep geldt de gemiddelde premie, voor de hoge respectievelijk lage premiegroep wordt die gemiddelde premie verhoogd respectievelijk verlaagd met 10% van de gemiddelde premie.

     Uit het jaarverslag van de BV Havenbedrijven voor het jaar 1989 blijkt dat bij de risicogroep Scheepsonderhoudsbedrijven in de periode 1980-1989 sprake is geweest van een in vergelijking met de andere risicogroepen van de BV Havenbedrijven sterke daling van het ziekteverzuimpercentage van circa 17% in 1980 naar circa 12% in 1989.
     Bij de risicogroep havenbedrijven, overig personeel, waarbij een vergelijkbare systematiek van premiedifferentiatie wordt toegepast, is eveneens sprake van een aanwijsbare daling van het ziekteverzuimpercentage van circa 8% in 1980 naar circa 6% in 1989. Bij de overige risicogroepen heeft het verzuim zich globaal bezien gestabiliseerd.
     Voor de risicogroep havenbedrijven, overig personeel, is in 1986 de systematiek van premiedifferentiatie geëvalueerd. Bij deze evaluatie is geconstateerd dat het ziekterisico van de risicogroep havenbedrijven, overig personeel, een aanzienlijk gunstiger ontwikkeling heeft doorgemaakt dan dat van de overige risicogroepen. Wel wordt daarbij de kanttekening geplaatst dat niet eenduidig is vast te stellen in welke mate deze ontwikkeling het gevolg is van de toegepaste systematiek van premiedifferentiatie. Ook de overgang van werkgevers naar een andere risicogroep wordt genoemd als een mogelijke oorzaak van de daling van het ziekteverzuim.
     De evaluatie van het systeem heeft informatie opgeleverd die van waarde kan zijn bij het vormgeven van premiedifferentiatiesystemen in andere bedrijfstakken. Nadeel van het bij de risicogroep overig personeel havenbedrijven gehanteerde systeem bleek te zijn de onzekerheid bij werkgevers over de uiteindelijk te betalen premies. Bij de voorschotnota werd uitgegaan van de gemiddelde premiegroep, terwijl eerst bij de definitieve premienota werd afgerekend op het gerealiseerde ziekteverzuim. Inmiddels is men overgegaan op een systeem waarbij vooraf indeling in premiegroepen plaatsvindt. Daardoor konden ook de administratiekosten van het systeem, met name verbonden aan de opmaak van definitieve nota's, aanzienlijk gedrukt worden.

     rblz.|36| Het doorvoeren van een premiedifferentiatiesysteem kost uiteraard de nodige voorbereidingstijd. Het kabinet is zich hiervan bewust. Ook de Federatie van Bedrijfsverenigingen wijst hierop. Met des te meer genoegen constateert het kabinet dat de SVr in zijn advies in dit kader opmerkt dat hij hecht aan een spoedige invoering en het derhalve van belang acht dat de bedrijfsverenigingen in een zo vroeg mogelijk stadium beginnen met de voorbereiding, zodat verantwoorde invoering per 1 januari 1992 realiseerbaar is.

     Aansluitend op de in paragraaf 1.4 vermelde Gemeenschappelijke verklaring van het Najaarsoverleg, in het bijzonder de door alle partijen bepleite meer geïntegreerde aanpak van verzuim- en arbeidsongeschiktheidsproblemen door organen, diensten en instellingen op het terrein van de arbeidsomstandigheden en sociale zekerheid, is het kabinet van oordeel dat het handhavingsbeleid van de Arbeidsinspectie een belangrijke bijdrage kan leveren aan de met de premiedifferentiatie beoogde doeleinden.
     De door de Arbeidsinspectie in te stellen bedrijfsinspecties zullen daarom nadrukkelijk worden gericht op bedrijven met een hoog verzuim.
     Met het oog op het verwezenlijken van deze werkwijze zullen door de bedrijfsverenigingen gegevens omtrent de indeling van bedrijven naar premiehoogte aan de Arbeidsinspectie dienen te worden verstrekt.
     Nadere vaststelling van de door de bedrijfsverenigingen te verstrekken gegevens geschiedt aan de hand van door de SVr te stellen regels.

2.2.3. Doorwerking naar werknemersdeel in de premie

     In verband met premiedifferentiatie op ondernemingsniveau is de vraag aan de orde of deze ook zijn doorwerking moet/mag hebben in het deel van de ZW-premie dat voor rekening van de werknemers wordt gebracht via inhouding op het loon. Thans is die inhouding wettelijk gemaximeerd op 1%. Zowel in de werkgroep TWVA als in het Najaarsoverleg is geen inhoudelijke overeenstemming op dit punt bereikt. Aanvankelijk was het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het TWVA-rapport afwijzend omdat een dergelijke maatregel te zeer zou uitgaan van de veronderstelling dat een hoog ziekteverzuim te wijten zou zijn aan het individuele gedrag van werknemers. Het kabinet heeft sedertdien - mede in verband met de wederom sterk tegenvallende ontwikkelingen in het ziekteverzuim en de groei van het aantal arbeidsongeschikten - aanleiding gezien zijn standpunt en argumenten opnieuw te bezien. Daarbij is naar het oordeel van het kabinet van belang dat doorwerking van een premiedifferentiatie op ondernemingsniveau naar het in te houden deel van de premie niet leidt tot een per individuele werknemer verschillende inhouding. Integendeel, deze doorwerking zou gevolgen hebben voor de collectiviteit van de werknemers binnen de betrokken onderneming. Juist die collectiviteit is het ook die naar het oordeel van het kabinet met reden op haar verantwoordelijkheid kan worden aangesproken.

     Het opstellen en uitvoeren van plannen gericht op preventie en bekorting van verzuim is immers niet een zaak van de werkgever alleen. Ook de collectiviteit van de werknemers binnen de onderneming draagt daarvoor mede verantwoordelijkheid.
     Deze benadering sluit tevens aan bij het uitgangspunt van de Arbeidsomstandighedenwet dat de zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn in de arbeid een verantwoordelijkheid is van werkgevers en werknemers samen. De collectiviteit van werknemers binnen een onderneming kan haar invloed op het ondernemingsbeleid op dit terrein doen gelden. Het nemen van die verantwoordelijkheid van werknemerszijde zou kunnen rblz.|37| worden gestimuleerd als succes of falen ook voor werknemers bepaalde financiële gevolgen zou hebben. Daarnaast zal een (in zekere zin afgeleide) stimulans tot risicomijdend gedrag optreden in de richting van de individuele werknemer.
     Op dit moment staat de wettelijke maximering van het inhoudingspercentage (althans waar het de wettelijke verzekering betreft) in veel gevallen een doorwerking in de inhoudingen van de voor- en nadelen van de premiedifferentiatie bij werknemers in de weg.

