St-AB.nl

  

 

 
     
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

             

 

KAMERSTUKKEN

 

WET  VOLTOOIING  EERSTE  FASE  HERZIENING  RECHTERLIJKE  ORGANISATIE

(Tevens Tweede tranche Awb en herziene Beroepswet)

 

  

VOORSTEL VAN WET

rblz.|1| 

Kamerstukken II 1991-1992, 22 495

Wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de Raad van State, de Beroepswet, de Ambtenarenwet 1929 en andere wetten, alsmede intrekking van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie)

 

Nr.r3 MEMORIE  VAN  TOELICHTING

 

Inhoudsopgave

xAlgemeen
1 Algemene beschouwingen
1.1 Oogmerk en inhoud van het wetsvoorstel
1.2 Opbouw van de memorie van toelichting
1.3 De herziening van de rechterlijke organisatie
1.4 Het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming
1.5 Plaatsbepaling van het wetsvoorstel
1.6 Opbouw van het wetsvoorstel
1.7 Voorbereiding van het wetsvoorstel
2 Uniform bestuursprocesrecht
2.1 Algemeen
2.2 Bestuursrecht en bestuursprocesrecht
2.3 Uitgangspunten voor het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht
2.4 Bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht
2.5 Systematiek van het nieuwe bestuursprocesrecht
2.6 Enkele rechtsvergelijkende opmerkingen
3 Definitieve voorzieningen in kroongeschillen
3.1 Algemeen
3.2 Vervanging van beroep op de Kroon door beroep bij een administratieve rechter
3.3 Welke administratieve rechter?
3.4 Het vervallen van de mogelijkheid van centrale sturing en de compensatie daarvoor
3.5 Ambtsberichten
3.6 Bevoegdheden TwK-rechter
4 Rechtseenheidsvoorziening
4.1 Algemeen
4.2 Het bereik van de rechtseenheidsvoorziening
4.3 De vormgeving van de rechtseenheidsvoorziening
4.4 Het prejudiciële stelsel
5 Personele, financiële en organisatorische consequenties voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie
5.1 Algemeen
5.2 Personele en financiële consequenties voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie
5.3 Organisatorische consequenties voor de rechtbanken
6 Gevolgen voor het bestuur
7 Deregulering
xArtikelsgewijs
2. Algemene wet bestuursrecht
I Voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (artt. 1.1 t/m 8.4.1)
3. Wijziging van rechtstreeks betrokken institutionele en processuele wetten
IIIx Beroepswet (artt. 1 t/m 28)
6. Overgangs- en slotbepalingen (artt. I t/m VII)
 

 

rblz.|8| 

Algemeen

 

1. Algemene beschouwingen


1.1. Oogmerk en inhoud van het wetsvoorstel


     De totstandkoming van de thans voorgestelde wet zal mogen worden beschouwd als een mijlpaal in de ontwikkeling van de rechterlijke organisatie in Nederland in het algemeen en van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder.

     Het wetsvoorstel bevat primair de wettelijke voorzieningen ter voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie:
- het instellen van algemeen bevoegde enkelvoudige en meervoudige administratieve kamers bij de arrondissementsrechtbanken voor het behandelen en beslissen van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg;
- het invoeren van administratieve rechtspraak in twee instanties voor een groot aantal bestuursrechtelijke zaken die thans nog in één instantie bij de Raad van State worden behandeld en beslist;
- het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen;
- het opnemen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht;
- het treffen van een voorlopige voorziening binnen de rechtspraak ter verwezenlijking van eenheid in de toepassing van het recht binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak.

     Het wetsvoorstel bevat tevens de wijziging van een aantal wetten ter aanpassing aan het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II, 21 221), de zogenoemde eerste tranche van de Awb. Het gaat daarbij om die wetten of onderdelen van wetten die, in verband met de samenhang met het onderhavige wetsvoorstel, niet zijn aangepast in het kader van het voorstel voor een Aanpassingswet Awb (Kamerstukken II, 22 061) en de daarop aansluitende aanpassingswetten.

 

1.2. Opbouw van de memorie van toelichting


     De memorie van toelichting bestaat uit een algemeen deel en de artikelsgewijze toelichting. Het algemeen deel omvat zeven onderdelen. Na de algemene beschouwingen (1) wordt wat uitgebreider aandacht besteed aan drie belangrijke elementen van het wetsvoorstel: het uniform bestuursprocesrecht (2), de definitieve voorzieningen in kroongeschillen (3) en de rechtseenheidsvoorziening (4). Daarna wordt aandacht besteed aan de personele, financiële en organisatorische consequenties voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie (5) en aan de gevolgen voor het bestuur (6). Onderdeel 7 ten slotte bevat de dereguleringsparagraaf. De artikelsgewijze toelichting bevat op een belangrijk aantal plaatsen uitwerkingen van in het algemeen deel globaal aangeduide punten, meestal door middel van een algemene toelichting op een afgerond deel van het wetsvoorstel.

 

1.3. De herziening van de rechterlijke organisatie


1.3.1. Algemeen

     In het op 29 juni 1989 onder de titel "Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie" aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over het Eindrapport van de Staatscommissie Herziening rblz.|9| Rechterlijke Organisatie (deel I) (Kamerstukken II 1988-1989, 21 206, nr. 2) en het op 2 maart 1989 aan de Tweede Kamer aangeboden standpunt over de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties (Kamerstukken II 1988-1989, 21 048, nr. 2) heeft het vorige kabinet zijn beleidsvoornemens betreffende de herziening van de rechterlijke organisatie neergelegd. Dat kabinet had de intentie met de Tweede Kamer ten gronde van gedachten te wisselen over deze beide nota's. Door de val van dat kabinet heeft een dergelijke gedachtenwisseling niet meer kunnen plaatsvinden. Het nieuwe kabinet was aanvankelijk voornemens met een vervolgnota op de twee eerdere nota's te komen. Bij nadere overweging is er echter voor gekozen geen definitieve beleidsvoornemens te ontwikkelen voor de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Daardoor ontviel ook de grond aan een vervolgnota. In plaats daarvan is gekozen voor een aanpak waarin de discussie met de Staten-Generaal over de herziening van de rechterlijke organisatie wordt gevoerd aan de hand van de respectieve concrete wetsvoorstellen. Bij brief van 22 juni 1990 (Kamerstukken II 1989-1990, 21 048/21 206, nr. 3) is de Tweede Kamer hiervan op de hoogte gesteld. Een dergelijke keuze is alleen dan uit een oogpunt van behoorlijke en zorgvuldige regelgeving aanvaardbaar als is verzekerd dat de wetgever bij de behandeling van die wetsvoorstellen telkens in staat is om de reikwijdte en de draagwijdte van de te nemen beslissingen te overzien. Dit uitgangspunt impliceert dat de wetgever bij het tot stand brengen van een bepaalde fase niet kan preluderen op legislatieve beslissingen met betrekking tot de volgende fasen. Dat neemt niet weg dat het voor een goede beoordeling van elk afzonderlijk wetsvoorstel gewenst is dat duidelijk is welke doelstellingen met de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel worden nagestreefd en welke concepties daaraan ten grondslag liggen. Zo kan immers de zelfstandige betekenis van elk afzonderlijk wetsvoorstel mede worden beoordeeld in het perspectief van de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel.

     Het wetgevingsproces ten aanzien van de herziening van de rechterlijke organisatie voldoet naar ons oordeel aan de uit het hiervoor geformuleerde uitgangspunt voortvloeiende normen. In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Ambtenarenwet 1929, de Beroepswet en enkele andere wetten (integratie raden van beroep/Ambtenarengerechten en arrondissementsrechtbanken; vereenvoudiging regelingen vorming en bezetting kamers) (Kamerstukken II, 21 967) - het zogenoemde wetsvoorstel voorintegratie - is immers ten gronde ingegaan op de doelstellingen en de beleidsvoornemens van dit kabinet met betrekking tot de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel en de daaraan ten grondslag liggende concepties. Bij die gelegenheid zijn voor de eerste fase definitieve en volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens gepresenteerd en is uitgebreid ingegaan op de realisatiemogelijkheden daarvan. Voor de tweede fase zijn definitieve maar nog niet volledig geconcretiseerde beleidsvoornemens geformuleerd. Voor de derde fase is volstaan met het aangeven van de onderwerpen waarover in die fase besluitvorming moet plaatsvinden en van mogelijke oplossingsrichtingen. Voorts is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie een uiteenzetting gegeven van het tijdschema en het wetgevingstraject. Daarbij is tevens duidelijk gemaakt dat de wetsvoorstellen die samen leiden tot het tot stand brengen van de eerste fase een onlosmakelijk geheel vormen. De wetgever kiest immers bij aanvaarding van het wetsvoorstel voorintegratie tevens voor aanvaarding van in elk geval de conceptie van integratie van de civiele rblz.|10| rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak aan de basis van de rechterlijke organisatie en, mede in verband daarmee, van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties ook in bestuursrechtelijke zaken. Tegelijkertijd is duidelijk gemaakt dat aanvaarding van de wetsvoorstellen voor de eerste fase niet impliceert aanvaarding van de beleidsvoornemens voor de tweede fase, noch vooruitlopen op de beleidsvoornemens voor de derde fase. Die komen pas aan de orde bij de parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen die moeten leiden tot het tot stand brengen van die tweede en die derde fase.

     Met het tot stand brengen van een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie worden drie doelstellingen nagestreefd:
- het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak. Dit kan worden bereikt door het treffen van voorzieningen die zijn gericht op de totstandkoming van eenheid van recht en rechtspraak, door een zodanige inrichting van de rechterlijke organisatie dat, in de regel, de mogelijkheid bestaat om een in eerste instantie gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen en door waar nodig te voorzien in concentratie van rechtsmacht;
- het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechtspleging. Daartoe dient allereerst de rechterlijke organisatie toegankelijker en doorzichtiger te worden. Dat kan worden verwezenlijkt door een heldere, eenvoudige structuur van de rechterlijke organisatie, door een goede bereikbaarheid van de rechter in eerste aanleg en door een lage drempel bij de toegang tot de rechter. Ten tweede moeten rechterlijke uitspraken sneller beschikbaar komen. Behalve invoering van rechtspraak in twee instanties voor zaken die thans nog in één instantie worden behandeld en beslist, kunnen, naast uiteraard een doeltreffende en doelmatige bedrijfsvoering, processuele voorzieningen daaraan bijdragen;
- het scheppen van evenwicht in de structuur van de rechterlijke organisatie. Daartoe dient de inzet van mensen en middelen binnen de rechterlijke organisatie zodanig te worden gericht dat elke zaak kan worden behandeld en beslist op een wijze die is toegesneden op haar aard en zwaarte. In het kader van het wetsvoorstel voorintegratie is hierop uitgebreid ingegaan.


1.3.2. Fasering

     De herziening van de rechterlijke organisatie zal in drie fasen tot stand worden gebracht. Zij wordt daarbij niet als één grote, ondeelbare operatie gepresenteerd. Hiervoor zijn wij al ingegaan op de keuze voor een gefaseerde aanpak van de herziening van de rechterlijke organisatie en de vormgeving van de politieke besluitvorming daarover. Daarbij is erop gewezen dat aan de operatie als geheel uiteraard bepaalde, samenhangende concepties ten grondslag liggen. Daaruit volgt dat de drie fasen met elkaar samenhangen. Daaruit volgt echter niet dat aanvaarding van een eerdere fase rechtstreeks impliceert aanvaarding van of vooruitlopen op één of meer latere fasen. In die zin is geen sprake van een ondeelbare operatie.

     In de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel voorintegratie is ingegaan op de inhoudelijke relatie tussen de drie fasen. Die relatie heeft gevolgen voor de opeenvolging van en de tijdsruimte tussen die fasen.

     De eerste fase behelst enkele belangrijke stappen op de weg naar de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming.
     rblz.|11| Zij leidt tot de integratie van de rechtspraak in eerste aanleg in socialezekerheidszaken, ambtenarenzaken, Arob-zaken en een deel van de geschillen op grond van de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) en de kroongeschillen binnen de rechtbanken, door middel van het opdragen van de rechtsmacht in die zaken aan de nieuw in te stellen administratieve kamers bij de rechtbanken. De rechtsmacht in hoger beroep in socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken blijft in deze fase opgedragen aan de Centrale Raad van Beroep, terwijl de rechtsmacht in hoger beroep in Arob- en TwK- en kroongeschillen in deze fase wordt opgedragen aan de nieuw te vormen Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De toedeling van rechtsmacht in die zaken die in eerste en enige feitelijke instantie door de Centrale Raad van Beroep worden behandeld, zal thans nagenoeg geen wijziging ondergaan. Een deel van de TwK- en kroongeschillen zal voorshands in eerste en enige feitelijke instantie worden behandeld door de Afdeling bestuursrechtspraak.

     De administratieve kamers van de rechtbanken, de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep en ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering zullen rechtspreken volgens een nieuw, uniform bestuursprocesrecht, opgenomen in hoofdstuk 8 van de Awb.

     Ten slotte zal een - in afwachting van een definitieve voorziening in de derde fase voorlopige - voorziening binnen de rechtspraak worden getroffen ter verwezenlijking van eenheid in de toepassing van het recht binnen de bestuursrechtspraak en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak.

     De tweede fase omvat de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken en een definitieve regeling van het hoger beroep in civiele zaken en strafzaken.

     De derde en laatste fase omvat allereerst de voltooiing van de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het gaat daarbij om de integratie van de resterende administratieve rechtspraak in eerste aanleg, een definitieve oplossing van het vraagstuk van één of twee feitelijke instanties voor de berechting van de verschillende categorieën administratieve zaken, de definitieve onderbrenging van de rechtspraak in tweede feitelijke instantie en een definitieve rechtseenheidsvoorziening binnen de rechtspraak. In de derde fase zal tevens de herziening van de toegang tot de cassatieprocedure aan de orde komen.


1.3.3. Implementatie

     De eerste fase vangt zoals bekend aan met de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken. De beoogde datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorintegratie is 1 juli 1992, nadat aanvankelijk was gemikt op 1 januari 1992. Voor de voltooiing van de eerste fase gingen de gedachten aanvankelijk uit naar 1 januari 1993. Het vasthouden aan die datum is echter niet langer reëel. Voor het vaststellen van een nieuwe datum moet rekening worden gehouden met een aantal factoren.

     Wij stellen de dringende wenselijkheid voorop van gelijktijdige inwerkingtreding van de vijf onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel. rblz.|12| Omwille van de beperking van de implementatieproblematiek, met name bij de Raad van State, en ter beperking van de belasting van het wetgevingstraject, is het nodig de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties en het treffen van definitieve voorzieningen in kroongeschillen, en daarmee het instellen van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken, op hetzelfde tijdstip te laten plaatsvinden. De invoering van een uniform bestuursprocesrecht kan vervolgens daarvan weer niet worden los gezien. Uitstel daarvan zou betekenen dat de rechtbanken gedurende een zekere tijd met drie verschillende regelingen van bestuursprocesrecht zouden moeten werken, waarvan er één voor de rechtbanken geheel nieuw zou zijn. Verder zou voor een zekere tijd een nieuw appelprocesrecht voor de Afdeling bestuursrechtspraak moeten worden ontworpen. Voor de voormalige TwK- en kroongeschillen die in deze fase in eerste en enige instantie door de Afdeling bestuursrechtspraak worden behandeld, zou eveneens voor een zekere tijd een nieuw procesrecht gelden. Deze consequenties zijn niet aanvaardbaar. Het tot stand brengen van een, voorlopige, rechtseenheidsvoorziening ten slotte is weer nauw verbonden met, onder meer, de invoering van een uniform bestuursprocesrecht. In dit verband is ook aandacht nodig voor de eerste tranche van de Awb. Gelet op de, inhoudelijke en wetgevingstechnische, samenhang tussen de hoofdstukken 1, 6 en 7 van dat wetsvoorstel en het uniforme bestuursprocesrecht, alsook op de onwenselijkheid van het in korte tijd twee keer moeten wijzigen van de bestaande regelingen van bestuursprocesrecht, is het gewenst dat de eerste tranche van de Awb op hetzelfde tijdstip in werking treedt als het onderhavige wetsvoorstel.

     Verder stellen wij andermaal vast dat het van groot belang is dat de voltooiing van de eerste fase zo spoedig mogelijk haar beslag krijgt. De, ook door de Raad van State bepleite, noodzaak om te komen tot de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties en de dringend noodzakelijke aanpak van het steeds nijpender wordende probleem van de werkvoorraden bij de Raad van State dwingen hier reeds toe. Voorts speelt het expireren van de TwK een belangrijke rol. Weliswaar is een beperkte verlenging van de werkingsduur niet onaanvaardbaar (zie hierna), een dergelijke verlenging moet echter, om tegemoet te komen aan de in de TwK uitgedrukte wil van de wetgever, zo beperkt mogelijk zijn. Verder wordt de personele, organisatorische en financiële problematiek verergerd naarmate de inwerkingtreding verder naar achteren verschuift.

     Anderzijds is daar het vereiste van een maximale voorspelbaarheid, beheersbaarheid en zorgvuldigheid van het wetgevingstraject en het implementatietraject. Daaruit volgt onder meer dat bij het vaststellen van een nieuwe datum zekerheid moet bestaan over de haalbaarheid daarvan dat de beoogde datum van inwerkingtreding ruim van tevoren vaststaat en dat tussen de plaatsing in het Staatsblad van de wet, althans tussen het moment waarop de tekst van de wet vaststaat, en de inwerkingtreding een periode van gewenning wordt ingebouwd, een periode die overigens in dit geval beperkt kan blijven.

     Gelet op de hiervoor besproken factoren en op de fase waarin het onderhavige wetsvoorstel én de eerste tranche van de Awb thans verkeren, achten wij het gewenst de inwerkingtreding van beide wetsvoorstellen te laten plaatsvinden per 1 juli 1993, althans niet later dan per 1 januari 1994. Wij stellen ons voor na de indiening van dit wetsvoorstel met de Staten-Generaal te komen tot afspraken over de wijze en het tijdstip van behandeling, opdat aan de implementatie gestalte kan worden gegeven, rekening houdend met een nieuwe beoogde datum van inwerkingtreding.

     rblz.|13| Uit het voorgaande volgt dat per 1 januari 1993 een wettelijke regeling in werking zal moeten treden die voorziet in de gevolgen van het vervallen van de TwK. Nu wordt voorgesteld het onderhavige wetsvoorstel op een later tijdstip in werking te doen treden, is het nodig een tussentijdse voorziening te treffen. Daar wij van oordeel zijn dat het vanwege de nauwe samenhang tussen de in dit wetsvoorstel geregelde onderwerpen en vanwege de noodzaak het wetgevingstraject niet onnodig te belasten, niet wenselijk is over te gaan tot een verdere fasering van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, zal op korte termijn een wetsvoorstel in procedure worden gebracht dat ertoe strekt de werkingsduur van de TwK te verlengen.

     In de eerste fase wordt een zeer belangrijk deel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd. Tegelijkertijd wordt de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg geïntegreerd met een belangrijk deel van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg. Het complement daarvan vormt de voltooiing van de integratie van de civiele en de strafrechtspraak in eerste aanleg, ofwel de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken. Daarmee wordt tevens opnieuw een, in belang en omvang groeiend, onderdeel van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg, namelijk de rechtspraak op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, bij de rechtbanken ondergebracht. Enerzijds is het voor een goede implementatie van de tweede fase van belang dat er een behoorlijke tijdsruimte tussen de voltooiing van de eerste fase en de tweede fase zit. Anderzijds is het voor de continuïteit van de herziening als geheel, alsook in verband met de wenselijkheid van een spoedige stroomlijning van het burgerlijk procesrecht binnen de rechtbank, van belang dat die tijdsruimte zo beperkt mogelijk is. Op basis van een analyse van het wetgevingstraject en het implementatietraject voor de tweede fase heeft een tijdsruimte van ongeveer twee jaar de voorkeur.

     De derde fase is minder urgent dan de eerste en de tweede fase. Dat gegeven maakt het mogelijk voldoende tijd te besteden aan het formuleren van beleidsvoornemens voor die derde fase. Het is denkbaar dat in de derde fase een nadere fasering wordt aangebracht. In ieder geval gaan de gedachten uit naar een tijdsruimte van ongeveer drie jaar tussen de tweede fase en de (kern van de) derde fase.

     Natuurlijk is het altijd mogelijk dat zich bij de verwezenlijking van de verschillende fasen en onderdelen van fasen in de toekomst onvoorziene ontwikkelingen en knelpunten voordoen. De gekozen fasering laat toe in dergelijke onverhoopte gevallen de planning tussentijds bij te stellen.

     Wij hebben bij het formuleren van de beleidsvoornemens en bij de vormgeving van de fasering nadrukkelijk stilgestaan bij het feit dat de herzieningsoperatie moet worden doorgevoerd terwijl de rechtspleging adequaat voortgang moet vinden, en dat ook nog in een situatie waarin de werklast voor de rechterlijke organisatie groot is en waarin op onderdelen sprake is van, soms structurele, achterstanden. Het staat vast dat die werklast zonder het nemen van een scala van maatregelen niet minder zal worden en dat het voorkomen van structurele achterstanden niet mogelijk is zonder het nemen van structurele maatregelen. Eén van die maatregelen is de herziening van de rechterlijke organisatie. Immers, voor de werklastproblematiek kan geen oplossing worden gevonden in het inlopen van achterstanden alleen. Het zou daarom zeer te betreuren zijn indien van het bestaan van achterstanden het verlammende effect zou uitgaan dat noodzakelijke en wenselijke maatregelen tot verbetering rblz.|14| van de structuur van de rechterlijke organisatie niet op korte, althans binnen afzienbare termijn zouden kunnen worden genomen. Gevreesd zou dan moeten worden voor het ontstaan van een situatie waarin telkens opnieuw door middel van extra arbeidsplaatsen een - wellicht later ook weer tijdelijk blijkende - oplossing moet worden gevonden voor knelpunten, zonder dat uitzicht op een structurele oplossing wordt geboden.

     Dat is met name het geval in de situatie waarop het onderhavige wetsvoorstel betrekking heeft. In het kabinetsstandpunt over de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties is uitgebreid ingegaan op de problematische gevolgen van het groeiende zaaksaanbod bij vooral de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Voor de nog steeds oplopende achterstand in de zaaksbehandeling, die zich onder meer uit in voor het bestuur en voor de burger uitermate lange doorlooptijden en die een gevolg is van het groeiende beroep van de burger op de administratieve rechter en van de structurele onmogelijkheid voor de Afdeling rechtspraak om de aanhangig gemaakte zaken binnen aanvaardbare termijnen te behandelen, heeft de Raad van State, onder meer in zijn jaarverslagen, al gedurende enige jaren met klem aandacht gevraagd. De Raad heeft in dat verband meermalen een snelle besluitvorming over de invoering van een stelsel van Arob-rechtspraak in twee instanties bepleit. Door de invoering van een eerste instantie, ook waar het een deel van de huidige TwK- en kroongeschillen betreft, zal het zaaksaanbod bij de Raad weer een zodanige omvang kunnen aannemen dat hij in staat zal zijn de zaken binnen aanvaardbare termijnen af te doen, terwijl tegelijkertijd meer tijd kan worden vrijgemaakt voor de advisering over zaken van wetgeving. Deze taak lijkt thans in het gedrang te komen door de rechtsprekende taken van de Raad. Bovendien kan alleen op die wijze worden tegemoetgekomen aan de wens van de regering en de Raad om, onder meer met het oog op het waarborgen van de rechtseenheid op de aan de Raad toevertrouwde rechtsgebieden, de omvang van het aantal staatsraden beperkt te houden. Omdat tussentijdse door de Raad getroffen maatregelen geen structurele oplossing hebben kunnen bieden, heeft de invoering van het onderhavige wetsvoorstel in geen enkel opzicht aan urgentie ingeboet.

     Is er gezien de werklastproblematiek bij de Raad van State dus alle reden om zo snel mogelijk te komen tot de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel, niettemin moet zorgvuldig worden bezien of de rechterlijke organisatie in staat zal zijn in een betrekkelijk kort tijdsbestek de doorvoering van de eerste fase van de herzieningsoperatie te verwerken. Wij beschouwen de noodzaak om niet te wachten met het bereiken van een oplossing van de problematiek bij de Raad van State tot het moment waarop bij alle andere rechtsprekende colleges de achterstanden zijn weggewerkt, als een complicerende factor voor het reorganisatieproces. Om dit proces toch in goede banen te kunnen leiden en om te bereiken dat de reorganisatie in een relatief korte periode kan worden doorgevoerd, is een beleid geïnitieerd, gericht op het zodanig equiperen van de rechterlijke organisatie dat zij de extra inspanning kan leveren die nodig is voor het doorvoeren van het reorganisatieproces. Deze basis is gelegd door het versterken van de infrastructuur van de organisatie (vooral door de substantiële uitbreiding van het decentrale beheer, gekoppeld aan de benoeming van een directeur gerechtelijke ondersteuning in elk arrondissement), door uitbreiding van het aantal formatieplaatsen en door de automatisering, terwijl ook maatregelen zijn genomen ter beperking van het zaaksaanbod. Daarnaast zijn in het reorganisatieproces zelf voorzieningen getroffen. Ten eerste wijzen wij op de welbewust aangebrachte fasering. Bij de vormgeving van die rblz.|15| fasering is mede gelet op andere factoren die tijdelijk werklastverhogend werken. Een goed voorbeeld daarvan vormen de invoering per 1 januari 1992 van belangrijke delen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek en de invoering van de nieuwe civiele kantongerechtsprocedure, eveneens per 1 januari 1992. Deze drukken vooral op de civiele sectoren, terwijl de eerste fase van de herziening vooral drukt op de administratieve sectoren. Ten tweede wijzen wij op de begeleidingsstructuur en de projectorganisatie die zijn opgezet. Daarop is in het kader van het wetsvoorstel voorintegratie uitgebreid ingegaan.

     Het is onvermijdelijk zo dat de herziening van de rechterlijke organisatie een extra beroep zal doen op de spankracht van degenen die binnen en ten behoeve van de rechterlijke organisatie werkzaam zijn. In die zin komt elk tijdstip ongelegen. Er zijn echter afdoende maatregelen genomen om hieraan tegemoet te komen.

 

1.4. Het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming


1.4.1. Historische achtergronden

     Het bestaande stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming is niet de vrucht van een bewuste organisatorische keuze op een zeker moment. Het is eerder het resultaat van uiteenlopende rechtspolitieke en maatschappelijke ontwikkelingen. Daarbij is van belang dat de vormgeving van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming weliswaar een eigen weg is gegaan, maar toch niet geheel kan worden los gezien van de ontwikkeling van de "gewone" rechterlijke organisatie. Het is mogelijk noch nodig hier in extenso op de historie in te gaan. Wel is het van belang kort en in grote hoofdlijnen aan te geven welke tendensen bepalend zijn geweest voor de huidige situatie. Zo ontstaat ook een beter zicht op de hierna te bespreken knelpunten.

     De organisatie van de "gewone" rechtspraak in het gecentraliseerde model zoals Nederland dit thans kent, gaat terug tot de Staatsregeling van 1798. Die kende op gemeentelijk niveau vrederechters voor burgerlijke zaken, op departementaal niveau rechtbanken voor burgerlijke zaken en gerechtshoven voor strafzaken en hoger beroep in burgerlijke zaken, en ten slotte op nationaal niveau het Hoog Nationaal Gerechtshof, dat in het bijzonder voor ambtsdelicten bevoegd was. De Grondwet van 1815 bevatte een regeling inzake een opperste gerechtshof onder de naam Hoge Raad der Nederlanden, alsmede provinciale gerechtshoven, civiele rechtbanken, criminele rechtbanken en kantongerechten. Bij de uiteindelijke regeling van de rechterlijke organisatie in 1838 werd vastgehouden aan de sinds 1798 tot ontwikkeling gekomen rechterlijke instellingen, waarbij de civiele en de criminele rechtbanken echter werden samengevoegd in de arrondissementsrechtbanken.

     Thans kent Nederland 62 kantongerechten, negentien arrondissementsrechtbanken, vijf gerechtshoven en de Hoge Raad der Nederlanden. Overigens zijn in deze op zichzelf heldere en eenvoudige opbouw in de loop der tijd verbijzonderingen aangebracht. Zo is de taakverdeling tussen de kantongerechten en de rechtbanken met name in civiele zaken allang niet meer gebaseerd op het onderscheid lichte en eenvoudige versus zware en moeilijke zaken. Ook zijn binnen de gerechten specialisaties ontstaan (zoals de kinderrechter en de economische strafrechter) en heeft in bepaalde gevallen concentratie van rechtsmacht plaatsgevonden (zoals bij de pachtkamer van het gerechtshof te Arnhem en de ondernemingskamer van het gerechtshof te Amsterdam).

     rblz.|16| De "gewone" rechterlijke organisatie is een toonbeeld van helderheid en eenvoud vergeleken met het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De Nederlandse wetgever is er namelijk nimmer in geslaagd een systematisch bepaalde keuze te maken voor de vormgeving van een dergelijk stelsel. In de afgelopen twee eeuwen hebben naast, na en door elkaar de volgende factoren de ontwikkelingen bepaald.

     Onder invloed van de suprematie van de wet en de conceptie van het bestuur als - exclusieve - uitvoerder van die wet ten tijde van de Staatsregeling van 1798 vestigde zich al vroeg de opvatting dat bestuursrechtelijke geschillen per definitie door het bestuur zelf moeten worden beslecht en niet door een rechter. Het ging immers om geschillen over de uitvoering en de uitleg van daden van wetgeving, die in de toenmalige visie per definitie geen aanleiding kunnen geven tot rechtsgeschillen, maar slechts tot beleidsgeschillen. Zo bezien was daarvoor anders dan in civiele en strafzaken dus geen rechter nodig en diende de uitvoerende macht de bevoegdheid tot het beslechten van bestuursrechtelijke geschillen aan zich te houden, waar de Grondwet deze in civiele en strafzaken aan de rechter had opgedragen. Het antwoord op de vraag administratie of rechter is voor zeer velen dan ook gedurende zeer lange tijd zeer gedecideerd geweest: de administratie. De onderbouwing van dit gelijkluidende antwoord is echter in de loop der tijd veranderd. In het midden van de negentiende eeuw groeide het inzicht dat bestuursrechtelijke geschillen (mede) rechtsgeschillen (kunnen) zijn. Men achtte die rechtsgeschillen echter van een dusdanig bijzonder karakter dat deze niet door de "gewone" rechter, maar door organen binnen de administratie moesten worden beslist. In deze context is, in 1861, het kroonberoep tot stand gekomen als een vorm van bestuursrechtelijke geschillenbeslechting door een bestuursorgaan, zij het door middel van een met bijzondere waarborgen omgeven procedure. In het eerste kwart van de twintigste eeuw is, vooral onder invloed van Struycken, de argumentatie voor de keuze voor de administratie veranderd. Het wetsargument van het begin van de negentiende eeuw werd verdrongen door het democratieargument: democratisch gelegitimeerde en gecontroleerde bestuursorganen kunnen en mogen in die visie niet ondergeschikt worden gemaakt aan een onafhankelijke en dus niet democratisch gelegitimeerde rechter. De rechter zou dan immers in de plaats treden van het bestuur, en daartoe is hij niet geroepen. De keuze voor de administratie werd voorts ingegeven door de overweging dat het mogelijk moest zijn, gegeven de steeds verder gaande discretionaire bevoegdheid van het bestuur, ook tot regelgeving, niet alleen de rechtmatigheid, maar ook de doelmatigheid van het bestuurshandelen te toetsen.

     Onder de voorstanders van rechterlijke geschillenbeslechting werd gestreden over de vraag of naar één algemeen bevoegde administratieve rechter moest worden gestreefd of naar gespecialiseerde administratieve rechters. En onder de voorstanders van de eerste optie werd weer gedisputeerd over de vraag of die algemeen bevoegde rechter de "gewone" rechter moest zijn dan wel een specifiek administratief rechtscollege. Deze verdeeldheid is, naast de langdurige tegenstand tegen welke vorm van administratieve rechtspraak ook, één van de belangrijkste oorzaken geweest van het feit dat de administratieve rechtspraak hier zo laat en dan nog zo onsystematisch en verbrokkeld tot ontwikkeling is gekomen.

     Pas nadat het kroonberoep was ingevoerd, werden, vooral door toedoen van Buys, stappen gezet in de richting van de introductie van (algemene) administratieve rechtspraak, nadat eerdere, schuchtere pogingen in het kader van de grondwetsherziening van 1848 op niets rblz.|17| waren uitgelopen. Het verzet van de tegenstanders van administratieve rechtspraak leidde bij de grondwetsherziening van 1887 tot een compromis: de wet kon, zo bepaalde het nieuwe artikel 154 [oud, red.] van de Grondwet, de beslissing van geschillen die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de burgerlijke rechter behoren, opdragen aan "hetzij de gewone rechter, hetzij aan een college met administratieve rechtspraak belast". De wetgever kon nu dus kiezen voor het wel of niet openen van de mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming anders dan door de burgerlijke rechter, vervolgens tussen administratief beroep en administratieve rechtspraak en ten slotte tussen opdracht van rechtsmacht aan de "gewone" rechter als administratieve rechter of aan een specifiek administratief rechtscollege. Op basis van artikel 154 van de Grondwet 1887 (thans artikel 112, tweede lid) zijn gedurende vele tientallen jaren pogingen ondernomen om te komen tot een algemeen bevoegde dan wel een algemeen aanvullende administratieve rechter. Achtereenvolgens leden schipbreuk de voorstellen van de staatscommissie-Kappeyne van de Coppello in 1894, de wetsvoorstellen van minister Loeff van 1905 en de voorstellen van de commissie-Koolen in 1931. Pas in 1963 zou, op basis van de voorstellen van de commissie-De Monchy van 1950, de Wet beroep administratieve beschikkingen (Wet Bab) tot stand komen. Daarin werd de Kroon tot algemeen aanvullende administratieve "rechter" gemaakt, met als opdracht de rechtmatigheidstoetsing (derhalve mede aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) van beschikkingen van organen van de centrale overheid. Deze stap is, via het rapport van de commissie-Wiarda van 1967, uiteindelijk gevolgd door de invoering van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet Arob) per 1 juli 1976. Daarin werd de Afdeling rechtspraak van de Raad van State als algemeen aanvullende administratieve rechter aangemerkt, overigens met de nodige beperkingen.

     Een derde belangrijke tendens, samenhangend met de vorige, is de neiging om voor afzonderlijke rechts- en beleidsterreinen afzonderlijke, gespecialiseerde administratieve rechters aan te wijzen. Lang voordat er gediscussieerd werd over algemene of algemeen aanvullende administratieve rechtspraak, waren reeds gespecialiseerde administratieve rechters in het leven geroepen, veelal op fiscaal terrein. Toen duidelijk werd dat de grondwetsherziening van 1887 niet tot het instellen van algemene of algemeen aanvullende administratieve rechtspraak zou leiden, werd de neiging om gespecialiseerde administratieve rechters te creëren steeds sterker. Zo ontstonden op fiscaal gebied aan het eind van de negentiende eeuw enkele nieuwe colleges. In 1902 kwamen de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep, ingesteld in de Beroepswet 1902 en eerst alleen bevoegd in ongevallenzaken, tot stand. Wat later werden onder andere de Ambtenarengerechten (1929), het Scheidsgerecht voor de voedselvoorziening (1941) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (1954) ingesteld.

     De motivering om telkens nieuwe gespecialiseerde administratieve rechters in het leven te roepen, is in de loop der tijd niet meer zozeer bepaald door het ontbreken van algemene administratieve rechtspraak als wel door andere redenen: hetzij omdat men specialistische materie aan een gespecialiseerde administratieve rechter wilde opdragen, hetzij omdat men dacht zo sneller uitspraken te krijgen, hetzij om budgettaire redenen, hetzij door een zekere neiging tot particularisme. Ook toen de Wet Arob allang tot stand was gekomen, heeft deze tendens zich voortgezet. Wij noemen hier de instelling van het College van beroep studiefinanciering in 1986.

     rblz.|18| Overigens heeft ook binnen de categorie van de gespecialiseerde administratieve rechters soms een zekere bundeling van rechtsmacht op grotere rechts- en beleidsterreinen plaatsgehad. Zo hebben de raden van beroep en de Centrale Raad van Beroep zich ontwikkeld tot de socialezekerheidsrechter, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven een eigen competentiesfeer gekregen op het terrein van de sociaal-economische ordening en is de rechtspraak in fiscale zaken wat de belastingen betreft uiteindelijk (via de Raden van Beroep directe belastingen in 1914) geconcentreerd bij de gerechtshoven (in 1956) en wat de invoerrechten en accijnzen betreft bij de Tariefcommissie (in 1924). Deze bundelingen kunnen mede worden verklaard uit het ontbreken van algemene administratieve rechtspraak.

     Voorts is er het groeiende belang van de rol van de burgerlijke rechter in de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Van oudsher heeft de burgerlijke rechter rechtsbescherming tegen bestuurlijk optreden verleend, de bevoegdheid daartoe ontlenend aan de exclusieve opdracht in de Grondwet en artikel 2 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) van de rechtspraak in geschillen over "burgerlijke rechten en schuldvorderingen". Door de grondwetswijziging van 1887 leek het erop dat er algemene administratieve rechtspraak zou komen. Dat vooruitzicht, en de redactie van het nieuwe artikel 154 [oud, red.] van de Grondwet, brachten de burgerlijke rechter ertoe zich terug te trekken van het terrein van het overheidshandelen voor zover het ging om geschillen waaraan een publiekrechtelijke rechtsbetrekking ten grondslag lag. Toen daarna echter duidelijk werd dat er geen algemene administratieve rechtspraak zou komen, heeft de burgerlijke rechter in 1915 zijn oorspronkelijke bevoegdheid op basis van artikel 2 van de Wet RO in ere hersteld. Zo heeft de burgerlijke rechter de vangnetfunctie voor die bestuursrechtelijke geschillen waarvoor geen (volwaardige) administratiefrechtelijke voorziening bestaat, bevestigd en in de loop der tijd verder uitgebouwd. In die hoedanigheid heeft de burgerlijke rechter een uiterst belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het (materiële) bestuursrecht. Deze tendens is versterkt door het toenemende beroep op de burgerlijke rechter in geschillen met als inzet de (on)rechtmatigheid van besluiten van algemene strekking, met name algemeen verbindende voorschriften.

     Afzonderlijke vermelding verdient hier voorts de partiële afschaffing van het kroonberoep, geïnstigeerd door het Benthem-arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Sinds 1988 is ingevolge de TwK de Afdeling voor de geschillen van bestuur belast met rechtspraak in het merendeel van de voormalige kroongeschillen.

     Aldus heeft zich in heel grove lijnen het huidige stelsel ontwikkeld van - althans tot voor kort - enerzijds het kroonberoep als eindvoorziening in een groot aantal zaken (waaronder belangrijke categorieën als geschillen op het terrein van de ruimtelijke ordening en milieugeschillen), anderzijds administratieve rechtspraak hetzij door een gespecialiseerde administratieve rechter, hetzij door de algemeen aanvullende administratieve rechter, en ten slotte als sluitstuk de restbevoegdheid van de burgerlijke rechter.


1.4.2. Knelpunten

     Het Nederlandse stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming schiet op een groot aantal punten tekort.

     Ten eerste is het stelsel in hoge mate verbrokkeld en daardoor ondoorzichtig en ontoegankelijk.

     rblz.|19| De toekenning van rechtsmacht aan de administratieve rechter is grillig. Er is een groot aantal gespecialiseerde administratieve rechters en daarnaast een algemeen aanvullende administratieve rechter. Daarnaast is er nog het (restant van het) kroonberoep.
     De rechtsmacht van de administratieve rechters (en de Kroon) is bovendien onvolledig. Zo zijn niet alle op zichzelf daarvoor in aanmerking komende besluiten vatbaar voor beroep op een gespecialiseerde rechter (of de Kroon). In die gevallen kan echter vaak beroep bij de algemeen aanvullende administratieve rechter, de Afdeling rechtspraak, worden ingesteld. Daardoor is de algemeen aanvullende rechter actief op terreinen waarop ook een gespecialiseerde rechter werkzaam is. Soms ook kunnen niet alle belanghebbenden bij een bepaald besluit beroep instellen bij de gespecialiseerde administratieve rechter (of de Kroon). Ook in die gevallen is er veelal sprake van bevoegdheid van de algemeen aanvullende administratieve rechter, waardoor eenzelfde besluit door twee verschillende instanties kan worden beoordeeld. De bevoegdheid van de Afdeling rechtspraak is echter ook weer niet algemeen aanvullend: er zijn nogal wat (soorten) handelingen van bestuursorganen uitgesloten van beroep op grond van de Wet Arob. Voor die gevallen fungeert zoals gezegd de burgerlijke rechter als sluitstuk van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, waardoor de onoverzichtelijkheid verder wordt vergroot. Hetzelfde verschijnsel doet zich voor als het gaat om de mogelijkheid van een voorlopige voorziening. Slechts een deel van de administratieve rechters is met die bevoegdheid toegerust, zodat in de overige gevallen de president in kort geding in beeld komt. Het voorgaande betekent dat voor elk afzonderlijk geschil moet worden beoordeeld welke voorziening voor welke belanghebbende openstaat. Dat is improduktieve arbeid, zowel voor de bestuursorganen als voor de burgers en de verschillende rechters. Weliswaar zijn wettelijke voorzieningen in voorbereiding die de burger de weg wijzen (vgl. de artikelen 3.5.5 [3:45], 6.2.15 [6.23] en 6.2.8 [6:15] van de Awb), maar het moet toch bepaald wenselijk worden geacht dat de burger, als hij eenmaal op correcte wijze naar een bepaalde instantie is verwezen, ook begrijpt waarom hij juist bij die instantie terecht moet. Bovendien blijft het ook na invoering van de hierboven genoemde artikelen aan het bestuur onderscheidenlijk de rechter om de burger de juiste weg te wijzen. Ook daarmee zijn tijd en aandacht gemoeid.

     Als er een administratieve rechter bevoegd is, doet zich vervolgens het probleem voor dat de uitspraakbevoegdheden van de administratieve rechters doorgaans geringer zijn dan die van de burgerlijke rechter. Dat betekent dat een geschil niet altijd bij de administratieve rechter volledig kan worden uitgeprocedeerd. Zo komt het vaak voor dat de burgerlijke rechter nog een beslissing moet geven over schadevergoeding naar aanleiding van onrechtmatige besluiten of dat een afzonderlijk geding wordt gevoerd over de in een procedure voor een administratieve rechter gemaakte proceskosten. Deze tweesporigheid leidt tot extra procedures en daarmee tot extra lasten voor bestuur, burgers en rechterlijke macht.

     In het geval dat de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming moet verlenen, wreekt zich dat deze een ander formeel beoordelingskader heeft dan de administratieve rechter, die immers een rechtmatigheidstoetsing ex tunc uitvoert en in geval van geconstateerde onrechtmatigheid het besluit kan vernietigen.

     Ten tweede is het stelsel onevenwichtig.

     De regeling van de rechtsmiddelen is niet consistent. Dan weer is er sprake van rechtspraak in eerste en enige aanleg, dan weer zijn er twee rblz.|20| feitelijke instanties, dan weer gaat het om één feitelijke instantie gevolgd door beroep in cassatie.

     Daarmee hangt samen dat de geografische spreiding van de gerechten uiteenloopt. Voor sommige categorieën zaken kunnen partijen in eerste aanleg slechts op één plaats in het land terecht, voor andere op tien en voor weer andere op vijf plaatsen.

     De samenstelling van de kamers van de colleges is lang niet altijd afgestemd op het kaliber van de zaak. Zo worden veel zaken in eerste en enige instantie door een enkelvoudige kamer behandeld (bij voorbeeld bij de Afdeling rechtspraak en het College van Beroep voor het bedrijfsleven), terwijl veel zaken waarin hoger beroep mogelijk is, in eerste instantie door een meervoudige kamer worden behandeld (bij voorbeeld tot voor kort in socialezekerheidszaken en nog steeds in ambtenarenzaken).

     Ten derde is van groot belang dat het stelsel niet is afgestemd op het bewaken van de met het oog op waarden als gelijkheid en rechtszekerheid zo belangrijke rechtseenheid.

     Dat geldt allereerst en evident voor de eenheid binnen het bestuursrecht zelf. Het grote aantal rechters dat in laatste instantie oordeelt over (algemene) vragen van bestuursrecht, bergt gevaren in zich voor een evenwichtige ontwikkeling van het (algemeen deel van het) bestuursrecht. Daarbij gaat het niet alleen om de administratieve rechters, maar ook - en zeker niet in de laatste plaats - om de civiele rechter, die immers én bij het behandelen van zaken betreffende privaatrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen én als sluitstuk van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming met grote regelmaat regels van bestuursrecht toepast.

     Ook de eenheid van het recht als geheel is in het geding. Zowel in het bestuursrecht, het civiele recht als het strafrecht kunnen dezelfde rechtsvragen rijzen en kan toepassing van dezelfde rechtsbeginselen aan de orde zijn. Belangrijke vragen zijn die betreffende de uitleg van regels van internationaal recht. Het is onwenselijk als bij voorbeeld de Hoge Raad oordeelt dat een bepaald verdragsartikel wel directe werking heeft, terwijl de Centrale Raad van Beroep een andere mening is toegedaan. Een ander voorbeeld zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die op alle drie de rechtsgebieden een rol spelen. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat het (materiële) bestuursrecht en het privaatrecht (en in mindere mate ook het strafrecht) meer en meer naar elkaar toegroeien en soms zelfs feitelijk in elkaar overvloeien. Dit dient consequenties te hebben voor de rechterlijke organisatie. Daarnaast is het ongewenst dat verschillende colleges naast elkaar met de beslissing van identieke, nauw verwante of gekoppelde rechtsvragen worden belast. Dat doet zich nu bijvoorbeeld voor in de verhouding kantonrechter - raad van beroep, in de verhouding gespecialiseerde administratieve rechter - algemeen aanvullende administratieve rechter en in de verhouding administratieve rechter - burgerlijke rechter, inclusief de president in kort geding.

