rblz.|1| 

Kamerstukken II 1991-1992, 22 495

Wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de Raad van State, de Beroepswet, de Ambtenarenwet 1929 en andere wetten, alsmede intrekking van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie)

Inhoudsopgave

rblz.|8| 

Algemeen

1. Algemene beschouwingen

     De totstandkoming van de thans voorgestelde wet zal mogen worden beschouwd als een mijlpaal in de ontwikkeling van de rechterlijke organisatie in Nederland in het algemeen en van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder.

     Het wetsvoorstel bevat primair de wettelijke voorzieningen ter voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie:
- het instellen van algemeen bevoegde enkelvoudige en meervoudige administratieve kamers bij de arrondissementsrechtbanken voor het behandelen en beslissen van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg;
- het invoeren van administratieve rechtspraak in twee instanties voor een groot aantal bestuursrechtelijke zaken die thans nog in één instantie bij de Raad van State worden behandeld en beslist;
- het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen;
- het opnemen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht;
- het treffen van een voorlopige voorziening binnen de rechtspraak ter verwezenlijking van eenheid in de toepassing van het recht binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak.

     Het wetsvoorstel bevat tevens de wijziging van een aantal wetten ter aanpassing aan het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II, 21 221), de zogenoemde eerste tranche van de Awb. Het gaat daarbij om die wetten of onderdelen van wetten die, in verband met de samenhang met het onderhavige wetsvoorstel, niet zijn aangepast in het kader van het voorstel voor een Aanpassingswet Awb (Kamerstukken II, 22 061) en de daarop aansluitende aanpassingswetten.

1.2. Opbouw van de memorie van toelichting

     De memorie van toelichting bestaat uit een algemeen deel en de artikelsgewijze toelichting. Het algemeen deel omvat zeven onderdelen. Na de algemene beschouwingen (1) wordt wat uitgebreider aandacht besteed aan drie belangrijke elementen van het wetsvoorstel: het uniform bestuursprocesrecht (2), de definitieve voorzieningen in kroongeschillen (3) en de rechtseenheidsvoorziening (4). Daarna wordt aandacht besteed aan de personele, financiële en organisatorische consequenties voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie (5) en aan de gevolgen voor het bestuur (6). Onderdeel 7 ten slotte bevat de dereguleringsparagraaf. De artikelsgewijze toelichting bevat op een belangrijk aantal plaatsen uitwerkingen van in het algemeen deel globaal aangeduide punten, meestal door middel van een algemene toelichting op een afgerond deel van het wetsvoorstel.

1.3. De herziening van de rechterlijke organisatie

1.3.1. Algemeen

     In het op 29 juni 1989 onder de titel "Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie" aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over het Eindrapport van de Staatscommissie Herziening rblz.|9| Rechterlijke Organisatie (deel I) (Kamerstukken II 1988-1989, 21 206, nr. 2) en het op 2 maart 1989 aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties (Kamerstukken II 1988-1989, 21 048, nr. 2) heeft het vorige kabinet zijn beleidsvoornemens betreffende de herziening van de rechterlijke organisatie neergelegd. Dat kabinet had de intentie met de Tweede Kamer ten gronde van gedachten te wisselen over deze beide nota's. Door de val van dat kabinet heeft een dergelijke gedachtenwisseling niet meer kunnen plaatsvinden. Het nieuwe kabinet was aanvankelijk voornemens met een vervolgnota op de twee eerdere nota's te komen. Bij nadere overweging is er echter voor gekozen geen definitieve beleidsvoornemens te ontwikkelen voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Daardoor ontviel ook de grond aan een vervolgnota. In plaats daarvan is gekozen voor een aanpak waarin de discussie met de Staten-Generaal over de herziening van de rechterlijke organisatie wordt gevoerd aan de hand van de respectieve concrete wetsvoorstellen. Bij brief van 22 juni 1990 (Kamerstukken II 1989-1990, 21 048/21 206, nr. 3) is de Tweede Kamer hiervan op de hoogte gesteld. Een dergelijke keuze is alleen dan uit een oogpunt van behoorlijke en zorgvuldige regelgeving aanvaardbaar als is verzekerd dat de wetgever bij de behandeling van die wetsvoorstellen telkens in staat is om de reikwijdte en de draagwijdte van de te nemen beslissingen te overzien. Dit uitgangspunt impliceert dat de wetgever bij het tot stand brengen van een bepaalde fase niet kan preluderen op legislatieve beslissingen met betrekking tot de volgende fasen. Dat neemt niet weg dat het voor een goede beoordeling van elk afzonderlijk wetsvoorstel gewenst is dat duidelijk is welke doelstellingen met de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel worden nagestreefd en welke concepties daaraan ten grondslag liggen. Zo kan immers de zelfstandige betekenis van elk afzonderlijk wetsvoorstel mede worden beoordeeld in het perspectief van de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel.

     Het wetgevingsproces ten aanzien van de herziening van de rechterlijke organisatie voldoet naar ons oordeel aan de uit het hiervoor geformuleerde uitgangspunt voortvloeiende normen. In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Ambtenarenwet 1929, de Beroepswet en enkele andere wetten (integratie raden van beroep/Ambtenarengerechten en arrondissementsrechtbanken; vereenvoudiging regelingen vorming en bezetting kamers) (Kamerstukken II, 21 967) - het zogenoemde wetsvoorstel voorintegratie - is immers ten gronde ingegaan op de doelstellingen en de beleidsvoornemens van dit kabinet met betrekking tot de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel en de daaraan ten grondslag liggende concepties. Bij die gelegenheid zijn voor de eerste fase definitieve en volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens gepresenteerd en is uitgebreid ingegaan op de realisatiemogelijkheden daarvan. Voor de tweede fase zijn definitieve maar nog niet volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens geformuleerd. Voor de derde fase is volstaan met het aangeven van de onderwerpen waarover in die fase besluitvorming moet plaatsvinden en van mogelijke oplossingsrichtingen. Voorts is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie een uiteenzetting gegeven van het tijdschema en het wetgevingstraject. Daarbij is tevens duidelijk gemaakt dat de wetsvoorstellen die samen leiden tot het tot stand brengen van de eerste fase een onlosmakelijk geheel vormen. De wetgever kiest immers bij aanvaarding van het wetsvoorstel voorintegratie tevens voor aanvaarding van in elk geval de conceptie van integratie van de civiele rblz.|10| rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak aan de basis van de rechterlijke organisatie en, mede in verband daarmee, van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken. Tegelijkertijd is duidelijk gemaakt dat aanvaarding van de wetsvoorstellen voor de eerste fase niet impliceert aanvaarding van de beleidsvoornemens voor de tweede fase, noch vooruitlopen op de beleidsvoornemens voor de derde fase. Die komen pas aan de orde bij de parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen die moeten leiden tot het tot stand brengen van die tweede en die derde fase.

     Met het tot stand brengen van een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie worden drie doelstellingen nagestreefd:
- het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak. Dit kan worden bereikt door het treffen van voorzieningen die zijn gericht op de totstandkoming van eenheid van recht en rechtspraak, door een zodanige inrichting van de rechterlijke organisatie dat, in de regel, de mogelijkheid bestaat om een in eerste instantie gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen en door waar nodig te voorzien in concentratie van rechtsmacht;
- het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechtspleging. Daartoe dient allereerst de rechterlijke organisatie toegankelijker en doorzichtiger te worden. Dat kan worden verwezenlijkt door een heldere, eenvoudige structuur van de rechterlijke organisatie, door een goede bereikbaarheid van de rechter in eerste aanleg en door een lage drempel bij de toegang tot de rechter. Ten tweede moeten rechterlijke uitspraken sneller beschikbaar komen. Behalve invoering van rechtspraak in twee instanties voor zaken die thans nog in één instantie worden behandeld en beslist, kunnen, naast uiteraard een doeltreffende en doelmatige bedrijfsvoering, processuele voorzieningen daaraan bijdragen;
- het scheppen van evenwicht in de structuur van de rechterlijke organisatie. Daartoe dient de inzet van mensen en middelen binnen de rechterlijke organisatie zodanig te worden gericht dat elke zaak kan worden behandeld en beslist op een wijze die is toegesneden op haar aard en zwaarte. In het kader van het wetsvoorstel voorintegratie is hierop uitgebreid ingegaan.

1.3.2. Fasering

     De herziening van de rechterlijke organisatie zal in drie fasen tot stand worden gebracht. Zij wordt daarbij niet als één grote, ondeelbare operatie gepresenteerd. Hiervoor zijn wij al ingegaan op de keuze voor een gefaseerde aanpak van de herziening van de rechterlijke organisatie en de vormgeving van de politieke besluitvorming daarover. Daarbij is erop gewezen dat aan de operatie als geheel uiteraard bepaalde, samenhangende concepties ten grondslag liggen. Daaruit volgt dat de drie fasen met elkaar samenhangen. Daaruit volgt echter niet dat aanvaarding van een eerdere fase rechtstreeks impliceert aanvaarding van of vooruitlopen op één of meer latere fasen. In die zin is geen sprake van een ondeelbare operatie.

     In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel voorintegratie is ingegaan op de inhoudelijke relatie tussen de drie fasen. Die relatie heeft gevolgen voor de opeenvolging van en de tijdsruimte tussen die fasen.

     De eerste fase behelst enkele belangrijke stappen op de weg naar de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming.
     rblz.|11| Zij leidt tot de integratie van de rechtspraak in eerste aanleg in socialezekerheidszaken, ambtenarenzaken, Arob-zaken en een deel van de geschillen op grond van de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) en de kroongeschillen binnen de rechtbanken, door middel van het opdragen van de rechtsmacht in die zaken aan de nieuw in te stellen administratieve kamers bij de rechtbanken. De rechtsmacht in hoger beroep in socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken blijft in deze fase opgedragen aan de Centrale Raad van Beroep, terwijl de rechtsmacht in hoger beroep in Arob- en TwK- en kroongeschillen in deze fase wordt opgedragen aan de nieuw te vormen Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De toedeling van rechtsmacht in die zaken die in eerste en enige feitelijke instantie door de Centrale Raad van Beroep worden behandeld, zal thans nagenoeg geen wijziging ondergaan. Een deel van de TwK- en kroongeschillen zal voorshands in eerste en enige feitelijke instantie worden behandeld door de Afdeling bestuursrechtspraak.

     De administratieve kamers van de rechtbanken, de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep en ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering zullen rechtspreken volgens een nieuw, uniform bestuursprocesrecht, opgenomen in hoofdstuk 8 van de Awb.

     Ten slotte zal een - in afwachting van een definitieve voorziening in de derde fase voorlopige - voorziening binnen de rechtspraak worden getroffen ter verwezenlijking van eenheid in de toepassing van het recht binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak.

     De tweede fase omvat de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken en een definitieve regeling van het hoger beroep in civiele zaken en strafzaken.

     De derde en laatste fase omvat allereerst de voltooiing van de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het gaat daarbij om de integratie van de resterende administratieve rechtspraak in eerste aanleg, een definitieve oplossing van het vraagstuk van één of twee feitelijke instanties voor de berechting van de verschillende categorieën administratieve zaken, de definitieve onderbrenging van de rechtspraak in tweede feitelijke instantie en een definitieve rechtseenheidsvoorziening binnen de rechtspraak. In de derde fase zal tevens de herziening van de toegang tot de cassatieprocedure aan de orde komen.

1.3.3. Implementatie

     De eerste fase vangt zoals bekend aan met de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken. De beoogde datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorintegratie is 1 juli 1992, nadat aanvankelijk was gemikt op 1 januari 1992. Voor de voltooiing van de eerste fase gingen de gedachten aanvankelijk uit naar 1 januari 1993. Het vasthouden aan die datum is echter niet langer reëel. Voor het vaststellen van een nieuwe datum moet rekening worden gehouden met een aantal factoren.

     Wij stellen de dringende wenselijkheid voorop van gelijktijdige inwerkingtreding van de vijf onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel. rblz.|12| Omwille van de beperking van de implementatieproblematiek, met name bij de Raad van State, en ter beperking van de belasting van het wetgevingstraject, is het nodig de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties en het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen, en daarmee het instellen van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken, op hetzelfde tijdstip te laten plaatsvinden. De invoering van een uniform bestuursprocesrecht kan vervolgens daarvan weer niet worden los gezien. Uitstel daarvan zou betekenen dat de rechtbanken gedurende een zekere tijd met drie verschillende regelingen van bestuursprocesrecht zouden moeten werken, waarvan er één voor de rechtbanken geheel nieuw zou zijn. Verder zou voor een zekere tijd een nieuw appelprocesrecht voor de Afdeling bestuursrechtspraak moeten worden ontworpen. Voor de voormalige TwK- en kroongeschillen die in deze fase in eerste en enige instantie door de Afdeling bestuursrechtspraak worden behandeld, zou eveneens voor een zekere tijd een nieuw procesrecht gelden. Deze consequenties zijn niet aanvaardbaar. Het tot stand brengen van een, voorlopige, rechtseenheidsvoorziening ten slotte is weer nauw verbonden met, onder meer, de invoering van een uniform bestuursprocesrecht. In dit verband is ook aandacht nodig voor de eerste tranche van de Awb. Gelet op de, inhoudelijke en wetgevingstechnische, samenhang tussen de hoofdstukken 1, 6 en 7 van dat wetsvoorstel en het uniforme bestuursprocesrecht, alsook op de onwenselijkheid van het in korte tijd twee keer moeten wijzigen van de bestaande regelingen van bestuursprocesrecht, is het gewenst dat de eerste tranche van de Awb op hetzelfde tijdstip in werking treedt als het onderhavige wetsvoorstel.

     Verder stellen wij andermaal vast dat het van groot belang is dat de voltooiing van de eerste fase zo spoedig mogelijk haar beslag krijgt. De, ook door de Raad van State bepleite, noodzaak om te komen tot de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties en de dringend noodzakelijke aanpak van het steeds nijpender wordende probleem van de werkvoorraden bij de Raad van State dwingen hier reeds toe. Voorts speelt het expireren van de TwK een belangrijke rol. Weliswaar is een beperkte verlenging van de werkingsduur niet onaanvaardbaar (zie hierna), een dergelijke verlenging moet echter, om tegemoet te komen aan de in de TwK uitgedrukte wil van de wetgever, zo beperkt mogelijk zijn. Verder wordt de personele, organisatorische en financiële problematiek verergerd naarmate de inwerkingtreding verder naar achteren verschuift.

     Anderzijds is daar het vereiste van een maximale voorspelbaarheid, beheersbaarheid en zorgvuldigheid van het wetgevingstraject en het implementatietraject. Daaruit volgt onder meer dat bij het vaststellen van een nieuwe datum zekerheid moet bestaan over de haalbaarheid daarvan dat de beoogde datum van inwerkingtreding ruim van tevoren vaststaat en dat tussen de plaatsing in het Staatsblad van de wet, althans tussen het moment waarop de tekst van de wet vaststaat, en de inwerkingtreding een periode van gewenning wordt ingebouwd, een periode die overigens in dit geval beperkt kan blijven.