     In het Najaarsoverleg is afgesproken dat ten aanzien van de mogelijkheid tot doorwerking van de premiedifferentiatie in het werknemersdeel advies wordt gevraagd aan de SER. Op 6 december 1990 is de bedoelde adviesaanvrage verstuurd.
     Op 15 maart 1991 heeft de SER zijn advies over de doorwerking van de premiedifferentiatie op het loon van de werknemers vastgesteld (zie paragraaf 1.6). Zoals reeds aangegeven, is de SER zeer verdeeld. Waarbij de standpunten uiteenlopen van geen systeem van premiedifferentiatie tot geen doorwerking respectievelijk een verplichte doorwerking. Zoals reeds aangegeven, is het kabinet van oordeel dat ook de collectiviteit van werknemers binnen een onderneming in zeker opzicht op het verzuimbeleid kan worden aangesproken. Om die reden is een blokkade voor doorwerking gelegen in de wettelijke maximering van het inhoudingspercentage tot 1% niet op zijn plaats. In het onderhavige wetsvoorstel is dan ook het voorstel opgenomen dat de bedrijfsverenigingen de bevoegdheid zullen krijgen in verband met de premiedifferentiatie af te wijken van het wettelijk maximum van 1%. Wel is het kabinet van oordeel dat daar waar besloten wordt tot doorwerking, in aansluiting op de huidige verdeling van de wettelijke ZW-premie van in principe fiftyfifty, ook de premiedifferentiatie tot maximaal de helft mag doorwerken.

2.2.4. Premiedifferentiatie ZW in de G-en-G-sector

     Zoals bij het BMS in de G-en-G-sector reeds is uiteengezet, is de positie van de G-en-G-sector een bijzondere. Toch is ook bij de premiedifferentiatie uitgangspunt dat deze onverkort van toepassing is op de G-en-G-sector. Centrale vraag is ook hier op welke wijze dit inpasbaar is in de financieringsstructuur van deze sector en de verantwoordelijkheid van de overheid voor het voorzieningenniveau.

     De kern van de premiedifferentiatie is - zoals eerder in deze memorie beschreven - dat werkgevers die in gunstige dan wel ongunstige zin afwijken van het gemiddelde ziekteverzuim een lagere onderscheidenlijk hogere ZW-premie zijn verschuldigd. Dit systeem is ook in de G-en-G-sector toepasbaar, waarbij het vertrekpunt is dat bij de berekening van de arbeidsvoorwaardenruimte wordt uitgegaan van de gemiddelde premie die voor een CAO-sector kan worden bepaald. In concreto betreft het hier de gemiddelde premie van de bedrijfsvereniging c.q. risicogroep waartoe de betreffende CAO-sector behoort.

     Indien het gezien de omvang van de sector voor de hand ligt de gemiddelde premie niet te berekenen per CAO-sector, maar per groep van CAO-sectoren, dan zal bij de ruimteberekeningen van die premie worden uitgegaan. Voor kleine individuele instellingen zou de bedrijfsvereniging in dit verband kunnen zoeken naar een clustering van instellingen die binnen een zelfde beleidssector actief zijn. Daarbij is tevens de mogelijkheid aanwezig tot een vorm van pooling te komen, om te voorkomen dat incidentele fluctuaties in het verzuim een al te groot effect zouden hebben. Het kabinet wil echter noch in de marktsector, noch in de collectieve sector kleine werkgevers uitsluiten van de financiële prikkels.

     rblz.|38| Overigens ligt het naar het oordeel van het kabinet voor de hand dat bij een dergelijke clustering zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de eventueel bestaande indeling van de bedrijfsvereniging in risicogroepen in het kader van de ZW. Een CAO-sector, c.q. groep van CAO-sectoren, behoeft echter niet per definitie een risicogroep binnen de bedrijfsvereniging te gaan vormen. Zoals de SVr in zijn advies opmerkt, is de instelling van risicogroepen een autonome bevoegdheid van het bestuur van de bedrijfsvereniging.

     Voor zover een instelling op grond van een hoger dan gemiddeld ziekteverzuim in een klasse wordt ingedeeld waarin een hogere dan de gemiddelde premie verschuldigd is, heeft dit consequenties. De hogere premies zullen moeten worden bekostigd binnen het toegewezen budget. Dit zal ten koste gaan van de beschikbare ruimte voor incidentele verbeteringen van het arbeidsvoorwaarden en/of voorzieningenniveau. Dit houdt dan in dat de instelling zijn positie ten opzichte van anderen als vrager op de arbeidsmarkt en aanbieder van voorzieningen verzwakt ziet. De instelling heeft als werkgever dan immers minder te bieden dan de collega in dezelfde CAO-sector c.q. als dienstverlener zijn gebruikers meer te bieden dan een collega-instelling. Dit moet de prikkel vormen om door grotere aandacht te besteden aan het ziekteverzuim zo snel mogelijk ten minste terecht te komen op het premiegemiddelde.

     Voor de instellingen met een gunstig verzuimcijfer geldt dat hun positie relatief gunstiger wordt. Doordat de feitelijk verschuldigde ZW-premie lager ligt dan die welke de basis vormde voor de ruimteberekening, vallen, zolang deze situatie voortduurt, extra gelden vrij die in aanvulling op de op CAO-niveau beschikbare ruimte kunnen worden aangewend voor preventief beleid, verbetering van het voorzieningenniveau en/of voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden. Aangezien een gunstiger positie ten opzichte van het gemiddelde niet per definitie blijvend behoeft te zijn, zal aanwending in één van de drie sferen bij voorkeur tot niet-structurele verplichtingen moeten leiden.

     Belangrijk is dat voor de CAO-sector als geheel de voor- en nadelen van afzonderlijke instellingen tegen elkaar wegvallen. Anders wordt immers niet voldaan aan de eerder geformuleerde randvoorwaarde dat de regeling niet ten koste mag gaan van het budget van de CAO-sector.
     Daarbij heeft de werkgever, indien door de overheid geen nadrukkelijke outputmeting plaatsvindt, in principe de keuze of dit ten koste gaat van de arbeidsvoorwaardenruimte (het voor de individuele werkgever beïnvloedbare deel daarvan) of het voorzieningenniveau. Indien mogelijk zal een werkgever, omdat die zich verantwoordelijk voelt voor het voorzieningenniveau, eerst proberen compensatie te zoeken in de arbeidsvoorwaardenruimte. Voor zover deze post onvoldoende is om de hoger dan gemiddelde ZW-premie te bekostigen, zal de instelling echter gedwongen zijn het voorzieningenniveau omlaag te brengen. Een verkeerde investering in human capital heeft in dit opzicht dezelfde consequentie als een verkeerde investering in kapitaalgoederen.

     Dit hoeft voor de CAO-sector als zodanig niet problematisch te zijn, aangezien andere instellingen in een spiegelbeeldsituatie verkeren en hun voorzieningenniveau of ruimte voor arbeidsvoorwaarden evenredig kunnen verbeteren. Ook langs deze weg kunnen werkgevers worden geprikkeld om verzuimbeperkende maatregelen te treffen.

     rblz.|39| Of en in welke mate een aantasting van de kwaliteit van de voorzieningen op instellingsniveau aan de orde kan zijn, is mede afhankelijk van de mate waarin de kosten van een eventueel hogere ZW-premie kunnen worden opgevangen binnen de arbeidsvoorwaardenruimte. De mate van differentiatie in de ZW-premie is ter bepaling van de besturen van de bedrijfsverenigingen die zoals bekend uit werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers zijn samengesteld. Verondersteld mag worden dat zij zowel oog zullen hebben voor de noodzaak van effectieve financiële prikkels als voor de mogelijkheden die gezien de budgetten bestaan. Daardoor lijkt verzekerd dat ook het voorzieningenpeil van de afzonderlijke instellingen op een aanvaardbaar niveau kan blijven.