     De verbrokkeling van de administratieve rechtspraak is ten slotte gepaard gegaan met het tot stand komen van talrijke en nogal uiteenlopende regelingen van bestuursprocesrecht. Dat betekent dat partijen, afhankelijk van de rechter voor wie geprocedeerd wordt, met uiteenlopend procesrecht worden geconfronteerd. Het betekent ook dat de ontwikkeling van algemene leerstukken van bestuursprocesrecht wordt rblz.|21| belemmerd. Voorts is het bestuursprocesrecht nauwelijks gecoördineerd met het burgerlijk procesrecht en is in meer algemene zin tot dusverre te weinig aandacht besteed aan de verhouding tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht.

     Een vierde knelpunt en een ernstig probleem in de Nederlandse situatie is de groeiende (over)belasting van de administratieve rechters. Dit is niet de plaats om uitgebreid op de oorzaken daarvan in te gaan. Vaststaat wel dat de hoeveelheid en de aard van de bestuursrechtelijke regelgeving, het karakter van de aan de geschillen ten grondslag liggende - en soms tegenstrijdige - belangen en de toegenomen assertiviteit van de burger jegens het bestuur mede bepalend zijn voor de grote toeloop op de administratieve rechter. Vanaf het begin van de jaren tachtig heeft de wetgever getracht het groeiende aantal zaken en daarmee de toenemende (bovenmatige) werkvoorraden het hoofd te bieden. Getracht is het aantal door de rechter te behandelen zaken te beperken, onder meer door het versterken van de rol van de bezwaarschriftprocedure en het invoeren c.q. verhogen van griffierechten. Ook is later meer aandacht geschonken aan het aanpakken van de bron: het terugdringen van beroepsgevoelige regelgeving. Tevens is gezocht naar mogelijkheden in de processuele sfeer om aanhangige zaken sneller te kunnen verwerken: in meer gevallen unusrechtspraak (ook in hoger beroep), invoering van de mogelijkheid om al dan niet met toestemming van partijen zaken buiten zitting af te doen, meer mogelijkheden om mondeling uitspraak te doen en introductie van de zogenoemde kortsluiting: de rechter kan in bepaalde gevallen in het kader van de behandeling van een verzoek om een voorlopige voorziening tevens het beroep in de hoofdzaak afdoen. De inzet van al deze middelen, hoe nuttig op zichzelf ook, heeft echter niet geleid tot het beoogde resultaat. De groei van het aantal zaken is nog steeds spectaculair, vooral zoals reeds vermeld bij de Afdeling rechtspraak, en ook in de civiele kortgedingrechtspraak in vreemdelingenzaken. Dat gegeven dwingt tot het nemen van meer structurele wettelijke maatregelen, naast organisatorische maatregelen.

     Ten vijfde dient het Nederlandse stelsel geheel in overeenstemming te worden gebracht met de eisen die de artikelen 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en 14 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBP) stellen. Daarbij dient uiteraard allereerst te worden gedacht aan de definitieve voorzieningen in kroongeschillen. In dat kader wordt de wetgever, misschien wel voor het laatst, opnieuw geconfronteerd met de vraag: administratie of rechter. Verder zal in alle gevallen waarin sprake is van een "criminal charge" in de zin van artikel 14, vijfde lid, van het IVBP rechtspraak in twee instanties mogelijk moeten zijn. De wetgever zal bij de regeling van de rechtsmiddelen dus nauwkeurig moeten nagaan of er in geval van sancties sprake is van een "criminal charge". Bij dit alles geldt dat de wetgever de internationale normen niet als maximum behoeft te hanteren. Wij wijzen er in dit verband op dat het rechtsstatelijke uitgangspunt dat elk bestuursrechtelijk geschil aan een rechter moet kunnen worden voorgelegd, met zich brengt dat ook omtrent geschillen die niet door artikel 6 van het EVRM worden bestreken, het oordeel van een rechter moet kunnen worden ingeroepen.

rblz.|22| 

1.5. Plaatsbepaling van het wetsvoorstel


1.5.1. Twee dimensies van integratie

     Kernpunt in de herziening van de rechterlijke organisatie is de notie integratie: de organisatorische en personele eenwording van de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak als het belangrijkste middel ter verwezenlijking van de hiervoor genoemde drie doelstellingen van de herziening.

     In de eerste fase, die primair betrekking heeft op het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming, zijn tegelijkertijd twee dimensies van het begrip integratie aan de orde. Ten eerste de integratie van een zeer belangrijk deel van de administratieve rechtspraak in eerste aanleg. Ten tweede die van de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg en een belangrijk deel van de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak in eerste aanleg. In de tweede fase zal die laatste ontwikkeling worden voltooid. In de derde fase zal ook de rechtspraak in verdere instanties aan de orde komen. Het integrerende karakter van de eerste fase wordt versterkt door de invoering van een uniform bestuursprocesrecht voor - onder meer - de geïntegreerde bestuursrechtspraak in eerste aanleg en door de invoering van een voorlopige - rechtseenheidsvoorziening binnen de rechtspraak, ondanks het feit dat in deze fase nog sprake is van rechtspraak in tweede instantie door twee verschillende, niet tot de "gewone" rechterlijke macht behorende gerechten. Bij dit alles is tevens de inwerkingtreding van de eerste tranche van de Awb van belang.


1.5.2. Betekenis en reikwijdte van de eerste fase voor het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming

     Het onderhavige wetsvoorstel leidt ertoe dat de hiervoor gereleveerde historische strijdpunten grotendeels verleden tijd worden en dat een aantal van de gesignaleerde knelpunten in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming geheel of ten dele wordt opgelost, c.q. dat aanzetten worden gegeven voor een definitieve oplossing.

     Daarbij is van belang dat de in onderdeel 1.1 genoemde onderdelen van het wetsvoorstel nauw met elkaar samenhangen. Om die reden zijn zij in één wetsvoorstel ondergebracht.

     In het wetsvoorstel voorintegratie wordt de basis gelegd voor het optrekken van de eerste fase van de bouw aan onze nieuwe rechterlijke organisatie. De totstandkoming van een organisatorische en personele integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken verschaft het fundament waarop de voorzieningen die in het onderhavige wetsvoorstel worden getroffen, kunnen worden opgetrokken. Hierdoor wordt het noodzakelijke organisatorische kader geschapen waarbinnen de eerste fase van de herziening verwezenlijkt kan worden. De beoogde organisatorische en personele integratie tussen gewone en administratieve rechtspraak kan daardoor reële gestalte krijgen.

     De eerste in historisch opzicht belangrijke knoop die in dit wetsvoorstel wordt doorgehakt, is de definitieve en integrale beëindiging van de beslechting van bestuursrechtelijke geschillen in laatste instantie door een bestuursorgaan. Ook in die gevallen waarin ingevolge de TwK het beroep op de Kroon werd gehandhaafd, wordt nu gekozen voor administratieve rechtspraak. Daarop wordt in onderdeel 3 uitgebreid rblz.|23| ingegaan. Op deze plaats is van belang de constatering dat het antwoord op de vraag administratie of rechter uiteindelijk over de hele linie is: rechter. Dat wil niet zeggen dat bestuursorganen geen rol meer spelen in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Integendeel, de introductie van een algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure in artikel 6.3.1a [7:1] van de Awb laat zien dat die rol er wel degelijk is en ook moet zijn. Ook is in bepaalde gevallen administratief beroep opengesteld. In beide gevallen gaat het echter nadrukkelijk om bestuurlijke voorprocedures, die voorafgaan aan een mogelijk beroep op de rechter.

     Voorts wordt nu, in aansluiting op het wetsvoorstel voorintegratie, een expliciete en definitieve keuze gemaakt voor één algemeen bevoegde administratieve rechter in eerste aanleg. Door de instelling van algemeen bevoegde administratieve kamers bij de rechtbanken wordt het bestaande stelsel van een aantal gespecialiseerde rechters met een eigen competentiesfeer, aangevuld door een algemeen aanvullende administratieve rechter, ten principale verlaten, ten gunste van een stelsel waarin de rechtsmacht in eerste aanleg wordt toegekend aan één administratieve rechter. Deze ontwikkeling zal zich weliswaar geleidelijk voltrekken, maar de keuze wordt nu gemaakt. Met de invoering van algemene administratieve rechtspraak zal ook een halt kunnen worden toegeroepen aan de neiging om gespecialiseerde administratieve rechters voor bijzondere terreinen van het bestuursrecht in te stellen. De Wet Arob heeft wat dat betreft overigens al een belangrijke voortrekkersrol vervuld.

     Tegelijkertijd en in samenhang daarmee wordt gekozen voor een geïntegreerd stelsel van bestuursrechtspraak en civiele en strafrechtspraak, in overeenstemming met de steeds verder gaande materieelrechtelijke integratie tussen het bestuursrecht enerzijds en met name het civiele recht anderzijds. Deze keuze geeft tevens in belangrijke mate richting aan het streven naar een doorzichtige en doelmatige structuur van de rechterlijke organisatie.

     Zo ontstaat, samen met de in de tweede fase voorziene integratie van de rechtbanken en de kantongerechten, het beeld van één bevoegde rechter voor de behandeling van alle civiele zaken, strafzaken en bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg. Deze opzet biedt belangrijke voordelen, zowel voor de bestuursrechtspraak als voor de rechtspraak in het algemeen, en maakt het bovendien mogelijk binnen die geïntegreerde organisatie voorzieningen te treffen om bestaande knelpunten weg te nemen. Bij dit alles geldt dat de beoogde voordelen in deze eerste fase nog niet ten volle worden gerealiseerd. In verband met de zowel op grond van wetgevings- en implementatieoverwegingen als in verband met de nog te nemen beslissingen aangaande de derde fase noodzakelijke fasering blijft de integratie in deze fase immers beperkt tot het geding in eerste aanleg.

     Het verbrokkelde, ondoorzichtige en ontoegankelijke stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt aanmerkelijk vereenvoudigd en enkele bestaande onevenwichtigheden in het stelsel worden geheel of ten dele opgeruimd. Zo wordt een belangrijke stap gezet op de weg die ertoe moet leiden dat er uiteindelijk één adres zal zijn waartoe men zich kan wenden met een bestuursrechtelijk geschil. Verder worden de verschillen in de bevoegdheid om beroep in te stellen weggenomen: in beginsel staat voor elke belanghebbende beroep open, en wel bij dezelfde rechter. Concurrerende rechtsgangen zijn daarmee geëlimineerd. Ook is het beginsel dat geschillen op grond van één wet ook door één rechter worden beslecht verder doorgevoerd. Verder wordt thans de rblz.|24| bevoegdheid van de administratieve rechter geheel geschoeid op de leest van het besluitbegrip, met uitzondering van besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels en daarmee gelijk te stellen besluiten, en besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling en daarmee gelijk te stellen besluiten. In dit verband moet ook de slechting van de negatieve lijst op grond van artikel 6 van de Wet Arob worden genoemd. Met dit alles is overigens niet gezegd dat de aanvullende rol van de burgerlijke rechter in bestuursrechtelijke geschillen is uitgespeeld, maar de competentieverdeling tussen administratieve en burgerlijke rechter wordt in elk geval duidelijker. In de toelichting op afdeling 8.1.1 van de Awb wordt op de competentietoedeling uitgebreid ingegaan. In dit verband wijzen wij ook op de uitbreiding van het bestuursrechtelijke kort geding. Ten slotte is hier van belang dat de uitspraakbevoegdheden van de administratieve rechter worden verruimd. Zo zal hij de bevoegdheid krijgen een proceskostenveroordeling uit te spreken en worden de mogelijkheden voor het toekennen van schadevergoeding uitgebreid.

     In het onderhavige wetsvoorstel wordt een bijdrage geleverd aan een evenwichtiger opzet van het stelsel van rechtsbescherming. Daartoe wordt in de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor de huidige Arob-zaken en een deel van de TwK- en kroongeschillen rechtspraak in twee feitelijke instanties ingevoerd. Aan invoering van rechtspraak in twee instanties liggen twee hoofdoverwegingen ten grondslag. In de eerste plaats wordt daarmee een voor onze rechterlijke organisatie geldende hoofdregel gevolgd dat de mogelijkheid dient te bestaan om een in eerste aanleg gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. De algemene motieven die daaraan ten grondslag liggen, zijn het bevorderen van de kwaliteit van de rechtspraak en de mogelijkheid van het herstellen van fouten (naast de mogelijkheid van controle op het werk van de rechter in eerste aanleg ook de mogelijkheid van herstel van misslagen van partijen), het versterken van het vertrouwen van de burger in de rechtspraak en het tot stand brengen van een geografische spreiding van de rechtspraak in eerste aanleg De tweede hoofdoverweging is gelegen in de noodzaak de structureel hoge werkbelasting bij de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, in het bijzonder bij de Afdeling rechtspraak, te verminderen. Aldus levert dit wetsvoorstel ook een belangrijke bijdrage aan het terugdringen van de werklast en de werkdruk. Daarop wordt in onderdeel 5.1 nader ingegaan.

     Wij hebben in deze eerste fase niet gestreefd naar de verwezenlijking van een volstrekt uniform systeem. Wel hebben wij gestreefd naar de totstandkoming van een stelsel dat enerzijds uit een oogpunt van rechterlijke organisatie evenwichtig is en recht doet aan het door ons gekozen uitgangspunt en anderzijds doelmatig en praktisch is met het oog op een goede en verantwoorde invoering van deze eerste fase en de beheersbaarheid van het aantal zaken en rekening houdt met bestuurlijke belangen.

     Van de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties moet soms worden afgeweken. Naar onze mening zijn er voor bepaalde categorieën van zaken zodanige indicaties tegen rechtspraak in twee feitelijke instanties dat deze in deze fase voorshands zwaarder moet wegen dan de met die rechtspraak beoogde voordelen. Het bestaan en het gewicht van deze indicaties hebben ertoe geleid dat in het thans gepresenteerde stelsel een relatief groot aantal zaken voorshands zal worden afgedaan in één instantie. Aan die keuze liggen in hoofdzaak praktische overwegingen ten grondslag. Voor een verantwoorde, rblz.|25| gefaseerde herstructurering van onze rechterlijke organisatie dient rekening te worden gehouden met de grote en specifieke ervaring van de reeds bestaande rechterlijke colleges van eerste en enige aanleg met de afdoening van bepaalde categorieën van zaken en met de noodzaak de problemen die in verband met de implementatie kunnen ontstaan bij de Raad van State, waar zaken weggaan, en bij de rechtbanken, waar zaken bijkomen, te beperken. Dat komt de beheersbaarheid van het reorganisatieproces ten goede. Voorts wijzen wij op zaken die kort als kwetsbare zaken zouden kunnen worden aangeduid. Wij doelen daarbij op zaken waar grote en tegengestelde belangen op het spel staan en waarin met het oog op een zorgvuldige afweging van die belangen uitgebreide voorbereidingsprocedures voorafgaan aan de bestuurlijk besluitvorming. Juist in die zaken dient het geheel van procedures niet te lang te duren. Nu onzeker is in welke mate juist in dit soort geschillen zal worden doorgeprocedeerd in geval van het openstellen van de mogelijkheid van hoger beroep, is het prudent om in dit eerste stadium van de herziening in die gevallen te kiezen voor rechtspraak in één instantie.

     Als gevolg van de in het onderhavige wetsvoorstel gedane voorstellen verdwijnt de Arob-zaak als species van een geschil tussen bestuur en burger. Met het verdwijnen van Arob-rechtspraak als een afzonderlijke tak van administratieve rechtspraak komt de Wet Arob te vervallen. Hiermee wordt een cruciale fase in de ontwikkeling van ons stelsel van rechtsbescherming van de burger tegenover het bestuur afgesloten. Arob-rechtspraak als een aanvullende bestuursrechterlijke voorziening verdwijnt en gaat op in algemene bestuursrechtspraak in eerste aanleg bij de rechtbanken. Dat is een markant omslagpunt. De grote verworvenheden van de Wet Arob verdwijnen niet. Daarop wordt voortgebouwd in het nieuwe stelsel.

     De invoering van een uniform bestuursprocesrecht maakt een einde aan de onnodige versplintering van het bestuursprocesrecht. Het nieuwe bestuursprocesrecht stelt de rechter in staat om op soepele, adequate wijze de aan hem voorgelegde bestuursrechtelijke geschillen te beslissen. Het voorkomt dat tijd en aandacht moeten worden besteed aan procedurele kwesties die buiten het eigenlijke, materieelrechtelijke conflict staan. Bij de vormgeving van het bestuursprocesrecht is gestreefd naar afstemming op en harmonisatie met het burgerlijk procesrecht, dat overigens zelf ook aan belangrijke wijzigingen onderhevig is en, met name in de tweede fase van de herziening, zal zijn. Ook het strafprocesrecht is in de beschouwingen betrokken. De tijd is thans nog niet rijp om ten gronde te bezien of een, meer of minder vergaande, integratie tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht wenselijk en haalbaar is. Daarop wordt in onderdeel 2 nader ingegaan.

     In het kader van het nieuwe bestuursprocesrecht wordt ook de verdeling van zaken over enkelvoudige en meervoudige kamers uniform geregeld. In beginsel is in eerste aanleg sprake van enkelvoudige rechtspraak, met dien verstande dat een zaak altijd naar een meervoudige kamer kan worden verwezen. In hoger beroep is in beginsel sprake van meervoudige rechtspraak.

     Het in het oog springende gebrek aan garanties voor eenheid in de toepassing van het recht in het algemeen en het bestuurs(proces)recht in het bijzonder wordt in deze fase van de herziening in belangrijke mate weggenomen door de invoering van een prejudicieel stelsel voor de beantwoording door de Hoge Raad van door de administratieve rechters in hoogste ressort aan hem voor te leggen rechtsvragen die van belang zijn voor de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen.

     rblz.|26| Zo bezien vormen de vijf onderdelen van dit wetsvoorstel, in samenhang met het wetsvoorstel voorintegratie, een grote sprong voorwaarts in de ontwikkeling van de Nederlandse rechterlijke organisatie in het algemeen en het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder.

     In het vervolg van dit algemeen deel van de toelichting en in de artikelsgewijze toelichting zullen de hiervoor gememoreerde algemene noties worden geconcretiseerd en verder uitgewerkt.

 

1.6. Opbouw van het wetsvoorstel


     De wettelijke voorzieningen ten behoeve van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en de in dit wetsvoorstel opgenomen aanpassingswetgeving aan de eerste tranche van de Awb vergen de wijziging van een zeer groot aantal wetten. Ter bevordering van de inzichtelijkheid is het wetsvoorstel daarom zoveel mogelijk systematisch ingedeeld. Dat heeft geleid tot de volgende opzet.

     Het wetsvoorstel bestaat uit zes, met Arabische cijfers aangeduide, thematisch afgebakende onderdelen waarin, met uitzondering van onderdeel 6, dat overgangs- en slotbepalingen bevat, de wijziging van een kleiner of groter aantal wetten wordt voorgesteld. Vanzelfsprekend komt een bepaalde wet maar in één van de onderdelen voor, en wel in het meest daarvoor in aanmerking komende onderdeel. In de toelichting bij de diverse onderdelen wordt nader op de rubricering ingegaan.

     In de aanpassingsoperatie zijn allereerst betrokken alle relevante bestaande wetten, met uitzondering van wetten die vóór of op 1 juli 1993 worden ingetrokken of die op 1 juli 1993 feitelijk zijn uitgewerkt. Verder zijn die relevante bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstellen meegenomen die vóór of op 1 juli 1993 in werking zullen treden. Voor de wetgeving van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen geldt dat uitsluitend bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstellen zijn meegenomen.

     De Vreemdelingenwet is voorshands buiten de aanpassing gebleven. Thans is een wetsvoorstel bij de Raad van State aanhangig dat een ingrijpende herziening van de Vreemdelingenwet bevat, onder meer op het punt van het stelsel van rechtsbescherming. Dat wetsvoorstel zal, zo is de bedoeling, eerder in werking treden dan het onderhavige wetsvoorstel. In dat geval zal de aanpassing van de aldus herziene Vreemdelingenwet te gelegener tijd bij nota van wijziging in dit wetsvoorstel worden ingebracht.

     De aanpassing van het stelsel van rechtsbescherming in de Algemene Bijstandswet, de Ioaw en de Ioaz aan het algemene stelsel in socialezekerheidszaken zal om praktische redenen worden opgenomen in het, eveneens bij de Raad van State aanhangige, voorstel van wet herinrichting Algemene Bijstandswet onderscheidenlijk in de bijbehorende invoeringswet. Voor deze werkwijze is gekozen nu uitgangspunt is dat de inwerkingtreding daarvan zal plaatsvinden tegelijk met het onderhavige wetsvoorstel.

     De zes onderdelen van het wetsvoorstel zijn:
1. Rechterlijke organisatie (de instelling van administratieve kamers bij de rechtbanken; de rechtseenheidsvoorziening; technische aanpassingen).
rblz.|27| 2. Algemene wet bestuursrecht (invoering uniform bestuursprocesrecht en de daaruit, alsmede uit de aanpassingswetgeving aan de eerste tranche voortvloeiende aanpassingen).
3. Wijziging van rechtstreeks betrokken institutionele en processuele wetten (Wet op de Raad van State c.a., Beroepswet c.a., Ambtenarenwet 1929, Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Arbo), Wet op de studiefinanciering), alsmede intrekking van de Wet Arob.
4. Wijziging van bijzondere wetten in verband met de te treffen definitieve voorzieningen in kroongeschillen.
5. Wijziging van overige institutionele, processuele en bijzondere wetten.
6. Overgangs- en slotbepalingen.

     Bij de redactie van de desbetreffende bepalingen is ervan uitgegaan dat het wetsvoorstel voorintegratie en het, thans nog bij de Raad van State aanhangige, voorstel voor een Algemene wet erkenning EG-hogeronderwijsdiploma's eerder in werking treden dan het onderhavige wetsvoorstel.

     Behalve de nodige wetten in formele zin zullen ook diverse algemene maatregelen van bestuur en andere regelingen moeten worden gewijzigd. Daarin zal tijdig worden voorzien.

 

1.7. Voorbereiding van het wetsvoorstel


     Bij de voorbereiding van dit omvangrijke wetsvoorstel is dankbaar gebruik gemaakt van de inbreng van deskundigen uit de praktijk en de wetenschap, van de adviezen van adviesorganen en van de uitkomsten van evaluatieonderzoeken. Verder heeft over de beleidsmatige uitgangspunten van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie uiteraard intensief overleg plaatsgevonden met de Raad van State als direct betrokkene en met de functionele geledingen binnen de rechterlijke macht en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. In de verschillende onderdelen van de toelichting wordt waar nodig nader op de voorbereiding ingegaan.

     Op deze plaats verdient bijzondere vermelding de werkwijze ten aanzien van het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht. Een klankbordgroep, bestaande uit leden van de meest betrokken rechterlijke colleges, een hoogleraar in het bestuursrecht, een in het bestuursrecht gespecialiseerde advocaat en de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, heeft actief en intensief aan het voorbereidingsproces deelgenomen. Ook is enkele malen de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht geraadpleegd. Het is uiterst vruchtbaar gebleken dat bij de voorbereiding van een regeling als de onderhavige reeds in een vroeg stadium kan worden geprofiteerd van externe kennis van en ervaring met het betrokken rechtsgebied. Bij de vormgeving van het nieuwe bestuursprocesrecht is tevens gebruik gemaakt van twee evaluatieonderzoeken naar het functioneren van de TwK. Het eerste onderzoek, verricht in opdracht van onze ambtsvoorgangers door de vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen, is neergelegd in het rapport Kroongeschillen en bestuursprocesrecht (Ter Brugge, Veltman, Bröring, Schuiling en Scheltema, Deventer, 1991). Het tweede onderzoek, verricht in opdracht van de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) door de vakgroep staats- en bestuursrecht van de Rijksuniversiteit Utrecht, is neergelegd in het rapport Bestuursrechtspraak in milieugeschillen (Widdershoven, Jurgens, Addink en Van Buuren, Zwolle, 1991). Een eerste concept van het nieuwe bestuursprocesrecht rblz.|28| is, toen de werkzaamheden ongeveer halverwege waren, ter consultatie voorgelegd aan de functionele geledingen binnen de rechterlijke macht en de Raad van State en aan de VNG [Vereniging van Nederlandse Gemeenten, red.], het IPO [Interprovinciaal Overleg, red.] en de Unie van Waterschappen. Later is dit eerste concept ook voorgelegd aan de RARO [Raad van Advies voor de Ruimtelijke ordening, red.] en de CRMH [Centrale Raad voor de Milieuhygiëne, red.]. Een tweede concept is vervolgens nog aan een aantal van de respondenten op het eerste concept voorgelegd alsook aan de SER [Sociaal-Economische Raad, red.], de Onderwijsraad, de Ziekenfondsraad en de SVr [Sociale Verzekeringsraad, red.]. Het tweede concept heeft - en dat is verheugend - tot een groot aantal reacties in de literatuur aanleiding gegeven. Wij vermelden in het bijzonder de NJB-special [NJB: Nederlands Juristenblad, red.] over het uniform bestuursprocesrecht (NJB, 1991, nr. 36). Ook vermelden wij de preadviezen voor de NJV [Nederlandse Juristen Vereniging, red.] in 1991 van Brenninkmeijer, Van Wijmen en Blaauw over de harmonisatie van procesrecht bij integratie van rechtspraak. Tevens is een aantal studiebijeenkomsten aan het nieuwe bestuursprocesrecht gewijd. Ook daardoor is het werk van de ontwerpers vergemakkelijkt en de kwaliteit van het wetsvoorstel verder bevorderd.

     Meer in het algemeen verheugt het ons te kunnen constateren dat de in dit wetsvoorstel vervatte voorstellen in het algemeen in zeer brede kring op instemming kunnen rekenen.

     De hiervoor genoemde adviezen worden gelijktijdig met de indiening van dit wetsvoorstel afzonderlijk ter kennis van de Tweede Kamer gebracht.

 

2. Uniform bestuursprocesrecht


2.1. Algemeen


     Reeds in de nota "Naar een nieuwe structuur van de rechterlijke organisatie" werd aangekondigd dat in samenhang met de herziening van de rechterlijke organisatie een begin zou worden gemaakt met de wenselijke harmonisatie en unificatie van het bestuursprocesrecht. De gedachte was toen nog in de eerste fase een min of meer voorlopige regeling tot stand te brengen van het door de administratieve kamers van de rechtbanken toe te passen procesrecht in eerste aanleg in socialezekerheidszaken, ambtenarenzaken, Arob-zaken en vreemdelingenzaken. Deze zou, zo was de gedachte, worden opgenomen in de Wet Arob.

     In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb werd, voortbouwend op de voornemens van het toenmalige kabinet aangaande de herziening van de rechterlijke organisatie, de opneming in de Awb aangekondigd van een definitieve regeling van het bestuursprocesrecht, toe te passen door alle administratieve rechters. Dit zou moeten geschieden in de laatste fase van de herziening. Daarbij werd gemotiveerd waarom het de voorkeur heeft in het bestuursrecht tot één, ongedeelde codificatie van materieel bestuursrecht en bestuursprocesrecht te komen. Voor het bestuursprocesrecht werd in de structuur van de Awb al een plaats ingeruimd: hoofdstuk 8, Bijzondere bepalingen over beroep op een administratieve rechter. De gedachte was een nieuw in te stellen projectgroep onder voorzitterschap van de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht te belasten met het tot stand brengen van een voorontwerp voor de definitieve en algemene regeling van het bestuursprocesrecht.

     Inmiddels zijn de bakens enigszins verzet. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voorintegratie al is aangekondigd, zal rblz.|29| reeds het in de eerste fase tot stand te brengen nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht worden opgenomen in hoofdstuk 8 van de Awb, getiteld: Beroep bij de rechtbank. Dit uniforme bestuursprocesrecht zal niet alleen worden toegepast door de (administratieve kamers van de) rechtbanken, maar ook door de in deze fase optredende appelrechters - de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep - en door het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering. De regeling draagt ook een veel minder voorlopig karakter dan aanvankelijk de bedoeling was. Hetgeen thans voorligt, is een nieuw doordachte, modern opgezette regeling voor de procesvoering bij de administratieve rechter. In beginsel is die blijvend. Wel is ten aanzien van enkele punten terughoudendheid betracht bij de vernieuwing, hetzij vanwege de stand van de rechtsontwikkeling (bijvoorbeeld de slechts beperkte competentie-uitbreiding van de administratieve rechter, waardoor in deze fase nog steeds een belangrijke rol voor de burgerlijke rechter zal zijn weggelegd), hetzij omdat de voltooiing van de herstructurering van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de derde fase moet of beter kan worden afgewacht (bijvoorbeeld het toekennen aan de administratieve rechter van een exclusieve bevoegdheid tot het toekennen van schadevergoeding).

     Het nu in de Awb op te nemen hoofdstuk 8 is de voorloper van en de wegbereider voor het toekomstige hoofdstuk 8, dat betrekking zal hebben op alle bestuursrechterlijke procedures. In het kader van de voorbereiding van onder meer de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zal een evaluatie van het uniforme bestuursprocesrecht plaatsvinden, gekoppeld aan een studie naar enkele specifieke vernieuwingsmogelijkheden. Deze evaluatie staat los van de - nu nog - in artikel 7.2a [11:1] van de Awb opgenomen verplichting om periodiek aan de Staten-Generaal verslag uit te brengen van de toepassing van de Awb. Deze zal - zo wordt in het nieuw voorgestelde artikel 7.1 [11:1] bepaald - geen betrekking hebben op de in de Awb opgenomen voorschriften betreffende beroep bij een administratieve rechter. Wij verwijzen voorts naar onderdeel 2.2.

     De wenselijkheid van de totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht wordt alom erkend. Het is van groot belang dat bestuursrechtelijke geschillen tussen overheid en burger volgens eenvormige regels van bestuursprocesrecht worden beslecht. De algemene overwegingen die aan de totstandkoming van algemene regels van bestuursrecht ten grondslag liggen, gelden ook voor het bestuursprocesrecht. Wij verwijzen naar de algemene beschouwingen daarover in de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb. Eenheid in het (geschreven) bestuursprocesrecht verhoogt de kwaliteit van de rechtsbescherming. Zij dient de rechtszekerheid en voorkomt rechtsongelijkheid. Uniform bestuursprocesrecht bevordert een goede procesvoering. Het maakt het procederen voor partijen eenvoudiger en vergemakkelijkt de behandeling en afdoening van de zaak door de administratieve rechter. De totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht is mogelijk omdat de omstandigheid dat (thans) onderscheiden typen van bestuursrechtelijke zaken bestaan - zoals ambtenarenzaken, socialezekerheidszaken, Arob-zaken, TwK-zaken, zaken op het terrein van de sociaal-economische ordening en belastingzaken - niet noopt tot afdoening volgens een op de verschillende zaken specifiek toegesneden procesrecht. Voor een uiteenlopend bestuursprocesrecht zou slechts plaats zijn indien er principiële verschillen tussen de verschillende bestuursrechtelijke zaken zouden bestaan die zouden noodzaken tot een verschillende inrichting van de procedure. Dergelijke principiële verschillen zijn er echter niet. Invoering van een uniform bestuursprocesrecht is daarom geboden, voor rblz.|30| zover één rechter wordt belast met de behandeling van zaken die voorheen door onderscheiden rechters volgens een eigen procesrecht werden afgedaan. De verwezenlijking van een uniform bestuursprocesrecht is wenselijk, ongeacht de inrichting van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het is dus een goede zaak dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven en het College van beroep studiefinanciering, die niet zijn betrokken in deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht toch nu reeds gaan toepassen. Bezien zal worden of het mogelijk is dat ook de belastingrechter nog vóór de (voltooiing van de) derde fase van de herziening over het nieuwe procesrecht zal beschikken.

     Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal het onderscheiden procesrecht zoals dat thans nog is geregeld in de Wet op de Raad van State, de Wet Arob, de Ambtenarenwet 1929, de Beroepswet, de Wet Arbo en de Wet op de studiefinanciering kunnen vervallen. Er bestaan zoals gezegd geen principiële verschillen tussen de verschillende bestuursrechtelijke zaken. Dat blijkt reeds uit een vergelijking van de hierboven vermelde procesrechten. Zij regelen allemaal hetzelfde, maar op onderdelen net iets verschillend, zonder dat daarvoor - althans nu nog - goede gronden zijn. Zo mag de TwK-rechter zelf in de zaak voorzien, terwijl de Afdeling rechtspraak die bevoegdheid nog niet heeft. De ambtenarenrechter heeft, geconfronteerd met een onwillig bestuur, slechts de mogelijkheid de zaak financieel op te lossen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven zou het nog steeds kunnen beleven, althans volgens artikel 74 van de Wet Arbo, dat de Kroon bepaalt dat aan een uitspraak van het College wegens strijd met het algemeen belang geheel of gedeeltelijk het beoogde effect wordt ontnomen. Door het thans voorliggende wetsvoorstel worden deze en andere nodeloze en daarmee ongerechtvaardigde verschillen geëcarteerd.

     Bij de opstelling van het procesrecht zoals dat thans voorligt, is vanzelfsprekend geput uit richtinggevende bronnen. Allereerst dient te worden gewezen op de bestaande proceswetten. Daarbij moesten uiteraard soms keuzen worden gemaakt tussen uiteenlopende voorliggende oplossingen. Voorts is gebruik gemaakt van het rapport van de Werkgroep harmonisatie administratief procesrecht van de Afdeling administratieve rechtspraak van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 1983. Verder is het één en ander ontleend aan het rapport van de Commissie herziening Beroepswet en Ambtenarenwet 1929 van 1968, waarin is opgenomen een voorstel voor een Wet administratieve rechtspleging sociale en ambtenarenwetgeving, met memorie van toelichting. Niettemin is sprake van een nieuwe regeling, toegesneden op de doelstellingen en de gewenste karakteristieken van het nieuwe procesrecht. Op de wijze van voorbereiding van het nieuwe bestuursprocesrecht en de rol van de verschillende adviezen is in onderdeel 1.7 reeds ingegaan.

 

2.2. Bestuursrecht en bestuursprocesrecht


2.2.1. Algemeen

     In (de klassieke visie op) het bestuursrecht staat van oudsher centraal de conceptie dat het bestuurshandelen moet worden gekwalificeerd en benaderd als het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie. Als zodanig werd en wordt het bestuurshandelen beschouwd als de laatste schakel in de keten van publiekrechtelijke rechtsvorming. De zogenoemde gebonden beschikking kan, ook historisch, worden rblz.|31| beschouwd als het prototype van deze wijze van het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie, waarbij het bestuursorgaan zich kan beperken tot de zuivere uitvoering van door de (formele) wetgever gestelde regels en waarbij van het afwegen van belangen in het algemeen of in concreto geen sprake is. In latere fasen van de ontwikkeling van het bestuursrecht zijn steeds meer taken aan bestuursorganen gegeven. Daarbij zijn ook andere typen van bestuurshandelen tot ontwikkeling gekomen. Zo zijn met het toenemen van de hoeveelheid beleidsinstrumentele wetgeving de nodige discretionaire bevoegdheden aan bestuursorganen toegekend. Veel meer dan bij de gebonden beschikking kreeg het bestuur daarbij manoeuvreerruimte bij het vaststellen van wat in het concrete geval rechtens is. Hoewel het ook in deze gevallen gaat om het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie, vragen deze bevoegdheden van het bestuur een andere wijze van besluitvorming, waarbij meer gewicht moet worden toegekend aan de gerechtvaardigde belangen van de betrokken burgers.

     De conceptie van eenzijdigheid heeft belangrijke gevolgen gehad voor het vaststellen van de doelstellingen en daarmee van de vormgeving van het klassieke bestuursprocesrecht.

     In dat licht is het begrijpelijk dat de inzet van het bestuursrechtelijk geding van meet af aan is geweest de toetsing van de rechtmatigheid van het bestuurshandelen (op deze plaats kunnen buiten beschouwing blijven de in onderdeel 1.4.1 behandelde discussie omtrent het opdragen van die toetsing aan het bestuur of aan de rechter en de daarmee samenhangende, eveneens in onderdeel 1.4.1 behandelde, verhouding tussen rechtmatigheidstoetsing en doelmatigheidstoetsing). De rechtmatigheidstoetsing van het bestuurshandelen - en daarmee het (klassieke) bestuursrechtelijke geding - heeft twee doelstellingen.

     De, historisch, eerste doelstelling is de handhaving van het objectieve publïekrecht. Gelet op de conceptie van eenzijdigheid ligt het voor de hand dat als oogmerk van een bestuursrechtelijke procedure aanvankelijk vooral werd beschouwd de controle van de wijze waarop het desbetreffende bestuursorgaan zich had gekweten van de aan hem opgedragen uitvoering van door de (formele) wetgever vastgestelde regels. Die controle diende primair het algemeen belang. Hiermee hangt samen dat die rechtmatigheidstoetsing was gericht op het concrete, rechtsvaststellende handelen van het bestuur. Wij tekenen overigens aan dat in de loop van de tijd de doelstelling handhaving van het objectieve publiekrecht ruimer is uitgelegd. Daaraan zijn noties als rechtszekerheid, duidelijkheid en slagvaardig bestuursoptreden verbonden.

     Met het feit dat de rechtmatigheidstoetsing was gericht op het concrete rechtsvaststellende handelen van het bestuur, was nauw verbonden de keuze voor een toetsing ex tunc.

     De tweede doelstelling is het bieden van rechtsbescherming. Gelet op de eenzijdigheid van het bestuurshandelen en de daarmee gepaard gaande ongelijkheid in de verhouding bestuursorgaan-burger, ligt het evenzeer voor de hand dat een bestuursrechtelijke procedure mede tot doel had het bieden van rechtsbescherming aan de burger tegen het eenzijdige optreden van de - machtige(r) - overheid. Daarmee is onverbrekelijk het begrip ongelijkheidscompensatie verbonden, waarmee wordt geduid op het feit dat door de inrichting van het bestuursprocesrecht en het optreden van de administratieve rechter daarin tegenwicht werd geboden tegen de voorsprong die het bestuursorgaan ten opzichte van de burger geacht werd te hebben, en vaak ook had. Wij merken op rblz.|32| dat het onderkennen van deze tweede doelstelling in de meeste gevallen heeft geleid tot een stelsel waarin het recht om het handelen van het bestuur ter toetsing aan de rechter voor te leggen, is toegekend aan degene wiens belang rechtstreeks bij dat handelen was betrokken. Slechts in enkele gevallen heeft de wetgever gekozen voor een zogenoemde actio popularis.

     Het onderscheiden van deze beide doelstellingen betekent overigens geenszins dat zij ook daadwerkelijk van elkaar kunnen worden gescheiden. Dat blijkt al uit het feit dat de handhaving van het objectieve recht van begin af aan toch meestal geschiedt via de ingang van de rechtsbescherming. Niettemin heeft het om analytische redenen zin dit onderscheid te maken.


2.2.2. Karakteristieken van het (klassieke) bestuursprocesrecht

     In de loop van de tijd heeft zich een aantal karakteristieken van het (klassieke) bestuursprocesrecht ontwikkeld. Het is overigens niet zo dat al deze karakteristieken zijn terug te vinden in alle thans bestaande regelingen van bestuursprocesrecht. Daarvoor is de historische ontwikkeling te divers geweest en beslaat zij een te lange periode. Voorts verschilt de uitwerking van een bepaalde karakteristiek nogal eens van regeling tot regeling. Verder merken wij op deze plaats alvast op dat de aanwezigheid van bepaalde karakteristieken in de huidige regelingen van bestuursprocesrecht niet impliceert dat deze ook aan het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht zouden moeten worden toegekend.

     In een bestuursrechtelijke procedure gaat het, zoals hiervoor gememoreerd, om een rechtmatigheidstoetsing ex tunc van het bestuurshandelen, op instigatie van één of meer belanghebbenden. Dat bestuurshandelen kent verschillende juridische verschijningsvormen. In de meeste bestuursrechtelijke wetgeving, waaronder ook de Awb, is gekozen voor aanknoping bij het besluit als meest karakteristieke verschijningsvorm.

     Als eerste karakteristiek van het bestuursprocesrecht kan derhalve worden genoemd het centraal stellen van de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit.

     Een tweede belangrijke karakteristiek is het voorschrijven van korte beroepstermijnen. Zij vloeit voort uit de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht en is ook uit een oogpunt van rechtsbescherming van belang. Essentieel daarbij is dat - behoudens de mogelijkheid van toetsing bij wege van exceptie in geval van een besluit van algemene strekking - binnen betrekkelijk korte termijn zekerheid wordt verkregen over de (on)rechtmatigheid van een besluit. Het leerstuk van de formele rechtskracht is daarmee verbonden.

     Een derde belangrijke karakteristiek van het bestuursprocesrecht is het zoeken naar de materiële waarheid. Zij vertaalt zich in een aantal kenmerken, die soms voortvloeien uit beide doelstellingen van het bestuursprocesrecht en soms het gevolg zijn van slechts één van die doelstellingen.

     Een wezenlijk kenmerk is dat de rechter, op zoek naar de relevante feiten, in belangrijke mate het verloop van de procedure bepaalt en niet alleen verplicht is ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen, maar ook nadrukkelijk bevoegd is op basis van eigen onderzoek tijdens het vooronderzoek en tijdens het onderzoek ter zitting ambtshalve de feiten aan te vullen. Men spreekt veelal van de actieve rechter of van de rechter rblz.|33| als dominus litis. Dit kenmerk hangt zowel samen met het handhaven van het objectieve publiekrecht als met het bieden van rechtsbescherming.

     In het verlengde van de actief onderzoekende attitude van de rechter ligt het vrijwel ontbreken van regels van materieel bewijsrecht in het bestuursprocesrecht. Onder meer daarmee hangt samen dat het bestuursrechtelijke geding als een eenheid wordt beschouwd, leidend tot één einduitspraak, en niet, zoals de dagvaardingsprocedure in het burgerlijk procesrecht, is geconstrueerd als een reeks van - in beginsel appellabele - tussenvonnissen, uiteindelijk gevolgd door een eindvonnis.

     Eveneens in het verlengde van de rechterlijke attitude in het bestuursprocesrecht ligt het gewicht dat van oudsher is toegekend aan het onderzoek ter zitting. De mondelinge behandeling kan een belangrijke bijdrage leveren aan het op tafel krijgen van de relevante feiten en omstandigheden. Zij kan verder bijdragen aan de compensatie van de ongelijkheid tussen partijen. Ten slotte kan zij fungeren als correctief op het hierna te memoreren gegeven dat in het bestuursprocesrecht geen sprake is van verplichte procesvertegenwoordiging of verplichte rechtsbijstand.

     Een opvallend kenmerk van het klassieke bestuursprocesrecht, voortvloeiend uit de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht, is de bevoegdheid, ja soms zelfs de verplichting, van de rechter om bij de toetsing van het bestreden besluit buiten de grenzen van het beroepschrift te treden, het zogenoemde ultra petita gaan (vgl. artikel 69 [oud, red.], eerste lid, van de Beroepswet). Daarmee is verwant de mogelijkheid om de indiener van het beroepschrift in een slechtere positie te brengen dan vóór het instellen van beroep, de zogenoemde reformatio in peius (vgl. artikel 69 [oud, red.], tweede lid, van de Beroepswet).

     Als vierde karakteristiek, volgend uit de rechtsbeschermingsfunctie, noemen wij dat het bestuursprocesrecht voor de burger laagdrempelig is. Dat betekent dat het bestuursprocesrecht de belanghebbende burger in staat moet stellen om door middel van een eenvoudige rechtsingang, tegen betrekkelijk geringe kosten en met een betrekkelijk gering kostenrisico, zonder verplichte procesvertegenwoordiging of verplichte rechtsbijstand maar wel met de mogelijkheid van vertegenwoordiging of bijstand, en in een betrekkelijk informele procedure, de rechtmatigheid van een besluit van een bestuursorgaan in rechte aan te vechten.


2.2.3. Ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht

     Hiervoor is benadrukt dat de conceptie van het eenzijdig jegens de burger vaststellen van diens rechtspositie door bestuursorganen, in hoge mate bepalend is geweest voor de ontwikkeling van het bestuursprocesrecht. Die ontwikkeling kent uiteraard een zekere dynamiek. In verband met de door ons gehanteerde, hierna uiteen te zetten, criteria bij het opstellen van het uniforme bestuursprocesrecht en de daarbij gemaakte keuzen is het van belang daaraan op deze plaats aandacht te besteden.