     Gelet op de hiervoor besproken factoren en op de fase waarin het onderhavige wetsvoorstel én de eerste tranche van de Awb thans verkeren, achten wij het gewenst de inwerkingtreding van beide wetsvoorstellen te laten plaatsvinden per 1 juli 1993, althans niet later dan per 1 januari 1994. Wij stellen ons voor na de indiening van dit wetsvoorstel met de Staten-Generaal te komen tot afspraken over de wijze en het tijdstip van behandeling, opdat aan de implementatie gestalte kan worden gegeven, rekening houdend met een nieuwe beoogde datum van inwerkingtreding.

     rblz.|13| Uit het voorgaande volgt dat per 1 januari 1993 een wettelijke regeling in werking zal moeten treden die voorziet in de gevolgen van het vervallen van de TwK. Nu wordt voorgesteld het onderhavige wetsvoorstel op een later tijdstip in werking te doen treden, is het nodig een tussentijdse voorziening te treffen. Daar wij van oordeel zijn dat het vanwege de nauwe samenhang tussen de in dit wetsvoorstel geregelde onderwerpen en vanwege de noodzaak het wetgevingstraject niet onnodig te belasten, niet wenselijk is over te gaan tot een verdere fasering van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, zal op korte termijn een wetsvoorstel in procedure worden gebracht dat ertoe strekt de werkingsduur van de TwK te verlengen.

     In de eerste fase wordt een zeer belangrijk deel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd. Tegelijkertijd wordt de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd met een belangrijk deel van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg. Het complement daarvan vormt de voltooiing van de integratie van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg, ofwel de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. Daarmee wordt tevens opnieuw een, in belang en omvang groeiend, onderdeel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg, namelijk de rechtspraak op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, bij de rechtbanken ondergebracht. Enerzijds is het voor een goede implementatie van de tweede fase van belang dat er een behoorlijke tijdsruimte tussen de voltooiing van de eerste fase en de tweede fase zit. Anderzijds is het voor de continuïteit van de herziening als geheel, alsook in verband met de wenselijkheid van een spoedige stroomlijning van het burgerlijk procesrecht binnen de rechtbank, van belang dat die tijdsruimte zo beperkt mogelijk is. Op basis van een analyse van het wetgevingstraject en het implementatietraject voor de tweede fase heeft een tijdsruimte van ongeveer twee jaar de voorkeur.

     De derde fase is minder urgent dan de eerste en de tweede fase. Dat gegeven maakt het mogelijk voldoende tijd te besteden aan het formuleren van beleidsvoornemens voor die derde fase. Het is denkbaar dat in de derde fase een nadere fasering wordt aangebracht. In ieder geval gaan de gedachten uit naar een tijdsruimte van ongeveer drie jaar tussen de tweede fase en de (kern van de) derde fase.

     Natuurlijk is het altijd mogelijk dat zich bij de verwezenlijking van de verschillende fasen en onderdelen van fasen in de toekomst onvoorziene ontwikkelingen en knelpunten voordoen. De gekozen fasering laat toe in dergelijke onverhoopte gevallen de planning tussentijds bij te stellen.

     Wij hebben bij het formuleren van de beleidsvoornemens en bij de vormgeving van de fasering nadrukkelijk stilgestaan bij het feit dat de herzieningsoperatie moet worden doorgevoerd terwijl de rechtspleging adequaat voortgang moet vinden, en dat ook nog in een situatie waarin de werklast voor de rechterlijke organisatie groot is en waarin op onderdelen sprake is van, soms structurele, achterstanden. Het staat vast dat die werklast zonder het nemen van een scala van maatregelen niet minder zal worden en dat het voorkomen van structurele achterstanden niet mogelijk is zonder het nemen van structurele maatregelen. Eén van die maatregelen is de herziening van de rechterlijke organisatie. Immers, voor de werklastproblematiek kan geen oplossing worden gevonden in het inlopen van achterstanden alleen. Het zou daarom zeer te betreuren zijn indien van het bestaan van achterstanden het verlammende effect zou uitgaan dat noodzakelijke en wenselijke maatregelen tot verbetering rblz.|14| van de structuur van de rechterlijke organisatie niet op korte, althans binnen afzienbare termijn zouden kunnen worden genomen. Gevreesd zou dan moeten worden voor het ontstaan van een situatie waarin telkens opnieuw door middel van extra arbeidsplaatsen een - wellicht later ook weer tijdelijk blijkende - oplossing moet worden gevonden voor knelpunten, zonder dat uitzicht op een structurele oplossing wordt geboden.

     Dat is met name het geval in de situatie waarop het onderhavige wetsvoorstel betrekking heeft. In het kabinetsstandpunt over de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties is uitgebreid ingegaan op de problematische gevolgen van het groeiende zaaksaanbod bij vooral de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Voor de nog steeds oplopende achterstand in de zaaksbehandeling, die zich onder meer uit in voor het bestuur en voor de burger uitermate lange doorlooptijden en die een gevolg is van het groeiende beroep van de burger op de administratieve rechter en van de structurele onmogelijkheid voor de Afdeling rechtspraak om de aanhangig gemaakte zaken binnen aanvaardbare termijnen te behandelen, heeft de Raad van State, onder meer in zijn jaarverslagen, al gedurende enige jaren met klem aandacht gevraagd. De Raad heeft in dat verband meermalen een snelle besluitvorming over de invoering van een stelsel van Arob-rechtspraak in twee instanties bepleit. Door de invoering van een eerste instantie, ook waar het een deel van de huidige TwK- en kroongeschillen betreft, zal het zaaksaanbod bij de Raad weer een zodanige omvang kunnen aannemen dat hij in staat zal zijn de zaken binnen aanvaardbare termijnen af te doen, terwijl tegelijkertijd meer tijd kan worden vrijgemaakt voor de advisering over zaken van wetgeving. Deze taak lijkt thans in het gedrang te komen door de rechtsprekende taken van de Raad. Bovendien kan alleen op die wijze worden tegemoetgekomen aan de wens van de regering en de Raad om, onder meer met het oog op het waarborgen van de rechtseenheid op de aan de Raad toevertrouwde rechtsgebieden, de omvang van het aantal staatsraden beperkt te houden. Omdat tussentijdse door de Raad getroffen maatregelen geen structurele oplossing hebben kunnen bieden, heeft de invoering van het onderhavige wetsvoorstel in geen enkel opzicht aan urgentie ingeboet.

     Is er gezien de werklastproblematiek bij de Raad van State dus alle reden om zo snel mogelijk te komen tot de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel, niettemin moet zorgvuldig worden bezien of de rechterlijke organisatie in staat zal zijn in een betrekkelijk kort tijdsbestek de doorvoering van de eerste fase van de herzieningsoperatie te verwerken. Wij beschouwen de noodzaak om niet te wachten met het bereiken van een oplossing van de problematiek bij de Raad van State tot het moment waarop bij alle andere rechtsprekende colleges de achterstanden zijn weggewerkt, als een complicerende factor voor het reorganisatieproces. Om dit proces toch in goede banen te kunnen leiden en om te bereiken dat de reorganisatie in een relatief korte periode kan worden doorgevoerd, is een beleid geïnitieerd, gericht op het zodanig equiperen van de rechterlijke organisatie dat zij de extra inspanning kan leveren die nodig is voor het doorvoeren van het reorganisatieproces. Deze basis is gelegd door het versterken van de infrastructuur van de organisatie (vooral door de substantiële uitbreiding van het decentrale beheer, gekoppeld aan de benoeming van een directeur gerechtelijke ondersteuning in elk arrondissement), door uitbreiding van het aantal formatieplaatsen en door de automatisering, terwijl ook maatregelen zijn genomen ter beperking van het zaaksaanbod. Daarnaast zijn in het reorganisatieproces zelf voorzieningen getroffen. Ten eerste wijzen wij op de welbewust aangebrachte fasering. Bij de vormgeving van die rblz.|15| fasering is mede gelet op andere factoren die tijdelijk werklastverhogend werken. Een goed voorbeeld daarvan vormen de invoering per 1 januari 1992 van belangrijke delen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek en de invoering van de nieuwe civiele kantongerechtsprocedure, eveneens per 1 januari 1992. Deze drukken vooral op de civiele sectoren, terwijl de eerste fase van de herziening vooral drukt op de administratieve sectoren. Ten tweede wijzen wij op de begeleidingsstructuur en de projectorganisatie die zijn opgezet. Daarop is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie uitgebreid ingegaan.

     Het is onvermijdelijk zo dat de herziening van de rechterlijke organisatie een extra beroep zal doen op de spankracht van degenen die binnen en ten behoeve van de rechterlijke organisatie werkzaam zijn. In die zin komt elk tijdstip ongelegen. Er zijn echter afdoende maatregelen genomen om hieraan tegemoet te komen.

1.4. Het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming

1.4.1. Historische achtergronden

     Het bestaande stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming is niet de vrucht van een bewuste organisatorische keuze op een zeker moment. Het is eerder het resultaat van uiteenlopende rechtspolitieke en maatschappelijke ontwikkelingen. Daarbij is van belang dat de vormgeving van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming weliswaar een eigen weg is gegaan, maar toch niet geheel kan worden los gezien van de ontwikkeling van de "gewone" rechterlijke organisatie. Het is mogelijk noch nodig hier in extenso op de historie in te gaan. Wel is het van belang kort en in grote hoofdlijnen aan te geven welke tendensen bepalend zijn geweest voor de huidige situatie. Zo ontstaat ook een beter zicht op de hierna te bespreken knelpunten.

     De organisatie van de "gewone" rechtspraak in het gecentraliseerde model zoals Nederland dit thans kent, gaat terug tot de Staatsregeling van 1798. Die kende op gemeentelijk niveau vrederechters voor burgerlijke zaken, op departementaal niveau rechtbanken voor burgerlijke zaken en gerechtshoven voor strafzaken en hoger beroep in burgerlijke zaken, en ten slotte op nationaal niveau het Hoog Nationaal Gerechtshof, dat in het bijzonder voor ambtsdelicten bevoegd was. De Grondwet van 1815 bevatte een regeling inzake een opperste gerechtshof onder de naam Hoge Raad der Nederlanden, alsmede provinciale gerechtshoven, civiele rechtbanken, criminele rechtbanken en kantongerechten. Bij de uiteindelijke regeling van de rechterlijke organisatie in 1838 werd vastgehouden aan de sinds 1798 tot ontwikkeling gekomen rechterlijke instellingen, waarbij de civiele en de criminele rechtbanken echter werden samengevoegd in de arrondissementsrechtbanken.

     Thans kent Nederland 62 kantongerechten, negentien arrondissementsrechtbanken, vijf gerechtshoven en de Hoge Raad der Nederlanden. Overigens zijn in deze op zichzelf heldere en eenvoudige opbouw in de loop der tijd verbijzonderingen aangebracht. Zo is de taakverdeling tussen de kantongerechten en de rechtbanken met name in civiele zaken allang niet meer gebaseerd op het onderscheid lichte en eenvoudige versus zware en moeilijke zaken. Ook zijn binnen de gerechten specialisaties ontstaan (zoals de kinderrechter en de economische strafrechter) en heeft in bepaalde gevallen concentratie van rechtsmacht plaatsgevonden (zoals bij de pachtkamer van het gerechtshof te Arnhem en de ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam).

     rblz.|16| De "gewone" rechterlijke organisatie is een toonbeeld van helderheid en eenvoud vergeleken met het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De Nederlandse wetgever is er namelijk nimmer in geslaagd een systematisch bepaalde keuze te maken voor de vormgeving van een dergelijk stelsel. In de afgelopen twee eeuwen hebben naast, na en door elkaar de volgende factoren de ontwikkelingen bepaald.

     Onder invloed van de suprematie van de wet en de conceptie van het bestuur als - exclusieve - uitvoerder van die wet ten tijde van de Staatsregeling van 1798 vestigde zich al vroeg de opvatting dat bestuursrechtelijke geschillen per definitie door het bestuur zelf moeten worden beslecht en niet door een rechter. Het ging immers om geschillen over de uitvoering en de uitleg van daden van wetgeving, die in de toenmalige visie per definitie geen aanleiding kunnen geven tot rechtsgeschillen, maar slechts tot beleidsgeschillen. Zo bezien was daarvoor anders dan in civiele en strafzaken dus geen rechter nodig en diende de uitvoerende macht de bevoegdheid tot het beslechten van bestuursrechtelijke geschillen aan zich te houden, waar de Grondwet deze in civiele en strafzaken aan de rechter had opgedragen. Het antwoord op de vraag administratie of rechter is voor zeer velen dan ook gedurende zeer lange tijd zeer gedecideerd geweest: de administratie. De onderbouwing van dit gelijkluidende antwoord is echter in de loop der tijd veranderd. In het midden van de negentiende eeuw groeide het inzicht dat bestuursrechtelijke geschillen (mede) rechtsgeschillen (kunnen) zijn. Men achtte die rechtsgeschillen echter van een dusdanig bijzonder karakter dat deze niet door de "gewone" rechter, maar door organen binnen de administratie moesten worden beslist. In deze context is, in 1861, het kroonberoep tot stand gekomen als een vorm van bestuursrechtelijke geschillenbeslechting door een bestuursorgaan, zij het door middel van een met bijzondere waarborgen omgeven procedure. In het eerste kwart van de twintigste eeuw is, vooral onder invloed van Struycken, de argumentatie voor de keuze voor de administratie veranderd. Het wetsargument van het begin van de negentiende eeuw werd verdrongen door het democratieargument: democratisch gelegitimeerde en gecontroleerde bestuursorganen kunnen en mogen in die visie niet ondergeschikt worden gemaakt aan een onafhankelijke en dus niet democratisch gelegitimeerde rechter. De rechter zou dan immers in de plaats treden van het bestuur, en daartoe is hij niet geroepen. De keuze voor de administratie werd voorts ingegeven door de overweging dat het mogelijk moest zijn, gegeven de steeds verder gaande discretionaire bevoegdheid van het bestuur, ook tot regelgeving, niet alleen de rechtmatigheid, maar ook de doelmatigheid van het bestuurshandelen te toetsen.

     Onder de voorstanders van rechterlijke geschillenbeslechting werd gestreden over de vraag of naar één algemeen bevoegde administratieve rechter moest worden gestreefd of naar gespecialiseerde administratieve rechters. En onder de voorstanders van de eerste optie werd weer gedisputeerd over de vraag of die algemeen bevoegde rechter de "gewone" rechter moest zijn dan wel een specifiek administratief rechtscollege. Deze verdeeldheid is, naast de langdurige tegenstand tegen welke vorm van administratieve rechtspraak ook, één van de belangrijkste oorzaken geweest van het feit dat de administratieve rechtspraak hier zo laat en dan nog zo onsystematisch en verbrokkeld tot ontwikkeling is gekomen.