     Overigens kan bij de, evenals voor de marktsector, voorziene evaluatie worden bezien of deze veronderstelling juist is. Naar aanleiding daarvan kunnen nadere maatregelen worden overwogen.

     Naast de negatieve en positieve prikkels op instellingsniveau die in het voorgaande zijn beschreven, is het mogelijk op CAO-niveau een verdere positieve prikkel in te bouwen. Wanneer het beleid succesvol is, zal de gemiddelde premie van jaar op jaar een dalende tendens gaan vertonen. Zonder nadere maatregelen betekent dit een voordeel voor de schatkist; doordat de G-en-G-instellingen minder premie verschuldigd zijn, behoeft de overheid minder collectieve gelden beschikbaar te stellen. In dit kader is van belang dat onder meer voor de zorgsector in de tussenbalans een specifieke taakstelling is opgenomen voor de terugdringing van de kosten van het ziekteverzuim. Deze taakstelling betreft een reductie van het ziekteverzuim met 0,5 procentpunt per jaar gedurende de periode 1992-1994. Voor deze periode geldt als uitgangspunt dat in deze sectoren primair deze taakstelling moet worden gerealiseerd. Wordt in de G-en-G-sector een verzuimbeperking gerealiseerd welke deze taakstelling overtreft, dan acht het kabinet het echter redelijk dat ook G-en-G-werkgevers delen in de meeropbrengsten van verzuimbeleid. Dit wordt mogelijk gemaakt door bij een daling van de gemiddelde ZW-premie die uitstijgt boven de taakstelling het meerdere te verdisconteren in de ruimteberekening van de arbeidsvoorwaarden.
     Hiermee wordt het tevens aantrekkelijk gemaakt om op CAO-sectorniveau te investeren in een goed verzuimbeleid.

2.3. Loonkostensubsidie

2.3.1. Achtergrond en doel

     In het TWVA-rapport is veel nadruk gelegd op maatregelen die de terugkeer van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten in het arbeidsproces moeten bevorderen. Behalve financiële prikkels richting werkgevers om arbeidsongeschikten in dienst te nemen of te houden, dient veel aandacht te komen voor begeleiding van arbeidsongeschikten naar een baan. In dat kader is het voorstel gedaan om de GMD een versterkt reïntegratie-instrumentarium te bieden. Voorgesteld is om de GMD een zelfstandig te hanteren arbeidsvoorzieningsinstrument te geven. Dit instrument kent een loonkostensubsidiecomponent en een scholingscomponent. Het kabinet heeft deze voorstellen gevolgd, onder de aantekening dat er wel qua inhoud en toepassing van de maatregel afstemming dient te zijn met het beleid en het instrumentarium van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Ook het CBA pleit sterk voor die afstemming. Daartoe is het, zo meent het kabinet met het CBA, gewenst dat jaarlijks op regionaal en centraal niveau overleg plaatsvindt over de inzet van het instrument en dat de GMD jaarlijks het CBA over de toepassing informeert.

rblz.|40| 
2.3.2. Concrete uitwerking

     Het voorstel van wet introduceert in de AAW een loonkostensubsidieregeling, toe te passen door de GMD, het ABP en het Spf. Gekozen is voor regeling in de AAW om mogelijk te maken dat de GMD ook arbeidsongeschikten bij overheidswerkgevers met toepassing van de regeling kan plaatsen. ABP en Spf hebben door deze regeling de mogelijkheid om arbeidsongeschikten met een loonkostensubsidie naar het bedrijfsleven te bemiddelen. Op grond van de voorgestelde regeling kan aan een werkgever een subsidie worden toegekend voor het in dienst nemen van een arbeidsongeschikte, voor wie de GMD, het ABP of het Spf bemiddelingsinspanningen verricht.

     De regeling sluit dan ook nauw aan bij de arbeidsbemiddelende taak die de drie genoemde uitvoeringsorganen reeds geruime tijd hebben op grond van de Wagw. De doelgroep is in die zin onbegrensd dat ten aanzien van de gehele doelgroep die door de GMD, het ABP of het Spf worden bemiddeld de regeling kan worden ingezet. De feitelijke beslissing tot toekenning van de subsidie is overgelaten aan deze uitvoeringsorganen. Subsidie kan alleen worden toegekend voor nieuw aangegane dienstbetrekkingen. Een werkgever kan derhalve geen loonkostensubsidie krijgen voor het in dienst houden en verschaffen van ander passend werk van respectievelijk aan een in zijn dienst arbeidsongeschikt geworden werknemer.

De loonkostensubsidieregeling

     De loonkostensubsidieregeling kent twee onderdelen: een subsidie in de directe loonkosten en een subsidie voor kosten in verband met training en begeleiding van de arbeidsongeschikte. De laatstbedoelde subsidie kan alleen worden toegekend in combinatie met de loonkostensubsidie. Qua opzet is de regeling daarmee vergelijkbaar met de Kaderregeling arbeidsinpassing (KRA). De KRA, die zich richt op langdurig werklozen, bestaat uit een gewijzigde Vermeend/Moor-regeling (loonkostensubsidie voor werkgevers via vrijstelling van werkgeverspremies), een subsidieregeling voor de instandhouding van werkervaringsplaatsen en een subsidieregeling voor kosten van training en begeleiding van in dienst genomen langdurig werklozen (de laatste twee regelingen zijn gebaseerd op de Vermeend/Moor-regeling).

     De wettelijke regeling geeft de bovengrenzen en de maximale duur van de toe te kennen subsidies aan. Voor de hoogte van de loonkostensubsidie is aangeknoopt bij het overeengekomen brutoloon ter zake van de dienstbetrekking waarvoor de subsidie wordt toegekend. Het maximum bedraagt per jaar 20% van dat loon. Door uit te gaan van het loon van de desbetreffende dienstbetrekking kan in alle gevallen een aanvaardbare verhouding tussen duur en omvang van de dienstbetrekking en de subsidie worden bereikt.
     Een loonkostensubsidie kan ten hoogste over vier jaar worden toegekend. Binnen de aldus door de wetgever aangegeven maxima kunnen de GMD, het ABP en het Spf naar eigen inzicht en afhankelijk van de concrete situatie variëren. Zo kan bijvoorbeeld een lagere subsidie worden toegekend of over een kortere periode dan vier jaar. Ook zou de subsidiehoogte gedurende de periode waarover die wordt toegekend geleidelijk kunnen worden verlaagd.
     Hiermee is aan de betreffende uitvoeringsorganen een zo flexibel mogelijk instrument gegeven waarin het onderhandelingsaspect prominent aanwezig is. Door de SVr wordt deze aan de uitvoeringsorganen toegedachte vrijheid van handelen ten volle onderschreven. Met de SVr is het kabinet wel van oordeel dat er zich in de loop der tijd een rblz.|41| beleid moet gaan ontwikkelen met een zodanige consistentie dat de werkgever die met de onderhavige regeling te maken krijgt globaal weet welke tegemoetkoming hij redelijkerwijs tegemoet kan zien. De SVr zal als toezichthouder beoordelen of een dergelijk beleid ook daadwerkelijk van de grond komt.

