rblz.|1| 

Kamerstukken II 1992-1993, 22 824

Wijziging van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, de overheidspensioenwetten en enkele andere wetten strekkende tot herziening van het arbeidsongeschiktheidscriterium, het binden van het uitkeringsrecht aan een termijn, aanpassing van de arbeidsongeschiktheidsuitkering aan de leeftijd alsmede invoering van een stimuleringsmaatregel voor herintreding van arbeidsongeschikten (Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen)

Inhoudsopgave

Algemeen

rblz.|4| 

1. Inleiding

1.1. Achtergrond en inhoud voorgestelde maatregelen

     In de reeks van wetsvoorstellen die vorm moeten geven aan het beleid gericht op het terugdringen van het ziekteverzuim en het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen is dit wetsvoorstel het tweede dat het parlement bereikt.

     Op 1 maart 1992 is het eerste voorstel wet geworden. Het gaat hier om de Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (Wet TAV, Stb. 1992, 82). In de Wet TAV worden vooral die wettelijke maatregelen die nodig zijn ter uitvoering van het Najaarsakkoord van 2 oktober 1990 uitgewerkt, voor zover ten minste in dat akkoord een beroep werd gedaan op de wetgever.

     Realisatiegegevens over de volumeontwikkeling van de ZW [Ziektewet, red.] en de AAW/WAO [Algemene Arbeidsongeschiktheidswet/Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, red.] over 1990 en het eerste kwartaal 1991 leidden er in juni 1991 toe dat de oorspronkelijke ramingen dienden te worden bijgesteld.
     Deze bijstelling had tot gevolg dat in plaats van een daling met 65 000 à 70 000 uitkeringsjaren AAW/WAO een daling met circa 125 000 uitkeringsjaren diende te worden gerealiseerd om het niveau van 1989 (758 000 uitkeringsjaren) te kunnen bereiken. Het streven naar daling tot het niveau 1989 betreft de nadere kabinetsinvulling van het Regeerakkoord. Daarin is vastgelegd dat de doelstelling van het beleid is om zo snel mogelijk te komen tot een situatie waarin het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen in ieder geval niet meer groeit.

     De belangrijkste politieke conclusie van het kabinet verbonden aan de bijgestelde ramingen was dat niet (langer) ontkomen kon worden aan ingrijpende additionele maatregelen gericht op ombuiging van de nog zichtbaarder geworden trend. Voor het kabinet was de vraag óf er nog additionele wettelijke maatregelen noodzakelijk zouden zijn niet meer actueel; het ging nog om de vraag wélke additionele maatregelen getroffen moesten worden. Uit deze laatste vraag zijn na het wetsvoorstel TAV twee nieuwe wetsvoorstellen voortgekomen.

     Het derde wetsvoorstel, terugdringing ziekteverzuim (TZ), zal met name de wijzigingen in de Ziektewet (ZW) en het Burgerlijk Wetboek (BW) betreffen, alsmede het treffen van een analoge regeling voor het overheidspersoneel. Dat wetsvoorstel is op 20 november 1991 voor advies aangeboden aan de Sociale Verzekeringsraad (SVr). Op 19 maart jl. heeft de SVr zijn advies vastgesteld. Dat wetsvoorstel zal op korte termijn bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend.

     In dit kader dient ook te worden gewezen op de implementatie van de EG-kaderrichtlijn betreffende de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (89/391/EEG). Bij het wetsvoorstel ter zake (het wetvoorstel wijziging Arbowet [Arbeidsomstandighedenwet (oud), red.]) zal ook worden ingegaan op de mogelijkheden om uitvoering te geven aan de motie van het lid van de PvdA-fractie in de Tweede Kamer, mw. Beijlen-Geerts, om te komen tot een verplichting voor de werkgevers vanaf 1 januari 1993 een vorm van bedrijfsgezondheidszorg beschikbaar te stellen aan alle werknemers (Kamerstukken II 1991-1992, 22 228, nr. 31). Dat wetvoorstel zal eveneens binnenkort aan de Tweede Kamer kunnen worden aangeboden. De Arboraad heeft zijn advies met betrekking tot dat wetsvoorstel (en de samenhang ervan met het wetsvoorstel TZ) vastgesteld op 16 april jl.

     rblz.|5| Een wetsvoorstel dat nauw verband houdt met de problematiek van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid betreft het wetsvoorstel waarin een aanpassing van de organisatiestructuur voor de uitvoering van de sociale verzekeringen wordt geregeld. In paragraaf 1.3 zal nader op deze aanpassing van de Organisatiewet Sociale Verzekering (OSV) worden ingegaan.

     Het nu voorliggende wetsvoorstel terugdringing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA) betreft de kabinetsvoorstellen inzake de verdere wijziging van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de (ambtelijke) invaliditeitspensioenregelingen.
     Belangrijke elementen uit dit wetsvoorstel zijn de volgende:
- Wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium in de AAW, de WAO en de invaliditeitspensioenregelingen. Om de mate van arbeidsongeschiktheid te bepalen, is het noodzakelijk aan te geven welke functies iemand nog kan verrichten. Voorgesteld wordt hierbij geen rekening meer te houden met het huidige uitgangspunt "met het oog op opleiding en vroeger beroep in billijkheid op te dragen". Het kabinet wil voortaan uitgaan van verdiensten uit alle algemeen geaccepteerde arbeid waartoe betrokkene met zijn krachten en bekwaamheden in staat is. Daarnaast stelt het kabinet voor dat de arbeidsongeschiktheid het rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebreken dient te zijn (hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting).
- Wanneer de verzekerde zonder redelijke grond weigert deel te nemen aan een wenselijk geachte opleiding of scholing (of wanneer hij onvoldoende meewerkt aan het bereiken van een gunstig resultaat ervan), zal er bij de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid van worden uitgegaan dat die opleiding of scholing is afgerond (paragraaf 3.3.2).
- Aanpassing van het niveau van de WAO- en de ambtelijke invaliditeitsuitkeringen. Hiertoe wordt een onderscheid geïntroduceerd tussen een loondervingsuitkering en een vervolguitkering. De loondervingsuitkering bedraagt - bij volledige arbeidsongeschiktheid - 70% van het dagloon. De duur van deze uitkering is afhankelijk van de leeftijd van de verzekerde bij instroom in de arbeidsongeschiktheidsregeling. De hoogte van de vervolguitkering wordt In belangrijke mate bepaald door de leeftijd bij instroom en door het niveauverschil tussen het oude loon en het minimumloon (hoofdstuk 4).
- De duur van de arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt van rechtswege in de tijd beperkt tot drie jaar. Om uitvoeringstechnische redenen wordt tot een nog nader te bepalen datum deze termijn echter vastgesteld op vijf jaar. Na het verstrijken van deze periode dient de uitkeringsgerechtigde voortzetting voor opnieuw drie/vijf jaar aan te vragen. Voorafgaand aan deze voortzetting zal een beoordeling door de uitvoeringsorganen plaatsvinden. Ook in gevallen waarin voor het eerst sprake is van een aanspraak op een arbeidsongeschiktheidsuitkering dient betrokkene (drie maanden vóór de eventuele toetreding tot de AAW/WAO) een aanvraag bij de bedrijfsvereniging in te dienen. De uitvoeringsorganen wordt daarnaast opgedragen om ten aanzien van nieuwe instromers in de arbeidsongeschiktheidsregelingen een herbeoordeling binnen één jaar na de eerste toekenning te doen plaatsvinden (hoofdstuk 5).
- Invoering van een stimuleringsmaatregel voor een afgebakende groep arbeidsongeschikten (boven-50-jarigen die gedurende minimaal twee jaar onafgebroken recht op uitkering hebben gehad, vroeggehandicapten ingestroomd in de AAW vóór 1 januari 1987, WAO-ers ingestroomd vóór 1 januari 1987 en die op die datum 35 jaar of ouder rblz.|6| waren alsmede invaliditeitsgepensioneerden die - ingevolge de overgangsbepalingen in de artikelen XXI [XX] en XXV [XXIII] van dit wetsvoorstel - nog zijn aan te merken als de zogenaamde verdisconteringsgevallen) ter bevordering van de participatie op de arbeidsmarkt. Indien werkhervatting leidt tot bespaarde uitkeringsgelden, krijgt betrokkene gedurende drie jaar recht op een stimuleringsuitkering ter hoogte van bruto 60% van dit bespaarde bedrag.
     Uitbetaling hiervan geschiedt een keer per jaar, te weten één, twee en drie jaar nadat de arbeid is hervat. Het kabinet wil aan deze stimuleringsmaatregel een terugwerkende kracht geven, in die zin dat de maatregel betrekking heeft op personen die na 1 februari 1992 het werk hervatten. De maatregel zal (vooralsnog) werkzaam zijn tot 1 februari 1994 (hoofdstuk 8).

     Het overgangsrecht ten aanzien van de verschillende maatregelen is weergegeven in hoofdstuk 7 van deze memorie. In hoofdstuk 12 wordt aandacht besteed aan de gevolgen voor de uitvoeringsorganen.

     Het kabinet realiseert zich dat het voorliggende wetsvoorstel een aantal maatschappelijk zeer ingrijpende maatregelen omvat. Deze ingrepen zijn echter, in de visie van het kabinet, onontkoombaar. Het kabinet kan niet anders dan concluderen dat de hier voorgestelde maatregelen (in samenhang met de Wet TAV en de wetsvoorstellen TZ en wijziging Arbowet) noodzakelijk zijn, gelet op de onaanvaardbare ontwikkelingen met betrekking tot het beroep op de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen. De te hoge uitstroom uit het arbeidsproces en de te beperkte (re)integratie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het arbeidsproces leiden tot te hoge collectieve lasten en tot een - zeker op langere termijn - scheefgroeiende verhouding tussen actieven en niet-actieven.

     Het volumebeeld in de jaren 1991-1992 laat een voortgaande, zij het afnemende, groei zien. In 1991 is weliswaar sprake van een stabilisatie van de instroom en een stijging van het aantal beëindigingen van het uitkeringsrecht, maar het aantal toekenningen overtreft het aantal beëindigingen met meer dan 20 000 personen. Ook het aantal uitkeringsjaren is in 1991 verder toegenomen. De omvang van de groei neemt echter af in 1991.
     Op basis van de realisatiecijfers tot en met de eerste helft van 1992 lijkt ook het groeitempo voor 1992 een dalende lijn te vertonen. De ramingen voor de volumeontwikkeling voor 1992 en latere jaren, zoals weergegeven in de Sociale Nota 1993 (Kamerstukken II 1992-1993, 22 802), zijn dan ook neerwaarts bijgesteld ten opzichte van de Nota Sociale Zekerheid 1992 (Kamerstukken II 1991-1992,22322, nrs.1-2). In tabel 1.1 worden de volumina over het eerst halfjaar 1992 samengevat.

Tabel 1.1. Volume AAW/WAO 1992 (eerste halfjaar):

1. Bron: SVr-correctie voor ABP-uitkeringsgerechtigden uitkeringsjaren van juli 1991 - juni 1992.

     Het is niet ondenkbaar dat de aankondiging van de kabinetsvoornemens voor een deel verantwoordelijk is voor de dalende groei in het eerste halfjaar van 1992. Ondanks het dalende groeitempo wordt nog rblz.|7| steeds een voortgaande stijging verwacht voor 1992 en latere jaren. Het volume beweegt zich derhalve nog duidelijk boven de kabinetsdoelstelling van niet meer dan 758 000 uitkeringsjaren.

     Om de doelstelling te kunnen bereiken, dient het ingezette beleid, waarvan het onderhavig wetsvoorstel een belangrijk onderdeel vormt, onverkort te worden gehandhaafd. In hoofdstuk 10 van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de volume- en financiële aspecten van het voorliggende wetsvoorstel.

1.2. Wet TAV en wetsvoorstel TZ

     In hoofdstuk 1 (Historisch overzicht van ontwikkelingen en beleidsvoornemens) van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel TAV (Kamerstukken II 199 [1990-1991, red.], 22 228, nr. 3) is uitvoerig ingegaan op de achtergrond en de noodzaak van het grote aantal maatregelen gericht op de terugdringing van het ziekteverzuim en het beroep op de WAO, de AAW en de (ambtelijke) invaliditeitspensioenregelingen.

     De Wet TAV bevat onder meer een bonus/malussysteem, een loonkostensubsidieregeling en premiedifferentiatie in de ZW. Voor een uitvoerige beschrijving van alle maatregelen uit de Wet TAV wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel. Op 1 maart 1992 is het wetsvoorstel TAV wet geworden. De premiedifferentiatie van de ZW wordt met ingang van 1 januari 1993 ingevoerd.

     In het wetsvoorstel TZ zal worden voorgesteld werkgevers gedurende de eerste drie/zes weken zelf de lasten te laten dragen verbonden aan het ziekteverzuim van hun werknemers.
     Er bestaat geen mogelijkheid meer dit via de ziekengeldkassen bij de bedrijfsvereniging te verzekeren.
     Tevens is de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte gewijzigd, in die zin dat de werkgever gedurende deze eerste zes weken van ziekte aan de werknemer 70% van het loon (en ten minste het minimumloon) dient door te betalen. Daarnaast is een maatregel in het wetsvoorstel TZ opgenomen waarbij de mogelijkheid om bovenwettelijke uitkeringen via de ziekengeldkassen bij de bedrijfsvereniging te herverzekeren, wordt geblokkeerd.
     Een ander belangrijk element in het oorspronkelijke ontwerp van het wetsvoorstel TZ was de maatregel om onderhandelingen tussen sociale partners mogelijk te maken met betrekking tot het inleveren van vakantiedagen bij ziekte. De Tweede Kamer heeft echter op 5 december 1991 bij amendement de mogelijkheid van schriftelijke afspraken over inlevering van vakantiedagen bij ziekte in het wetsvoorstel TAV gevoegd.

     Op 19 maart jl. heeft de SVr het advies over het wetsvoorstel TZ bepaald. Het wetsvoorstel is op enige onderdelen naar aanleiding van het advies en de afstemming met het wetsvoorstel wijziging Arbowet (verantwoordelijkheid werkgever en bedrijfsvereniging) aangepast.

     Voor een nadere uitwerking van bovengenoemde maatregelen en standpunten wordt verwezen naar de memories van toelichting bij de wetsvoorstellen TZ en wijziging Arbowet.

1.3. Aanpassing van de Organisatiewet Sociale Verzekering (OSV) en sociaal-medische begeleiding

     Er is een duidelijk verband tussen het beleid gericht op het terugdringen van vermijdbaar ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid (het rblz.|8| zogenaamde volumebeleid) en de door het kabinet gepresenteerde voorstellen voor een herziening van de OSV (Sociale Nota 1993, Kamerstukken II 1992-1993, 22 802).

     Het kabinet bereidt een voorstel ter zake voor. Bij de voorbereiding van dat voorstel zal nader worden ingegaan op een aantal onderwerpen waarover de Sociaal-Economische Raad (SER) in zijn advies Ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid van 12 juli 1991 (publikatienummer 91/15, zie paragraaf 1.4 van deze memorie) heeft geadviseerd. Het betreft hier de onderwerpen intercollegiale en interprofessionele toetsing bij arbeidsongeschiktheidsbeoordelingen, "second opinion" en het beoordelings- en arbeidsbemiddelingstraject bij arbeidsongeschiktheid.

     Op 1 juni 1992 is een kabinetsstandpunt inzake sociaal-medische begeleiding aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 1991-1992, 22 300 XV, nr. 82). Een centraal element hierbij is het creëren van een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden met betrekking tot ziekteverzuim(beleid) tussen werkgever en de bedrijfsvereniging. De werkgever is verantwoordelijk voor de preventie van en de begeleiding bij ziekteverzuim en de reïntegratie in het eigen bedrijf. De bedrijfsvereniging is verantwoordelijk voor de claimbeoordeling (de controle bij werknemers op het bestaan van ongeschiktheid tot het verrichten van hun arbeid), de beoordeling of de werkgever zijn taak met betrekking tot verzuimbegeleiding op adequate wijze uitoefent en de begeleiding bij de reïntegratie buiten het eigen bedrijf. In de memories van toelichting bij de wetsvoorstellen TZ en wijziging Arbowet wordt het standpunt met betrekking tot het vraagstuk sociaal-medische begeleiding nader toegelicht.

1.4. SER-advies

     In het Najaarsakkoord van 2 oktober 1990 heeft het kabinet aangegeven een adviesaanvrage aan de SER te zullen voorleggen, waarbij de AAW, de WAO en de Wagw [Wet arbeid gehandicapte werknemers, red.] in hun onderlinge relatie in discussie komen. De adviesaanvrage is op 19 februari 1991 verzonden aan de SER (Kamerstukken II 1990-1991, 21 998, nr. 2, bijlage 6). Voor achtergronden en overwegingen bij het opstellen van de adviesaanvrage en voor de inhoud inzake beleidssuggesties op het terrein van de ZW en het BW wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel TZ. Ook een kabinetsstandpunt inzake de mogelijke introductie van een terugkeerrecht of herplaatsingsregeling voor (gedeeltelijk) herstelde werknemers, de concretisering van het begrip "goed werkgeverschap", de invoering van bedrijfsgezondheidszorg en een wijziging van de ontslagbescherming is hierin opgenomen.

     In de adviesaanvrage werd wat de AAW, de WAO en de Wagw betreft aandacht gevraagd voor de volgende onderwerpen:
- het mogelijk verhogen van de bruikbaarheid van het Wagw-quoteringsinstrument door uit te gaan van een uniform percentage;
- het tot stand komen van een voorkeursbeleid bij de werving en selectie van nieuw personeel door werkgevers ten gunste van gehandicapte werklozen, wellicht als alternatief voor quotering;
- het beperken van de uitkeringsduur van de WAO;
- het maken van een onderscheid tussen beroepsgebonden en niet-beroepsgebonden risico's;
- de introductie van een belastbaarheidscriterium in de AAW en WAO en de operationalisering van dit nieuwe criterium;
- het wijzigen van het beleid met betrekking tot het duiden van passende arbeid;
rblz.|9| - het aanscherpen van de toepassing van de begrippen "ziekte" en "gebrek";
- het afschaffen van de laagste arbeidsongeschiktheidsklassen in AAW en WAO en de invoering van een minder fijnmazige klassenindeling;
- overheveling van (een deel van) de WAO-premie naar de werkgever en in aansluiting daarop een eventuele differentiatie van de WAO-premie.

     Op 12 juli 1991 heeft de SER zijn advies over het beleid ten aanzien van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid uitgebracht. Het kabinet heeft zijn standpunt op hoofdlijnen bepaald op 13 juli 1991. De SER en de Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn hierover geïnformeerd op 16 juli 1991 (Kamerstukken II 1990-1991, 22 187, nr. 1). Het kabinetsstandpunt is nadien, wat de voorgestelde ingrepen in de WAO betreft, aangepast (Kamerstukken II 1990-1991, 22 187, nrs. 2, 9 en 10).

     De SER is eensluidend in zijn oordeel dat verdergaande maatregelen moeten worden genomen dan die welke voortvloeien uit het Najaarsoverleg 1990, teneinde de beoogde stabilisatie en vervolgens substantiële vermindering van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid zo spoedig mogelijk te realiseren.
     Als primaire doelstelling voor het volumebeleid ziet de Raad dat de te treffen maatregelen ertoe zullen moeten leiden dat zoveel mogelijk mannen en vrouwen die onder de huidige wetgeving en uitvoeringspraktijk buiten het arbeidsproces zouden komen te staan, hun plaats in het arbeidsproces behouden of weer in het arbeidsproces worden opgenomen. Over het antwoord op de vraag hoe en met welke maatregelen deze doelstelling kan worden bereikt, wordt binnen de Raad verschillend gedacht.

     Eén van de onderwerpen waarover de SER advies heeft uitgebracht, betreft de structuur en de inrichting van de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Daarnaast heeft de SER geadviseerd over verdergaande maatregelen op het terrein van preventie, rechtsbescherming, reïntegratie en de financiële betrokkenheid van werkgevers en individuele werknemers bij het ziekteverzuim.
     De Raad gaat in zijn advies niet expliciet in op de suggestie inzake het uniforme Wagw-quotumpercentage. De Raad geeft echter wel aan nog steeds het uitgangspunt van artikel 2 van de Wagw te onderschrijven dat werkgevers en werknemers verantwoordelijk zijn voor het verbeteren van de kansen van gehandicapte werkzoekenden op de arbeidsmarkt.

     In deze toelichting zal niet alleen worden ingegaan op de geadviseerde maatregelen die verband houden met het arbeidsongeschiktheidscriterium en de structuur en inrichting van de arbeidsongeschiktheidsregelingen, maar ook op enkele andere in het SER-advies aangegeven onderwerpen, zoals werkgelegenheidsaspecten (paragraaf 2.1) en werving en selectie van arbeidsongeschikten (paragraaf 2.2). Ook komen aan de orde een sluitende aanpak voor jongere gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers (paragraaf 2.3) en het ouderenbeleid (paragraaf 2.4).

     Een exacte doorvertaling van de WAO-maatregelen voor de overheid is alleen mogelijk indien voor de overheidssector en de marktsector een overeenkomstige uitkeringssystematiek zou gelden. De uitkeringsregelingen in de overheidssector op het terrein van ziekte en arbeidsongeschiktheid verschillen evenwel qua systematiek aanzienlijk met die van de marktsector. Daarom heeft het kabinet moeten kiezen voor de doorvertaling die thans voorligt. Deze doorvertaling (in hoofdstuk 9 uitgewerkt) rblz.|10| moet als een tijdelijke oplossing worden aangemerkt in afwachting van een structurele regeling.