     De toetsing van veel van het bestuurshandelen vindt thans op een andere wijze plaats dan aan het begin van deze eeuw, toen - afgezien van de rechtspraak in belastingzaken - de eerste administratieve rechters hun intrede deden. In lijn met de toentertijd doorgaans aan bestuursorganen toegekende gebonden beschikkingsbevoegdheden bleef de toetsing beperkt tot de vaststelling van de feiten en de controle van de wetmatigheid van het bestuurshandelen. De hiervoor al gememoreerde snelle groei van de bestuursinstrumentele wetgeving, met name in de rblz.|34| periode na 1945, ging gepaard met toenemende discretionaire bevoegdheden van de bestuursorganen. Daardoor groeide de behoefte aan een juridische normering van de uitoefening van die discretionaire bevoegdheden, zowel bij de procedurele voorbereiding van een besluit als bij de aan een besluit ten grondslag liggende belangenafweging, zowel in abstracto als in concreto. Als gevolg daarvan zijn, in een voortdurende wisselwerking tussen rechtspraak en literatuur, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot ontwikkeling gebracht. Deze vonden in het geschreven recht een eerste, indirecte erkenning door het formuleren van beroepsgronden (of beter: toetsingsgronden) in de meeste regelingen van bestuursprocesrecht. In de Awb zullen enkele belangrijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden gecodificeerd. Met het volwassen worden van dit leerstuk heeft ook de feitelijke en de juridische verhouding tussen bestuursorgaan en burger een wijziging ondergaan. Weliswaar is in geval van besluiten formeel nog steeds sprake van eenzijdige rechtsvaststelling door het bestuur, materieel is, ook door de veranderende verhouding tussen burger en bestuur, een onmiskenbare tendens naar een meer wederkerige wijze van rechtsvaststelling ontstaan. In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb zijn onze ambtsvoorgangers daarop ingegaan. Zij signaleren daar onder meer dat de verhouding tussen bestuursorgaan en burger in toenemende mate als een rechtsbetrekking moet worden aangemerkt, met wederzijdse rechten en plichten. Deze ontwikkeling, die nog lang niet volledig is uitgekristalliseerd, is ook van invloed op het bepalen van de doelstellingen en de vormgeving van het bestuursprocesrecht.

     Wij signaleren dat als gevolg van de hiervoor kort geschetste ontwikkeling, in de afgelopen jaren het primaat van de functie van het handhaven van het objectieve publiekrecht heeft plaatsgemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie. Als gevolg van het toekennen van een groter gewicht aan de notie van de rechtsbetrekking is deze ontwikkeling gepaard gegaan met een - gelijktijdige - relativering van de gedachte van de ongelijkheidscompensatie. Wij zijn van oordeel dat deze ontwikkelingen in het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht tot uitdrukking moeten komen.

     Het is niet uitgesloten dat deze ontwikkelingen in de verdere toekomst zullen leiden tot een wezenlijk andere benadering van het bestuursprocesrecht. Staat nu nog de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit centraal, denkbaar is dat, zoals dat ook in het burgerlijk procesrecht het geval is, de rechtsbetrekking ex nunc de inzet van de procedure wordt, waarbij ook aan het betrokken bestuursorgaan een actie toekomt. Als dat inderdaad te zijner tijd wenselijk blijkt te zijn, zal de verhouding tussen administratieve rechter en civiele rechter, en a fortiori tussen bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht, opnieuw moeten worden doordacht.

     Verschillende keuzen zijn dan denkbaar. De meest vergaande keuze die kan worden gemaakt, is het ook processueel integreren van bestuursrechtspraak en civiele rechtspraak, eventueel met bijzondere voorzieningen voor procedures waarin een bestuursorgaan partij is. In die opzet vervalt het onderscheid zowel naar object als naar subject met het burgerlijk procesrecht en zijn derhalve een afzonderlijk bestuursprocesrecht en een afzonderlijk burgerlijk procesrecht overbodig. In dat verband verdient eveneens aandacht dat in recente jurisprudentie is vastgesteld dat bestuursrechtelijke onrechtmatigheid tevens civielrechtelijke onrechtmatigheid impliceert (Hoge Raad 31 mei 1991, RvdW 1991, 143, Van Gog-Nederweert) en dat evenzeer vaststaat dat bestuursorganen, ook als zij gebruik maken van het burgerlijk recht, zijn gebonden aan de rblz.|35| algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Hoge Raad 27 maart 1987, NJ 1987, 727, m.nt. MS, en AB 1987, 273, m.nt. FHvdB en Amsterdam-lkon). Een andere, iets minder vergaande, mogelijkheid is dan de administratieve rechter bevoegd te maken voor alle geschillen over rechtsbetrekkingen waarin één van de partijen een bestuursorgaan is, dus ook als het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van een aan het burgerlijk recht ontleende bevoegdheid. In die opzet, waarin het object maximaal wordt verruimd, blijft een afzonderlijk bestuursprocesrecht nodig, eventueel met bijzondere, aan het burgerlijk procesrecht ontleende voorzieningen. In een nog iets minder vergaande variant wordt de administratieve rechter bevoegd voor al het publiekrechtelijke handelen van bestuursorganen. De civiele rechter blijft dan bevoegd in de gevallen waarin een civielrechtelijke rechtsbetrekking aan de orde is. Ook in die optie, waarin de verruiming van het object wel groot maar niet maximaal is, is uiteraard een apart bestuursprocesrecht nodig.

     Hoe interessant deze bespiegelingen ook zijn, het zal duidelijk zijn dat het thans te vroeg is om daaraan operationele gevolgen te verbinden.

 

2.3. Uitgangspunten voor het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht


     In onderdeel 2.1 is uiteengezet waarom de voorkeur uitgaat naar één, uniform bestuursprocesrecht. Daarvan uitgaande, dienen de normen te worden geformuleerd waaraan het uniforme bestuursprocesrecht moet voldoen.

     Allereerst zijn de doelstellingen van het bestuursprocesrecht van belang. In overeenstemming met en als consequentie van de in onderdeel 2.2 geschetste ontwikkeling kiezen wij voor de rechtsbeschermingsfunctie als de rechtsbeschermingsfunctie als primaire doelstelling van het bestuursprocesrecht. Het bestuursprocesrecht dient derhalve een adequaat kader te bieden voor het bindend beslechten van een rechtsgeschil in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan.

     Eén en ander betekent dat die kenmerken van de bestaande regelingen van bestuursprocesrecht die uitsluitend dienstbaar kunnen zijn aan het verwezenlijken van de doelstelling van het handhaven van het objectieve publiekrecht, in de nieuwe opzet niet terugkeren. Het betekent ook dat de keuze van de wetgever voor de primaire doelstelling onder omstandigheden voor de rechter redengevend kan zijn bij de uitleg en de toepassing van het bestuursprocesrecht. Uit het voorgaande volgt overigens niet dat het handhaven van het objectieve publiekrecht in het geheel geen rol meer speelt. Voor elke regeling van procesrecht - die immers uit de aard der zaak dienstbaar is aan het geldend maken van aan het materiële recht ontleende aanspraken - geldt dat haar toepassing leidt tot het handhaven van het objectieve recht. Dat is voor het bestuursprocesrecht niet anders. Waar het om gaat, is dat als gevolg van de veranderde verhouding tussen bestuursorgaan en burger de handhaving van het objectieve publiekrecht niet langer een zelfstandige, laat staan de primaire, doelstelling van het bestuursprocesrecht kan zijn. Maar ook voor de rechtsbeschermingsfunctie geldt dat onder ogen moet worden gezien in hoeverre de gewijzigde verhouding tussen bestuursorgaan en burger vraagt om veranderingen in het op basis van die doelstelling op te stellen bestuursprocesrecht. Met andere woorden: er dient een nieuw evenwicht te worden gevonden. Bij dat laatste denken wij nadrukkelijk ook aan het, algemene, belang dat is gemoeid met een zo spoedig mogelijke afdoening van bestuursrechtelijke geschillen. Daarmee verwant is het uitgangspunt van de proceseconomie. Zowel bij rblz.|36| het opstellen van regels van procesrecht als bij de uitleg en de toepassing daarvan dient het gezichtspunt van efficiency en effectiviteit nadrukkelijk te worden betrokken. Het is immers zowel voor partijen als voor de rechter van belang dat het bestuursprocesrecht zelf geen belemmeringen opwerpt voor een adequate beslechting van geschillen in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan. Het uitgangspunt van de proceseconomie mag echter niet prevaleren boven het streven naar de handhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak.

     Tegen de achtergrond van deze doelstellingen heeft het door ons voorgestelde uniforme bestuursprocesrecht de volgende karakteristieken.

     Ook in de nieuwe opzet staat de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van een besluit centraal. Uit een oogpunt van rechtsbescherming, maar evenzeer uit een oogpunt van doelmatige en doeltreffende geschillenbeslechting, dienen de nadelige consequenties van het noodzakelijkerwijs thans handhaven van deze benadering zoveel mogelijk te worden geredresseerd. Dit leidt ertoe de rechter de bevoegdheid te geven om, waar dat mogelijk is, zelf in de zaak te voorzien. De rechter kan en zal daarbij rekening houden met na het instellen van het beroep opgekomen feiten en omstandigheden. Daarbij geldt uiteraard in beginsel de grens dat de rechter slechts dan zelf in de zaak mag voorzien als na de vernietiging rechtens maar één beslissing mogelijk is (zie verder de toelichting op artikel 8.2.6.6 van de Awb). In dit verband komt ook betekenis toe aan het feit dat, voorafgaand aan maar ook tijdens de zitting, meer en meer contacten tussen partijen plaatshebben, al dan niet op initiatief van de rechter. Het voorgaande leidt er eveneens toe dat een vernietiging waarmee partijen niets opschieten, dient te worden vermeden (vgl. artikel 6.2.14 [6:22] van de Awb). Ten slotte dienen aan de rechter, onderscheidenlijk aan partijen, adequate middelen ten dienste te staan om de naleving van rechterlijke uitspraken af te dwingen. Het nieuwe bestuursprocesrecht voorziet in dit alles, daarmee een einde makend aan de bestaande uiteenlopende en op onderdelen lacuneuze uitspraakbevoegdheden van de verschillende administratieve rechters. Het biedt aldus aan de rechter alle ruimte om te komen tot een materiële oplossing van het geschil.

     Het uitgangspunt van de korte beroepstermijnen is, vooral vanwege het centraal blijven stellen van de rechtmatigheidstoetsing van een besluit, gehandhaafd.

     Het streven naar het zoeken van de materiële waarheid blijft in de nieuwe opzet overeind, maar is in zijn uitwerking belangrijk gerelativeerd.

     Een belangrijke relativering is dat de rechter in beginsel is gebonden aan de omvang van het geschil zoals door de indiener van het beroepschrift - en mogelijke derden-belanghebbenden - aan hem voorgelegd. Meer is, gelet op de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursrechtelijk geding en het gegeven van het bestaan van een rechtsbetrekking tussen partijen, niet nodig en ook niet gewenst. De rechter behoort derhalve niet buiten de omvang van het voorgelegde geschil te treden, niet ultra petita te gaan. Dit is neergelegd in het voorgestelde artikel 8.2.6.4 [8:69], eerste lid, van de Awb.

     Een tweede, daarmee samenhangende en eveneens uit artikel 8.2.6.4 [8:69], eerste lid, voortvloeiende relativering is dat de mogelijkheid van reformatio in peius in strikte zin verdwijnt (zie de toelichting op artikel 8.2.6.4 [8:69], eerste lid).

     rblz.|37| Wat blijft, is de actieve rechter, en daarmee de verplichting van de rechter om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen (artikel 8.2.6.4 [8:69], tweede lid) en de bevoegdheid om ambtshalve de feiten aan te vullen (artikel 8.2.6.4 [8:69], derde lid). Met name het laatste punt kan worden gezien als een specifiek kenmerk van het bestuursprocesrecht. Het volgt rechtstreeks uit de ongelijkheidscompensatie. Daarmee dient de rechter bij de toepassing rekening te houden: naarmate de ongelijkheid in casu minder is (dat zou bijvoorbeeld kunnen in een geschil tussen een groot bedrijf en een kleine gemeente of tussen twee min of meer gelijkwaardige bestuursorganen), is er minder reden om van deze bevoegdheid gebruik te maken.

     Wat eveneens blijft, is het vrijwel ontbreken van regels van materieel bewijsrecht. Artikel 8.2.6.4 [8:69] kan worden beschouwd als het enige artikel waarin materieel bewijsrecht is opgenomen: het schrijft de rechter dwingend voor waarop hij zijn uitspraak zal moeten baseren. In een stelsel waarin de rechter de bevoegdheid heeft ambtshalve de feiten aan te vullen, is aan een wettelijk stelsel van materieel bewijsrecht niet of nauwelijks behoefte. Dat neemt niet weg dat de rechter, afhankelijk van onder meer de verhouding tussen partijen, de aard van het geschil en de in het geding zijnde feiten naar redelijkheid en billijkheid stelplicht en bewijslast over de partijen heeft te verdelen. Het nieuwe bestuursprocesrecht bevat uiteraard wel regels van formeel bewijsrecht. Daarbij is gestreefd naar harmonisatie met bepalingen uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering (voor een bespreking ten gronde van de verhouding tussen het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht verwijzen wij naar onderdeel 2.4). In verband met het voorgaande is ook de eenheid van het bestuursrechtelijk geding gehandhaafd. Dat betekent dat niet zelfstandig kan worden geappelleerd tegen beslissingen die de rechter in de loop van het proces heeft genomen. Gelet op de discretionaire aard van de aan de rechter toegekende processuele bevoegdheden en op het feit dat niet in alle gevallen hoger beroep openstaat, verdient het aanbeveling dat de rechterlijke colleges die het uniforme bestuursprocesrecht toepassen, in goed overleg - en uiteraard met behoud van ieders onafhankelijkheid - beleid ontwikkelen om een beredeneerd en voorspelbaar gebruik van deze discretionaire bevoegdheden te bevorderen. In de gevallen waarin wel hoger beroep openstaat, kan uiteraard tegelijk met het hoger beroep tegen de uitspraak worden geklaagd over tussenbeslissingen. Voorts kan in klemmende gevallen de rechtseenheidsvoorziening uitkomst bieden.

     Als consequentie van het handhaven van de actief onderzoekende attitude van de rechter hebben wij ernaar gestreefd de rechter een gedifferentieerd instrumentarium te verschaffen om een bij hem aanhangig gemaakte zaak telkens te kunnen behandelen op de wijze die voor die zaak passend is. De rechter heeft telkens de mogelijkheid te kiezen van welke processuele bevoegdheden hij op een bepaald moment in een concrete zaak gebruik wenst te maken. Nadat de zaak aanhangig is gemaakt, beslist derhalve de rechter - zoals gezegd binnen de grenzen van het aan hem voorgelegde geschil - hoe de verdere gang van zaken zal zijn. In die zin is hij dominus litis. Zo bepaalt de rechter hoe uitvoerig het vooronderzoek (afdeling 8.2.2) zal zijn en of eventueel de procedure van de versnelde behandeling (afdeling 8.2.3) wordt gevolgd. Ook kan de rechter het initiatief nemen om te bewerkstelligen dat het vooronderzoek niet zal worden gevolgd door een onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5). Daarbij past overigens de kanttekening dat in de meeste gevallen waarin een zaak niet volgens de procedure van de vereenvoudigde behandeling is afgedaan (afdeling 8.2.4) of waarin tijdens het vooronderzoek geen rblz.|38| mondelinge uitwisseling van standpunten heeft plaatsgevonden, het onderzoek ter zitting van groot gewicht zal blijven, zeker in de gevallen waarin de burger in persoon en zonder rechtsbijstand procedeert. Onder omstandigheden zal de rechter ook in andere gevallen toch kunnen kiezen voor een zitting, om zo de burger zijn "day in court" niet te onthouden. Voorts wijzen wij erop dat de rechter alle mogelijkheden heeft om desgeraden te trachten tot een schikking tussen partijen te komen.

     Het zal duidelijk zijn dat ook het nieuwe bestuursprocesrecht beoogt laagdrempelig te zijn. Gehandhaafd zijn daarom de eenvoudige rechtsingang, de betrekkelijk geringe kosten voor het instellen van beroep bij de rechter in eerste aanleg, het niet voorschrijven van procesvertegenwoordiging of rechtsbijstand en de betrekkelijk informele procedure. Op een tweetal punten zijn wijzigingen aangebracht. Ten eerste wordt als uitvloeisel van het toekennen van gewicht aan de veranderde verhouding tussen burger en bestuursorgaan in dit wetsvoorstel naast de mogelijkheid van een kostenveroordeling van het bestuursorgaan ook een kostenveroordeling van de burger mogelijk gemaakt. Ten tweede wordt, met het oog op het bevorderen van de doelmatige en doeltreffende beslechting van bestuursrechtelijke geschillen, voor het instellen van hoger beroep in beginsel een substantieel hoger griffierecht gevraagd.

     Wij menen te mogen concluderen dat met het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan de handhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit en het gehalte van de bestuursrechtspraak, aan de vergroting van de cliëntgerichtheid van de bestuursrechtspraak en aan de verbetering van het evenwicht binnen de rechterlijke organisatie. De meest in het oog springende verdienste lijkt ons te zijn het uniforme karakter van het nieuwe bestuursprocesrecht. Als zodanig levert het een grote bijdrage aan het deregulerende karakter van dit wetsvoorstel. Daarnaast wijzen wij op het vooropstellen van de rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursproces, op het opvullen van nogal wat in de huidige regelingen van bestuursprocesrecht bestaande lacunes, op het globale, informele, eenvoudige en gedifferentieerde karakter van het bestuursprocesrecht, op de gerichtheid op het adequaat beslechten van bestuursrechtelijke geschillen en op het begin van harmonisatie met het burgerlijk procesrecht en - in mindere mate - het strafprocesrecht.

     In de toelichting op de afzonderlijke artikelen zal waar nodig meer gedetailleerd worden ingegaan op het hiervoor gestelde.

 

2.4. Bestuursprocesrecht en burgerlijk procesrecht


     De vertrekpunten van het bestuursproces en het burgerlijk proces zijn traditioneel verschillend. In het bestuursproces heeft van oudsher de rechtmatigheidstoetsing ex tunc van het besluit, als produkt van de eenzijdige rechtsvaststelling door een bestuursorgaan in een situatie van ongelijkwaardigheid, centraal gestaan. Het burgerlijk proces - wij beperken ons voorshands tot de klassieke dagvaardingsprocedure - is eertijds opgezet als een kader voor de effectieve beslechting van een rechtsstrijd ex nunc tussen twee gelijkwaardige partijen in het kader van de tussen die partijen bestaande rechtsbetrekking.

     Deze verschillende vertrekpunten hebben geleid tot uiteenlopende karakteristieken van de beide typen van procesrecht. Zonder uitputtend te willen zijn, wijzen wij op de volgende verschillen. Het uitgangspunt van rblz.|39| de gelijkwaardigheid van partijen leidt onder meer tot een grotere rol van de partij-autonomie in het burgerlijk procesrecht, de van oudsher als lijdelijk aangemerkte attitude van de rechter, het bestaan van een gedifferentieerd stelsel van regels van materieel bewijsrecht en daarmee van een procesvorm die werkt met in beginsel appellabele interlocutoire vonnissen, en het beginsel van de niet-kosteloosheid (substantieel griffierecht en doorgaans imperatieve veroordeling in de kosten van de in het ongelijk gestelde partij) van de procedure. Het feit dat het burgerlijk proces niet primair is gericht op de handhaving van eenzijdig door een bestuursorgaan jegens een burger vastgesteld recht brengt onder meer mee dat de inzet van de procedure is de rechtsbetrekking tussen partijen en dat door de rechter een beslissing "op maat" wordt gegeven die ex nunc de rechtsstrijd beslecht.

     Zoals het klassieke bestuursrechtelijke geding zich in de tijd heeft ontwikkeld, zo heeft ook het klassieke burgerlijk proces zich verder ontwikkeld. En ook daarvoor geldt dat die ontwikkeling nog lang niet is uitgekristalliseerd. Wij wijzen op enkele punten.

     Naast de traditionele dagvaardingsprocedure is in het burgerlijk procesrecht de - eigenlijke - verzoekschriftprocedure (artikelen 429a tot en met 429r van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) tot ontwikkeling gekomen. Deze procedure, die met name is bedoeld voor geschillen over rechten die niet ter vrije bepaling van partijen staan, wijkt op niet onbelangrijke onderdelen af van de dagvaardingsprocedure en vertoont belangrijke overeenkomsten met het bestuursprocesrecht. Een voorbeeld is het informele karakter van de procedure en de pregnantere rol van de mondelinge behandeling. Ook wijzen wij op het feit dat artikel 176, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een relativering bevat van de regel dat de rechter door een partij gestelde en door een andere partij niet of niet voldoende betwiste feiten of rechten als tussen partijen vaststaand moet beschouwen voor het geval het gaat om rechten die niet ter vrije bepaling van partijen staan.

     Maar ook in de dagvaardingsprocedure zijn in de loop van de tijd veranderingen opgetreden. Daarvoor zijn twee hoofdoorzaken aan te geven. Ten eerste strookt het uitgangspunt van de gelijkwaardigheid van partijen lang niet altijd met de concrete maatschappelijke werkelijkheid. Ten tweede heeft zich, deels daarmee samenhangend, meer en meer de noodzaak opgedrongen om ook in burgerlijke procedures tot snellere eindbeslissingen te komen. Wij wijzen op enkele van de als gevolg daarvan opgetreden en optredende veranderingen. Opvallend is de actievere rol van de rechter en de daarmee corresponderende beperking van de partij-autonomie, onder meer tot uitdrukking komend in de wettelijke regeling van de comparitie na antwoord (artikel 141a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Even opvallend is de hoge vlucht die het kort geding heeft genomen. Verder wijzen wij op het recentelijk ingevoerde nieuwe artikel 110 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering dat de rechter meer bevoegdheden toekent in "kleine" zaken.

     Uit het voorgaande kunnen enkele conclusies worden getrokken.

     Ten eerste dat het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht naar elkaar toegroeien. Daarbij is sprake van wederzijdse beweging en wederzijdse beïnvloeding. Dit proces zal in belangrijke mate kunnen worden versterkt door de personele en organisatorische integratie van de rechtspraak in eerste aanleg in het kader van de eerste fase - en straks in de tweede fase - van de herziening van de rechterlijke organisatie. rblz.|40| Daardoor zal zeker sprake zijn van wederzijdse beïnvloeding en bevruchting van verschillende rechtsculturen. Wij tekenen hierbij wel aan dat niet mag worden vergeten dat op onderdelen, juist door de verschillende vertrekpunten, ook belangrijke verschillen bestaan. Vooral het materiële bewijsrecht in de dagvaardingsprocedure is daarvan een voorbeeld. Wij verwijzen naar de artikelen 176, eerste lid, 177, 178 en 181, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

     Ten tweede dat ook los daarvan en los van elkaar het bestuursprocesrecht en het burgerlijk procesrecht in beweging zijn. Voor het bestuursprocesrecht leidt dat tot een ingrijpende aanpassing in het kader van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Voor het burgerlijk procesrecht zal dat, in het voetspoor van reeds tot stand gebrachte en al in gang gezette aanpassingen in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, leiden tot een ingrijpende aanpassing van het Eerste Boek in het kader van de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.

     Voor het onderhavige wetsvoorstel betekenen deze twee waarnemingen dat bij het opstellen van een nieuw, uniform bestuursprocesrecht terughoudendheid dient te worden betracht in het overnemen van aan het burgerlijk procesrecht ontleende regels. Daarvoor is op onderdelen nog steeds sprake van te grote verschillen. Bovendien zijn niet alle regels van burgerlijk procesrecht op dit moment een voldoende rustig bezit. Het voorgaande neemt echter niet weg dat waar dat verantwoord leek, is gestreefd naar harmonisatie. Sprekende voorbeelden daarvan zijn het van overeenkomstige toepassing verklaren van regels van formeel bewijsrecht en het volledig op elkaar stemmen van de regeling van de wraking en de verschoning. Dat laatste geldt trouwens ook voor het Wetboek van Strafvordering. Bij de aanpassing van het burgerlijk procesrecht in de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zal een overeenkomstige gedragslijn worden gevolgd. Pas in de derde fase zal mogelijk een synthese in dit welhaast dialektische proces tot stand kunnen worden gebracht.

     Tot slot wijzen wij nog op twee punten die ook in een latere fase de nodige aandacht zullen vragen. Ten eerste zal, gelet op het toenemende belang van bestuursrechtelijke sancties, moeten worden bezien of op dit punt afstemming tussen het bestuursprocesrecht en het strafprocesrecht nodig is. Ten tweede zal aandacht moeten worden geschonken aan de vraag of het wenselijk is te komen tot een codificatie van algemene regels van procesrecht.

 

2.5. Systematiek van het nieuwe bestuursprocesrecht


     Bij het opstellen van hoofdstuk 8 van de Awb is consequent gestreefd naar een heldere en logische systematiek binnen het bestuursprocesrecht. Aan de gekozen systematiek liggen drie leidende principes ten grondslag. Ten eerste dat de verschillende fasen - en de verschillende afdoeningsmodaliteiten binnen de procedure - in de structuur tot uitdrukking moeten komen. Ten tweede dat de chronologie van de procedure in de volgorde van de titels, afdelingen en artikelen moet zijn terug te vinden. Ten derde dat datgene wat inhoudelijk bij elkaar hoort, ook bij elkaar moet worden geplaatst. Deze principes zijn in de praktijk vrijwel steeds met elkaar verzoenbaar gebleken.

     Een bijzonder probleem daarbij is de relatie tussen hoofdstuk 8 en hoofdstuk 6. Hoofdstuk 6 bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep (dat wil zeggen administratief beroep en beroep bij een administratieve rblz.|41| rechter). Voor deze opzet is indertijd gekozen onder meer om aldus op onderdelen de grote hoeveelheid bestaande regelingen van bestuursprocesrecht enigszins te harmoniseren. In de memorie van toelichting bij de eerste tranche van de Awb is aangegeven dat op het moment dat in hoofdstuk 8 een algemene regeling van bestuursprocesrecht wordt opgenomen, hoofdstuk 6 zal worden herzien, waarbij een deel van de bepalingen zal worden overgebracht naar hoofdstuk 7, onderscheidenlijk hoofdstuk 8. Nu reeds thans een hoofdstuk 8 in de Awb wordt opgenomen, dat bovendien door het overgrote deel van de administratieve rechters zal worden toegepast, zijn wij geconfronteerd met de vraag of de herziening van hoofdstuk 6 meteen nu al zou moeten worden aangevat. Wij hebben besloten daarvan op dit moment af te zien, vooral omdat het gelet op de beoogde gelijktijdige inwerkingtreding van de eerste en de tweede tranche niet aangewezen lijkt nu nog grote wijzigingen in de eerste tranche aan te brengen. Deze keuze heeft gevolgen voor de verhouding tussen hoofdstuk 8 en hoofdstuk 6. In zekere zin wordt nu - tijdelijk - een bijzondere regeling, namelijk die van het beroep bij de rechtbank, in de Awb opgenomen. Dat betekent dat hoofdstuk 8 steeds in samenhang met hoofdstuk 6 moet worden gelezen, alsmede dat in hoofdstuk 6 bepalingen voorkomen (zoals de artikelen 6.2.0 [6:4] en 6.2.0a [6:5]) die voor zover het het beroep bij de administratieve rechter betreft, systematisch eigenlijk in hoofdstuk 8 thuishoren.

     Verder is in dezen van belang dat de Wet RO bepalingen bevat die voor alle zaken waarin de rechtbank bevoegd is - dus ook de civiele en de strafzaken - van toepassing zijn, zoals de besluitvormingsregeling van artikel 26 en de geheimhoudingsbepalingen van de artikelen 28 en 28a. Ook die dienen telkens in ogenschouw te worden genomen.

     Eén en ander heeft geleid tot de volgende opzet.

Hoofdstuk 8. Beroep bij de rechtbank
Titel 8.1. Algemene bepalingen
 Afdeling 8.1.1. Bevoegdheid
Afdeling 8.1.2. Behandeling door een enkelvoudige en een meervoudige kamer
Afdeling 8.1.3. Verwijzing, voeging en splitsing
Afdeling 8.1.4. Wraking en verschoning van rechters
Afdeling 8.1.5. Partijen
Afdeling 8.1.6. Getuigen, deskundigen en tolken
Afdeling 8.1.7. Verzending van stukken
Titel 8.2. Behandeling van het beroep
Afdeling 8.2.1. Griffierecht
Afdeling 8.2.2. Vooronderzoek
Afdeling 8.2.3. Versnelde behandeling
Afdeling 8.2.4. Vereenvoudigde behandeling
Afdeling 8.2.5. Onderzoek ter zitting
Afdeling 8.2.6. Uitspraak
Titel 8.3. Voorlopige voorziening en onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak
Titel 8.4. Herziening.

     De stof van hoofdstuk 8 is dus verdeeld over vier titels. Titel 1 bevat algemene bepalingen die van belang zijn voor het gehele hoofdstuk. De titels 2, 3 en 4 hebben betrekking op de wijze waarop het beroep wordt behandeld (2), een afzonderlijke regeling voor de voorlopige voorziening (3) en een afzonderlijke regeling voor de herziening (4).

     rblz.|42| Titel 8.1 bevat vier categorieën bepalingen. Afdeling 8.1.1 bevat de regeling voor de absolute en de relatieve competentie. De afdelingen 8.1.2, 8.1.3 en 8.1.4 hebben primair betrekking op de rechtbank en de rechters. De afdelingen 8.1.5 en 8.1.6 bevatten algemene bepalingen over de (overige) procesdeelnemers. Door opneming in titel 8.1 wordt bereikt dat deze bepalingen slechts één keer behoeven te worden opgeschreven. Afdeling 8.1.7 ten slotte regelt de verzending van stukken.

     Titel 8.2 is de kern van het bijzondere gedeelte van hoofdstuk 8. Hierin wordt de procedure in eerste aanleg van begin tot eind chronologisch beschreven. Afdeling 8.2.1 regelt het griffierecht. Vervolgens komt het vooronderzoek, de eerste fase van de behandeling, aan de orde (afdeling 8.2.2). In de regel wordt het vooronderzoek volgens afdeling 8.2.2 afgewerkt en volgt het onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5). Afdeling 8.2.3 biedt de mogelijkheid van versnelde behandeling. Zij houdt in een beperking dan wel verkorting van het vooronderzoek. Om die reden is deze afdeling direct na afdeling 8.2.2 geplaatst. Behalve de versnelde behandeling is er ook nog de vereenvoudigde behandeling (afdeling 8.2.4). Zij houdt in dat de rechtbank onder omstandigheden het onderzoek kan beëindigen en daarover uitspraak doet zonder dat de zaak ter zitting wordt behandeld. Ook deze afdeling moet dus na afdeling 8.2.2 en voor afdeling 8.2.5 worden geplaatst. In alle gevallen - gewone behandeling, versnelde behandeling, vereenvoudigde behandeling - eindigt de zaak nadat het onderzoek is gesloten met een uitspraak. De uitspraak is geregeld in afdeling 8.2.6.

     De voorlopige voorziening is opgenomen in een aparte titel 8.3. Het gaat daarbij immers niet, afgezien van de mogelijkheid van "kortsluiting" in artikel 8.3.8 [8:86], om de behandeling van het beroep. Uiteraard zijn waar mogelijk de procedurele bepalingen van titel 8.2 van overeenkomstige toepassing verklaard.

     Titel 8.4 ten slotte houdt de mogelijkheid van herziening in. Deze bijzondere regeling dient eveneens in een afzonderlijke titel te worden opgenomen.

 

2.6. Enkele rechtsvergelijkende opmerkingen


2.6.1. Algemeen

     In het onderstaande wordt ingegaan op de regeling van een aantal belangrijke onderdelen van het bestuursprocesrecht en het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de Bondsrepubliek Duitsland en Frankrijk. Vergelijking van de in het onderhavige voorstel van wet ontworpen regeling met die van de stelsels van rechtsbescherming in ons omringende landen kan zinvol zijn, al moet men uiteraard voorzichtig zijn met het verbinden van conclusies aan een dergelijke exercitie. De regeling van de rechtsbescherming in de verschillende landen is immers de resultante van de historische ontwikkeling in die landen. Zo kan het hierna nog te vermelden feit dat in Frankrijk veel procesrechtelijke normen uitsluitend tot de jurisprudentie zijn te herleiden en niet in wetgeving zijn neergelegd, wellicht mede worden verklaard uit het feit dat al sinds 1872 de Conseil d'Etat als hoogste rechterlijke instantie op het gebied van het bestuursrecht functioneert. De Conseil d'Etat verkeert daardoor in zekere zin in de positie van wetgever-plaatsvervanger. In Duitsland daarentegen moest men na 1945 als het ware geheel opnieuw beginnen.

     rblz.|43| Het onderhavige voorstel van wet kan uiteraard op zijn beurt niet worden los gezien van de historische ontwikkeling zoals die zich in Nederland heeft voltrokken. Daarom is rechtsvergelijking, hoe inspirerend deze ook kan zijn, slechts van betrekkelijke waarde bij de bepaling van de meest wenselijke vormgeving van de rechtsbescherming hier te lande. Niettemin achten wij het zinvol een korte beschrijving te geven van de stelsels in deze ons omringende landen.


2.6.2. De regeling van het bestuursprocesrecht

     In Duitsland bestaan afzonderlijke procesregelingen voor de algemene bestuursrechtspraak, de rechtspraak in socialezekerheidszaken en de rechtspraak in belastingszaken. Het procesrecht voor de algemene bestuursrechtspraak (organisatie, competentie en procedure) is geregeld in de Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), Wet van 21 januari 1960, BGBI. I, p. 17, dat voor de sociale-zekerheidsrechtspraak in het Sozialgerichtsgesetz (SGG), Wet van 23 september 1975, BGBI. I, p. 2535, en dat voor de belastingrechtspraak in de Finanzgerichtsordnung (FGO), Wet van 6 oktober 1965, BGBI. I, p. 1477. Omdat tussen deze drie procesregelingen vele overeenkomsten bestaan, zijn sinds de jaren zeventig pogingen ondernomen om tot harmonisatie te komen. Deze pogingen hebben geresulteerd in een Entwurf Verwaltungsprozessordnung (Drucksache 10/3437), dat weliswaar bij de Bondsdag is ingediend, maar dat in 1987 aan het einde van de tiende zittingsperiode van de Bondsdag van rechtswege is vervallen. Het ontwerp zal niet opnieuw worden ingediend. Een aantal bepalingen uit het ontwerp is recentelijk samengevoegd met bepalingen uit het van 1978 daterende Entlastungsgesetz (Gesetz zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtbarkeit (EntlG), Wet van 31 maart 1978, BGBI. I, p. 446). Laatstbedoelde wet strekt ertoe de werkdruk van de rechterlijke instanties te verlichten door vereenvoudiging en versnelling van de procedures bij de gerechten. De samengevoegde bepalingen zijn op 1 januari 1991 als vierde wijziging van de VwGO in werking getreden. De kans op een verdere harmonisatie van het bestuursprocesrecht wordt voor de komende tijd gering geacht (vgl. Stelkens, Das Gesetz zur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (4. VwGOAndG) - das Ende einer Reform?, in: NVwZ 1991, p. 209).

     In Frankrijk ontbreekt een algemene codificatie van het bestuursprocesrecht. Zelfs het procesrecht voor de algemene administratieve rechtspraak vindt men verspreid over verschillende wettelijke regelingen. Veel procesrechtelijke normen zijn uitsluitend tot de jurisprudentie te herleiden.


 2.6.3. De organisatie van de bestuursrechtspraak

     De organisatie van de bestuursrechtspraak in Frankrijk en Duitsland verschilt sterk.

     In Duitsland is eveneens een organisatorische scheiding van de gewone rechterlijke macht en de gerechten die met bestuursrechtspraak zijn belast, voltrokken. Hier heeft het beginsel van de machtenscheiding er evenwel toe geleid dat de rechtspraak in bestuursrechtelijke zaken niet werd opgedragen aan een instantie die mede is belast met bestuurlijke advisering. Er bestaan naast een rechterlijke kolom met een algemene bevoegdheid in bestuursrechtelijke zaken (allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit) ook verschillende bijzondere bestuursrechtelijke kolommen (besondere Gerichtsbarkeiten) met een naar beleidsterrein bepaalde rechtsmacht, met name bijzondere gerechten waaraan de rechtspraak rblz.|44| inzake de sociale zekerheid (de Sozialgerichtsbarkeit) en de rechtspraak in belastingzaken (Finanzgerichtsbarkeit) zijn opgedragen. Verder zijn er nog arbeidsgerechten, die eveneens los staan van de gewone rechterlijke macht. Het stelsel van vijf rechterlijke kolommen is verankerd in de Grondwet, die het instellen van hoogste bondsgerechten voor elk van deze rechterlijke kolommen voorschrijft.

     In Duitsland is de algemene administratieve rechtspraak in eerste aanleg opgedragen aan de Verwaltungsgerichte. De Oberverwaltungsgerichte fungeren doorgaans als appelrechter (Berufung), terwijl de cassatierechtspraak (Revision) bij het Bundesverwaltungsgericht berust. Bij het Bundesverwaltungsgericht kan men slechts klagen over schending van bondsrecht. Voor de volledigheid dient te worden vermeld dat op grond van de VwGO het Oberverwaltungsgericht bij landswet in bepaalde gevallen als Revisionsrechter kan worden aangewezen.

     In enkele gevallen treden het Oberverwaltungsgericht en het Bundesverwaltungsgericht op als gerechten van eerste aanleg. Zo zijn de Oberverwaltungsgerichte ingevolge het Entlastungsgesetz belast met de rechtspraak in eerste aanleg in geschillen over grote projecten, zoals kerncentrales, afvalverbrandingsinstallaties en vliegvelden. Ter compensatie van het verlies van een feitelijke rechterlijke instantie en vanwege de bijzondere betekenis in politiek, juridisch en economisch opzicht is bepaald dat de Oberverwaltungsgerichte over deze geschillen oordelen in een uitgebreide samenstelling. De bondsregering heeft ervan afgezien deze regeling over te nemen in het Entwurf Verwaltungsprozessordnung. Zij was van mening dat juist bij dergelijke complexe geschillen behandeling door twee feitelijke instanties noodzakelijk kan zijn (Drucksache 10/3437, p. 87).

     Hoger beroep en cassatie zijn in Duitsland in een aantal gevallen afhankelijk gemaakt van verlof. Het Entlastungsgesetz heeft dat voor het hoger beroep bijvoorbeeld voorgeschreven voor alle geschillen waarvan de geldswaarde een bepaald bedrag niet te boven gaat. Het verlofvereiste geldt echter niet indien de eerste rechter de zaak vereenvoudigd heeft afgedaan. Verder is geregeld dat het verlof moet worden verleend indien het geschil van principiële betekenis is dan wel berust op een afwijking van de jurisprudentie, dan wel bijzondere moeilijkheden van feitelijke of juridische aard oplevert. Verlof zou voorts moeten worden verleend in geval van een proceduregebrek bij de behandeling van de zaak door de rechter van eerste aanleg. Ook voor het cassatieberoep geldt in Duitsland in beginsel het verlofvereiste. De toelatingsvereisten zijn in grote lijnen dezelfde als die waren opgenomen in het Entwurf Verwaltungsprozessordnung.

     In het Franse model is de rechtsbescherming van de burger tegen het bestuur in beginsel toevertrouwd aan bijzondere - strikt van de gewone rechterlijke macht gescheiden - gerechten, die ressorteren onder de Conseil d'Etat als hoogste rechterlijke instantie op het gebied van het bestuursrecht. Ofschoon in Frankrijk thans garanties bestaan voor de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechtspraak, wordt de Conseil d'Etat er toch gezien als een tot het bestuur behorend bifunctioneel orgaan, waarin de functies rechtspraak en bestuurlijke advisering bij elkaar komen. De lagere bestuursrechtspraak berust op hetzelfde model. Hierin wordt een waarborg voor een evenwichtige rechterlijke afweging van algemene en bijzondere belangen gezien. Naast de algemeen bevoegde administratieve gerechten zijn er nog bestuursrechtelijke instanties met een bijzondere bevoegdheid. Voorbeelden ervan treft men aan op het gebied van de openbare financiën en de rblz.|45| sociale zekerheid. Kenmerkend voor deze jurisdictions spécialisées is dat cassatieberoep openstaat op de Conseil d'Etat.

     In Frankrijk berust de algemene bevoegdheid in bestuursrechtelijke zaken bij 31 administratieve rechtbanken (tribunaux administratifs). Hun competentie wordt beperkt door die van de bijzondere administratieve gerechten en de gewone rechterlijke macht. In sommige gevallen - bijvoorbeeld bij geschillen over besluiten inhoudende het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften (actes réglementaires) door organen van de centrale overheid - is de Conseil d'Etat in eerste en enige aanleg bevoegd.

     Van het hoger beroep nemen sinds 1 januari 1989 vijf administratieve hoven van beroep (cours administratives d'appèl) kennis. Als voorzitters van deze hoven fungeren leden van de Conseil d'Etat. De hoven nemen kennis van in beginsel alle beroepen ingesteld tegen uitspraken van de administratieve rechtbanken. Tot de uitzonderingen behoren beroepen ingesteld tegen uitspraken betreffende besluiten inhoudende het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften door een bestuursorgaan van de gedecentraliseerde overheid, enkele kiesrechtgeschillen en door de burgerlijke rechter prejudicieel opgeworpen verklaringen voor bestuursrecht. Vooralsnog, totdat de regering bij decreet procesrechtelijke maatregelen zal hebben genomen, blijft de kennisneming van het hoger beroep in zaken van vernietigingsberoep voorbehouden aan de Conseil d'Etat.

     Tegen uitspraken van de administratieve hoven van beroep kan bij de Conseil d'Etat cassatieberoep worden ingesteld. Voor het cassatieberoep geldt het verlofvereiste. De toelating wordt geweigerd als het beroep niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Eveneens sinds 1 januari 1989 heeft de Conseil d'Etat de bevoegdheid om bij vernietiging van de bestreden uitspraak zelf een beslissing ten gronde te geven.


2.6.4. De regeling van de rechtsingang

     Artikel 19, vierde lid, van de Duitse Grondwet bepaalt - vrij vertaald - dat degene op wiens rechten inbreuk wordt gemaakt toegang tot de rechter heeft. Als geen bijzondere rechter is aangewezen, is de gewone rechter bevoegd. In de literatuur wordt daaruit afgeleid (vgl. C.H. Ule, Verwaltungsprozessrecht, 9. Auflage, München 1987, p. 21) dat de Duitse Grondwet het maken van een onderscheid tussen in rechte betwistbare en niet-betwistbare bestuurshandelingen niet toelaat. Dit betekent dat de omvang van de rechtsbescherming tegen het bestuur niet ter dispositie van de wetgever staat. Desondanks staat de Grondwet er niet aan in de weg dat de wetgever de rechtsingang bij de administratieve rechter aan beperkingen onderwerpt. Besluit hij daartoe over te gaan, dan is daarvan de consequentie dat de bevoegdheidssfeer van de burgerlijke rechter wordt verruimd. Het genoemde grondwetsartikel belichaamt dus een stelsel van communicerende vaten.

     De competentie van de algemeen bevoegde bestuursrechter is in Duitsland afhankelijk van de aanwezigheid van een publiekrechtelijk geschil. Artikel 40 van de VwGO luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

"-1. Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen öffentlich-rechtlichen Streitichkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
 rblz.|46| -2. Für vermögensrechtliche Ansprüche aus Aufopferung für die gemeine Wohl und aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung, sowie für Schadenersatzansprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten, die nicht auf öffentlich-rechtlicher Vertrag beruhen, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben."

     Het daarin neergelegde stelsel komt op het volgende neer.
1. Alleen publiekrechtelijke geschillen behoren tot de bevoegdheid van de Verwaltungsgerichtsbarkeit; voor privaatrechtelijke geschillen moet men bij de burgerlijke rechter terecht.
2. De competentie van een bijzonder gerecht gaat voor op die van de algemene Verwaltungsgerichte. Bijzondere competenties betreffen een gedeelte van de constitutionele rechtspraak, de belastingrechtspraak en geschillen over de sociale zekerheid.
3. Een aantal kwesties van financiële aansprakelijkheid voor (on)rechtmatige overheidsdaad is aan de gewone rechterlijke macht opgedragen, bijvoorbeeld die inzake door ambtenaren gepleegde onrechtmatige daden. Op grond van artikel 14, derde lid, van de Duitse Grondwet is de schadeloosstelling voor onteigening aan de burgerlijke rechter voorbehouden. Het begrip eigendom wordt zeer ruim geïnterpreteerd en omvat ook het maken van inbreuk op andere vermogensrechten.
4. Geschillen over financiële aansprakelijkheid van de overheid op grond van het schenden van publiekrechtelijke verplichtingen die voortvloeien uit een publiekrechtelijke overeenkomst behoren wel tot de competentiesfeer van de Verwaltungsgerichte.

     In Frankrijk neemt de algemeen bevoegde administratieve rechter in principe kennis van alle geschillen over het handelen van het bestuur (actes administratifs). De bijzondere competenties van de jurisdictions spécialisées gaan evenwel voor. Niettemin is in een aantal gevallen het gewone privaatrecht van toepassing. Voorts kan het zich voordoen dat de algemeen bevoegde administratieve rechter geen rechtsbescherming wenst te verlenen, omdat het geschil een zogenoemde acte du gouvernement betreft. Actes du gouvernement zijn tegenwoordig alleen nog bestuurshandelingen verricht in de verhouding tussen het bestuur en het parlement, zoals de uitoefening van het recht van initiatief, en bestuurshandelingen verricht in relatie tot vreemde mogendheden, zoals het onderhandelen over en het sluiten van verdragen en sommige bestuursbesluiten waarbij verdragen worden toegepast.

     Is op het bestuurshandelen het gewone privaatrecht van toepassing, dan is de burgerlijke rechter bevoegd. In verband daarmee heeft zich een genuanceerde jurisprudentie ontwikkeld over de afgrenzing van publiekrecht en privaatrecht. Net als in Duitsland en Nederland is de juridische wetenschap er nimmer in geslaagd een sluitende theorie tot stand te brengen waaruit de gehele rechtspraak kan worden verklaard.