Inwerk-/begeleidingssubsidie

     Om een werkgever tegemoet te komen in de kosten van eventuele extra inspanningen die het in dienst nemen van een arbeidsongeschikte met zich meebrengt (anders dan aanpassing van de werkplek of andere fysieke aanpassingen aan produktie- en werkmethoden, hulpmiddelen of bedrijfsgebouwen: voor kosten in verband met deze aanpassingen kan op grond van artikel 57a van de AAW reeds een vergoeding verkregen worden), kan een eenmalige inwerk-/begeleidingssubsidie worden toegekend. De hoogte bedraagt maximaal ƒ4000. Ook hier kan de hoogte van de toe te kennen subsidie worden afgestemd op de aard en omvang van de dienstbetrekking. Zo is voorstelbaar dat ten aanzien van parttimedienstverbanden niet de volledige ƒ4000,- wordt toegekend.
     De regeling voorziet tevens in mogelijkheden om betaalde subsidies terug te vorderen. Het gaat niet om een verplichting, doch een bevoegdheid van GMD, ABP en Spf om al dan niet terug te vorderen.

2.3.3. Samenloop

     Evenals bij het BMS dient ook bij het loonkostensubsidie-instrument gekeken te worden naar de cumulatie met andere loonkostensubsidie-instrumenten. Feitelijk kunnen in dit kader nog strengere eisen aan cumulatie worden gesteld aangezien het loonkostensubsidie-instrument een zuiver loonkosteninstrument is.
     Bij dit instrument heeft het kabinet nadrukkelijk gekeken of er met hantering van de verschillende (gecumuleerde) instrumenten geen oneerlijke concurrentieverhouding binnen de verschillende doelgroepen op de arbeidsmarkt ontstaat.
     Het kabinet is dan ook van oordeel dat er geen cumulatie mag zijn tussen dit instrument en het BMS, alsmede met de subsidieregelingen op basis van de KRA en de Wlom. Cumulatie van deze regelingen met het loonkostensubsidie-instrument zou de positie van de arbeidsongeschikte ten opzichte van die van de andere doelgroepen (langdurige werklozen en minimumloners) te zeer scheeftrekken.
     Wel acht het kabinet cumulatie van de loonkostensubsidie met de andere regelingen (artikel 5 Wagw, loondispensatie en artikel 57 en 57a AAW) mogelijk evenals dit bij het BMS mogelijk wordt geacht.
     Voor de nadere motivering moge verwezen worden naar de paragraaf waar het BMS wordt beschreven (paragraaf 2.1.3).

2.3.4. Uitvoering en financiering

     Ter financiering van de subsidieregelingen wordt aan GMD, ABP en Spf een budget toegekend. De gelden daarvoor komen uit het AAf. Het budget wordt elk jaar door het AAf onder goedkeuring van de SVr vastgesteld, op basis van onder meer de feitelijk gerealiseerde toepassing in het voorafgaande jaar en de te verwachten toepassing voor het volgende jaar. Verder zal, met name bij de vaststelling van het budget voor het eerste jaar, afgegaan moeten worden op het aantal door inspanning van GMD, ABP en Spf gereïntegreerde arbeidsongeschikte personen en voorts op het loon dat gemiddeld voor de functies waarin arbeidsongeschikten na reïntegratie terechtkomen, wordt betaald.

     Door sociale partners en het kabinet is groot belang gehecht aan het rblz.|42| zo snel mogelijk invoeren van een in ieder geval door de GMD te hanteren loonkostensubsidie-instrument. Aangezien een structurele regeling wetswijziging vereist, is inmiddels door het CBA besloten vooralsnog tot 1 januari 1992 een tijdelijke tussenvoorziening voor de GMD te creëren, zodat de GMD thans reeds over een dergelijk instrument kan beschikken. Het gaat daarbij om een aanpassing van de hiervoor genoemde KRA-regeling. Daartoe is bepaald dat een gedeeltelijk arbeidsongeschikte voor de toepassing van de regeling in aanmerking komt één jaar nadat de GMD met de bemiddelingsactiviteiten is gestart.

     Tot slot zij vermeld dat in verband met de hiervoor weergegeven subsidieregeling het kabinet van mening is dat het zogenaamde "opstapje" in de AAW (artikel 33a AAW en artikel 44a WAO) kan vervallen. De opstapjesregeling, die voorziet in het indelen van arbeidsongeschikten in een hogere klasse indien arbeid wordt aanvaard waarmee minder inkomen wordt verdiend dan evenredig is aan de nog bestaande arbeidsgeschiktheid, werkt in feite als een loonkostensubsidieregeling. Het opstapje heeft tot nu toe in de praktijk echter niet aan de doelstelling beantwoord en blijkt nauwelijks te worden toegepast. In de TWVA is nog gesproken over eventuele verruiming van het opstapje. Het kabinet is echter tot de slotsom gekomen dat met de introductie van een loonkostensubsidieregeling zoals thans wordt voorgesteld het opstapje zijn nut volledig heeft verloren. De loonkostensubsidieregeling is niet alleen effectiever, maar biedt ook een financiële prikkel die substantiëler is. Conform het SVr-advies voorziet het wetsvoorstel in een overgangsregeling voor diegene die op het moment dat het wetsvoorstel in werking treedt nog gebruik maakt van het opstapje.

2.3.5. Het scholingsinstrument

     De GMD beschikt in verband met de centrale reïntegratietaak tevens over middelen waarmee te herplaatsen arbeidsongeschikten een scholing kan worden aangeboden. Scholingsvoorzieningen kunnen door de GMD, behalve op grond van artikel 57 AAW, dat het treffen van voorzieningen tot behoud, herstel of bevordering van de arbeidsgeschiktheid mogelijk maakt, getroffen worden doordat de GMD de beschikking heeft over een deel van het scholingsbudget van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Tot 1991 moest jaarlijks op regionaal niveau worden onderhandeld tussen de gewestelijke arbeidsbureaus en de GMD-kantoren over de inzet voor gehandicapten van gelden uit de Kaderregeling scholing. Met ingang van 1 januari 1991 is aan de GMD een centraal scholingsbudget ter beschikking gesteld. Voor 1991 gaat het om ƒ14,8 mln. Op basis van een door de GMD in te dienen scholingsplan zal het CBA elk jaar een budget voor de GMD vaststellen.