1.5. SVr-advies

     Op 21 februari 1992 is de SVr om uitvoeringstechnisch advies gevraagd. Bij de adviesaanvrage is een voorontwerp van wet met een bijbehorende memorie van toelichting gevoegd. Aan de SVr is bijzondere aandacht gevraagd voor de cumulatie van een aantal van de voorgestelde maatregelen: de aanpassing van het arbeidsongeschiktheidscriterium, de introductie van een verplichte herbeoordeling in het eerste WAO/AAW-jaar en de introductie van de tijdelijkheid van de uitkering met een herbeoordeling één keer in de vijf jaar alsmede de voorgestane herbeoordelingsoperatie voor het zogenaamde zittende bestand. Aan de Raad is verzocht aan alle relevante uitvoeringsaspecten van deze maatregelen bijzondere aandacht te besteden, waarbij het kabinet het oog had op de (extra) inspanningen door de uitvoeringsorganen, de wijze waarop daaraan vorm kan worden gegeven en de daarmee gepaard gaande kosten.

     In verband met een zo spoedig mogelijke invoering van de voorgestelde maatregelen is de SVr verzocht in april 1992 te adviseren. Bij brief van 6 april 1992 heeft de SVr meegedeeld niet binnen dit tijdsbestek te kunnen adviseren. Uiteindelijk is het advies vastgesteld in de raadsvergadering van 4 juni 1992.

     De SVr beoordeelt in zijn advies de voorgestelde maatregelen uiteraard vanuit een uitvoeringstechnische en wetstechnische invalshoek. De Raad betrekt in zijn advisering wel de vraag of in de voorgestelde uitwerking van de maatregelen geen belemmeringen zijn gelegen ten aanzien van het bereiken van de beoogde doelstelling. De Raad gaat in zijn advies voorts in op de vraag of de voorgestelde maatregelen al dan niet strijdig zijn met internationale bepalingen. Tevens wordt in het advies aandacht besteed aan het overgangsrecht voor degenen die thans reeds recht hebben op een arbeidsongeschiktheidsuitkering.

     Op een aantal onderdelen neemt de Raad een verdeeld standpunt in. Op bepaalde onderdelen is de Raad het wel eens met het achterliggende principe van de voorgestelde maatregel, maar gaat hij vervolgens niet akkoord met de wijze waarop de maatregel is uitgewerkt. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij de tijdelijkheid van de uitkering. Opvallend element in het advies is het unanieme voorstel voor een herbeoordeling binnen een termijn van drie jaar, in plaats van de voorgestelde termijn van vijf jaar. Ook adviseert de SVr unaniem tot het operationaliseren van een aantal elementen van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium door daaraan bij AMvB invulling te geven.

     Op de diverse opmerkingen van de Raad zal bij de bespreking van de afzonderlijke maatregelen nader worden ingegaan. De opmerkingen van de Raad ten aanzien van de strijdigheid met internationale bepalingen zullen in hoofdstuk 11 (Internationale aspecten) aan bod komen. De aantekeningen van de Raad bij de financiële en volume-effecten zullen in hoofdstuk 10 (Volume- en financiële gevolgen) afzonderlijk worden besproken. Hetzelfde geldt voor de opmerkingen van de Raad ten aanzien van de gevolgen voor de uitvoering van de voorgestelde maatregelen. Deze opmerkingen vinden hun plaats in hoofdstuk 12.

rblz.|11| 

1.6. ABP-, Spf- en CGOA-advies

     Op 25 februari 1992 is aan het Bestuur van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (ABP) en aan de Raad van Toezicht van het Spoorwegpensioenfonds (Spf) om uitvoeringstechnisch advies gevraagd. De adviesaanvragen zijn op dezelfde wijze aangeboden als het SVr-advies. Voorts is het voorontwerp van wet met een bijbehorende memorie van toelichting voor advies aangeboden aan de Centrale Commissie voor Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (CGOA).
     In alle gevallen werd met het oog op een zo spoedig mogelijke invoering van de voorgestelde maatregelen verzocht in april 1992 te adviseren.

     Het advies van het Spf is op 13 mei 1992 en het advies van het ABP is op 10 juni 1992 ontvangen.
     De CGOA kon zich evenwel met de wijze van aanpak en de gevolgde procedure niet verenigen. Dit heeft geleid tot een adviesaanvraag d.d. 28 april 1992 bij de Advies en Arbitragecommissie. Deze commissie heeft in haar uitspraak van 16 juli 1992 (AAC/92 122) geadviseerd dat het "overeenstemmingsvereiste niet geldt voor het overleg over het genoemde conceptvoorstel van wet, hetgeen niet wegneemt dat overeenstemming in het overleg daarover wel dient te worden nagestreefd". Nader overleg met de hiervoor genoemde centrales heeft geresulteerd in de constatering dat geen overeenstemming bestaat ten aanzien van de te treffen TBA-maatregelen. Overigens bestaat met betrekking tot de wijze waarop de maatregelen voor de overheid zijn vormgegeven overeenstemming, met uitzondering van het schrappen van de mogelijkheid een werkloosheidscomponent te verdisconteren in het percentage van algemene invaliditeit.

     De door het ABP en het Spf gemaakte opmerkingen ten aanzien van de het arbeidsongeschiktheidscriterium, de welvaartsvastheid van de voorgestelde uitkeringsstructuur en de relatie met de internationale regelgeving komen uitgebreid aan de orde bij de bespreking van het advies van de SVr. Voor een reactie wordt naar de desbetreffende hoofdstukken verwezen. In hoofdstuk 9 zal nader worden ingegaan op de adviezen aangaande:
- de samenhang met andere maatregelen op het gebied van de terugdringing van arbeidsongeschiktheid;
- de samenloop van invaliditeitspensioen met wachtgeld;
- de samenloop van invaliditeitspensioen met herplaatsingstoelage;
- de relatie tussen de minimumgaranties van artikel F 9, negende lid, en artikel F 9b van de Algemene burgerlijke pensioenwet.

     Andere meer specifieke opmerkingen van beide pensioenfondsen zullen bij de bespreking van de diverse onderdelen nader aan de orde worden gesteld. Overige opmerkingen van redactionele aard zijn, tenzij anders is aangegeven, overgenomen.

1.7. Advies van de Raad voor de gemeentefinanciën

     De Raad voor de gemeentefinanciën heeft op 19 maart 1992 advies uitgebracht. In het advies wordt opgemerkt dat de effecten van de voorstellen moeilijk zijn te beoordelen. Voor de eerste jaren kan de Raad echter instemmen met de in het wetsvoorstel genoemde effecten en de gevolgen daarvan voor het gemeentefonds. Hij acht het raadzaam dat de effecten na enige jaren worden geëvalueerd, waarna op basis van meer concrete gegevens het lastenbeeld en de daaruit voortvloeiende vergoeding aan het gemeentefonds kan worden bepaald.
     rblz.|12| Tevens vraagt hij aandacht voor de extra uitvoeringskosten die aan de in het wetsvoorstel genoemde maatregelen zijn verbonden. De Raad zou deze kosten reeds nu toegevoegd willen zien aan het gemeentefonds.
     In met name de hoofdstukken over de financiële effecten en de evaluatie zal op het advies van de Raad worden ingegaan.

2. Arbeidsmarktparticipatie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten

2.1. Werkgelegenheidsaspecten

     Met de SER acht het kabinet het niet alleen in financieel maar ook in maatschappelijk opzicht onaanvaardbaar dat een groot aantal mensen als gevolg van arbeidsongeschiktheid niet meer kan deelnemen aan het arbeidsproces. Terugdringing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen is één van de middelen van het kabinet om de arbeidsparticipatie te bevorderen en de verhouding tussen het aantal inactieven en actieven in onze samenleving structureel te verbeteren. Bevordering van de arbeidsparticipatie zorgt voor een toenemend inkomen uit arbeid en daarmee tot verbreding van het economisch draagvlak. Dit laatste is ook van belang voor de handhaafbaarheid van de koppeling tussen lonen en uitkeringen.

     Met de SER is het kabinet zich bewust dat realisering van de beoogde effecten van het volumebeleid wordt beïnvloed door sociaal-economische ontwikkelingen die los staan van de problematiek van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. De Raad doelt onder andere op de werkgelegenheidsontwikkeling en de werking van de arbeidsmarkt voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Daarmee komt tot uitdrukking dat het hoge arbeidsongeschiktheidsvolume en de lage arbeidsparticipatie ook wat hun oplossing betreft met elkaar samenhangen: het succes van terugdringing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen is mede afhankelijk van een succesvol werkgelegenheidsbeleid, maar ook het omgekeerde geldt. Terugdringing van het arbeidsongeschiktheidsvolume leidt immers tot een daling van de collectieve lastendruk. De hoogte van die collectieve lastendruk vormt thans een belemmering voor een goede werking van de arbeidsmarkt en voor uitbreiding van de werkgelegenheid. Naarmate een succesvol werkgelegenheidsbeleid meer synchroon loopt met een succesvol volumebeleid krijgt de kringloop volumedaling arbeidsongeschiktheid - daling collectieve lastendruk - stijging werkgelegenheid - daling arbeidsongeschiktheidsvolume, etc. een zichzelf versterkend effect.

     Om inzicht te krijgen in de vraag of het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid van het kabinet tot een succesvolle reïntegratie kan bijdragen, is een nadere schets van de arbeidsmarktkenmerken van gedeeltelijk arbeidsgeschikten en van de vraag naar arbeid voor personen met deze kenmerken van belang.

     De kans om arbeidsongeschikt te worden, verklaard is niet voor iedereen gelijk. Er bestaat een verband tussen het niveau van de opleiding en de aard van het werk. Een lager opgeleide zal relatief vaker in lichamelijk zwaar werk terechtkomen. Het gemiddelde opleidingsniveau van WAO-toetreders is aanzienlijk lager dan van werkenden en ook beduidend lager dan van werklozen. Van de WAO-instromers heeft 40% geen onderwijsdiploma (heeft dus alleen basisonderwijs), terwijl dat percentage bij werklozen op 32 ligt en bij werkenden op 13. De kans om arbeidsongeschikt te raken, is voor een ongediplomeerde ongeveer vijftienmaal zo groot als voor iemand met een diploma HAVO, MBO of hoger. Zowel voor oudere als voor jongere WAO-toetreders geldt deze rblz.|13| verhouding. LBO- en MAVO-gediplomeerden hebben ongeveer achtmaal zoveel kans als HAVO/MBO- en hoger opgeleiden om arbeidsongeschikt te raken.
     Voor de sectoren bouw, landbouw en overige industrie is de instroomkans groter dan gemiddeld, voor de sectoren commerciële diensten, commercieel transport en metaalindustrie is de instroomkans lager dan gemiddeld. Grote bedrijven leveren niet significant meer of minder toestroom naar de WAO op dan kleine bedrijven, zoals blijkt uit een vergelijking tussen de aandelen WAO-toetreders en werkenden naar vestigingsgrootte. WAO-instromers blijken vaker dan gemiddeld werkzaam te zijn geweest in banen die zij kenschetsen als "lichamelijk zwaar".

     De vraag naar arbeid wordt door bedrijven niet geformuleerd in persoonlijke kenmerken, maar in kwalificaties die nodig zijn om een functie te vervullen. Met andere woorden, een bedrijf zoekt iemand met bepaalde kennis en vaardigheden om een vacante functie te vervullen. Gezien het relatief lage gemiddelde opleidingsniveau van gedeeltelijk arbeidsongeschikten is vooral de situatie aan de onderkant van de vacaturemarkt van belang. Het aandeel van vacatures voor ongeschoolden schommelt reeds lange tijd rond de 10% van het totaal aantal openstaande vacatures. Werkgevers geven echter te kennen steeds meer moeilijkheden te ondervinden bij het vervullen van vacatures op dit niveau: zowel in 1990 als in 1991 was het percentage moeilijk vervulbare vacatures op ongeschoold niveau zelfs het op één na hoogste van de zeven onderscheiden opleidingsniveaus; alleen LBO-vacatures werden door werkgevers nog moeilijker vervulbaar geacht.
     Deze situatie aan de vraagkant van de arbeidsmarkt biedt in beginsel dus mogelijkheden voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten. Uit het vorengaande blijkt tevens dat het van groot belang is dat werkgevers binnen het eigen bedrijf of de eigen instelling functies creëren of geschikt maken voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Het kabinet verwacht dat de in het Najaarsakkoord van 2 oktober 1990 genoemde noodzaak tot het creëren van dergelijke arbeidsplaatsen "in de luwte" binnen het arbeidsvoorwaardenoverleg op bedrijfstak- en bedrijfsniveau verder gestalte krijgt.
     Mocht uit feitelijke ontwikkelingen in de bedrijfstakken en de werkloosheidsontwikkeling van gehandicapten blijken dat het nu voorgenomen beleid onvoldoende succes heeft, dan rest het kabinet geen andere mogelijkheid dan de quoteringsbepaling van de Wagw in werking te doen treden.

     Voor een groot aantal gedeeltelijk arbeidsgeschikten kan de arbeidscapaciteit slechts worden benut in functies waarvoor een niet te hoge arbeidsproduktiviteit is vereist. Functies met een minder hoge arbeidsproduktiviteit zullen in het algemeen gepaard gaan met lagere beloningsvoeten. Het werkgelegenheidsbeleid van het kabinet is onder andere gericht op het creëren van ruimte voor het ontstaan van dergelijke functies.
     Kern van het werkgelegenheidsbeleid is het streven naar een voortgaande stijging van de werkgelegenheid in het algemeen en aan de onderkant van het loongebouw in het bijzonder. Lastenverlichting is daarbij een belangrijk instrument. Ook de werking van de arbeidsmarkt dient te worden verbeterd gezien het grote aantal openstaande vacatures, ook op minimumloonniveau. Tevens kan kwaliteitsverbetering hieraan bijdragen. Ook voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten is het aangewezen middel de krachten en bekwaamheden te verbeteren en daarmee meer concurrerend te worden op de arbeidsmarkt.
     rblz.|14| Op de arbeidsmarkt moet de gedeeltelijk arbeidsgeschikte concurreren met anderen. Het kabinet streeft naar een verbetering van de verhouding tussen prijs en kwaliteit van de arbeid van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte teneinde zijn positie te versterken. Voor een deel heeft dit streven gestalte gekregen in de Wet TAV, waarin immers (financiële) prikkels voor (re)integratie zijn opgenomen, zoals de bonus uit het bonus-malussysteem en de loonkostensubsidieregeling van de GMD [Gemeenschappelijke Medische Dienst, red.]. Van belang is ook de preventieve werking die naar verwachting van de Wagw uit zal gaan alsmede de daarmee samenhangende inspanningen van de sociale partners, zoals die tot uitdrukking komen in het Najaarsakkoord van 2 oktober 1990. Tevens leiden een wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium (verruiming van het begrip "passende arbeid", zie hoofdstuk 3, en versterking van de daarmee verbonden scholings- en bekwamingsmogelijkheden tot een verruiming van de arbeidsmarktmogelijkheden van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Scholing valt evenwel mede onder het arbeidsmarktbeleid voor alle door het kabinet onderscheiden doelgroepen.

     Het arbeidsmarktbeleid voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten is verder gericht op een snelle reïntegratie in het arbeidsproces. De kans op werkhervatting is het grootst tijdens het ZW-jaar en het eerste jaar WAO. Daarna neemt het aantal werkhervattingen snel af. De werkwijze in het kader van een geïntensiveerde en (in het kader van de aanpassing van de OSV vorm te geven) geïntegreerde gevalsbehandeling is er dan ook op gericht om in een zo vroeg mogelijk stadium bemiddeling naar een andere arbeidsplaats te starten wanneer blijkt dat terugkeer naar het oude werk niet mogelijk is. In de beoogde herinrichting van de uitvoeringsorganisatie van de sociale verzekeringen is deze werkwijze als uitgangspunt gekozen en zal de GMD daartoe opgaan in de bedrijfsverenigingen.
     Het kabinet vindt het wenselijk dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie op termijn de bemiddeling van gedeeltelijk arbeidsgeschikten die niet kunnen worden herplaatst in het eigen bedrijf gaat verzorgen. Het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening heeft hierover op 24 april 1992 advies uitgebracht. Gedeeltelijk arbeidsgeschikten dienen als een prioritaire doelgroep van de arbeidsvoorzieningsorganisatie te worden gezien.

2.2. Werving en selectie

     Door verschillende delen van de SER zijn opmerkingen gemaakt met betrekking tot de problemen van de reïntegratie van personen met een WAO-verleden (met name als het psychiatrische problemen betreft) en arbeidsongeschikten met een restcapaciteit. Naast een algemeen werkgelegenheidsbeleid, gericht op het creëren van de benodigde, geschikte arbeidsplaatsen, dient de toegankelijkheid tot de arbeid voor deze groep vergroot te worden. Niet alleen dient het arbeidsvoorwaardenbeleid daarop gericht te zijn, maar ook vergt dit aanpassingen ten aanzien van het wervings- en selectiebeleid. Essentieel is dat daarin wordt uitgegaan van de bestaande arbeidsgeschiktheid van de sollicitant en dat bij een eventuele beoordeling voor een specifieke functie aanpassing van arbeidsomstandigheden aan de mogelijkheden en de capaciteiten prioriteit krijgt. Hiertoe zouden afspraken kunnen worden gemaakt tussen sociale partners, bijvoorbeeld in CAO's. Ook zou een eenduidige sollicitatiecode tot stand kunnen worden gebracht door de professionele beroepsorganisaties waarin een aantal belangrijke beginselen van goede werving en selectie zijn vastgelegd (basiscode). De aanbevelingen gedaan door de Stichting van de Arbeid inzake het wervings- en selectiebeleid van ondernemingen (maart 1991) kunnen rblz.|15| daarbij als uitgangspunt dienen. Bij het opstellen van een sollicitatiecode verdient de positie van sollicitanten met een (bijvoorbeeld psychiatrisch) ziekteverleden bijzondere aandacht. De in de code neer te leggen gedragsregels dienen erop te zijn gericht de kansen op aanstelling van met name deze groep sollicitanten te vergroten. Bij werkgevers bestaat, met het oog op de in de arbeidsongeschiktheidswetten opgenomen financiële prikkels, een toenemende behoefte aan instrumenten voor risicoselectie.
     Medische aanstellingskeuringen vormen, zoals uit onderzoek blijkt, geen goede basis voor het voorspellen van ziekteverzuim en WAO-intrede en zijn daartoe dan ook geen geschikt instrument. Wel zijn deze keuringen bruikbaar bij de beoordeling van de medische geschiktheid van functies met duidelijke gezondheidsrisico's.

     In het najaar van 1992 wordt een onderzoek uitgevoerd naar de praktijk van de aanstellingskeuringen. Aan de hand van de resultaten daarvan zal de overheid besluiten of nadere overheidsvoorschriften nodig zijn.
     Voorts zal op korte termijn een kabinetsstandpunt inzake werving en selectie aan de Kamer worden toegezonden, naar aanleiding van de reeds vermelde aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid.

2.3. Sluitende aanpak jongere gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers

     Een deel van de SER, bestaande uit de werknemersleden benoemd door CNV en MHP, is van mening dat gerichte maatregelen nodig zijn om de toeneming van de arbeidsongeschiktheid onder de lagere leeftijdscategorieën tot staan te brengen.
     Voorgesteld wordt een sluitende aanpak voor jongere gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers.
     Hoofdpunt van het voorstel is:
     Iedere jongere werknemer die tot arbeid in staat is, wordt ofwel naar een scholingsplaats met uitzicht op arbeid, ofwel naar een arbeidsplaats in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet (JWG) geleid. Dit gaat langs twee sporen:
1. Via sectorgewijze scholingsprojecten voor jongere werknemers tot 35 jaar die arbeidsongeschikt zijn of dit dreigen te worden.
2. Via aansluiting van alle jongere (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemers bij de JWG.
     Vooruitlopend op de geleidelijke invoering van de JWG zou deze groep daar nu al geleidelijk voor in aanmerking moeten komen.
     Specifieke arbeidsplaatsen, een aangepaste arbeidsduur en specifieke begeleiding zijn daarbij noodzakelijke elementen.
     Het beleid zou moeten gelden voor alle gedeeltelijk arbeidsgeschikten onder de 35 jaar.

     De idee van een sluitende aanpak voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers kan door het kabinet worden onderschreven. Jongeren die voor minder dan 80% arbeidsongeschikt zijn in de zin van de AAW/WAO vallen binnen de sluitende aanpak van de JWG.
     Per 1 januari 1993 treedt een AMvB in werking op grond waarvan ook volledig arbeidsongeschikten op hun verzoek aan de JWG kunnen deelnemen; de JWG heeft voor deze jongeren geen verplichtend karakter. Deelname is mogelijk na een positief advies ter zake van (voorlopig nog) de GMD, terwijl daarnaast - vanzelfsprekend - een passende garantieplaats beschikbaar dient te zijn.

     Gedeeltelijk arbeidsgeschikten vallen, zoals gezegd, nu al onder de doelgroep van de JWG (werkloze schoolverlaters tot 27 jaar, werkloze rblz.|16| niet-schoolverlaters tot 21 jaar). De JWG is landelijk per 1 januari 1992 in werking getreden. Gedeeltelijk arbeidsgeschikten binnen de hier aangegeven leeftijdscategorieën zijn daarmee onder het bereik van de sluitende aanpak gebracht. Vooralsnog is uitbreiding van de sluitende aanpak naar oudere leeftijdsgroepen tot 35 jaar vanwege praktische overwegingen niet mogelijk.