2.6.5. Uitspraakbevoegdheden

     Ofschoon de rechtsingang bij de algemeen bevoegde administratieve rechter in Duitsland wordt bepaald door de notie publiekrechtelijk geschil, is de aard van het bestuurlijk handelen dat tot het geschil heeft geleid van belang voor de rechterlijke uitspraakbevoegdheden; dat wil zeggen voor de bevoegdheden waarover de rechter beschikt om, zo hij onrechtmatigheid aan de zijde van het bestuur vaststelt, de gevolgen daarvan te kunnen redresseren.

     In Duitsland is het alleen mogelijk een vernietigingsberoep (Anfechtsklage) aanhangig te maken indien het geschil een Verwaltungsakt betreft. rblz.|47| Artikel 35 van het Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) geeft daarvan de volgende definitie:

"-1. Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Massnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzellfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach aussen gerichtet ist.
-2. Allgemeinverfügung ist eine Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benützung durch die Allgemeinheit betrifft."

     Een voorbeeld van een Allgemeinverfügung is de verkeersmaatregel. Zowel tegen een concreet als tegen een abstract (algemeen) bestuursbesluit staat in Duitsland het vernietigingsberoep open.
     Vergelijkbaar is de vordering tot nietigverklaring (Normenkontrollverfahren) van een regeling van lagere rang. De beslissing tot nietigverklaring werkt jegens een ieder. Die tot verwerping van het beroep niet. Het rechterlijk gebod (bevel: Verpflichtungsklage) staat ter beschikking indien het geschil een afwijzende Verwaltungsakt (Vornahmeklage) dan wel het uitblijven ervan (Untatigkeitsklage) betreft. De rechter heeft in deze gevallen niet de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, maar wel om het bestuur te bevelen tot het alsnog afgeven van een (positieve) Verwaltungsakt. De bevelsbevoegdheid bestaat uitsluitend indien de zaak "spruchreif" is, dat is wanneer het recht het bestuur geen andere keuze meer toelaat. Dat is het geval bij strikt gebonden bevoegdheden en bij vrije bevoegdheden indien het "freies Ermessen" geen rol meer kan spelen (Ermessensschrumpfung auf Null) omdat het nemen van een andere beslissing rechtens niet meer mogelijk is.

     Een bijzondere variant van het rechterlijk bevel lijkt de algemene veroordeling tot het leveren van een bepaalde prestatie (allgemeine Leistungsklage) te zijn. Zij is gericht op het verkrijgen van een andere prestatie dan het alsnog verrichten van een Verwaltungsakt.
     De algemene Leistungsklage ontbreekt in de VwGO, maar wordt in rechtspraak en doctrine algemeen aanvaard. Zij strekt ertoe de nakoming te kunnen afdwingen van publiekrechtelijke overeenkomsten, dan wel om schade vergoed te krijgen indien een publiekrechtelijke overeenkomst niet, of niet behoorlijk, wordt uitgevoerd. Voorts wordt deze Klage gebruikt om het bestuur tot het verrichten of nalaten van een feitelijk handelen te bewegen. Schadevergoeding ter zake van (on)rechtmatig feitelijk handelen behoort echter weer tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechter.

     Bij het declaratoir (Feststellungsklage) gaat het om het verkrijgen van een declaratoir vonnis inzake het al dan niet bestaan van een rechtsverhouding of de nietigheid (ex lege) van een Verwaltungsakt.

     In Frankrijk is de vorm van het bestuurshandelen dat voorwerp van geschil vormt van belang voor de te kiezen procedure. De twee verreweg belangrijkste procedures zijn het algemeen vernietigingsberoep (recours pour excés de pouvoir) en het vol beroep (recours de pleine juridiction).

     Het vernietigingsberoep en het vol beroep zijn naar hun aard verschillende procedures. Het vernietigingsberoep is een zogeheten recours objectif (objectief beroep), waarvoor kenmerkend is dat de rechter het tot zijn taak rekent om te onderzoeken of de bestreden bestuursbeslissing al dan niet strijdig is met het objectieve bestuursrecht. Wanneer hij tot de conclusie komt dat de beslissing daarmee niet te verenigen rblz.|48| valt, vernietigt hij haar. Het vol beroep is een recours subjectif (subjectief beroep). De appellant vraagt de rechter om vaststelling van een subjectief recht, welk recht, naar hij stelt, door de administratie is geschonden. Voorts vraagt hij om het treffen van passende maatregelen om de situatie weer in evenwicht te brengen.

     Procedureel gezien is het recours pour excès de pouvoir gemakkelijker toegankelijk wegens de lage ontvankelijkheidsdrempels en het in de regel ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging. De verschuldigde griffierechten worden laag gehouden.

     Het algemene vernietigingsberoep staat uitsluitend open tegen een bestuurshandelen dat als nadeel toebrengende beslissing (décision faisant grief) kan worden aangemerkt. Uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat het vernietigingsberoep alleen openstaat tegen eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen.

     Geschillen met het bestuur over (de nakoming van) publiekrechtelijke overeenkomsten (contrats administratifs) en feitelijke handelingen (aansprakelijkheid voor "faute" en "sans faute", dat wil zeggen voor onrechtmatige en rechtmatige overheidsdaad) staan eveneens ter kennisneming van de administratieve rechter. Zij worden berecht in de procedure voor vol beroep (contentieux de pleine juridiction). Daarin beschikt de rechter over de volheid van zijn rechterlijke bevoegdheden. Wat die volheid omvat, heeft hij tot dusverre zelf uitgemaakt. De Conseil d'Etat heeft uit het beginsel van de machtenscheiding afgeleid dat het de administratieve rechter in principe niet vrijstaat te veroordelen tot herstel in de oude toestand, maar dat hij in dat geval moet volstaan met het toekennen van schadevergoeding. In uitzonderingsgevallen is de administratieve rechter bereid te veroordelen tot schadevergoeding onder bepaling dat de administratie daaraan kan ontkomen door herstel.

     Ofschoon tegen een contrat administratif geen vernietigingsberoep kan worden ingesteld, kan soms wel in beroep worden gegaan tegen een bestuursbesluit dat daarmee nauw samenhangt: de acte détachable. Een voorbeeld is het besluit waarbij de gemeenteraad de burgemeester machtigt tot het aangaan van een contract. Dergelijke besluiten kunnen in de Franse benadering worden los gedacht van het contract zelf en daarom zelf voorwerp zijn van vernietigingsberoep. De oplostheorie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in Nederland wordt er dus niet gehanteerd.

 

3. Definitieve voorzieningen in kroongeschillen


3.1. Algemeen


     Op 1 januari 1988 is de TwK in werking getreden. De TwK is tot stand gekomen naar aanleiding van het Benthem-arrest van 23 oktober 1985 (NJ 1986, 102, m.nt. EAA, en AB 1986, 1, m.nt. E.M.H. Hirsch Ballin), waarin het EHRM oordeelde dat het beroep op de Kroon niet is een beroep op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie in de zin van artikel 6 van het EVRM. De TwK voorziet als hoofdregel in omzetting van het kroonberoep in beroep op de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als rechter. Ingevolge artikel 1, tweede lid, zijn van de omzetting uitgezonderd geschillen betreffende besluiten van algemene strekking alsmede geschillen die uitsluitend door openbare lichamen of bestuursorganen, hetzij door het instellen van beroep, hetzij op een andere wijze, aan de beslissing van de rblz.|49| Kroon kunnen worden onderworpen (hierna te noemen: bestuursgeschillen).

     Het kroonberoep biedt vanouds mogelijkheden tot rechtsbescherming en sturing. Via het kroonberoep bestaat voor de rijksoverheid de mogelijkheid bepaalde besluiten van decentrale overheden te beïnvloeden, zulks ter behartiging van rijksbelangen. Een niet onbelangrijk deel van de Nederlandse wetgeving bevat bepalingen waarin beroep wordt opengesteld op de Kroon. Dit hangt samen met het feit dat het kroonberoep is ontstaan in een tijd waarin andere vormen van rechtsbescherming tegen bestuursbesluiten nog nauwelijks bestonden. Keuzemogelijkheden, zoals thans tot uitdrukking komend in de "Richtlijnen voor de keuze tussen Arob-beroep en beroep op de Kroon", ontbraken voorheen veelal. Ook is soms beroep op de Kroon opengesteld in gevallen waarin niet zozeer het motief voorzat te voorzien [lees: het motief voorzag, red.] in rechtsbescherming, doch een vorm van sturing of toezicht nodig werd geoordeeld.

     Aan de in dit wetsvoorstel voorgestelde definitieve voorzieningen in kroongeschillen liggen de volgende uitgangspunten ten grondslag:
- Het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming - derhalve ook de rechtsbescherming tegen besluiten die nu nog aan TwK- en kroonberoep zijn onderworpen - dient onbetwistbaar in overeenstemming te zijn met de eisen van het EVRM en het IVBP.
- De voorzieningen moeten passen in de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel en moeten aansluiten bij het begrippenkader en de systematiek van de Awb.
- Waar nodig wordt voorzien in een alternatief voor de centrale sturingsmogelijkheid die het kroonberoep thans biedt.
- Het afschaffen van het kroonberoep mag niet leiden tot een vermindering van rechtsbescherming. Waar thans kroonberoep openstaat, zal in de toekomst steeds een voorziening bij de administratieve rechter mogelijk moeten zijn.

     Deze uitgangspunten hebben een aantal consequenties, die in het navolgende nader worden uitgewerkt.

     Op 11 juli 1991 is een notitie aan de Tweede Kamer aangeboden waarin onze beleidsvoornemens met betrekking tot de te treffen definitieve voorzieningen in kroongeschillen reeds zijn uiteengezet (Kamerstukken II 1990-1991, 21 048/21 206, nr. 5).

 

3.2. Vervanging van beroep op de Kroon door beroep bij een administratieve rechter


3.2.1. Algemeen

     De essentie van de te treffen definitieve voorzieningen in kroongeschillen wordt gevormd door de vervanging over de gehele linie van het beroep op de Kroon door beroep bij een administratieve rechter. Aan dit voorstel tot vervanging van het kroonberoep liggen de volgende algemene overwegingen ten grondslag.

     Het beslechten van geschillen die bepalend zijn voor de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen dient ingevolge artikel 6 van het EVRM uiteindelijk te geschieden door een onafhankelijke rechterlijke instantie. Het EHRM geeft een zelfstandige, materiële uitleg aan het begrip "burgerlijke rechten en verplichtingen". Het EHRM heeft dit begrip zo uitgelegd dat ook bestuursrechtelijke geschillen onder de rblz.|50| werking van artikel 6 kunnen vallen. Dat geldt zowel voor geschillen inzake beschikkingen (zie het Benthem-arrest) als voor geschillen inzake besluiten van algemene strekking (zie het Jacobsson-arrest van 25 oktober 1989, AB 1990, 334, m.nt. R.M. van Male). Het EHRM stelt in laatstgenoemde uitspraak vast dat ook een geschil over een besluit van algemene strekking (in casu een bouwverbod voor een bepaald gebied in de Zweedse gemeente Salem) is aan te merken als een geschil dat rechtstreeks de vaststelling van een "burgerlijk recht" in de zin van artikel 6 van het EVRM betreft, waarbij uiteindelijk de toegang tot de onafhankelijke rechter moet openstaan.

     Ook los van de eisen die het EVRM ter zake stelt, zijn wij van mening dat het een rechtsstatelijke eis is dat geschillen inzake besluiten van bestuursorganen uiteindelijk aan een onafhankelijke rechter kunnen worden voorgelegd. Dat betekent dat ook ter zake van die geschillen die niet onder artikel 6 van het EVRM vallen, toch het oordeel van de onafhankelijke rechter moet kunnen worden ingeroepen.

     Ter zake van de drie categorieën geschillen die de TwK onderscheidt, hebben de volgende meer specifieke overwegingen een rol gespeeld.


3.2.2. TwK-geschillen

     De geschillen die thans ingevolge artikel 1, eerste lid, van de TwK door de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State als onafhankelijke rechter worden beslecht en die bepalend zijn voor de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen, zullen ingevolge artikel 6 van het EVRM uiteraard blijvend door een onafhankelijke rechter moeten worden beslist.

     Niet alle geschillen die thans door de Afdeling voor de geschillen van bestuur worden beslecht, vallen onder artikel 6 van het EVRM, in die zin dat zij rechtstreeks betrekking hebben op de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen. Het is, onder meer vanwege de dynamische (en ruime) uitleg die het EHRM geeft aan "burgerlijke rechten en verplichtingen", echter lang niet altijd mogelijk dat ondubbelzinnig vast te stellen. Mede gelet op de uitgangspunten dat het stelsel van rechtsbescherming onbetwistbaar in overeenstemming moet zijn met het EVRM en dat voor ieder bestuursrechtelijk geschil een onafhankelijke rechter beschikbaar moet zijn, wordt daarom voorgesteld de beslechting van alle geschillen waarover thans de Afdeling voor de geschillen van bestuur oordeelt ook structureel te doen plaatsvinden door een administratieve rechter.


3.2.3. Besluiten van algemene strekking

     Besluiten van algemene strekking vallen op grond van de TwK buiten de competentie van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als onafhankelijke rechter. Gelet op het hierboven reeds genoemde Jacobsson-arrest in combinatie met het Benthem-arrest kan worden gesteld dat het kroonberoep tegen besluiten van algemene strekking onvoldoende is in verband met artikel 6 van het EVRM. Dit zou impliceren dat na een kroonberoep tegen een besluit van algemene strekking alsnog de weg naar de burgerlijke rechter (in drie instanties) openligt, waarbij opnieuw de rechtmatigheid van het bestreden besluit ten principale aan de orde kan worden gesteld. Het behoeft geen betoog dat dit uit het gezichtspunt van een doelmatige rechtsbescherming een hoogst ongelukkige situatie is. Mede gelet op het uitgangspunt dat het vervallen van het kroonberoep niet mag leiden tot vermindering van rblz.|51| administratieve rechtsbescherming ligt het daarom in de rede het kroonberoep tegen besluiten van algemene strekking te vervangen door beroep bij de administratieve rechter. Ook de situatie in ons omringende landen wijst in deze richting. Zie in dit verband ook de toelichting op artikel 8.1.1.1 van de Awb. Vervanging van het kroonberoep tegen besluiten van algemene strekking impliceert dat ook tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan beroep op de administratieve rechter zal komen open te staan (vgl. ook onderdeel 3.4).


3.2.4. Bestuursgeschillen

     Als derde categorie van besluiten onderscheidt de TwK de bestuursgeschillen.

     Het begrip "bestuursgeschil" zoals gehanteerd in de TwK heeft een formeel karakter: bepalend is of alleen bestuursorganen een geschil aanhangig kunnen maken. Is dat het geval, dan is er sprake van een bestuursgeschil in de zin van artikel 1, tweede lid, van de TwK.

     Wij menen dat er geen aanleiding is om voor deze categorie van geschillen het kroonberoep te handhaven. Zoals reeds aangegeven, is het criterium voor bestuursgeschillen louter formeel. Daarachter gaan naar hun aard zeer uiteenlopende soorten geschillen schuil, waarvan men niet kan zeggen dat deze zich bij uitstek lenen voor beoordeling door één bepaalde instantie, bijvoorbeeld de Kroon. Ook in de huidige situatie worden niet alle bestuursgeschillen beslecht door de Kroon. Naast het kroonberoep komt het voor dat dit soort geschillen wordt beslecht door een minister of door gedeputeerde staten. Soms is de Afdeling rechtspraak belast met de beslechting van geschillen tussen bestuursorganen (vgl. in dit verband het vervallen van artikel 5, onderdeel j, van de Wet Arob per 1 januari 1989). Ook kan nog worden gewezen op de aanvullende rol van de burgerlijke rechter ter zake van de rechtsbescherming tegen besluiten van bestuursorganen. Daarnaast zijn de bevoegdheid van de administratieve rechter en diens toetsingsmaatstaven niet zodanig beperkt dat daarin een argument gelegen zou kunnen zijn het kroonberoep voor bepaalde bestuursgeschillen te handhaven. Ten slotte is het aantal geschillen waarvoor het kroonberoep eventueel zou kunnen worden gehandhaafd te klein om een dergelijke voorziening te kunnen rechtvaardigen.

     Onderscheiden moet worden tussen de zogenoemde verticale en horizontale bestuursgeschillen.

     Onder verticale bestuursgeschillen verstaan wij: bestuursgeschillen die worden aangebracht door het instellen van beroep tegen een bepaald besluit. In dat besluit krijgt de gezagsuitoefening van het ene bestuursorgaan jegens het andere gestalte. De meest voorkomende beroepsprocedures op grond van verticale geschillenregelingen betreffen artikel 245a van de Gemeentewet en artikel 42 van de Wet Werkloosheidsvoorziening. Waar in het bestuursprocesrecht beroep tegen besluiten met uitzondering van algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels zal worden opengesteld, zal voor deze geschillen de weg naar de administratieve rechter openliggen zonder dat daarvoor een nadere voorziening nodig is. Voor zover tegen de besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften en de besluiten die daarmee op één lijn zijn te stellen thans kroonberoep mogelijk is, wordt door middel van enumeratie beroep bij de administratieve rechter opengesteld.

     rblz.|52| Horizontale bestuursgeschillen zijn bestuursgeschillen tussen twee bestuursorganen die zich in een positie van nevenschikking bevinden. Het gaat daarbij niet om een gezagsbesluit van het ene bestuursorgaan jegens het andere, maar om een handelen of nalaten waarvan het laatstgenoemde bestuursorgaan nadelige gevolgen ondervindt. De voornaamste categorie horizontale geschillen is die van de domiciliegeschillen in de Algemene Bijstandswet. Een algemene regeling voor deze geschillen die de administratieve rechter bevoegd zou maken, achten wij thans niet aangewezen. Een dergelijke regeling behoeft nadere studie in het kader van een in de verdere toekomst mogelijke uitbreiding van de bevoegdheid van de administratieve rechter. In afwachting daarvan wordt thans het volgende stelsel voorgesteld. Waar horizontale bestuursgeschillen per definitie onder artikel 136 van de Grondwet kunnen vallen en de betrokken bestuursorganen zich bovendien tot de burgerlijke rechter kunnen wenden, is er geen behoefte meer om regelingen in de bijzondere wetgeving waarin de beslechting van deze bestuursgeschillen expliciet aan de Kroon is opgedragen te handhaven. Dit geldt te meer vanwege het zeer geringe aantal zaken dat zich in de praktijk voordoet. Dit betekent dat bestuursorganen in die gevallen kunnen kiezen tussen een gang naar de civiele rechter of een gang naar de Kroon. Voor dit laatste wordt thans een voorziening in de Wet op de Raad van State opgenomen. Voor alle duidelijkheid: hier is dus geen sprake van beroep op de Kroon, maar van een vorm van (publiekrechtelijke) arbitrage door de Kroon, op de grondslag van artikel 136 van de Grondwet.

 

3.3. Welke administratieve rechter?


     Eén van de uitgangspunten die hierboven werden geformuleerd, is dat de definitieve voorzieningen in kroongeschillen moeten passen in en aansluiten bij de herziening van de rechterlijke organisatie als geheel. Het ligt in dit verband voor de hand om niet meer rechterlijke instanties in het leven te roepen c.q. te handhaven dan met het oog op de aard van de materie en een goed verloop van het reorganisatieproces nodig is. Mede daarom achten wij een structurele aanwezigheid van twee rechterlijke colleges bij de Raad van State onwenselijk. Voorts kan de tijdelijke aanwijzing van de Afdeling voor de geschillen van bestuur als rechter in TwK-geschillen geen reden zijn voor een definitieve voorziening bij dit college. Bovendien komt de toetsing door de Afdeling voor de geschillen van bestuur in grote lijnen overeen met die door andere administratieve rechters (vgl. de conclusies in het rapport Kroongeschillen en bestuursprocesrecht). Dit heeft geleid tot ons voornemen om één rechtsprekende afdeling van de Raad van State als administratieve rechter (in tweede instantie) voor de voormalige Arob- en TwK- en kroongeschillen te doen fungeren: de Afdeling bestuursrechtspraak. Er vindt aldus een bundeling plaats van in de beide afdelingen opgebouwde expertise.

     Hiervoor is betoogd dat het beroep op de Kroon dient te worden vervangen door beroep bij een administratieve rechter. Voorgesteld wordt de TwK- en kroongeschillen toe te delen aan de in de huidige situatie daarvoor in aanmerking komende administratieve rechters. Dat wil zeggen dat in beginsel de TwK- en kroongeschillen gaan behoren tot de competentie van de administratieve kamers van de rechtbanken met hoger beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak onderscheidenlijk de Centrale Raad van Beroep, al naargelang de aard van de materie. In een enkel geval wordt daar waar het College van Beroep voor het bedrijfsleven reeds over bepaalde geschillen oordeelt, de competentie om over kroongeschillen op dat terrein te oordelen aan het College toegekend.

     Tot de uitgangspunten van de herziening van de rechterlijke organisatie behoort dat deze organisatie zodanig is ingericht dat in de regel de rblz.|53| mogelijkheid bestaat om een in eerste instantie gegeven rechterlijk oordeel in volle omvang in hoger beroep te laten toetsen. Invoering van rechtspraak in twee instanties kan daarnaast een belangrijke bijdrage leveren aan het verminderen van de structurele overbelasting van de Raad van State. Op rechtspraak in twee instanties is in onderdeel 1.5.2 nader ingegaan. Daar is ook vermeld dat in deze fase een relatief groot aantal zaken voorshands in één instantie zal worden afgedaan en zijn de redenen daarvoor uiteengezet.
     Op grond daarvan stellen wij voor voorshands de volgende kroon- en TwK-geschillen in eerste en enige instantie te doen beslechten door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: geschillen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor zover betrekking hebbend op bestemmingsplannen, milieugeschillen en bepaalde geschillen op grond van: de onderwijswetgeving, de Ontgrondingenwet, de Natuurbeschermingswet, de landinrichtingswetgeving, de Dienstplichtwet, de Wet gewetensbezwaren militaire dienst, de Wet op de bejaardenoorden, de Wet ziekenhuisvoorzieningen, de Ziekenfondswet en de AWBZ.

     Nadat de rechtspraak in twee instanties stevig wortel heeft geschoten, zal in het kader van de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie kunnen worden bepaald in hoeverre de geschillen waarvan wij voorstellen dat deze voorshands door één instantie worden beslecht, in aanmerking moeten worden gebracht voor rechtspraak in twee feitelijke instanties.

 

3.4. Het vervallen van de mogelijkheid van centrale sturing en de compensatie daarvoor


     Eén van de kenmerken van het kroonberoep en tevens één van de redenen waarom het in Straatsburg is gesneuveld, is dat het een mogelijkheid biedt voor centrale sturing. De Kroon kan immers haar opvatting omtrent het gewenste beleid in de plaats stellen van het bestuursorgaan welks besluit wordt getoetst. Indien het onderhavige wetsvoorstel wordt aanvaard, zal de centrale sturingsmogelijkheid die het kroonberoep biedt, komen te vervallen. De vraag rijst dan of voor het vervallen van deze sturingsmogelijkheid specifieke compensatie moet worden geboden.

     In het algemeen menen wij dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Veelal is het beroep op de Kroon niet het enige sturingsinstrument dat de centrale overheid op een bepaald beleidsterrein tot haar beschikking heeft, maar vormt het veeleer het sluitstuk op een reeks van beïnvloedingsinstrumenten, die vooral bestaan in het kunnen aangeven van het kader waarbinnen de besluitvorming van de lagere overheden zich mag afspelen. Dit kader is tevens een juridisch kader, over de overschrijding waarvan een rechter zich heel wel kan uitspreken. De afschaffing van het kroonberoep heeft zo gezien alleen maar tot gevolg dat de centrale overheid langs deze weg niet meer kan aangeven wat er binnen de door de centrale overheid gegeven kaders op het gedecentraliseerde niveau precies moet gebeuren.

     Het bovenstaande kan slechts uitzondering lijden in die gevallen waarin de - in niet-bindende centraal geformuleerde beleidskaders tot uitdrukking gebrachte - belangen van de centrale overheid bij de besluitvorming in concreto preponderant zijn. Dat is naar onze mening het geval bij de bestemmingsplanprocedure. Op deze grond heeft het kabinet gemeend te moeten voorzien in een alternatief sturingsinstrument voor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer: rblz.|54| de bevoegdheid van de Minister van VROM om zijn beslissing ter zake van de goedkeuring van een bestemmingsplan in de plaats te stellen van die van het college van gedeputeerde staten. Tegen die beslissing staat uiteraard beroep op de administratieve rechter open. Een uitgebreide beschouwing over dit instrument is opgenomen in de toelichting op de wijzigingen in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (onderdeel 4, onderdeel H, onder 7) [niet opgenomen in deze webpagina, red.].

     Voor het overige zijn wij van oordeel dat er geen aanleiding is te voorzien in alternatieve sturingsinstrumenten. In het overgrote deel van de gevallen is dat niet bezwaarlijk gebleken. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat het openstellen van kroonberoep lang niet altijd werd ingegeven door de behoefte aan centrale sturing. Vaak was - zeker in oudere wetgeving - het bieden van een vorm van rechtsbescherming het enige motief.

 

3.5. Ambtsberichten


     Voor zover in een geding een kwestie aan de orde is die de aan de centrale overheid toevertrouwde belangen rechtstreeks raakt (vgl. artikel 1.2 [1:2], tweede lid, van de Awb), zal ingevolge het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht de minister wie het aangaat, hetzij op zijn verzoek, hetzij ambtshalve, door de rechtbank als partij in het geding kunnen worden geroepen. In dat bestuursprocesrecht, dat ook de wijze van beslechten van de voormalige TwK en kroongeschillen zal beheersen, zal niet worden voorzien in een aparte positie van de ministers om in die gevallen waarin hun dat wenselijk voorkomt de rechter ongevraagd van advies te dienen. Dat betekent niet dat wij het niet wenselijk achten dat de rechter onder omstandigheden aan de minister wie het aangaat, als deze geen partij is, met toepassing van artikel 8.2.2.4 [8:45] van de Awb kan vragen zijn visie op de zaak te geven. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn bij technisch ingewikkelde richtlijnen op milieugebied of indien van de centrale overheid afkomstige regelgeving in het geding is en een toelichting daarop de rechter nuttig lijkt. Ook kan de rechter op grond van artikel 8.2.2.6 [8:47] onderscheidenlijk artikel 8.2.5.5 [8:60] een deskundigenbericht vragen. Het dient echter de rechter te zijn die, al dan niet op instigatie van partijen, de centrale overheid bij de zaak betrekt. Een meer geprononceerde positie van de centrale overheid in dezen zou in strijd komen met enkele van de kenmerken van het voorgestelde procesrecht, namelijk dat het proces een rechtsstrijd tussen belanghebbenden is en dat de rechter bepaalt welke instructie van de zaak nodig is.

     Voor enkele categorieën van TwK- en kroongeschillen geldt thans dat standaard advies wordt ingewonnen. Dat betreft bestemmingsplangeschillen en, zij het in mindere mate, milieugeschillen. Deze adviezen worden uitgebracht door respectievelijk de Adviseur ten behoeve van de Raad van State en de Adviseur beroepen milieubeheer. Met volledige erkenning van de belangrijke bijdrage die de respectieve adviseurs hebben geleverd en leveren aan de oordeelsvorming van de Raad van State op het terrein van de milieugeschillen en de bestemmingsplangeschillen, menen wij dat het aan de rechter moet worden overgelaten in hoeverre hij gebruik wil maken van de bij de adviseurs aanwezige expertise. Wij willen er hierbij uitdrukkelijk op wijzen dat het voorgestelde procesrecht geen enkele belemmering opwerpt voor het handhaven van de bestaande praktijk, die overigens evenmin op enig expliciet wettelijk fundament rust. De wijze waarop in de praktijk onder het nieuwe bestuursprocesrecht van het inwinnen van ambtsberichten gebruik zal worden gemaakt door de administratieve rechters zal overigens, naar wij aannemen, één van de onderwerpen zijn van overleg tussen de betrokken rechterlijke colleges.

rblz.|55| 

3.6. Bevoegdheden TwK-rechter


     Artikel 5, eerste lid, van de TwK bepaalt dat indien de uitspraak van de Afdeling voor de geschillen van bestuur strekt tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van een besluit, de Afdeling desgeraden zelf in de zaak kan voorzien. Deze bevoegdheid, die thans ook al aan andere administratieve rechters toekomt, zal ingevolge het wetsvoorstel inzake de Arob- en de Arbo-bezwaarschriftprocedure (Kamerstukken II, 21 659) ook worden toegekend aan de Afdeling rechtspraak als Arob-rechter. Deze bevoegdheid wordt nu meer in het algemeen neergelegd in het uniform bestuursprocesrecht. Hierin zal niet worden neergelegd de in artikel 6 van de TwK geregelde bevoegdheid van de Afdeling voor de geschillen van bestuur om tegelijk met haar uitspraak aan het overheidsorgaan advies te geven met betrekking tot de wijze waarop naar haar oordeel nader zou moeten worden gehandeld in verband met het aan haar oordeel onderworpen geschil. Uit het rapport Kroongeschillen en bestuursprocesrecht is gebleken dat geen enkele behoefte bestaat aan deze bevoegdheid. Deze uit het kroonberoep stammende bevoegdheid kan dus voor de administratieve rechter worden gemist.

 

4. Rechtseenheidsvoorziening


4.1. Algemeen


     Eén van de in onderdeel 1.3 gememoreerde hoofddoelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie is het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren onderscheidenlijk het in stand houden van de juridische kwaliteit en het gehalte van de rechtspraak. Daaruit volgt onder meer dat aan een adequate rechterlijke organisatie de eis moet worden gesteld dat zij de eenheid van recht en rechtspraak mogelijk maakt. Deze norm ziet zowel op de eenheid binnen de civiele rechtspraak, de strafrechtspraak en de bestuursrechtspraak als op de eenheid tussen die rechtsgebieden en daarmee op de eenheid van het recht als geheel. Het is zoals gezegd de bedoeling in de derde fase van de herziening een definitieve voorziening ter zake te treffen.
     Wij zijn echter van mening dat het nodig is in deze fase van de herziening een - noodzakelijkerwijs voorlopige - voorziening te treffen.

     Bij gelegenheid van de eerste fase van de herziening zal het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht in werking treden. Ook de eerste tranche van de Awb, die een belangrijk deel van het materiële deel van het bestuursrecht unificeert, codificeert en harmoniseert, zal geldend recht worden. Het is voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling op het terrein van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht van groot belang dat een eenvormige toepassing en interpretatie van deze belangrijke stukken nieuw recht van meet af aan is verzekerd. Daarbij is allereerst relevant dat de desbetreffende wetgeving door een groot aantal administratieve rechters zal worden toegepast, zonder dat is voorzien in één appelcollege of in verschillende appelcolleges met daarna de mogelijkheid van beroep in cassatie. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de Tariefcommissie en het College van beroep studiefinanciering oordelen in eerste en enige aanleg. De (administratieve kamers van de) rechtbanken hebben in deze fase van de herziening te maken met twee verschillende appelcolleges, die in hoogste ressort over dezelfde algemene rechtsvragen van bestuursrecht en bestuursprocesrecht oordelen. Tegen uitspraken van de (belastingkamers van de) rblz.|56| gerechtshoven en van de kantongerechten op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften staat beroep in cassatie open. Deze opsomming maakt duidelijk dat zonder het treffen van een voorziening de eenheid van recht en rechtspraak binnen de bestuursrechtspraak niet kan worden verzekerd. Tevens is relevant dat algemene regels van bestuursrecht zoals gecodificeerd in de eerste tranche van de Awb ook, en in toenemende mate, aan de orde komen in civiele zaken en in strafzaken. Dat betekent dat ook de civiele rechter en de strafrechter (kantongerechten, rechtbanken, gerechtshoven en Hoge Raad) algemene rechtsvragen van bestuursrecht hebben te beantwoorden. Het voorgaande is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van het ongeschreven bestuursrecht en, zij het in mindere mate, het ongeschreven bestuursprocesrecht. Daaruit volgt dat ook de eenheid van recht en rechtspraak tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak zonder het treffen van een voorziening niet kan worden gewaarborgd. Wij zijn daarom van mening dat het treffen van een rechtseenheidsvoorziening binnen de bestuursrechtspraak, complementair aan de bestaande cassatievoorzieningen in civiele zaken, strafzaken en bestuursrechtelijke zaken, bij gelegenheid van de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie nodig is.

     Wij zijn voorts van oordeel - en dat is de tweede vraag die moet worden beantwoord - dat die voorziening een institutionele voorziening moet zijn. Daaraan liggen de volgorde overwegingen ten grondslag.

     Naar ons oordeel is het, gelet op de in het geding zijnde belangen, die wezenlijk zijn voor het adequaat functioneren van de democratische en sociale rechtsstaat, principieel niet juist als de wetgever voor het waarborgen van de eenheid van recht en rechtspraak uitsluitend zou vertrouwen op het zelfregulerend vermogen van de betrokken rechterlijke instanties. Het gaat hier immers om de uitoefening van een categorie van overheidsbevoegdheden waar van vrijwillige terugtred van de wetgever geen sprake mag zijn. Anders gezegd: de rechterlijke taak om te voorzien in de eenheid van recht en rechtspraak behoeft een wettelijk fundament. Daarmee wordt enerzijds deze rechterlijke activiteit democratisch gelegitimeerd en wordt anderzijds gegarandeerd dat deze essentiële taak ook werkelijk wordt uitgeoefend. Deze normatieve opstelling impliceert dat het bestaan van informele samenwerkingsverbanden, onder meer gericht op het coördineren van jurisprudentie, en van andere mechanismen die de rechtseenheid bevorderen, niet kan leiden tot de conclusie dat de wetgever van een institutionele voorziening zou moeten afzien. De bestaande informele samenwerkingsverbanden zijn zinvol en vruchtbaar. Wij menen zelfs - maar het is uiteraard aan de betrokken instanties zelf om daarover te oordelen - dat de kring van betrokken colleges wellicht voor uitbreiding vatbaar zou zijn. Thans vindt immers slechts gestructureerd informeel overleg plaats tussen de voorzitters van de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State, de voorzitter van de Centrale Raad van Beroep, de voorzitter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de fungerende voorzitter(s) van de belastingkamer van de Hoge Raad. Ook is door middel van het uiteindelijk op elkaar afstemmen van jurisprudentie op bepaalde punten voorkomen dat blijvend verschil in jurisprudentie tussen in hoogste ressort oordelende administratieve rechters en ook tussen deze rechters en de Hoge Raad is ontstaan en zijn bestaande verschillen weggenomen. Daar staat overigens tegenover dat op andere punten sprake is van blijvend verschil in jurisprudentie.

     rblz.|57| Daar komt nog een ander principieel punt bij. Het verdient aanbeveling dat rechterlijke colleges, vooral als het gaat om praktische processuele kwesties en het beleid met betrekking tot discretionaire processuele bevoegdheden, informeel overleg met elkaar voeren om tot afstemming op deze punten te komen. Daarbij gaat het niet om concrete individuele zaken, maar om algemene kwesties. Hiervoor is in algemene zin uiteengezet op welke rechtsvragen de voorgestelde rechtseenheidsvoorziening betrekking heeft. In onderdeel 4.2 wordt dit verder geconcretiseerd. Daarbij gaat het om meer dan alleen (processuele) vragen die om een praktische dan wel een beleidsmatige afstemming vragen, los van een concrete individuele zaak. In veel gevallen zal het juist gaan om een (materieelrechtelijke) rechtsvraag, die rijst in een concrete individuele zaak. In dat geval ligt de zaak wezenlijk anders. Gelet op de onder meer in artikel 6 van het EVRM gepositiveerde beginselen van behoorlijke rechtspraak, met name het beginsel van de openbaarheid, zou het immers bepaald onjuist zijn als een uitspraak in een concrete individuele zaak tot stand zou komen na informeel overleg tussen twee of meer rechterlijke colleges, een overleg dat voor partijen niet kenbaar en controleerbaar is en waarop zij ook geen invloed kunnen uitoefenen. Wij verwijzen naar het recente arrest van het EHRM in de zaak-Borgers (EHRM 30 oktober 1991, Series A, Vol 214-A). Daarin besliste het EHRM onder meer dat de (Belgische) praktijk bij het Hof van Cassatie waarin de verdachte niet in de gelegenheid wordt gesteld te reageren op de conclusie van de procureur-generaal, in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Informeel overleg kan en mag in concrete individuele zaken dus niet het middel zijn om tot rechtseenheid te komen. De praktijk waarin rechtseenheid tot stand komt door het uiteindelijk op elkaar afstemmen van jurisprudentie op essentiële punten, waarbij het oordeel van de meest gerede rechter de doorslag geeft, kan al evenmin structureel soelaas bieden. Nog afgezien van het feit dat niet altijd vaststaat welke de meest gerede rechter is, is hiermee immers in elk geval veel tijd gemoeid.

     Wij vinden het niet bezwaarlijk dat de vormgeving van de thans tot stand te brengen voorziening een voorlopig karakter draagt. Aldus wordt immers niet vooruitgelopen op de nog te formuleren beleidsvoornemens voor de derde fase en behoudt de wetgever volledig zijn vrijheid van handelen.

     Het vraagstuk van de rechtseenheidsvoorziening is één van de onderwerpen geweest die in het overleg met de Raad van State als direct betrokkene aan de orde zijn geweest. Over deze materie is voorts op de voet van artikel 22 van de Wet RO advies gevraagd aan de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Het gezamenlijke advies van de Hoge Raad en de procureur-generaal wordt gelijktijdig met de indiening van dit wetsvoorstel afzonderlijk ter kennis van de Tweede Kamer gebracht.

 

4.2. Het bereik van de rechtseenheidsvoorziening


     Allereerst rijst de vraag voor welke rechtsvragen de gewenste institutionele voorziening moet gelden en, in verband daarmee, hoe de wettelijke maatstaf moet luiden.

     In onderdeel 4.1 is uiteengezet dat het primair gaat om rechtsvragen van bestuurs(proces)recht die van belang zijn voor de eenheid van recht en rechtspraak binnen het bestuursrecht en tussen de bestuursrechtspraak, de civiele rechtspraak en de strafrechtspraak. Maar behalve rechtsvragen van bestuurs(proces)recht zijn er ook nog andere belangrijke rechtsvragen die in alle takken van rechtspraak aan de orde kunnen rblz.|58| komen. Enkele voorbeelden van rechtsvragen waarop de rechtseenheidsvoorziening betrekking heeft, illustreren het voorgaande.

     Als eerste noemen wij uiteraard de uitleg van het bestuurs(proces)recht in de Awb en de uitleg en de verdere ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, ook voor zover niet in deze wet [lees: die wet, red.] geformuleerd, en het ongeschreven bestuursprocesrecht.

     Voorts is van groot belang de uitleg van grondrechten, voor zover deze voorkomen in een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, dan wel in de Grondwet. Er kan hier een belangrijke overloop bestaan met het hiervoor aangeduide rechtsterrein. Zo zullen de grondrechten, vervat in de artikelen 6 van het EVRM en 14 van het IVBP, van groot belang kunnen zijn voor de uitleg van geschreven en ongeschreven bestuursprocesrecht, en zal de inhoud van het bestuursrecht mede kunnen worden bepaald door het recht op de persoonlijke levenssfeer, vervat in de artikelen 8 van het EVRM en 10 van de Grondwet. Ook kunnen algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeilijk worden los gedacht van het gelijkheidsbeginsel, vervat in artikel 1 van de Grondwet, en van het discriminatieverbod van de artikelen 14 van het EVRM en 26 van het IVBP.

     Verder kunnen aan de orde komen de verenigbaarheid van lagere wetgeving met het geschreven en het ongeschreven bestuursrecht en de verenigbaarheid van alle algemeen verbindende voorschriften met de hiervoor bedoelde grondrechten, dit laatste thans uiteraard nog met de beperking van artikel 120 van de Grondwet.

     Ook zal het kunnen gaan om bepalingen die als burgerlijk recht zijn gecodificeerd, maar die hetzij krachtens de schakelbepalingen (als de artikelen 3:59, 3:79 en 3:326) van het BW, hetzij omdat zij een weerslag vormen van algemene beginselen die ook buiten het burgerlijk recht gelden, voor overeenkomstige toepassing door de administratieve rechter in aanmerking komen. Opmerking verdient dat de schakelbepalingen van het BW en de bepalingen van de Awb op enkele belangrijke plaatsen bewust op elkaar zijn afgestemd.

     Ten slotte zijn er bijzondere rechtsgebieden die bij alle takken van rechtspraak aan de orde kunnen komen. Een sprekend voorbeeld daarvan is het nationaliteitsrecht. Ook hiervoor geldt dat het gewenst is dat een eenvormige uitleg wordt verzekerd.

     Eén en ander impliceert dat moet worden gezocht naar een algemene maatstaf die rechtstreeks is afgestemd op het belang van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, daar waar rechtspraak - en dus per definitie in beginsel divergerende rechtspraak - van verschillende in hoogste instantie oordelende rechters mogelijk is. De voorziening hoeft geen betrekking te hebben op rechtsvragen die zich slechts bij één tak van administratieve rechtspraak kunnen voordoen omdat er één hoogste feitelijke gerecht is dat binnen die tak van administratieve rechtspraak de rechtseenheid reeds voldoende waarborgt. Wij noemen bijvoorbeeld de Centrale Raad van Beroep voor zover optredend als hoogste rechter in socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken, het College van Beroep voor het bedrijfsleven op het terrein van de sociaal-economische ordening en de Tariefcommissie in zaken betreffende invoerrechten en accijnzen. Met andere woorden: het moet gaan om de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen. rblz.|59| Evenmin hoeft de voorziening betrekking te hebben op rechtsvragen die in de desbetreffende procedure in cassatie aan de orde kunnen worden gesteld.

 

4.3. De vormgeving van de rechtseenheidsvoorziening


     Op zichzelf zou het goed denkbaar zijn in aansluiting op de bestaande cassatievoorzieningen de mogelijkheid van beroep in cassatie bij de Hoge Raad open te stellen tegen alle in hoogste ressort gegeven uitspraken van administratieve rechters. Op die wijze zou ook optimaal recht worden gedaan aan de hiervoor gereleveerde doelstellingen. Deze mogelijkheid is echter thans niet te verwezenlijken. Ten eerste zou, mede gelet op de onwenselijkheid van forse uitbreidingen bij de Hoge Raad en zijn parket, de extra werkbelasting te groot zijn, nu in het kader van de eerste fase nog geen sprake zal zijn van een beperking van de toegang tot de cassatieprocedure. Ten tweede is de positie van de Raad van State van belang: de Raad heeft er, in het kader van het overleg met de Raad als direct betrokkene bij de herziening van de rechterlijke organisatie, meermalen op gewezen dat zijn positie als Hoog College van Staat zich niet verdraagt met een stelsel waarin rechterlijke uitspraken van de Raad van State door een andere rechter kunnen worden beoordeeld en waarin de Raad van State dus niet meer per definitie in laatste instantie oordeelt. Wij willen dit standpunt van de Raad van State respecteren. Dat betekent dat met inachtneming van het doel van de beoogde rechtseenheidsvoorziening naar andere wegen moet worden gezocht. Daartoe bestaan in essentie twee mogelijkheden.

     De eerste denkbare mogelijkheid is die van het invoeren van cassatie in het belang der wet, in te stellen door de procureur-generaal bij de Hoge Raad, tegen uitspraken van administratieve rechters waartegen geen gewoon rechtsmiddel (meer) openstaat. Aldus zou in elk geval de werklastproblematiek bij de Hoge Raad in vergelijking met een volledig cassatiestelsel aanzienlijk worden beperkt. Ook zou naar ons oordeel, althans ten dele, worden tegemoetgekomen aan het standpunt van de Raad van State.

     Aan het inzetten van het middel cassatie in het belang der wet als exclusief middel voor het bereiken van rechtseenheid zijn echter, ook in algemene zin, bezwaren verbonden. In de eerste plaats zou dit tot gevolg hebben dat op de procureur-generaal een wezenlijk andere taak wordt gelegd dan hij met betrekking tot dit rechtsmiddel thans heeft. Anders dan nu wordt immers aldus de sleutel tot elke rechtsvormende taak van de cassatierechter in handen van de procureur-generaal gelegd, die aan de cassatierechter rechtsvragen kan voorleggen, maar ook onthouden. In verband daarmee valt tevens te vrezen dat de druk van buiten op de procureur-generaal om dit rechtsmiddel in te stellen niet alleen zal toenemen, maar ook een zekere eenzijdigheid zal gaan vertonen. Verwacht mag namelijk worden dat deze druk in het bijzonder zal komen van bestuursorganen. De uitspraak op een vordering tot cassatie in het belang der wet is immers niet van invloed op de rechtsverhouding die voor partijen door de bestreden uitspraak is ontstaan. Het belang van partijen - van wier initiatief de procureur-generaal voor zijn kennis van voor cassatie in het belang der wet in aanmerking komende uitspraken in de eerste plaats afhankelijk is - bij een dergelijke vordering is daarom beperkt tot de invloed daarvan op toekomstige zaken. Een dergelijke belang zal het bestuursorgaan vaker hebben dan de burger. Indien een uitspraak door het bestuur als gunstig, doch door de burger als ongunstig wordt ervaren, zal deze laatste bij gebreke van een concreet eigen belang slechts zelden de procureur-generaal benaderen om een rblz.|60| rechtsvraag aan de cassatierechter voor te leggen. Een belangrijk bezwaar is verder dat de cassatierechter het in geval van cassatie in het belang der wet moet stellen zonder de voorlichting die naar voren pleegt te komen uit het debat tussen de raadslieden van partijen, die vaak meer mogelijkheden hebben om de feitelijke en maatschappelijke gevolgen van een in aanmerking komende rechtsregel te belichten dan de procureur-generaal. Dit brengt mee dat behoeften aan rechtsvernieuwing die in de kring van partijen of van de lagere rechters leven ook om deze reden minder kans krijgen om tot de cassatierechter door te dringen. Daarmee nemen tevens de mogelijkheden voor de cassatierechter zelf af om in redelijke mate een op deze behoeften afgestemd beleid te ontwikkelen.