     Pas nadat het kroonberoep was ingevoerd, werden, vooral door toedoen van Buys, stappen gezet in de richting van de introductie van (algemene) administratieve rechtspraak, nadat eerdere, schuchtere pogingen in het kader van de grondwetsherziening van 1848 op niets rblz.|17| waren uitgelopen. Het verzet van de tegenstanders van administratieve rechtspraak leidde bij de grondwetsherziening van 1887 tot een compromis: de wet kon, zo bepaalde het nieuwe artikel 154 [oud, red.] van de Grondwet, de beslissing van geschillen die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de burgerlijke rechter behoren, opdragen aan "hetzij de gewone rechter, hetzij aan een college met administratieve rechtspraak belast". De wetgever kon nu dus kiezen voor het wel of niet openen van de mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming anders dan door de burgerlijke rechter, vervolgens tussen administratief beroep en administratieve rechtspraak en ten slotte tussen opdracht van rechtsmacht aan de "gewone" rechter als administratieve rechter of aan een specifiek administratief rechtscollege. Op basis van artikel 154 van de Grondwet 1887 (thans artikel 112, tweede lid) zijn gedurende vele tientallen jaren pogingen ondernomen om te komen tot een algemeen bevoegde dan wel een algemeen aanvullende administratieve rechter. Achtereenvolgens leden schipbreuk de voorstellen van de staatscommissie-Kappeyne van de Coppello in 1894, de wetsvoorstellen van minister Loeff van 1905 en de voorstellen van de commissie-Koolen in 1931. Pas in 1963 zou, op basis van de voorstellen van de commissie-De Monchy van 1950, de Wet beroep administratieve beschikkingen (Wet Bab) tot stand komen. Daarin werd de Kroon tot algemeen aanvullende administratieve "rechter" gemaakt, met als opdracht de rechtmatigheidstoetsing (derhalve mede aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) van beschikkingen van organen van de centrale overheid. Deze stap is, via het rapport van de commissie-Wiarda van 1967, uiteindelijk gevolgd door de invoering van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet Arob) per 1 juli 1976. Daarin werd de Afdeling rechtspraak van de Raad van State als algemeen aanvullende administratieve rechter aangemerkt, overigens met de nodige beperkingen.

     Een derde belangrijke tendens, samenhangend met de vorige, is de neiging om voor afzonderlijke rechts- en beleidsterreinen afzonderlijke, gespecialiseerde administratieve rechters aan te wijzen. Lang voordat er gediscussieerd werd over algemene of algemeen aanvullende administratieve rechtspraak, waren reeds gespecialiseerde administratieve rechters in het leven geroepen, veelal op fiscaal terrein. Toen duidelijk werd dat de grondwetsherziening van 1887 niet tot het instellen van algemene of algemeen aanvullende administratieve rechtspraak zou leiden, werd de neiging om gespecialiseerde administratieve rechters te creëren steeds sterker. Zo ontstonden op fiscaal gebied aan het eind van de negentiende eeuw enkele nieuwe colleges. In 1902 kwamen de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep, ingesteld in de Beroepswet 1902 en eerst alleen bevoegd in ongevallenzaken, tot stand. Wat later werden onder andere de Ambtenarengerechten (1929), het Scheidsgerecht voor de voedselvoorziening (1941) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (1954) ingesteld.

     De motivering om telkens nieuwe gespecialiseerde administratieve rechters in het leven te roepen, is in de loop der tijd niet meer zozeer bepaald door het ontbreken van algemene administratieve rechtspraak als wel door andere redenen: hetzij omdat men specialistische materie aan een gespecialiseerde administratieve rechter wilde opdragen, hetzij omdat men dacht zo sneller uitspraken te krijgen, hetzij om budgettaire redenen, hetzij door een zekere neiging tot particularisme. Ook toen de Wet Arob allang tot stand was gekomen, heeft deze tendens zich voortgezet. Wij noemen hier de instelling van het College van beroep studiefinanciering in 1986.

     rblz.|18| Overigens heeft ook binnen de categorie van de gespecialiseerde administratieve rechters soms een zekere bundeling van rechtsmacht op grotere rechts- en beleidsterreinen plaatsgehad. Zo hebben de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep zich ontwikkeld tot de socialezekerheidsrechter, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven een eigen competentiesfeer gekregen op het terrein van de sociaal-economische ordening en is de rechtspraak in fiscale zaken wat de belastingen betreft uiteindelijk (via de Raden van Beroep directe belastingen in 1914) geconcentreerd bij de gerechtshoven (in 1956) en wat de invoerrechten en accijnzen betreft bij de Tariefcommissie (in 1924). Deze bundelingen kunnen mede worden verklaard uit het ontbreken van algemene administratieve rechtspraak.

     Voorts is er het groeiende belang van de rol van de burgerlijke rechter in de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Van oudsher heeft de burgerlijke rechter rechtsbescherming tegen bestuurlijk optreden verleend, de bevoegdheid daartoe ontlenend aan de exclusieve opdracht in de Grondwet en artikel 2 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) van de rechtspraak in geschillen over "burgerlijke rechten en schuldvorderingen". Door de grondwetswijziging van 1887 leek het erop dat er algemene administratieve rechtspraak zou komen. Dat vooruitzicht, en de redactie van het nieuwe artikel 154 [oud, red.] van de Grondwet, brachten de burgerlijke rechter ertoe zich terug te trekken van het terrein van het overheidshandelen voor zover het ging om geschillen waaraan een publiekrechtelijke rechtsbetrekking ten grondslag lag. Toen daarna echter duidelijk werd dat er geen algemene administratieve rechtspraak zou komen, heeft de burgerlijke rechter in 1915 zijn oorspronkelijke bevoegdheid op basis van artikel 2 van de Wet RO in ere hersteld. Zo heeft de burgerlijke rechter de vangnetfunctie voor die bestuursrechtelijke geschillen waarvoor geen (volwaardige) administratiefrechtelijke voorziening bestaat, bevestigd en in de loop der tijd verder uitgebouwd. In die hoedanigheid heeft de burgerlijke rechter een uiterst belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het (materiële) bestuursrecht. Deze tendens is versterkt door het toenemende beroep op de burgerlijke rechter in geschillen met als inzet de (on)rechtmatigheid van besluiten van algemene strekking, met name algemeen verbindende voorschriften.

     Afzonderlijke vermelding verdient hier voorts de partiële afschaffing van het kroonberoep, geïnstigeerd door het Benthem-arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Sinds 1988 is ingevolge de TwK de Afdeling voor de geschillen van bestuur belast met rechtspraak in het merendeel van de voormalige kroongeschillen.

     Aldus heeft zich in heel grove lijnen het huidige stelsel ontwikkeld van - althans tot voor kort - enerzijds het kroonberoep als eindvoorziening in een groot aantal zaken (waaronder belangrijke categorieën als geschillen op het terrein van de ruimtelijke ordening en milieugeschillen), anderzijds administratieve rechtspraak hetzij door een gespecialiseerde administratieve rechter, hetzij door de algemeen aanvullende administratieve rechter, en ten slotte als sluitstuk de restbevoegdheid van de burgerlijke rechter.

1.4.2. Knelpunten

     Het Nederlandse stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming schiet op een groot aantal punten tekort.

     Ten eerste is het stelsel in hoge mate verbrokkeld en daardoor ondoorzichtig en ontoegankelijk.

     rblz.|19| De toekenning van rechtsmacht aan de administratieve rechter is grillig. Er is een groot aantal gespecialiseerde administratieve rechters en daarnaast een algemeen aanvullende administratieve rechter. Daarnaast is er nog het (restant van het) kroonberoep.
     De rechtsmacht van de administratieve rechters (en de Kroon) is bovendien onvolledig. Zo zijn niet alle op zichzelf daarvoor in aanmerking komende besluiten vatbaar voor beroep op een gespecialiseerde rechter (of de Kroon). In die gevallen kan echter vaak beroep bij de algemeen aanvullende administratieve rechter, de Afdeling rechtspraak, worden ingesteld. Daardoor is de algemeen aanvullende rechter actief op terreinen waarop ook een gespecialiseerde rechter werkzaam is. Soms ook kunnen niet alle belanghebbenden bij een bepaald besluit beroep instellen bij de gespecialiseerde administratieve rechter (of de Kroon). Ook in die gevallen is er veelal sprake van bevoegdheid van de algemeen aanvullende administratieve rechter, waardoor eenzelfde besluit door twee verschillende instanties kan worden beoordeeld. De bevoegdheid van de Afdeling rechtspraak is echter ook weer niet algemeen aanvullend: er zijn nogal wat (soorten) handelingen van bestuursorganen uitgesloten van beroep op grond van de Wet Arob. Voor die gevallen fungeert zoals gezegd de burgerlijke rechter als sluitstuk van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, waardoor de onoverzichtelijkheid verder wordt vergroot. Hetzelfde verschijnsel doet zich voor als het gaat om de mogelijkheid van een voorlopige voorziening. Slechts een deel van de administratieve rechters is met die bevoegdheid toegerust, zodat in de overige gevallen de president in kort geding in beeld komt. Het voorgaande betekent dat voor elk afzonderlijk geschil moet worden beoordeeld welke voorziening voor welke belanghebbende openstaat. Dat is improduktieve arbeid, zowel voor de bestuursorganen als voor de burgers en de verschillende rechters. Weliswaar zijn wettelijke voorzieningen in voorbereiding die de burger de weg wijzen (vgl. de artikelen 3.5.5 [3:45], 6.2.15 [6.23] en 6.2.8 [6:15] van de Awb), maar het moet toch bepaald wenselijk worden geacht dat de burger, als hij eenmaal op correcte wijze naar een bepaalde instantie is verwezen, ook begrijpt waarom hij juist bij die instantie terecht moet. Bovendien blijft het ook na invoering van de hierboven genoemde artikelen aan het bestuur onderscheidenlijk de rechter om de burger de juiste weg te wijzen. Ook daarmee zijn tijd en aandacht gemoeid.

     Als er een administratieve rechter bevoegd is, doet zich vervolgens het probleem voor dat de uitspraakbevoegdheden van de administratieve rechters doorgaans geringer zijn dan die van de burgerlijke rechter. Dat betekent dat een geschil niet altijd bij de administratieve rechter volledig kan worden uitgeprocedeerd. Zo komt het vaak voor dat de burgerlijke rechter nog een beslissing moet geven over schadevergoeding naar aanleiding van onrechtmatige besluiten of dat een afzonderlijk geding wordt gevoerd over de in een procedure voor een administratieve rechter gemaakte proceskosten. Deze tweesporigheid leidt tot extra procedures en daarmee tot extra lasten voor bestuur, burgers en rechterlijke macht.

     In het geval dat de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming moet verlenen, wreekt zich dat deze een ander formeel beoordelingskader heeft dan de administratieve rechter, die immers een rechtmatigheidstoetsing ex tunc uitvoert en in geval van geconstateerde onrechtmatigheid het besluit kan vernietigen.

     Ten tweede is het stelsel onevenwichtig.

     De regeling van de rechtsmiddelen is niet consistent. Dan weer is er sprake van rechtspraak in eerste en enige aanleg, dan weer zijn er twee rblz.|20| feitelijke instanties, dan weer gaat het om één feitelijke instantie gevolgd door beroep in cassatie.

     Daarmee hangt samen dat de geografische spreiding van de gerechten uiteenloopt. Voor sommige categorieën zaken kunnen partijen in eerste aanleg slechts op één plaats in het land terecht, voor andere op tien en voor weer andere op vijf plaatsen.

     De samenstelling van de kamers van de colleges is lang niet altijd afgestemd op het kaliber van de zaak. Zo worden veel zaken in eerste en enige instantie door een enkelvoudige kamer behandeld (bij voorbeeld bij de Afdeling rechtspraak en het College van Beroep voor het bedrijfsleven), terwijl veel zaken waarin hoger beroep mogelijk is, in eerste instantie door een meervoudige kamer worden behandeld (bij voorbeeld tot voor kort in socialezekerheidszaken en nog steeds in ambtenarenzaken).

     Ten derde is van groot belang dat het stelsel niet is afgestemd op het bewaken van de met het oog op waarden als gelijkheid en rechtszekerheid zo belangrijke rechtseenheid.

     Dat geldt allereerst en evident voor de eenheid binnen het bestuursrecht zelf. Het grote aantal rechters dat in laatste instantie oordeelt over (algemene) vragen van bestuursrecht, bergt gevaren in zich voor een evenwichtige ontwikkeling van het (algemeen deel van het) bestuursrecht. Daarbij gaat het niet alleen om de administratieve rechters, maar ook - en zeker niet in de laatste plaats - om de civiele rechter, die immers én bij het behandelen van zaken betreffende privaatrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen én als sluitstuk van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming met grote regelmaat regels van bestuursrecht toepast.

     Ook de eenheid van het recht als geheel is in het geding. Zowel in het bestuursrecht, het civiele recht als het strafrecht kunnen dezelfde rechtsvragen rijzen en kan toepassing van dezelfde rechtsbeginselen aan de orde zijn. Belangrijke vragen zijn die betreffende de uitleg van regels van internationaal recht. Het is onwenselijk als bij voorbeeld de Hoge Raad oordeelt dat een bepaald verdragsartikel wel directe werking heeft, terwijl de Centrale Raad van Beroep een andere mening is toegedaan. Een ander voorbeeld zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die op alle drie de rechtsgebieden een rol spelen. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat het (materiële) bestuursrecht en het privaatrecht (en in mindere mate ook het strafrecht) meer en meer naar elkaar toegroeien en soms zelfs feitelijk in elkaar overvloeien. Dit dient consequenties te hebben voor de rechterlijke organisatie. Daarnaast is het ongewenst dat verschillende colleges naast elkaar met de beslissing van identieke, nauw verwante of gekoppelde rechtsvragen worden belast. Dat doet zich nu bijvoorbeeld voor in de verhouding kantonrechter - raad van beroep, in de verhouding gespecialiseerde administratieve rechter - algemeen aanvullende administratieve rechter en in de verhouding administratieve rechter - burgerlijke rechter, inclusief de president in kort geding.

     De verbrokkeling van de administratieve rechtspraak is ten slotte gepaard gegaan met het tot stand komen van talrijke en nogal uiteenlopende regelingen van bestuursprocesrecht. Dat betekent dat partijen, afhankelijk van de rechter voor wie geprocedeerd wordt, met uiteenlopend procesrecht worden geconfronteerd. Het betekent ook dat de ontwikkeling van algemene leerstukken van bestuursprocesrecht wordt rblz.|21| belemmerd. Voorts is het bestuursprocesrecht nauwelijks gecoördineerd met het burgerlijk procesrecht en is in meer algemene zin tot dusverre te weinig aandacht besteed aan de verhouding tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht.