     Het is een totaal nieuwe benadering om door middel van een sluitende aanpak een garantie op werk te bieden. De taak voor de uitvoerende instanties (door de gemeenten opgerichte Jeugdwerkgarantieorganisaties) is in verband hiermee omvangrijk. Zij moeten ervoor zorgen dat de totale doelgroep kan worden geplaatst op een garantieplaats, "die voor de krachten en bekwaamheden van de jongere is berekend en met betrekking waartoe zich bij de jongere geen reden van lichamelijke, geestelijke of sociale aard voordoen welke zich tegen de plaatsing verzetten" (artikel 12, tweede lid, JWG). Het vinden van een "passende" garantieplaats voor een gedeeltelijk arbeidsgeschikte jongere is vaak moeilijker dan voor een jongere zonder een handicap. Er zal enige tijd nodig zijn om te bezien in hoeverre de sluitende aanpak voor de totale doelgroep daadwerkelijk wordt geëffectueerd en welke knelpunten zich daarbij eventueel voordoen. Nu al besluiten tot een uitbreiding van de taakstelling is prematuur.
     Redenerend vanuit een preventieve benadering is ervoor gekozen bij de jongste leeftijdsgroepen te beginnen. Voor deze generatie kan daarmee langdurige werkloosheid worden voorkomen. Als de sluitende aanpak voor de totale doelgroep van de JWG slaagt - die volgens planning in 1998 wordt bereikt -, kan uitbreiding naar hogere leeftijdsgroepen worden overwogen.

     Overigens biedt de regelgeving van de JWG voldoende waarborgen voor inpassing van gedeeltelijk arbeidsgeschikten, die binnen de nu geldende leeftijdscriteria van de JWG passen. In de samenwerkingsovereenkomst tussen de Jeugdwerkgarantieorganisatie en de GMD, die op grond van artikel 7 van de JWG kan worden gesloten, kunnen afspraken worden vastgelegd over advisering door de GMD betreffende de te bezetten garantieplaats, de eventueel noodzakelijke aanpassingen op de werkplek en de aangewezen arbeidsduur (voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten is een parttimeaanstelling mogelijk). Ook kunnen afspraken worden gemaakt over de specifieke begeleiding die betrokkene moet krijgen. Vanuit de SER wordt een specifieke begeleiding voorgesteld die is afgestemd op de medische en arbeidskundige mogelijkheden. Uiteraard kan hieraan vanuit de GMD of anderszins vorm worden gegeven; gelet op de noodzakelijke deskundigheid ter zake ligt het voor de hand dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie deze begeleiding betrekt in de samenwerkingsafspraak met de GMD.

2.4. Beleid ten aanzien van oudere arbeidsongeschikten

     De werknemersleden van de SER zijn van mening dat voor de positie van ouderen in het arbeidsproces gerichte aandacht en gericht beleid nodig zijn. De werknemersleden, benoemd door de FNV, achten zelfs een fundamentele wijziging van het personeelsbeleid en van het sociale beleid binnen ondernemingen dringend noodzakelijk. Deze leden zijn bovendien van mening dat het mettertijd noodzakelijk kan blijken daaraan van overheidswege met gericht (ook wettelijk) antidiscriminatie- en kansenbevorderingsbeleid sturing te geven.

     Het kabinet heeft in verband met de arbeidsparticipatie van oudere werknemers de noodzaak van een preventief, leeftijdsbewust personeelsbeleid rblz.|17| onderkend in de nota Ouderen in Tel (Kamerstukken II 1990-1991, 21 814, nrs. 1 en 2) alsmede in de nota aanvullende pensioenen (Kamerstukken II 1990-1991, 22 167, nrs. 1 en 2). Hierbij zij aangetekend dat het kabinet in beide nota's als uitgangspunt hanteert dat het bedrijfsleven zelf verantwoordelijk is voor het personeelsbeleid in ondernemingen. In de discussienota "Leeftijdscriteria en arbeid" die de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 22 november 1991 aan de Stichting van de Arbeid heeft voorgelegd, wordt eveneens de aandacht gevraagd voor de noodzaak van een blijvende inschakeling van oudere werknemers in het arbeidsproces. De Stichting van de Arbeid wordt in de discussienota verzocht speciaal aandacht te besteden aan de mogelijkheden voor een leeftijdsbewust personeelsbeleid. In overleg met de Stichting van de Arbeid zal worden bezien of gezamenlijke initiatieven van overheid en bedrijfsleven op dit punt gewenst c.q. noodzakelijk zijn.

     In haar commentaar van 12 juni 1992 op de discussienota van de Minister zegt de Stichting van de Arbeid onder meer toe om binnen afzienbare tijd de positie van oudere werknemers in het arbeidsproces afzonderlijk onder de loep te nemen. In dat verband zal de Stichting eveneens aandacht besteden aan een leeftijdbewust personeelsbeleid.

3. Wijziging structuur en inrichting arbeidsongeschiktheids-regelingen; het arbeidsongeschiktheidscriterium

3.1. Het SER-advies met betrekking tot het arbeidsongeschiktheidscriterium

     De meerderheid van de SER - kroonleden, de werkgevers, het CNV en de MHP - is van mening dat in het licht van de adviesaanvraag van 19 februari 1991 en de door de Raad gekozen primaire doelstelling van volumebeleid de arbeidsongeschiktheidsregelingen op het punt van de structuur en de inrichting dienen te worden gewijzigd. Met betrekking tot het arbeidsongeschiktheidscriterium kiest de SER voor wijziging van dit criterium en voor wijziging van een aantal kernbegrippen daarbinnen. Hij meent dat het vigerende wettelijke arbeidsongeschiktheidscriterium en de wijze waarop dit door de uitvoeringsorganen wordt ingevuld, moeten worden gezien als belangrijke factoren die hebben bijgedragen aan de toeneming van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen, die zich vooral manifesteert onder de lagere leeftijdsgroepen. De SER meent dat een effectief beleid ter beperking van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen daarom onder meer betrekking dient te hebben op het arbeidsongeschiktheidscriterium en een aantal kernbegrippen. Dit vanuit het beleidsuitgangspunt dat wordt voorkomen dat het uitkeringsstelsel zodanig functioneert dat de ongeschiktheid tot het verrichten van (eigen) werkzaamheden wordt benadrukt en dat de geschiktheid voor het verrichten van andere werkzaamheden niet of onvoldoende wordt gemobiliseerd. De SER is van mening dat het bepalen en het mobiliseren van de eventuele resterende geschiktheid van de betrokkenen voor het verrichten van betaalde arbeid prioriteit moet krijgen in de praktijk van de uitvoeringsorganen; de uitvoeringspraktijk dient daarop te zijn ingesteld.

     In het licht van het gekozen beleidsuitgangspunt meent de SER dat in het recht op uitkering en de hoogte daarvan rechtstreeks tot uitdrukking dient te worden gebracht welk inkomens- c.q. loonverlies betrokkene heeft geleden. Ook stelt hij voor het recht op uitkering te waarborgen voor degenen die naar medisch en arbeidskundig inzicht niet in staat zijn enig inkomen uit arbeid te verdienen. Tevens adviseert hij degenen die medisch en arbeidskundig gezien in enige mate in staat zijn betaalde rblz.|18| arbeid te verrichten, een beroep te laten doen op hun resterende krachten en bekwaamheden; zij zullen moeten worden gestimuleerd om te zien naar mogelijkheden voor het behoud dan wel het verwerven van een functie in het arbeidsproces.

     Het voorgaande brengt de SER ertoe een arbeidsongeschiktheidscriterium voor te stellen waarin het inkomensdervingskarakter zuiverder tot uitdrukking komt en waarin wordt gekomen tot een verdergaande scheiding tussen inkomensderving ten gevolge van medische factoren en inkomensderving ten gevolge van arbeidsmarktfactoren.

     In deze benadering heeft een werknemer die als gevolg van ziekte of gebrek niet meer in staat is tot het verrichten van zijn arbeid recht op een uitkering ter hoogte van 70% van het verschil tussen het laatstverdiende loon en het loon dat verdiend kan worden met wat de SER passende arbeid noemt.

     Onder passende arbeid verstaat de SER alle gangbare arbeid die naar medisch en arbeidskundig inzicht voor de krachten en bekwaamheden van de verzekerde is berekend. Daarbij moet het, in de opvatting van de SER, gaan om functies die maximaal haalbaar zijn, dat wil zeggen dat zij zo nauw mogelijk moeten aansluiten bij de nieuwe, als gevolg van ziekte of gebreken gewijzigde, krachten en bekwaamheden. In eerste instantie dient hierbij te worden gekeken naar functies bij de eigen werkgever of in het eigen bedrijf. Voorts moet het gaan om reële functies. De SER bepleit vastlegging hiervan in de wet in de vorm van het gangbaarheidsvereiste. Hiermee wordt bedoeld dat de betreffende functies in de Nederlandse verhoudingen gangbaar moeten zijn. De SER meent ook dat de verdere operationalisering van dit vereiste wettelijk moet worden vastgelegd. Hij wil daarbij voortbouwen op de huidige praktijk waarin de te duiden functies tezamen minimaal 50 arbeidsplaatsen moeten vertegenwoordigen met een ondergrens van enerzijds twee functies en anderzijds tien arbeidsplaatsen per functie. Bij de functieduiding dienen nadrukkelijk ook deeltijdfuncties te worden betrokken. De SER meent dat hier het gangbaarheidsvereiste moet worden aangevuld met de eis van een minimumaantal arbeidsuren, bijvoorbeeld acht uur per week. Verder mag bij de functieduiding alleen rekening worden gehouden met de leeftijd van de betrokkene indien een functie door bepalingen in wetgeving of CAO's uitdrukkelijk voor bepaalde leeftijdsgroepen is uitgesloten. Ten slotte dient het berekenen van het relevante restloon te geschieden op basis van een middeling van de loonniveaus die gelden voor de in financiële zin als maximaal haalbaar geduide passende functies.

     Het voorstel van de SER houdt, zoals hij ook opmerkt, een fundamentele verandering van het begrip passende arbeid in. In deze benadering is het begrip niet langer gericht op het verleden (retrospectief), maar op de toekomst (prospectief). Relevant is uitsluitend wat betrokkene nog kan doen, en niet langer wat betrokkene vroeger gekund en gedaan heeft. Het begrip wordt daartoe van zijn retrospectieve en normatieve aspecten (met het oog op opleiding en vroeger beroep in billijkheid op te dragen) ontdaan, zodat de medisch-arbeidskundige aspecten (krachten en bekwaamheden) overblijven.

     Uit het toekomstgerichte karakter van het gewijzigde passendearbeidbegrip vloeit naar de opvatting van de SER voort dat ook rekening wordt gehouden met (door middel van om-, her- of bijscholing ten koste van de verzekering) te verkrijgen nieuwe bekwaamheden; indien bij de "keuring einde wachttijd" kan worden gesteld dat er een reële verwachting is dat rblz.|19| op basis van een gerichte scholing de krachten en bekwaamheden van de betrokkene substantieel kunnen toenemen, kan dergelijke scholing door de bedrijfsvereniging worden opgedragen en geschiedt de berekening van de restcapaciteit voorlopig op basis van de op dat moment aanwezige krachten en bekwaamheden. Na afloop van deze scholing vindt een schatting plaats waarbij rekening wordt gehouden met de door de scholing nieuw verworven krachten en bekwaamheden. Ingeval betrokkene zonder deugdelijke gronden weigert deel te nemen aan de opgedragen scholing, vindt deze schatting direct plaats alsof hij die scholing heeft afgerond.

     Het overeenkomstig het voorgaande geherformuleerde begrip passende arbeid kan leiden tot een volstrekt andere functieduiding dan de functie waarin de uitval zich heeft voorgedaan. Anderzijds kan het naar het oordeel van de SER ook gaan om een wijziging van de omvang van de arbeid, zoals van voltijd- naar deeltijdfuncties, waarbij als passende arbeid worden geduid werkzaamheden in de eigen of een daarmee vergelijkbare functie, rekening houdend met de verminderde belastbaarheid. Zijn die functies niet aanstonds beschikbaar, dan is betrokkene voor die functies als werkloos te beschouwen. Dit impliceert dat op hem het WW-uitkeringsregime met inbegrip van het passendearbeidbegrip van de WW van toepassing wordt. De SER wijst erop dat, in zijn opvatting, het begrip passende arbeid in de WW en de toepassing ervan voor het overige losstaan van het hiervoor voorgestelde begrip in het kader van het loonverliescriterium: de huidige werkloosheidsregeling en de voorgestelde regeling volgens het loonverliescriterium zijn twee wezenlijk verschillende regelingen waarin het passendearbeidbegrip verschillende doelen dient.

     De SER concludeert verder nog dat een materiële beperking van het ziektebegrip zoals gesuggereerd in de adviesaanvraag gevolgen heeft voor het karakter van de voorgestelde regeling en bovendien averechts kan uitwerken. Hij vindt het wel noodzakelijk dat de wetgever door middel van de wet in de richting van zowel de uitvoeringspraktijk als de rechtspraak een signaal afgeeft omtrent de noodzakelijke objectiviteit van de aandoening en het beoordelingsproces daaromtrent. Hij meent dat dit kan worden bereikt door in de wet te bepalen dat het te vergoeden loonverlies het rechtstreekse en objectief medisch vast te stellen gevolg is van ziekte of gebrek. Aldus wordt tot uitdrukking gebracht dat deze begrippen primair als objectieve criteria dienen te worden gehanteerd en dat in de uitvoeringspraktijk en in de rechtspraak de subjectieve beleving en de sociale omstandigheden niet aan de orde kunnen zijn bij de beoordeling van het recht op uitkering.

     In verband met het arbeidsongeschiktheidscriterium stelt de SER voorts voor het recht op uitkering van rechtswege in de tijd te begrenzen. Dit impliceert een systematische periodieke herbeoordeling; pas na hernieuwde beoordeling kan het uitkeringsrecht op aanvraag van de uitkeringsgerechtigde worden verlengd. Tot het moment van de periodieke beoordeling mogen uit hervatting en uitbreiding van arbeid voortvloeiende (extra) arbeidsinkomsten geen gevolgen hebben voor de uitkeringshoogte.

     Het standpunt van een minderheid in de SER, bestaande uit de FNV-leden, met betrekking tot wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium is dat onder bepaalde condities aanpassing van het begrip passende arbeid in dit criterium mogelijk moet zijn. De voornaamste voorwaarde daarbij is dat de overige uitkeringsvoorwaarden, te weten de hoogte en de duur van de uitkering, onaangetast blijven.

rblz.|20| 

3.2. Het SVr-advies met betrekking tot de wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium

     De Raad is het met het kabinet eens dat de voorgestelde wijzigingen in het arbeidsongeschiktheidscriterium zullen leiden tot een afname van het aantal volledig arbeidsongeschikten. De GMD geeft in zijn kommentaar op de voorgestelde maatregelen aan een aanzienlijk lagere besparing van de maatregel te verwachten dan het kabinet op basis van ook door de SER gehanteerde veronderstellingen aangeeft. De SVr vindt het niet goed mogelijk om aan te geven op welk bedrag de uit de maatregel voortvloeiende besparing zal uitkomen. Bij brief van 11 juni1992 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de SVr verzocht de verschillen tussen de gehanteerde berekeningsmethodieken (in casu die van de SER en die van de GMD) en de gebruikte veronderstellingen alsmede de daaraan ten grondslag liggende redeneringen zichtbaar te maken en op basis daarvan een uitspraak te doen omtrent de plausibiliteit van elk der beide varianten. Op 21 juli 1992 heeft de SVr aan dit verzoek voldaan (SVr, 923287). De SVr doet in zijn nadere analyse geen eenduidige uitspraak welke van beide ramingen de meest reële is. Wel acht de SVr het aannemelijk dat het financiële effect van de maatregel (veel) hoger zal liggen dan de raming zoals die uit de GMD-variant naar voren komt.

     De SVr merkt in zijn advies overigens op dat het antwoord op de vraag welke effecten het toepassen van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium zal opleveren mede afhangt van de wijze waarop aan de verschillende deelcriteria invulling zal worden gegeven in de uitvoeringspraktijk. De Raad acht het aangewezen om een aantal elementen van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium te operationaliseren door daaraan bij AMvB invulling te geven.

     Bij de arbeidsongeschiktheidsschatting gelden thans een viertal criteria, die waarborgen dat de arbeidsongeschiktheidsschatting niet een zuiver theoretische is. Hierdoor krijgt de schatting een reëel karakter. Deze criteria zijn: de gangbaarheidseis (met andere woorden het mag niet gaan om uitgestorven of zeer zeldzame functies), het uitsluiten van functies waarvoor een functionele leeftijdsgrens geldt ten aanzien van personen die die grens reeds zijn gepasseerd, de voorwaarde dat het treffen van voorzieningen bij indiensttreding geen probleem mag zijn alsmede de voorwaarde dat van de werkgever in redelijkheid mag worden verwacht dat hij betrokkene met diens beperkingen in dienst neemt. Volgens een deel van de Raad, bestaande uit de werkgeversleden en twee onafhankelijke leden, kunnen met de introductie van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium twee van die criteria komen te vervallen. Het gaat hierbij om de voorwaarde dat het treffen van eventuele voorzieningen bij indiensttreding geen probleem mag zijn alsmede de eis dat van de werkgever in redelijkheid mag worden verwacht dat hij betrokkene met diens beperkingen in dienst neemt. Een ander deel van de Raad, bestaande uit de werknemersleden en vier onafhankelijke leden, vindt dat bedoelde vier criteria onverkort van toepassing moeten blijven.

     Bij de wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium wordt door het kabinet voorgesteld het deelcriterium "in billijkheid op te dragen gezien opleiding en vroeger beroep" te schrappen. Een deel van de Raad, bestaande uit de werkgeversleden, is van oordeel dat het risico aanwezig is dat door het handhaven van het deelcriterium "krachten en bekwaamheden" als het ware via een achterdeur weer de billijkheidseis in het arbeidsongeschiktheidscriterium wordt binnengehaald. Dit is dan rblz.|21| ook voor dit deel aanleiding om te pleiten voor het schrappen van het deelcriterium "krachten en bekwaamheden". Een ander deel van de Raad, bestaande uit de werknemersleden en de onafhankelijke leden, vindt dat het criterium "krachten en bekwaamheden", zijnde een centraal element van het arbeidsongeschiktheidscriterium, niet gemist kan worden.

     Ten aanzien van het begrip "rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen" verdient het volgens de Raad aanbeveling om de aandacht met name te richten op de implementatie in de praktijk. De Raad denkt in dit verband aan standaardisering van het medische beoordelingsproces in verband met de toetsbaarheid van het oordeel over ziekte en gebreken, alsmede aan intercollegiale toetsing en "second opinion".

     Aan het voorstel om niet of onvoldoende medewerking aan scholing door te laten werken in de mate van arbeidsongeschiktheid heeft een deel van de Raad, bestaande uit de FNV-leden en één onafhankelijk lid, geen behoefte. Dit deel vindt dat de huidige arbeidsongeschiktheidswetten reeds voldoende en adequate mogelijkheden hebben om betrokkenen mee te laten werken aan scholing. Een ander deel van de Raad, bestaande uit de CNV- en MHP-leden, de werkgeversleden en vijf onafhankelijke leden, schaart zich wel achter het voorstel van het kabinet.

     De Raad constateert dat de wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium ook gevolgen heeft voor gedeeltelijk arbeidsongeschikte zelfstandigen die nog in het eigen bedrijf werkzaam zijn. Ook zij zullen moeten worden geschat op het nieuwe criterium. De Raad tekent hierbij nog wel aan dat in situaties waarin de zelfstandige daadwerkelijk inkomsten uit arbeid in het eigen bedrijf heeft, terwijl deze arbeid als gangbaar kan worden aangemerkt, de arbeidsongeschiktheidsschatting in de regel zal plaatsvinden op basis van deze daadwerkelijke verdiensten. Ook ten aanzien van loontrekkenden heeft de Raad zich immers op dit standpunt gesteld.

3.3. Standpunt kabinet met betrekking tot het arbeidsongeschiktheidscriterium

3.3.1. De hoofdelementen van het arbeidsongeschiktheidscriterium

     Het kabinet acht het met de meerderheid van de SER gewenst dat in het arbeidsongeschiktheidscriterium voor de AAW en de WAO het accent, nadat is duidelijk geworden dat iemand door ziekte of gebreken niet meer zijn oude inkomen kan verdienen, al vanaf het begin komt te liggen op datgene wat iemand met zijn krachten en bekwaamheden nog wel kan verdienen. Een dergelijk criterium dient een stimulans te bevatten de eventuele restcapaciteit van betrokkenen te mobiliseren. De deelname van betrokkenen aan het arbeidsproces dient centraal te staan. In het licht van dit uitgangspunt komt de SER met twee voorstellen. In de eerste plaats wil hij in het recht op uitkering en de hoogte daarvan rechtstreeks tot uitdrukking brengen welk loon- c.q. inkomensverlies is geleden. In de tweede plaats wil hij voor de vaststelling van (de mate van) arbeidsongeschiktheid alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer is berekend als passend duiden.

     Het eerste voorstel wordt door het kabinet niet gevolgd. Een zuiver inkomenschadesysteem heeft ongetwijfeld aantrekkelijke kanten. Het huidige systeem met zijn klassenindeling, waarvan een globaliserend effect uitgaat, heeft evenwel grote voordelen die het kabinet wil rblz.|22| behouden. Door de klassenindeling wordt in belangrijke mate vermeden dat de vaststelling door het uitvoeringsorgaan van hetgeen met passende arbeid kan worden verdiend op elke gulden zal worden aangevochten. Dit speelt te meer daar in de praktijk van de uitvoering middeling van inkomens uit passend geachte functies plaatsvindt. In het systeem van de SER kan gemakkelijk strijd ontstaan over de vraag of bij de middeling de juiste functies zijn betrokken. Ook de SER ontkomt er overigens niet aan om zogenaamde restlooninkomens c.q. restloonklassen te introduceren (zie blz. 167 SER-advies). Daarbij komt dat de SER in feite uitgaat van een arbeidsgeschiktheidscriterium; in zijn voorstel komt het begrip arbeidsongeschiktheid dan ook te vervallen. Het voorwerp van de verzekering is echter de arbeidsongeschiktheid van de verzekerde en het daarmee verband houdende verlies aan verdiencapaciteit; dit verlies aan verdiencapaciteit leidt tot uitkering. De systematiek is daarop geheel ingericht.