2.4. Verhoging ziekengeld

     Van groot belang bij terugdringing van het grote aantal arbeidsongeschikten zijn maatregelen gericht op de bevordering van de instroom van arbeidsongeschikten in het arbeidsproces. In het TWVA-rapport wordt daartoe een aantal voorstellen gedaan. Eén daarvan betreft de verhoging van de ziekengelduitkering voor herintredende arbeidsongeschikten gedurende ziekteperioden gelegen in de eerste drie jaren na hervatting van de arbeid. Met deze regeling wordt beoogd de kansen van arbeidsongeschikten om terug te keren in het arbeidsproces te verbeteren. Eén van de belemmeringen die arbeidsongeschikten tegenkomen bij pogingen om terug te keren in het arbeidsproces is de mindere bereidheid van werkgevers arbeidsongeschikten in dienst te nemen. Dit rblz.|43| hangt samen met de vrees die bij een werkgever kan bestaan voor een verhoogd ziekteverzuim van ex- of gedeeltelijk arbeidsongeschikten mede in verband met kosten van uit CAO's voortvloeiende verplichtingen om gedurende perioden van ziekte het wettelijke ziekengeld (70% van het dagloon) aan te vullen. Ophoging van het wettelijke ziekengeld voor (her)ingetreden arbeidsongeschikten neemt voor de werkgever zodoende een financieel risico, zijnde de aanvulling op de uitkering en daarmee een belemmering om een arbeidsongeschikte in dienst te nemen weg.
     Het kabinet staat gereserveerd ten opzichte van het voorstel van de TWVA tot verhoging van de ZW-uitkering. Het kabinet meent dat het een vooroordeel is dat arbeidsongeschikte herintreders per definitie een hoger ziekterisico opleveren. Aangezien er echter in psychologische zin een instroombevorderende werking van het voorstel kan uitgaan, wil het kabinet toch wettelijke uitwerking aan het TWVA-voorstel geven. In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de voorstellen van de TWVA is aangegeven dat de voorgestelde maatregel in eerste instantie slechts voor drie jaar zou moeten gelden. In de wet is daarom bepaald dat de regeling na drie jaar vervalt. Op basis van onderzoek moet worden beoordeeld of de vooronderstelling omtrent het ziekteverzuim van arbeidsongeschikten toch terecht is geweest en of de regeling een zodanig instroombevorderend effect heeft dat deze na drie jaar kan worden voortgezet. Het spreekt vanzelf dat evaluatie van de maatregel op een zodanig tijdstip plaatsvindt dat op basis van de resultaten daarvan tijdig een beargumenteerd oordeel over eventuele voortzetting daarvan kan worden gegeven. Gegeven de hiervoor weergegeven reserve van het kabinet, geeft het geen gevolg aan de door de SVr in zijn advies op tal van punten zowel qua werkingssfeer als werkingsduur bepleite uitbreiding van de regeling. Indien na evaluatie van de regeling besloten zou worden tot voortzetting, dan kan op dat moment tevens, afhankelijk van de uitkomsten van de evaluatie, besloten worden tot uitbreiding dan wel aanpassing van de regeling.

     Om te voorkomen dat voor eventuele verlenging wetswijziging nodig is, is bepaald dat verlenging na drie jaar bij algemene maatregel van bestuur kan plaatsvinden.
     Er is niet voorzien in specifieke overgangsbepalingen. Dit betekent dat na ommekomst van drie jaar na inwerkingtreding van deze wet de toepassing van de regeling stopt. Op dat moment zullen onder meer reeds ingegane ophogingen, voor rekening van de bedrijfsverenigingen, vervallen. Deze keuze is gemaakt vanuit de overweging dat wanneer de regeling niet werkt en beter kan vervallen, eventuele nawerking na intrekking wordt voorkomen. Bovendien ondervinden uitkeringsgerechtigden geen nadeel. Zij ontvangen immers vanaf het moment dat de regeling ophoudt weer hun aanvulling op het ziekengeld van de werkgever.

     De regeling van ophoging van de uitkering is bedoeld om met name de langduriger arbeidsongeschikten betere herstartmogelijkheden te geven. De regeling richt zich dan ook op degenen die een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de WAO/AAW hebben en derhalve reeds één jaar of langer arbeidsongeschikt zijn.

     Uitgaande van de bedoeling van de voorgestelde regeling, namelijk instroombevordering door het wegnemen van financiële risico's voor de werkgever, is bij de nadere invulling gekozen voor een regeling die aansluit bij het door een werkgever daadwerkelijk te lopen risico.
     Daarbij wordt aangesloten bij de arbeidsrechtelijke verplichting van werkgevers een aanvulling op het ziekengeld te betalen. Een dergelijke rblz.|44| verplichting is in de meeste CAO's opgenomen en bestaat in de meeste gevallen uit een aanvulling tot 100% van het loon. Ophoging van het wettelijke ziekengeld vindt plaats tot 100% van het dagloon met als maximum de door de werkgever verschuldigde aanvulling. Daarmee wordt niet alleen het feitelijke risico van de werkgever weggenomen, maar wordt tevens bereikt dat er geen ongelijke behandeling van zieke werknemers ontstaat. Doordat gekozen is voor de ophoging van het ziekengeld, heeft de regeling ook alleen effect voor omslagleden en niet voor de eigenrisicodragers. Zij betalen immers bij ziekte het loon door, zodat er geen sprake is van een ZW-uitkering.

2.5. Verbeterde toepassing artikel 30 ZW

     Een werknemer kan tijdens ziekte geheel, gedeeltelijk of in aangepast tempo in passend werk hervatten. Dit kan plaatsvinden in de eigen of een andere functie bij de eigen werkgever of bij een andere werkgever. Op grond van het huidige artikel 30 ZW kan het met de hervatte arbeid verdiende loon met ziekengeld worden aangevuld tot 100% van het dagloon waarnaar de ziekengelduitkering is berekend. Door het huidige vierde lid van artikel 30 ZW te schrappen, stelt het kabinet voor de mogelijkheden om bij een andere werkgever in passende arbeid te laten hervatten te verruimen. Zowel werknemer als werkgever dienen mee te werken aan werkhervatting. Bij het zonder deugdelijke grond niet meewerken van de werknemer kan het ziekengeld worden gekort met het bedrag dat met de geweigerde arbeid had kunnen worden verdiend. Weigert de eigen werkgever zonder deugdelijke grond medewerking aan de hervatting, dan kan deze werkgever worden geconfronteerd met een vordering vanwege de bedrijfsvereniging ter grootte van het bedrag aan loon dat de werknemer bij hervatting had kunnen verdienen.