     Een vierde knelpunt en een ernstig probleem in de Nederlandse situatie is de groeiende (over)belasting van de administratieve rechters. Dit is niet de plaats om uitgebreid op de oorzaken daarvan in te gaan. Vaststaat wel dat de hoeveelheid en de aard van de bestuursrechtelijke regelgeving, het karakter van de aan de geschillen ten grondslag liggende - en soms tegenstrijdige - belangen en de toegenomen assertiviteit van de burger jegens het bestuur mede bepalend zijn voor de grote toeloop op de administratieve rechter. Vanaf het begin van de jaren tachtig heeft de wetgever getracht het groeiende aantal zaken en daarmee de toenemende (bovenmatige) werkvoorraden het hoofd te bieden. Getracht is het aantal door de rechter te behandelen zaken te beperken, onder meer door het versterken van de rol van de bezwaarschriftprocedure en het invoeren c.q. verhogen van griffierechten. Ook is later meer aandacht geschonken aan het aanpakken van de bron: het terugdringen van beroepsgevoelige regelgeving. Tevens is gezocht naar mogelijkheden in de processuele sfeer om aanhangige zaken sneller te kunnen verwerken: in meer gevallen unusrechtspraak (ook in hoger beroep), invoering van de mogelijkheid om al dan niet met toestemming van partijen zaken buiten zitting af te doen, meer mogelijkheden om mondeling uitspraak te doen en introductie van de zogenoemde kortsluiting: de rechter kan in bepaalde gevallen in het kader van de behandeling van een verzoek om een voorlopige voorziening tevens het beroep in de hoofdzaak afdoen. De inzet van al deze middelen, hoe nuttig op zichzelf ook, heeft echter niet geleid tot het beoogde resultaat. De groei van het aantal zaken is nog steeds spectaculair, vooral zoals reeds vermeld bij de Afdeling rechtspraak, en ook in de civiele kortgedingrechtspraak in vreemdelingenzaken. Dat gegeven dwingt tot het nemen van meer structurele wettelijke maatregelen, naast organisatorische maatregelen.

     Ten vijfde dient het Nederlandse stelsel geheel in overeenstemming te worden gebracht met de eisen die de artikelen 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en 14 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBP) stellen. Daarbij dient uiteraard allereerst te worden gedacht aan de definitieve voorzieningen in kroongeschillen. In dat kader wordt de wetgever, misschien wel voor het laatst, opnieuw geconfronteerd met de vraag: administratie of rechter. Verder zal in alle gevallen waarin sprake is van een "criminal charge" in de zin van artikel 14, vijfde lid, van het IVBP rechtspraak in twee instanties mogelijk moeten zijn. De wetgever zal bij de regeling van de rechtsmiddelen dus nauwkeurig moeten nagaan of er in geval van sancties sprake is van een "criminal charge". Bij dit alles geldt dat de wetgever de internationale normen niet als maximum behoeft te hanteren. Wij wijzen er in dit verband op dat het rechtsstatelijke uitgangspunt dat elk bestuursrechtelijk geschil aan een rechter moet kunnen worden voorgelegd, met zich brengt dat ook omtrent geschillen die niet door artikel 6 van het EVRM worden bestreken, het oordeel van een rechter moet kunnen worden ingeroepen.

rblz.|22| 

1.5. Plaatsbepaling van het wetsvoorstel

1.5.1. Twee dimensies van integratie

     Kernpunt in de herziening van de rechterlijke organisatie is de notie integratie: de organisatorische en personele eenwording van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak als het belangrijkste middel ter verwezenlijking van de hiervoor genoemde drie doelstellingen van de herziening.

     In de eerste fase, die primair betrekking heeft op het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zijn tegelijkertijd twee dimensies van het begrip integratie aan de orde. Ten eerste de integratie van een zeer belangrijk deel van de administratieve rechtspraak in eerste aanleg. Ten tweede die van de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg en een belangrijk deel van de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak in eerste aanleg. In de tweede fase zal die laatste ontwikkeling worden voltooid. In de derde fase zal ook de rechtspraak in verdere instanties aan de orde komen. Het integrerende karakter van de eerste fase wordt versterkt door de invoering van een uniform bestuursprocesrecht voor - onder meer - de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg en door de invoering van een voorlopige - rechtseenheidsvoorziening binnen de rechtspraak, ondanks het feit dat in deze fase nog sprake is van rechtspraak in tweede instantie door twee verschillende, niet tot de "gewone" rechterlijke macht behorende gerechten. Bij dit alles is tevens de inwerkingtreding van de eerste tranche van de Awb van belang.

1.5.2. Betekenis en reikwijdte van de eerste fase voor het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming

     Het onderhavige wetsvoorstel leidt ertoe dat de hiervoor gereleveerde historische strijdpunten grotendeels verleden tijd worden en dat een aantal van de gesignaleerde knelpunten in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming geheel of ten dele wordt opgelost, c.q. dat aanzetten worden gegeven voor een definitieve oplossing.

     Daarbij is van belang dat de in onderdeel 1.1 genoemde onderdelen van het wetsvoorstel nauw met elkaar samenhangen. Om die reden zijn zij in één wetsvoorstel ondergebracht.

     In het wetsvoorstel voorintegratie wordt de basis gelegd voor het optrekken van de eerste fase van de bouw aan onze nieuwe rechterlijke organisatie. De totstandkoming van een organisatorische en personele integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken verschaft het fundament waarop de voorzieningen die in het onderhavige wetsvoorstel worden getroffen, kunnen worden opgetrokken. Hierdoor wordt het noodzakelijke organisatorische kader geschapen waarbinnen de eerste fase van de herziening verwezenlijkt kan worden. De beoogde organisatorische en personele integratie tussen gewone en administratieve rechtspraak kan daardoor reële gestalte krijgen.

     De eerste in historisch opzicht belangrijke knoop die in dit wetsvoorstel wordt doorgehakt, is de definitieve en integrale beëindiging van de beslechting van bestuursrechtelijke geschillen in laatste instantie door een bestuursorgaan. Ook in die gevallen waarin ingevolge de TwK het beroep op de Kroon werd gehandhaafd, wordt nu gekozen voor administratieve rechtspraak. Daarop wordt in onderdeel 3 uitgebreid rblz.|23| ingegaan. Op deze plaats is van belang de constatering dat het antwoord op de vraag administratie of rechter uiteindelijk over de hele linie is: rechter. Dat wil niet zeggen dat bestuursorganen geen rol meer spelen in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Integendeel, de introductie van een algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure in artikel 6.3.1a [7:1] van de Awb laat zien dat die rol er wel degelijk is en ook moet zijn. Ook is in bepaalde gevallen administratief beroep opengesteld. In beide gevallen gaat het echter nadrukkelijk om bestuurlijke voorprocedures, die voorafgaan aan een mogelijk beroep op de rechter.

     Voorts wordt nu, in aansluiting op het wetsvoorstel voorintegratie, een expliciete en definitieve keuze gemaakt voor één algemeen bevoegde administratieve rechter in eerste aanleg. Door de instelling van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken wordt het bestaande stelsel van een aantal gespecialiseerde rechters met een eigen competentiesfeer, aangevuld door een algemeen aanvullende administratieve rechter, ten principale verlaten, ten gunste van een stelsel waarin de rechtsmacht in eerste aanleg wordt toegekend aan één administratieve rechter. Deze ontwikkeling zal zich weliswaar geleidelijk voltrekken, maar de keuze wordt nu gemaakt. Met de invoering van algemene administratieve rechtspraak zal ook een halt kunnen worden toegeroepen aan de neiging om gespecialiseerde administratieve rechters voor bijzondere terreinen van het bestuursrecht in te stellen. De Wet Arob heeft wat dat betreft overigens al een belangrijke voortrekkersrol vervuld.

     Tegelijkertijd en in samenhang daarmee wordt gekozen voor een geïntegreerd stelsel van bestuursrechtspraak en civiele en strafrechtspraak, in overeenstemming met de steeds verder gaande materieelrechtelijke integratie tussen het bestuursrecht enerzijds en met name het civiele recht anderzijds. Deze keuze geeft tevens in belangrijke mate richting aan het streven naar een doorzichtige en doelmatige structuur van de rechterlijke organisatie.

     Zo ontstaat, samen met de in de tweede fase voorziene integratie van de rechtbanken en de kantongerechten, het beeld van één bevoegde rechter voor de behandeling van alle civiele zaken, strafzaken en bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg. Deze opzet biedt belangrijke voordelen, zowel voor de bestuursrechtspraak als voor de rechtspraak in het algemeen, en maakt het bovendien mogelijk binnen die geïntegreerde organisatie voorzieningen te treffen om bestaande knelpunten weg te nemen. Bij dit alles geldt dat de beoogde voordelen in deze eerste fase nog niet ten volle worden gerealiseerd. In verband met de zowel op grond van wetgevings- en implementatieoverwegingen als in verband met de nog te nemen beslissingen aangaande de derde fase noodzakelijke fasering blijft de integratie in deze fase immers beperkt tot het geding in eerste aanleg.

     Het verbrokkelde, ondoorzichtige en ontoegankelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt aanmerkelijk vereenvoudigd en enkele bestaande onevenwichtigheden in het stelsel worden geheel of ten dele opgeruimd. Zo wordt een belangrijke stap gezet op de weg die ertoe moet leiden dat er uiteindelijk één adres zal zijn waartoe men zich kan wenden met een bestuursrechtelijk geschil. Verder worden de verschillen in de bevoegdheid om beroep in te stellen weggenomen: in beginsel staat voor elke belanghebbende beroep open, en wel bij dezelfde rechter. Concurrerende rechtsgangen zijn daarmee geëlimineerd. Ook is het beginsel dat geschillen op grond van één wet ook door één rechter worden beslecht verder doorgevoerd. Verder wordt thans de rblz.|24| bevoegdheid van de administratieve rechter geheel geschoeid op de leest van het besluitbegrip, met uitzondering van besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels en daarmee gelijk te stellen besluiten, en besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling en daarmee gelijk te stellen besluiten. In dit verband moet ook de slechting van de negatieve lijst op grond van artikel 6 van de Wet Arob worden genoemd. Met dit alles is overigens niet gezegd dat de aanvullende rol van de burgerlijke rechter in bestuursrechtelijke geschillen is uitgespeeld, maar de competentieverdeling tussen administratieve en burgerlijke rechter wordt in elk geval duidelijker. In de toelichting op afdeling 8.1.1 van de Awb wordt op de competentietoedeling uitgebreid ingegaan. In dit verband wijzen wij ook op de uitbreiding van het bestuursrechtelijke kort geding. Ten slotte is hier van belang dat de uitspraakbevoegdheden van de administratieve rechter worden verruimd. Zo zal hij de bevoegdheid krijgen een proceskostenveroordeling uit te spreken en worden de mogelijkheden voor het toekennen van schadevergoeding uitgebreid.

     In het onderhavige wetsvoorstel wordt een bijdrage geleverd aan een evenwichtiger opzet van het stelsel van rechtsbescherming. Daartoe wordt in de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor de huidige Arob-zaken en een deel van de TwK- en kroongeschillen rechtspraak in twee feitelijke instanties ingevoerd. Aan invoering van rechtspraak in twee instanties liggen twee hoofdoverwegingen ten grondslag. In de eerste plaats wordt daarmee een voor onze rechterlijke organisatie geldende hoofdregel gevolgd dat de mogelijkheid dient te bestaan om een in eerste aanleg gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. De algemene motieven die daaraan ten grondslag liggen, zijn het bevorderen van de kwaliteit van de rechtspraak en de mogelijkheid van het herstellen van fouten (naast de mogelijkheid van controle op het werk van de rechter in eerste aanleg ook de mogelijkheid van herstel van misslagen van partijen), het versterken van het vertrouwen van de burger in de rechtspraak en het tot stand brengen van een geografische spreiding van de rechtspraak in eerste aanleg De tweede hoofdoverweging is gelegen in de noodzaak de structureel hoge werkbelasting bij de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, in het bijzonder bij de Afdeling rechtspraak, te verminderen. Aldus levert dit wetsvoorstel ook een belangrijke bijdrage aan het terugdringen van de werklast en de werkdruk. Daarop wordt in onderdeel 5.1 nader ingegaan.

     Wij hebben in deze eerste fase niet gestreefd naar de verwezenlijking van een volstrekt uniform systeem. Wel hebben wij gestreefd naar de totstandkoming van een stelsel dat enerzijds uit een oogpunt van rechterlijke organisatie evenwichtig is en recht doet aan het door ons gekozen uitgangspunt en anderzijds doelmatig en praktisch is met het oog op een goede en verantwoorde invoering van deze eerste fase en de beheersbaarheid van het aantal zaken en rekening houdt met bestuurlijke belangen.

     Van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties moet soms worden afgeweken. Naar onze mening zijn er voor bepaalde categorieën van zaken zodanige indicaties tegen rechtspraak in twee feitelijke instanties dat deze in deze fase voorshands zwaarder moet wegen dan de met die rechtspraak beoogde voordelen. Het bestaan en het gewicht van deze indicaties hebben ertoe geleid dat in het thans gepresenteerde stelsel een relatief groot aantal zaken voorshands zal worden afgedaan in één instantie. Aan die keuze liggen in hoofdzaak praktische overwegingen ten grondslag. Voor een verantwoorde, rblz.|25| gefaseerde herstructurering van onze rechterlijke organisatie dient rekening te worden gehouden met de grote en specifieke ervaring van de reeds bestaande rechterlijke colleges van eerste en enige aanleg met de afdoening van bepaalde categorieën van zaken en met de noodzaak de problemen die in verband met de implementatie kunnen ontstaan bij de Raad van State, waar zaken weggaan, en bij de rechtbanken, waar zaken bijkomen, te beperken. Dat komt de beheersbaarheid van het reorganisatieproces ten goede. Voorts wijzen wij op zaken die kort als kwetsbare zaken zouden kunnen worden aangeduid. Wij doelen daarbij op zaken waar grote en tegengestelde belangen op het spel staan en waarin met het oog op een zorgvuldige afweging van die belangen uitgebreide voorbereidingsprocedures voorafgaan aan de bestuurlijk besluitvorming. Juist in die zaken dient het geheel van procedures niet te lang te duren. Nu onzeker is in welke mate juist in dit soort geschillen zal worden doorgeprocedeerd in geval van het openstellen van de mogelijkheid van hoger beroep, is het prudent om in dit eerste stadium van de herziening in die gevallen te kiezen voor rechtspraak in één instantie.

     Als gevolg van de in het onderhavige wetsvoorstel gedane voorstellen verdwijnt de Arob-zaak als species van een geschil tussen bestuur en burger. Met het verdwijnen van Arob-rechtspraak als een afzonderlijke tak van administratieve rechtspraak komt de Wet Arob te vervallen. Hiermee wordt een cruciale fase in de ontwikkeling van ons stelsel van rechtsbescherming van de burger tegenover het bestuur afgesloten. Arob-rechtspraak als een aanvullende bestuursrechterlijke voorziening verdwijnt en gaat op in algemene bestuursrechtspraak in eerste aanleg bij de rechtbanken. Dat is een markant omslagpunt. De grote verworvenheden van de Wet Arob verdwijnen niet. Daarop wordt voortgebouwd in het nieuwe stelsel.