     Voorts is de systematiek van de huidige arbeidsongeschiktheidsregelingen afgestemd op de regelingen waarmee zij dikwijls samenlopen, zoals de Werkloosheidswet [WW, red.]. Het volgen van de systematiek, zoals die door de SER wordt voorgesteld, zou tot het doortrekken van die systematiek naar bedoelde regelingen nopen. Het kabinet acht dit niet wenselijk.

     Gezien dit alles wil het kabinet de voorstellen van de SER op dit punt niet volgen. Anders ligt dit met betrekking tot het tweede SER-voorstel inzake de vaststelling van hetgeen voor iemand die als gevolg van ziekte of gebrek niet meer kan verdienen wat hij vroeger verdiende nog als passende arbeid kan worden beschouwd.

     Zoals wij reeds opmerkten, volgen wij de SER in zijn toekomstgerichte benadering van iemand die door ziekte of gebrek zijn oude inkomsten niet meer kan verwerven. De SER stelt voor dat alle arbeid die naar medisch en arbeidskundig inzicht voor de krachten en bekwaamheden van iemand is berekend, betrokken mag worden bij het bepalen van diens (mate van) arbeidsongeschiktheid. Wij menen dat dit voorstel goed in te passen is in het huidige systeem van de AAW en de WAO. Bedoeld SER-voorstel heeft bekendheid gekregen als "aanpassing van het passendearbeidbegrip in de AAW/WAO". Het kabinet wil in het AAW/WAO-criterium de term "passende arbeid" evenwel liever vermijden om duidelijk te maken dat dit begrip in het AAW/WAO-criterium een andere functie vervult dan het begrip "passende arbeid" in de werkloosheidsregelingen. Het kabinet stelt voor de omschrijving "alle algemeen geaccepteerde arbeid waartoe de werknemer (c.q. de verzekerde) met zijn krachten en bekwaamheden in staat is" in te voeren.
     In de huidige wetgeving vinden we het begrip passende arbeid gedefinieerd in de vijfde leden van artikel 5 van de AAW en artikel 18 van de WAO. Onder dergelijke arbeid wordt verstaan: arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de verzekerde/werknemer is berekend en die hem met het oog op zijn opleiding en vroeger beroep in billijkheid kan worden opgedragen. De kern van de wijziging is dat de terminologie "en die hem met het oog op zijn opleiding en vroeger beroep in billijkheid kan worden opgedragen" wordt verwijderd. Het moge duidelijk zijn dat hierdoor dikwijls meer functies binnen het bereik van een betrokkene zullen komen te liggen of, om in de taal van de uitvoeringsorganisatie te spreken, er zullen dikwijls meer te duiden functies kunnen worden aangegeven.

     rblz.|23| Kort samengevat zal het volgen van het SER-advies erop neerkomen dat iemand voor de AAW en WAO als arbeidsongeschikt wordt aangemerkt wanneer hij door ziekte of gebrek niet meer met arbeid kan verdienen wat hij vroeger verdiende. Onder arbeid wordt dan verstaan alle algemeen geaccepteerde arbeid waartoe iemand met zijn krachten en bekwaamheden in staat is. In het advies van de SVr wordt nader uitgewerkt wat moet worden verstaan onder "krachten en bekwaamheden". Krachten slaat op de geschiktheid voor de arbeid in fysiek en psychisch opzicht. Bekwaamheid ziet op het moeten voldoen aan de eisen die werkgevers stellen aan een persoon om in aanmerking te komen voor een bepaalde arbeidsplaats. Hierbij wordt in de uitvoeringspraktijk gekeken naar eisen die gesteld worden aan opleiding, ervaring, affiniteiten, vaardigheden en relevante persoonlijke eigenschappen. In deze zin blijft iemands verleden, zijn opleiding en vroeger beroep een rol spelen bij de arbeidsongeschiktheidsschatting. Dus niet in de zin, zoals ook de SVr terecht aangeeft, van verworven rechten van betrokkene, maar veeleer als indicatie waartoe betrokkene nog in staat is. Het is de bedoeling dat men bij de schatting niet vast blijft zitten aan datgene wat iemand gedaan heeft en aan datgene waar iemand voor geleerd heeft. Men moet bij het bepalen van wat iemand nog kan doen over de grenzen van het vroegere functie- en beroepsniveau kunnen heenstappen zowel in de diepte (lagere functie-eisen) als in de breedte (andere functie-eisen). Tot hoever men hierbij kan gaan, wordt begrensd door iemands krachten en bekwaamheden. In deze zin kan naar het oordeel van het kabinet het begrip "krachten en bekwaamheden" niet gemist worden bij de arbeidsongeschiktheidsschatting. Het kabinet is het dan ook eens met dat deel van de SVr dat van oordeel is dat het hier gaat om een centraal element van het criterium, zonder hetwelk een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling eigenlijk niet kan plaatsvinden. Bij het loslaten van de elementen krachten en bekwaamheden zou er naar het oordeel van het kabinet sprake zijn van een zuiver theoretische schatting los van de maatschappelijke werkelijkheid.

     Het kabinet voelt er niet voor om de vier elementen die in het raadsadvies genoemd worden en die waarborgen dat er sprake blijft van een reële schatting los te laten, zoals een deel van de Raad, bestaande uit de werkgeversleden en een tweetal onafhankelijke leden, ten aanzien van twee elementen adviseert. Anders gezegd: het kabinet is van oordeel dat er ook in de toekomst, na de voorgestelde wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium, alleen sprake is van een reële schatting als het treffen van eventuele voorzieningen geen probleem is alsmede indien van de werkgever in redelijkheid mag worden verwacht dat hij betrokkene met diens beperkingen in dienst neemt. Wel dient er hierbij gewaakt te worden tegen het insluipen van arbeidsmarktelementen.

     Zoals reeds is gesteld, zullen door invoering van het (in de termen van de SER) "prospectieve begrip passende arbeid" dikwijls meer functies dan tot nu toe binnen het bereik van betrokkenen komen te liggen. Er zullen daarom meer mensen dan tot nu toe het geval was, in plaats van volledig arbeidsongeschikt, gedeeltelijk arbeidsongeschikt worden verklaard. Anders gezegd: van meer mensen dan tot nu toe het geval was, zal de restcapaciteit ook in het uitkeringsniveau zichtbaar worden. De SVr gaat in zijn advies nader in op de wijze van arbeidsongeschiktheidsschatting, zowel in de situatie dat betrokkene zijn resterende verdiencapaciteit nog niet benut als in de situatie dat dit wel het geval is. Interessant is de vraag wat er moet gebeuren in het geval een gedeeltelijk arbeidsongeschikte gaat werken en dus zijn resterende verdiencapaciteit benut. De vraag is of de arbeidsongeschiktheidsuitkering aangepast moet worden aan de werkelijke verdiensten. De Raad wijst in zijn advies op de huidige werkwijze van de bedrijfsverenigingen rblz.|24| (gebaseerd op de FBV-circulaire C 783 [FBV: Federatie van Bedrijfsverenigingen, red.]), waarbij dit (in geval van passende arbeid) inderdaad gebeurt. Als de inkomsten dus hoger zijn dan verwacht mag worden, gegeven de resterende verdiencapaciteit, en de klassegrens wordt daardoor overschreden, dan wordt de arbeidsongeschiktheidsuitkering verlaagd. Anders gezegd, de arbeidsongeschiktheid neemt af. Zijn de inkomsten echter lager dan verwacht mag worden, gegeven de resterende verdiencapaciteit, en de klassegrens wordt daardoor overschreden, dan wordt de arbeidsongeschiktheidsuitkering verhoogd. De arbeidsongeschiktheid neemt dan dus toe. De Raad is van oordeel dat de hier beschreven handelwijze gehandhaafd kan blijven bij toepassing van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Het kabinet is daarentegen van oordeel dat deze handelwijze in het kader van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium niet moet worden voortgezet, althans waar het de hiervoor geschetste tweede situatie betreft. Het verhogen van de uitkering op het moment dat sprake is van werkhervatting acht het kabinet niet wenselijk. Bij het hanteren van het uitgangspunt van het afstemmen van de restcapaciteit op het voor betrokkene hoogst bereikbare niveau past in de visie van het kabinet niet dat werkhervatting op een lager niveau leidt tot een bovenwaartse bijstelling van de mate van arbeidsongeschiktheid. Het kabinet beoogt het inbouwen van een stimulans tot daadwerkelijke inschakeling in het arbeidsproces op het voor betrokkene hoogst mogelijke niveau. Concreet betekent dit inschakeling op door betrokkene in beginsel vervulbare functie(s) met de hoogste loonwaarde. Dit impliceert dat er geen herschatting dient plaats te vinden indien betrokkene daadwerkelijk gaat werken in op zich algemeen geaccepteerde arbeid waartoe hij met zijn krachten en bekwaamheden in staat is, maar daarbij een lagere loonwaarde realiseert. Dit betekent dus dat de FBV-circulaire C 783 dient te worden ingetrokken. Overigens zal het hier geschetste probleem van het verschil in loonwaarde bij schatting en de daadwerkelijk gerealiseerde loonwaarde zich minder frequent voordoen indien de bij de arbeidsongeschiktheidsschatting te hanteren norm niet langer vijf functies met ieder tien arbeidsplaatsen is, maar ook twee functies met ieder 25 arbeidsplaatsen, zoals de SER in zijn advies van 12 juli 1991 opmerkt. Het kabinet is het eens met de invulling van de uitvoeringspraktijk conform de visie van de SER en wil ook niet uitsluiten dat in voorkomende gevallen één functie met voldoende arbeidsplaatsen voldoende kan zijn. Deze casuïstiek zal nader dienen te worden ingevuld door de uitvoeringspraktijk en de jurisprudentie.

     Ten aanzien van de arbeidsongeschiktheidsschatting van de in het eigen bedrijf doorwerkende zelfstandigen wijst de SVr erop dat het vervallen van de billijkheidstoets impliceert dat van meet af aan rekening moet worden gehouden met geschiktheid voor functies in loondienst. Het kabinet onderschrijft deze visie. Het kabinet is het niet eens met de visie van de Raad dat in situaties waarin de zelfstandige daadwerkelijk inkomsten uit eigen bedrijf heeft, terwijl deze arbeid als algemeen geaccepteerd kan worden aangemerkt, de arbeidsongeschiktheidsschatting in de regel zal plaatsvinden op basis van de daadwerkelijke verdiensten. Evenals ten aanzien van de loontrekkenden is het kabinet van oordeel dat ook ten aanzien van zelfstandigen schatting op basis van het hoogst haalbare functieniveau moet plaatsvinden.

     Voor het aantal mensen dat bij toepassing van het nieuwe criterium naar verwachting niet meer volledig arbeidsongeschikt, maar nog slechts gedeeltelijk arbeidsongeschikt zal zijn, wordt verwezen naar de financiële paragraaf.
     Daar wordt ook nader ingegaan op de financiële effecten van de wijziging van het arbeidsongeschiktheidscriterium, waarbij tevens het rblz.|25| door de GMD verwachte effect in de beschouwing zal worden meegenomen.
     In het SVr-advies wordt erop gewezen dat het antwoord op de vraag welke effecten het toepassen van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium zal opleveren mede zal afhangen van de wijze waarop aan de verschillende deelcriteria invulling zal worden gegeven in de uitvoeringspraktijk. De Raad acht het aangewezen om een aantal elementen van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium te operationaliseren door daaraan bij AMvB invulling te geven. De Raad vindt dat hierbij zoveel mogelijk moet worden voortgebouwd op de in de uitvoeringspraktijk ontwikkelde beleidsregels en geeft in zijn advies elementen aan die daarvoor in ieder geval in aanmerking komen. Zeker nu vanuit de uitvoering zelf wordt geadviseerd tot het operationaliseren van voor de arbeidsongeschiktheidsschatting van belang zijnde elementen, vindt het kabinet dat hieraan niet voorbij kan worden gegaan. Het kabinet staat derhalve positief tegenover deze suggestie, maar wil zich nog nader beraden over welke elementen voor nadere operationalisering in aanmerking zouden komen en de wijze waarop. Zoals de Raad in zijn advies ook al aangeeft, ligt het voor de hand hierover te zijner tijd nader advies te vragen aan de SVr.

3.3.2. Het betrekken van potentiële scholingsmogelijkheden bij de vaststelling van (de mate) van arbeidsongeschiktheid

     Een apart aspect van de hier aan de orde zijnde materie betreft de potentiële scholingsmogelijkheden van een arbeidsongeschikte persoon. Het kabinet volgt ook hier het meerderheidsvoorstel van de SER. Alle inspanningen moeten erop gericht zijn (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten in het arbeidsproces in te passen en dat op een voor hen zo hoog mogelijk niveau. Tot dergelijke inspanningen behoort ook het aanbieden aan een verzekerde van een passende scholing en het laten volgen van die scholing. Na het afronden van een scholing zullen de mogelijkheden van een betrokkene om met meer soorten arbeid een inkomen te verwerven, zijn toegenomen; soms met arbeid op een hoger niveau, dikwijls ook met arbeid op hetzelfde niveau, maar in een andere sector van het bedrijfs- of beroepsleven. Van een verzekerde mag worden verwacht dat hij deze kansen aangrijpt. Met de meerderheid van de SER zijn wij van mening dat ten aanzien van iemand die zonder deugdelijke gronden weigert deel te nemen aan een opgedragen scholing een schatting moet plaatsvinden alsof hij die scholing heeft afgerond. Ook de meerderheid van de SVr, zijnde de CNV- en MHP-leden, de werkgeversleden en vijf onafhankelijke leden, is deze mening toegedaan. Wel merkt dit deel van de Raad op dat aan de toepassing van de maatregel een einde kan komen zodra de betrokkene zich weer bereid verklaart om deel te nemen respectievelijk mee te werken aan de wenselijk geachte scholing. Hiermee is het kabinet het niet eens. De weergegeven regeling zal in redelijkheid moeten worden toegepast (in de formulering van de wettekst is dit ook tot uitdrukking gebracht) en redelijke toepassing brengt met zich dat eerst uitvoering wordt gegeven aan de maatregel nadat het uitvoeringsorgaan heeft gewezen op de mogelijkheden voor scholing en de gevolgen van weigering tot deelname. Is het dan toch zo dat betrokkene de opleiding weigert te volgen of werkt hij onvoldoende mee aan het bereiken van een gunstig resultaat, dan zijn de gevolgen voor iedere betrokkene hetzelfde, te weten bij de vaststelling van de (mate van) arbeidsongeschiktheid wordt ervan uitgegaan dat de opleiding is afgerond.
     Na toepassing van de maatregel is er vervolgens voor betrokkene een extra stimulans om de opleiding alsnog af te ronden en zo de bekwaamheid ook daadwerkelijk te verwerven. De redelijke toepassing rblz.|26| houdt verder in dat het niet zo kan zijn dat iemand in feite verplicht kan worden geheel op eigen kosten een (dure) opleiding te gaan volgen. Veeleer moet worden gedacht aan die situaties waarin een betrokkene met behoud van uitkering een opleiding kan volgen die geheel of gedeeltelijk door bijvoorbeeld het arbeidsbureau of de GMD wordt bekostigd.

     Deze maatregel geldt voor alle arbeidsongeschikten. Er is, wat dit onderdeel van het wetsvoorstel betreft, geen reden om onderscheid te maken tussen groepen die onder het oude dan wel het nieuwe AAW/WAO-regime vallen.

     In het kader van de hier besproken regeling worden ook de artikelen 42 en 43 van de WAO en 31 en 32 van de AAW vermeld, zoals deze luiden na inwerkingtreding van de Wet TAV.
     In deze artikelen is bepaald dat herziening of intrekking van de arbeidsongeschiktheidsuitkering die verband houdt met een voltooide scholing of opleiding niet eerder ingaat dan één jaar na voltooiing van die scholing of opleiding. Het voorliggende wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging. De arbeidsongeschikte die wél meewerkt aan scholing of opleiding heeft dus de tijd om te zoeken naar een passende functie.

3.3.3. Relatie tussen ziekte of gebreken en arbeidsongeschiktheid

     De SER stelt voor een signaal te geven naar de uitvoeringspraktijk en de rechtspraak met betrekking tot het verband tussen de aandoening en de arbeidsongeschiktheid. Hij stelt daartoe voor in het arbeidsongeschiktheidscriterium de zinsnede "als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebreken" op te nemen. Het kabinet begrijpt dit zo dat volgens de SER niet alleen goed moet worden bekeken of er een relatie is tussen aandoening en uitval uit het arbeidsproces, maar dat tevens moet worden vermeden dat de begrippen "ziekte en gebreken" te ruim worden geïnterpreteerd. Er zal goed moeten worden nagegaan of er niet sprake is van een subjectieve beleving van een betrokkene, al dan niet als gevolg van diens sociale omstandigheden. Het kabinet is zich ervan bewust dat er niet altijd een monocausaal verband is tussen een aandoening en arbeidsongeschiktheid. Toch acht het speciale aandacht voor dit verband gewenst. Het desbetreffende voorstel van de SER wordt dan ook overgenomen.

     De SVr merkt op dat het aanbeveling verdient om ten aanzien van het begrip "rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen" de aandacht met name te richten op de implementatie van dit begrip in de uitvoeringspraktijk. In dat verband wordt gedacht aan standaardisering van het medisch beoordelingsproces met als doel het toetsbaar maken van het oordeel omtrent het bestaan van ziekte of gebreken.
     Het kabinet lijkt dit een goede gedachte en meent verder dat het primair aan de bedrijfsverenigingen zelf is om procedures in te stellen die een objectieve en rechtmatige vaststelling van het arbeidsongeschiktheidspercentage waarborgen. Onderdeel hiervan kan zijn het inbouwen van elementen als intercollegiale toetsing en een protocollering van de gevalsbehandeling. Het kabinet acht het niet juist deze maatregelen bij wet voor te schrijven. Wel zal moeten worden voorzien in een toezicht op de invulling van de beleidsvrijheid van de bedrijfsvereniging op dit punt. Verder zal sprake moeten zijn van een expliciete controle op het verzekeringsgeneeskundig handelen en op de hantering van de beoordelingstermijnen gedurende de gehele periode van de gevalsbehandeling. Het kabinet verwacht dat in de rapportages van de Toezichtkamer van de SVr aan deze elementen aandacht wordt besteed.

rblz.|27| 
3.3.4. Algemeen geaccepteerde arbeid versus passende arbeid

     Zoals de SER al heeft aangegeven, kan het geherformuleerde begrip passende arbeid leiden tot een volstrekt andere functieduiding dan de functie waarin de uitval zich heeft voorgedaan, waarbij het ook kan gaan om een wijziging van de omvang van de arbeid. Uitgangspunt van de nieuwe regeling is immers het prospectieve karakter van het begrip arbeid. Zijn de geduide functies op grond van arbeidsmarktfactoren bijvoorbeeld niet beschikbaar, dan is de betrokkene voor die functies als werkloos te beschouwen en derhalve in veel gevallen aangewezen op een werkloosheidsuitkering. Het is van belang hier in te gaan op de relatie tussen de geduide functies en de functies die op grond van de WW als passend kunnen worden aangemerkt.

     Met de SER zijn wij van mening dat het begrip passende arbeid, dat nodig is om het loonverlies vast te stellen ter bepaling van de (mate van) arbeidsongeschiktheid, een ander doel dient dan het begrip passende arbeid uit de WW. Toch staan die begrippen, in onze visie, in een zekere relatie tot elkaar. In dit verband wordt verwezen naar de "Notitie passende arbeid", die op 10 juli 1991 naar de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 1990-1991, 21 800 XV, nr. 86) en op 5 november 1991 aldaar is besproken. Deze notitie heeft geleid tot de Richtlijn passende arbeid, die in mei 1992 is toegezonden aan de bedrijfsverenigingen en de gemeentelijke sociale diensten [zie ook Richtlijn passende arbeid 1996, red.]. Hierin is als algemene richtlijn geformuleerd dat "een ieder die zich door opleiding en/of werkervaring voor een bepaald beroep of voor arbeid op een bepaald niveau heeft gekwalificeerd, na aanvang van de werkloosheid een halfjaar de tijd heeft om zich te richten op het zoeken naar arbeid overeenkomstig het vroegere beroep en niveau en in beginsel niet verplicht is werk op een lager niveau of in een ander beroep te aanvaarden". Na een halfjaar mogen concessies worden verwacht. Eén en ander kan inhouden dat na twee jaar voor iemand van academisch niveau arbeid van laag c.q. ongeschoold niveau passend geacht kan worden. De genoemde, op de jurisprudentie gebaseerde kabinetsnotitie gaat er bovendien van uit dat er, indien het werkloosheidsrisico van betrokkene hiertoe aanleiding geeft, reeds eerder concessies dienen te worden gedaan. Deze lijn geldt ook voor de gedeeltelijk arbeidsongeschikte voor zover hij als werkloos moet worden aangemerkt, zodat de geduide functies op basis waarvan de mate van arbeidsongeschiktheid wordt vastgesteld in eerste instantie voor de toepassing van de uitkeringsregelingen in verband met werkloosheid niet passend behoeven te zijn, maar dit, na verloop van tijd, wel kunnen worden.