     De conclusie moet zijn dat de mogelijkheid van cassatie in het belang der wet na afweging van de voor- en nadelen daarvan niet kan worden beschouwd als een adequate voorlopige rechtseenheidsvoorziening.

     De tweede mogelijkheid voor een voorlopige rechtseenheidsvoorziening is die van het invoeren van een zogenoemd prejudicieel stelsel binnen de administratieve rechtspraak. Dat houdt in dat administratieve rechters die worden geconfronteerd met een rechtsvraag waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling in het algemeen, deze rechtsvraag ter beantwoording voorleggen aan één rechter. Gelet op de taak die de Hoge Raad op het gebied van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling in onze rechtsorde heeft en op de aard en de reikwijdte van de rechtsvragen waarvoor het stelsel moet gelden, ligt het voor de hand die taak aan de Hoge Raad op te dragen. In een dergelijk stelsel wordt de werklastproblematiek bij de Hoge Raad aanzienlijk beperkt. Het heeft bovendien het voordeel dat naar ons oordeel wordt tegemoetgekomen aan het standpunt van de Raad van State. Een prejudicieel stelsel houdt immers niet in dat de rechter zijn uitspraken onderworpen ziet aan heroverweging door een andere (hogere) rechter en kenmerkt zich dan ook niet door een hiërarchische verhouding tussen de rechter die de vragen stelt en de rechter die de antwoorden geeft. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de opvatting die het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen koestert omtrent het in artikel 177 van het EEG-verdrag neergelegde stelsel van prejudiciële vragen. Daartoe verwijzen wij naar een arrest van het Hof van Justitie van 1 december 1965, volgens welk arrest de bedoeling van dit stelsel is: "een rechterlijke samenwerking waarbij de nationale rechter en het Hof van Justitie - elk volgens hun eigen competentie - geroepen zijn om rechtstreeks en wederzijds bij te dragen tot het vinden van een beslissing waardoor de uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten wordt gewaarborgd" (HvJEG 1 december 1965, zaak 16/65, Jur. 1965, p. 1117, SEW 1966, p. 36, m.nt. P.J.G. Kapteyn).
     Vergeleken met cassatie in het belang der wet heeft een prejudicieel stelsel het voordeel dat partijen de mogelijkheid hebben binnen het kader van hun geding en door het geven van voorlichting aan de rechter, deze tot het stellen van bepaalde prejudiciële vragen te bewegen. Dit vergroot de kans dat de rechtsvragen waar het om gaat inderdaad bij de Hoge Raad terechtkomen. Daar komt bij dat, anders dan bij cassatie in het belang der wet, een prejudicieel stelsel partijen de mogelijkheid kan bieden hun standpunten omtrent de door de Hoge Raad op de prejudiciële vragen te geven antwoorden voor dit college te doen toelichten door rechtsgeleerde raadslieden. Verder heeft dit stelsel het voordeel dat voor de procureur-generaal de taak blijft om in zijn conclusie mede op grond van de door (de raadslieden van) partijen verschafte gegevens en inzichten - onafhankelijk van partijen en objectief - de Hoge Raad in het rblz.|61| openbaar van advies te dienen. Op deze wijze is de voorlichting voor de Hoge Raad volledig. Evenals bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en bij het Benelux-Gerechtshof kan een dergelijk advies, ook met het oog op een efficiënte werkwijze van de Hoge Raad, bezwaarlijk worden gemist.

     Gelet op het voorgaande achten wij de mogelijkheid van een prejudicieel stelsel wel adequaat als voorlopige rechtseenheidsvoorziening. Deze is dan ook in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen, en wel in de voorgestelde artikelen 107a tot en met 107j van de Wet RO.

     Wij hebben ons beraden op de vraag of het wellicht aanbeveling zou verdienen de beantwoording van de prejudiciële vragen niet op te dragen aan de Hoge Raad, maar aan een zogenoemde gemeenschappelijke kamer van in elk geval de Hoge Raad, de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep. Nog afgezien van de onwenselijkheid van het instellen van nieuwe rechterlijke organen en de gewrongenheid van een constructie waarin leden van de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep deelnemen aan de beantwoording van door de eigen colleges voorgelegde vragen, is aan die variant echter het doorslaggevende nadeel verbonden dat zij leidt tot de paradoxale situatie van twee hoogste rechters (de Hoge Raad als cassatierechter en de gemeenschappelijke kamer). !n een dergelijk stelsel zou immers de cassatierechter zich (hebben te) richten naar de uitspraken van deze gemeenschappelijke kamer, die immers bevoegd zou zijn ten aanzien van rechtsvragen die ook - in het gewone stelsel van rechtsmiddelen - door de cassatierechter worden beantwoord. De conclusie moet daarom zijn dat ook in een prejudicieel stelsel geen andere keuze mogelijk is dan het opdragen van deze taak aan de Hoge Raad. De hier overwogen variant is daarom door ons verworpen.

 

4.4. Het prejudiciële stelsel


     Bij het opzetten van een prejudicieel stelsel moeten enkele keuzen worden gemaakt.

     De eerste betreft de vraag voor welke rechtsvragen het stelsel moet gelden. In onderdeel 4.2 is geconcludeerd dat het moet gaan om rechtsvragen waarvan de beantwoording in het belang is van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling in het algemeen en waarvoor in de desbetreffende procedure niet reeds een cassatievoorziening bestaat.

     In onderdeel 4.3 is aan de orde gesteld de vraag welke rechter de prejudiciële vragen moet beantwoorden. Geconcludeerd is dat het voor de hand ligt de Hoge Raad daarmee te belasten.

     De derde keuze heeft betrekking op de vraag of alle administratieve rechters vragen moeten kunnen stellen of alleen de in hoogste ressort oordelende administratieve rechters. In een prejudicieel stelsel verdient het in beginsel de voorkeur dat een rechtsvraag die uiteindelijk door een prejudiciële beslissing zal moeten worden beantwoord, in een zo vroeg mogelijk stadium kan worden voorgelegd aan de instantie die deze beslissing moet geven. Dat stelsel heeft Nederland in internationaal verband dan ook steeds voorgestaan. In de onderhavige nationale context is de noodzaak om alle administratieve gerechten de bevoegdheid te geven een prejudiciële beslissing te vragen echter minder klemmend. Het gaat immers om een voorlopige voorziening die bovendien, nu binnen Nederland met een prejudicieel stelsel geen ervaring bestaat, noodzakelijkerwijs in zekere mate een experimenteel rblz.|62| karakter heeft. Daarom is het gewenst het aantal gevallen waarin een prejudiciële beslissing wordt gevraagd in te dammen. Het is waarschijnlijk dat beperking van de bevoegdheid tot het vragen van een dergelijke beslissing tot de hoogste feitelijke instanties daartoe zal bijdragen. Daarmee wordt tevens het risico vermeden dat is verbonden aan het stellen van vragen in eerste aanleg, namelijk dat die vragen in hoger beroep door een andere vaststelling van de feiten niet meer relevant blijken te zijn voor de eindbeslissing van het geding. Aldus wordt ook de positie van de in hoger beroep oordelende colleges als bewakers van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling op het bij uitstek aan hen toevertrouwde terrein beter geaccentueerd en wordt interferentie tussen rechtsvragen op het specifieke rechtsterrein en algemene rechtsvragen vermeden.

     De vierde keuze ten slotte betreft de vraag wanneer er in een concrete zaak aanleiding is om een prejudiciële vraag te stellen. De meest extreme varianten zijn een volledig verplicht en een volledig facultatief stelsel. Aan beide varianten zijn evidente nadelen verbonden. Een volledig verplicht stelsel laat de administratieve rechters in hoogste ressort te weinig ruimte, waardoor het stelsel star wordt. Aan een stelsel waaraan het verplichte karakter ontbreekt, kleeft daarentegen het risico van een te grote vrijblijvendheid. Daardoor zou afbreuk kunnen worden gedaan aan het bereiken van de doelstelling van de rechtseenheidsvoorziening. Wij hebben gekozen voor een stelsel waarin in beginsel sprake is van een verplichting, maar waarin niettemin aan de administratieve rechters in hoogste ressort de nodige manoeuvreerruimte wordt gelaten.

     De wettelijke criteria zijn neergelegd in het voorgestelde artikel 107a, eerste lid, van de Wet RO. Daarin wordt het in het voorgaande in meer algemene zin vermelde nader uitgewerkt. Wij verwijzen naar de toelichting op dat artikel [niet opgenomen in deze webpagina, red.].

     Wij zijn van mening dat met de introductie van een prejudicieel stelsel zoals hiervoor omschreven een belangrijke stap wordt gezet op de weg naar het verwezenlijken van een belangrijke doelstelling van de herziening van de rechterlijke organisatie, te weten het verzekeren van de eenheid van recht en rechtspraak.

 

5. Personele, financiële en organisatorische consequenties voor de Raad van State en de rechtelijke organisatie


5.1. Algemeen


     De invoering van het onderhavige wetsvoorstel is een omvangrijke operatie met ingrijpende gevolgen voor zowel de Raad van State als de rechterlijke organisatie. De invoering van een eerste instantie voor de Arob-zaken en voor een deel van de TwK- en kroongeschillen bij de rechtbanken leidt tot een vermindering van de formatie bij de Raad van State en tot een uitbreiding van de formatie van de administratieve sectoren bij de rechtbanken. Vooropstaat dat de afslanking van de Raad van State enerzijds en de verdere uitbouw van de administratieve sectoren bij de rechtbanken anderzijds op een zowel rechtspositioneel, financieel als organisatorisch verantwoorde wijze moeten geschieden.

     In het standpunt van het vorige kabinet met betrekking tot de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties werd al gewezen op de complexiteit van de operatie. Inmiddels is duidelijk geworden dat zij rblz.|63| wordt verzwaard door het feit dat de Raad van State een aanzienlijke werkvoorraad heeft. Beliep de voorraad bij de Afdeling rechtspraak in 1988 nog ongeveer een jaar, inmiddels is deze zeer sterk gestegen. Deze stijging is veroorzaakt doordat de Raad van State de afgelopen jaren is geconfronteerd met een sterk gegroeid zaaksaanbod, terwijl de formatie en de produktiviteit van de Raad geen gelijke tred hebben gehouden met die gestegen instroom. Hoewel een zo sterke stijging van het zaaksaanbod een paar jaar geleden niet werd voorzien en ook niet kon worden voorzien, werd door een ambtelijke projectgroep in 1987 al gewezen op het stijgende werkaanbod van de Afdeling rechtspraak, terwijl er tevens op werd gewezen dat de gewenste omvang van de Raad grenzen stelt aan zijn verwerkingscapaciteit.

     Gezien de voorraad en de onaanvaardbare consequenties voor de behandelingsduur is een onverwijlde aanpak noodzakelijk. De omvang van de problematiek bij de Raad van State is dusdanig dat bij de doorvoering van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie een nauwe relatie moet worden gelegd tussen het oplossen van de bestaande voorraadproblematiek en de implementatie van de eerste fase. Bij het oplossen van de voorraadproblematiek is uitgangspunt dat de voorraden door de Raad zelf worden weggewerkt. Overheveling van zaken uit die voorraden naar de rechtbanken achten wij ondoelmatig. Berekend is dat met het wegwerken van de eind 1992 bij de Raad van State bestaande voorraden ongeveer 500 mensjaren zullen zijn gemoeid.

     Met inachtneming van overwegingen van financiële en organisatorische aard wordt ernaar gestreefd de voorraden bij de Raad van State vóór 1997 weg te werken. Daartoe zal de formatie van de Raad vanaf de datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel niet ineens, maar geleidelijk worden verkleind, zodat gedurende enige jaren capaciteit beschikbaar blijft die kan worden ingezet voor het wegwerken van de voorraden. Tevens kan aanvankelijk de structureel bij de Raad van State blijvende en voor de tweede aanleg bedoelde capaciteit bij het wegwerken van de voorraden worden ingezet. Immers, eerst na ongeveer een jaar zullen zaken in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aanhangig worden gemaakt. Aan de Raad van State is inmiddels extra formatieruimte toegekend, teneinde in elk geval te voorkomen dat de voorraad nog verder groeit. In samenwerking met de Raad van State is in dit kader vastgesteld dat, rekening houdend met de bij de Raad van State aanwezige maximale opname- en begeleidingscapaciteit van nieuw personeel, een eenmalige uitbreiding van gemiddeld 30 formatieplaatsen - die gedurende enige jaren wordt gehandhaafd - dient plaats te vinden. Met de Raad van State zijn nadere afspraken gemaakt over de gefaseerde beschikbaarstelling van de extra capaciteit. Om te voorkomen dat de uitbreiding van de ondersteuning nauwelijks soelaas zou bieden omdat zonder aanvullende maatregelen de zittingscapaciteit dezelfde zou blijven, dient het aantal staatsraden in buitengewone dienst te worden uitgebreid. Door de Wet van 20 november 1991, Stb. 1991, 633, biedt de Wet op de Raad van State daartoe thans de mogelijkheid.

     Met de gekozen aanpak kan worden voorkomen dat de Raad van State, die uiteindelijk moet worden afgeslankt, eerst aanzienlijk zou moeten worden uitgebreid voor het wegwerken van de voorraden. Het vorenstaande leidt ertoe dat bij de Raad van State gefaseerd kan worden toegewerkt naar de uiteindelijk structureel benodigde formatie, terwijl de administratieve sectoren bij de rechtbanken geleidelijk kunnen worden opgebouwd. Dit veranderingsproces wordt aldus voor een belangrijk deel rblz.|64| bepaald door de inzet van beschikbare menskracht op het juiste tijdstip en op de juiste plaats. Bij de rechtbanken zullen de uitbreidingen gepaard moeten gaan met de opbouw van kennis en ervaring met de behandeling van de van de Raad van State overkomende zaken. Meer specifiek voor de rechterlijke macht doet zich nog een verzwarende omstandigheid voor, te weten de noodzaak om tijdig de rechterscapaciteit uit te breiden. De Commissie aantrekken leden rechterlijke macht is erop voorbereid dat in de komende jaren jaarlijks een groot aantal potentiële leden van de rechterlijke macht - gestreefd wordt naar ongeveer 50 - moet worden aangetrokken. De overkomst van gekwalificeerde juristen van de Raad van State is daarbij van groot belang. Daarnaast worden ook in dit verband mogelijkheden onderzocht voor het meer dan thans feitelijk opdragen van werkzaamheden van rechters aan de ondersteuning, met name aan de gerechtssecretarissen. De uitkomsten van dat onderzoek zullen naar verwachting leiden tot een andere dan de thans in de rechterlijke organisatie bestaande en historisch gegroeide verhouding tussen rechtsgeleerd en ondersteunend personeel en tot een andere opbouw van die ondersteuning.

     Met de uitvoering van de voorgenomen reorganisatie wordt op verschillende manieren een bijdrage geleverd aan het beperken van de werklast en de werkdruk. Allereerst door het wegwerken van de achterstanden bij met name de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Voorts is uitgangspunt dat bij invoering van de eerste fase zowel bij de rechtbanken als bij de Raad van State voldoende (extra) personeel beschikbaar zal zijn om de zaken binnen een redelijke termijn af te werken. Bovendien biedt een stelsel van rechtspraak in twee instanties meer mogelijkheden voor beheersing van de werklast dan het huidige stelsel. Daardoor zullen de doorlooptijden van de zaken in positieve zin worden beïnvloed. Een gunstig effect op de doorlooptijden zou vooral bij de kleinere rechtbanken ook kunnen uitgaan van de schaalvergroting die een gevolg is van de integratie, omdat schaalvergroting, en daardoor specialisatie en bundeling van deskundigheid, een betere werkverdeling en een betere opvang bij afwezigheid mogelijk maken. Daarnaast heeft ook de invoering van een verplichte bezwaarschriftprocedure in het bestuursrecht positieve gevolgen voor de werklast.

 

5.2. Personele en financiële consequenties voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie


5.2.1. Algemeen

     Met het oog op de in het standpunt van het vorige kabinet met betrekking tot de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties toegezegde herberekening zijn in de tweede helft van 1990 de personele en de financiële consequenties van het onderhavige wetsvoorstel in kaart gebracht door een werkgroep die bestond uit medewerkers van de ministeries van Justitie, van Binnenlandse Zaken en van Financiën en uit vertegenwoordigers van de rechterlijke organisatie, de Raad van State, de Bijzondere Commissie van Overleg Raad van State en de Bijzondere Commissie van Overleg Gerechten. Onderzocht is welke personele capaciteit de eerste en de tweede aanleg in de nieuwe opzet nodig hebben voor de afdoening van de huidige Arob- en TwK- en kroongeschillen. Voorts zijn de mogelijkheden bezien van een werkgelegenheidsgarantie voor de medewerkers van de Raad van State. Daarnaast zijn de incidentele en de structurele kosten van deze operatie in kaart gebracht, terwijl tevens de kosten die zijn verbonden aan de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken zijn gepreciseerd.

rblz.|65| 
5.2.2. De benodigde personele capaciteit

     Bij de vaststelling van de voor de eerste en de tweede aanleg benodigde capaciteit is uitgegaan van het zaaksaanbod van de Raad van State in 1989 en is rekening gehouden met de invoering van de algemeen geldende verplichte bezwaarschriftprocedure in de Awb. Bij de capaciteitsvaststelling is er voorts van uitgegaan dat - anders dan thans het geval is bij de Raad van State - beide rechterlijke instanties het zaaksaanbod van een jaar ook volledig in ongeveer een jaar kunnen verwerken. Berekend is dat voor de eerste en de tweede instantie rekening moet worden gehouden met een capaciteit van ongeveer 450 formatieplaatsen, terwijl voor de geschillenbeslechting in enige aanleg bij de Raad van State een capaciteitsbehoefte van 130 formatieplaatsen zal bestaan. Dit betekent dat het aantal arbeidsplaatsen in de nieuwe structuur groter is dan in de huidige, namelijk ongeveer 180 formatieplaatsen. Anders dan bij de totstandkoming van het vorige kabinetsstandpunt nog werd gedacht, zal de operatie dus structureel extra capaciteit vragen. Een niet onaanzienlijk deel van die extra capaciteit hangt samen met het opheffen van het in de huidige situatie reeds bestaande capaciteitstekort bij de Raad van State. Het wegwerken van dat tekort in het kader van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zal ook inhouden dat de doorlooptijden voor de behandeling van zaken weer aanvaardbare proporties zullen aannemen.

     Rekening moet worden gehouden met een trendmatige groei in het zaaksaanbod, vooral in de sfeer van wat thans de Arob-zaken zijn. Veranderingen in het zaaksaanbod bij het rechterlijk apparaat kunnen hun oorzaak vinden in nieuwe regelgeving c.q. intensivering van beleid (op basis van bestaande regelgeving). Bij de totstandkoming van die regelgeving of voorafgaande aan de beoogde beleidsintensiveringen dienen de verwachte gevolgen voor het zaaksaanbod in kaart te worden gebracht. Op die manier kan tevoren een beeld worden verkregen over de mogelijke gevolgen van de nieuwe regelgeving of de beleidsintensivering voor de werklast van het rechterlijk apparaat. Deze aanpak moet worden gezien tegen de achtergrond van artikel 15 van de Comptabiliteitswet 1976, de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek (117) en de Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregel van bestuur (17). Deze laatste aanwijzing brengt mee dat zo nauwkeurig mogelijk moet worden aangegeven welke (financiële) gevolgen een regeling heeft voor het met geschillenbeslechting belaste apparaat, waarbij onder meer moet worden gedacht aan de administratieve rechtspraak en het kroonberoep, aldus aanwijzing 17. Anders dan op het terrein van het civiele en het strafrecht, is in het verleden niet altijd de hand gehouden aan deze aanwijzingen bij het tot stand komen van bestuursrechtelijke regelgeving, hetgeen in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de situatie waarin geen financiële ruimte beschikbaar was voor het voorkomen van de onaanvaardbare achterstandssituatie bij de Raad van State. Om een dergelijke situatie in de toekomst te voorkomen, dienen ook bij het voorbereiden van bestuursrechtelijke regelingen en beleidsmaatregelen de kosten voor het rechterlijk apparaat zorgvuldig door het ministerie van Justitie en, voor zover de Raad van State in het geding is, door het ministerie van Binnenlandse Zaken, in nauw overleg met het departement dat primair verantwoordelijk is voor de regeling of de beleidsmaatregel, in kaart te worden gebracht, terwijl tevens een voorstel tot financiering zal moeten worden gedaan. Op die manier kan de ministerraad telkens besluiten of, en zo ja, op welke wijze de veranderingen in de werkbelasting van het rechterlijk apparaat worden gecompenseerd.

rblz.|66| 
5.2.3. De garantie tegen gedwongen werkloosheid

     Wij hebben eind 1990 de medewerkers van de Raad van State die bij de Raad per 31 december 1992 in vaste dienst zijn een garantie tegen gedwongen werkloosheid geboden.

     Uitgangspunt is dat de overgang van personeel van de Raad van State naar de rechtbanken zal geschieden zonder onduidelijkheid over de individuele rechtspositie. De garantie houdt in dat plaatsing in een functie van gelijk niveau vooropstaat en dat in die gevallen waarin dat niet mogelijk is, geen plaatsing zal geschieden in een functie die meer dan één schaal lager is dan de oorspronkelijke functieschaal. Indien een medewerker in een zogenoemde aanloopschaal zit, behoudt betrokkene uitzicht op de functieschaal indien hij in een met die schaal overeenstemmende functie wordt geplaatst. Tot tevredenheid kan worden geconstateerd dat met de Bijzondere Commissie van Overleg Raad van State overeenstemming is bereikt over de aanpak van de personele en de rechtspositionele gevolgen, met uitzondering van alleen de kwestie van het behoud van de volledige carrièreperspectieven. Door een interdepartementale werkgroep is een integraal sociaal statuut voor de onderhavige operatie opgesteld en wordt gewerkt aan de oplossing van andere rechtspositionele problemen die samenhangen met de onderhavige operatie. Het sociaal statuut zal naar verwachting binnenkort definitief kunnen worden vastgesteld.


5.2.4. Financiële consequenties

     De berekeningen wijzen, zoals gezegd, uit dat aan het beoogde systeem van rechtspraak in twee instanties waardoor aan de zich aandienende werklast binnen aanvaardbare termijnen het hoofd kan worden geboden, structureel extra kosten zijn verbonden. Het vorige kabinet was nog van oordeel dat de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties structureel gezien welhaast budgettair neutraal zou kunnen geschieden. Thans is duidelijk dat vanwege het sterk gestegen zaaksaanbod en het daardoor ontstane capaciteitstekort de kosten hoger zijn. Bovendien zijn de produktiviteitsaannamen aangepast aan de gemiddeld genomen gestegen ingewikkeldheid van de zaken.

     Een werkgroep die was samengesteld uit medewerkers van de ministeries van Justitie, van Binnenlandse Zaken en van Financiën en uit medewerkers van de Raad van State, heeft in de loop van 1990 de kosten die zijn verbonden aan het nieuwe systeem van rechtspraak in twee instanties berekend. Berekend is dat de structurele kosten ongeveer ƒ17 á ƒ18 miljoen hoger zijn dan die van het huidige systeem. Hierbij moet het volgende voor ogen worden gehouden. In de eerste plaats is in deze kosten verdisconteerd dat zowel de eerste als de tweede instantie van voldoende personeel en middelen wordt voorzien om het zaaksaanbod binnen een jaar te verwerken. Aldus is het zich bij de Raad van State voordoende capaciteitstekort in de berekeningen verwerkt. De omvang van het capaciteitstekort is door de werkgroep vastgesteld op 73 formatieplaatsen bij de Afdeling rechtspraak en vier formatieplaatsen bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur. Inclusief de overhead gaat het om in totaal 83 formatieplaatsen, hetgeen overeenkomt met een bedrag van ongeveer ƒ7 miljoen, exclusief de huisvestingskosten. In de tweede plaats is een deel van de meerkosten (ƒ3 miljoen) het gevolg van de veronderstelde aanzuigende werking als gevolg van rechtspraak in twee instanties, waarbij de eerste instantie geografisch dichter bij de burger komt te staan. Bij de berekeningen is uitgegaan van 10% rblz.|67| aanzuigende werking. In de derde plaats zijn de meerkosten een gevolg van een extra instantie door de invoering van een systeem van rechtspraak in twee instanties. Met een verwacht appelpercentage van 35% van voor hoger beroep vatbare uitspraken zijn de extra kosten daarvan ongeveer ƒ6 miljoen. Tot slot zijn in de vierde plaats, beperkte, structurele kosten verbonden aan de voorintegratie en treden structurele meerkosten op in het kader van de van overheidswege gefinancierde rechtshulp (totaal ƒ1,6 miljoen).

     Overeenkomstig de tussen alle betrokkenen gemaakte afspraken wordt aangenomen dat de invoering van het systeem van rechtspraak in twee instanties uiteindelijk gepaard gaat met de overheveling van minimaal 212 formatieplaatsen (en het daarmee corresponderende bedrag) van de Raad van State naar de rechterlijke organisatie. De aan de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie verbonden structurele en incidentele meerkosten zijn met inachtneming van die afspraak als volgt begroot [x ƒ1 miljoen, red.]:
 
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Voorraadproblematiek Raad van State (inclusief staatsraden i.b.d.) 3,1x 3,1x 3,1x 3,1x 3,1x –x
Voorintegratie 3,6x 1,4x 0,9x 0,9x 0,9x 0,9x
Voorbereiding Arob-rechtspraak in twee instanties 6,9x 2,3x –x –x –x 16,1x
Overheveling eerste aanleg –x 15,4x 15,7x 16,1x 16,1x –x
Rechtshulp –x 0,7x 0,7x 0,7x 0,7x 0,7x
Overige (incidentele) kosten 1,0x 2,9x 2,0x 0,5x –x –x
Totale meerkosten 14,6x 25,8x 22,4x 21,3x 20,8x 17,7x

 
     De kosten die zijn verbonden aan het wegwerken van de voorraden betreffen naast de in het overzicht genoemde (getotaliseerde) ƒ15,5 miljoen ook die welke een gevolg zijn van de vertraagde afslanking van de Raad van State, als gevolg waarvan nog eens in totaal 294 formatieplaatsen bij de Raad kunnen worden ingezet voor het wegwerken van de voorraden. Hiermee is een bedrag gemoeid van totaal ruim ƒ24 miljoen. Strikt genomen gaat het derhalve om ƒ39,5 miljoen, die nodig is voor het oplossen van de voorraadproblematiek.

     In het onderstaande overzicht worden de meerkosten voor de Raad van State en begrotingshoofdstuk VI weergegeven [x ƒ1 miljoen, red.]. Tevens zijn de kosten van de functiewaarderingsoperatie voor de rechterlijke macht, die eveneens uit de grote efficiency-operatie worden gefinancierd, in het overzicht opgenomen. Bij het bepalen van de structurele kosten van de eerste fase (exclusief de verwachte, geringe meerkosten voor de rechtseenheidsvoorziening) is ervan uitgegaan dat, zoals gezegd, uiteindelijk minimaal 212 formatieplaatsen (en het daarmee corresponderende bedrag) worden overgeheveld van de Raad van State naar de rechterlijke organisatie. rblz.|68| 

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx 1992 1993 1994 1995 1996 1997
I. Meerkosten eerste fase
A. Raad van State
Personeel 2,52 2,94 –3,49 –10,01 –10,51 –13,04
Materieel 0,55 0,30 –1,22 –2,75 –2,75 –3,31
Subtotaal      3,08 3,24 –4,71 –12,77 –13,27 –16,35
B. Justitie
Personeel 7,29 16,34 20,91 27,57 27,57 27,57
Materieel 4,28 5,49 5,52 5,76 5,76 5,76
Rechtshulp – 0,71 0,71 0,71 0,71 0,71
Subtotaal 11,56 22,54 27,14 34,04 34,04 34,04
Totaal 14,64 25,79 22,43 21,27 20,77 17,69
II. Functiewaardering 10,3 9,8 9,8 9,8 9,8 9,8
Totale kosten l + ll 24,9 35,6 32,2 31,1 30,6 27,5
Financiering
Extra griffierechten – 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7
Grote efficiency 27,5 35,0 35,0 38,0 38,0 38,0
Kasverschuiving –2,5 1,0 –2,5 4,5 4,5 –
Totaal 25,0 37,7 34,2 44,2 44,2 39,7
Financieringssaldo 0,1 2,1 2,0 13,1 13,6 12,2

 
     Het berekende financieringssaldo is benodigd voor de financiering van de tweede en de derde fase van de herziening (vanaf 1995), waarvan de kosten thans op structureel ƒ10 miljoen worden geraamd. Het dan nog resterende saldo zal worden aangewend ter financiering van de beoogde herziene rechtsbeschermingsregeling in de Algemene Bijstandswet c.a., alsmede van de rechtseenheidsvoorziening. Voorts is ruimte geschapen voor de dekking van de incidentele kosten die in de tweede fase zullen optreden.

     Ter adstructie volgt hier een overzicht van de samenstelling van de geraamde kosten van de tweede en de derde fase van de herziening [x ƒ1 miljoen, red.].

Meerkostenrtweederenrderderfasexxxxxxxxxxxxxxxxx 1993 1994 1995 1996 1997
Integratie kantongerechten – – 4,0 4,0 4,0
Appelrechtspraak – – 2,0 2,0 2,0
Afronding herstructurering administratieve rechtspraak – – 4,0 4,0 4,0
Totaal – – 10,0 10,0 10,0

 
     De kosten van de eerste inrichting en de huisvesting van de gerechten zijn in de hiervoor gepresenteerde cijferopstelling niet betrokken. Voor de rechterlijke organisatie zijn deze afzonderlijk in beschouwing genomen in het kader van het project huisvesting justitiële diensten (Kamerstukken II, 21 840). Indien men de totale verwachte kosten van dit project, die overigens mede worden bepaald door het wegwerken van reeds bestaande achterstanden op huisvestingsterrein, afzet tegen het aantal te huisvesten formatieplaatsen, kan worden geconstateerd dat op investeringsbasis rekening moet worden gehouden met ongeveer ƒ0,1 miljoen per formatieplaats. De eerste fase van de herzieningsoperatie rblz.|69| gaat bij de rechterlijke organisatie gepaard met een uitbreiding van ongeveer 400 formatieplaatsen.

     De in dit onderdeel gepresenteerde cijfers zijn onder meer gebaseerd op het zaaksaanbod zoals dat zich in 1989 voordeed bij de Raad van State en op de verwerkingscapaciteit van de Raad in dat jaar. Het is de bedoeling de voorliggende resultaten in de loop van 1992, wanneer de cijfers over 1991 uit het jaarverslag van de Raad van State bekend zijn, te actualiseren. Daarbij zal tevens rekening worden gehouden met de produktiviteitsontwikkelingen zoals deze kunnen blijken uit de resultaten van de werkgroep die de optimale werkwijze van de administratieve kamers in kaart brengt, nieuwe inzichten in de verwerkingscapaciteit bij de gerechten op basis van de ervaringen met de werklastmeting en mogelijkerwijze ook de resultaten van een bij de Raad van State te verrichten onderzoek naar de overhead in de ambtelijke ondersteuning, waarover thans overleg plaatsvindt met de Raad. Op die manier kan worden bewerkstelligd dat niet alleen een actualisering van de zaakscijfers plaatsvindt, maar ook van het voor de berekeningen gebruikte capaciteitsmodel.

     Uit bovenstaande berekeningen blijkt dat uit de voor het ministerie van Justitie uit de grote efficiency-operatie ten behoeve van de herziening van de rechterlijke organisatie aangewezen gelden de financiering van de incidentele kosten (inclusief het wegwerken van de bij de Raad van State bestaande voorraden) en de structurele kosten kan geschieden. De uit de grote efficiency-operatie ten behoeve van de herziening van de rechterlijke organisatie toegewezen gelden zijn toereikend voor het wegwerken van het zich thans voordoende capaciteitstekort en bieden - samen met de extra gelden die in het kader van het asielbeleid aan de Raad van State zijn verstrekt - de mogelijkheid om de voorraden bij de Raad van State weg te werken. Van de uit de grote efficiency-operatie beschikbaar komende gelden zal ƒ16 miljoen structureel beschikbaar moeten blijven om de gevolgen van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie te financieren. Aanvullend op deze gelden zal het nodig zijn dat de verwachte extra opbrengsten uit het griffierecht als gevolg van de invoering van het onderhavige wetsvoorstel eveneens voor de herzieningsoperatie beschikbaar komen. De meeropbrengsten worden geschat op ƒ1,7 miljoen per jaar. De resterende opbrengsten van de grote efficiency-operatie zullen worden aangewend voor de financiering van de latere onderdelen van de herziening van de rechterlijke organisatie en van de gevolgen van de functiewaarderingsoperatie.

     Met betrekking tot de financiering van de herziening rechterlijke organisatie uit de opbrengsten van deze operatie merken wij voor de goede orde nog het volgende op. Zelfs indien de grote efficiency-operatie minder zou opbrengen dan beoogd - daargelaten de omvang daarvan - betekent dat nog niet dat de financiering van de herziening van de rechterlijke organisatie in gevaar komt. Ten eerste is van belang dat slechts een zeer beperkt deel van de opbrengsten uit de grote efficiency-operatie is bestemd voor de herziening van de rechterlijke organisatie. Ten tweede is in het kabinet afgesproken dat, als de opbrengsten onverhoopt minder zouden zijn dan geraamd, de gelden die voor onder meer de herziening van de rechterlijke organisatie nodig zijn, in het uiterste geval via generale compensatie beschikbaar komen, zodat slechts een klein deel van de tekorten binnen de begroting van het ministerie van Justitie moet worden opgevangen.

rblz.|70| 

5.3. Organisatorische consequenties voor de rechtbanken


     De invoering van het onderhavige wetsvoorstel zal buiten de consequenties voor de Raad van State (instelling van één Afdeling bestuursrechtspraak met verschillende taken, met de bijbehorende gevolgen voor de ondersteunende afdelingen) ingrijpende consequenties hebben voor de werkwijzen binnen de (administratieve sectoren van de) rechtbanken. Met inachtneming van de door de Raad van State toegepaste werkmethoden wordt onder meer onderzocht in hoeverre werk door de rechterlijke macht feitelijk kan worden opgedragen aan het gerechtssecretariaat en werk van het gerechtssecretariaat aan de administratie. Thans worden voorstellen ontwikkeld met betrekking tot die werkwijzen. In onderdeel 5.1 werd hierop reeds ingegaan.

     In verband met de tijdelijke werklastverhoging die reorganisatieprocessen met zich kunnen brengen, dient te worden beklemtoond dat, om de extra werklast als gevolg van de veranderingen te beperken, ervoor is gekozen om waar mogelijk veranderingen die de rechterlijke organisatie raken zo in te voeren dat wordt voorkomen dat ze gelijktijdig op dezelfde onderdelen van de rechterlijke organisatie betrekking hebben. Zo vindt de - terdege voorbereide en in termen van structurele extra werklast op basis van de berekeningen van de commissie-Van Schendel meevallende - invoering van het nieuwe BW plaats op het moment dat de voorbereidingen voor de herziening van de bestuursrechtspraak plaatsvinden. Wij wijzen er in dit verband op dat in de opeenvolgende fasen van de herziening telkens andere onderdelen van de rechterlijke organisatie zijn betrokken. Deze gefaseerde aanpak biedt tevens de mogelijkheid de verschillende delen van de herzieningsoperatie in een relatief kort tijdsbestek door te voeren, zodat de medewerkers van de desbetreffende onderdelen niet nodeloos lang worden geconfronteerd met veranderingsprocessen.

     Belangrijk is voorts dat met de implementatie van de herzieningsvoorstellen, ook wat de eerste fase betreft, is gewacht totdat op het niveau van de arrondissementen voorwaarden zijn gecreëerd die voor een succesvolle implementatie nodig zijn. Het gaat daarbij om de versterking van het management op het niveau van het arrondissement, het treffen van voorzieningen gericht op een optimale verdeling en benutting van de beschikbare mensen en middelen en waar nodig een uitbreiding van de capaciteit. Aan dit beleid is en wordt samen met het versterkte lokale beheersmanagement vormgegeven door het werken met een planning- en controlsysteem waarbij gebruik wordt gemaakt van een werklastmetingssysteem, het verbeteren van de interne organisatie, het ontwikkelen en gebruik maken van moderne werkwijzen en andere delegatiepatronen, automatisering, versterking van de ondersteuning en verbetering van de huisvesting van de gerechten. De uitvoering van het hier geschetste beleid maakt gestage voortgang en begint haar vruchten af te werpen. Belangrijk in dit verband is dat het lokale beheersmanagement, onder leiding van de directeur gerechtelijke ondersteuning, in overeenstemming met de functionele autoriteiten, zich verantwoordelijk weet voor de implementatie van de herzieningsvoorstellen, waarbij overigens zo nodig een beroep kan worden gedaan op het ministerie van Justitie of op externe organisatiedeskundigheid. Inmiddels zijn belangrijke stappen gezet om de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken, die zoals bekend voorafgaat aan de voltooiing van de eerste fase, inderdaad te kunnen invoeren als het wetsvoorstel - dat gereed is voor mondelinge behandeling in de Tweede Kamer - het Staatsblad heeft bereikt.

     rblz.|71| Bovendien is en wordt bewerkstelligd dat tijdig over extra personeel kan worden beschikt, terwijl voorafgaand aan de implementatie ook extra financiële middelen worden verstrekt. Ter voorbereiding op de voorintegratie zijn in de loop van 1991 extra formatieplaatsen en financiële middelen aan de raden van beroep/Ambtenarengerechten beschikbaar gesteld. In de loop van 1992 zal dat eveneens gebeuren ter voorbereiding op de voltooiing van de eerste fase. Per 1 juli 1992 zullen in dat verband 52 formatieplaatsen extra beschikbaar worden gesteld. Bij dit gegeven dient men bovendien voor ogen te houden dat de invoering van rechtspraak in twee instanties niet gepaard gaat met de overdracht van de bij de Raad van State bestaande voorraden, zodat de zaken op de voor de rechterlijke organisatie nieuwe rechtsterreinen geleidelijk aanhangig zullen worden gemaakt.

     Voorts wordt bewerkstelligd dat zowel voor het rechtsgeleerd personeel als voor het gerechtssecretariaat mogelijkheden worden gecreëerd voor scholing en, indien zij dat wensen, om praktische ervaring op te doen met de behandeling van Arob-, TwK- en kroonzaken. In overleg met de Stichting Studiecentrum Rechtspleging wordt ervoor zorg gedragen dat tijdig de benodigde aanvullende cursussen worden verzorgd. In aanvulling op deze theoretische vorming worden, in goede samenwerking met de Raad van State, voor de leden van de rechterlijke macht en medewerkers uit de rechterlijke organisatie de mogelijkheden verkend om door middel van het volgen van stages bij de Raad aldaar praktische ervaring op te doen. Op die wijze wordt bewerkstelligd dat de rechterlijk organisatie in 1993 ook beschikt over eigen personeel dat in staat is het zich geleidelijk aandienende zaaksaanbod op een nieuw terrein te behandelen.

     Ten slotte kan erop worden gewezen dat bij de verdere ontwikkeling van het Gerbera-automatiseringssysteem rekening wordt gehouden met de behandeling van Arob-, TwK- en kroonzaken, terwijl voor de invoering van dat systeem tijdelijk extra formatieruimte beschikbaar wordt gesteld voor zogenoemde invoeringsteams.

     Teneinde te bewerkstelligen dat de inbreng van alle betrokken partijen in iedere fase van het reorganisatieproces verzekerd is, is een projectstructuur ingesteld waarin voor ieder onderdeel van de uitwerking van de herzieningsvoorstellen alle betrokken instanties zijn vertegenwoordigd. Daarnaast is ten behoeve van de Justitieorganisatie een projectteam in het leven geroepen dat is belast met de coördinatie en de begeleiding van alle activiteiten die in het kader van de reorganisatie moeten worden verricht. Tevens draagt het projectteam ervoor zorg dat alle voor de rechterlijke instanties relevante ontwikkelingen telkens, voor ieder onderdeel van het herzieningsproces, in samenhang worden beschouwd. Een speciale plaats in dit geheel neemt de Adviesraad herziening rechterlijke organisatie in. De adviesraad, die onder voorzitterschap staat van de president van de Hoge Raad en waarin alle geledingen van de rechterlijke macht en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak zijn vertegenwoordigd en waarin tevens de Raad van State participeert, heeft tot taak de advisering van de kant van de rechterlijke autoriteiten over alle met de herzieningsoperatie samenhangende onderwerpen te coördineren en te integreren.

rblz.|72| 

6. Gevolgen voor het bestuur


     De in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen hebben verreweg de meest ingrijpende gevolgen voor de Raad van State en de rechterlijke organisatie zelf. Maar uiteraard laat het wetsvoorstel ook de bestuurlijke omgeving niet onberoerd. De vraag die in dit onderdeel in verband hiermee aan de orde komt is of, en zo ja, in hoeverre extra bestuurslasten aan het nieuwe stelsel van administratieve rechtspraak zijn verbonden.

     Wat de lasten in bredere zin betreft, merken wij het volgende op. In een adviesaanvraag van de regering van 20 juni 1991 aan de WRR [Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, red.] over de verkorting van besluitvormingsprocedures wordt gewezen op de schadelijke gevolgen van lange procedures: "Zij leiden tot onnodig hoge bestuurlijke en maatschappelijke en economische lasten. In de eerste plaats ontstaat veelal kostbare duplicatie van werkzaamheden, bijvoorbeeld door besluitvormings- en inspraakprocedures en rechtsbescherming waarin enige malen in wezen dezelfde bezwaren aan de orde komen. Dit leidt tot lasten voor de overheid, maar ook voor burgers, bedrijven en andere particuliere organisaties. Ten tweede worden de aanleg van infrastructuur en de totstandkoming van bouwwerken, bedrijfsvestigingen en nieuwe economische activiteiten door de lange besluitvormingsprocedures belemmerd." Uiteraard dienen bij het ontwerpen van het rechtsbeschermingsstelsel de effecten op de lengte van het bestuurlijke besluitvormingstraject in de beschouwing te worden betrokken. Een stelsel dat zou leiden tot verlenging van de besluitvorming in het algemeen zou heel onaantrekkelijk zijn. Wij willen er in dit verband op wijzen dat het stelsel van rechtspraak in twee instanties juist mede is ingegeven door de wens sneller een rechterlijk oordeel te kunnen verkrijgen. Oogmerk is immers onder meer een einde te maken aan de overbelasting van de met rechtspraak belaste afdelingen van de Raad van State. Een overbelasting die tot gevolg heeft dat het thans soms wel heel lang duurt voordat een uitspraak over het geschil ten gronde kan worden verkregen. Door de verdere doorvoering van het stelsel van rechtspraak in twee instanties, die tot gevolg heeft dat er een betere spreiding van het zaaksaanbod is, alsmede dat meer rechters beschikbaar zijn, zal de uitspraak in eerste instantie sneller beschikbaar zijn dan in de huidige situatie, waarin door de met rechtspraak belaste afdelingen van de Raad in eerste en enige instantie recht wordt gesproken. Daardoor neemt de gemiddelde duur van de besluitvormingsprocedures substantieel af. Ditzelfde effect wordt overigens al in een eerdere fase van het besluitvormingsproces bewerkstelligd door de bezwaarschriftprocedure. Wij verwijzen voor dat punt naar hetgeen daarover in het kader van de eerste tranche van de Awb is opgemerkt. Bij dit alles verwachten wij dat het aantal zaken waarin in hoger beroep wordt doorgeprocedeerd, beperkt zal zijn. Deze verwachting is onder meer gebaseerd op de appelpercentages in de takken van rechtspraak waar het stelsel van rechtspraak in twee instanties reeds geldt. Indien al hoger beroep wordt ingesteld, betekent dat vervolgens nog niet dat de beslissing in appel moet worden afgewacht alvorens tot uitvoering van het bestreden besluit kan worden overgegaan. Het appel heeft immers in beginsel geen schorsende werking. Nu daarenboven de mogelijkheid van een voorlopige voorziening in appel wordt voorgesteld, zal het bestuursorgaan in het kader van een dergelijke voorlopigevoorzieningsprocedure op korte termijn een grote mate van zekerheid kunnen verkrijgen over de vraag of het besluit in appel in stand zal blijven. Wij wijzen voorts nog op de mogelijkheid dat de appelrechter tegelijk met de beslissing op het verzoek om een voorlopige voorziening uitspraak doet in het hoger beroep in het bodemgeschil.

     rblz.|73| Overigens is het wellicht goed in dit verband eraan te herinneren dat een aantal categorieën van besluiten voorshands van rechtspraak in twee instanties zal worden uitgezonderd. Een belangrijk criterium hiervoor is de onzekerheid over de vraag of bij die categorieën geschillen inderdaad slechts in beperkte mate zal worden doorgeprocedeerd. Door het uitzonderen van deze geschillen is het risico dat de introductie van rechtspraak in twee instanties op onderdelen tot verlenging van de besluitvormingsprocedures zal leiden aanzienlijk beperkt.

     Ten slotte willen wij erop wijzen dat de tijd die met de rechtsbescherming is gemoeid in hoge mate volgend is ten opzichte van (de gecompliceerdheid van) de primaire besluitvorming. Naar de mate waarin het streven naar vereenvoudiging van de primaire besluitvormingsprocedure succes zal hebben, zal dit kunnen leiden tot een vermindering van het aantal rechtsbeschermingsprocedures en van de tijd die met deze procedures is gemoeid.