     De invoering van een uniform bestuursprocesrecht maakt een einde aan de onnodige versplintering van het bestuursprocesrecht. Het nieuwe bestuursprocesrecht stelt de rechter in staat om op soepele, adequate wijze de aan hem voorgelegde bestuursrechtelijke geschillen te beslissen. Het voorkomt dat tijd en aandacht moeten worden besteed aan procedurele kwesties die buiten het eigenlijke, materieelrechtelijke conflict staan. Bij de vormgeving van het bestuursprocesrecht is gestreefd naar afstemming op en harmonisatie met het burgerlijk procesrecht, dat overigens zelf ook aan belangrijke wijzigingen onderhevig is en, met name in de tweede fase van de herziening, zal zijn. Ook het strafprocesrecht is in de beschouwingen betrokken. De tijd is thans nog niet rijp om ten gronde te bezien of een, meer of minder vergaande, integratie tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht wenselijk en haalbaar is. Daarop wordt in onderdeel 2 nader ingegaan.

     In het kader van het nieuwe bestuursprocesrecht wordt ook de verdeling van zaken over enkelvoudige en meervoudige kamers uniform geregeld. In beginsel is in eerste aanleg sprake van enkelvoudige rechtspraak, met dien verstande dat een zaak altijd naar een meervoudige kamer kan worden verwezen. In hoger beroep is in beginsel sprake van meervoudige rechtspraak.

     Het in het oog springende gebrek aan garanties voor eenheid in de toepassing van het recht in het algemeen en het bestuurs(proces)recht in het bijzonder wordt in deze fase van de herziening in belangrijke mate weggenomen door de invoering van een prejudicieel stelsel voor de beantwoording door de Hoge Raad van door de administratieve rechters in hoogste ressort aan hem voor te leggen rechtsvragen die van belang zijn voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen.

     rblz.|26| Zo bezien vormen de vijf onderdelen van dit wetsvoorstel, in samenhang met het wetsvoorstel voorintegratie, een grote sprong voorwaarts in de ontwikkeling van de Nederlandse rechterlijke organisatie in het algemeen en het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder.

     In het vervolg van dit algemeen deel van de toelichting en in de artikelsgewijze toelichting zullen de hiervoor gememoreerde algemene noties worden geconcretiseerd en verder uitgewerkt.

1.6. Opbouw van het wetsvoorstel

     De wettelijke voorzieningen ten behoeve van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en de in dit wetsvoorstel opgenomen aanpassingswetgeving aan de eerste tranche van de Awb vergen de wijziging van een zeer groot aantal wetten. Ter bevordering van de inzichtelijkheid is het wetsvoorstel daarom zoveel mogelijk systematisch ingedeeld. Dat heeft geleid tot de volgende opzet.

     Het wetsvoorstel bestaat uit zes, met Arabische cijfers aangeduide, thematisch afgebakende onderdelen waarin, met uitzondering van onderdeel 6, dat overgangs- en slotbepalingen bevat, de wijziging van een kleiner of groter aantal wetten wordt voorgesteld. Vanzelfsprekend komt een bepaalde wet maar in één van de onderdelen voor, en wel in het meest daarvoor in aanmerking komende onderdeel. In de toelichting bij de diverse onderdelen wordt nader op de rubricering ingegaan.

     In de aanpassingsoperatie zijn allereerst betrokken alle relevante bestaande wetten, met uitzondering van wetten die vóór of op 1 juli 1993 worden ingetrokken of die op 1 juli 1993 feitelijk zijn uitgewerkt. Verder zijn die relevante bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstellen meegenomen die vóór of op 1 juli 1993 in werking zullen treden. Voor de wetgeving van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen geldt dat uitsluitend bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstellen zijn meegenomen.

     De Vreemdelingenwet is voorshands buiten de aanpassing gebleven. Thans is een wetsvoorstel bij de Raad van State aanhangig dat een ingrijpende herziening van de Vreemdelingenwet bevat, onder meer op het punt van het stelsel van rechtsbescherming. Dat wetsvoorstel zal, zo is de bedoeling, eerder in werking treden dan het onderhavige wetsvoorstel. In dat geval zal de aanpassing van de aldus herziene Vreemdelingenwet te gelegener tijd bij nota van wijziging in dit wetsvoorstel worden ingebracht.

     De aanpassing van het stelsel van rechtsbescherming in de Algemene Bijstandswet, de Ioaw en de Ioaz aan het algemene stelsel in socialezekerheidszaken zal om praktische redenen worden opgenomen in het, eveneens bij de Raad van State aanhangige, voorstel van wet herinrichting Algemene Bijstandswet onderscheidenlijk in de bijbehorende invoeringswet. Voor deze werkwijze is gekozen nu uitgangspunt is dat de inwerkingtreding daarvan zal plaatsvinden tegelijk met het onderhavige wetsvoorstel.

     De zes onderdelen van het wetsvoorstel zijn:
1. Rechterlijke organisatie (de instelling van administratieve kamers bij de rechtbanken; de rechtseenheidsvoorziening; technische aanpassingen).
rblz.|27| 2. Algemene wet bestuursrecht (invoering uniform bestuursprocesrecht en de daaruit, alsmede uit de aanpassingswetgeving aan de eerste tranche voortvloeiende aanpassingen).
3. Wijziging van rechtstreeks betrokken institutionele en processuele wetten (Wet op de Raad van State c.a., Beroepswet c.a., Ambtenarenwet 1929, Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Arbo), Wet op de studiefinanciering), alsmede intrekking van de Wet Arob.
4. Wijziging van bijzondere wetten in verband met de te treffen definitieve voorzieningen in kroongeschillen.
5. Wijziging van overige institutionele, processuele en bijzondere wetten.
6. Overgangs- en slotbepalingen.

     Bij de redactie van de desbetreffende bepalingen is ervan uitgegaan dat het wetsvoorstel voorintegratie en het, thans nog bij de Raad van State aanhangige, voorstel voor een Algemene wet erkenning EG-hogeronderwijsdiploma's eerder in werking treden dan het onderhavige wetsvoorstel.

     Behalve de nodige wetten in formele zin zullen ook diverse algemene maatregelen van bestuur en andere regelingen moeten worden gewijzigd. Daarin zal tijdig worden voorzien.

1.7. Voorbereiding van het wetsvoorstel

     Bij de voorbereiding van dit omvangrijke wetsvoorstel is dankbaar gebruik gemaakt van de inbreng van deskundigen uit de praktijk en de wetenschap, van de adviezen van adviesorganen en van de uitkomsten van evaluatieonderzoeken. Verder heeft over de beleidsmatige uitgangspunten van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie uiteraard intensief overleg plaatsgevonden met de Raad van State als direct betrokkene en met de functionele geledingen binnen de rechterlijke macht en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. In de verschillende onderdelen van de toelichting wordt waar nodig nader op de voorbereiding ingegaan.

     Op deze plaats verdient bijzondere vermelding de werkwijze ten aanzien van het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht. Een klankbordgroep, bestaande uit leden van de meest betrokken rechterlijke colleges, een hoogleraar in het bestuursrecht, een in het bestuursrecht gespecialiseerde advocaat en de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, heeft actief en intensief aan het voorbereidingsproces deelgenomen. Ook is enkele malen de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht geraadpleegd. Het is uiterst vruchtbaar gebleken dat bij de voorbereiding van een regeling als de onderhavige reeds in een vroeg stadium kan worden geprofiteerd van externe kennis van en ervaring met het betrokken rechtsgebied. Bij de vormgeving van het nieuwe bestuursprocesrecht is tevens gebruik gemaakt van twee evaluatieonderzoeken naar het functioneren van de TwK. Het eerste onderzoek, verricht in opdracht van onze ambtsvoorgangers door de vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen, is neergelegd in het rapport Kroongeschillen en bestuursprocesrecht (Ter Brugge, Veltman, Bröring, Schuiling en Scheltema, Deventer, 1991). Het tweede onderzoek, verricht in opdracht van de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) door de vakgroep staats- en bestuursrecht van de Rijksuniversiteit Utrecht, is neergelegd in het rapport Bestuursrechtspraak in milieugeschillen (Widdershoven, Jurgens, Addink en Van Buuren, Zwolle, 1991). Een eerste concept van het nieuwe bestuursprocesrecht rblz.|28| is, toen de werkzaamheden ongeveer halverwege waren, ter consultatie voorgelegd aan de functionele geledingen binnen de rechterlijke macht en de Raad van State en aan de VNG [Vereniging van Nederlandse Gemeenten, red.], het IPO [Interprovinciaal Overleg, red.] en de Unie van Waterschappen. Later is dit eerste concept ook voorgelegd aan de RARO [Raad van Advies voor de Ruimtelijke ordening, red.] en de CRMH [Centrale Raad voor de Milieuhygiëne, red.]. Een tweede concept is vervolgens nog aan een aantal van de respondenten op het eerste concept voorgelegd alsook aan de SER [Sociaal-Economische Raad, red.], de Onderwijsraad, de Ziekenfondsraad en de SVr [Sociale Verzekeringsraad, red.]. Het tweede concept heeft - en dat is verheugend - tot een groot aantal reacties in de literatuur aanleiding gegeven. Wij vermelden in het bijzonder de NJB-special [NJB: Nederlands Juristenblad, red.] over het uniform bestuursprocesrecht (NJB, 1991, nr. 36). Ook vermelden wij de preadviezen voor de NJV [Nederlandse Juristen Vereniging, red.] in 1991 van Brenninkmeijer, Van Wijmen en Blaauw over de harmonisatie van procesrecht bij integratie van rechtspraak. Tevens is een aantal studiebijeenkomsten aan het nieuwe bestuursprocesrecht gewijd. Ook daardoor is het werk van de ontwerpers vergemakkelijkt en de kwaliteit van het wetsvoorstel verder bevorderd.

     Meer in het algemeen verheugt het ons te kunnen constateren dat de in dit wetsvoorstel vervatte voorstellen in het algemeen in zeer brede kring op instemming kunnen rekenen.

     De hiervoor genoemde adviezen worden gelijktijdig met de indiening van dit wetsvoorstel afzonderlijk ter kennis van de Tweede Kamer gebracht.

2. Uniform bestuursprocesrecht

2.1. Algemeen

     Reeds in de nota "Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie" werd aangekondigd dat in samenhang met de herziening van de rechterlijke organisatie een begin zou worden gemaakt met de wenselijke harmonisatie en unificatie van het bestuursprocesrecht. De gedachte was toen nog in de eerste fase een min of meer voorlopige regeling tot stand te brengen van het door de administratieve kamers van de rechtbanken toe te passen procesrecht in eerste aanleg in socialezekerheidszaken, ambtenarenzaken, Arob-zaken en vreemdelingenzaken. Deze zou, zo was de gedachte, worden opgenomen in de Wet Arob.

     In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb werd, voortbouwend op de voornemens van het toenmalige kabinet aangaande de herziening van de rechterlijke organisatie, de opneming in de Awb aangekondigd van een definitieve regeling van het bestuursprocesrecht, toe te passen door alle administratieve rechters. Dit zou moeten geschieden in de laatste fase van de herziening. Daarbij werd gemotiveerd waarom het de voorkeur heeft in het bestuursrecht tot één, ongedeelde codificatie van materieel bestuursrecht en bestuursprocesrecht te komen. Voor het bestuursprocesrecht werd in de structuur van de Awb al een plaats ingeruimd: hoofdstuk 8, Bijzondere bepalingen over beroep op een administratieve rechter. De gedachte was een nieuw in te stellen projectgroep onder voorzitterschap van de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht te belasten met het tot stand brengen van een voorontwerp voor de definitieve en algemene regeling van het bestuursprocesrecht.

     Inmiddels zijn de bakens enigszins verzet. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voorintegratie al is aangekondigd, zal rblz.|29| reeds het in de eerste fase tot stand te brengen nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht worden opgenomen in hoofdstuk 8 van de Awb, getiteld: Beroep bij de rechtbank. Dit uniforme bestuursprocesrecht zal niet alleen worden toegepast door de (administratieve kamers van de) rechtbanken, maar ook door de in deze fase optredende appelrechters - de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep - en door het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering. De regeling draagt ook een veel minder voorlopig karakter dan aanvankelijk de bedoeling was. Hetgeen thans voorligt, is een nieuw doordachte, modern opgezette regeling voor de procesvoering bij de administratieve rechter. In beginsel is die blijvend. Wel is ten aanzien van enkele punten terughoudendheid betracht bij de vernieuwing, hetzij vanwege de stand van de rechtsontwikkeling (bijvoorbeeld de slechts beperkte competentie-uitbreiding van de administratieve rechter, waardoor in deze fase nog steeds een belangrijke rol voor de burgerlijke rechter zal zijn weggelegd), hetzij omdat de voltooiing van de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de derde fase moet of beter kan worden afgewacht (bijvoorbeeld het toekennen aan de administratieve rechter van een exclusieve bevoegdheid tot het toekennen van schadevergoeding).

     Het nu in de Awb op te nemen hoofdstuk 8 is de voorloper van en de wegbereider voor het toekomstige hoofdstuk 8, dat betrekking zal hebben op alle bestuursrechterlijke procedures. In het kader van de voorbereiding van onder meer de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zal een evaluatie van het uniforme bestuursprocesrecht plaatsvinden, gekoppeld aan een studie naar enkele specifieke vernieuwingsmogelijkheden. Deze evaluatie staat los van de - nu nog - in artikel 7.2a [11:1] van de Awb opgenomen verplichting om periodiek aan de Staten-Generaal verslag uit te brengen van de toepassing van de Awb. Deze zal - zo wordt in het nieuw voorgestelde artikel 7.1 [11:1] bepaald - geen betrekking hebben op de in de Awb opgenomen voorschriften betreffende beroep bij een administratieve rechter. Wij verwijzen voorts naar onderdeel 2.2.

     De wenselijkheid van de totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht wordt alom erkend. Het is van groot belang dat bestuursrechtelijke geschillen tussen overheid en burger volgens eenvormige regels van bestuursprocesrecht worden beslecht. De algemene overwegingen die aan de totstandkoming van algemene regels van bestuursrecht ten grondslag liggen, gelden ook voor het bestuursprocesrecht. Wij verwijzen naar de algemene beschouwingen daarover in de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb. Eenheid in het (geschreven) bestuursprocesrecht verhoogt de kwaliteit van de rechtsbescherming. Zij dient de rechtszekerheid en voorkomt rechtsongelijkheid. Uniform bestuursprocesrecht bevordert een goede procesvoering. Het maakt het procederen voor partijen eenvoudiger en vergemakkelijkt de behandeling en afdoening van de zaak door de administratieve rechter. De totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht is mogelijk omdat de omstandigheid dat (thans) onderscheiden typen van bestuursrechtelijke zaken bestaan - zoals ambtenarenzaken, socialezekerheidszaken, Arob-zaken, TwK-zaken, zaken op het terrein van de sociaal-economische ordening en belastingzaken - niet noopt tot afdoening volgens een op de verschillende zaken specifiek toegesneden procesrecht. Voor een uiteenlopend bestuursprocesrecht zou slechts plaats zijn indien er principiële verschillen tussen de verschillende bestuursrechtelijke zaken zouden bestaan die zouden noodzaken tot een verschillende inrichting van de procedure. Dergelijke principiële verschillen zijn er echter niet. Invoering van een uniform bestuursprocesrecht is daarom geboden, voor rblz.|30| zover één rechter wordt belast met de behandeling van zaken die voorheen door onderscheiden rechters volgens een eigen procesrecht werden afgedaan. De verwezenlijking van een uniform bestuursprocesrecht is wenselijk, ongeacht de inrichting van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het is dus een goede zaak dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering, die niet zijn betrokken in deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht toch nu reeds gaan toepassen. Bezien zal worden of het mogelijk is dat ook de belastingrechter nog vóór de (voltooiing van de) derde fase van de herziening over het nieuwe procesrecht zal beschikken.

     Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal het onderscheiden procesrecht zoals dat thans nog is geregeld in de Wet op de Raad van State, de Wet Arob, de Ambtenarenwet 1929, de Beroepswet, de Wet Arbo en de Wet op de studiefinanciering kunnen vervallen. Er bestaan zoals gezegd geen principiële verschillen tussen de verschillende bestuursrechtelijke zaken. Dat blijkt reeds uit een vergelijking van de hierboven vermelde procesrechten. Zij regelen allemaal hetzelfde, maar op onderdelen net iets verschillend, zonder dat daarvoor - althans nu nog - goede gronden zijn. Zo mag de TwK-rechter zelf in de zaak voorzien, terwijl de Afdeling rechtspraak die bevoegdheid nog niet heeft. De ambtenarenrechter heeft, geconfronteerd met een onwillig bestuur, slechts de mogelijkheid de zaak financieel op te lossen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven zou het nog steeds kunnen beleven, althans volgens artikel 74 van de Wet Arbo, dat de Kroon bepaalt dat aan een uitspraak van het College wegens strijd met het algemeen belang geheel of gedeeltelijk het beoogde effect wordt ontnomen. Door het thans voorliggende wetsvoorstel worden deze en andere nodeloze en daarmee ongerechtvaardigde verschillen geëcarteerd.

     Bij de opstelling van het procesrecht zoals dat thans voorligt, is vanzelfsprekend geput uit richtinggevende bronnen. Allereerst dient te worden gewezen op de bestaande proceswetten. Daarbij moesten uiteraard soms keuzen worden gemaakt tussen uiteenlopende voorliggende oplossingen. Voorts is gebruik gemaakt van het rapport van de Werkgroep harmonisatie administratief procesrecht van de Afdeling administratieve rechtspraak van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 1983. Verder is het één en ander ontleend aan het rapport van de Commissie herziening Beroepswet en Ambtenarenwet 1929 van 1968, waarin is opgenomen een voorstel voor een Wet administratieve rechtspleging sociale en ambtenarenwetgeving, met memorie van toelichting. Niettemin is sprake van een nieuwe regeling, toegesneden op de doelstellingen en de gewenste karakteristieken van het nieuwe procesrecht. Op de wijze van voorbereiding van het nieuwe bestuursprocesrecht en de rol van de verschillende adviezen is in onderdeel 1.7 reeds ingegaan.

2.2. Bestuursrecht en bestuursprocesrecht

2.2.1. Algemeen

     In (de klassieke visie op) het bestuursrecht staat van oudsher centraal de conceptie dat het bestuurshandelen moet worden gekwalificeerd en benaderd als het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie. Als zodanig werd en wordt het bestuurshandelen beschouwd als de laatste schakel in de keten van publiekrechtelijke rechtsvorming. De zogenoemde gebonden beschikking kan, ook historisch, worden rblz.|31| beschouwd als het prototype van deze wijze van het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie, waarbij het bestuursorgaan zich kan beperken tot de zuivere uitvoering van door de (formele) wetgever gestelde regels en waarbij van het afwegen van belangen in het algemeen of in concreto geen sprake is. In latere fasen van de ontwikkeling van het bestuursrecht zijn steeds meer taken aan bestuursorganen gegeven. Daarbij zijn ook andere typen van bestuurshandelen tot ontwikkeling gekomen. Zo zijn met het toenemen van de hoeveelheid beleidsinstrumentele wetgeving de nodige discretionaire bevoegdheden aan bestuursorganen toegekend. Veel meer dan bij de gebonden beschikking kreeg het bestuur daarbij manoeuvreerruimte bij het vaststellen van wat in het concrete geval rechtens is. Hoewel het ook in deze gevallen gaat om het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie, vragen deze bevoegdheden van het bestuur een andere wijze van besluitvorming, waarbij meer gewicht moet worden toegekend aan de gerechtvaardigde belangen van de betrokken burgers.

     De conceptie van eenzijdigheid heeft belangrijke gevolgen gehad voor het vaststellen van de doelstellingen en daarmee van de vormgeving van het klassieke bestuursprocesrecht.

     In dat licht is het begrijpelijk dat de inzet van het bestuursrechtelijk geding van meet af aan is geweest de toetsing van de rechtmatigheid van het bestuurshandelen (op deze plaats kunnen buiten beschouwing blijven de in onderdeel 1.4.1 behandelde discussie omtrent het opdragen van die toetsing aan het bestuur of aan de rechter en de daarmee samenhangende, eveneens in onderdeel 1.4.1 behandelde, verhouding tussen rechtmatigheidstoetsing en doelmatigheidstoetsing). De rechtmatigheidstoetsing van het bestuurshandelen - en daarmee het (klassieke) bestuursrechtelijke geding - heeft twee doelstellingen.

     De, historisch, eerste doelstelling is de handhaving van het objectieve publïekrecht. Gelet op de conceptie van eenzijdigheid ligt het voor de hand dat als oogmerk van een bestuursrechtelijke procedure aanvankelijk vooral werd beschouwd de controle van de wijze waarop het desbetreffende bestuursorgaan zich had gekweten van de aan hem opgedragen uitvoering van door de (formele) wetgever vastgestelde regels. Die controle diende primair het algemeen belang. Hiermee hangt samen dat die rechtmatigheidstoetsing was gericht op het concrete, rechtsvaststellende handelen van het bestuur. Wij tekenen overigens aan dat in de loop van de tijd de doelstelling handhaving van het objectieve publiekrecht ruimer is uitgelegd. Daaraan zijn noties als rechtszekerheid, duidelijkheid en slagvaardig bestuursoptreden verbonden.

     Met het feit dat de rechtmatigheidstoetsing was gericht op het concrete rechtsvaststellende handelen van het bestuur, was nauw verbonden de keuze voor een toetsing ex tunc.

     De tweede doelstelling is het bieden van rechtsbescherming. Gelet op de eenzijdigheid van het bestuurshandelen en de daarmee gepaard gaande ongelijkheid in de verhouding bestuursorgaan-burger, ligt het evenzeer voor de hand dat een bestuursrechtelijke procedure mede tot doel had het bieden van rechtsbescherming aan de burger tegen het eenzijdige optreden van de - machtige(r) - overheid. Daarmee is onverbrekelijk het begrip ongelijkheidscompensatie verbonden, waarmee wordt geduid op het feit dat door de inrichting van het bestuursprocesrecht en het optreden van de administratieve rechter daarin tegenwicht werd geboden tegen de voorsprong die het bestuursorgaan ten opzichte van de burger geacht werd te hebben, en vaak ook had. Wij merken op rblz.|32| dat het onderkennen van deze tweede doelstelling in de meeste gevallen heeft geleid tot een stelsel waarin het recht om het handelen van het bestuur ter toetsing aan de rechter voor te leggen, is toegekend aan degene wiens belang rechtstreeks bij dat handelen was betrokken. Slechts in enkele gevallen heeft de wetgever gekozen voor een zogenoemde actio popularis.

     Het onderscheiden van deze beide doelstellingen betekent overigens geenszins dat zij ook daadwerkelijk van elkaar kunnen worden gescheiden. Dat blijkt al uit het feit dat de handhaving van het objectieve recht van begin af aan toch meestal geschiedt via de ingang van de rechtsbescherming. Niettemin heeft het om analytische redenen zin dit onderscheid te maken.

2.2.2. Karakteristieken van het (klassieke) bestuursprocesrecht

     In de loop van de tijd heeft zich een aantal karakteristieken van het (klassieke) bestuursprocesrecht ontwikkeld. Het is overigens niet zo dat al deze karakteristieken zijn terug te vinden in alle thans bestaande regelingen van bestuursprocesrecht. Daarvoor is de historische ontwikkeling te divers geweest en beslaat zij een te lange periode. Voorts verschilt de uitwerking van een bepaalde karakteristiek nogal eens van regeling tot regeling. Verder merken wij op deze plaats alvast op dat de aanwezigheid van bepaalde karakteristieken in de huidige regelingen van bestuursprocesrecht niet impliceert dat deze ook aan het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht zouden moeten worden toegekend.

     In een bestuursrechtelijke procedure gaat het, zoals hiervoor gememoreerd, om een rechtmatigheidstoetsing ex tunc van het bestuurshandelen, op instigatie van één of meer belanghebbenden. Dat bestuurshandelen kent verschillende juridische verschijningsvormen. In de meeste bestuursrechtelijke wetgeving, waaronder ook de Awb, is gekozen voor aanknoping bij het besluit als meest karakteristieke verschijningsvorm.

     Als eerste karakteristiek van het bestuursprocesrecht kan derhalve worden genoemd het centraal stellen van de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit.

     Een tweede belangrijke karakteristiek is het voorschrijven van korte beroepstermijnen. Zij vloeit voort uit de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht en is ook uit een oogpunt van rechtsbescherming van belang. Essentieel daarbij is dat - behoudens de mogelijkheid van toetsing bij wege van exceptie in geval van een besluit van algemene strekking - binnen betrekkelijk korte termijn zekerheid wordt verkregen over de (on)rechtmatigheid van een besluit. Het leerstuk van de formele rechtskracht is daarmee verbonden.

     Een derde belangrijke karakteristiek van het bestuursprocesrecht is het zoeken naar de materiële waarheid. Zij vertaalt zich in een aantal kenmerken, die soms voortvloeien uit beide doelstellingen van het bestuursprocesrecht en soms het gevolg zijn van slechts één van die doelstellingen.

     Een wezenlijk kenmerk is dat de rechter, op zoek naar de relevante feiten, in belangrijke mate het verloop van de procedure bepaalt en niet alleen verplicht is ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen, maar ook nadrukkelijk bevoegd is op basis van eigen onderzoek tijdens het vooronderzoek en tijdens het onderzoek ter zitting ambtshalve de feiten aan te vullen. Men spreekt veelal van de actieve rechter of van de rechter rblz.|33| als dominus litis. Dit kenmerk hangt zowel samen met het handhaven van het objectieve publiekrecht als met het bieden van rechtsbescherming.

     In het verlengde van de actief onderzoekende attitude van de rechter ligt het vrijwel ontbreken van regels van materieel bewijsrecht in het bestuursprocesrecht. Onder meer daarmee hangt samen dat het bestuursrechtelijke geding als een eenheid wordt beschouwd, leidend tot één einduitspraak, en niet, zoals de dagvaardingsprocedure in het burgerlijk procesrecht, is geconstrueerd als een reeks van - in beginsel appellabele - tussenvonnissen, uiteindelijk gevolgd door een eindvonnis.

     Eveneens in het verlengde van de rechterlijke attitude in het bestuursprocesrecht ligt het gewicht dat van oudsher is toegekend aan het onderzoek ter zitting. De mondelinge behandeling kan een belangrijke bijdrage leveren aan het op tafel krijgen van de relevante feiten en omstandigheden. Zij kan verder bijdragen aan de compensatie van de ongelijkheid tussen partijen. Ten slotte kan zij fungeren als correctief op het hierna te memoreren gegeven dat in het bestuursprocesrecht geen sprake is van verplichte procesvertegenwoordiging of verplichte rechtsbijstand.

     Een opvallend kenmerk van het klassieke bestuursprocesrecht, voortvloeiend uit de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht, is de bevoegdheid, ja soms zelfs de verplichting, van de rechter om bij de toetsing van het bestreden besluit buiten de grenzen van het beroepschrift te treden, het zogenoemde ultra petita gaan (vgl. artikel 69 [oud, red.], eerste lid, van de Beroepswet). Daarmee is verwant de mogelijkheid om de indiener van het beroepschrift in een slechtere positie te brengen dan vóór het instellen van beroep, de zogenoemde reformatio in peius (vgl. artikel 69 [oud, red.], tweede lid, van de Beroepswet).

     Als vierde karakteristiek, volgend uit de rechtsbeschermingsfunctie, noemen wij dat het bestuursprocesrecht voor de burger laagdrempelig is. Dat betekent dat het bestuursprocesrecht de belanghebbende burger in staat moet stellen om door middel van een eenvoudige rechtsingang, tegen betrekkelijk geringe kosten en met een betrekkelijk gering kostenrisico, zonder verplichte procesvertegenwoordiging of verplichte rechtsbijstand maar wel met de mogelijkheid van vertegenwoordiging of bijstand, en in een betrekkelijk informele procedure, de rechtmatigheid van een besluit van een bestuursorgaan in rechte aan te vechten.

2.2.3. Ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht

     Hiervoor is benadrukt dat de conceptie van het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie door bestuursorganen, in hoge mate bepalend is geweest voor de ontwikkeling van het bestuursprocesrecht. Die ontwikkeling kent uiteraard een zekere dynamiek. In verband met de door ons gehanteerde, hierna uiteen te zetten, criteria bij het opstellen van het uniforme bestuursprocesrecht en de daarbij gemaakte keuzen is het van belang daaraan op deze plaats aandacht te besteden.

     De toetsing van veel van het bestuurshandelen vindt thans op een andere wijze plaats dan aan het begin van deze eeuw, toen - afgezien van de rechtspraak in belastingzaken - de eerste administratieve rechters hun intrede deden. In lijn met de toentertijd doorgaans aan bestuursorganen toegekende gebonden beschikkingsbevoegdheden bleef de toetsing beperkt tot de vaststelling van de feiten en de controle van de wetmatigheid van het bestuurshandelen. De hiervoor al gememoreerde snelle groei van de bestuursinstrumentele wetgeving, met name in de rblz.|34| periode na 1945, ging gepaard met toenemende discretionaire bevoegdheden van de bestuursorganen. Daardoor groeide de behoefte aan een juridische normering van de uitoefening van die discretionaire bevoegdheden, zowel bij de procedurele voorbereiding van een besluit als bij de aan een besluit ten grondslag liggende belangenafweging, zowel in abstracto als in concreto. Als gevolg daarvan zijn, in een voortdurende wisselwerking tussen rechtspraak en literatuur, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot ontwikkeling gebracht. Deze vonden in het geschreven recht een eerste, indirecte erkenning door het formuleren van beroepsgronden (of beter: toetsingsgronden) in de meeste regelingen van bestuursprocesrecht. In de Awb zullen enkele belangrijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden gecodificeerd. Met het volwassen worden van dit leerstuk heeft ook de feitelijke en de juridische verhouding tussen bestuursorgaan en burger een wijziging ondergaan. Weliswaar is in geval van besluiten formeel nog steeds sprake van eenzijdige rechtsvaststelling door het bestuur, materieel is, ook door de veranderende verhouding tussen burger en bestuur, een onmiskenbare tendens naar een meer wederkerige wijze van rechtsvaststelling ontstaan. In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb zijn onze ambtsvoorgangers daarop ingegaan. Zij signaleren daar onder meer dat de verhouding tussen bestuursorgaan en burger in toenemende mate als een rechtsbetrekking moet worden aangemerkt, met wederzijdse rechten en plichten. Deze ontwikkeling, die nog lang niet volledig is uitgekristalliseerd, is ook van invloed op het bepalen van de doelstellingen en de vormgeving van het bestuursprocesrecht.