4. Wijziging structuur en inrichting arbeidsongeschiktheids-regelingen; niveau en duur

4.1. Het SER-advies met betrekking tot het niveau en de duur van de arbeidsongeschiktheidsuitkering

4.1.1. Opvatting van een meerderheid van de SER

     Blijkens het eerdergenoemde advies is een meerderheid van de SER (kroonleden en werkgevers) van mening dat naast de eerder besproken maatregelen andere maatregelen nodig zijn om het arbeidsongeschiktheidsvolume te verminderen. Dit deel van de Raad acht het van belang dat het pakket maatregelen wordt aangevuld met extra volumebeperkende maatregelen ten aanzien van lagere leeftijdscategorieën. Dit in verband met het feit dat de groei van het aantal nieuwe uitkeringsgerechtigden het sterkst is onder de lagere leeftijdscategorieën.
     rblz.|28| In het advies wordt door dit deel van de SER in verband hiermee voorgesteld om, met behoud van het risicokarakter, de hoogte van de arbeidsongeschiktheidsuitkering door middel van de introductie van opbouwelementen afhankelijk te stellen van de duur van het arbeidsverleden. Dit deel van de SER heeft hiervoor een tweetal varianten uitgewerkt. Deze beide varianten gaan uit van een uitkering die uit twee componenten bestaat, waarvan de ene component wordt gevormd door 70% van het minimumloon en de andere door een toeslag, die gerelateerd is aan het arbeidsverleden en wordt afgeleid van het vroegere loon, voor zover dat het minimumloon te boven gaat. Vooralsnog kan voor de bepaling van de verzekeringsduur worden uitgegaan van de leeftijd bij toetreding. Met het oog op de aan sommige ziekten en gebreken inherente toestand van hulpbehoevendheid zou naar het oordeel van deze leden van de SER wel de mogelijkheid die artikel 13 van de AAW en artikel 22 van de WAO thans biedt tot ophoging van de uitkering tot 100% van het laatstverdiende loon onverkort, dat wil zeggen zonder onderscheid naar arbeidsverleden of leeftijd, dienen te worden gehandhaafd.

     De voorkeur van de SER gaat uit naar de variant waarbij als basisuitkering 70% van het minimumloon geldt en waarbij, wat de aanvullende uitkering betreft naar analogie van de in veel aanvullende pensioenregelingen gangbare pensioenopbouw, een jaarlijkse opbouw van 1,75% plaatsvindt voor het bovenminimale gedeelte van het laatstverdiende loon. In dit voorstel geschiedt de opbouw vanaf het 18de levensjaar en kan maximaal 40 jaar omvatten, hetgeen resulteert in een maximum aanvullende uitkering van 70% van het bovenminimale gedeelte van het laatstverdiende loon bij toetreding op 58-jarige leeftijd. Tezamen met de basisuitkering levert dit bij volledige ongeschiktheid tot werken 70% van het laatstverdiende loon op.
     De aldus voorgestane introductie van opbouwelementen in de hoogte van het uitkeringsrecht achten alle leden van dit deel van de SER in de eerste plaats noodzakelijk in het kader van de eerdergenoemde volume- en financiële doelstelling. Daarnaast laat een dergelijke maatregel, aldus dit deel van de SER, zich ook vanuit overwegingen van sociale aard motiveren. Vanuit sociaal oogpunt is het verdedigbaar dat naarmate men op oudere leeftijd (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt raakt een hoger uitkeringspercentage geldt. Evenzeer is het verdedigbaar dat, onder handhaving van een algemene bodemvoorziening (de AAW) en van de mogelijkheid tot ophoging van de uitkering in geval van hulpbehoevendheid (artikel 13 AAW en artikel 22 WAO), een positief verband wordt gelegd tussen het arbeidsverleden en de hoogte van de uitkering. Verder kan worden geconstateerd dat opbouwelementen van dien aard ook in andere landen, zoals de Duitse Bondsrepubliek, gelden.

     Wat de bijdrage aan het volumebeleid betreft, acht deze meerderheid van de SER het ten slotte van belang dat blijkens onderzoek de omvang van het inkomensverlies een belangrijke determinant is van de toetredingskans tot de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Dit deel is dan ook van mening dat als gevolg van dit voorstel een substantiële additionele bijdrage tot de beperking van de volumegroei kan worden verwacht.

     De ondernemersleden, behorend tot dit deel van de SER, menen bovendien dat ook in de sfeer van de duur van de WAO-uitkering tot introductie van opbouwelementen moet worden overgegaan, teneinde te bereiken dat het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen daadwerkelijk wordt ontmoedigd en dat deze regelingen meer naar Europese maatstaven zijn ingericht. De Nederlandse arbeidsongeschiktheidsregelingen zijn immers in het algemeen voor uitkeringsgerechtigden rblz.|29| gunstiger dan in omringende landen, in het bijzonder wat de regelingen ter zake van het "risque social" betreft.
     Met erkenning van de verschillen tussen de risico's van werkloosheid en arbeidsongeschiktheid als zodanig is dit deel voorts van mening dat de ter zake geldende regelingen meer en beter op elkaar moeten worden afgestemd. Voorgesteld wordt daarom de uitkeringsduur van de WAO te beperken en afhankelijk te stellen van het arbeidsverleden onder handhaving van de uitkeringsduur van de AAW. Daarbij is de uitkeringsduur van de WW als een absolute ondergrens te zien. Een langere uitkeringsduur bij arbeidsongeschiktheid ligt, aldus dit deel van de SER, in het bijzonder voor boven-50-jarigen, voor de hand, gelet op het verschil tussen beide risico's. In dit verband wijzen deze leden erop dat uit berekeningen van het Centraal Planbureau c.s. naar voren komt dat een beperking van de uitkeringsduur van de WAO zal leiden tot een omvangrijke vermindering van het aantal uitkeringsgerechtigden.

4.1.2. Opvatting van een minderheid van de SER

     Het deel van de SER, bestaande uit de werknemersleden, stelt bij zijn standpuntbepaling voorop dat het beleid moet zijn gericht op toenemende arbeidsparticipatie van arbeidsongeschikten. Dit deel wenst zich daarbij volledig te richten op volumemaatregelen en niet op prijsmaatregelen (hoogte en duur). Dit vereist, aldus deze leden, een samenhangend pakket gericht op preventie, rechtsbescherming en reïntegratie. Deze leden zijn het er tevens over eens dat dit samenhangende pakket moet worden aangevuld met beleid dat is gericht op verruiming van de werkgelegenheid en daarmee samenhangend op verbetering van het functioneren van de arbeidsmarkt. Verder vinden deze leden het noodzakelijk de eigen verantwoordelijkheid op ondernemingsniveau te vergroten.

4.2. Het SVr-advies met betrekking tot het niveau en de duur van de arbeidsongeschiktheidsuitkering

     De Raad gaat in zijn advies voor wat betreft het niveau en de duur van de arbeidsongeschiktheidsuitkering in op de consequenties van toename van arbeidsongeschiktheid, het leeftijdscriterium als vertaling van de verzekeringsduur, de samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkering met uitkering ingevolge de WW en op het begrip "dagloon".

     De Raad merkt op dat bij de WAO het principe geldt van één uitkering per uitkeringsgerechtigde.
     Zonder aanvullende maatregelen kan de betrokkene dan ook, zolang hij arbeidsongeschikt blijft, geen nieuw recht op een loondervingsuitkering WAO krijgen, ook niet indien hij zijn restcapaciteit heeft benut.
     Inkomsten uit restcapaciteit kunnen bij toename van de arbeidsongeschiktheid slechts leiden tot een hoger dagloon of een hoger vervolgdagloon (zie paragraaf 4.3.1), waarbij de leeftijd op de eerste WAO-dag bepalend blijft. Bij toename van de arbeidsongeschiktheid is die dag dan bepalend, hetgeen voor de betrokkene nadelig is. Een deel van de Raad, de werknemersleden en vier onafhankelijke leden, acht dit onaanvaardbaar en vraagt de gevolgen te verzachten door bijvoorbeeld rekening te houden met de leeftijd van betrokkene op het moment van de toename van de arbeidsongeschiktheid. Een ander deel van de Raad, de ondernemersleden en twee onafhankelijke leden, ziet geen aanleiding tot bijstelling van de voorgestelde maatregelen.

     Ten aanzien van het leeftijdscriterium als vertaling van de verzekeringsduur geeft de Raad in overweging aan te geven in hoeverre volgens rblz.|30| het kabinet dient te worden overgestapt op een stelsel waarbij de uitkering rechtstreeks wordt gerelateerd aan de verzekeringsduur zodra daarvoor de benodigde gegevens beschikbaar zijn.

     Om de samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkering met de uitkering van de WW goed te laten verlopen, onderschrijft een meerderheid van de Raad het kabinetsstandpunt dat aanpassing van de Dagloonregels Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid (IWS) noodzakelijk is (de hoogte van het WW-dagloon wordt bepaald door de op grond van artikel 34 van de IWS te stellen dagloonregels). Het andere deel van de Raad, bestaande uit de FNV-leden en één onafhankelijk lid, wijst op beleidsmatige gronden deze aanpassing af. Dit deel acht het niet aanvaardbaar dat het (toevallige) moment van herbeoordeling bepalend is voor de hoogte van de loondervingsuitkering WW. Dit deel is van mening dat het WW-dagloon moet worden afgestemd op het WAO- dagloon in de loondervingsperiode ook al kan in bepaalde situaties het totaal van WAO- en WW-uitkering hoger zijn dan een volledige WAO-uitkering.

     De Raad adviseert om het begrip dagloon in de wet te handhaven. Na afloop van de loondervingsuitkering zou het dagloon eenmalig moeten worden verlaagd zodat de beide componenten die dan het dagloon bepalen niet afzonderlijk geïndexeerd behoeven te worden. Dit verlaagde dagloon zou de term "vervolgdagloon" moeten dragen.

4.3. Standpunt kabinet

4.3.1. Systeem

     Nadat de SER zijn advies op 12 juli 1991 had vastgesteld, heeft het kabinet in eerste instantie geconcludeerd dat het wenselijk is de duur van de WAO-uitkering te beperken en te relateren aan de leeftijd, waarbij de duur van deze uitkering voor personen van 50 jaar of ouder niet zou worden beperkt. Arbeidsongeschikten jonger dan 50 jaar zouden na afloop van de WAO-uitkering recht op AAW-uitkering behouden. De notie dat, gezien de gesignaleerde ontwikkelingen, aan diep ingrijpende maatregelen niet langer kon worden ontkomen en de wens om ook in de aanvangsfase te verzekeren dat de uitkering bij arbeidsongeschiktheid niet lager zou liggen dan die bij werkloosheid, vormden de achtergrond van deze besluitvorming. Bij brief van 16 juli 1991 zijn deze voornemens ter kennis gebracht van de SER, waarvan een afschrift aan de Tweede Kamer is toegezonden (Kamerstukken II 1990-1991, 22 187, nr. 1).
     De in de brief van 16 juli 1991 opgenomen voornemens met betrekking tot de duur van de WAO-uitkering werden in de samenleving sterk afwijzend ontvangen. Het kabinet heeft zich vervolgens nader over deze kwestie beraden. Dit nadere beraad heeft het kabinet tot de conclusie gebracht dat aanpassing van de voornemens noodzakelijk was. Anderzijds is de problematiek van de toename van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen van dien aard dat, overeenkomstig de opvatting van een meerderheid van de SER, hoe dan ook aan ingrijpende maatregelen niet valt te ontkomen.
     De nadere voorstellen van het kabinet zijn in grote lijnen uiteengezet in de brief aan de Tweede Kamer d.d. 27 augustus 1991 (Kamerstukken II 1990-1991, 22 187, nr. 2). Deze voorstellen voorzien in beperking van de duur van de direct op het laatstverdiende loon gebaseerde uitkering (loondervingsuitkering) tot één jaar voor personen jonger dan 33 jaar en (maximaal) zeven jaar voor personen van 58 jaar of ouder. Na beëindiging van deze loondervingsuitkering bestaat recht op een vervolguitkering, die uit twee componenten bestaat, te weten 70% van het rblz.|31| minimumloon, verhoogd met 1,75% van het verschil tussen het voorheen verdiende loon en het minimumloon voor elk jaar tot het 58ste dat men ouder is dan 18 jaar op het moment waarop men recht op uitkering krijgt.

     Bij de bepaling van zijn standpunt heeft het kabinet, zowel voor de oude als voor de nieuwe gevallen, zijn oorspronkelijke voorstellen van 16 juli 1991 gelegd naast het meerderheidsadvies van de SER en de gunstige elementen van beide voorstellen gecombineerd. Wat de nieuwe gevallen betreft, zijn de voorstellen van de meerderheid van de SER en de aanvankelijke kabinetsplannen zodanig samengevoegd dat de uit de aanvankelijke plannen afkomstige loongerelateerde uitkering, waarvan de duur door de leeftijd wordt bepaald, wordt gevolgd door een vervolguitkering, gelijk aan de uitkering volgens de SER-variant. Voor alle duidelijkheid: ten opzichte van de SER-voorstellen zijn de huidige voorstellen in die zin gunstiger dat de betrokkene voordat zijn uitkering op het SER-niveau terechtkomt, deze voor beneden-33-jarigen één jaar en naar mate men ouder is steeds langer op het huidige niveau blijft gehandhaafd (70% van het laatstverdiende loon). Na afloop van de uitkering van 70% van het laatstverdiende loon valt men niet terug op het AAW-niveau (maximaal 70% van het minimumloon), maar op het door de SER voorgestelde niveau. Voor ouderen zal deze terugval pas na langere tijd plaatsvinden. De terugval zal minder groot zijn naarmate men op oudere leeftijd recht op uitkering krijgt. Voor personen die arbeidsongeschikt worden als zij 58 jaar of ouder zijn, vindt geen terugval plaats.

     Volledigheidshalve zij opgemerkt dat op één punt het advies van de SER niet geheel is overgenomen. Het betreft hier de uitkeringen aan personen die in een althans voorlopig blijvende toestand van hulpbehoevendheid verkeren. De SER stelt voor deze personen de uitkering onverkort op haar huidige niveau, te weten 100% van het dagloon, te handhaven. Het kabinet is echter van mening dat het niet in de rede ligt voor deze kleine groep uitkeringsgerechtigden een sterk van het algemene regime afwijkend uitkeringssysteem te creëren. Dit betekent dat deze personen, naar de mening van het kabinet, een uitkering op het niveau van 100% dienen te ontvangen; derhalve 100% loondervingsuitkering gevolgd door 100% vervolguitkering.

     Hierbij heeft het kabinet het volgende overwogen. De mogelijkheid tot ophoging bij blijvende hulpbehoevendheid is gecreëerd vanuit de gedachte dat de noodzaak tot geregelde oppassing en verzorging een bepaald bedrag aan meerkosten met zich brengt. Of deze meerkosten er daadwerkelijk zijn en in welke mate is in de gekozen vormgeving niet van belang. De vergoeding is als het ware een forfaitaire vergoeding. Voor de kosten verbonden aan de hulpbehoevendheid zijn er via de voorzieningen regelingen getroffen. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de kosten van huishoudelijke hulp in het kader van de AAW naast de reguliere gezinshulp in het kader van de AWBZ [Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, red.].

     Wat de lopende uitkeringen betreft, is het kabinetsvoorstel ten aanzien van de boven-50-jarigen gelijk aan het voorstel van de SER. Voor beneden-50-jarigen bevat het kabinetsvoorstel een tweetal belangrijke wijzigingen ten opzichte van het SER-voorstel. Immers, ook hier blijft ten minste één jaar de loongerelateerde uitkering gehandhaafd, die vervolgens in guldens gelijk blijft tot het niveau is bereikt dat door de SER is geadviseerd.
     Het kabinet heeft zich gerealiseerd dat voor deze groep waarschijnlijk een achteruitgang in koopkracht zal plaatsvinden tot het niveau is bereikt dat door de SER is geadviseerd. Het kabinet meent dat het deze keuze rblz.|32| moet maken om te voorkomen dat het verschil tussen oude en nieuwe gevallen tot in lengte van jaren zal blijven bestaan. Het zou vooral na wat langere tijd onbegrijpelijk zijn wanneer twee personen die op dat moment in een identieke situatie verkeren, sterk verschillend zouden worden behandeld.

     De huidige structuur van de WAO is zodanig dat de uitkering per dag wordt afgeleid van het loon dat de betrokkene, ware hij niet arbeidsongeschikt geworden, zou hebben verdiend in het beroep dat hij vóór de arbeidsongeschiktheid uitoefende. Voor de berekening van dat loon wordt als maatstaf genomen het tot loon per dag herleide bedrag dat de betrokkene in het jaar aan de arbeidsongeschiktheid voorafgaande heeft ontvangen. Dit dagloon wordt vervolgens aangepast aan de loonsverhogingen die, op grond van een voor de betrokkene geldende regeling en in verband met afwijkingen van het loonpeil in het beroep van betrokkene, hebben plaatsgevonden in de periode gelegen tussen het intreden van de arbeidsongeschiktheid en het ingaan van de uitkering.
     Het bedrag van de arbeidsongeschiktheidsuitkering is een percentage van dit dagloon. Dit percentage staat in verband met de mate van arbeidsongeschiktheid en bedraagt bij volledige arbeidsongeschiktheid 70.
     De introductie van de vervolguitkering, die niet direct op het dagloon is gebaseerd, brengt een nieuw element in de bepaling van de uitkering. Omdat de mate van arbeidsongeschiktheid mede bepalend is voor de hoogte van de uitkering en deze ook in de toekomst op dezelfde wijze in de hoogte van de uitkering zal doorwerken, was in het conceptwetsvoorstel, zoals dat aan de SVr werd voorgelegd, voor de vormgeving van de maatregelen naast handhaving van het begrip "dagloon" gekozen voor invoering van de begrippen "grondslag" en "grondslag vervolguitkering", waarbij het begrip grondslag tijdens de loondervingsuitkering gelijk zou zijn aan het dagloon en tijdens de vervolguitkering gelijk zou zijn aan de grondslag vervolguitkering.
     De SVr achtte echter de termen grondslag en grondslag vervolguitkering verwarrend, omdat met name de eerste term ook voorkomt in de AAW en daar betrekking heeft op een op andere wijze vastgesteld bedrag.
     Het kabinet heeft naar aanleiding van deze opmerking van de SVr besloten de term grondslag niet te gebruiken en conform het voorstel van de SVr de term grondslag vervolguitkering te vervangen door "vervolgdagloon".

     Het komt erop neer dat overal in de wet waar het begrip dagloon in relatie wordt gebracht met de vervolguitkering, dit dagloon vervangen wordt door vervolgdagloon. Tijdens de loondervingsuitkering wordt het begrip dagloon gehanteerd. Het vervolgdagloon wordt vastgesteld op het minimumloon per dag, vermeerderd met 2,5% per leeftijdsjaar na het 18de van het verschil tussen het dagloon en het minimumloon. Het percentage van 2,5, als logisch uitvloeisel van de in de oorspronkelijke kabinetsvoorstellen genoemde 1,75, houdt verband met het feit dat bij de vervolguitkering een percentage van het hele verschil tussen dagloon en minimumloon in de uitkering wordt opgenomen (100/70 x 1,75 = 2,5) . Door de hantering van de begrippen dagloon en vervolgdagloon kan de tot nu toe vigerende systematiek van de WAO volledig in tact blijven. Overigens moge wat de introductie van deze begrippen betreft verder worden verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

     Voorts verdient nog vermelding dat de SVr in zijn advies, op initiatief van de FBV, uit vereenvoudigingsoogpunt voorstelt om in plaats van een afzonderlijke vervolguitkering aan het einde van de loondervingsuitkering rblz.|33| het dagloon eenmalig te verlagen tot aan het bedrag van het vervolgdagloon en daarna normaal als dagloon te indexeren. Volgens de in het voorstel gekozen systematiek wordt het vervolgdagloon zelf niet geïndexeerd. De verhoging van het vervolgdagloon vindt plaats doordat de twee componenten aan de hand waarvan het vervolgdagloon wordt vastgesteld, te weten dagloon en minimumloon, halfjaarlijks worden verhoogd. Hoewel de door de SVr voorgestelde systematiek uit administratief oogpunt vereenvoudiging oplevert, stuit een eenmalige vaststelling van het vervolgdagloon echter systematisch op een aantal bezwaren en wel op de volgende.

     In tegenstelling tot de WW is wanneer zo'n eenmalige verlaging plaatsvindt, in de WAO niet meer zichtbaar dat de wet twee soorten uitkering kent. Na de loondervingsuitkering van 70% van het laatstverdiende loon ontstaat recht op een vervolguitkering van 70% van het minimumloon verhoogd met een percentage van het verschil tussen laatstverdiende loon en minimumloon. Het minimumloon is voorts niet voor een ieder een gelijk bedrag. Voor de leeftijdscategorieën van 16 tot en met 22 jaar gelden per leeftijdsjaar afwijkende bedragen. De SVr geeft in zijn advies overigens zelf aan dat hiervoor, als zijn voorstel wordt overgenomen, een speciale regeling moet worden getroffen. In het voorstel van het kabinet is deze speciale regeling niet noodzakelijk.