     Wij achten het derhalve aannemelijk dat het voorliggende wetsvoorstel wat de lasten in bredere zin betreft eerder zal bijdragen aan een verlichting dan aan een verzwaring daarvan.

     Wij hebben gestreefd naar het geven van een zo nauwkeurig mogelijk algemeen beeld van de te verwachten wijzigingen in de bestuurslasten. Wij beschouwen echter het opstellen van een operationeel betrouwbare kwantitatieve analyse ex ante van de mogelijke gevolgen van dit wetsvoorstel voor de bestuurslasten als een vrijwel ondoenlijke opgave. Vooreerst wijzen wij erop dat het een uitermate ingewikkelde opgave is om een betrouwbare voorspelling te doen van de ontwikkeling van bestuurslasten louter als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel. Deze ene factor zou dan immers moeten worden geïsoleerd van andere factoren die van invloed zijn op het brede scala van bestuurlijke activiteiten. Wijzigingen in de regelgeving of bij de uitvoering op het niveau van de organisatie (kunnen) leiden tot (veelal ingrijpende) wijzigingen in bestuurslasten. Bij een beoordeling van de te verwachten effecten van dit wetsvoorstel is niet exact na te gaan of het wetsvoorstel daarnaast wellicht ook werkt als een katalysator of als een remmende factor op het geheel van de bestuurslasten. Voor zover ons bekend, zijn ter zake nauwelijks onderzoeksgegevens voorhanden (uitgezonderd de bezwaarschriftprocedure; vgl. Kamerstukken II 1990-1991, 21 221, nrs. 5 en 8 en de bijbehorende rapporten). Daarenboven is de uitvoeringspraktijk mede bepalend voor de bestuurslasten en kan niet in het algemeen worden gesteld dat aan de introductie van een bepaalde nieuwe regel bepaalde van te voren nauwkeurig aangegeven extra bestuurslasten zijn verbonden. Zo blijkt de toepassing van een wet door verschillende uitvoeringsorganen afhankelijk van de wijze van uitvoering door die organen tot uiteenlopende hoeveelheden klachten en beroepschriften te leiden (vgl. G.S.A. Dijkstra, Wetgeving en omvang van het gebruik van rechtsbescherming, Deventer, 1991). Voorts is het de vraag of de bestuurlijke omgeving als een gegeven grootheid moet worden geaccepteerd in de analyse van mogelijke extra bestuurslasten. Rechtsbeschermingsvoorzieningen kunnen er immers ook toe leiden dat tekortkomingen aan het licht komen en dat mogelijkheden worden aangereikt voor verbetering binnen de bestaande financiële kaders. In situaties waarin thans nog sprake is van een rechtsbeschermingstekort kunnen de extra lasten wellicht als onevenredig zwaar worden ervaren, doch de omvang van deze lasten kan niet volledig op het conto van de onderhavige voorstellen worden geschreven.

     rblz.|74| Wellicht ten overvloede merken wij nog op dat ook de baten van dit wetsvoorstel in de beschouwingen dienen te worden betrokken. Niet uit het oog mag worden verloren dat de verhoogde rechtsbescherming die dit wetsvoorstel althans op sommige onderdelen biedt, in beginsel alle rechtzoekenden, inclusief bestuursorganen, in Nederland dient. Noch met een almaar toenemende werklast bij de Raad van State en alle daarmee verbonden problemen, noch met een nieuw, onevenwichtig opgebouwd systeem van rechtsbescherming zijn de rechtzoekenden en de rechtspraktijk gediend. Uiteraard is bij het opstellen van het voorliggende wetsvoorstel rekening gehouden met gerechtvaardigde belangen van het bestuur. Doch deze dienen echter niet zodanig overheersend te zijn dat daardoor de vormgeving van de voorgestelde herziening van de rechterlijke organisatie ondergeschikt zou worden gemaakt aan bestuurlijke belangen. Het bestuur is er tenslotte voor de burgers, en niet andersom. Wij wijzen in dit verband andermaal op het belangrijke effect dat in het nieuwe stelsel onder meer door de verdere doorvoering van rechtspraak in twee instanties en door de mogelijkheid van "kortsluiting" tussen voorlopige voorziening en bodemprocedure gemiddeld genomen sneller uitspraken in eerste instantie (en vaak ook in tweede instantie) beschikbaar zijn. Daardoor bestaat sneller rechtszekerheid bij burgers en bestuursorganen en kunnen bijvoorbeeld projecten eerder in uitvoering worden genomen. Deze voordelen lenen zich echter niet gemakkelijk voor kwantificering.

     De hierboven geplaatste kanttekeningen impliceren niet dat het onmogelijk is een voorspelling te doen over de bestuurslasten die bepaalde onderdelen van een regeling met zich brengen. Afhankelijk van de aard van een bepaalde maatregel en de bestuurlijke en maatschappelijke context waarin deze moet worden geïmplementeerd, kunnen meer of minder betrouwbare indicaties worden gegeven van de effecten waarmee rekening moet worden gehouden.

     Op onderdelen zal voor sommige bestuursorganen sprake kunnen zijn van een stijging van de bestuurslasten. Zo zal rechtspraak in twee instanties, waar deze tot nu toe in één instantie plaatsvond, in die gevallen waarin wordt doorgeprocedeerd tot hogere bestuurslasten kunnen leiden. Hoe hoog die lasten zullen zijn, is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de bewerkelijkheid van het hoger beroep (is sprake van slechts een herhaling van zetten of is een hernieuwde beoordeling nodig; komt er een zitting of niet), de mate waarin appellen worden ingetrokken, de vraag of de burger dan wel het bestuursorgaan in appel gaat, de duur van de totale rechterlijke procedure en de inschakeling van professionele rechtsbijstand. In welke categorieën van geschillen meer of minder dan gemiddeld zal worden doorgeprocedeerd en dus bij welke (onderdelen van de) ministeries zich exact de, naar onze opvatting overigens beperkte, extra lasten zullen voordoen, valt niet te voorspellen. Rechtspraak in twee instanties zoals voorgesteld, betekent ook dat de rechtspraak in eerste aanleg op negentien verschillende plaatsen in het land zal plaatsvinden. Dat heeft voor de burger en voor decentrale en gedeconcentreerde bestuursorganen het voordeel van de betere bereikbaarheid, doch voor bestuursorganen van de centrale overheid kunnen daaruit extra lasten voortvloeien. Daar staat tegenover dat een verhoging van de bestuurslasten onder meer is beperkt doordat nadrukkelijk ten aanzien van bepaalde geschillen is voorgesteld in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voorshands rechtspraak in één instantie te handhaven.

     Ter illustratie geven wij onderstaand meer in concreto een overzicht van de aantallen Arob-zaken die in het nieuwe stelsel in eerste aanleg en rblz.|75| in hoger beroep zullen worden behandeld. Aan de hand daarvan kan ook een concreter beeld ontstaan van de extra bestuurslasten ten gevolge van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Deze gegevens zijn ontleend aan berekeningen die in oktober 1990 zijn opgesteld van de gevolgen van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor in het bijzonder de Raad van State en de rechtbanken. Wij vermelden hier als gezegd de gegevens ten aanzien van de huidige Arob-rechtspraak. Het gaat daar immers om het grootste aantal geschillen en om de meest ingrijpende wijziging in het stelsel.

     In 1989 werden 20 471 Arob-geschillen aangebracht. In 15 480 zaken ging het om hoofdzaken. Bijna 5000 zaken betroffen verzoeken om schorsing en/of voorlopige voorziening. Na correctie voor de zeefwerking die - volgens berekeningen gebaseerd op de huidige praktijk van artikel 11 van de Wet Arob - van de algeheel verplichte bezwaarschriftprocedure inzake geschillen tegen de centrale overheid uitgaat, resteren 10 330 zaken die in eerste aanleg zullen worden behandeld door de administratieve kamers van de rechtbanken en die ook in beginsel in aanmerking komen voor rechtspraak in twee instanties. Indien rekening wordt gehouden met een aanzuigende werking van 10%, gaat het om 11 360 zaken. Hierbij is van belang dat slechts ongeveer 40% van de ingekomen hoofdzaken leidt tot een voor hoger beroep vatbare uitspraak na een behandeling ter zitting; 30% wordt namelijk buiten zitting afgedaan en ongeveer 30% wordt ingetrokken of op een andere wijze afgedaan. Op basis van een appelpercentage van 35% van de voor hoger beroep vatbare uitspraken betekent dat dat in ongeveer 1550 zaken hoger beroep zal worden ingesteld. Voor de goede orde zij hierbij aangetekend dat in deze berekeningen nog geen rekening kon worden gehouden met enerzijds de voorgestane rechtspraak in één instantie in geschillen op grond van de Vreemdelingenwet (in 1989 ongeveer 2100 aangebrachte geschillen) en anderzijds het sinds 1989 gestegen aantal ingekomen zaken (in 1990 ongeveer 2500 extra hoofdzaken).

     Uit deze gegevens kunnen voor de te verwachten extra bestuurslasten de volgende conclusies worden getrokken.

     Anders dan thans zal in 1550 (voormalige Arob-)zaken een hogerberoepsprocedure moeten worden gevoerd. Daarbij komt dat in een deel van deze gevallen hangende hoger beroep nog een voorlopige voorziening zal worden gevraagd.

     Evenals thans zijn bestuurslasten verbonden aan behandeling van geschillen in eerste aanleg. Deze zijn, met één - hierna te bespreken - uitzondering, niet hoger dan thans. Zoals bekend, zullen, anders dan nu, geschillen niet geconcentreerd op één plaats in het land worden behandeld, doch verspreid over negentien rechtbanken. Voor bestuursorganen die niet tot de centrale overheid behoren, zal dat in die gevallen waarin er een zitting wordt gehouden tot een besparing (reistijd) leiden. Voor bestuursorganen van de centrale overheid geldt dat in die gevallen waarin beroepen tegen besluiten van de Kroon of een minister in eerste aanleg niet meer te 's-Gravenhage worden behandeld extra bestuurslasten optreden. Zorgen over de omvang daarvan dienen echter in belangrijke mate te worden gerelativeerd. In totaal zullen in eerste aanleg ongeveer 5300 zittingen in hoofdzaken (waaronder 550 verzetzaken) worden gehouden en ongeveer 2590 voorlopigevoorzieningszittingen worden gedaan. Er kan van worden uitgegaan dat de centrale overheid in een derde deel van deze zaken als verweerder zal optreden. Een deel van de Arob-zaken tegen bestuursorganen van de centrale overheid bestaat uit beroepen tegen besluiten van gedeconcentreerde ambtenaren waaraan rblz.|76| de bevoegdheid tot het nemen van bepaalde besluiten is geattribueerd. In die gevallen treedt voor de centrale overheid juist een vermindering van die bestuurslasten op, aangezien de desbetreffende ambtenaren dan veelal dichter bij hun werkplek terecht kunnen dan thans het geval is. Als wij aannemen dat in ongeveer een derde deel van deze geschillen sprake is van gedeconcentreerde diensten, betekent dat dat in ongeveer 1750 geschillen meer lasten voor de centrale overheid zullen optreden. Daarbij is dan nog geen rekening gehouden met de in artikel 8.3.8 [8:86] van de Awb geregelde mogelijkheid van kortsluiting tussen voorlopige voorziening en hoofdzaak. De omvang van deze meerkosten wordt nog verder beperkt, namelijk in de gevallen waarin het wél gaat om besluiten van de Kroon of een minister. Daarbij zal door louter demografische oorzaken in 46% van de gevallen sprake zijn van geen of slechts beperkte extra bestuurslasten. Wij doelen op de gevallen waarin de appellant woonachtig is in het arrondissement 's-Gravenhage (11%), onderscheidenlijk in één van de arrondissementen op korte reisafstand van 's-Gravenhage (Dordrecht 2%, Rotterdam 7%, Haarlem 6%, Amsterdam 11% en Utrecht 9%). Bovendien wijzen wij op de toenemende tendens tot decentralisatie. Deze zal ertoe kunnen leiden dat in meer gevallen dan thans besluiten worden genomen door bestuursorganen van de decentrale overheden. Voorts achten wij het van belang dat de rechtbanken waar mogelijk de behandeling van zaken die één (onderdeel van een) bestuursorgaan betreffen zoveel mogelijk voor behandeling op één zitting plannen. Wij menen dat ook langs die weg praktische oplossingen kunnen worden getroffen om extra bestuurslasten zo beperkt mogelijk te houden.

     Wij concluderen dat invoering van rechtspraak in twee instanties met name voor de centrale overheid meer bestuurslasten met zich zal brengen, doch wij zijn tevens van oordeel dat deze in het licht van de gevolgen van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voor het tot stand komen van onherroepelijke overheidsbeslissingen niet moeten worden overschat. Het gaat om beperkte extra lasten, verbonden aan het voeren van gedingen in hoger beroep en - slechts voor zover het de centrale overheid (althans de ministeries) betreft - aan het bijwonen van zittingen in eerste aanleg op negentien verschillende plaatsen in het land.

     Naast eventuele bestuurslasten voortvloeiende uit het stelsel van rechtspraak in twee instanties is het ook mogelijk dat enige extra bestuurslasten voortvloeien uit de voorgestelde uitbreiding van de competentie van de administratieve rechter ten gevolge van de slechting van de negatieve lijst bij de Wet Arob. Dit heeft tot gevolg dat de mogelijkheden voor beroep bij de administratieve rechter enigermate worden uitgebreid. Deze uitbreiding zal tot een zekere stijging van de bestuurslasten leiden. Het gelijktijdig met de expiratie van de TwK vervallen van de negatieve lijst is een uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer. Over de omvang van de stijging kunnen wij thans het volgende vermelden. Door de hernieuwde vaststelling in 1988 is het aantal beschikkingen waarop de lijst betrekking heeft belangrijk beperkt. Reeds om die reden zal de stijging van bestuurslasten beperkt blijven. Bij een nadere beschouwing van de in 1988 overgebleven besluiten is gebleken dat dat inderdaad zo is. Zo hebben de achttien op de lijst vermelde zogenoemde garantieregelingen Indische pensioenen betrekking op een qua omvang beperkte populatie. Bovendien betreft het veelal besluiten waartegen thans al de redelijk functionerende mogelijkheid van administratief beroep bestaat. De gevolgen van de schrapping van de op de negatieve lijst vermelde wetgeving van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen kunnen niet goed worden getaxeerd. Met betrekking tot rblz.|77| de Lageronderwijswet 1920 merken wij op dat deze goeddeels is vervangen door de Wet op het basisonderwijs. De mogelijkheid van extra bestuurslasten op het terrein van de desbetreffende onderwijswetten worden overigens gemitigeerd door het uitstel (tot drie jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel) dat artikel 2 van hoofdstuk XIV van de Aanpassingswet Awb op het stuk van de bezwaarschriftprocedure biedt. Geconcludeerd kan worden dat de omvang van de stijging beperkt is. Bovendien dienen besluiten die de rechtspositie van de burger raken en die zich lenen voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming, in beginsel voor beroep bij de administratieve rechter vatbaar te zijn.
     Uitsluiting van beroep van besluiten bij de administratieve rechter zou haaks staan op het streven om leemten in de rechtsbescherming op te vullen. Ook hier geldt hetgeen in algemene zin van belang is, namelijk dat door zodanige uitsluiting het beroep op de burgerlijke rechter kan toenemen en meer klachten kunnen binnenkomen bij de Koningin, de Commissies voor de Verzoekschriften en de Nationale ombudsman.

     Voor de goede orde merken wij met betrekking tot de bestuurslasten die samenhangen met de bezwaarschriftprocedure, hoewel deze materie grotendeels door de eerste tranche van de Awb wordt bestreken, nog het volgende op.

     Dit wetsvoorstel voorziet in samenhang met de eerste tranche van de Awb in invoering van de bezwaarschriftprocedure op terreinen waarvoor deze thans nog niet geldt. Zo wordt de voor beroep vatbare beslissing op het terrein van de sociale zekerheid vervangen door de bezwaarschriftprocedure. Hoewel op dat terrein reeds in de vorm van die voor beroep vatbare beslissing een (lichte) voorprocedure bestaat, is ook daarbij rekening gehouden met extra bestuurslasten, en wel in die zin dat met betrekking tot de in artikel IV van onderdeel 6 van het wetsvoorstel genoemde geschillen de bezwaarschriftprocedure de eerste drie jaren na inwerkingtreding van deze wet achterwege blijft.

     Daarnaast betekent de vervanging van het kroonberoep door beroep op de administratieve rechter dat in beginsel ook daar een bezwaarschriftprocedure gaat gelden. Hierop zijn echter belangrijke uitzonderingen. Artikel 6.3.1a [7:1] van de Awb bepaalt immers onder meer dat indien sprake is van een bestuurlijke voorprocedure als administratief beroep of goedkeuring, geen bezwaarschriftprocedure wordt gevolgd. Op het belangrijkste terrein waarvoor nog kroonberoep openstaat - de bestemmingsplanprocedure - is sprake van een goedkeuringsprocedure, zodat daar niet behoeft te worden gevreesd voor extra bestuurslasten.

     Mutatis mutandis geldt het bovenstaande ook voor die gevallen waarin tot nu toe sprake is van een beperkte kring van beroepsgerechtigden. Het beginsel dat het beroepsrecht slechts toekomt aan bijvoorbeeld de geadresseerde van de beschikking en niet aan anderen die door het desbetreffende besluit evenzeer rechtstreeks in hun belang worden getroffen, is niet meer van deze tijd. In modernere wetgeving wordt dienovereenkomstig het beroepsrecht toegekend aan belanghebbenden. In het voorliggende wetsvoorstel wordt deze lijn doorgetrokken. Ook de hieruit eventueel voortvloeiende stijging van de bestuurslasten zal onzes inziens moeten worden aanvaard. Naar wij verwachten, zal deze stijging overigens van beperkte omvang zijn, mede omdat in een groot deel van de bestaande bestuursrechtelijke wetgeving de kring van beroepsgerechtigden reeds samenvalt met de belanghebbenden.

     Op grond van het bovenstaande zijn wij van oordeel dat ceteris paribus een zekere stijging van de bestuurslasten kan optreden. Wij rblz.|78| menen dat deze gevolgen beperkt zullen zijn, mede gelet op het feit dat het stelsel van rechtspraak in twee instanties voorshands niet over de gehele linie zal worden ingevoerd.

     Wij stellen ons op het standpunt dat voor de stijging van de bestuurslasten in beginsel geen extra middelen behoeven te worden gereserveerd. Ter motivering van dit standpunt kan het volgende dienen. De besluitvorming door het bestuur kan de vraag naar rechtsbescherming uitlokken. De bron van alle beroepszaken wordt gevormd door de onderliggende regelgeving. Bestaande en toekomstige regelingen die beroepen kunnen genereren, moeten worden getoetst op conflictopwekkend vermogen. Juridische normering, vermindering van het aantal beslismomenten binnen de primaire besluitvorming en eenvoudige beslissingen kunnen bijdragen tot vermindering van het aantal beroepen. Het is van groot belang dat opstellers van algemeen verbindende voorschriften en van beleidsregels zich realiseren dat besluiten die uit die regels voortvloeien veelal vatbaar zullen zijn voor beroep bij de administratieve rechter.

     Ten slotte wordt erop gewezen dat zorgvuldige primaire besluitvorming het beroep dat op de voorzieningen van rechtsbescherming wordt gedaan, doet verminderen, en daardoor tevens de bestuurskosten en de kosten van het rechterlijk apparaat.

     Wij menen dat het, gelet op het bovenstaande, in zekere zin te gemakkelijk zou zijn om thans extra middelen te reserveren voor eventuele kosten voortvloeiend uit de nieuwe voorzieningen van rechtsbescherming. Eerst zal moeten worden afgewacht of er sprake zal zijn van een zodanige stijging van bestuurslasten dat er extra (financiële) maatregelen moeten worden getroffen. Voorts zal moeten worden beproefd of met andere middelen de omvang van het gebruik van de voorzieningen van rechtsbescherming kan worden teruggedrongen.

     Het bovenstaande laat onverlet dat onder bijzondere omstandigheden toch bijzondere voorzieningen nodig kunnen blijken te zijn. Onder bijzondere omstandigheden verstaan wij bijvoorbeeld de situatie dat de omvang van het gebruik van de voorzieningen van rechtsbescherming zich geheel of vrijwel geheel aan de invloed van het bestuursorgaan onttrekt. In dat geval ligt overigens niet alleen de optie voor om extra middelen ter beschikking te stellen, ook een tijdelijke of definitieve afwijking van het voorgestelde stelsel van administratieve rechtspraak is dan een optie. In enkele gevallen is daartoe thans dan ook overgegaan. Daarvan wordt in de artikelsgewijze toelichting melding gemaakt.

     Mogelijke effecten zullen, zo is de slotsom, door elk organisatieonderdeel worden opgevangen binnen het bestaande budget en de bestaande personeelsformatie. Indien uit de evaluatie zou blijken dat zich bij bepaalde onderdelen onevenredige voordelen respectievelijk knelpunten voordoen, zullen in lijn met hetgeen hiervoor is vermeld uiteraard maatregelen moeten worden getroffen.

 

7. Deregulering


     In de onderdelen 1 tot en met 6 zijn de hoofddoelstellingen van het wetsvoorstel uiteengezet en zijn de gemaakte keuzen op hoofdonderdelen verantwoord. In de artikelsgewijze toelichting wordt nader ingegaan op onderdelen van het wetsvoorstel, zijn in concreto gemaakte rblz.|79| keuzen verantwoord en zijn op verschillende plaatsen varianten onder ogen gezien.

     In dit onderdeel wordt in aanvulling op hetgeen reeds in de hieraan voorafgaande thematische onderdelen naar voren is gebracht, algemeen samenvattend ingegaan op alternatieven en varianten die bij het ontwerpen van de onderhavige regeling zijn overwogen en op de gevolgen voor het bestuurlijke en het justitiële apparaat.

     Het onderhavige wetsvoorstel bevat vijf hoofdonderdelen, die nauw met elkaar samenhangen: de instelling bij de rechtbanken van algemeen bevoegde meervoudige en enkelvoudige kamers voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg; de invoering van bestuursrechtspraak in twee instanties voor Arob-zaken en een deel van de voormalige TwK- en kroongeschillen; een definitieve regeling voor de beslechting van kroongeschillen; de totstandkoming van een nieuw uniform bestuursprocesrecht; de totstandkoming van een voorlopige rechtseenheidsvoorziening.

     Wij stellen voorop dat het wetsvoorstel uit een oogpunt van deregulering grote voordelen heeft. De voorgestelde voorzieningen leveren een belangrijke bijdrage aan de vereenvoudiging van de rechterlijke organisatie en het bestuursprocesrecht en daardoor aan de verbetering van de kwaliteit van de rechtspraak in het algemeen en de bestuursrechtspraak in het bijzonder. Met name door de uniformering van het bestuursprocesrecht neemt het aantal regelingen substantieel af. Dat komt ten goede aan de kwaliteit van het recht en het openbaar bestuur en maakt de samenleving beter bestuurbaar.

     De rechterlijke organisatie wordt verbeterd en vereenvoudigd. Het aantal rechterlijke colleges neemt af. Op de organisatorische en personele integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken volgt een verdergaande integratie. Een groot deel van de bestuursrechtspraak aan de basis wordt geïntegreerd en er vindt een integratie plaats van de bestuursrechtspraak, de burgerlijke rechtspraak en de strafrechtspraak. De aldus te verwezenlijken integratie vormt de grondslag voor de verdere herstructurering van onze rechterlijke organisatie. Een alternatief voor de voorgestelde integratie, het zogenoemde tweekolommenstelsel - één kolom voor civiele en strafrechtspraak en één kolom voor bestuursrechtspraak -, wordt daarmee voor de eerste aanleg verworpen, omdat daardoor onvoldoende recht zou worden gedaan aan de doelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie. De herstructurering van de rechtspraak is erop gericht de rechtspraak beter, eenvoudiger en doelmatiger te maken, opdat de rechtsgenoten - ten dezen overheid en belanghebbenden - goed, snel en tegen niet te hoge kosten hun recht kunnen verkrijgen en het rechterlijk apparaat ook in de komende jaren voor zijn taak berekend blijft.

     Bestuursrechtspraak in twee instanties strekt ertoe de kwaliteit van de rechtspraak te verbeteren, doordat het draagvlak voor de ontwikkeling van het bestuursrecht wordt verbreed en fouten en misslagen kunnen worden geredresseerd. Geografisch gespreide rechtspraak brengt het recht dichter bij de burger en in veel gevallen ook dichter bij de bestuursorganen. Lasten voor de burger en lasten voor die bestuursorganen nemen daardoor af. Belangrijk winstpunt is dat sneller een uitspraak van de rechter in eerste aanleg beschikbaar komt. Niet genoeg kan worden benadrukt hoe belangrijk het uit een oogpunt van lastenverlichting voor bestuur en burger is dat op korte termijn beschikt kan worden over een oordeel van de onafhankelijke rechter over de rechtmatigheid van een besluit van een bestuursorgaan. Hierdoor kan een rblz.|80| bijdrage worden geleverd aan de terugbrenging van de duur van procedures, waardoor projecten eerder in uitvoering kunnen worden genomen. Daarmee komen wij op een tweede hoofddoelstelling van rechtspraak in twee instanties: het bieden van de enige afdoende structurele oplossing voor de werklastproblematiek van een structureel overbelast college dat recht spreekt in enige aanleg. Vermindering van de permanent te hoge werkbelasting van de Raad van State is zeer urgent. Daarmee komt tevens meer capaciteit beschikbaar voor de advisering over zaken van wetgeving.

     Op het voorgestelde uitgangspunt van rechtspraak in twee instanties worden voorshands uitzonderingen gemaakt. Het maken van zulke uitzonderingen doet weliswaar afbreuk aan het stelsel van rechtspraak in twee instanties en vermindert de daarmee beoogde effecten, niettemin achten wij het in deze fase van de herziening verantwoord dat een deel van de TwK-geschillen wordt beslecht door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zulks is doelmatig en praktisch met het oog op een goede en verantwoorde invoering van de eerste fase en de in het geding zijnde bestuurlijke belangen bij die geschillen. Daarnaast kunnen specifieke omstandigheden nopen tot rechtspraak in enige aanleg.

     In het algemeen merken wij over de in de eerste tranche van de Awb geregelde bezwaarschriftprocedure nog het volgende op. De bezwaarschriftprocedure speelt een belangrijke rol bij de oplossing van het conflict buiten rechte en bij de ordening van een zaak voorafgaande aan een eventueel beroep op de rechter. Zij is derhalve zinvol, ongeacht de inrichting van het daaropvolgende stelsel van rechtsbescherming. Rechtspraak in twee instanties is niet minder zinvol indien aan het beroep op de rechter in eerste aanleg een voorprocedure voorafgaat. Wij erkennen evenwel dat een zwaar en langdurig bestuurlijk voortraject en de mogelijkheid van rechtspraak in twee instanties in bepaalde typen van zaken bezwaren kunnen opleveren. Mede op basis van de evaluatie van de door ons voorgestelde voorzieningen kunnen definitieve keuzen worden gedaan.

     Verdragsrechtelijke en rechtsstatelijke verplichtingen dwingen tot een definitieve regeling van de beslechting van kroongeschillen. Nu het kroonberoep (blijvend) wordt vervangen door beroep op een administratieve rechter, dient een definitieve voorziening van kroongeschillen te worden ingepast in de thans in gang gezette herziening van de rechterlijke organisatie. In dit verband brengen wij de vorming van de Afdeling bestuursrechtspraak ter sprake. Wij achten het met de Raad van State uit een oogpunt van doelmatige rechtspleging gewenst dat binnen de Raad van State één afdeling wordt belast met bestuursrechtspraak.

     De totstandkoming van uniform bestuursprocesrecht is wenselijk, ongeacht de organisatie van de bestuursrechtspraak. Er bestaat geen wezenlijk onderscheid tussen de diverse typen van bestuursrechtelijke zaken. Er is derhalve geen rechtvaardiging voor het voortbestaan van verschillende proceswetten. De bestaansgrond voor verschillende proceswetten vervalt wanneer de rechtbank de algemeen bevoegde rechter wordt voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg die thans nog volgens die proceswetten door verschillende administratieve rechters worden afgedaan.

     De wenselijkheid van de totstandkoming van een uniform bestuursprocesrecht is boven iedere twijfel verheven. Zijn aan een uniform bestuursrecht als zodanig louter voordelen verbonden, omtrent de inrichting rblz.|81| daarvan moeten keuzen worden gemaakt, waarover vanzelfsprekend verschillend kan worden gedacht. Wij menen dat het thans voorgestelde bestuursprocesrecht bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling en in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie een goed evenwicht vormt tussen wat wenselijk is en wat verantwoord is. Wij willen kort ingaan op de volgende hoofdonderdelen van het bestuursprocesrecht: rechtsingang, het eigenlijke procesrecht, de uitspraakbevoegdheden en hoger beroep.

     De regeling van het uniform bestuursprocesrecht wordt neergelegd in de Awb, gelet op de nauwe samenhang tussen bestuursrecht en bestuursprocesrecht. Algemene regels omtrent bezwaar en beroep zijn ook al opgenomen in hoofdstuk 6 van de Awb. Hiermee wordt dus afgeweken van de regelingen van het burgerlijk procesrecht en het strafprocesrecht, welke in afzonderlijke wetboeken zijn opgenomen.

     Wat de rechtsingang betreft, kan het volgende worden opgemerkt. Hoofdregel is dat de belanghebbende bij de rechtbank, dat is de algemeen bevoegde administratieve rechter in eerste aanleg, beroep kan instellen tegen een besluit van een bestuursorgaan, tenzij een andere rechter bevoegd is. Object van de rechtmatigheidstoetsing door de rechter is dus een besluit. Daarmee wordt het toetsingsbereik van de administratieve rechter enigermate uitgebreid. Een aantal categorieën van besluiten zoals algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels wordt van beroep uitgezonderd. Consequentie daarvan is dat geschillen daarover zullen kunnen worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter. Met het gebruik van de kernbegrippen besluit, belanghebbende en bestuursorgaan wordt aansluiting gezocht bij de Awb. Bevoegd is de rechtbank binnen wier rechtsgebied de indiener van het beroepschrift zijn woonplaats heeft. Indien het beroep wordt ingesteld door een niet in Nederland wonende appellant, wordt aangeknoopt bij de zetel van het bestuursorgaan. Zou als hoofdregel worden aangeknoopt bij de zetel van een bestuursorgaan, dan zou de bestaande competentie in socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken drastisch worden gewijzigd en zou bovendien de rechtbank te 's-Gravenhage alle zaken tegen de Kroon of een minister moeten behandelen. Die rechtbank zou alsdan in absolute en relatieve zin te groot worden en een aantal andere rechtbanken te klein.

     Aan het beroep op de administratieve rechter gaat in de regel een bezwaarschriftprocedure vooraf, tenzij op andere wijze is voorzien in een bestuurlijke heroveroverweging van het bestreden primaire besluit. Ter beperking van de invoeringsproblematiek is op een aantal beleidsterreinen de bezwaarschriftprocedure voor enkele jaren uitgesloten.

     De toegang tot de rechter is laagdrempelig. Er wordt in eerste aanleg een laag griffierecht geheven en verplichte procesvertegenwoordiging of rechtsbijstand ontbreekt. De regeling van de proceskostenveroordeling en de vooronderstelde toepassing daarvan zijn zodanig dat een belanghebbende niet zal afzien van het instellen van een steekhoudend beroep uit vrees met een veroordeling in de kosten te worden geconfronteerd.

     Het eigenlijke bestuursprocesrecht is globaal en niet gedetailleerd van opzet. Het geeft de rechter de mogelijkheid om de zaak af te doen op de wijze die voor die concrete zaak passend is. Het geeft de partijen voldoende mogelijkheden om de positie in de procedure in te nemen die in hun belang is. De rechter is actief. Hij instrueert de zaak. Dat is van groot belang uit een oogpunt van rechtsbescherming de belanghebbende tegenover een bestuursorgaan - en doelmatige rechtspleging [lees: Dat is van groot belang uit een oogpunt van rechtsbescherming van de belanghebbende tegenover een bestuursorgaan en uit een oogpunt van doelmatige rechtspleging, red.]. Hoofdregel rblz.|82| is dat de enkelvoudige kamer van de rechtbank de zaak behandelt. Indien de zaak niet geschikt is of blijkt voor afdoening door één rechter, volgt behandeling door een meervoudige kamer.

     De rechter toetst het besluit op rechtmatigheid. Hij toetst het besluit ex tunc. Met nieuwe voor de afdoening van de zaak relevante feiten en omstandigheden kan in zoverre worden rekening gehouden dat de rechter een op basis daarvan genomen nieuw besluit in de aanhangige procedure kan betrekken. Indien het beroep ontvankelijk en gegrond is, vernietigt de rechter de bestreden beslissing. Hij kan zo nodig zelf in de zaak voorzien, hetgeen uit een oogpunt van effectieve conflictoplossing praktisch is. Hij kan desgevraagd een schadevergoeding toekennen. Wij hebben het niet prudent geacht de administratieve rechter exclusief met deze bevoegdheid te belasten. De burgerlijke rechter blijft derhalve bevoegd schadevergoedingskwesties te behandelen. Wij verwachten dat de burgerlijke rechter zich ten dezen terughoudend zal opstellen. De administratieve rechter krijgt een exclusieve bevoegdheid om desgevraagd een proceskostenveroordeling uit te spreken. Uitsluiting van de mogelijkheid om een in het ongelijk gestelde partij in de kosten te verwijzen, zou ertoe leiden dat deze kosten door middel van een schadevergoeding worden vergoed, tenzij de wet zou bepalen dat onder de kosten die via een schadevergoeding voor vergoeding in aanmerking komen niet vallen de kosten die een partij moet maken om haar gelijk in een bestuursrechtelijke procedure te verkrijgen of te behouden. Een dergelijke uitsluiting achten wij ongewenst.

     Tijdens de aan het beroep op de rechter voorafgaande voorprocedure, tijdens het aanhangige beroep en het hoger beroep bestaat de mogelijkheid om de president van de rechtbank dan wel de voorzitter van het appelcollege te verzoeken om een voorlopige voorziening. Daarbij kan kortsluiting plaatsvinden van de voorlopigevoorzieningsprocedure en de bodemprocedure bij de rechter. Wij achten het thans niet aangewezen om de connexiteit tussen de bodemprocedure enerzijds en de voorlopigevoorzieningsprocedure anderzijds los te laten.

     Tegen een einduitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak, tenzij de Centrale Raad van Beroep bevoegd is verklaard. Sommige uitspraken zijn van hoger beroep uitgezonderd: de uitspraak op het verzet tegen een uitspraak waarbij de zaak wegens haar eenvoud buiten zitting is afgedaan en de uitspraak van de president op een verzoek om een voorlopige voorziening.

     De appelrechter beschikt over de dezelfde processuele bevoegdheden als de rechtbank. Wij hebben overwogen om de mogelijkheid om ook in hoger beroep een voorlopige voorziening te vragen uit te sluiten. Wij menen dat aan dergelijke voorziening een daadwerkelijke, zij het beperkte behoefte zal bestaan. Invoering van de mogelijkheid is uit een oogpunt van rechtsbescherming wenselijk en uit een oogpunt van werkbelasting verantwoord.

     Van de aard van de zaak hangt af of de appelrechter de behandeling van de zaak geheel overdoet, dan wel zich zal beperken tot een toetsing van de bestreden uitspraak, al dan niet uitsluitend aan de hand van daartegen aangevoerde grieven. Van de attitude van de appelrechter hangt mede af in welke mate zal worden doorgeprocedeerd. Wij verwachten dat belanghebbenden in veruit de meeste gevallen geen behoefte zullen gevoelen een oordeel van het appelcollege te vernemen.
     Sluitstuk van het stelsel is de voorlopige rechtseenheidsvoorziening. Wij achten het noodzakelijk dat een dergelijke voorziening reeds nu rblz.|83| beschikbaar komt. Bij de invoering van zoveel nieuw recht is het van groot belang voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling dat overstijgende rechtsvragen die door de onderscheiden (administratieve) rechters in verschillende zin (kunnen) worden beantwoord, door één rechter worden beantwoord. Het ontbreken van een dergelijke voorziening leidt ertoe dat de eenheid van het recht zou moeten worden bereikt door overleg of door aansluiting van de ene rechter in hoogste instantie bij de rechtspraak van een andere rechter in hoogste instantie. Wij menen dat het niet wenselijk is de verwezenlijking van de eenheid van het recht over te laten aan al dan niet gestructureerd coördinerend overleg tussen de hoogste rechters - hoe zinvol zulk overleg ook zou kunnen zijn voor een zekere afstemming -, dan wel afhankelijk te doen zijn van de bereidheid van rechters elkaars jurisprudentie te volgen. In ons voorstel wordt de Hoge Raad belast met de beantwoording van prejudiciële vragen aan hem gesteld door de administratieve rechters in hoogste ressort. Naar ons oordeel is deze oplossing in deze fase van de herziening de beste.

     Het onderhavige wetsvoorstel heeft gevolgen voor het rechterlijk en het bestuurlijk apparaat. Die gevolgen zijn uitgebreid en gedetailleerd uiteengezet in de onderdelen 5 en 6. Het is niet zinvol daarop op deze plaats nog eens uitgebreid in te gaan.

     De voorstellen zijn nodig om het rechterlijk apparaat in staat te stellen zijn zware taak ook in de komende jaren adequaat te verrichten.

     De voorstellen zullen naar onze verwachting als geheel de bestuurlasten die samenhangen met een stelsel van voorzieningen van rechtsbescherming tegen optreden van bestuursorganen, doen verminderen. Deze vermindering zal niet terstond op alle beleidsterreinen zichtbaar zijn. In de gevallen waarin invoering van onderdelen van ons voorstel ineens tot te grote fricties zou leiden, zijn specifieke oplossingen gevonden.

     Al en met al concluderen wij dat het onderhavige wetsvoorstel ook een belangrijke bijdrage levert aan het streven van het kabinet naar eenvoudiger en doorzichtiger regelgeving.

 

 

 

Artikelsgewijs

 

(...)

rblz.|89| 

2. Algemene wet bestuursrecht


Artikel I (voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht)

 
Onderdeel A (artikel 1.1 [1:1], derde lid)

     Deze wijziging hangt samen met het vervallen van titel II van de huidige Ambtenarenwet 1929. Zie de toelichting op artikel 2 van de Ambtenarenwet [niet opgenomen in deze webpagina, red.].

 

Onderdeel B (artikel 1.4 [1:4], tweede lid)

     De functie van artikel 1.4 [1:4], tweede lid, is het bepalen van de reikwijdte van de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb voor zover het de tot de rechterlijke macht behorende gerechten betreft. Deze hoofdstukken dienen niet van toepassing te zijn in de gevallen waarin de rechterlijke macht optreedt als administratieve rechter die desondanks het burgerlijk procesrecht - eventueel met aanpassingen - toepast. De formulering van deze bepaling dient te worden aangepast aan het feit dat de bevoegdheid van de rechterlijke macht als administratieve rechter is (Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften) en zal worden uitgebreid (in het onderhavige wetsvoorstel).

 

Onderdeel C (artikel 2.1.2 [2:2])

     Aan vermelding van procureurs bestaat naast de vermelding van advocaten geen behoefte.

 

Onderdeel D (artikel 3.5.5 [3:45])

     Dit artikel wordt terminologisch geharmoniseerd met de nieuwe bepalingen in afdeling 8.1.1 en de corresponderende artikelen in de andere processuele wetten.

 

Onderdeel E (artikel 6.2.2 [6:8])

     Het voorgestelde tweede lid is ontleend aan artikel 9, derde lid, van de Wet Arob. De bepaling hangt samen met artikel 8.1.1.4 [-], tweede lid. Daarin is onder meer bepaald dat geen beroep bij de rechtbank openstaat tegen een besluit dat nog vatbaar is voor administratief beroep. Nu komt het nog steeds voor dat een wet het recht tot het rblz.|90| instellen van administratief beroep tegen een besluit toekent aan één of meer bepaalde belanghebbenden. De belanghebbende die van administratief beroep is uitgesloten, kan beroep instellen hetzij tegen het in administratief beroep genomen besluit, hetzij tegen de oorspronkelijke beslissing indien van de mogelijkheid tot het instellen van administratief beroep geen gebruik is gemaakt. Ingevolge artikel 6.3.1a [7:1] kan in het eerste geval direct beroep worden ingesteld, terwijl in het tweede geval eerst bezwaar moet worden gemaakt. Voor dat laatste geval voorziet de voorgestelde bepaling in een termijnregeling.

     Het voorgestelde derde lid geeft een termijnregeling voor het instellen van beroep tegen een besluit dat nog aan goedkeuring onderhevig is. De beroepstermijn gaat pas lopen nadat het besluit is goedgekeurd.

 

Onderdeel F (artikel 6.2.5 [6:11])

     Artikel 6.2.5 [6:11] wordt redactioneel geharmoniseerd met het nieuwe artikel 8.2.1.1 [8:41] en de daarmee corresponderende artikelen in de Awb en de andere processuele wetten.

 

Onderdeel G (artikel 6.2.6a [6:13])

     Dit artikel beperkt het beroepsrecht tegen op bezwaar respectievelijk in administratief beroep genomen besluiten in zoverre dat het recht om door te procederen in beginsel slechts toekomt aan de belanghebbende die daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen dan wel administratief beroep in te stellen. Hiermee wordt een efficiënte geschilbeslechting bevorderd. Aldus wordt immers voorkomen dat belanghebbenden pas in een latere procedurele fase met hun bezwaren komen. Dat betekent bijvoorbeeld dat derde-belanghebbende A, die geen bezwaar heeft gemaakt tegen een voor hem ongunstig primair besluit, niet gerechtigd is tot het instellen van beroep tegen een beslissing op bezwaar waarbij het bezwaar van derde-belanghebbende B ongegrond is verklaard. A heeft verzuimd tijdig zijn bezwaren kenbaar te maken. Hij dient niet in de gelegenheid te worden gesteld op grond van een door een andere belanghebbende uitgelokte beslissing op bezwaar door te procederen. Daarentegen dient belanghebbende C, die geen bezwaar heeft gemaakt tegen een voor hem gunstig oorspronkelijk besluit, vanzelfsprekend de mogelijkheid te hebben om beroep in te stellen tegen een door derde-belanghebbende D uitgelokte beslissing op bezwaar waarbij het oorspronkelijke besluit is vernietigd. Immers, aan C kan niet worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de primaire beslissing. Door artikel 6.2.16 [6:24] geldt de onderhavige regeling ook voor het appelrecht.

 

Onderdeel H (artikel 6.2.16 [6.24])

     Wij zijn van oordeel dat afdeling 6.2 eveneens van toepassing dient te zijn op het verzet. Dat betekent onder meer dat de termijn voor het doen van verzet zes weken wordt en dat het verzetschrift moet worden gemotiveerd.

 

Onderdelen I, J en K (artikelen 6.3.9 [7:4], 6.3.18 [7:13] en 6.4.9 [7.18])

     De wijzigingen vloeien voort uit artikel 8.2.5.3 [8:58], tweede lid. Daar is bepaald dat partijen in de uitnodiging voor de zitting worden gewezen op de bevoegdheid tot tien dagen vóór de zitting nog nadere stukken in te dienen. De artikelen 6.3.9 [7:4] en 6.4.9 [7:18] en de verwijzing in artikel 6.3.18 [7:13] worden hiermee in overeenstemming gebracht.

rblz.|91| 

Onderdeel L (artikel 6.4.15 [7:24])

     De wijziging betreft een redactionele harmonisatie met de nieuwe bepalingen in hoofdstuk 8.

 

Onderdeel M (artikel 6.4.20 [7:29])

     Deze bepaling moet vervallen vanwege het vervallen van het beroep op de Kroon.

 

Onderdeel N


Hoofdstuk 8. Beroep bij de rechtbank


Titel 8.1. Algemene bepalingen


Afdeling 8.1.1. Bevoegdheid


     Deze afdeling bevat de bepalingen die de absolute (artikelen 8.1.1.1 tot en met 8.1.1.6 [8:1 t/m 8:5]) en de relatieve (artikel 8.1.1.7 [8:7]) bevoegdheid van de rechtbank ter zake van bestuursrechtelijke geschillen regelen, alsmede een regeling voor de oplossing van bevoegdheidsconflicten tussen de rechtbanken (artikel 8.1.1.8 [8:9]).

     De rechtbank wordt de algemeen bevoegde rechter in eerste aanleg ter zake van bestuursrechtelijke geschillen, zij het dat op onderdelen (vooralsnog) een aantal andere rechters eveneens een taak heeft op het gebied van de rechtsbescherming tegen de overheid.

 

Artikel 8.1.1.1, eerste lid [8:1]

     Artikel 8.1.1.1 [8:1], eerste lid, regelt waartegen bij de rechtbank beroep kan worden ingesteld (het voorwerp van beroep), alsmede door wie beroep kan worden ingesteld (de kring van beroepsgerechtigden).