     Wij signaleren dat als gevolg van de hiervoor kort geschetste ontwikkeling, in de afgelopen jaren het primaat van de functie van het handhaven van het objectieve publiekrecht heeft plaatsgemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie. Als gevolg van het toekennen van een groter gewicht aan de notie van de rechtsbetrekking is deze ontwikkeling gepaard gegaan met een - gelijktijdige - relativering van de gedachte van de ongelijkheidscompensatie. Wij zijn van oordeel dat deze ontwikkelingen in het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht tot uitdrukking moeten komen.

     Het is niet uitgesloten dat deze ontwikkelingen in de verdere toekomst zullen leiden tot een wezenlijk andere benadering van het bestuursprocesrecht. Staat nu nog de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit centraal, denkbaar is dat, zoals dat ook in het burgerlijk procesrecht het geval is, de rechtsbetrekking ex nunc de inzet van de procedure wordt, waarbij ook aan het betrokken bestuursorgaan een actie toekomt. Als dat inderdaad te zijner tijd wenselijk blijkt te zijn, zal de verhouding tussen administratieve rechter en civiele rechter, en a fortiori tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht, opnieuw moeten worden doordacht.

     Verschillende keuzen zijn dan denkbaar. De meest vergaande keuze die kan worden gemaakt, is het ook processueel integreren van bestuursrechtspraak en civiele rechtspraak, eventueel met bijzondere voorzieningen voor procedures waarin een bestuursorgaan partij is. In die opzet vervalt het onderscheid zowel naar object als naar subject met het burgerlijk procesrecht en zijn derhalve een afzonderlijk bestuursprocesrecht en een afzonderlijk burgerlijk procesrecht overbodig. In dat verband verdient eveneens aandacht dat in recente jurisprudentie is vastgesteld dat bestuursrechtelijke onrechtmatigheid tevens civielrechtelijke onrechtmatigheid impliceert (Hoge Raad 31 mei 1991, RvdW 1991, 143, Van Gog-Nederweert) en dat evenzeer vaststaat dat bestuursorganen, ook als zij gebruik maken van het burgerlijk recht, zijn gebonden aan de rblz.|35| algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Hoge Raad 27 maart 1987, NJ 1987, 727, m.nt. MS, en AB 1987, 273, m.nt. FHvdB en Amsterdam-lkon). Een andere, iets minder vergaande, mogelijkheid is dan de administratieve rechter bevoegd te maken voor alle geschillen over rechtsbetrekkingen waarin één van de partijen een bestuursorgaan is, dus ook als het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van een aan het burgerlijk recht ontleende bevoegdheid. In die opzet, waarin het object maximaal wordt verruimd, blijft een afzonderlijk bestuursprocesrecht nodig, eventueel met bijzondere, aan het burgerlijk procesrecht ontleende voorzieningen. In een nog iets minder vergaande variant wordt de administratieve rechter bevoegd voor al het publiekrechtelijke handelen van bestuursorganen. De civiele rechter blijft dan bevoegd in de gevallen waarin een civielrechtelijke rechtsbetrekking aan de orde is. Ook in die optie, waarin de verruiming van het object wel groot maar niet maximaal is, is uiteraard een apart bestuursprocesrecht nodig.

     Hoe interessant deze bespiegelingen ook zijn, het zal duidelijk zijn dat het thans te vroeg is om daaraan operationele gevolgen te verbinden.

2.3. Uitgangspunten voor het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht

     In onderdeel 2.1 is uiteengezet waarom de voorkeur uitgaat naar één, uniform bestuursprocesrecht. Daarvan uitgaande, dienen de normen te worden geformuleerd waaraan het uniforme bestuursprocesrecht moet voldoen.

     Allereerst zijn de doelstellingen van het bestuursprocesrecht van belang. In overeenstemming met en als consequentie van de in onderdeel 2.2 geschetste ontwikkeling kiezen wij voor de rechtsbeschermingsfunctie als de rechtsbeschermingsfunctie als primaire doelstelling van het bestuursprocesrecht. Het bestuursprocesrecht dient derhalve een adequaat kader te bieden voor het bindend beslechten van een rechtsgeschil in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan.

     Eén en ander betekent dat die kenmerken van de bestaande regelingen van bestuursprocesrecht die uitsluitend dienstbaar kunnen zijn aan het verwezenlijken van de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht, in de nieuwe opzet niet terugkeren. Het betekent ook dat de keuze van de wetgever voor de primaire doelstelling onder omstandigheden voor de rechter redengevend kan zijn bij de uitleg en de toepassing van het bestuursprocesrecht. Uit het voorgaande volgt overigens niet dat het handhaven van het objectieve publiekrecht in het geheel geen rol meer speelt. Voor elke regeling van procesrecht - die immers uit de aard der zaak dienstbaar is aan het geldend maken van aan het materiële recht ontleende aanspraken - geldt dat haar toepassing leidt tot het handhaven van het objectieve recht. Dat is voor het bestuursprocesrecht niet anders. Waar het om gaat, is dat als gevolg van de veranderde verhouding tussen bestuursorgaan en burger de handhaving van het objectieve publiekrecht niet langer een zelfstandige, laat staan de primaire, doelstelling van het bestuursprocesrecht kan zijn. Maar ook voor de rechtsbeschermingsfunctie geldt dat onder ogen moet worden gezien in hoeverre de gewijzigde verhouding tussen bestuursorgaan en burger vraagt om veranderingen in het op basis van die doelstelling op te stellen bestuursprocesrecht. Met andere woorden: er dient een nieuw evenwicht te worden gevonden. Bij dat laatste denken wij nadrukkelijk ook aan het, algemene, belang dat is gemoeid met een zo spoedig mogelijke afdoening van bestuursrechtelijke geschillen. Daarmee verwant is het uitgangspunt van de proceseconomie. Zowel bij rblz.|36| het opstellen van regels van procesrecht als bij de uitleg en de toepassing daarvan dient het gezichtspunt van efficiency en effectiviteit nadrukkelijk te worden betrokken. Het is immers zowel voor partijen als voor de rechter van belang dat het bestuursprocesrecht zelf geen belemmeringen opwerpt voor een adequate beslechting van geschillen in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan. Het uitgangspunt van de proceseconomie mag echter niet prevaleren boven het streven naar de handhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak.

     Tegen de achtergrond van deze doelstellingen heeft het door ons voorgestelde uniforme bestuursprocesrecht de volgende karakteristieken.

     Ook in de nieuwe opzet staat de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit centraal. Uit een oogpunt van rechtsbescherming, maar evenzeer uit een oogpunt van doelmatige en doeltreffende geschillenbeslechting, dienen de nadelige consequenties van het noodzakelijkerwijs thans handhaven van deze benadering zoveel mogelijk te worden geredresseerd. Dit leidt ertoe de rechter de bevoegdheid te geven om, waar dat mogelijk is, zelf in de zaak te voorzien. De rechter kan en zal daarbij rekening houden met na het instellen van het beroep opgekomen feiten en omstandigheden. Daarbij geldt uiteraard in beginsel de grens dat de rechter slechts dan zelf in de zaak mag voorzien als na de vernietiging rechtens maar één beslissing mogelijk is (zie verder de toelichting op artikel 8.2.6.6 van de Awb). In dit verband komt ook betekenis toe aan het feit dat, voorafgaand aan maar ook tijdens de zitting, meer en meer contacten tussen partijen plaatshebben, al dan niet op initiatief van de rechter. Het voorgaande leidt er eveneens toe dat een vernietiging waarmee partijen niets opschieten, dient te worden vermeden (vgl. artikel 6.2.14 [6:22] van de Awb). Ten slotte dienen aan de rechter, onderscheidenlijk aan partijen, adequate middelen ten dienste te staan om de naleving van rechterlijke uitspraken af te dwingen. Het nieuwe bestuursprocesrecht voorziet in dit alles, daarmee een einde makend aan de bestaande uiteenlopende en op onderdelen lacuneuze uitspraakbevoegdheden van de verschillende administratieve rechters. Het biedt aldus aan de rechter alle ruimte om te komen tot een materiële oplossing van het geschil.

     Het uitgangspunt van de korte beroepstermijnen is, vooral vanwege het centraal blijven stellen van de rechtmatigheidstoetsing van een besluit, gehandhaafd.

     Het streven naar het zoeken van de materiële waarheid blijft in de nieuwe opzet overeind, maar is in zijn uitwerking belangrijk gerelativeerd.

     Een belangrijke relativering is dat de rechter in beginsel is gebonden aan de omvang van het geschil zoals door de indiener van het beroepschrift - en mogelijke derden-belanghebbenden - aan hem voorgelegd. Meer is, gelet op de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursrechtelijk geding en het gegeven van het bestaan van een rechtsbetrekking tussen partijen, niet nodig en ook niet gewenst. De rechter behoort derhalve niet buiten de omvang van het voorgelegde geschil te treden, niet ultra petita te gaan. Dit is neergelegd in het voorgestelde artikel 8.2.6.4 [8:69], eerste lid, van de Awb.

     Een tweede, daarmee samenhangende en eveneens uit artikel 8.2.6.4 [8:69], eerste lid, voortvloeiende relativering is dat de mogelijkheid van reformatio in peius in strikte zin verdwijnt (zie de toelichting op artikel 8.2.6.4 [8:69], eerste lid).

     rblz.|37| Wat blijft, is de actieve rechter, en daarmee de verplichting van de rechter om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen (artikel 8.2.6.4 [8:69], tweede lid) en de bevoegdheid om ambtshalve de feiten aan te vullen (artikel 8.2.6.4 [8:69], derde lid). Met name het laatste punt kan worden gezien als een specifiek kenmerk van het bestuursprocesrecht. Het volgt rechtstreeks uit de ongelijkheidscompensatie. Daarmee dient de rechter bij de toepassing rekening te houden: naarmate de ongelijkheid in casu minder is (dat zou bijvoorbeeld kunnen in een geschil tussen een groot bedrijf en een kleine gemeente of tussen twee min of meer gelijkwaardige bestuursorganen), is er minder reden om van deze bevoegdheid gebruik te maken.

     Wat eveneens blijft, is het vrijwel ontbreken van regels van materieel bewijsrecht. Artikel 8.2.6.4 [8:69] kan worden beschouwd als het enige artikel waarin materieel bewijsrecht is opgenomen: het schrijft de rechter dwingend voor waarop hij zijn uitspraak zal moeten baseren. In een stelsel waarin de rechter de bevoegdheid heeft ambtshalve de feiten aan te vullen, is aan een wettelijk stelsel van materieel bewijsrecht niet of nauwelijks behoefte. Dat neemt niet weg dat de rechter, afhankelijk van onder meer de verhouding tussen partijen, de aard van het geschil en de in het geding zijnde feiten naar redelijkheid en billijkheid stelplicht en bewijslast over de partijen heeft te verdelen. Het nieuwe bestuursprocesrecht bevat uiteraard wel regels van formeel bewijsrecht. Daarbij is gestreefd naar harmonisatie met bepalingen uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering (voor een bespreking ten gronde van de verhouding tussen het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht verwijzen wij naar onderdeel 2.4). In verband met het voorgaande is ook de eenheid van het bestuursrechtelijk geding gehandhaafd. Dat betekent dat niet zelfstandig kan worden geappelleerd tegen beslissingen die de rechter in de loop van het proces heeft genomen. Gelet op de discretionaire aard van de aan de rechter toegekende processuele bevoegdheden en op het feit dat niet in alle gevallen hoger beroep openstaat, verdient het aanbeveling dat de rechterlijke colleges die het uniforme bestuursprocesrecht toepassen, in goed overleg - en uiteraard met behoud van ieders onafhankelijkheid - beleid ontwikkelen om een beredeneerd en voorspelbaar gebruik van deze discretionaire bevoegdheden te bevorderen. In de gevallen waarin wel hoger beroep openstaat, kan uiteraard tegelijk met het hoger beroep tegen de uitspraak worden geklaagd over tussenbeslissingen. Voorts kan in klemmende gevallen de rechtseenheidsvoorziening uitkomst bieden.

     Als consequentie van het handhaven van de actief onderzoekende attitude van de rechter hebben wij ernaar gestreefd de rechter een gedifferentieerd instrumentarium te verschaffen om een bij hem aanhangig gemaakte zaak telkens te kunnen behandelen op de wijze die voor die zaak passend is. De rechter heeft telkens de mogelijkheid te kiezen van welke processuele bevoegdheden hij op een bepaald moment in een concrete zaak gebruik wenst te maken. Nadat de zaak aanhangig is gemaakt, beslist derhalve de rechter - zoals gezegd binnen de grenzen van het aan hem voorgelegde geschil - hoe de verdere gang van zaken zal zijn. In die zin is hij dominus litis. Zo bepaalt de rechter hoe uitvoerig het vooronderzoek (afdeling 8.2.2) zal zijn en of eventueel de procedure van de versnelde behandeling (afdeling 8.2.3) wordt gevolgd. Ook kan de rechter het initiatief nemen om te bewerkstelligen dat het vooronderzoek niet zal worden gevolgd door een onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5). Daarbij past overigens de kanttekening dat in de meeste gevallen waarin een zaak niet volgens de procedure van de vereenvoudigde behandeling is afgedaan (afdeling 8.2.4) of waarin tijdens het vooronderzoek geen rblz.|38| mondelinge uitwisseling van standpunten heeft plaatsgevonden, het onderzoek ter zitting van groot gewicht zal blijven, zeker in de gevallen waarin de burger in persoon en zonder rechtsbijstand procedeert. Onder omstandigheden zal de rechter ook in andere gevallen toch kunnen kiezen voor een zitting, om zo de burger zijn "day in court" niet te onthouden. Voorts wijzen wij erop dat de rechter alle mogelijkheden heeft om desgeraden te trachten tot een schikking tussen partijen te komen.

     Het zal duidelijk zijn dat ook het nieuwe bestuursprocesrecht beoogt laagdrempelig te zijn. Gehandhaafd zijn daarom de eenvoudige rechtsingang, de betrekkelijk geringe kosten voor het instellen van beroep bij de rechter in eerste aanleg, het niet voorschrijven van procesvertegenwoordiging of rechtsbijstand en de betrekkelijk informele procedure. Op een tweetal punten zijn wijzigingen aangebracht. Ten eerste wordt als uitvloeisel van het toekennen van gewicht aan de veranderde verhouding tussen burger en bestuursorgaan in dit wetsvoorstel naast de mogelijkheid van een kostenveroordeling van het bestuursorgaan ook een kostenveroordeling van de burger mogelijk gemaakt. Ten tweede wordt, met het oog op het bevorderen van de doelmatige en doeltreffende beslechting van bestuursrechtelijke geschillen, voor het instellen van hoger beroep in beginsel een substantieel hoger griffierecht gevraagd.