     Indien een eenmalige verlaging wordt doorgevoerd, hoeft de bedrijfsvereniging het volledige oude dagloon niet meer vast te houden. Echter, in sommige gevallen is dit toch noodzakelijk, namelijk wanneer de betrokkene is gaan werken voor zijn resterende verdiencapaciteit. Wanneer deze persoon opnieuw uitvalt, toegenomen arbeidsongeschikt wordt, kan hij een nieuw dagloon krijgen als hij in zijn nieuwe dienstbetrekking een hoger dagloon verdiende dan zijn oude dagloon. Dit nieuwe dagloon is dan op grond van artikel 40 van de WAO samengesteld uit een deel oud en een deel nieuw dagloon. Aangezien het dagloon doorwerkt in de vervolguitkering zal ook het nieuwe dagloon hierin moeten doorwerken. Hiervoor is dus wel vereist dat het oude dagloon bekend blijft en ook kan blijven doorwerken in de vervolguitkering. Hiernaast dient nog te worden opgemerkt dat, hoewel de indexering van minimumloon en uitkeringen op dezelfde wijze is geregeld, het denkbaar is dat de ontwikkeling van het minimumloon in de toekomst niet parallel blijft lopen met de ontwikkeling van het dagloon.
     Dit geheel overziende is het kabinet dan ook van mening dat aan deze suggestie van de SVr geen gevolg moet worden gegeven.

4.3.2. Nadere onderbouwing systeem

     Hiervoor is een meer feitelijke beschrijving gegeven van het structurele uitkeringssysteem. Het gaat dus wat de WAO betreft om een risicoverzekering met opbouwelementen. Daarin wordt op twee manieren onderscheid gemaakt naar leeftijd. Zowel de duur van de loondervingsuitkering als de hoogte van de vervolguitkering zijn afhankelijk van de leeftijd van de verzekerde op het tijdstip waarop de uitkering ingaat.

     De dwingende maatschappelijke noodzaak om het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen terug te dringen, is hiervoor reeds uiteengezet. Eveneens is reeds uiteengezet dat, en op welke gronden, het kabinet in juli 1991 tot het oordeel moest komen dat dit doel slechts bereikt kon worden door onder meer ingrepen in de hoogte van de uitkeringen. Bij de vormgeving van deze ingrepen kan er vervolgens niet aan voorbij worden gegaan dat het gaat om uitkeringen welke worden gefinancierd uit door de verzekerden betaalde premies.

     rblz.|34| In de huidige WAO bestaat er geen verband tussen de periode gedurende welke men premie heeft betaald en het recht op uitkering; evenmin is er een verband tussen de hoogte van de uitkering en de duur waarop men mogelijkerwijze nog een recht kan doen gelden op een uitkering. Gegeven de noodzaak tot ingrepen in het stelsel heeft het kabinet ervoor gekozen dat bij de beperking van de uitkeringsrechten wel een zekere relatie wordt gelegd tussen de betaalde premie en de duur, respectievelijk hoogte van de uitkering.
     Een dergelijke relatie wordt thans ook in de WW en de AOW gelegd; in overige socialeverzekeringswetten is zij om diverse redenen niet aan de orde.
     Nu staat evenzeer vast dat er geen sprake kan zijn van een strikte evenredigheid tussen de individueel betaalde premie en de individuele uitkering. Een dergelijk stelsel zou in strijd zijn met de solidariteitsgedachte. Voor iedere verzekerde dient, ongeacht de verzekeringsduur, een recht op uitkering van een zeker basisniveau te blijven bestaan. Derhalve is de voor de hand liggende oplossing om de uitkering gedeeltelijk te relateren aan de verzekeringsduur.
     Een stelsel waarin de uitkering rechtstreeks wordt gerelateerd aan de verzekeringsduur is evenwel problematisch, omdat de daarvoor benodigde gegevens niet beschikbaar zijn.

     Bij de stelselherziening in 1987 is voor de WW aangegeven dat wanneer het technisch mogelijk is, een directere relatie moet worden gelegd tussen het arbeidsverleden en de werkloosheidsuitkering.
     Het kabinet is van oordeel dat op het moment dat in de administratie van de uitvoeringsorganen het arbeidsverleden van verzekerden goed te onderscheiden is via de verzekerdenadministratie (VZA), een overgang dient te worden gemaakt naar een opbouwsysteem voor zowel de WW als de WAO. Het arbeidsverleden wordt vanaf 1 januari 1989 in de VZA geregistreerd. Tot 1 januari 2029 is het dus niet mogelijk om volledig over te stappen naar een systeem waarin hoogte en duur van de uitkering (mede) gebaseerd zijn op het via de VZA geregistreerde arbeidsverleden.

     Een criterium dat geschikt is om een zekere relatie te leggen tussen het recht op uitkering en de bijdrage aan de financiering is de leeftijd. De leeftijd is in veruit de meeste gevallen een eenvoudig vast te stellen en te hanteren - alsook weinig fraudegevoelig - gegeven. De leeftijd geeft bovendien een redelijke benadering van de bijdrage aan de verzekeringsduur. In het algemeen zal men immers een langduriger arbeidsverleden hebben en dus langer verzekerd zijn geweest naarmate men ouder is.

     Uit praktische overwegingen heeft het kabinet in het voorliggende wetsvoorstel gekozen voor het leeftijdscriterium. In de komende jaren zal moeten worden bezien hoe de overstap naar het arbeidsverledencriterium kan worden gemaakt. Een mogelijkheid zou kunnen zijn om de jaren die liggen vóór 1989 op basis van leeftijd in aanmerking te nemen. Vanaf 1989 kan immers van het feitelijk arbeidsverleden worden uitgegaan.

4.3.3. Het systeem bij toename arbeidsongeschiktheid

     Ter oplossing van de door de SVr gesignaleerde problematiek (zie paragraaf 4.2) zijn er verschillende opties denkbaar. Het kabinet is er vooral door de rekenvoorbeelden in bijlage 7 van het SVr-advies van overtuigd geraakt dat er een oplossing moet komen en deelt dus niet de mening van de werkgeversleden en de twee onafhankelijke leden. Het is rblz.|35| denkbaar om de persoon recht te geven op een nieuwe loondervingsuitkering, waarbij er dan weer verschillende varianten mogelijk zijn. Het is ook denkbaar, zoals een deel van de SVr adviseert, om alleen de vervolguitkering te corrigeren. Uitwerking van de verschillende opties is echter niet eenvoudig, ook omdat zich een grote diversiteit in situaties kan voordoen.
     Bij de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel kunnen zich nog geen gevallen voordoen waarin personen een vervolguitkering ontvangen. Dit betekent dat het geschetste probleem zich voorlopig ook niet kan voordoen. Het kabinet heeft er in verband hiermee voor gekozen omtrent diverse oplossingsmogelijkheden advies te vragen aan de SVr. Deze kan dan ook de uitvoerbaarheid van elk van de mogelijkheden bezien.
     Na ontvangst van het desbetreffende SVr-advies kan de wet worden aangepast. Vooruitlopend op de totstandkoming van die wetswijziging kan een tijdelijke regeling worden getroffen op basis van een ministeriële regeling. Hiervoor is in dit wetsvoorstel bij de wijziging van artikel 40 van de WAO en de overeenkomstige bepalingen in de Algemene burgerlijke pensioenwet, de Spoorwegpensioenwet en de Algemene militaire pensioenwet een delegatiebepaling opgenomen.

4.3.4. Onomkeerbare arbeidsongeschiktheid

     In de discussie over de verlaging van het uitkeringsniveau WAO is door sommige politieke en maatschappelijke organisaties gepleit voor het uitzonderen van ernstige en blijvende gevallen van invaliditeit. Het gaat hierbij concreet om de wens om personen met een ernstige en blijvende mate van invaliditeit uit te zonderen van het regime van verlaging van het uitkeringsniveau.
     Voor een goed begrip is het noodzakelijk de term arbeidsongeschiktheid te onderscheiden van de term invaliditeit. De WAO is een loondervingsverzekering en verzekert derhalve het verlies aan verdiencapaciteit (de mate van loonderving) ten gevolge van ziekte en gebrek en niet een fysieke en/of psychische aandoening op zich. Waar "arbeidsongeschiktheid" het verband legt tussen ziekte/gebrek en het verlies aan inkomen, heeft invaliditeit betrekking op de fysieke (en psychische) geschondenheid van een persoon. Invalide personen die - ondanks hun invaliditeit - met de arbeid die zij nog kunnen verrichten zoveel kunnen verdienen dat het verlies aan verdiencapaciteit gering is, zijn volgens het geldende en voorgestelde WAO-systeem volledig arbeidsgeschikt.
     De mate van invaliditeit zegt derhalve in veel gevallen niets over de loonschade waarmee iemand wordt geconfronteerd.

     Het is op puur medische gronden niet mogelijk om categorieën personen af te bakenen die op grond van de "onomkeerbaarheid" van hun situatie buiten de voorgestelde WAO-structuur zouden moeten vallen. Immers, op grond van welke criteria is te bepalen wie dermate (psychisch of somatisch) arbeidsongeschikt is dat een op hem/haar "onomkeerbare" situatie van toepassing is? Hoe is een lijn te trekken tussen schrijnende en minder schrijnende gevallen, omkeerbare en onomkeerbare situaties?
     Er bestaat grote twijfel of het mogelijk is in medische zin te spreken van een (statische) eindtoestand. Hieruit voortvloeiend bestaan eveneens twijfels over de mogelijkheid van het aanduiden van een blijvende situatie van volledige arbeidsongeschiktheid.

     De onderhavige problematiek is ook aan de orde geweest tijdens het overleg met de Tweede Kamer op 28 augustus 1991 naar aanleiding van de brief van het kabinet over ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. rblz.|36| Bij die gelegenheid heeft het kabinet gesteld dat, rekening houdend met het karakter van de WAO als loondervingsregeling en de onmogelijkheid om onomkeerbare situaties goed af te bakenen, het niet mogelijk is op eenduidige wijze een uitzondering te maken, zoals door sommigen bepleit.
     Het kabinet heeft bij de verdere uitwerking van de maatregelen waartoe in de zomer van 1991 werd besloten geen mogelijkheden gevonden die aanleiding konden zijn om op dit standpunt terug te komen.

5. Wijziging structuur en inrichting arbeidsongeschiktheids-regelingen: tijdelijkheid uitkering en periodieke beoordeling

5.1. Het SER-advies over de tijdelijkheid en de periodieke beoordeling van de arbeidsongeschiktheidsuitkering

     De SER is van oordeel dat van een uitkeringsstelsel dat in beginsel tijdelijke uitkeringen verstrekt mogelijk een activerende werking uitgaat. Ervan uitgaande dat arbeidsongeschiktheid en de ontwikkeling van restcapaciteit beschouwd kunnen worden als een dynamisch proces, meent de SER dat een systematische periodieke herkeuring van de betrokkene dient plaats te vinden. De SER is verdeeld over de vraag of het recht op een uitkering van rechtswege in de tijd begrensd dient te zijn dan wel dat sprake moet zijn van een periodieke herbeoordeling. Voor zover men kiest voor begrenzing van de uitkering, geeft dit deel een periode van drie jaar in overweging; pas na een hernieuwde beoordeling kan het uitkeringsrecht worden verlengd. De SER stelt verder voor tot het moment van periodieke herbeoordeling geen financiële gevolgen te verbinden aan (extra) inkomsten die kunnen voortvloeien uit eventuele hervatting en uitbreiding van werk. De SER komt niet tot een nadere afweging van de voor- en nadelen van de voorgestelde wijziging.

5.2. Het SVr-advies

     Het kabinetsvoorstel om in de wet een moment op te nemen waarop betrokkene actief een uitkering moet aanvragen en het voorstel tot het regelmatig evalueren van de situatie van de verzekerde, worden door de SVr onderschreven. De Raad stemt in met een herbeoordeling één jaar na aanvang van de arbeidsongeschiktheidsuitkering. In navolging van de SER pleit de SVr daarnaast voor een herbeoordeling binnen termijnen van drie jaar in plaats van de door het kabinet voorgestelde termijn van vijf jaar. De eerste jaren moet volgens de Raad ten gevolge van de extra belasting van de uitvoeringsorganen een langere termijn dan drie jaar worden gehanteerd. De Raad stelt voor dat hij in overleg met de uitvoeringsorganen in deze aanloopfase een andere termijn kan vaststellen.
     De frequentie van de beoordelingen binnen de perioden van drie jaar kan, afhankelijk van de specifieke situatie van betrokkene, door de uitvoeringsorganen nader worden bepaald, aldus de Raad.

     Een deel van de Raad is van mening dat het van rechtswege beëindigen van de uitkering in strijd is met het internationale recht, gezien de letterlijke tekst van IAO-verdrag 121 [IAO: Internationale Arbeidsorganisatie, red.].
     Dit deel stelt voor om over te gaan op een periodieke herbeoordeling zonder dat de uitkering van rechtswege wordt beëindigd. Een ander deel van de Raad komt niet tot de conclusie dat de regeling in strijd is met de relevante internationale verdragen.

     rblz.|37| Het kabinet heeft voorgesteld de SVr de bevoegdheid te geven om ten aanzien van bepaalde groepen arbeidsongeschikten te bepalen dat voor de herbeoordeling geen termijn geldt dan wel een afwijkende termijn. De Raad overweegt dat er op dit moment nog geen groepen te bepalen zijn waarvoor andere termijnen van toepassing zijn. Hij stelt voor in overleg met de uitvoerders, indien nodig, in een later stadium alsnog gebruik te maken van deze regelgevende bevoegdheid op basis van een registratie van individuele gevallen. De Raad stelt voor om, vooruitlopend op deze regeling, af te zien van de gestelde herbeoordelingstermijn in individuele gevallen indien in een aparte procedure door een tweede beoordelingsteam de inhoudelijke gronden worden onderschreven.

     De Raad zal zich nog nader beraden in hoeverre bij de periodieke beoordeling van degenen die zich permanent in het buitenland hebben gevestigd buitenlandse controleorganen moeten worden ingeschakeld.

5.3. Standpunt kabinet

     Het kabinet is met de SER van mening dat van tijdelijke uitkeringen, met eventuele verlenging na aanvraag tot voortzetting van de uitkering, een activerende werking uit kan gaan. Dit wetsvoorstel strekt onder meer tot invoering van die tijdelijkheid. Het kabinet heeft het aflopen van de uitkeringstermijn, bedoeld om een activerend signaal aan de uitkeringsgerechtigde te geven, zodanig met waarborgen omkleed dat een betrokkene die aan de voorwaarde voor het recht op uitkering blijft voldoen, dit uitkeringsrecht gecontinueerd zal zien. Het is hierbij wel nodig dat adequaat op elke aanvraag tot voortzetting van de uitkering kan worden gereageerd, in die zin dat een deugdelijke herbeoordeling vóór het aflopen van de termijn plaatsvindt. De herbeoordeling mag niet tot een administratieve afdoening verworden. De hiervoor bedoelde activerende werking zal dan in haar tegendeel omslaan.
     De adviezen van SER en SVr in overweging nemende, stelt het kabinet voor in de wet de termijn op drie jaar te stellen. Tot een bij koninklijk besluit nader te bepalen tijdstip wordt deze termijn voorlopig gesteld op vijf jaar om zodoende de uitvoering in de aanloopfase enigszins te ontlasten. Over dit nader te bepalen tijdstip wordt de SVr om advies gevraagd. Het kabinet verwacht dat de overgang van vijf naar drie jaar nog zeker vijf jaar op zich laat wachten aangezien de herbeoordeling, begeleiding en bemiddeling van de huidige arbeidsongeschikten de eerste vijf jaar na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel een flinke inspanning van de uitvoeringsorganen zullen vergen.
     Nadat de uitkeringstermijn in de wet op drie jaar wordt gesteld, krijgen de personen die vanaf dat moment een arbeidsongeschiktheidsuitkering krijgen toegekend alsmede de arbeidsongeschikten die (bij de periodieke beoordeling op vijf jaar) voor voortzetting van de uitkering in aanmerking komen, deze termijn van drie jaar. Personen die vóórdat de uitkeringstermijn op drie jaar is gesteld een uitkering voor vijf jaar toegekend hadden gekregen, behouden derhalve bij voortdurende arbeidsongeschiktheid hun uitkering tot het einde van deze vijfjaarsperiode.
     In de beslissing tot toekenning of voortzetting van een arbeidsongeschiktheidsuitkering dient het uitvoeringsorgaan nadrukkelijk te vermelden voor hoelang betrokkene ten hoogste een uitkering krijgt toegekend. Betrokkene weet dan wanneer op zijn laatst een nieuwe beoordeling plaatsvindt en wanneer een nieuwe aanvraag dient te worden gedaan.

     Het kabinet wil beklemtonen dat bij elke beoordeling tot voorzetting van de arbeidsongeschiktheidsuitkering nadrukkelijk aandacht moet worden besteed aan de mogelijkheden tot scholing en bemiddeling naar een arbeidsplaats. Dit geldt overigens ook voor de herbeoordeling van de rblz.|38| personen die reeds vóór de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel arbeidsongeschikt zijn geworden. Ook de SVr vraagt in zijn advies hiervoor de aandacht.
     Het kabinet is het met de SVr eens dat, naast een beoordeling of een verandering in de arbeidsgeschiktheidssituatie tot een aanpassing van de uitkering moet leiden, de uitvoeringsfunctionarissen ook moeten bezien of er nieuwe arbeidsmarktmogelijkheden zijn voor betrokkene en of eventueel reïntegratie-instrumenten, bijvoorbeeld die zoals ingevoerd bij de Wet TAV, kunnen worden gebruikt. Het kan niet zo zijn dat de (her)beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid niet gepaard gaat met een nadrukkelijke aandacht voor (het bevorderen van) de reïntegratiemogelijkheden van betrokkene.

     Het kabinet acht het voorts gewenst, mede om het realiteitsgehalte van de gekozen termijn in stand te houden, dat wanneer met betrekking tot bepaalde groepen arbeidsongeschikten een herbeoordelingsverplichting vrijwel geen zin heeft, deze niet meer dan wel niet met de regelmaat van vijf jaar en later drie jaar plaatsvindt. Aan de andere kant kan het zinvol zijn ten aanzien van bepaalde groepen personen te bepalen dat een periodieke herbeoordeling binnen een kortere termijn plaatsvindt, bijvoorbeeld omdat de arbeidsmarktkansen relatief hoog moeten worden ingeschat. De SVr is in de ogen van het kabinet het meest aangewezen orgaan om de bedoelde groepen te omschrijven.

     In het wetsvoorstel heeft daarom de SVr de bevoegdheid gekregen om ten aanzien van bepaalde groepen arbeidsongeschikten te bepalen, onder goedkeuring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat de uitkering niet van rechtswege afloopt en zij dus niet meer aan een periodieke beoordeling worden onderworpen dan wel dat voor hen een afwijkende termijn geldt. Het kabinet is met de SVr van mening dat het op dit moment moeilijk is om deze bepaalde groepen te omschrijven. Het ligt dan ook in de rede dat de SVr, na overleg met de uitvoeringsorganen, eerst na enige tijd gebruik maakt van zijn regelgevende bevoegdheid om een afwijkende of geen termijn te stellen. Het kabinet is het eens met het voorstel van de SVr om het stellen van deze regels te baseren op de registratie van alle individuen die de uitvoeringsorganen zouden willen uitzonderen van de periodieke beoordeling of waarvoor men een andere beoordelingstermijn zou willen vaststellen. De bedrijfsverenigingen zullen dus in een overzicht op basis van een registratie aan moeten geven voor welke personen zij zouden willen dat de SVr andere termijnen stelt. Dit impliceert wel dat er vooralsnog, totdat de SVr regels heeft gesteld, geen afwijkende termijnen gelden.

     Een uitvoeringsorgaan kan volgens het kabinet niet zelfstandig bepalen dat een individu een andere termijn krijgt, ook niet na een tweede beoordeling door een ander beoordelingsteam. Personen kunnen eerst dan een toekenning van de uitkering voor onbepaalde tijd dan wel een langere of kortere termijn krijgen indien zij behoren tot de groepen waarvoor de SVr dit heeft vastgesteld. Uiteraard is het altijd mogelijk om binnen de termijn van vijf c.q. drie jaar uitkeringsgerechtigden op te roepen om opnieuw de mate van arbeidsongeschiktheid te beoordelen en de mogelijkheden op de arbeidsmarkt te bezien. Uitvoeringsorganen kunnen, zoals de SVr voorstelt, hiervoor in hun beleid aangeven welke herbeoordelingsfrequentie korter dan vijf/drie jaar zij wensen te hanteren. De termijn waarop de uitkering van rechtswege wordt beëindigd, wordt ook bij personen die tussentijds worden beoordeeld en arbeidsongeschikt blijven, echter op vijf of drie jaar gehandhaafd totdat de SVr eventueel andere regels stelt.

     rblz.|39| Het kabinet is van mening dat ook personen met een AAW- of WAO-uitkering die in het buitenland verblijven, zoals alle andere arbeidsongeschikten, de uitkering tijdelijk toegekend moeten krijgen. Ook zij zullen wanneer de toekenningstermijn verstrijkt, een verzoek tot voortzetting van de uitkering moeten doen. Het kabinet wacht met belangstelling het resultaat af van de studie die de SVr verricht naar de vraag in hoeverre bij deze beoordelingen buitenlandse controleorganen moeten worden betrokken. Deze studie zal niet alleen betrekking moeten hebben op periodieke beoordelingen, maar ook op de herbeoordeling van personen die al vóór inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel arbeidsongeschikt waren.

     De arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt, zoals gezegd, voor de duur van vijf jaar of drie jaar toegekend. Het uitvoeringsorgaan zendt uiterlijk vier maanden vóór het aflopen van de termijn een kennisgeving naar betrokkene waarin staat dat de aanvraag voor verlenging van de uitkering kan worden gedaan. Voorgesteld wordt overigens om een dergelijke kennisgeving ook te zenden vier maanden vóór het einde van het ZW-jaar. De ambtshalve toekenning komt dus geheel te vervallen.
     Voor personen die binnen een halfjaar na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel een beroep doen op de AAW/WAO wordt hierop een uitzondering gemaakt (zie paragraaf 7.4).