Het voorwerp van beroep

     De rechtbank oordeelt na de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie over geschillen die voorheen door een reeks van colleges werden beslecht, te weten: de Afdeling rechtspraak, de Afdeling voor de geschillen van bestuur, de Kroon, de raden van beroep en de Ambtenarengerechten. De competentie van deze colleges is op uiteenlopende wijze omschreven. De rechtsmacht van de Afdeling rechtspraak strekt zich uit over beschikkingen; de Afdeling voor de geschillen van bestuur heeft rechtsmacht met betrekking tot die beslissingen waartegen voorheen kroonberoep openstond en die niet betreffen besluiten van algemene strekking of bestuursgeschillen; de rechtsmacht van de Kroon strekt zich, spiegelbeeldig aan die van de Afdeling voor de geschillen van bestuur, uit over bepaalde besluiten van algemene strekking en bestuursgeschillen; de raden van beroep oordelen over die beslissingen die in de socialezekerheidswetgeving bij wege van enumeratie voor beroep vatbaar zijn verklaard; de ambtenarenrechter ten slotte is bevoegd te oordelen over besluiten en handelingen ten aanzien van ambtenaren als zodanig genomen onderscheidenlijk verricht. De wijze waarop de rechtsmacht voor de rechtbank in bestuursrechtelijke zaken moet worden bepaald, vloeit derhalve niet als vanzelfsprekend voort uit die van haar voorgangers. Eén van de hoofdvragen die bij de onderhavige herziening van de rechterlijke organisatie moeten worden rblz.|92| beantwoord, is dan ook de vraag aan welke vorm van bestuursoptreden de competentie van de algemeen bevoegde administratieve rechter in algemene zin dient te worden gerelateerd.

     Als uitgangspunt hebben wij gekozen voor het begrip besluit als centraal object van toetsing van bestuursoptreden door de administratieve rechter. Aan de keuze voor het begrip besluit als grondslag voor rechtsingang bij de administratieve rechter ligt een aantal overwegingen ten grondslag.

     In de Awb is gekozen voor het begrip besluit als centrale vorm van bestuurshandelen die door de in de Awb uitgewerkte algemene regels van bestuursrecht nader wordt genormeerd. Die keuze is indertijd gemaakt, ongeacht de rechterlijke competentieverdeling. Wij verwijzen naar de toelichting op artikel 1.3 van de Awb. Nu de bevoegdheidsverdeling tussen civiele rechter en administratieve rechter aan de orde is, achten wij de tijd rijp om de in de Awb getrokken lijn door te trekken en ook wat de competentie van de administratieve rechter betreft aan te sluiten bij het begrip besluit, in artikel 1.3 [1:3] van de Awb gedefinieerd als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt eenvoudiger, doorzichtiger en beter indien de administratieve rechter in de regel bevoegd is een aldus gedefinieerd besluit van een bestuursorgaan op zijn rechtmatigheid te toetsen. Ons voorstel houdt in dat de administratieve rechter niet alleen van geschillen inzake beschikkingen - in de definitie van artikel 1.3 [1:3] van de Awb een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan - kennisneemt, maar ook van geschillen inzake de zogenoemde besluiten van algemene strekking, met uitzondering van twee belangrijke categorieën besluiten van algemene strekking, namelijk algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Onder de niet-uitgezonderde besluiten van algemene strekking vallen bijvoorbeeld de vaststelling van (een op rechtsgevolg gericht) plan, (doorgaans) de aanwijzing van een terrein en de plaatsing van verkeersborden.

     Reeds thans maken vele tientallen wetten het mogelijk om tegen bepaalde besluiten van algemene strekking beroep op de Kroon in te stellen. Daarnaast verdient het aandacht dat de burgerlijke rechter in het laatste decennium steeds veelvuldiger is geadieerd ter zake van besluiten van algemene strekking.

     Voordeel van het openstellen van beroep tegen een besluit in plaats van tegen een beschikking is dat belanghebbende, bestuursorgaan en rechter niet meer worden belast met de beantwoording van de vraag of het bestreden bestuurshandelen kan worden aangemerkt als een beschikking. Het onderscheid tussen een beschikking en een besluit van algemene strekking leidt thans nogal eens tot ontvankelijkheidskwesties. Wij verwachten daarentegen dat de administratieve rechter het onderscheid tussen voor beroep vatbare besluiten (van algemene strekking) enerzijds en algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels anderzijds wel gemakkelijk zal kunnen maken.

     Als gezegd, stellen wij niet voor de mogelijkheid van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels (hierna te noemen regels) open te stellen. Met betrekking tot deze uitsluiting merken wij het volgende op.

     Wij wijzen er allereerst op dat thans aan de civiele rechter ten principale een oordeel kan worden gevraagd over de rechtmatigheid van rblz.|93| regels op grond van de stelling dat de regel een onrechtmatige overheidsdaad is. De administratieve rechter moet soms een regel op rechtmatigheid beoordelen als voorvraag bij de toetsing van een beschikking die op basis van die regel is genomen. Op zich zou het uit een oogpunt van eenheid van rechtspraak aantrekkelijk zijn als het oordeel bij een rechtstreekse actie tegen een regel door dezelfde rechter, namelijk de administratieve rechter, kan worden gegeven als het oordeel in geval van een zogenoemd exceptief verweer. Alsdan zou op korte termijn het gezaghebbend oordeel van de administratieve rechter over de regel kunnen worden verkregen. Aan een dergelijk beroep is echter ook een aantal problemen verbonden die te maken hebben met het karakter van een regel.

     Regels onderscheiden zich in zoverre van andere besluiten dat de formele rechtskracht een afwijkende betekenis heeft. Dit wordt duidelijk indien men zich realiseert dat de algemene strekking van een regel verband kan (maar niet per definitie moet) houden met de herhaalde toepasbaarheid van dat besluit. Dat houdt in dat de regel iedere keer kan, of moet, worden toegepast indien zich de in het voorschrift bedoelde situatie voordoet. Indien bijvoorbeeld in een gemeentelijke verordening is bepaald dat voor het maken van muziek op straat vergunning nodig is, betekent dit dat iedere keer een beslissing nodig is wanneer iemand op straat muziek wenst te maken en daarvoor vergunning vraagt. Bij de beantwoording van de vraag of het verlenen of het weigeren van een vergunning rechtmatig is, zal de rechter in de eerste plaats acht slaan op het bepaalde in de verordening, een algemeen verbindend voorschrift. Dit bepaalt in beginsel de rechtmatigheid van de vergunningverlening. Indien voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid beleidsregels zijn opgesteld, vormen zij vervolgens eveneens een toetsingskader. Niettemin zal de rechter ook voor de vraag kunnen worden gesteld of de verordening, respectievelijk de beleidsregel, wel rechtmatig en daarom verbindend is. Deze verbindendheid is immers een noodzakelijke voorwaarde voor de rechtsgeldigheid van de vergunningverlening. Karakteristiek nu voor de toetsing van uitvoeringsbesluiten is dat de rechter iedere keer voor de vraag kan staan of de onderliggende regel rechtmatig en daarom verbindend moet worden geoordeeld. Iedere keer, omdat een regel voor herhaalde toepassing of uitvoering in de vorm van besluiten met een meer concrete strekking (vaak beschikkingen) vatbaar kan zijn, tegen welke uitvoeringsbesluiten beroep bij de administratieve rechter mogelijk is.

     Het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn in geval van een beschikking betekent naar geldend recht dat deze beschikking in rechte onaantastbaar is geworden. Dit betekent dat de rechter in latere procedures in de regel van de rechtmatigheid van de desbetreffende beschikking zal uitgaan. Dezelfde formele rechtskracht is verbonden aan een onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak over een beschikking. De vraag rijst of dit ook behoort te gelden voor regels indien daartegen beroep zou worden opengesteld. Aan de rechtszekerheid van belanghebbenden zou te zeer tekort worden gedaan indien na het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn van zes weken in geval van een besluit inhoudende de vaststelling van een voor herhaalde toepassing vatbaar besluit van algemene strekking, ten overstaan van de rechter geen beroep meer zou kunnen worden gedaan op de onrechtmatigheid daarvan. Dat zou betekenen dat aan de belanghebbende bij een uitvoeringsbesluit in het algemeen zou kunnen worden tegengeworpen dat hij heeft verzuimd gebruik te maken van de mogelijkheid van beroep tegen de onderliggende regel. Dit zou naar wij menen echter een aanzuigende rblz.|94| werking hebben, in die zin dat velen, teneinde verkorting van rechten te voorkomen, geneigd zouden zijn veiligheidshalve beroep in te stellen tegen elke relevante onderliggende regel. Bovendien geldt dat niet een ieder die belang heeft bij de toetsing van een regel die jegens hem wordt uitgevoerd, al tijdens de beroepstermijn belanghebbende is in de zin van de Awb en dus in dat stadium ontvankelijk zou zijn, terwijl nadien wel belang is ontstaan of verkregen bij toetsing. Ten slotte wijzen wij erop dat regels deel uitmaken van een dynamische rechtsorde. Goed denkbaar is dat een voor herhaalde toepassing vatbaar besluit rechtmatig is ten tijde van zijn totstandkoming, maar door latere ontwikkelingen - bijvoorbeeld door de doorwerking van verdragsrecht - onrechtmatig is geworden. Ook in die situatie zou de rechtmatigheid van een onderliggend besluit van algemene strekking dat in rechte onaantastbaar is geworden, in die zin dat het niet meer kan worden vernietigd, door de rechter moeten kunnen worden beoordeeld. Eén en ander zou betekenen dat erin zou moeten worden voorzien dat de formele rechtskracht van besluiten van algemene strekking die vatbaar zijn voor herhaalde toepassing zwakker is dan van beschikkingen.

     Juist dit karakter van regels maakt dat aan het openen van de mogelijkheid van beroep veel onzekerheden zijn verbonden.

     De kans is aanwezig dat van de mogelijkheid van beroep bij de administratieve rechter tegen regels, meer gebruik zou worden gemaakt dan van de thans openstaande rechtsgang bij de civiele rechter.

     Voorts wijzen wij erop dat niet zeker is of de invoering van de mogelijkheid van een rechtstreeks beroep tegen regels zou leiden tot minder zaken, doordat tegenover het aantal nieuwe beroepen tegen regels, minder beroepen tegen uitvoeringsbeschikkingen zouden worden ingesteld en minder onrechtmatigedaadsacties zouden worden ingesteld bij de burgerlijke rechter. Wij achten het wenselijk het risico van extra zaken in deze fase te vermijden. Dat geldt te meer in een periode waarin de administratieve rechter toch al wordt geconfronteerd met de nieuwe ontwikkelingen die voortvloeien uit de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.

     Ten slotte kan in dit verband nog de vraag worden gesteld of door de mogelijkheid van het openen van een rechtstreeks beroep tegen regels het bestuur niet te zeer in de uitvoering van zijn beleid zou worden belemmerd omdat onzekerheid bestaat over de rechtsgeldigheid van dat beleid. Dit zou gelden gedurende de beroepstermijn, waarin onduidelijk is of al dan niet beroep zal worden ingesteld, en tevens voor de fase waarin beroep bij de rechter is ingesteld maar deze nog geen uitspraak heeft gedaan. Weliswaar bestaat deze onzekerheid ook nu al indien een procedure bij de civiele rechter aanhangig is gemaakt, maar niet uitgesloten is dat van de rechtstreekse beroepsmogelijkheid bij de administratieve rechter veelvuldiger gebruik zou worden gemaakt, waardoor de onzekerheid zou kunnen toenemen.

     Ten aanzien van beleidsregels merken wij nog het volgende op. Meer nog dan bij algemeen verbindende voorschriften rijst bij beleidsregels de vraag in hoeverre belanghebbenden daadwerkelijke behoefte zullen gevoelen om rechtstreeks op te komen tegen een (onderdeel van een) beleidsregel. Onzeker is ook of, en zo ja, in welke mate een uitspraak van de administratieve rechter waarbij het beroep tegen een (onderdeel van een) beleidsregel ongegrond wordt verklaard beroepen tegen een uitvoeringsbeschikking zal wegzeven. Dat heeft te maken met het rechtskarakter van beleidsregels. Beleidsregels zijn besluiten van algemene rblz.|95| strekking zonder wettelijke grondslag, waarbij in min of meer uitgewerkte vorm het beleid voor de toekomst wordt uiteengezet. Bij de toepassing van de beleidsregel in concreto gaat het niet zelden om de vraag of er in het concrete geval aanleiding is ten gunste van de belanghebbende van de beleidsregel af te wijken. In dergelijke gevallen betreft het geschil veelal niet de rechtmatigheid van de beleidsregel als zodanig, maar vrijwel steeds de vraag of het bestuursorgaan in de met toepassing van de beleidsregel genomen uitvoeringsbeschikking had moeten afwijken van deze beleidsregel. In die gevallen zal er veelal geen aanleiding zijn om rechtstreeks op te komen tegen de onderliggende beleidsregel, hoewel wellicht in het bijzonder belangenorganisaties behoefte zullen gevoelen om als rechtstreeks belanghebbende beroep tegen de beleidsregel in te stellen. Een dergelijk beroep zou evenwel minder zeefwerking hebben, voor zover het bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om in concreto van een beleidsregel af te wijken een (andere) belanghebbende rechtstreeks treft in zijn rechtspositie.

     Gelet op de onzekerheden die zijn verbonden aan het openstellen van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, achten wij het niet gewenst om thans dit beroep open te stellen. Daarbij is er ook nog een praktische reden om beroep tegen regels uit te sluiten. Die vindt haar oorzaak in het belang in deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie niet te veel overhoop te halen. Bij het opzetten van een definitieve regeling van de competentieverdeling kan gebruik worden gemaakt van de effecten van en de ervaringen met de thans voorgestelde competentieverdeling.

     Naast de vraag of beperkingen moeten worden aangebracht op de competentie van de rechtbank om over besluiten te oordelen, hebben wij uiteraard ook de vraag onder ogen gezien of de competentie van de rechter zich verder zou moeten uitstrekken dan tot besluiten. Gelet op het feit dat in de eerste fase al een aantal ingrijpende veranderingen wordt voorgesteld, menen wij dat er thans onvoldoende aanleiding is om bijvoorbeeld de competentie van de administratieve rechter met uitsluiting van de civiele rechter uit te breiden met de feitelijke handelingen of zelfs tot de afdoening van alle geschillen die uit de rechtsbetrekking tussen overheid en burger kunnen voortvloeien, ongeacht de vorm van het bestuurshandelen.

     Het bovenstaande betekent dat feitelijke handelingen in beginsel (zie in dit verband artikel 8.1.1.1 [8:1], tweede lid, en de toelichting daarop) buiten de bevoegdheid van de administratieve kamer van de rechtbank zullen vallen. Zij blijven vooralsnog behoren tot het domein van de civiele kamer. Uit de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak blijkt dat het hier een in het algemeen werkbaar onderscheid betreft, zodat thans niet om die reden behoeft te worden overwogen de administratieve kamer ook ter zake van feitelijke bestuurshandelingen bevoegd te maken.

     Privaatrechtelijke rechtshandelingen van het bestuur blijven vooralsnog eveneens buiten het bereik van de administratieve kamer.
     Anders dan in de Wet Arob behoeven rechtshandelingen naar burgerlijk recht als zodanig niet uitdrukkelijk van beroep op de administratieve kamer van de rechtbank te worden uitgezonderd. Op grond van artikel 1.3 [1:3] zijn immers uitsluitend publiekrechtelijke rechtshandelingen besluiten in de zin van de Awb. Voor besluiten ter voorbereiding van rblz.|96| een privaatrechtelijke rechtshandeling wordt in artikel 8.1.1.3 [8:3] voorgesteld deze uit te sluiten van beroep op de administratieve kamer, tenzij het de weigering (de onthouding) van de goedkeuring van een dergelijk besluit betreft. Zie de toelichting op dat artikel.

     Wij hechten eraan in dit verband erop te wijzen dat de uitsluitende competentie van de civiele rechter ter zake van rechtshandelingen naar burgerlijk recht en datgene wat daaraan voorafgaat, geenszins betekent dat daarmee het bestuursrechtelijke kader waarbinnen de privaatrechtelijke bevoegdheidsuitoefening dient plaats te vinden, achter de horizon verdwijnt. Dat blijkt ook uit de jurisprudentie van de burgerlijke rechter (Hoge Raad 27 maart 1987, NJ 1987, 727, m.nt. MS, en AB 1987, 273, m.nt. FHvdB, Amsterdam/lkon). Artikel 3:14 van het nieuwe BW, waarin is bepaald dat een privaatrechtelijke bevoegdheid niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht, sluit iedere twijfel uit. Overigens zal, naar wij verwachten, ook de thans voorgestelde integratie van administratieve en civiele rechtspraak aan de wederzijds doordringing van bestuursrecht en burgerlijk recht een belangrijke bijdrage leveren.

     Ten slotte willen wij ter zake van de afbakening tussen het besluit en de rechtshandeling naar burgerlijk recht nog ingaan op een wat meer specifiek probleem. Ingevolge de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken is het voor de ambtenaar mogelijk om een zogenoemd zuiver schadebesluit uit te lokken. Dit houdt in dat hij het bestuursorgaan kan vragen om vergoeding van de schade die hij in zijn hoedanigheid van ambtenaar heeft geleden. De beslissing op een dergelijk verzoek wordt aangemerkt als een besluit waartegen de rechtsgang van de Ambtenarenwet 1929 openstaat. Hetzelfde geldt voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Ook deze administratieve rechter oordeelt over zuivere schadebesluiten. Bij de Afdeling rechtspraak ligt dat anders. Deze administratieve rechter merkt een beslissing van een bestuursorgaan inzake een verzoek om schadevergoeding in beginsel aan als een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Een beschikking wordt wel aangenomen als de beslissing berust op een algemeen verbindend voorschrift, dan wel een publiekrechtelijke titel kan worden gevonden in beleidsregels waaraan door het bevoegde orgaan algemene bekendheid is gegeven in een geautoriseerde publikatie, bijvoorbeeld de Staatscourant (AR 18 november 1987, AB 1987, nr. 554, m.nt. P.C.E. van Wijmen). Er is dus enige divergentie tussen de jurisprudentie van deze rechters, die overigens gelet op het bepaalde in de Ambtenarenwet 1929 en de Wet Arbo enerzijds en de Wet Arob anderzijds te verklaren is. Wij menen dat in abstracto moeilijk is aan te geven waar in dit opzicht precies de grens moet lopen tussen het besluit en de rechtshandeling naar burgerlijk recht; dit dient aan de rechtspraak te worden overgelaten. Wel menen wij dat waar de ambtenaar thans bij de ambtenarenrechter terechtkan, deze zich ook in de toekomst zal moeten kunnen blijven wenden tot de administratieve rechter. Evenmin zien wij reden voor wijziging van de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven ter zake.


De kring van beroepsgerechtigden

     Het beroepsrecht komt ingevolge het eerste lid toe aan belanghebbenden. Onder belanghebbende dient conform artikel 1.2 [1:2] van de Awb te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

     rblz.|97| Op de rechtsgebieden waarop het uniform bestuursprocesrecht in deze fase van toepassing zal zijn, is tot nu toe de beroepsgerechtigdheid op uiteenlopende wijze geregeld. Op het terrein van de sociale zekerheid komt het beroepsrecht veelal toe aan de geadresseerde van een beschikking, dat wil zeggen aan degene voor wie de beschikking in het bijzonder rechten en verplichtingen in het leven roept. In de Wet Arob wordt bepaald dat degene die rechtstreeks in zijn belang is getroffen beroep kan instellen. In een enkel geval (bijvoorbeeld de bestemmingsplanprocedure) is er sprake van een zogenoemde actio popularis: een ieder is bevoegd beroep in te stellen. In het algemeen zijn er geen goede gronden deze verschillen in beroepsgerechtigdheid op de onderscheiden rechtsgebieden te handhaven. Integendeel: in aanmerking moet immers worden genomen dat degene die van beroep bij een administratieve rechter is uitgesloten, maar niettemin rechtstreeks door een besluit in zijn belang is getroffen, een actie heeft bij de burgerlijke rechter. Het verdient uiteraard de voorkeur dat de onderscheiden belanghebbenden bij dezelfde rechter terechtkunnen.

     De toekenning van het beroepsrecht aan belanghebbenden zal op sommige terreinen tot een zekere uitbreiding van de kring van beroepsgerechtigden kunnen leiden. Toch moet dat niet worden overschat. Waar de wetgever bijvoorbeeld op het terrein van de sociale zekerheid het beroepsrecht in materiële zin beperkte tot de geadresseerde, vindt dat mede zijn verklaring in het feit dat de wetgever van oordeel was dat uitsluitend deze rechtstreeks door een beslissing zou kunnen worden getroffen en dat het belang van anderen te ver was verwijderd om een beroepsrecht voor hen te kunnen rechtvaardigen. Wij zijn van oordeel dat ook onder het nieuwe stelsel veelal uitsluitend de geadresseerde van een socialezekerheidsbeschikking dan wel een parallelle belanghebbende (bijvoorbeeld de partner van de aanvrager van kinderbijslag) als belanghebbende zal kunnen worden aangemerkt en dat aan derden in de regel geen beroepsrecht zal toekomen, omdat zij slechts een afgeleid belang hebben en derhalve niet rechtstreeks in hun belang worden getroffen. Om een ongewenste uitbreiding van het belanghebbendebegrip in de jurisprudentie de pas af te snijden en derhalve de huidige kring van beroepsgerechtigden te handhaven, zulks met inbegrip van degenen die op grond van erfopvolging daartoe worden gerekend, is niettemin op een aantal plaatsen in de socialezekerheidswetgeving het belanghebbendebegrip geconcretiseerd, namelijk door te expliciteren dat alleen degene om wiens aanspraken (op uitkering of voorziening) of verplichtingen (onder meer tot premiebetaling) het gaat belanghebbende is.

     Gelet ook op de bestaande jurisprudentie zal de kring van beroepsgerechtigden vanwege de aard van de materie ruimer dan wel enger zijn. Zo is duidelijk dat op het terrein van het milieurecht en het ruimtelijkeordeningsrecht de kring van personen die rechtstreeks door een bepaald besluit in hun belang worden getroffen ruimer zal zijn dan die in socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken. Het feit dat thans één en dezelfde rechter ter zake van deze kwesties bevoegd wordt, doet hieraan niet af. In dit verband kan worden gewezen op de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak, die in bouwvergunningskwesties uitgaat van een ruime kring van beroepsgerechtigden, maar in subsidiezaken uitgaat van een enge kring van beroepsgerechtigden.

     Met betrekking tot de beroepsgerechtigdheid in ambtenarenzaken merken wij meer specifiek nog het volgende op. De ambtenarenrechter gaat er in zijn jurisprudentie van uit dat een ambtenaar nimmer rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door een besluit ten aanzien van een andere ambtenaar. Zo kan een ambtenaar die meende voor een rblz.|98| bepaalde bevordering in aanmerking te komen, niet opkomen tegen het in plaats daarvan genomen besluit een ander te bevorderen. Wel kan deze ambtenaar opkomen tegen de impliciete weigering hem te bevorderen, blijkend uit de positieve beslissing ten opzichte van de ander. Alleen via deze constructie is het onder de thans geldende jurisprudentie van de ambtenarenrechter voor de niet-bevorderde ambtenaar mogelijk om rechtsbescherming te verkrijgen. In de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak is aanvaard dat concurrenten onder omstandigheden belanghebbende zijn. Ook hier lijkt derhalve sprake te zijn van een zekere divergentie in de rechtspraak, waarvoor door de rechtspraak een oplossing zal moeten worden gevonden.

 

Artikel 8.1.1.1, tweede lid [8:1]

     Eén van de uitgangspunten bij de integratie van de bij de eerste fase betrokken administratieve rechters en de daarbij behorende uniformering van het procesrecht is, zoals in het algemeen deel van de toelichting is uiteengezet, dat de omvang van de rechtsbescherming die thans door de administratieve rechters en de Kroon op de onderscheiden terreinen kan worden geboden zoveel mogelijk intact dient te blijven. Met het oog hierop wordt in het tweede lid van dit artikel bepaald dat de competentie van de rechtbank zich ook uitstrekt over andere handelingen ten aanzien van ambtenaren dan besluiten. Hiermee wordt bereikt dat ambtenaren, evenals dat thans bij de ambtenarenrechter het geval is, bij de rechtbank ook in beroep kunnen komen tegen mondelinge beslissingen en feitelijke handelingen die hen in hun belang als ambtenaar rechtstreeks raken.

     Onder ambtenaar wordt verstaan de ambtenaar in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. Daaronder vallen dus ook de militaire ambtenaren en de gewezen en de gepensioneerde (militaire) ambtenaren. Om de bestaande situatie te continueren, was het nodig de dienstplichtigen expliciet in die bepaling op te nemen. Daardoor is tevens verzekerd dat al het zogenoemde reservepersoneel der krijgsmacht (militaire ambtenaren en dienstplichtigen) onder het bereik van de bepaling valt.

     De thans nog geldende uitsluiting van een aantal ambtenaren van beroep op de ambtenarenrechter, die haar betekenis voor de mogelijkheid van beroep op een administratieve rechter reeds had verloren door de inwerkingtreding van de Wet Arob, wordt in het onderhavige wetsvoorstel geschrapt. Aldus staat voor alle ambtenaren - met uitzondering van gevallen als bijvoorbeeld bedoeld in de artikelen 11 tot en met 13b van de Wet RO - beroep bij de rechtbank met hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep open. Zie ook het voorgestelde nieuwe artikel 18, eerste lid, onderdeel a, van de Beroepswet.

 

Artïkel 8.1.1.1, derde lid [8:1]

     Tegen de onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking is op grond van de bijzondere wetgeving vaak beroep mogelijk. De onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking is echter niet een besluit in de zin van artikel 1.3 [1:3] van de Awb. Slechts met betrekking tot afwijzende beschikkingen is in artikel 1.3 [1:3] bepaald dat deze eveneens als beschikkingen moeten worden aangemerkt. Negatieve besluiten van algemene strekking, zoals de weigering een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen, maar ook de onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking, vallen derhalve buiten het besluitbegrip. Gelet op het reeds meermalen vermelde uitgangspunt dat het vervallen van het kroonberoep niet mag leiden tot rblz.|99| verlies van rechtsbescherming, stonden wij voor de keuze hetzij bij wege van enumeratie beroep mogelijk te maken tegen die beslissingen tot onthouding van goedkeuring aan besluiten van algemene strekking op de administratieve rechter waartegen thans krachtens de bijzondere wetgeving beroep mogelijk is, hetzij in het algemeen beroep mogelijk te maken tegen deze categorie van beslissingen Wij hebben voor dit laatste gekozen, daarbij in aanmerking nemende dat de mogelijkheid van rechtsbescherming belangrijke waarborgen biedt voor het aan toezicht onderworpen bestuursorgaan en dat er geen reden is deze mogelijkheid van rechtsbescherming niet over de gehele linie te bieden. Derhalve is in het derde lid van dit artikel bepaald dat de schriftelijke beslissing inhoudende de weigering een besluit goed te keuren, wordt gelijkgesteld met een besluit. Tegen deze beslissingen kan dus beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Ingevolge artikel 6.1.3 [6:2] geldt dat tevens beroep mogelijk is tegen de schriftelijke weigering een dergelijke beslissing te nemen, alsmede tegen het niet tijdig beslissen op een verzoek om goedkeuring.

 

Artikel 8.1.1.2 [8:2]

     In de toelichting op artikel 8.1.1.1, eerste lid, kwam reeds tot uitdrukking dat geen beroep bij de rechtbank openstaat tegen algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels. Hierboven is reeds gezegd dat het onderscheid tussen enerzijds algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels - waartegen geen beroep zal openstaan - en anderzijds de overige besluiten - waartegen wel een beroepsrecht wordt geopend - gemakkelijker zal zijn te maken dan het thans nog beslissende onderscheid tussen beschikking en besluit van algemene strekking.

     Het begrip algemeen verbindend voorschrift is in het recht nauwkeurig afgebakend. Voor het begrip beleidsregels kan thans hetzelfde worden gezegd: recente litteratuur en enige arresten van de Hoge Raad hebben daaraan sterk bijgedragen. Uit het systeem van de Awb, dat in hoofdstuk 4 een plaats voor de beleidsregel heeft ingeruimd, volgt reeds dat een beleidsregel tot stand komt als een bepaald soort besluit. Dit betekent dat eerst van een beleidsregel kan worden gesproken indien het gaat om een schriftelijk vastgelegde en overeenkomstig afdeling 3.5 [3.6] bekendgemaakte regel. Indien deze regel geen algemeen verbindend voorschrift is, maar wel de uitoefening van een bestuursbevoegdheid betreft en is vastgesteld door het bestuursorgaan dat die bevoegdheid bezit of voor de uitoefening daarvan verantwoordelijk is, moet van een beleidsregel worden gesproken. Men vergelijke de begripsbepaling die in het voorontwerp voor de derde tranche van de Awb is opgenomen als vierde lid van artikel 1.3 [1:3]. Gezien de inhoudelijke en redactionele samenhang van deze begripsomschrijving met de in hetzelfde voorontwerp opgenomen regeling van de beleidsregel wordt nu niet voorgesteld deze begripsbepaling reeds in de wet op te nemen. Nodig is dat ook niet, omdat bij de toepassing van artikel 8.1.1.2 [8:2] op dit punt geen onduidelijkheid zal bestaan, nu ook de Hoge Raad tot materieel dezelfde omgrenzing van het begrip komt. Hij spreekt van door een bestuursorgaan binnen zijn bevoegdheid vastgestelde en behoorlijk bekendgemaakte regels omtrent de uitoefening van zijn beleid die weliswaar niet kunnen gelden als algemeen verbindende voorschriften omdat zij niet krachtens enige bevoegdheid zijn gegeven, maar die het bestuursorgaan wel op grond van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur binden en die zich naar hun inhoud en strekking ertoe lenen jegens de bij de desbetreffende regeling betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast (zie Hoge Raad 29 maart 1990, NJ 1991, 119, m.nt. M.S.). Interne leidraden en circulaires vallen hier derhalve niet onder. Voor de goede orde merken wij overigens rblz.|100| op dat tegen laatstgenoemde categorie geen beroep bij de administratieve rechter openstaat, omdat interne leidraden en circulaires niet als een besluit in de zin van artikel 1.3 [1:3] van de Awb zijn aan te merken.

     Deze uitsluiting betekent dat voor de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie, evenals onder het huidige recht, voor de administratieve rechter slechts bij wijze van exceptie de onverbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel kan worden ingeroepen, dat wil zeggen dat slechts in het kader van een procedure tegen een uitvoeringsbesluit de verbindendheid van een - daaraan ten grondslag liggend - algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel aan de orde kan worden gesteld. De belanghebbende die rechtstreeks een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel wil aantasten, zal zich vooralsnog tot de burgerlijke rechter moeten blijven wenden.

     In onderdeel a is geregeld dat geen beroep kan worden ingesteld tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels.

     De in de onderdelen b en c vermelde besluiten zijn zo nauw verknoopt met het onderliggende algemeen verbindende voorschrift c.q. de beleidsregel dat beroep tegen deze besluiten zou neerkomen op een rechtstreeks beroep tegen de onderliggende algemeen verbindende voorschriften of de beleidsregels. Zij dienen derhalve met de besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels op één lijn te worden gesteld en zijn daarom van beroep op de rechtbank uitgezonderd. De negatieve beslissingen, bijvoorbeeld de weigering een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen, behoeven niet uitdrukkelijk te worden uitgezonderd, omdat deze beslissingen geen besluiten in de zin van de Awb zijn. Zie daarvoor de toelichting op artikel 8.1.1.1, derde lid.

     Ten slotte zij nog vermeld dat voor zover in de bijzondere wetgeving is voorzien in beroep tegen specifieke besluiten, behorende tot de hier in algemene zin uitgezonderde categorieën van besluiten, deze beroepsmogelijkheid daar is gehandhaafd, zij het dat uiteraard het beroep op de Kroon is vervangen door beroep bij een administratieve rechter.

 

Artikel 8.1.1.3 [8:3]

     In dit artikel worden de besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling van beroep bij de administratieve rechter uitgesloten.

     Men kan bij de besluiten ter voorbereiding van een rechtshandeling naar burgerlijk recht onderscheiden tussen extern en intern vereiste besluiten voor het verrichten van deze rechtshandelingen.

     Met betrekking tot de intern vereiste besluiten geldt dat daarop de bestuursrechtelijke normstelling in vergaande mate van toepassing is. Zo zal bijvoorbeeld een gemeenteraad bij het nemen van een beslissing om een geldlening aan te gaan het algemeen belang tot uitgangspunt moeten nemen, welk belang hij vervolgens moet afwegen tegen de betrokken bijzondere belangen van één of meer burgers. Het bevoegd maken van de administratieve rechter ter zake van deze besluiten zou echter tot ongewenste complicaties in de competentieverdeling tussen de burgerlijke en de administratieve rechter kunnen leiden, omdat het omslagpunt waarbij de rechterlijke competentie overgaat van de rblz.|101| administratieve naar de burgerlijke rechter soms moeilijk te traceren zal zijn. Daarbij komt dat het ook overigens weinig gelukkig is als twee rechters kunnen worden betrokken in de beoordeling van eenzelfde besluitvormingsketen. Daarom heeft het de voorkeur dat deze besluiten uitdrukkelijk worden uitgezonderd van het beroep op de rechtbank.

     Tot de extern vereiste besluiten behoort de goedkeuring die ter zake van rechtshandelingen naar burgerlijk recht in bijzondere wetgeving soms is voorgeschreven. Met betrekking tot de besluiten inhoudende de goedkeuring van een rechtshandeling naar burgerlijk recht stellen wij ons op het standpunt dat deze evenmin vatbaar dienen te zijn voor beroep bij de administratieve kamer van de rechtbank. Hiervoor gelden overeenkomstige argumenten als voor de uitsluiting van het beroep tegen de goedkeuring van algemeen verbindende voorschriften: het mogelijk maken van beroep tegen het goedkeuringsbesluit komt neer op het mogelijk worden van beroep tegen de te verrichten rechtshandeling. Anders oordelen wij over de mogelijkheid van beroep tegen de onthouding van goedkeuring. Wij menen dat de hiervoor genoemde complicaties in de competentieverdeling tussen administratieve rechter en civiele rechter zich hier niet of nauwelijks zullen voordoen. Ook thans staat reeds in een aanzienlijk aantal bijzondere wetten beroep open tegen de onthouding van goedkeuring. Totdat de administratieve rechter heeft geoordeeld, gebeurt er civielrechtelijk niets. Het negatieve besluit kan heel goed worden losgemaakt van de overige besluitvorming. Daarom menen wij dat ter zake van deze besluiten de hoofdregel - namelijk dat beroep openstaat bij de rechtbank - onverkort van toepassing kan zijn.

 

Artikel 8.1.1.4 [-]

     Voor de wetstechnische afbakening van de rechtsmacht van de administratieve kamer van de rechtbank in relatie tot de andere administratieve rechters is het systeem van de Wet Arob gevolgd. Dit houdt in dat de algemene bevoegdheid van de rechtbank, neergelegd in artikel 8.1.1.1 [8:1], eerste lid, niet geldt indien een andere administratieve rechter bevoegd is om van het geschil kennis te nemen (artikel 8.1.1.4 [-], eerste lid). De rechtbank lijkt, zo gezien, aanvullend op te treden. Een dergelijke voorstellingswijze zou echter de werkelijkheid geweld aandoen. Door de integratie van de raden van beroep/Ambtenarengerechten en de rechtbanken en de introductie van de rechtbank als eerste instantie voor de huidige Arob-geschillen en een deel van de TwK- en kroongeschillen dient de rechtbank, zoals hiervoor reeds werd opgemerkt, als de algemene administratieve rechter te worden gekwalificeerd, zij het dat op onderdelen (vooralsnog) een aantal andere, gespecialiseerde administratieve rechters eveneens een taak heeft op het gebied van de rechtsbescherming tegen de overheid.

     Er zij op gewezen dat de uitbreiding van de competentie van de administratieve kamers tot besluiten van algemene strekking anders dan algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, tot een overeenkomstige aanpassing van de competentie van de overige administratieve rechters heeft geleid en ook moest leiden, voor zover de administratieve kamers aanvullende rechtsbescherming zouden kunnen geven op de gebieden waarvoor deze administratieve rechters competent zijn. Bij het niet aanpassen van de competentie van de andere administratieve rechters zou zonder nadere voorziening de rechtbank immers bevoegd worden te oordelen over besluiten van algemene strekking, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels, op een rechtsgebied waarop overigens de gespecialiseerde administratieve rechter rblz.|102| bevoegd is kennis te nemen van geschillen over beschikkingen. Dit achten wij een ongelukkige consequentie, die moet worden vermeden. In het onderhavige wetsvoorstel is er derhalve in voorzien dat ook de gespecialiseerde administratieve rechter de bevoegdheid krijgt te oordelen over besluiten van algemene strekking, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels.

     Uit het eerste lid volgt dat indien beroep is opengesteld bij een andere administratieve rechter, de rechtbank niet bevoegd is van een dergelijk geschil kennis te nemen, ook niet indien beroep zou worden ingesteld door een belanghebbende voor wie geen beroep openstond op die gespecialiseerde rechter. In heel bijzondere omstandigheden is het denkbaar dat de beroepsgerechtigdheid bij de gespecialiseerde administratieve rechter wordt beperkt. Het is dan niet wenselijk dat de uitgesloten belanghebbenden zich wel tot de algemene administratieve rechter zouden kunnen wenden. Dat zou immers betekenen dat over hetzelfde besluit bij verschillende administratieve rechters zou kunnen worden geprocedeerd. Overigens laat het bovenstaande uiteraard onverlet dat de uitgesloten belanghebbende een actie kan instellen bij de burgerlijke rechter. Wij gaven hiervoor reeds aan dit weinig gelukkig te achten. Dit onderstreept dat er buitengewoon goede redenen moeten zijn om bepaalde belanghebbenden van beroep uit te sluiten.

     Ingevolge het tweede lid zal de belanghebbende die de mogelijkheid heeft van administratief beroep eerst van deze mogelijkheid gebruik dienen te maken alvorens hij, of een andere belanghebbende, de rechtbank kan adiëren.

     Op deze plaats is het goed eraan te herinneren dat ook buiten de situatie van administratief beroep een besluit nimmer rauwelijks aan het oordeel van de administratieve rechter kan worden onderworpen. Artikel 6.3.1a [7:1] bepaalt immers dat degene aan wie het recht is toegekend om tegen een besluit beroep in te stellen, daartegen eerst bezwaar moet maken.

     Nu naast de algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure tevens in de Awb het beroep op de rechtbank als algemeen bevoegde administratieve rechter wordt geregeld, zou het denkbaar zijn geweest bij de regeling van de rechtsingang aan te knopen bij de bezwaarschriftprocedure. Dat is immers de administratiefrechtelijke voorziening die in de keten van de opeenvolgende administratiefrechtelijke procedures vooropstaat. In dat geval zou de rechtsgang in chronologische zin worden beschreven. Dat zou het belang en het zelfstandige karakter van de bezwaarschriftprocedure als administratiefrechtelijke voorziening onderstrepen. Bij zo een opzet zou eerst worden geregeld welk besluit vatbaar is voor bezwaar en vervolgens worden bepaald dat tegen de beslissing op bezwaar beroep openstaat bij de rechtbank, tenzij in een bijzondere wet is bepaald dat tegen een beslissing op bezwaar beroep bij een andere administratieve rechter openstaat. Overigens zou ook bij een dergelijke regeling voor het antwoord op de vraag welke besluiten vatbaar zijn voor bezwaar bepalend zijn geweest welke beslissingen op bezwaar vatbaar dienen te zijn voor beroep bij een administratieve rechter.

     Hoewel voor de keuze voor het primaat van het bezwaar goede argumenten voorhanden zijn, geven wij er om twee redenen de voorkeur aan de huidige systematiek te handhaven en derhalve wat de vormgeving van de competentie betreft aan te haken bij het beroep. Daarmee wordt allereerst tot uitdrukking gebracht dat het bij de administratiefrechtelijke rechtsbescherming uiteindelijk gaat om de mogelijkheid voor een rblz.|103| belanghebbende een besluit van een bestuursorgaan ter beoordeling voor te leggen aan een onafhankelijke administratieve rechter. Ten tweede is een dergelijke regeling, mede vanwege het aantal modaliteiten in de verschillende rechtsgangen, op dit moment wetstechnisch eenvoudiger van aard.

 

Artikel 8.1.1.5 [8:4]

     In dit artikel wordt een aantal categorieën van besluiten, deels meer algemeen, deels meer specifiek, van beroep op de rechtbank uitgezonderd. De uitzonderingen zijn ontleend aan artikel 5 van de Wet Arob, zij het dat de uitzonderingen in vergelijking met de Wet Arob enigszins zijn beperkt en waar nodig zijn aangepast aan de in vergelijking met de Afdeling rechtspraak ruimere competentie van de rechtbank. In het algemeen gaat het hier óf om besluiten die zich naar hun aard niet of minder goed lenen voor beroep, dan wel om het uitsluiten van beroep bij de rechtbank van wetgevingscomplexen waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld.

     Voor de goede orde merken wij nogmaals op dat de zogenoemde negatieve lijst op grond van artikel 6 van de Wet Arob definitief is vervallen.

     Over de niet-overgenomen uitzonderingen in artikel 5 zij het volgende opgemerkt.

     In artikel 5, onderdeel a, van de Wet Arob zijn uitgezonderd de beschikkingen waarover krachtens wettelijk voorschrift de Raad van State of de Afdeling voor de geschillen van bestuur is gehoord. Wij stellen voor deze uitzondering niet over te nemen. Thans komt het voor dat de Afdeling rechtspraak zich in het kader van het beroep tegen een beschikking geplaatst ziet voor de noodzaak de rechtmatigheid en daarmee de verbindendheid van een onderliggend algemeen verbindend voorschrift te beoordelen waarover de Raad van State is gehoord. Dat blijkt in de praktijk niet tot bijzondere problemen aanleiding te geven. Naar het ons voorkomt, zal de Afdeling bestuursrechtspraak ook heel wel in staat zijn de rechtmatigheid te beoordelen van een besluit waarover in een eerder stadium door de Raad van State is geadviseerd. Niet uitgesloten is dat de positie van de Raad van State als juridisch adviseur hierdoor wordt versterkt. Dit kan men bezwaarlijk een nadeel noemen.

     De Wet Arob sluit ook beschikkingen van beroep uit waarover krachtens wettelijk voorschrift de rechterlijke macht is gehoord (artikel 5, onderdeel e). Wij menen dat er op overeenkomstige gronden als hiervoor genoemd evenmin reden is deze algemene uitzondering te handhaven. Dit voorstel heeft overigens niet tot gevolg dat tegen besluiten inzake gratie beroep komt open te staan. Dat zijn besluiten omtrent de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Ingevolge artikel 1.6 [1:6] is de Awb niet van toepassing op dergelijke besluiten.

     Nu voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven het procesrecht zoals neergelegd in hoofdstuk 8 zal gaan gelden en daarmee de bevoegdheid van de Kroon om op grond van artikel 74 van de Wet Arbo te bepalen dat een uitspraak geen of niet volledig gevolg zal hebben - een bevoegdheid waarvan de Kroon overigens nimmer gebruik heeft gemaakt - komt te vervallen, ontvalt tevens de grond aan de thans nog gemaakte uitzondering in artikel 5, onderdeel f, van de Wet Arob ter zake van beschikkingen op grond van voornoemd artikel.

     rblz.|104| Omdat in artikel 1.6 [1:6] van de Awb wordt bepaald dat de Awb niet van toepassing is op de opsporing en vervolging van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen, behoeft in dit artikel niet meer een uitzondering als geformuleerd in artikel 5, onderdeel g, van de Wet Arob te worden opgenomen.

     De huidige onderdelen r en s van artikel 5 zonderen beschikkingen inzake toestemming voor het beëindigen van een arbeidsverhouding (op grond van artikel 6 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945) onderscheidenlijk beschikkingen op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften uit. Deze, uit een bepaalde wet voortvloeiende, uitzonderingen worden opgenomen in de bij artikel 8.1.1.6 [8:5] behorende negatieve lijst.

     Ter zake van de wel, al dan niet in aangepaste vorm, overgenomen uitzonderingen merken wij voor zover nodig nog het volgende op.


Onderdeel a

     In dit onderdeel wordt conform het geldende recht beroep op de administratieve rechter tegen spontane schorsings- en vernietigingsbesluiten nog uitgesloten. Wij zijn echter voornemens om het spontane schorsings- en vernietigingsrecht op een andere leest te schoeien en te gelegener tijd te voorzien in de mogelijkheid van bestuursrechterlijke rechtsbescherming tegen schorsings- en vernietigingsbesluiten.


Onderdeel b

     In de notitie over de uitvoering door de wetgever van artikel 103 van de Grondwet inzake uitzonderingstoestanden (Kamerstukken II 1986-1987, 20 028, nr. 2) wordt geconstateerd dat er alle aanleiding is om de in de noodwetgeving gehanteerde terminologie voor de omstandigheden waaronder zij in werking kan worden gesteld te verbeteren. In de notitie wordt voorgesteld in de noodwetgeving systematisch het begrip "buitengewone omstandigheden" te gebruiken. In dit onderdeel wordt daarop geanticipeerd. Het verzamelbegrip "buitengewone omstandigheden" komt derhalve in de plaats van de nog in de Wet Arob gehanteerde begrippen "oorlog, oorlogsgevaar, daaraan verwante of daarmede verband houdende buitengewone omstandigheden, watersnood of andere rampen of dringend of dreigend gevaar daarvoor". In dit onderdeel zijn derhalve de huidige onderdelen h, j en k van artikel 5 van de Wet Arob samengevoegd.