     Wij menen te mogen concluderen dat met het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan de handhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit en het gehalte van de bestuursrechtspraak, aan de vergroting van de cliëntgerichtheid van de bestuursrechtspraak en aan de verbetering van het evenwicht binnen de rechterlijke organisatie. De meest in het oog springende verdienste lijkt ons te zijn het uniforme karakter van het nieuwe bestuursprocesrecht. Als zodanig levert het een grote bijdrage aan het deregulerende karakter van dit wetsvoorstel. Daarnaast wijzen wij op het vooropstellen van de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursproces, op het opvullen van nogal wat in de huidige regelingen van bestuursprocesrecht bestaande lacunes, op het globale, informele, eenvoudige en gedifferentieerde karakter van het bestuursprocesrecht, op de gerichtheid op het adequaat beslechten van bestuursrechtelijke geschillen en op het begin van harmonisatie met het burgerlijk procesrecht en - in mindere mate - het strafprocesrecht.

     In de toelichting op de afzonderlijke artikelen zal waar nodig meer gedetailleerd worden ingegaan op het hiervoor gestelde.

2.4. Bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht

     De vertrekpunten van het bestuursproces en het burgerlijk proces zijn traditioneel verschillend. In het bestuursproces heeft van oudsher de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van het besluit, als produkt van de eenzijdige rechtsvaststelling door een bestuursorgaan in een situatie van ongelijkwaardigheid, centraal gestaan. Het burgerlijk proces - wij beperken ons voorshands tot de klassieke dagvaardingsprocedure - is eertijds opgezet als een kader voor de effectieve beslechting van een rechtsstrijd ex nunc tussen twee gelijkwaardige partijen in het kader van de tussen die partijen bestaande rechtsbetrekking.

     Deze verschillende vertrekpunten hebben geleid tot uiteenlopende karakteristieken van de beide typen van procesrecht. Zonder uitputtend te willen zijn, wijzen wij op de volgende verschillen. Het uitgangspunt van rblz.|39| de gelijkwaardigheid van partijen leidt onder meer tot een grotere rol van de partij-autonomie in het burgerlijk procesrecht, de van oudsher als lijdelijk aangemerkte attitude van de rechter, het bestaan van een gedifferentieerd stelsel van regels van materieel bewijsrecht en daarmee van een procesvorm die werkt met in beginsel appellabele interlocutoire vonnissen, en het beginsel van de niet-kosteloosheid (substantieel griffierecht en doorgaans imperatieve veroordeling in de kosten van de in het ongelijk gestelde partij) van de procedure. Het feit dat het burgerlijk proces niet primair is gericht op de handhaving van eenzijdig door een bestuursorgaan jegens een burger vastgesteld recht brengt onder meer mee dat de inzet van de procedure is de rechtsbetrekking tussen partijen en dat door de rechter een beslissing "op maat" wordt gegeven die ex nunc de rechtsstrijd beslecht.

     Zoals het klassieke bestuursrechtelijke geding zich in de tijd heeft ontwikkeld, zo heeft ook het klassieke burgerlijk proces zich verder ontwikkeld. En ook daarvoor geldt dat die ontwikkeling nog lang niet is uitgekristalliseerd. Wij wijzen op enkele punten.

     Naast de traditionele dagvaardingsprocedure is in het burgerlijk procesrecht de - eigenlijke - verzoekschriftprocedure (artikelen 429a tot en met 429r van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) tot ontwikkeling gekomen. Deze procedure, die met name is bedoeld voor geschillen over rechten die niet ter vrije bepaling van partijen staan, wijkt op niet onbelangrijke onderdelen af van de dagvaardingsprocedure en vertoont belangrijke overeenkomsten met het bestuursprocesrecht. Een voorbeeld is het informele karakter van de procedure en de pregnantere rol van de mondelinge behandeling. Ook wijzen wij op het feit dat artikel 176, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een relativering bevat van de regel dat de rechter door een partij gestelde en door een andere partij niet of niet voldoende betwiste feiten of rechten als tussen partijen vaststaand moet beschouwen voor het geval het gaat om rechten die niet ter vrije bepaling van partijen staan.

     Maar ook in de dagvaardingsprocedure zijn in de loop van de tijd veranderingen opgetreden. Daarvoor zijn twee hoofdoorzaken aan te geven. Ten eerste strookt het uitgangspunt van de gelijkwaardigheid van partijen lang niet altijd met de concrete maatschappelijke werkelijkheid. Ten tweede heeft zich, deels daarmee samenhangend, meer en meer de noodzaak opgedrongen om ook in burgerlijke procedures tot snellere eindbeslissingen te komen. Wij wijzen op enkele van de als gevolg daarvan opgetreden en optredende veranderingen. Opvallend is de actievere rol van de rechter en de daarmee corresponderende beperking van de partij-autonomie, onder meer tot uitdrukking komend in de wettelijke regeling van de comparitie na antwoord (artikel 141a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Even opvallend is de hoge vlucht die het kort geding heeft genomen. Verder wijzen wij op het recentelijk ingevoerde nieuwe artikel 110 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering dat de rechter meer bevoegdheden toekent in "kleine" zaken.

     Uit het voorgaande kunnen enkele conclusies worden getrokken.

     Ten eerste dat het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht naar elkaar toegroeien. Daarbij is sprake van wederzijdse beweging en wederzijdse beïnvloeding. Dit proces zal in belangrijke mate kunnen worden versterkt door de personele en organisatorische integratie van de rechtspraak in eerste aanleg in het kader van de eerste fase - en straks in de tweede fase - van de herziening van de rechterlijke organisatie. rblz.|40| Daardoor zal zeker sprake zijn van wederzijdse beïnvloeding en bevruchting van verschillende rechtsculturen. Wij tekenen hierbij wel aan dat niet mag worden vergeten dat op onderdelen, juist door de verschillende vertrekpunten, ook belangrijke verschillen bestaan. Vooral het materiële bewijsrecht in de dagvaardingsprocedure is daarvan een voorbeeld. Wij verwijzen naar de artikelen 176, eerste lid, 177, 178 en 181, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

     Ten tweede dat ook los daarvan en los van elkaar het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht in beweging zijn. Voor het bestuursprocesrecht leidt dat tot een ingrijpende aanpassing in het kader van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Voor het burgerlijk procesrecht zal dat, in het voetspoor van reeds tot stand gebrachte en al in gang gezette aanpassingen in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, leiden tot een ingrijpende aanpassing van het Eerste Boek in het kader van de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.

     Voor het onderhavige wetsvoorstel betekenen deze twee waarnemingen dat bij het opstellen van een nieuw, uniform bestuursprocesrecht terughoudendheid dient te worden betracht in het overnemen van aan het burgerlijk procesrecht ontleende regels. Daarvoor is op onderdelen nog steeds sprake van te grote verschillen. Bovendien zijn niet alle regels van burgerlijk procesrecht op dit moment een voldoende rustig bezit. Het voorgaande neemt echter niet weg dat waar dat verantwoord leek, is gestreefd naar harmonisatie. Sprekende voorbeelden daarvan zijn het van overeenkomstige toepassing verklaren van regels van formeel bewijsrecht en het volledig op elkaar stemmen van de regeling van de wraking en de verschoning. Dat laatste geldt trouwens ook voor het Wetboek van Strafvordering. Bij de aanpassing van het burgerlijk procesrecht in de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zal een overeenkomstige gedragslijn worden gevolgd. Pas in de derde fase zal mogelijk een synthese in dit welhaast dialektische proces tot stand kunnen worden gebracht.

     Tot slot wijzen wij nog op twee punten die ook in een latere fase de nodige aandacht zullen vragen. Ten eerste zal, gelet op het toenemende belang van bestuursrechtelijke sancties, moeten worden bezien of op dit punt afstemming tussen het bestuursprocesrecht en het strafprocesrecht nodig is. Ten tweede zal aandacht moeten worden geschonken aan de vraag of het wenselijk is te komen tot een codificatie van algemene regels van procesrecht.

2.5. Systematiek van het nieuwe bestuursprocesrecht

     Bij het opstellen van hoofdstuk 8 van de Awb is consequent gestreefd naar een heldere en logische systematiek binnen het bestuursprocesrecht. Aan de gekozen systematiek liggen drie leidende principes ten grondslag. Ten eerste dat de verschillende fasen - en de verschillende afdoeningsmodaliteiten binnen de procedure - in de structuur tot uitdrukking moeten komen. Ten tweede dat de chronologie van de procedure in de volgorde van de titels, afdelingen en artikelen moet zijn terug te vinden. Ten derde dat datgene wat inhoudelijk bij elkaar hoort, ook bij elkaar moet worden geplaatst. Deze principes zijn in de praktijk vrijwel steeds met elkaar verzoenbaar gebleken.

     Een bijzonder probleem daarbij is de relatie tussen hoofdstuk 8 en hoofdstuk 6. Hoofdstuk 6 bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep (dat wil zeggen administratief beroep en beroep bij een administratieve rblz.|41| rechter). Voor deze opzet is indertijd gekozen onder meer om aldus op onderdelen de grote hoeveelheid bestaande regelingen van bestuursprocesrecht enigszins te harmoniseren. In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb is aangegeven dat op het moment dat in hoofdstuk 8 een algemene regeling van bestuursprocesrecht wordt opgenomen, hoofdstuk 6 zal worden herzien, waarbij een deel van de bepalingen zal worden overgebracht naar hoofdstuk 7, onderscheidenlijk hoofdstuk 8. Nu reeds thans een hoofdstuk 8 in de Awb wordt opgenomen, dat bovendien door het overgrote deel van de administratieve rechters zal worden toegepast, zijn wij geconfronteerd met de vraag of de herziening van hoofdstuk 6 meteen nu al zou moeten worden aangevat. Wij hebben besloten daarvan op dit moment af te zien, vooral omdat het gelet op de beoogde gelijktijdige inwerkingtreding van de eerste en de tweede tranche niet aangewezen lijkt nu nog grote wijzigingen in de eerste tranche aan te brengen. Deze keuze heeft gevolgen voor de verhouding tussen hoofdstuk 8 en hoofdstuk 6. In zekere zin wordt nu - tijdelijk - een bijzondere regeling, namelijk die van het beroep bij de rechtbank, in de Awb opgenomen. Dat betekent dat hoofdstuk 8 steeds in samenhang met hoofdstuk 6 moet worden gelezen, alsmede dat in hoofdstuk 6 bepalingen voorkomen (zoals de artikelen 6.2.0 [6:4] en 6.2.0a [6:5]) die voor zover het het beroep bij de administratieve rechter betreft, systematisch eigenlijk in hoofdstuk 8 thuishoren.

     Verder is in dezen van belang dat de Wet RO bepalingen bevat die voor alle zaken waarin de rechtbank bevoegd is - dus ook de civiele en de strafzaken - van toepassing zijn, zoals de besluitvormingsregeling van artikel 26 en de geheimhoudingsbepalingen van de artikelen 28 en 28a. Ook die dienen telkens in ogenschouw te worden genomen.

     Eén en ander heeft geleid tot de volgende opzet.

Hoofdstuk 8. Beroep bij de rechtbank
Titel 8.1. Algemene bepalingen
Afdeling 8.1.1. Bevoegdheid
Afdeling 8.1.2. Behandeling door een enkelvoudige en een meervoudige kamer
Afdeling 8.1.3. Verwijzing, voeging en splitsing
Afdeling 8.1.4. Wraking en verschoning van rechters
Afdeling 8.1.5. Partijen
Afdeling 8.1.6. Getuigen, deskundigen en tolken
Afdeling 8.1.7. Verzending van stukken
Titel 8.2. Behandeling van het beroep
Afdeling 8.2.1. Griffierecht
Afdeling 8.2.2. Vooronderzoek
Afdeling 8.2.3. Versnelde behandeling
Afdeling 8.2.4. Vereenvoudigde behandeling
Afdeling 8.2.5. Onderzoek ter zitting
Afdeling 8.2.6. Uitspraak
Titel 8.3. Voorlopige voorziening en onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak
Titel 8.4. Herziening.

     De stof van hoofdstuk 8 is dus verdeeld over vier titels. Titel 1 bevat algemene bepalingen die van belang zijn voor het gehele hoofdstuk. De titels 2, 3 en 4 hebben betrekking op de wijze waarop het beroep wordt behandeld (2), een afzonderlijke regeling voor de voorlopige voorziening (3) en een afzonderlijke regeling voor de herziening (4).

     rblz.|42| Titel 8.1 bevat vier categorieën bepalingen. Afdeling 8.1.1 bevat de regeling voor de absolute en de relatieve competentie. De afdelingen 8.1.2, 8.1.3 en 8.1.4 hebben primair betrekking op de rechtbank en de rechters. De afdelingen 8.1.5 en 8.1.6 bevatten algemene bepalingen over de (overige) procesdeelnemers. Door opneming in titel 8.1 wordt bereikt dat deze bepalingen slechts één keer behoeven te worden opgeschreven. Afdeling 8.1.7 ten slotte regelt de verzending van stukken.

     Titel 8.2 is de kern van het bijzondere gedeelte van hoofdstuk 8. Hierin wordt de procedure in eerste aanleg van begin tot eind chronologisch beschreven. Afdeling 8.2.1 regelt het griffierecht. Vervolgens komt het vooronderzoek, de eerste fase van de behandeling, aan de orde (afdeling 8.2.2). In de regel wordt het vooronderzoek volgens afdeling 8.2.2 afgewerkt en volgt het onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5). Afdeling 8.2.3 biedt de mogelijkheid van versnelde behandeling. Zij houdt in een beperking dan wel verkorting van het vooronderzoek. Om die reden is deze afdeling direct na afdeling 8.2.2 geplaatst. Behalve de versnelde behandeling is er ook nog de vereenvoudigde behandeling (afdeling 8.2.4). Zij houdt in dat de rechtbank onder omstandigheden het onderzoek kan beëindigen en daarover uitspraak doet zonder dat de zaak ter zitting wordt behandeld. Ook deze afdeling moet dus na afdeling 8.2.2 en voor afdeling 8.2.5 worden geplaatst. In alle gevallen - gewone behandeling, versnelde behandeling, vereenvoudigde behandeling - eindigt de zaak nadat het onderzoek is gesloten met een uitspraak. De uitspraak is geregeld in afdeling 8.2.6.

     De voorlopige voorziening is opgenomen in een aparte titel 8.3. Het gaat daarbij immers niet, afgezien van de mogelijkheid van "kortsluiting" in artikel 8.3.8 [8:86], om de behandeling van het beroep. Uiteraard zijn waar mogelijk de procedurele bepalingen van titel 8.2 van overeenkomstige toepassing verklaard.

     Titel 8.4 ten slotte houdt de mogelijkheid van herziening in. Deze bijzondere regeling dient eveneens in een afzonderlijke titel te worden opgenomen.

2.6. Enkele rechtsvergelijkende opmerkingen

2.6.1. Algemeen