     Indien niet uiterlijk drie maanden vóór het aflopen van de vijf/driejarentermijn of drie maanden vóór het einde van het ZW-jaar een aanvraag wordt ingediend, kan de bedrijfsvereniging een korting op de uitkering toepassen of geen uitkering meer toekennen. Pas na beoordeling van een eventueel alsnog ingediende aanvraag kan weer een (volledige) uitkering worden verstrekt. Indien de uitkering wederom moet worden verstrekt, kan deze - naar analogie met de ook thans reeds geldende regeling (artikel 25 AAW, 35 WAO) - niet eerder ingaan dan één jaar vóór de dag waarop de aanvraag werd ingediend. Voor het vaststellen van de duur van het aan het dagloon gerelateerde deel van de WAO en de hoogte van de vervolguitkering (zie hoofdstuk 4) blijft evenwel de datum gelden met ingang waarvan de belanghebbende aan de vereisten voor het recht op toekenning van de uitkering voldoet (zie het voorgestelde artikel 21b). Wanneer de bedrijfsvereniging een kennisgeving verstuurt later dan vier maanden vóór afloop van de wachttijd of vier maanden voordat de uitkeringstermijn verstrijkt, dient de betrokkene binnen één maand na afgifte van de kennisgeving een verzoek tot toekenning dan wel voortzetting te doen. Dit verzoek wordt vervolgens geacht op tijd te zijn gedaan, zodat de uitkering alsnog aansluitend kan worden voortgezet. Indien de bedrijfsvereniging geen kennisgeving afgeeft, maar belanghebbende vraagt wel een uitkering aan, dan wordt deze aanvraag geacht tijdig te zijn ingediend. Ook dan dient de uitkering aansluitend te worden voortgezet. Wanneer het uitvoeringsorgaan niet tijdig beslist op een wel tijdig ingediende aanvraag, wordt de uitkering voortgezet, in ieder geval tot het moment van de beslissing.

     De tijdelijkheid van de arbeidsongeschiktheidsuitkering is volgens een deel van de SVr in strijd met het internationale recht. Het kabinet meent met deze regeling, die uitgaat van opeenvolgende uitkeringen voor een bepaalde tijd, te voldoen aan ter zake geldende internationale verplichtingen met betrekking tot het permanent zijn van de uitkering. De regeling verzekert immers degene die aan de nodige verplichtingen voldoet een uitkering zolang de arbeidsongeschiktheid voortduurt (zie hoofdstuk 11).

     rblz.|40| Naast het voorstel ten aanzien van de tijdelijkheid van het uitkeringsrecht stelt het kabinet voor dat in beginsel elke AAW/WAO-gerechtigde, na een eerste toekenning van arbeidsongeschiktheidsuitkering, binnen één jaar zal worden herbeoordeeld. Het voordeel hiervan is dat aandacht aan een AAW/WAO-gerechtigde wordt besteed vóór het moment waarop het ontslagverbod van het BW niet meer geldt. Dit ontslagverbod is op een groot deel van de werkende bevolking van toepassing. Het is mogelijk dat een ontslagaanvraag veel later dan na twee jaar van ziekte wordt gedaan bij de regionaal directeur voor de arbeidsvoorziening. In deze situatie, zo bepleit de SVr in zijn advies, dient ook op dat moment een inhoudelijke herbeoordeling tot stand te komen. Deze inhoudelijke beoordeling is echter gewaarborgd door de procedure in het kader van het delegatiebesluit [zie Delegatiebesluit 1993 en vervolgens Ontslagbesluit, red.] bij artikel 6 BBA [Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945, red.]. Hierin is geregeld dat wanneer er sprake is van een ontslagaanvraag voor een arbeidsongeschikte of voor iemand met een werkvoorziening, de regionaal directeur verplicht advies dient te vragen aan de GMD. De arbeidsdeskundige van deze dienst zal dan advies uitbrengen door de situatie van de arbeidsongeschikte te beoordelen. De gegevens waarop de arbeidsdeskundige zijn advies baseert, dienen van recente datum te zijn.

6. Enkele specifieke aspecten

6.1. Samenloop arbeidsongeschiktheidsuitkering met inkomsten uit arbeid

     In de AAW en de WAO is een tweetal anticumulatiebepalingen opgenomen die de situatie regelen waarin zowel een uitkering wordt genoten als inkomsten worden verworven uit arbeid.

     De huidige artikelen 33 AAW en 44 WAO regelen de anticumulatie voor uitkering en inkomsten uit arbeid waarvan het niet zeker is of deze duurzaam zal kunnen worden uitgeoefend.

     De huidige artikelen 34 AAW en 45 WAO regelen de anticumulatie van uitkering en inkomsten uit arbeid die met het oog op de opleiding en het vroegere beroep van betrokkene dan wel zijn gezondheidstoestand niet in billijkheid aan hem kan worden opgedragen; het betreft hier dus niet-passende arbeid.

     In het eerste geval wordt de feitelijke schatting (intrekking uitkering of herziening) uitgesteld en wordt de arbeidsongeschiktheidsuitkering (tijdelijk) op een zodanig niveau gesteld alsof er, rekening houdende met de inkomsten, wel is geschat (de zogenaamde fictieve schatting). In het tweede geval wordt, omdat schatting hier niet aan de orde is, de uitkering verminderd met het bedrag waarmee de som van de uitkering en de inkomsten per dag 85% van de grondslag respectievelijk 85% van 100/108-maal het dagloon overschrijdt.

     Naar de opvatting van het kabinet is de herziening van het arbeidsongeschiktheidscriterium een goed moment om zich te bezinnen op genoemde artikelen.
     Immers, wanneer aannemelijk is dat iemand gedurende langere tijd (dus duurzaam) algemeen geaccepteerde arbeid kan verrichten op grond van zijn krachten en bekwaamheden, dan moet worden gesteld dat er sprake is van arbeid zoals bedoeld in het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Deze arbeid moet worden betrokken bij het vaststellen van de mate van arbeidsongeschiktheid. Dit zal dan vervolgens leiden tot herziening of intrekking van de uitkering.
     rblz.|41| Wanneer er twijfel bestaat over de vraag of iemand de (algemeen geaccepteerde) arbeid gedurende langere tijd kan verrichten, is er op dat moment nog geen sprake van arbeid in de zin van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Iemand kan op dat moment op de betreffende arbeid nog niet beoordeeld worden. Er kan derhalve op dat moment nog geen herziening of intrekking van de uitkering plaatsvinden. Toch is er alle aanleiding, vanwege het positieve effect op de arbeidsparticipatie, dat betrokkene het werk wel gaat proberen.
     Het inkomen dat hiermee verdiend wordt, dient in mindering te worden gebracht op de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Dit kan door dezelfde systematiek toe te passen als nu is neergelegd in de artikelen 33 AAW en 44 WAO, de zogenaamde fictieve schatting. Door het toepassen van deze systematiek ontstaat er ook geen positieve of negatieve wijziging in de inkomenssituatie als betrokkene uiteindelijk daadwerkelijk geschat wordt. Dit zal gebeuren op het moment dat duidelijk is dat hij het werk kan volhouden. Op dat moment voldoet de arbeid aan de voorwaarden zoals gesteld in het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium en dient de "definitieve" schatting plaats te vinden.
     In dit kader zij gewezen op de verbeterde toepassing van de artikelen 33 AAW/44 WAO, opgenomen in de Wet TAV. De toepassingstermijn is toen verlengd tot maximaal drie jaar. Deze termijn is ruim voldoende om te bepalen of het werk duurzaam kan worden volgehouden of niet. Derhalve of op het werk geschat kan worden of niet. Wellicht ten overvloede zij erop gewezen dat de hier bedoelde termijn van drie jaar een maximumtermijn betreft. In het merendeel van de gevallen zal het veel eerder duidelijk zijn of de werkzaamheden aansluiten bij de krachten en bekwaamheden van betrokkene en zal derhalve eerder dan na drie jaar de fictieve schatting vervangen moeten worden door een reële.

     Een tweede situatie die zich kan voordoen, is dat iemand arbeid gaat verrichten waarvan de verwachting is dat hij het niet vol zal kunnen houden, omdat het arbeid is die niet past bij zijn krachten en bekwaamheden. Ook in dit geval is er dus geen sprake van arbeid waarop betrokkene geschat kan/mag worden. In de huidige situatie worden de inkomsten van dergelijke arbeid geanticumuleerd volgens het systeem van de artikelen 34 AAW/45 WAO. In beginsel is er geen tijdslimiet aan een dergelijke anticumulatie gebonden. Iemand kan dergelijke arbeid dus gedurende een reeks van jaren doen zonder dat er bij de schatting van de mate van arbeidsongeschiktheid rekening mee wordt gehouden.
     Het kabinet is echter van mening dat wanneer iemand dergelijke arbeid gaat verrichten en dit ook feitelijk gedurende langere tijd volhoudt, na verloop van tijd gesteld mag worden dat sprake is van arbeid in de zin van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Na verloop van tijd mag en moet de verdiencapaciteit van betrokkene worden vastgesteld. In feite doet zich dan dezelfde situatie voor als bij het gaan verrichten van arbeid waarvan nog niet zeker is dat betrokkene het vol zal kunnen houden.
     In de eerste periode zal ook in deze situatie nog geen schatting hoeven plaats te vinden. De feitelijke schatting zal worden uitgevoerd op het moment dat sprake is van arbeid in de zin van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Het kabinet ziet dan ook geen reden om twee verschillende anticumulatiesystemen naast elkaar te laten voortbestaan. In beide situaties kan gedurende de eerste periode anticumulatie plaatsvinden op basis van de zogenoemde fictieve schatting waarna, na verloop van tijd, als de arbeid voldoet aan de voorwaarden van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium, de daadwerkelijke schatting kan plaatsvinden. Hiermee worden tevens allerlei problemen in uitvoeringstechnische zin voortkomend uit het bestaan van twee anticumulatiesystemen opgelost.

     rblz.|42| Het kabinet acht het in bepaalde gevallen mogelijk dat arbeid niet passend bij iemands krachten en bekwaamheden, gedurende langere tijd wordt verricht en dat er desondanks geen aanleiding is betrokkene hierop te schatten.
     Het kabinet acht deze situatie aanwezig bij werk ingevolge de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) [zie ook Wet sociale werkvoorziening (Wsw), red.].
     Er wordt dan ook voorgesteld inkomsten uit deze arbeid via de fictieve schatting blijvend te anticumuleren.
     Het kabinet kan zich voorstellen dat deze situatie zich ook in andere gevallen kan voordoen. Bijvoorbeeld bij het werk van gemeenteraadsleden. Het kabinet acht het aannemelijk dat het niet opnemen van een uitzonderingssituatie in bepaalde gevallen het verrichten van dit soort arbeid voor langere tijd zou ontmoedigen. Derhalve wordt in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen om voor bepaalde groepen bepaalde arbeid aan te merken als arbeid die niet voldoet aan de voorwaarden van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Tevens kan dan bepaald worden dat de regeling van fictieve schatting niet in de tijd beperkt is.

     De SVr heeft zich in zijn advies ook gebogen over de voorgestelde anticumulatieregeling bij arbeidsinkomen en arbeidsongeschiktheidsuitkering. Hij staat positief tegen de vervanging van de twee anticumulatiesystemen door één systeem.
     In het wetsvoorstel wordt tegemoetgekomen aan een deel van de Raad dat vindt dat in de wet moet worden bepaald dat na afloop van de toepassingsduur van drie jaar de arbeid wordt aangemerkt als arbeid in de zin van de artikelen 18 WAO/5 AAW. Door het toevoegen van een dergelijke bepaling is het duidelijk dat na een eventuele toepassing van de anticumulatiebepaling over de maximale termijn van drie jaar er, indien betrokkene blijft werken, in alle gevallen tot definitieve schatting moet worden overgegaan. Immers, het werk wordt vanaf dat moment geacht te voldoen aan de voorwaarden van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. In dit kader kan het kabinet zich in principe ook vinden in de opmerking van de SVr dat ten aanzien van arbeid die voldoet aan de voorwaarden van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium geen weigering van de uitkering krachtens andere socialeverzekeringswetten mag plaatsvinden op grond van het feit dat die arbeid niet berekend is voor de krachten en bekwaamheden van betrokkene. Dit is echter uiteindelijk een uitvoeringskwestie, die in elk individueel geval in laatste instantie beslist wordt door de beroepsrechter.

     De SVr pleit voor enkele aanpassingen in het overgangsrecht inzake de anticumulatieregeling, omdat de nieuwe anticumulatieregeling uitgaat van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Zonder overgangsregeling op dit punt zouden alle personen op wie nu de anticumulatieregeling wordt toegepast direct vanaf de datum van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel moeten zijn herbeoordeeld op het nieuwe criterium. De SVr wijst er in zijn advies op dat dit uitvoeringstechnisch op problemen stuit. Hiernaast zou dit ook betekenen dat deze groep op een eerder tijdstip wordt herbeoordeeld dan volgens de generieke overgangsmaatregelen (cohortsgewijze herbeoordeling oude bestand jonger dan 50 jaar, zie paragraaf 7.3).

     Het kabinet vindt dit niet juist en stelt voor om voor deze groep nog het oude arbeidsongeschiktheidscriterium te laten gelden tot het moment waarop zij voor herbeoordeling in aanmerking komen. Dit geldt zowel voor de groep van personen op wie de artikelen 33 AAW/44 WAO als voor de groep van personen op wie de artikelen 34 AAW/45 WAO van toepassing is.
     rblz.|43| Er is vervolgens in het wetsvoorstel voorzien in een overgangsbepaling die ziet op de maximale toepassingstermijn van de anticumulatieregeling voor personen waarop artikel 45 WAO of artikel 34 AAW van toepassing is op het moment van wetswijziging. Er wordt voorgesteld om de anticumulatieregeling (op basis van een fictieve schatting) voor al deze personen vanaf datum inwerkingtreding wet nog maximaal drie jaar toe te passen, derhalve onafhankelijk van de termijn waarover de anticumulatie reeds is toegepast. Ten aanzien van de categorie waarop artikel 44 WAO of artikel 33 AAW van toepassing was, is niet voorzien in een overgangsbepaling ten aanzien van de maximale toepassingstermijn. Dit betekent dat ten aanzien van deze categorie de maximale toepassingstermijn van de anticumulatieregeling drie jaar blijft, te rekenen vanaf het tijdstip waarop de anticumulatieregeling van kracht is geworden. Ook als dit tijdstip ligt vóór het tijdstip van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel.

     Aparte bespreking verdient nog de categorie personen die op het tijdstip van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel de leeftijd van 50 jaar heeft bereikt. Deze categorie wordt immers niet herbeoordeeld op het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Dit betekent dat deze categorie altijd gedurende een periode van anticumulatie, ook als deze van kracht is geworden nadat de nieuwe wet in werking is getreden, moet worden geanticumuleerd op basis van het oude arbeidsongeschiktheidscriterium. Dit betekent dat nog tot maximaal vijftien jaar na inwerkingtreding van de wet deze categorie te maken krijgt met de anticumulatieregeling op basis van het oude criterium. Eén en ander vergt een aparte overgangsregeling.
     Wat betreft de overgangsregeling ten aanzien van de maximale toepassingstermijn van de anticumulatieregeling geldt voor deze categorie dezelfde overgangsregeling als ten aanzien van de categorie jonger dan 50 jaar. Dit betekent dat de uitkering van de personen op wie voorheen de artikelen 33 AAW/44 WAO van toepassing was nog maximaal drie jaar kan worden geanticumuleerd, te rekenen vanaf het tijdstip van aanvang van de anticumulatie. De uitkering van de personen op wie voorheen de artikelen 34 AAW/45 WAO van toepassing waren, kan nog worden geanticumuleerd tot maximaal drie jaar na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel.

     De bedrijfsverenigingen dienen ervoor te zorgen dat op de datum dat het voorliggende wetsvoorstel in werking treedt alle personen die dan onder de anticumulatiesystematiek van de artikelen 45 WAO en 34 AAW vallen, overgaan naar de anticumulatie op basis van een fictieve schatting (44 WAO/33 AAW). Wanneer dit niet realiseerbaar is, zal een voorlopige rekenkundige schatting moeten plaatsvinden, zoals door de SVr gesuggereerd. Deze rekenkundige schatting kan dan op een later tijdstip met terugwerkende kracht worden omgezet in de fictieve schatting op basis van een sociaal-medisch advies, echter niet ten nadele van betrokkene.

     In het SVr-advies brengt de Raad de wijziging van de anticumulatieregeling in verband met de afdrachten, van niet tot uitbetaling komende uitkeringen van WSW-werknemers, van de arbeidsongeschiktheidsfondsen aan het Rijk. Gezien het, in het aan de Raad voorgelegde wetsvoorstel opgenomen, vervallen van de schattingsmogelijkheid bij "beroeps-WSW-ers" achtte de Raad een nadere motivering van het kabinet gewenst met betrekking tot de reden van deze afdracht.

     rblz.|44| De opmerking van de Raad is in een ander daglicht komen te staan nu het kabinet, mede op advies van de Raad, heeft besloten om de schattingsmogelijkheid bij "beroeps-WSW-ers" te handhaven. De direkte aanleiding van het verzoek is daarmee weggevallen. Overigens is het kabinet van mening dat door de voorgestelde wijzigingen geen wezenlijke verandering is opgetreden ten aanzien van de bespaarde uitkeringen van WSW-werknemers en dat het derhalve in de rede ligt dat de bespaarde uitkeringen ook in de toekomstige situatie ten gunste komen van het Rijk als belangrijkste financier van de WSW.

6.2. Ministelsel

     Een deel van de SER, bestaande uit de ondernemersleden, meent dat de bepleite wijzigingen in de hoogte en duur van de AAW/WAO-uitkering dienen te worden bezien in het perspectief van een ontwikkeling van de arbeidsongeschiktheidsregelingen op langere termijn welke kan gaan in de richting van een zogeheten ministelsel. Dit deel verstaat hieronder een stelsel waarin de wettelijke inkomensbescherming beperkt blijft tot het creëren van een bodemvoorziening en het aan de eigen verantwoordelijkheid van (organisaties van) werkgevers en werknemers wordt overgelaten om, collectief of individueel, bovenwettelijke voorzieningen tot stand te brengen.

     In hoofdstuk 4 is uiteengezet dat het kabinet in eerste instantie het voornemen had een stelsel van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen te creëren waarin na afloop van een loongerelateerde WAO-uitkering personen jonger dan 50 jaar alleen een recht op AAW-uitkering zouden behouden. Voor personen van 50 jaar of ouder zou bedoelde WAO-uitkering niet in duur worden beperkt. Dat oorspronkelijke voorstel, dat wettelijk betere rechten gaf dan het door genoemd deel van de SER voorgestane ministelsel, werd in de samenleving sterk afwijzend ontvangen. Dat was voor het kabinet aanleiding om tot een bijgesteld voorstel te komen met gedurende een langere periode een vervolguitkering boven de AAW-uitkering. Het kabinet heeft invoering van een ministelsel niet overwogen, aangezien dit geheel tegen de lijn van zijn eigen, nadere besluitvorming in zou gaan.

6.3. Risque social en risque professionnel

     Het deel van de SER dat voor een ministelsel pleit, onderkent dat het - in het geval er een ministelsel bestaat - nodig zal zijn voor het zogeheten risque professionnel een afzonderlijke wettelijke regeling te treffen dan wel decentrale regelingen te treffen op basis waarvan een loongerelateerde uitkering wordt verstrekt aan de werknemer die in de sfeer van de beroepsuitoefening door ziekte of ongeval is getroffen. Dit deel van de SER beveelt, in navolging van het rapport "Een werkend perspectief" van de WRR [Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid, red.],¹ een studie aan naar een stelsel dat is gebaseerd op beroepsgebonden en niet-beroepsgebonden risico's.

1. WRR: Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren '90, 's-Gravenhage 1990, blz. 272.

     Het kabinet meent hieraan niet te moeten voldoen. In ons land is zeer bewust gekozen om principiële en praktische redenen voor een verzekeringssysteem dat is gebaseerd op het zogenaamde risque social; het is niet van belang hoe men wegens ziekte of gebrek arbeidsongeschikt is geraakt, maar dat men dit is en dat dit inkomensderving tot gevolg heeft. Dit is ook de opvatting van de overgrote meerderheid van de SER. Het kabinet acht het niet opportuun een studie te (laten) verrichten naar eventuele invoering van een arbeidsongeschiktheidsregeling gebaseerd op het risque professionnel.

rblz.|45| 

6.4. Samenloop arbeidsongeschiktheidsuitkering met uitkering ter zake van werkloosheid.

     De AAW- en WAO-uitkeringen zijn onder meer gebaseerd op een percentage arbeidsongeschiktheid. Degenen die minder dan 80% arbeidsongeschikt zijn, zijn met hun bestaande arbeidsgeschiktheid in staat aan het arbeidsproces deel te nemen. Vaak zal echter voor deze categorie personen niet of niet direct een arbeidsplaats aanwezig zijn, zodat zij naast hun gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering aangewezen zijn op een aanvullende werkloosheidsuitkering.
     In verband daarmee zijn in de WW en in de IWS) bepalingen opgenomen (artikel 45, vijfde lid, en 52, derde lid, van de WW en artikel 34, zesde lid, van de IWS) op grond waarvan de WW-loondervingsuitkering door middel van een evenredige verlaging van het dagloon en de WW-vervolguitkering door een evenredige vermindering van die vervolguitkering kan worden verlaagd. Voor wat betreft de loondervingsfase in de WW is dit nader geregeld in artikel 14 van de door de SVr vastgestelde Dagloonregels Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid (Stcrt. 1987, 130), waarin tevens is bepaald dat tijdens de loondervingsfase als WW-dagloon het WAO-dagloon in aanmerking wordt genomen. Voorts is in dit artikel bepaald dat indien de betrokkene na het intreden van zijn arbeidsongeschiktheid duurzaam werkzaamheden heeft verricht, de evenredige vermindering niet geldt en voor de bepaling van het dagloon de normale regels gelden, zodat het laatstverdiende loon in aanmerking wordt genomen.