     In verband met het onderzoek naar de uitvoering van de Wagw is ook onderzoek gedaan naar de toepassing van artikel 30 ZW. Uit de resultaten van dat onderzoek komt duidelijk naar voren dat artikel 30 ZW veelvuldig wordt toegepast. Met name verzekeringsgeneeskundigen van de bedrijfsverenigingen en van de GMD achten de mogelijkheden die artikel 30 ZW biedt zeer zinvol en beschouwen het als één van de belangrijkste reïntegratie-instrumenten. Tevens blijkt uit de manier waarop het instrument in de praktijk wordt gehanteerd dat het therapeutisch karakter van de werkhervatting min of meer is verdrongen door een meer volwaardige toepassing in die zin dat toepassing gericht is op het voorkomen van langdurige arbeidsongeschiktheid en verbetering van de kans op volledige hervatting (mede omdat bij toepassing in een vroegtijdig stadium voorkomen wordt dat vervreemding van het arbeidsproces optreedt). Het kabinet meent dan ook dat de suggestie die van de huidige tekst van de regeling uitgaat dat het om werkhervatting bij wijze van therapie gaat door aanpassing van de wettekst wordt weggenomen, waardoor tevens meer de nadruk komt te liggen op de reïntegratiebevorderende werking van het instrument. Uit recent onderzoek door het Nederlands Instituut voor Preventieve Gezondheidszorg (NIPG) is ook gebleken dat degenen ten aanzien van wie artikel 30 ZW is toegepast minder kans lopen op toetreding tot de AAW/WAO. Dit pleit voor een ruime toepassing van het instrument. De voorgestelde wijziging van het eerste lid van artikel 30 houdt in dat daarin de mogelijkheid voor bedrijfsverenigingen wordt opgenomen om zieke werknemers op te dragen passend werk te gaan doen. Met toepassing van artikel 31 kan vervolgens tot aanpassing van het ziekengeld in verband met het met die passende arbeid verdiende loon plaatsvinden op dezelfde wijze als waarop dat met toepassing van het huidige eerste lid van artikel 30 geschiedt.

     rblz.|45| Voorts meent het kabinet nog om een andere reden tot aanpassing van het artikel over te moeten gaan. Uit het reeds vermelde onderzoek naar de toepassing van artikel 30 ZW is tevens gebleken dat de sanctiemogelijkheden zowel ten opzichte van de werknemer als ten opzichte van de werkgever vrijwel nooit worden toegepast. Het beleid van de bedrijfsverenigingen ter zake van de hantering van bevoegdheden in deze is zeer terughoudend. Met name vanuit de visie dat de relatie tussen werknemer en werkgever en tussen werkgever en uitvoeringsorgaan niet negatief mag worden belast. Nu er vanuit een oogpunt van noodzakelijke beperking van de instroom in de AAW/WAO voor wordt gekozen de reïntegratie-instrumenten te verstevigen, acht het kabinet ook een aanscherping van sanctietoepassing wenselijk. In dit kader kan ook worden verwezen naar de Nota Sociale Vernieuwing (Kamerstukken II 1989-1990, 21 455, nr. 4), waarin gesproken wordt van een nieuw evenwicht tussen rechten en plichten.

     De SVr wijst er in zijn advies op dat een werkgever naast een vordering door de bedrijfsvereniging op grond van artikel 30 ZW ook geconfronteerd kan worden met een civielrechtelijke loonvordering door de werknemer. Ten aanzien van die samenloop kan het volgende worden opgemerkt.
     Op basis van artikel 1638c Burgerlijk Wetboek is de werkgever verplicht om gedurende betrekkelijk korte tijd het volledige loon door te betalen wanneer de werknemer de arbeid niet kan verrichten wegens ziekte. De werkgever dient in ieder geval gedurende minimaal zes weken het voor de werknemer geldende minimumloon door te betalen. De uitkering waarop de werknemer recht heeft op basis van de ZW mag de werkgever hierop in mindering brengen.
     Op basis van artikel 1638ff en 1638z Burgerlijk Wetboek is de werkgever in het algemeen gehouden de werknemer loon te betalen indien de werknemer bereid is passende arbeid te verrichten, maar de werkgever daar geen gebruik van maakt. De hoogte van de loonbetaling is afhankelijk van de omstandigheden in een concrete situatie.

     Er kan derhalve sprake zijn van een samenloop van vorderingen, door verschillende actoren, indien de werkgever niet aan zijn verplichtingen op basis van het Burgerlijk Wetboek en de ZW, namelijk de werknemer in de gelegenheid te stellen passende arbeid te verrichten, voldoet.
     Op basis van het Burgerlijk Wetboek is de werkgever gehouden loon te betalen aan de werknemer en op basis van de ZW vordert de bedrijfsvereniging een bedrag ter grootte van het loon dat de werknemer bij hervatting had kunnen verdienen.
     Dit zijn twee geheel naast elkaar bestaande verschillende vorderingen die voortkomen uit het gedrag van de werkgever zelf, namelijk het niet verschaffen van passend werk, terwijl dit wel aanwezig is. Het gedrag van de werkgever zelf is derhalve de aanleiding tot het ontstaan van deze vorderingen en deze vorderingen zijn dan ook naar het oordeel van het kabinet, om die reden, acceptabel.

2.6. Invoering instrument analoog aan artikel 30 ZW in de WAO en AAW

     Toepassing van artikel 30 ZW kan alleen gedurende het ZW-jaar. Met sociale partners is het kabinet overeengekomen dat het wenselijk is om aan artikel 30 ZW analoge sanctiebepalingen in de WAO en AAW op te nemen. Is een arbeidsongeschikte in staat passende arbeid te verrichten en daartoe ook bereid, maar weigert de werkgever medewerking, dan kan thans deze medewerking tijdens de AAW/WAO-periode rblz.|46| niet worden afgedwongen. Daardoor wordt de arbeidsongeschikte in mogelijkheden tot reïntegratie belemmerd.

     Bovendien is uit het Wagw-onderzoek naar voren gekomen dat het vaak eerst op het einde van de ZW-periode duidelijk wordt dat de werkgever weigert mee te werken aan een herplaatsing. Zinvolle inzet van artikel 30 ZW op dat moment is dan niet meer mogelijk. Er bestaat derhalve ook bij de uitvoerders van de arbeidsongeschiktheidsregeling wel behoefte aan een regeling in de AAW en WAO die overeenkomt met artikel 30 ZW. Sancties voor werknemers die weigeren te hervatten in passend werk kunnen worden getroffen door bedrijfsverenigingen vanuit de werkloosheidsregelingen. Maakt een gedeeltelijk arbeidsongeschikte aanspraak op Rww [Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, red.] of Ioaw [Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, red.] en weigert deze passend werk te aanvaarden, dan zal de bedrijfsvereniging de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) moeten verzoeken een sanctie op te leggen.

     Er is voor gekozen de regeling vooralsnog voor het eerste AAW/WAO-jaar te laten gelden. De totale periode waarbij sancties kunnen worden toegepast, namelijk twee jaar, sluit aan bij de duur van de ontslagbescherming van arbeidsongeschikte werknemers. Wel zal in de toekomst bekeken moeten worden of deze regeling niet moet worden uitgebreid in die zin dat deze regeling geldt zolang de dienstbetrekking blijft voortbestaan. Op deze wijze zou worden aangesloten bij de per 1 januari 1991 in werking getreden aanscherping van de ontslagbescherming voor arbeidsongeschikten, waarbij beëindiging van de dienstbetrekking ook na het tweede jaar slechts wordt toegestaan indien geen alternatieve plaatsingsmogelijkheden in het bedrijf aanwezig zijn. Bij het beoordelen van de mogelijkheid of deze plaatsingsmogelijkheden aanwezig zijn, dienen uitdrukkelijk ook de arbeidsplaatsen die nog beschikbaar gemaakt moeten worden, zo nodig met toepassing van artikel 6 Wagw, betrokken te worden.