     Door de herziening van het arbeidsongeschiktheidscriterium zullen in de toekomst meer personen dan tot dusverre in aanmerking gaan komen voor een gedeeltelijke WAO-uitkering en derhalve, als zij werkloos zijn, voor een aanvullende WW-uitkering. Om de samenloop van WAO- en WW-uitkering na de onderhavige wetswijziging op goede wijze te doen plaatsvinden, is naar de opvatting van het kabinet geen wijziging van de WW nodig. Blijkens het SVr-advies wordt deze opvatting door de meerderheid van de SVr gedeeld.
     Door in het desbetreffende artikel 14 Dagloonregels Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid niet langer alleen het WAO-dagloon, maar ook het WAO-vervolgdagloon in aanmerking te nemen als basis voor de WW-uitkering, ontstaat de situatie dat op het moment van overgang van loondervingsuitkering naar vervolguitkering het vervolgdagloon in aanmerking wordt genomen. Dit impliceert dat indien het recht op WW-uitkering ontstaat tijdens de loondervingsfase als basis voor de WW-uitkering, evenals thans, het WAO-dagloon geldt. Ontstaat dit recht tijdens de vervolguitkering van de WAO, dan is het WW-dagloon gelijk aan het vervolgdagloon van de WAO. Zoals hierboven aangegeven, is de meerderheid van de SVr, bestaande uit de CNV-, MHP- en werkgeversleden en vijf onafhankelijke leden, eenzelfde mening toegedaan. Een minderheid van de SVr, bestaande uit de FNV-leden en één onafhankelijk lid, acht het onjuist dat het naar het oordeel van deze leden toevallige tijdstip van herbeoordeling en effectuering van de afschatting bepalend is voor de hoogte van de loondervingsuitkering WW.
     De hoogte van deze loondervingsuitkering WW dient naar de mening van dit deel te worden gerelateerd aan de hoogte van het gederfde loon. Dit wordt bereikt door het WW-dagloon ook in de toekomst af te stemmen op het WAO-dagloon uit de loondervingsperiode WAO, ongeacht of de afschatting plaatsvindt tijdens de periode van de loondervingsuitkering of de vervolguitkering WAO. Daarbij dient, aldus deze leden, de in het vigerende artikel 14, eerste lid, Dagloonregels Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid gehanteerde breuk te worden gehandhaafd en dient het dagloon WAO rblz.|46| zo nodig te worden geïndexeerd. Dit deel van de Raad heeft hierbij onderkend dat in bepaalde situaties het totaal aan WAO- en WW-uitkering hoger kan zijn dan de volledige WAO-uitkering. Dit deel van de Raad motiveert dit vanuit de gedachte dat het gaat om een tijdelijke situatie nu van betrokkene mag worden verwacht dat hij zijn resterende arbeidsgeschiktheid benut.

     Naar aanleiding van het standpunt van dit deel van de SVr merken wij het volgende op. Het is juist dat in de overgangssituatie de herbeoordelingsdatum niet exact overeenkomt met de datum van afname van de arbeidsongeschiktheid en dat in de structurele situatie de betrokkene het niet zelf in de hand heeft of hij tijdens de loondervingsuitkering of tijdens de vervolguitkering meer arbeidsgeschikt wordt. Hier staat echter tegenover dat de betrokkene in het laatste geval zijn langere WAO-uitkeringstermijn heeft volgemaakt. Hoe het ook zij, het kabinet acht het in ieder geval niet juist dat het totaalinkomen van de betrokkene op het moment van ontstaan van de samenloop van WAO- en WW-uitkering een stijging ondergaat.
     De Raad zal, gelet op dit verdeelde standpunt, te zijner tijd beslissen over aanpassing van de Dagloonregels Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid, waarbij, gelet op de omstandigheid dat de meerderheid van de Raad het standpunt van het kabinet deelt, kan worden verwacht dat de regels in de door het kabinet gewenste zin worden gewijzigd.

7. Overgangsrecht

7.1. Inleiding

     De hoofdlijnen waarlangs het kabinet het overgangsrecht vorm wil geven, zijn gestoeld op de volgende redenering.
     Uit een oogpunt van rechtszekerheid is het in principe gewenst dat op lopende uitkeringsgevallen het oude recht van toepassing blijft, althans het nieuwe recht niet onmiddellijk van toepassing is. Een zekere begunstiging van lopende gevallen vloeit hieruit voort. In hoofdstuk 1 is uiteengezet dat aan diep ingrijpende maatregelen niet valt te ontkomen. Deze maatregelen zijn van een zodanig karakter dat naar het oordeel van het kabinet ook lopende arbeidsongeschiktheidsuitkeringen niet ongemoeid kunnen worden gelaten. Voorkomen moet bovendien worden dat er een situatie ontstaat dat er gedurende een zeer lange periode aanzienlijk verschillen bestaan tussen de uitkeringssituaties van personen die overigens in een vergelijkbare situatie verkeren. In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens het overgangsrecht ten aanzien van het niveau en de tijdelijkheid van de uitkering, alsmede ten aanzien van het arbeidsongeschiktheidscriterium weergegeven. Voor het overgangsrecht voor de anticumulatieregelingen wordt verwezen naar paragraaf 6.1.

7.2. Niveau van de uitkering

     Wat het overgangsrecht met betrekking tot de niveaubepalingen betreft, wordt voorgesteld de nieuwe leeftijdsafhankelijke uitkeringsniveaus niet te introduceren voor personen die op het tijdstip van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel 50 jaar of ouder zijn. Deze personen krijgen dus geen loondervings- en vervolguitkering waarvan respectievelijk de duur en het niveau leeftijdsafhankelijk zijn. Gedurende een periode van vijftien jaren zullen in dit voorstel de oude WAO-bepalingen met betrekking tot het uitkeringsniveau blijven gelden voor een naar geboortedatum onderscheiden, ouder wordende en daardoor kleiner wordende categorie van personen.
     De leeftijd van 50 jaar is enigszins arbitrair, maar acceptabel, mede rblz.|47| omdat het materieel gaat om 50- tot 58-jarigen. Personen van 58 jaar of ouder krijgen ook in de vervolgfase immers een uitkering die gelijk is aan 70% van het dagloon. Het overgangsrecht bestrijkt derhalve materieel een periode van acht jaar. Eén en ander is geregeld in artikel XVII [XVII] van het wetsvoorstel.

     In artikel XVIII [-] is geregeld dat verzekerden die op het tijdstip van inwerkingtreding van de voorgestelde wetswijziging jonger zijn dan 50 jaar, indien zij op dat tijdstip recht hebben op een WAO-uitkering, gedurende een langere periode recht op hun aanvankelijke uitkering behouden naarmate zij op dat tijdstip een hogere leeftijd hebben bereikt. Voorts worden zij begunstigd ten opzichte van personen van dezelfde leeftijd die na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel recht verkrijgen op een WAO-uitkering doordat zij - na afloop van de periode waarin het oude uitkeringsrecht behouden blijft - gedurende een zekere periode aanspraak hebben op basis van een nominaal gelijkblijvend ("bevroren", dat wil zeggen niet-geïndexeerd) dagloon. Deze situatie blijft bestaan totdat het niveau van het "bevroren" dagloon gelijk is aan het niveau conform de nieuwe systematiek van de wet (het vervolgdagloon). Voor de berekening van het vervolgdagloon wordt uitgegaan van de leeftijd van betrokkene op het moment van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel.

     Door de "bevriezing" van het dagloon voor beneden-50-jarige uitkeringsgerechtigden wordt bewerkstelligd dat ten aanzien van veelal langlopende, bovenminimale WAO-uitkeringen een geleidelijke overgang naar het structurele uitkeringssysteem wordt bereikt.

     Het kabinet heeft bij brief van 13 september 1991 (Kamerstukken II 1990-1991. 22 187, nr. 10) aangegeven dat vanaf het jaar dat de arbeidsongeschiktheid, gemeten in uitkeringsjaren, in ons land teruggebracht is tot het niveau van eind 1989, de "bevroren" uitkeringen weer de normale indexatie gaan volgen vanaf dat moment.

     Een deel van de SVr, bestaande uit de werknemersleden en één onafhankelijk lid, wijst beleidsmatig de bevriezing af. Vervolgens wijst dit deel erop dat de bevriezing in strijd is met in ieder geval de letterlijke tekst van lAO-verdrag 121. Een ander deel van de Raad, bestaande uit de werkgeversleden en vijf onafhankelijke leden, acht geen strijdigheid met internationale verdragen aangetoond. Het kabinet acht geen strijdigheid met internationale verdragen aanwezig. Voor een nadere motivering zij verwezen naar hoofdstuk 11 over de internationale aspecten.

     Omdat voor een drietal groepen het uitkeringsniveau ongewijzigd blijft, is de niveaumaatregel slechts van invloed op de uitkering van minder dan 35% van het huidige aantal arbeidsongeschikten.
     De drie groepen die geen nadeel ondervinden van de niveaumaatregel zijn:
- personen (al dan niet arbeidsongeschikt) die op het moment van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel 50 jaar of ouder zijn;
- arbeidsongeschikten met alleen een AAW-uitkering (bijvoorbeeld vroeggehandicapten);
- WAO-ers met een uitkering gerelateerd aan het minimumloon.

rblz.|48| 

7.3. Arbeidsongeschiktheidscriterium

     Wat het overgangsrecht met betrekking tot het arbeidsongeschiktheidscriterium betreft, stelt het kabinet de volgende uitwerking van de hiervoor weergegeven hoofdlijnen van overgangsrecht voor.

     Mensen boven de 50 jaar [lees: Mensen van 50 jaar of ouder, red.] die op het moment van wetswijziging recht op een WAO-uitkering hebben, zullen niet worden herbeoordeeld aan de hand van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium. Alle andere uitkeringsgerechtigden die op het moment van wetswijziging een WAO-uitkering hebben, zullen naar de opvatting van het kabinet wel herbeoordeeld moeten worden. Hierbij is van belang dat een deel van deze groep thans nog onder de werking van de verdisconteringsbepalingen van de AAW en WAO van vóór 1987 valt (vroeggehandicapten ingestroomd vóór 1 januari 1987 en WAO-gerechtigden ingestroomd vóór 1 januari 1987 die op die datum ouder waren dan 35 jaar). Dit betekent dat bij deze groep nog de mogelijkheid bestaat dat de werkloosheidscomponent wordt verdisconteerd in de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Zonder nadere regelgeving zou dit bij herbeoordeling ertoe kunnen leiden dat een werkloosheidscomponent, ten gevolge van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium, geen enkel gevolg heeft voor de vastgestelde mate van arbeidsongeschiktheid. Het kabinet acht dit een ongewenste situatie en stelt daarom voor artikel 52 van de IWS voor de jonger-dan-50-jarigen te wijzigen.

     Het kabinet realiseert zich dat bepaalde rechten voor deze groep kunnen worden aangetast. Ten tijde van de stelselherziening midden jaren tachtig is, onder invloed van de volumeontwikkeling van destijds, besloten tot de in dat tijdsbeeld gezien ingrijpende maatregelen. Daar paste een overgangsrecht bij dat nu nog steeds geldt. Onder invloed van de huidige volumeontwikkeling is het kabinet, zoals aangegeven, van oordeel dat wederom aan ingrijpende maatregelen in de WAO niet valt te ontkomen. Indien vastgehouden zou worden aan het overgangsrecht uit 1987, zou dit betekenen dat voor de groep (mogelijk) verdisconteerden de nu wenselijk geachte maatregelen niet zouden gelden. Dit zou ook betekenen dat deze groep niet zou worden herbeoordeeld, waarmee in vele gevallen de weg naar activering en (oriëntatie op) reïntegratie op de arbeidsmarkt onnodig wordt afgesloten. Het verschil in uitkeringsrechten tussen deze groep en de groep ten aanzien van wie niet verdisconteerd wordt, zou daarnaast dan weer groter worden. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid acht het kabinet dit niet gewenst. Hierbij dient nog bedacht te worden dat verdisconteerden die op het moment van wetswijziging 50 jaar of ouder zijn, blijven vallen onder het overgangsrecht uit 1987 en derhalve de mogelijkheid van verdiscontering behouden.

     De groep die de mogelijkheid van verdiscontering verliest, is op dit moment tussen de 40 en 50 jaar (met uitzondering van de vroeggehandicapten, zij kunnen jonger zijn dan 40 jaar). Gezien de verderop in deze paragraaf voorgestelde cohortsgewijze verdeling naar leeftijd van de herbeoordeling zou de groep verdisconteerden voor het eerst herbeoordeeld worden in 1995, doorlopend naar 1996 en 1997 (uitgaande van inwerkingtreding van het wetsvoorstel op 1 januari 1993). Dit betekent dat de groep verdisconteerden uiteindelijk een overgangsrecht stelselherziening heeft gehad van feitelijk, afhankelijk van hun leeftijd, acht tot tien jaar. Hiernaast is in het wetsvoorstel, als extra stimulans voor deze groep, de mogelijkheid tot een beroep op de stimuleringsuitkering (zie hoofdstuk 8) opgenomen.

     rblz.|49| De SVr heeft zich ook uitgesproken over de herbeoordeling van de personen die bij het van kracht worden van de wet reeds arbeidsongeschikt zijn. Een deel van de Raad, de FNV-leden, wijst deze eenmalige herbeoordeling van beneden-50-jarigen af vanwege de hiermee gepaard gaande extra uitvoeringskosten, de gevolgen voor de reïntegratieactiviteiten ten aanzien van nieuwe instromers en de twijfel die er is ten aanzien van de effectiviteit. Een ander deel van de Raad, bestaande uit CNV- en MHP-leden en één onafhankelijk lid, wil de herbeoordelingsoperatie wel door laten gaan, maar wil de uitvoering meer ruimte bieden door de vroeggehandicapten uit te zonderen van de herbeoordeling en de herbeoordeling van de overige uitkeringsgerechtigden te beperken tot de jonger-dan-40-jarigen. Hiernaast doet dit deel de suggestie de herbeoordelingstermijn te verlengen tot zes jaar. Het (extra) eerste jaar zou de uitvoering dan moeten gebruiken om haar personeelsbestand aan te passen aan de nieuwe werklast (aantrekken van nieuw personeel, omscholen van zittend personeel, enz.). De meerderheid van de Raad, bestaande uit de werkgeversleden en vijf onafhankelijke leden, onderschrijft de herbeoordelingsoperatie en vindt dat in overleg met de uitvoeringsorganen een oplossing zal moeten worden gezocht voor de eerste periode als de uitvoering nog niet is ingespeeld op het extra werkaanbod. Voor zover de Raad akkoord gaat met de herbeoordelingsoperatie, stemt hij in met de kabinetssuggestie de herbeoordeling cohortsgewijs te laten verlopen, te beginnen met de jongste leeftijdscategorie. Men wijst uitdrukkelijk op de wenselijkheid van een symmetrische herbeoordelingsoperatie.

     Het standpunt van de SVr over de herbeoordeling is derhalve zeer divers en verdeeld. Beleidsmatig gezien vindt het kabinet het niet juist gedurende een zeer groot aantal jaren twee uitkeringssystemen naast elkaar te laten bestaan. Eerder is reeds gezegd dat het kabinet de leeftijd van 50 jaar acceptabel vindt om een grens te trekken. Derhalve handhaaft het kabinet zijn voorstel tot een herbeoordeling van alle personen die op het moment van wetswijziging een arbeidsongeschiktheidsuitkering hebben en jonger zijn dan 50 jaar. Ook wil het kabinet vasthouden aan de herbeoordelingstermijn van vijf jaar. In overleg met de uitvoeringsorganen zal moeten worden bezien of hiervoor extra capaciteit nodig is dan wel of de bestaande capaciteit op een andere manier dient te worden ingezet. Het kabinet zal de SVr verzoeken hier op korte termijn een inventarisatie voor te maken. Ook hier geldt dat naast de herbeoordeling op het nieuwe criterium nadrukkelijk aandacht dient te worden besteed aan de reïntegratiemogelijkheden.

     De Raad wijst er vervolgens op dat nu het wetsvoorstel uitgaat van vaste herbeoordelingstermijnen van maximaal vijf jaar, het kan voorkomen dat een beslissing over de tijdelijkheid van de uitkering moet worden verzonden terwijl nog geen herbeoordeling heeft kunnen plaatsvinden. De Raad geeft aan dat het niet helemaal valt uit te sluiten dat de uitvoeringsorganisatie de herbeoordelingen niet heeft afgerond binnen de periode van vijf jaar. De Raad wijst erop dat in tegenstelling tot de herbeoordelingsoperatie ten tijde van de stelselherziening geen mogelijkheid in de wet is opgenomen om bij ministeriële regeling verlenging van de termijn van vijf jaar te realiseren. Het kabinet is van mening dat er alles aan gedaan moet worden om de herbeoordeling binnen de gestelde termijn te voltooien. Nu al uitgaan van de mogelijkheid om de vijfjaarstermijn te verlengen, ligt niet in de rede. De uitvoering van de maatregelen in de komende jaren zal voortdurend bijzondere aandacht vergen. Indien grote problemen rijzen, zal het kabinet in overleg met de SVr en de uitvoeringsorganen tot oplossingen zien te komen. Hierbij zou de aandacht zich primair kunnen richten op het beperken van de activiteiten in relatie tot die herbeoordelingen rblz.|50| waarvan naar verwachting een beperkter activerende werking naar de arbeidsmarkt uitgaat.

     Het kabinet kan zich overigens voorstellen dat de herbeoordeling qua intensiteit van persoon tot persoon verschilt. De herbeoordeling van bijvoorbeeld een vroeggehandicapte die reeds 20 jaar medisch volledig arbeidsongeschikt is, zal minder werk met zich meebrengen dan een volledig arbeidsongeschikte die één jaar uit het arbeidsproces is. Door een dergelijke afweging te maken tussen personen of groepen van personen kan aandacht worden besteed aan degenen voor wie begeleiding en bemiddeling de arbeidskansen kunnen vergroten.

     Het kabinet stelt dus voor om via een cohortsysteem op basis van leeftijd de arbeidsongeschikten jonger dan 50 jaar te herbeoordelen. Gezien de wens van de uitvoering van een symmetrische verdeling, dat wil zeggen elk jaar eenzelfde aantal herbeoordelingen, betekent dit een verdeling naar leeftijdscohorten, die niet steeds hetzelfde aantal leeftijdsjaren bevatten.
     De herbeoordeling betreft in totaal een groep van 413 000 uitkeringsgerechtigden. Deze groep zal uit een oogpunt van rechtszekerheid binnen een redelijke termijn moeten worden herbeoordeeld. Bij ministeriële regeling zal worden aangegeven in welke volgorde de verschillende groepen uitkeringsgerechtigden zullen worden herbeoordeeld; de leeftijd zal hierbij als uitgangspunt dienen. In onderstaand overzicht wordt het herbeoordelingsbestand naar leeftijd uitgesplitst. Voor de volledigheid wordt in het overzicht ook de herbeoordeling van Abp- [Abp-wet: Algemene burgerlijke pensioenwet, red.], Spf- [lees: Spw-gerechtigden [Spw: spoorwegpensioenwet], red.] en Amp-gerechtigden [Amp-wet: Algemene militaire pensioenwet, red.] betrokken (een uitwerking van maatregelen voor de overheidssector is opgenomen in hoofdstuk 9 van deze memorie).

Tabel 1. Overzicht leeftijdsopbouw AAW/WAO-bestand naar uitvoeringsorgaan (ultimo 1991; x 1000 personen):

1. WAO-ers, AAW-zelfstandigen en AAW vroeggehandicapten.
2. ABP inclusief Spf en Defensie.

     Uit dit totaaloverzicht blijkt dat de aantallen toenemen naar mate de leeftijd stijgt. Gedacht kan worden aan een prioritering in vijf leeftijdsgroepen, bijvoorbeeld: 15-30 jaar, 31-37 jaar, 38-42 jaar, 43-46 jaar en 47-49 jaar.

     Indien de herbeoordelingoperatie vijf jaar in beslag neemt, zal een aantal arbeidsongeschikten niet meer uitkeringsgerechtigd zijn - vanwege bijvoorbeeld herstel - voordat de herbeoordeling plaatsvindt. De groep die feitelijk moet worden herbeoordeeld, heeft dus een meer beperkte omvang en wordt geschat op circa 300 000 personen. De herbeoordelingsoperatie kan derhalve in vijf jaar geëffectueerd zijn indien per jaar circa 60 000 uitkeringsgerechtigden door alle uitvoeringsorganen tezamen kunnen worden herbeoordeeld.

     rblz.|51| Het kabinet realiseert zich dat één en ander een extra inspanning vergt van de uitvoeringsorganisatie, die ook wordt aangesproken op haar verantwoordelijkheid om nieuwe arbeidsongeschikten te beoordelen en door middel van een intensievere bemiddeling en begeleiding van deze betrokkenen de arbeidsmarktparticipatie te realiseren. Eerder in deze paragraaf werd al aangegeven dat indien grote problemen rijzen, het kabinet in overleg met de SVr en de uitvoeringsorganen tot oplossingen zal zien te komen. In hoofdstuk 12 wordt uitvoeriger ingegaan op de gevolgen van het onderhavige wetsvoorstel voor de uitvoeringsorganen.