     De SVr is in zijn advies verdeeld over de vraag of de werkgever die weigert mee te werken aan herplaatsing geconfronteerd moet worden met een dubbele vordering, namelijk de civiele vordering door de werknemer en de vordering op basis van de WAO/AAW door de bedrijfsvereniging. Een deel van de Raad accepteert deze dubbele vordering, maar een ander deel wijst deze van de hand en vindt deze in strijd met het najaarsoverleg. Deze problematiek is in feite dezelfde als besproken bij artikel 30 ZW. Ook hier acht het kabinet deze dubbele vorderingsmogelijkheid acceptabel, gegeven het feit dat deze voortkomt uit het handelen van de werkgever zelf, namelijk het niet verschaffen van (wel aanwezig) passend werk aan zijn arbeidsongeschikte werknemer.

2.7. Uitstel schatting bij scholing

     Indien een arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigde met het oog op de bevordering van de arbeidsgeschiktheid en verbetering van arbeidsmarktkansen met goed gevolg een opleiding of scholing heeft afgerond, kan dit ertoe leiden dat op grond daarvan herziening van het arbeidsongeschiktheidspercentage dient plaats te vinden. Met nieuw verworven bekwaamheden zullen immers vaak nieuwe en hoger beloonde passende functies kunnen worden aangewezen, waardoor de arbeidsongeschiktheid zal afnemen. Dit leidt tot afschatting en herziening van de uitkering, ook in de situatie dat betrokkene nog geen werk heeft gevonden waarop de scholing was gericht. Uitkeringsgerechtigden zullen zich dan ook terughoudend opstellen ten aanzien van activiteiten die in beginsel de kans op hervatting in arbeid vergroten, zoals scholing, doch die ertoe leiden dat uiteindelijk de uitkering wordt verlaagd, zonder dat rblz.|47| werk is gevonden. Met sociale partners is het kabinet van mening dat het redelijk is dat arbeidsongeschikten die een scholing met goed gevolg hebben voltooid, gedurende één jaar na die voltooiing de tijd krijgen om met behulp van intensieve begeleiding en bemiddeling van de GMD naar passende arbeid te zoeken. Met de SVr is het kabinet van oordeel dat de GMD voor deze situatie een adequate procedure dient te ontwikkelen.

     In dit voorstel van wet is voorzien in een bepaling in de WAO, de AAW, de Algemene burgerlijke pensioenwet en de Spoorwegpensioenwet op grond waarvan herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering die verband houdt met voltooiing van een scholing of opleiding maximaal één jaar wordt uitgesteld. Mocht betrokkene binnen dat jaar reeds hervatten, dan wordt gedurende de rest van dat jaar de uitkeringshoogte aangepast aan de inkomsten uit arbeid zonder dat definitieve herschatting plaatsvindt.

2.8. Herziening naar een hoger dagloon of hogere grondslag (artikel 40 WAO/29a AAW)

     Indien een gedeeltelijk arbeidsongeschikte die weer aan het werk is gegaan in een baan waarin hij of zij een hoger dagloon verdient dan het dagloon waarnaar de gedeeltelijke uitkering is berekend, opnieuw uitvalt, kan op grond van de artikelen 29a AAW en 40 WAO het dagloon respectievelijk de grondslag behorende bij die uitkering worden herzien. Voorwaarde is thans wel dat vanwege die hernieuwde uitval de arbeidsongeschiktheid is toegenomen tot 80% of meer en dat herziening leidt tot een hoger dagloon dan het dagloon waarop de gedeeltelijke uitkering was gebaseerd. De voornaamste reden om de toepassing van de artikelen 29a AAW en 40 WAO te beperken tot gevallen van toeneming van arbeidsongeschiktheid tot 80% of meer was dat toepassing bij toename van arbeidsongeschiktheid tot minder dan 80% ertoe zou leiden dat het (totale) inkomen na de toeneming (WAO-uitkering op basis van het nieuwe hogere dagloon plus verdiensten uit benutting van de restcapaciteit) meer zou bedragen dan het (totale) inkomen dat de uitkeringsgerechtigde ontving vóór de toeneming van de arbeidsongeschiktheid. Essentieel daarbij is dat één en ander speelde in een tijd dat het uitkeringspercentage nog 80 was. Inmiddels is het uitkeringspercentage per 1 januari 1985 verlaagd naar 70. De voornaamste reden voor beperking van de toepassing van de artikelen 40 WAO en 29a AAW is daarmee komen te vervallen. De SVr heeft op 15 juni 1990 geadviseerd artikel 40 WAO aan te passen en de toepassing te verruimen. Daarbij adviseerde de SVr, uitgaande van de bestaande methodiek van berekening van het nieuwe verhoogde dagloon, dat toepassing bij toename van arbeidsongeschiktheid tot minder dan 80% mogelijk moet worden onder de voorwaarde dat de gedeeltelijk arbeidsongeschikte als gevolg van de toename van de arbeidsongeschiktheid minimaal drie klassen hoger wordt ingedeeld.

     Naar de mening van het kabinet kan een verbeterde en verruimde toepassing van de artikelen 40 WAO en 29a AAW voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten een stimulans zijn om in (beter) betaalde arbeid te hervatten. Het is reëel dat een arbeidsongeschikte die gaat werken in een baan waarmee een hoger dagloon kan worden verdiend, bij hernieuwde uitval dit hogere loon tot uitdrukking ziet komen in de grondslag voor de berekening van de uitkering. De stimulans moet niet alleen ten goede komen aan degenen die na hernieuwde uitval volledig arbeidsongeschikt worden.

     Bovendien is met de stelselherziening de werkloosheidscomponent uit rblz.|48| de arbeidsongeschiktheidsschatting (verdiscontering) komen te vervallen, waardoor er minder mensen in de hoogste arbeidsongeschiktheidsklasse terechtkomen. Weliswaar betekent deze verruimde toepassing een verzwaring van de uitvoeringspraktijk, zoals de SVr in zijn advies opmerkt, maar gezien het belang van de uitkeringsgerechtigde, zowel in financieel opzicht als vanuit reïntegratieoogpunt, meent het kabinet met de SVr dat dit moet worden geaccepteerd.

     Wat betreft de berekeningsmethodiek voor de vaststelling van het nieuwe dagloon is de SVr in zijn advies van 15 juni 1990 uitgegaan van de reeds bestaande berekeningswijze. Juist deze berekeningsmethode bracht mee dat de SVr meende te moeten adviseren tot toepassing in de gevallen van indeling van de arbeidsongeschikte in drie klassen hoger. Bovendien kan de methodiek ertoe leiden dat het herziene dagloon hoger uitvalt dan het dagloon waarop de restcapaciteit is gebaseerd.
     Het kabinet stelt daarom een andere berekeningswijze voor. In zijn advies van 18 april 1991 wordt die berekeningsmethode door de SVr onderschreven. Het nieuwe dagloon wordt bepaald aan de hand van een verdeelsleutel, waarbij het inkomen uit de restcapaciteit wordt aangevuld met een gedeelte van het dagloon dat ten grondslag lag aan de uitkering. Iemand is bijvoorbeeld 70% arbeidsgeschikt (arbeidsongeschiktheidsklasse 25-35%) en maakt deze restcapaciteit ten gelde in een functie met een hoger dagloon dan waarop de uitkering is gebaseerd. Wanneer deze persoon toegenomen arbeidsongeschikt wordt, dan wordt 70% van het dagloon behorende bij de desbetreffende functie als basis genomen, aangevuld met 30% van het oude dagloon om zodoende het herziene dagloon te verkrijgen. Een meer uitgewerkt voorbeeld moge één en ander verduidelijken.

De mate van arbeidsongeschiktheid wordt bepaald op: 15-25%.
Dagloon voor de WAO-uitkering is vastgesteld op: ƒ100,- per dag.
Loon van de functie waarin betrokkene zijn restcapaciteit benut, is bij volledige arbeidsgeschiktheid: ƒ120,- per dag.

Betrokkene krijgt:
- WAO-uitkering: 14% van ƒ100,- = ƒ14,-.
- Loon uit benutting restcapaciteit (bij een arbeidsgeschiktheid van 80%) is 80% van ƒ120,-: ƒ96,-.
Totaal inkomen (WAO-uitkering + loon uit restcapaciteit): ƒ110,-.

Stel dat betrokkene toegenomen arbeidsongeschikt wordt tot: 65-80%.
Zonder toepassing van artikel 40 is zijn inkomen als volgt:
- WAO-uitkering : 50,75% van ƒ100,-: ƒ50,75
- Loon uit benutting restcapaciteit (bij een arbeidsongeschiktheidspercentage van 65-80% hoort een arbeidsgeschiktheid van 27,5%) is 27,5% van ƒ120,-: ƒ33,-.
Totaalinkomen: ƒ83,75

Met toepassing van artikel 40 en volgens de door het kabinet voorgestelde berekening ter bepaling van het nieuwe dagloon bij toegenomen arbeidsongeschiktheid is het beeld als volgt:
Het aandeel van het oude dagloon in het nieuwe dagloon wordt bepaald op: 20% van ƒ100,-: ƒ20,-.
rblz.|49| Het aandeel van het loon uit zijn benutte restcapaciteit 80% van ƒ120,-: ƒ96,-.
De basis van de WAO-uitkering wegens verhoogde arbeidsongeschiktheid, het nieuwe dagloon, is dan: ƒ116,-.
Betrokkene ontvangt na toeneming van de arbeidsongeschiktheid derhalve:
- WAO-uitkering op basis van 50,75% van ƒ116,-: ƒ58,87.
- Loon uit benutting restcapaciteit is 27,5% van ƒ120,-: ƒ33,-.
Totaalinkomen wordt dan: ƒ91,87.

2.9. Ruimere toepassing artikel 33 AAW en 44 WAO

     De artikelen 33 en 34 AAW en 44 en 45 WAO regelen wat er moet gebeuren wanneer een arbeidsongeschikte inkomen verwerft. De artikelen 33 AAW en 44 WAO hebben betrekking op de situatie waarin betrokkene passende arbeid verricht. De artikelen 34 AAW en 45 WAO vinden toepassing indien sprake is van niet-passende arbeid.

     Hoewel de artikelen 33 AAW en 44 WAO in principe anticumulatiebepalingen zijn, hebben zij een belangrijke reïntegratiebevorderende werking. De artikelen 33 AAW en 44 WAO bieden namelijk de mogelijkheid dat wanneer een arbeidsongeschikte passend werk gaat verrichten, niet wordt afgeschat zolang niet vaststaat dat betrokkene deze arbeid kan volhouden en daarmee duurzaam inkomsten kan verwerven. Bij twijfel of betrokkene de werkhervatting duurzaam aankan, wordt voorlopig niet feitelijk herschat en vindt ook daarom geen herziening van de uitkering plaats, doch wordt het bedrag van de uitkering aangepast aan de hoogte van de inkomsten uit de arbeid. Bij die aanpassing van de uitkering wordt overigens een fictieve schatting van het arbeidsongeschiktheidspercentage gemaakt, waarbij uitgegaan wordt van het maatmaninkomen waartegen de inkomsten uit het verrichten van de arbeid worden afgezet alsof betrokkene deze inkomsten wel duurzaam zou kunnen verwerven. De artikelen 33 AAW en 44 WAO zijn een zinvol instrument tot bevordering van werkhervatting nu betrokkene immers min of meer een garantie wordt geboden op het niveau van de oude uitkering indien hij of zij het werk niet kan volhouden. De artikelen 33 AAW en 44 WAO blijken in de praktijk succesvol te kunnen worden ingezet zowel bij herplaatsing van arbeidsongeschikten bij de eigen werkgever als bij een nieuwe werkgever.

     Aanvankelijk gold een toepassingstermijn van zes maanden, met de mogelijkheid van verlenging door de SVr. In de praktijk bleek deze termijn te kort voor een definitieve beoordeling van de duurzaamheid van de werkhervatting. De wettelijke termijn wordt dan ook vrijwel standaard verlengd. Bij de Wet van 30 mei 1990 houdende technische wijzigingen mede in verband met de stelselherziening sociale zekerheid (Stb. 1990, 316) is de termijn van zes maanden reeds verlengd tot twaalf maanden.

     Ervan uitgaande dat de artikelen 33 AAW en 44 WAO een goed reïntegratie-instrument vormen, is in het Najaarsoverleg afgesproken de toepassing daarvan in die zin te verruimen dat toepassing over een langere periode kan plaatsvinden. Thans wordt voorgesteld deze periode vast te stellen op maximaal drie jaar en de verlengingsprocedure via de SVr te schrappen. De SVr geeft in zijn advies aan in te kunnen stemmen met het vervallen van de goedkeuring door de Raad met het oog op zijn toezichthoudende taak. Ook geeft de SVr aan in te kunnen stemmen met de verruiming tot drie jaar, aangezien er in het verleden gebleken is dat er rblz.|50| in bepaalde gevallen behoefte bestaat aan een langere maximumtoepassingstermijn dan twee jaar. Gezien de strekking van de onderhavige artikelen, tijdelijk uitstel van afschatting, acht de Raad een nog langere termijn dan drie jaar niet gewenst.

     Een ruime maximale toepassingstermijn doet de noodzaak van een (thans bestaande) verlengingsmogelijkheid vervallen, aangezien bedrijfsverenigingen en GMD binnen die termijn in individuele gevallen voldoende flexibel kunnen opereren. Bovendien wordt met het schrappen van de verlengingsprocedure (die thans via de SVr loopt) bereikt dat de uitvoeringsorganen over een zelfstandig te hanteren flexibel instrument kunnen beschikken.