Onderdeel d

     Nu de rechtbank in eerste aanleg ook bevoegd is te oordelen in ambtenarenzaken, is de uitzondering zoals geformuleerd in artikel 5, onderdeel I, van de Wet Arob niet zonder meer bruikbaar. Indien het bevoegd gezag weigert een ambtenaar te bevorderen, dient deze daartegen bij de rechtbank te kunnen opkomen. Wel wordt ook voor het komende recht aan de rechtbank de bevoegdheid ontzegd te oordelen over besluiten tot benoeming of aanstelling dan wel de weigering daarvan. Het belang van een potentiële ambtenaar zou nauwelijks worden gediend met de mogelijkheid van beroep tegen dit soort besluiten in het algemeen. Waar het gaat om de beoordeling van specifieke onderdelen van het aanstellingsbeleid, zoals de vraag of wordt voldaan aan de wettelijke eisen van gelijke behandeling, is reeds voorzien in rechterlijke toetsing. Overigens bepaalt een veelheid van redenen veelal de voorkeur van de werkgever voor de ene boven de andere kandidaat. Deze lenen zich niet of nauwelijks voor rechterlijke toetsing.

     rblz.|105| Een uitzondering op deze uitzondering is naar onze mening op haar plaats indien het gaat om een besluit inhoudende een benoeming of een aanstelling ten aanzien van een ambtenaar als zodanig. Het kan zijn dat een bepaalde benoeming past in de loopbaan van een ambtenaar. Materieel is dan een bevordering aan de orde. In dat geval wordt de ambtenaar door het besluit hem niet of nog niet te benoemen rechtstreeks in zijn belang als ambtenaar getroffen. Ingevolge de Ambtenarenwet 1929 staat thans tegen een dergelijk besluit beroep open. Wij zijn van mening dat deze rechtsbeschermingsmogelijkheid moet worden gehandhaafd. Dit geldt ook voor dienstplichtigen (vgl. de toelichting op artikel 8.1.1.1, tweede lid).


Onderdeel e

     Indertijd werd deze uitzondering in de wet opgenomen op de grond dat het "duidelijk" is dat beslissingen inhoudende een examenuitslag of een uitslag op elke andere wijze van toetsen van het kennen en kunnen van een kandidaat of leerling "zich niet lenen voor beoordeling door de administratieve rechter". Hoewel deze stelling enige nuancering behoeft (men denke aan de colleges van beroep voor de examens bij de universiteiten), menen wij dat de uitzondering van dit soort besluiten van beroep op de administratieve rechter moet worden gehandhaafd. Voor alle duidelijkheid zij nog vermeid dat aan deze uitzondering geen wijdere strekking dient te worden toegekend dan zij thans onder de Wet Arob heeft. Derhalve is de beoordeling van "het kennen of kunnen", bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering van de arbeidsongeschiktheidswetgeving, niet uitgezonderd van beroep op de rechtbank. Dat betekent dat alleen die gevallen zijn uitgezonderd waarin iemand is "opgegaan" voor een proef of een examen.


Onderdeel g

     De redactie van dit onderdeel (thans onderdeel o van artikel 5 van de Wet Arob) is aangepast ter verzekering van de competentie van de rechtbanken in geschillen betreffende de heffing van premies voor werknemersverzekeringen en de inning van premies voor vrijwillige volksverzekeringen.

 

Artikel 8.1.1.6 [8:5]

     In de bijlage op grond van dit artikel worden enkele wetten en enkele specifieke besluiten van beroep op de rechtbank uitgesloten. Aan deze uitsluiting ligt een aantal overwegingen ten grondslag: het desbetreffende besluit leent zich naar zijn aard niet of minder goed voor beroep; het besluit is genomen op grond van een regeling waarin overigens beroep bij een andere rechter is opengesteld; het in overwegende mate indicatieve karakter van het desbetreffende besluit; de aanwezigheid van andere beslissingen in het geheel van het bestuurlijke besluitvormingstraject die op rechtsgevolg zijn gericht, de positie van de rechtsgenoten raken en reeds vatbaar zijn voor beroep; het belang dat het besluitvormingsproces als geheel niet wordt belast met procedures die enerzijds wegens tijds- en arbeidstoeslag tot vertraagde besluitvorming zullen leiden en anderzijds weinig reële rechtsbescherming kunnen bieden. Voor een meer specifieke toelichting op deze uitzonderingen zij verwezen naar de toelichting op de bijlage.

     Het zonder uitzondering van toepassing doen zijn van het in dit wetsvoorstel neergelegde stelsel van rechtsbescherming zou in een rblz.|106| aantal gevallen om uiteenlopende redenen tot onaanvaardbare consequenties leiden. In sommige gevallen kunnen deze consequenties wellicht ongedaan worden gemaakt door de onderliggende wetgeving aan te passen, bijvoorbeeld door in wetgeving die vele beslismomenten bevat het aantal beslismomenten te beperken. Dit zou echter de huidige wetgevingsoperatie, waarbij de herziening van de rechterlijke organisatie het hoofddoel is, zodanig complex maken dat deze praktisch onuitvoerbaar wordt. Met het oog op de realisering van dit doel is het naar onze mening onontkoombaar dat vooralsnog de in bijlage genoemde besluiten van beroep blijven uitgesloten.

     Voor de goede orde merken wij nog het volgende op. In deze bepaling en in vele andere bepalingen van dit wetsvoorstel worden de woorden gebruikt "een besluit, genomen op grond van.... Hiermee wordt niet alleen gedoeld op besluiten die hun basis rechtstreeks in de desbetreffende wetsbepalingen vinden, maar ook op besluiten genomen ter uitvoering van krachtens die wetsbepalingen vastgestelde regelingen, en beleidsregels inzake de toepassing van die wet of die uitvoeringsregelingen. Ook besluiten genomen op grond van een uitvoeringsregeling die nog niet in werking is getreden maar waaraan terugwerkende kracht wordt verleend, vallen hieronder.

 

Artikel 8.1.1.7 [8:7]

     In dit artikel is de relatieve competentie van de rechtbanken geregeld.

     Bepalend voor het in dit artikel neergelegde stelsel is primair geweest de gedachte dat de appellerende burger als regel in het eigen arrondissement terecht moet kunnen (woonplaatsaanknoping). Dat uitgangspunt, dat al was neergelegd in het kabinetsstandpunt over de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties, vloeit rechtstreeks voort uit één van de hoofddoelstellingen van de herziening van de rechterlijke organisatie, te weten het scheppen van voorwaarden voor het verbeteren van de cliëntgerichtheid van de rechtspraak. In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel voorintegratie is dit, mede naar aanleiding van vragen in het voorlopig verslag, andermaal benadrukt. Artikel 8.1.1.7 [8:7] bevat een correctie op dit uitgangspunt. Deze betreft het geval van beroep door een niet-ingezetene. Er zijn nogal wat zaken, met name socialezekerheidszaken, waarin de appellant in het buitenland woonachtig is. Artikel 81 [oud, red.] van de Beroepswet kiest in dat geval voor zetelaanknoping. Aangezien in de arrondissementen Amsterdam en Utrecht veel uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid zijn gevestigd, komen die zaken bij de rechtbanken te Amsterdam en te Utrecht terecht. Het is ongewenst dit te veranderen, ook omdat anders zonder noodzaak extra zaken bij de rechtbank te 's-Gravenhage zouden belanden. Daarom verdient in geval van een in het buitenland woonachtige appellant zetelaanknoping de voorkeur. Voor de goede orde merken wij op dat aldus de rechtbank te 's-Gravenhage bevoegd blijft voor door niet-ingezetenen ingestelde beroepen tegen besluiten van de Kroon of van een minister.

     Wij hebben overwogen of het aanbeveling zou verdienen te kiezen voor een integraal stelsel van zetelaanknoping. Het gevolg daarvan zou zijn dat alle beroepen tegen besluiten van de Kroon of een minister bij de rechtbank te 's-Gravenhage zouden belanden.

     Aan een dergelijke keuze is een tweetal (mogelijke) voordelen verbonden. Ten eerste zou de in onderdeel 6 gereleveerde beperkte stijging van de bestuurslasten bij de ministeries als gevolg van het stelsel van woonplaatsaanknoping zich niet voordoen. Ten tweede is daar het rblz.|107| punt van de mogelijke verschillen in rechtstoepassing in eerste aanleg. Uiteraard is het zo dat verschillende rechters in eerste aanleg verschillende beslissingen kunnen nemen. Daarom bestaat, als hoofdregel, binnen de rechterlijke organisatie het rechtsmiddel van hoger beroep. Dit stelsel functioneert, bijvoorbeeld in de praktijk van de rechtspraak in socialezekerheidszaken en in ambtenarenzaken, inhoudelijk tot tevredenheid. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat dit stelsel niet adequaat zou zijn in geval van (andere) besluiten van bestuursorganen van de centrale overheid. Tot slot verwijzen wij nog naar de mogelijkheden die artikel 8.1.3.1 [8:13] biedt.

     Aan een keuze voor een stelsel van zetelaanknoping zijn echter ook, belangrijke, nadelen verbonden. Ten eerste zou een grote verschuiving in de feitelijke verdeling van de rechtsmacht in socialezekerheidszaken en in ambtenarenzaken daarvan het gevolg zijn. De Beroepswet en de Ambtenarenwet 1929 gaan immers thans uit van woonplaatsaanknoping onderscheidenlijk standplaats- en woonplaatsaanknoping. Zou dat veranderen in zetelaanknoping, dan zou een groot deel van de socialezekerheidszaken overgaan naar de rechtbanken te Amsterdam en Utrecht, omdat zoals gezegd in die arrondissementen veel uitvoeringsorganen zijn gevestigd, en zouden ambtenarenzaken tegen de Kroon of een minister altijd bij de rechtbank te 's-Gravenhage belanden. Daardoor zou in de hier bedoelde socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken de geografische bereikbaarheid van de rechtspraak voor de burger er veelal op achteruitgaan. Een alternatief zou zijn voor socialezekerheidszaken en ambtenarenzaken het bestaande stelsel te handhaven. Dat zou echter leiden tot een regeling die uit een oogpunt van eenvoud onwenselijk moet worden geacht. Zij zou ook afbreuk doen aan het streven naar een grotere doorzichtigheid en toegankelijkheid van het stelsel.

     In de tweede plaats is er het probleem van de omvang van de rechtbank te 's-Gravenhage. Reeds op basis van de huidige plannen zal de rechtbank te 's-Gravenhage, samen met de rechtbank te Amsterdam, bij de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie de grootste rechtbank van Nederland zijn, met ongeveer 327 formatieplaatsen, waarvan ongeveer 127 (Amsterdam: ongeveer 110) in de administratieve sector. Onderbrenging van alle daarvoor in aanmerking komende Arob-, TwK- en kroongeschillen over besluiten van de Kroon of een minister bij de rechtbank te 's-Gravenhage zou een uitbreiding betekenen tot ongeveer 515 formatieplaatsen, waarvan ongeveer 316 in de administratieve sector. Een dergelijke omvang moet om redenen van bedrijfsorganisatorische aard als buitengewoon onwenselijk worden beschouwd, aangezien zij leidt tot een organisatie die onvoldoende beheersbaar is. Aldus zou, nog afgezien van te verwachten problemen voor de rechtseenheid, het gevaar kunnen ontstaan dat één van de belangrijkste doelstellingen van de invoering van Arob-rechtspraak in twee instanties niet wordt gehaald, namelijk het veel sneller dan thans beschikbaar komen van een uitspraak in eerste aanleg. Het spiegelbeeld van de forse uitbreiding van de rechtbank te 's-Gravenhage die in geval van zetelaanknoping noodzakelijk zou zijn, is een verkleining van de administratieve sectoren van de andere rechtbanken. Voor de grote(re) rechtbanken is een dergelijke ontwikkeling geen probleem. In het geval van Amsterdam zou zij bijvoorbeeld leiden tot een omvang van de rechtbank van ongeveer 303 formatieplaatsen, waarvan ongeveer 87 in de administratieve sector. Voor nogal wat kleine(re) rechtbanken zou zij echter betekenen dat de administratieve sectoren zo klein zouden worden dat niet meer kan worden gesproken van een voldoende draagvlak voor kwalitatief hoogwaardige bestuursrechtspraak. Enkele voorbeelden. In geval van woonplaatsaanknoping zouden bij de rblz.|108| rechtbanken te Almelo, Assen en Dordrecht ongeveer acht formatieplaatsen beschikbaar zijn voor de rechtspraak in Arob-, TwK- en kroongeschillen en in geval van zetelaanknoping slechts ongeveer drieënhalf. Voor de rechtbanken te Alkmaar, Middelburg en Zwolle zou het gaan om een teruggang van ongeveer zestien naar ongeveer zeven formatieplaatsen.

     Onze conclusie is dat een integraal stelsel van zetelaanknoping voordelen heeft, maar dat bij het afwegen van alle betrokken belangen moet worden geconstateerd dat daaraan in vergelijking met een stelsel van woonplaatsaanknoping doorslaggevende nadelen zijn verbonden.

     Het derde lid bevat een voorziening voor het geval dat tegen hetzelfde besluit door meer dan één belanghebbende beroep is ingesteld en op grond van het eerste lid meer dan één rechtbank bevoegd zou zijn. Die situatie doet zich voor als sprake is van meer appellanten (doorgaans de geadresseerde van het besluit en één of meer derden-belanghebbenden) die niet allen in hetzelfde arrondissement wonen. Het beginsel van de woonplaatsaanknoping kan dan niet overeind blijven. De bepaling voorziet erin dat in een dergelijk geval toch slechts één rechtbank bevoegd is en wel de rechtbank binnen welker rechtsgebied het bestuursorgaan zijn zetel heeft. Indien bijvoorbeeld een aannemer te Arnhem bij de rechtbank te Arnhem beroep instelt tegen de aan een door de gemeente Breda afgegeven bouwvergunning verbonden voorwaarden en de bewoner van het naastgelegen perceel bij de rechtbank te Breda beroep instelt tegen de verlening van de bouwvergunning, is op grond van deze bepaling uitsluitend de rechtbank te Breda, de rechtbank binnen welker rechtsgebied het bestuursorgaan zijn zetel heeft, bevoegd. De rechtbank te Arnhem dient op grond van artikel 6.2.8 [6:15] het beroepschrift door te zenden aan de rechtbank te Breda. De onbevoegde rechtbank zal in de praktijk veelal door het bestuursorgaan, dat immers op de hoogte wordt gesteld van alle beroepschriften, worden geattendeerd op het feit dat ook bij een andere rechtbank beroep is ingesteld. Overigens maakt de regeling het ook mogelijk dat de belanghebbende die weet dat door een andere belanghebbende al beroep is ingesteld bij de rechtbank binnen welker rechtsgebied het bestuursorgaan zijn zetel heeft, rechtstreeks beroep instelt bij die rechtbank.

     De keuze voor de rechtbank binnen welker rechtsgebied het bestuursorgaan zijn zetel heeft in plaats van bijvoorbeeld een keuze voor de rechtbank van het als eerste ingediende beroepschrift, is vooral ingegeven door de wens de bestuurslasten voor de bestuursorganen waar mogelijk te beperken. In deze gevallen wordt de zaak immers behandeld door de rechtbank in het arrondissement van het bestuursorgaan. Dat geldt zowel voor de centrale overheid als voor de decentrale overheden. De gemaakte keuze heeft verder het voordeel dat niet - zoals in de andere overwogen varianten - sprake is van een in zekere zin arbitraire uitkomst van de regel in het concrete geval.

     Wij wijzen er nog op dat de bepaling niet ziet op de situatie waarin bij meer dan één rechtbank tegen meer dan één besluit beroep is ingesteld. Artikel 8.1.3.1 [8:13] voorziet voor die situatie in de mogelijkheid van verwijzing, waardoor de verschillende zaken door één rechtbank kunnen worden behandeld. Zie daarvoor de toelichting op afdeling 8.1.3 en op artikel 8.1.3.1.

rblz.|109| 

Artikel 8.1.1.8 [8:9]

     Jurisdictiegeschillen tussen administratieve rechters zullen zelden voorkomen. Niettemin is het wenselijk dat de wet voorziet in de oplossing daarvan. In de toelichting op artikel 88, onderdeel 5º, van de Wet RO is reeds naar voren gebracht dat de Hoge Raad wordt belast met de beslechting van jurisdictiegeschillen tussen de administratieve rechters, tenzij een andere administratieve rechter bevoegd is. De beslechting van jurisdictiegeschillen tussen de rechtbanken is ingevolge het onderhavige artikel opgedragen aan de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep. De competentie van deze colleges in dezen is gerelateerd aan hun rechtsmacht in hoger beroep. Het zijn de rechtbanken zelf die hun geschil voorleggen aan het bevoegde appelcollege.

 

Afdeling 8.1.2.  Behandeling door een enkelvoudige en een meervoudige kamer


Artikel 8.1.2.1 [8:10]

     In artikel 55c, tweede lid, van de Wet RO wordt het primaat voor de gewone behandeling van zaken in eerste aanleg gelegd bij de unus iudex. Dit primaat wordt vastgelegd in het eerste lid. Van de organisatie van de desbetreffende rechtbank hangt af op welke wijze de zaken over de onderscheiden enkelvoudige kamers worden verdeeld.

     Het tweede lid voorziet in verwijzing van de enkelvoudige kamer naar een meervoudige kamer. Indien een zaak naar het oordeel van de unus iudex niet geschikt is voor behandeling door één rechter, volgt steeds verwijzing naar de meervoudige kamer. De tweede volzin voorziet in de mogelijkheid van verwijzing van zaken die behoren tot een categorie van zaken ten aanzien waarvan de rechtbank als beleid heeft vastgesteld dat deze in de regel door een meervoudige kamer worden behandeld.

     Het derde lid voorziet in verwijzing door de meervoudige kamer naar een enkelvoudige kamer. Het kan in een enkel geval praktisch zijn om een zaak die in behandeling bij de meervoudige kamer is, te verwijzen naar de unus als deze bij nader inzien of door nieuw opgekomen omstandigheden geschikt blijkt voor afdoening door één rechter.

 

Artikel 8.1.2.2 [8:11]

     In de regeling van het procesrecht worden allerlei bevoegdheden en taken aan de rechtbank bij de behandeling van een zaak toebedeeld. Met rechtbank wordt gedoeld op de unus of op de meervoudige kamer die met de behandeling van de desbetreffende zaak is belast. Bevoegdheden en taken die aan de voorzitter van de meervoudige kamer zijn toegekend, komen evenzo toe aan de unus iudex. Als voorbeeld kan worden gewezen op artikel 8.2.6.12 [8:77], derde lid, waarin onder meer is bepaald dat de uitspraak wordt ondertekend door de voorzitter van de meervoudige kamer. Ingevolge artikel 8.1.2.2 [8:11], tweede lid, behoeft in artikel 8.2.6.12 [8:77], derde lid, niet meer te worden bepaald dat een uitspraak van de enkelvoudige kamer wordt ondertekend door degene die daarin zitting had.

 

Artikel 8.1.2.3 [8:12]

     Deze bepaling maakt het mogelijk dat één van de leden van een rechterlijk college wordt belast met de instructie van een zaak.
     In het algemeen zal alleen een meervoudige kamer behoefte hebben rblz.|110| aan instructie door een rechter-commissaris. Het is evenwel niet uitgesloten dat ook degene die zitting heeft in een enkelvoudige kamer één van de andere rechters een onderzoeksopdracht geeft.

     Ook de huidige bestuursrechtelijke procesregelingen kennen deze figuur. Zo bepalen de artikelen 33 en 70 van de Wet op de Raad van State voor respectievelijk de procedure bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur en die bij de Afdeling rechtspraak dat een staatsraad als rapporteur in de zaak wordt aangewezen. Deze heeft ingevolge de artikelen 45 juncto 71 tot taak op de zitting verslag te doen "van de zaak en haar verloop". De Beroepswet bepaalt in artikel 104 [oud, red.] dat het voorbereidend onderzoek kan worden opgedragen aan de voorzitter of de griffier, terwijl artikel 46a van de Wet Arbo in dit verband spreekt over het lid-commissaris. Ook de Ambtenarenwet 1929 kent een lid-commissaris. Ingevolge artikel 39 mag deze echter niet deelnemen aan de behandeling van de zaak ter zitting.

     In de voorgestelde bepaling is gekozen voor de benaming "rechter-commissaris". Aldus wordt aangesloten bij de in het burgerlijk en het strafprocesrecht gebruikelijke terminologie.

     Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering bevatten een uitvoeriger regeling over de positie en taak van de rechter-commissaris. Dit hangt samen met het gegeven dat diens beslissingen veelal zelfstandig voor hoger beroep vatbaar zijn. In het bestuursprocesrecht ligt dit anders. Het uitgangspunt dat het bestuursrechtelijke proces als een geheel moet worden gezien, staat in de weg aan het openstellen van voorzieningen tegen in het voorbereidend onderzoek genomen beslissingen. In navolging van de hiervoor al genoemde bestuursrechtelijke procesregelingen bevat het onderhavige wetsvoorstel dan ook geen uitvoerige regeling van de figuur van de rechter-commissaris.

     Ook de keuze om in afwijking van de artikelen 268 van het Wetboek van Strafvordering en 39 van de Ambtenarenwet 1929 de rechter-commissaris niet uit te sluiten van de behandeling ter zitting, is ingegeven door het eigen karakter van het bestuursrechtelijke proces. Het uitsluiten van de rechter die het voorbereidend onderzoek heeft verricht, verdraagt zich immers niet goed met de in het bestuursprocesrecht geldende vrije bewijsleer. Ook een efficiënte, vlotte procesvoering is gebaat met deelname van de rechter-commissaris aan het onderzoek ter zitting. Bij deze keuze heeft ten slotte een rol gespeeld dat de rechter die met het voorbereidend onderzoek is belast de mogelijkheid heeft zich te verschonen, terwijl partijen op hun beurt ingevolge artikel 8.1.4.1 [8:15] de mogelijkheid hebben om een rechter die de schijn van partijdigheid op zich heeft geladen te wraken.

 

Afdeling 8.1.3. Verwijzing, voeging en splitsing


Algemeen

     De huidige bestuursrechtelijke procesregelingen bevatten veelal geen omvattende regeling van de verwijzing, voeging en splitsing. Alleen de artikelen 56 van de Ambtenarenwet 1929 en 80 [oud, red.] van de Beroepswet vormen in dit opzicht een uitzondering, maar beperken zich daarbij tot de voeging en de splitsing. Daarmee wil overigens niet zonder meer gezegd zijn dat de bestaande proceswetten op dit punt een omissie bevatten. Zo bestaat in de procedure bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur minder behoefte aan een regeling van dit onderwerp, gezien het feit dat rblz.|111| de Afdeling in enige instantie rechtspreekt over een reeks van enumeratief opgesomde besluiten. Nu de absolute competentie van de rechter ingevolge artikel 8.1.1.1 [8:1] van de Awb afhankelijk wordt gesteld van het besluitbegrip in de zin van de Awb en deze rechtsmacht bovendien, uitzonderingen daargelaten, wordt verdeeld over de rechtbanken, is een omvattende regeling van de verwijzing, voeging en splitsing echter onontbeerlijk uit een oogpunt van een goede procesvoering. Afdeling 8.1.3 beoogt daarin te voorzien.

 

Artikel 8.1.3.1 [8:13]

     Deze bepaling voorziet in de mogelijkheid dat zaken die op enigerlei wijze met elkaar samenhangen en die bij verschillende rechtbanken zijn aangebracht, door één rechtbank worden behandeld. Het gaat hierbij om verwijzing om redenen van doelmatigheid van een zaak of met het oog op het verkrijgen van gelijkluidende beslissingen in eerste aanleg - al dan niet op verzoek van partijen - van het bevoegde college naar een college dat op zich niet bevoegd is tot kennisneming van die zaak. Het spreekt vanzelf dat hierbij met de belangen van de partijen wordt rekening gehouden. Indien een partij niet instemt met deze verwijzing, kan in die omstandigheid aanleiding worden gevonden van de verwijzing af te zien. Uitdrukkelijk is bepaald dat de rechtbank waarnaar zal worden verwezen met de verwijzing zal moeten instemmen.

     De mogelijkheid voor een partij om de rechtbank te verzoeken tot verwijzing over te gaan, is onder meer van belang voor bestuursorganen die worden geconfronteerd met van diverse appellanten afkomstige beroepschriften, gericht tegen gelijksoortige besluiten.

 

Artikel 8.1.3.2 [8:14]

     Deze bepaling voorziet in de mogelijkheid van één, gevoegde behandeling van zaken die met elkaar samenhangen. Een gevoegde behandeling van zaken door de bevoegde rechtbank waarin hetzelfde besluit in geschil is dan wel waarin besluiten in geschil zijn die sterk met elkaar zijn verweven, kan een doelmatige procesvoering ten goede komen. Omgekeerd is voorzien in de mogelijkheid dat de behandeling van gevoegde zaken wordt gesplitst.

     Wij wijzen erop dat deze bepaling niet ziet op het geval waarin meer dan één rechtbank ten aanzien van hetzelfde besluit bevoegd zou zijn. Daarin voorziet artikel 8.1.1.7 [8:7], derde lid. Wij verwijzen naar de toelichting op die bepaling.

 

Afdeling 8.1.4. Wraking en verschoning van rechters


Algemeen

     Een regeling van het procesrecht is niet compleet zonder een sluitende voorziening voor de wraking en de verschoning van rechters. Alle processuele wetten voor de verschillende administratieve rechters bevatten een meer of minder uitgewerkte regeling. Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering bevatten beide een algemene regeling voor het burgerlijk procesrecht onderscheidenlijk het strafprocesrecht.

     Om de rechterlijke onpartijdigheid te waarborgen, is, zoals gezegd, een regeling van de wraking en de verschoning onmisbaar. Dat wil overigens niet zeggen dat van de bestaande regelingen op dat punt veelvuldig rblz.|112| gebruik wordt gemaakt. Integendeel, zij vinden slechts zelden toepassing, mede omdat bij de toewijzing van zaken aan de leden van een rechterlijk college doorgaans al rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat op een bepaald lid de schijn van partijdigheid van toepassing is.

     Gezien de fundamentele betekenis van het vereiste van onpartijdigheid kan niet worden volstaan met een al te globale regeling. Ook het ontbreken van een zelfstandig rechtsmiddel tegen de beslissing op het wrakingsverzoek noopt tot een zorgvuldige inrichting van de wrakings- en verschoningsprocedure. De nu voorgestelde afdeling is in dit opzicht dan ook uitvoeriger van opzet dan sommige van de nu geldende regelingen. De Wet op de Raad van State bijvoorbeeld bevat slechts een summiere regeling. Artikel 70 van die wet - welke bepaling alleen betrekking heeft op de Afdeling rechtspraak - beperkt zich tot het toekennen aan belanghebbenden van de bevoegdheid tot wraking. Daarnaast geeft artikel 121 de leden van zowel de Afdeling voor de geschillen van bestuur als de Afdeling rechtspraak de mogelijkheid van verschoning. Deze bepalingen bevatten echter nauwelijks procedurele voorschriften over de wijze van behandeling van het verzoek om wraking of verschoning. Ten opzichte van sommige andere bestuursrechtelijke procesregelingen brengen de nu voorgestelde bepalingen daarentegen een zekere vereenvoudiging mee. Te denken valt aan artikel 37 van de Ambtenarenwet 1929, waarin elf situaties worden onderscheiden op grond waarvan een verzoek om wraking of verschoning kan worden gedaan, en aan een bepaling over de uitsluiting van rechters zoals het hiervoor al genoemde artikel 39 van de Ambtenarenwet 1929. In plaats daarvan hebben wij gekozen voor het opnemen in artikel 8.1.4.1 [8:15] van een materieel criterium, te weten het zich voordoen van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden. Dit criterium stemt overeen met dat van de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet Arbo.

     Afdeling 8.1.4 bevat een nieuw opgezette, moderne regeling voor de wraking en de verschoning van rechters in bestuursrechtelijke zaken. Bij het ontwerpen daarvan is nadrukkelijk gestreefd naar eenvormigheid in verhouding tot het burgerlijk en het strafprocesrecht. Het kan en mag immers niet zo zijn dat binnen een geïntegreerde rechterlijke macht verschillende normen en procedures gelden voor de wraking en de verschoning van dezelfde personen, namelijk de rechters die oordelen over zowel civiele, straf- als bestuursrechtelijke zaken. De nieuwe opzet heeft tevens geleid tot wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en van het Wetboek van Strafvordering in dezen, waarvoor afdeling 8.1.4 model heeft gestaan. Ook in de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (Warb) en de Tariefcommissiewet is een overeenkomstige regeling getroffen. Deze wijzigingen zijn opgenomen in onderdeel 5.5 van het wetsvoorstel.

     In samenhang met het voorgaande is bezien of er nog langer aanleiding is om een meer of minder gedetailleerd stelsel van verboden processuele handelingen en hoedanigheden van bij de rechtspraak betrokken ambtenaren voor bij het eigen college aanhangige gedingen te handhaven. Zo geldt thans veelal de regel dat een rechter niet als gemachtigde mag optreden in een bestuursrechtelijke zaak die bij het eigen college wordt behandeld. En zo bevat het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een zeer gedetailleerd stelsel voor civiele zaken. Naar ons oordeel is er, in lijn met de in gang gezette sanering van de regeling van de incompatibiliteiten voor en de nevenfuncties van rechterlijke ambtenaren en gelet op de mogelijkheden die de wraking en de rblz.|113| verschoning bieden, geen behoefte meer aan een stelsel van verboden processuele handelingen en hoedanigheden. Daar komt bij dat een dergelijk stelsel onnodig bevoogdend is en in zekere zin een vorm van geïnstitutionaliseerd wantrouwen impliceert. Daarom is in het uniforme bestuursprocesrecht niet een dergelijk stelsel opgenomen en worden de beperkingen in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering in dit wetsvoorstel geschrapt.

 

Artikel 8.1.4.1 [8:15]

     De ratio van het instituut van de wraking is gelegen in het waken tegen inbreuken op de rechterlijke onpartijdigheid en tegen de schijn van rechterlijke partijdigheid. Dit wordt tot uitdrukking gebracht in de in dit artikel geformuleerde norm: feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden. Het recht om wraking van een rechter te verzoeken, is toegekend aan partijen. Een dergelijk verzoek kan in beginsel in elke stand van het geding worden gedaan. Een verzoek om wraking kan uiteraard evenzeer betrekking hebben op een rechter-commissaris.

 

Artikel 8.1.4.2 [8:16]

     Dit artikel regelt de vereisten waaraan een verzoek moet voldoen. Het bevat onder meer de nodige waarborgen tegen chicaneus gebruik van de bevoegdheid van partijen. Dat is in het belang van een goede voortgang van de procedure en van een faire bejegening van de betrokken rechter.

     In het eerste lid is neergelegd dat een verzoek moet worden gedaan zodra de daaraan ten grondslag te leggen feiten of omstandigheden aan de verzoeker bekend zijn geworden.

     Om praktische redenen maakt het tweede lid het mogelijk dat, in afwijking van de hoofdregel, een verzoek mondeling geschiedt bij die gelegenheden waarbij sprake is van persoonlijk contact tussen partijen en de rechters, te weten ter zitting en bij het horen van partijen en getuigen in het vooronderzoek (dat niet ter zitting plaatsvindt).

     Het derde lid verplicht tot het geconcentreerd voordragen van alle feiten of omstandigheden. In verband daarmee bepaalt het vierde lid dat een volgend verzoek om wraking van dezelfde rechter niet in behandeling wordt genomen als niet aan het derde lid is voldaan. In geval van nova ligt de zaak uiteraard anders.

     Het vijfde lid legt vast dat als een verzoek ter zitting geschiedt, het onderzoek ter zitting wordt geschorst. Vervolgens wordt de procedure van artikel 8.1.4.4 [8:18] gevolgd, tenzij artikel 8.1.4.3 [8:17] toepassing vindt.

 

Artikel 8.1.4.3 [8:17]

     Dit artikel maakt het mogelijk dat de rechter wiens wraking is verzocht, afziet van een debat over de gegrondheid van het verzoek. In dat geval berust hij in de wraking, worden de aangevoerde feiten of omstandigheden niet onderzocht en neemt de betrokken rechter aan de verdere behandeling van de zaak geen deel.

rblz.|114| 

Artikel 8.1.4.4 [8:18]

     Dit artikel bevat de procedure voor de behandeling van verzoeken om wraking. Essentieel is dat op het verzoek wordt beslist door een meervoudige kamer, waarin bovendien de betrokken rechter geen zitting heeft. Alleen op die wijze kan een beslissing worden verkregen die voor alle betrokkenen althans uit procedureel oogpunt geen twijfels oproept. Hiervoor is al opgemerkt dat het ontbreken van een zelfstandig rechtsmiddel tegen de beslissing op het wrakingsverzoek een gevolg is van het uitgangspunt dat het bestuursrechtelijke proces een geheel vormt. De huidige procesregelingen kennen dan ook evenmin een rechtsmiddel tegen deze beslissing. Dit betekent overigens niet dat de verzoeker geen enkele mogelijkheid meer heeft om zich teweer te stellen tegen de beslissing inzake de wraking. Hij kan in het kader van het hoger beroep tegen de rechterlijke uitspraak ook de beslissing op het wrakingsverzoek ter discussie stellen. Daarnaast kan hij op de voet van de artikelen 14a e.v. van de Wet RO de procureur-generaal bij de Hoge Raad verzoeken een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van een onderzoek naar de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar zich in de uitoefening van zijn functie jegens hem heeft gedragen.

     Het vanzelfsprekende recht op hoor en wederhoor is neergelegd in het tweede lid. In het belang van de persoonlijke levenssfeer en de orde bij de behandeling kan de rechtbank bepalen dat het horen niet in elkaars aanwezigheid geschiedt.

     Het derde lid regelt de formele afronding van de procedure. Zij mondt uit in een rechterlijke beslissing.

     Het vierde lid biedt de rechtbank een effectief middel om misbruik tegen te gaan. De bepaling kan zowel dienst doen bij herhaalde verzoeken om wraking jegens een zelfde rechter op grond van gepretendeerde nova alsook bij gelijktijdige of opeenvolgende verzoeken ten aanzien van meer rechters. Derhalve is aan een meer specifieke bepaling als het huidige artikel 38 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering geen behoefte.

     In het vijfde lid is voor alle zekerheid en duidelijkheid bepaald dat tegen een beslissing inzake wraking geen rechtsmiddel openstaat.

 

Artikel 8.1.4.5 [8:19]

     Geschiedt de wraking op initiatief van een partij, een rechter kan ook zelf het initiatief nemen om van het verder behandelen van een zaak te worden verschoond. Soms zal hij dit ook moeten doen om niet in strijd te komen met het beginsel van de rechterlijke onpartijdigheid (zie bijvoorbeeld Centrale Raad van Beroep 19 december 1972, AB 1974, nr. 86). Voor de verschoning geldt dezelfde norm als voor de wraking. Aldus is de verschoning het spiegelbeeld van de wraking. Gekozen is voor een stelsel waarin de rechtbank op een gevraagde verschoning moet beslissen. Niet voldoende is dus dat de rechter stelt dat hij zich verschoont. Een dergelijk stelsel zou op gespannen voet staan met het verbod van rechtsweigering. Overigens zal een verzoek om verschoning zich in de praktijk niet vaak voordoen: doorgaans weet men, voordat men als rechter de behandeling van een zaak daadwerkelijk ter hand neemt, of er termen zijn om van het behandelen van die concrete zaak af te zien, bijvoorbeeld omdat er familieleden of kennissen bij zijn betrokken, de rechter zelf een belang in de zaak heeft of er, bijvoorbeeld door eerdere contacten, reden is om aan de eigen onbevangenheid te twijfelen dan rblz.|115| wel om andere redenen rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de schijn van partijdigheid wordt opgewekt. Heeft de behandeling echter een aanvang genomen, dan zal een formeel verzoek om verschoning moeten worden gedaan. Het artikel sluit aan bij artikel 8.1.4.2 [8:16].

 

Artikel 8.1.4.6 [8:20]

     De behandeling van een verzoek om verschoning geschiedt op dezelfde wijze als die van een verzoek om wraking (vgl. artikel 8.1.4.4 [8:18]).

 

Afdeling 8.1.5. Partijen


Algemeen

     Deze afdeling bevat een aantal algemene bepalingen over partijen die in de gehele procedure een rol spelen. Zij kunnen in vier groepen worden verdeeld:
a. voorschriften over vertegenwoordiging en bijstand (de artikelen 8.1.5.1 tot en met 8.1.5.5 [8:21 t/m 8:25]);
b. voorschriften over het in het geding roepen van partijen (artikel 8.1.5.6 [8:26]);
c. voorschriften over verplichtingen van partijen en over de sancties bij niet-nakoming daarvan (de artikelen 8.1.5.7 tot en met 8.1.5.11 [8:27 t/m 8;31]); en
d. voorschriften over de kennisneming van stukken niet door een partij zelf, maar door een gemachtigde (artikel 8.1.5.12 [8:32]).

     In het onderhavige wetsvoorstel is geen verplichte procesvertegenwoordiging of verplichte rechtsbijstand voorgeschreven. In afdeling 8.1.5 is in aansluiting op afdeling 2.1 van de Awb een algemene regeling opgenomen inzake bijstand en vertegenwoordiging in het geding. Daarbij is aangesloten bij de bestaande bestuursprocesrechtelijke wetten. Zij stemmen, met uitzondering van de Warb voor zover het gaat om het in cassatie pleiten voor de Hoge Raad, alle overeen op het punt van de afwezigheid van verplichte procesvertegenwoordiging. Daaraan ligt ten grondslag de overweging dat het bestuursprocesrecht laagdrempelig moet zijn en dat daarom de kosten voor rechtzoekenden in beginsel beperkt moeten worden gehouden.
     De mogelijkheid om zich ook in bestuursrechtelijke geschillen te voorzien van gefinancierde rechtshulp voor die gevallen waarin dat nodig is, completeert een laagdrempelige toegang tot de administratieve rechter. De actief onderzoekende attitude van de administratieve rechter vormt voorts afdoende compensatie voor het mogelijk nadelige effect van het ontbreken van rechtsbijstand. Ook in de praktijk is niet gebleken van een behoefte aan invoering van verplichte procesvertegenwoordiging. Voorts heeft een rol gespeeld dat invoering van verplichte procesvertegenwoordiging zou leiden tot een verhoging van de bestuurslasten en van de kosten van de gefinancierde rechtsbijstand. Wij hebben al met al geen reden gezien om met het uitgangspunt van niet-verplichte procesvertegenwoordiging te breken.

     Daarbij wordt - daargelaten dat in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie het nieuwe bestuursprocesrecht nog niet voor alle administratieve rechters zal gelden en ook rechtspraak in twee instanties zeker nog geen regel zonder uitzondering is - geen onderscheid gemaakt tussen het geding in eerste aanleg en dat in hoger beroep. Een dergelijke opzet zou immers het gezag van de rechter in eerste aanleg kunnen aantasten.

     rblz.|116| Op het punt van de verplichte procesvertegenwoordiging blijft derhalve een verschil bestaan met het burgerlijk procesrecht, waar het beginsel van de verplichte procesvertegenwoordiging wel geldt, zij het dat dit beginsel niet over de gehele linie is doorgevoerd.

 

Artikel 8.1.5.1 [8:21]

     Het eerste lid regelt de processuele positie van partijen die naar burgerlijk recht onbekwaam zijn om in rechte te staan. Gekozen is voor een genuanceerd en gedifferentieerd stelsel dat op onderdelen afwijkt van het burgerlijk procesrecht en van de regeling neergelegd in de artikelen 44 [oud, red.], eerste lid, van de Beroepswet, 27, eerste lid, van de Ambtenarenwet1929 en 31, eerste lid, van de Wet Arbo.

     Hoofdregel is dat onbekwame natuurlijke personen niet zelf in het geding optreden, maar in het geding worden vertegenwoordigd door hun vertegenwoordigers naar burgerlijk recht. De regel uit het burgerlijk recht dat de vertegenwoordigers naar burgerlijk recht daarvoor toestemming van de kantonrechter nodig hebben, is voor het bestuursprocesrecht niet overgenomen.

     In afwijking van de hoofdregel wordt in het tweede lid - anders dan in het burgerlijk procesrecht en in de hiervoor genoemde regelingen - voorzien in de mogelijkheid dat handelingsonbekwamen (minderjarigen en ondercuratelegestelden) en personen van wie goederen onder bewind zijn gesteld, zelf in het geding kunnen optreden indien zij tot redelijke waardering van hun belangen ter zake in staat kunnen worden geacht. Zulks is in lijn met de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak, die - bij het ontbreken van een regeling ter zake in de Wet Arob en de Wet op de Raad van State - de vraag of een minderjarige zelfstandig als procespartij mag optreden, onder omstandigheden bevestigend beantwoordt. Aan dit stelsel ligt de gedachte ten grondslag dat waar onbekwame natuurlijke personen geadresseerde van of anderszins belanghebbende bij een besluit kunnen zijn, zij zo enigszins mogelijk ook in persoon moeten kunnen optreden in een geding daarover.

     Het derde lid bevat een bijzondere voorziening voor het geval geen wettelijke vertegenwoordiger aanwezig is (bijvoorbeeld indien een feitelijk onbekwame persoon met spoed in een psychiatrisch ziekenhuis is opgenomen) of deze niet beschikbaar is (bijvoorbeeld wegens verblijf in het buitenland). Als de zaak spoedeisend is, kan de rechtbank ambtshalve of op verzoek een voorlopige vertegenwoordiger benoemen. Deze regeling is geïnspireerd op artikel 45 [oud, red.] van de Beroepswet.

     Het artikel bevat geen regeling over de vertegenwoordiging in het geding van rechtspersonen. Anders dan voor natuurlijke personen is dit niet nodig, omdat de (wettelijke en statutaire) vertegenwoordigingsregels voor rechtspersonen niet alleen in het burgerlijk recht van toepassing zijn.

 

Artikel 8.1.5.2 [8:22]

     Dit artikel is de pendant van de regeling in de Faillissementswet voor het al of niet voortzetten van aanhangige civielrechtelijke gedingen en de vertegenwoordiging in het geding in geval van faillietverklaring of surséance van betaling.

rblz.|117| 

Artikel 8.1.5.3 [8:23]

     Dit artikel regelt, voor zover dat nodig is, de vertegenwoordiging in het geding van bestuursorganen. Het moet worden gelezen in samenhang met artikel 1.1 [1:1] van de Awb. Als een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon in het geding optreedt, is zoals gezegd geen regeling nodig: de (wettelijke of statutaire) vertegenwoordigingsregels voor die rechtspersoon gelden ook in het bestuursprocesrecht. Deze regels zijn echter niet van toepassing indien het bestuursorgaan zelf partij is. Als het bestuursorgaan een persoon is, geldt als vanzelfsprekend dat deze persoon het ambt vertegenwoordigt. Aldus is alleen een regeling nodig voor het geval het bestuursorgaan een college is. Die is neergelegd in het eerste lid.

     Het tweede lid bevat een specifieke voorziening voor de Kroon.

 

Artikel 8.1.5.4 [8:24]

     Deze bepaling komt vrijwel overeen met artikel 2.1.1 [2:1]. De voorgestelde bepaling veronderstelt dat wordt geprocedeerd door een partij of door de gemachtigde die haar vertegenwoordigt. Wettelijke of statutaire vertegenwoordigers worden derhalve niet aangemerkt als gemachtigde. Deze gaan op in de partij die zij vertegenwoordigen.

 

Artikel 8.1.5.5 [8:25]

     Deze bepaling komt vrijwel overeen met artikel 2.1.2 [2:2]. Zij strekt ertoe partijen te beschermen tegen gemachtigden of raadslieden van wie moet worden aangenomen dat hun optreden ernstige schade kan toebrengen. Het spreekt vanzelf dat de rechtbank terughoudend zal zijn in dezen. Partijen dienen immers in beginsel vrij te zijn in de keuze van degenen aan wie zij de behartiging van hun belangen wensen toe te vertrouwen. Advocaten kunnen niet op de voet van deze bepaling worden geweigerd. De Advocatenwet voorziet in de mogelijkheid van uitsluiting als tuchtrechtelijke sanctie. Het spreekt vanzelf dat de betrokken partij in de gelegenheid wordt gesteld desgewenst de geweigerde persoon te vervangen.

 

Artikel 8.1.5.6 [8:26]

     Uitgangspunt is dat in de procedure uitsluitend kan worden opgetreden door partijen. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de indiener van het beroepschrift, het verwerend bestuursorgaan en de overige belanghebbenden die gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid als partij aan het geding deel te nemen. Appellant en verweerder zijn terstond partij. Andere belanghebbenden bij het bestreden besluit kunnen later in de procedure betrokken raken. Zo kan de door het oorspronkelijke besluit begunstigde A er belang bij hebben te participeren in het geding dat aanhangig is gemaakt door derde-belanghebbende B wiens bezwaren tegen dit besluit ongegrond zijn verklaard. Evenzo kan derde-belanghebbende C wiens bezwaar gegrond wordt verklaard behoefte gevoelen deel te nemen in een procedure die door de aanvankelijk begunstigde D in gang is gezet. Indien het bestreden besluit in administratief beroep is genomen, kan het bestuursorgaan dat het oorspronkelijk besluit heeft genomen, als zelfstandige partij meedoen in het geding.

     Het spreekt vanzelf dat het artikel niet beoogt te voorzien in participatie door belanghebbenden die geen gebruik hebben gemaakt van de rblz.|118| mogelijkheid beroep in te stellen dan wel niet-ontvankelijk zouden zijn in hun beroep (vgl. in dit verband artikel 6.2.6a [6:13]).

     Consequentie van het uitgangspunt dat uitsluitend partijen kunnen deelnemen aan de procedure moet zijn dat voor een bepaling als artikel 32c van de Wet op de Raad van State geen plaats is. Dat artikel voorziet in de mogelijkheid dat de minister/niet-partij wie het aangaat in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt uiteen te zetten. Daartoe schrijft artikel 32c voor dat aan de minister mededeling wordt gedaan van het verzoek om een verweerschrift en dat bestuursorganen waaraan een verweerschrift is gevraagd, dit via de minister aan de Afdeling voor de geschillen van bestuur zenden. De minister/niet-partij die aldus op de hoogte raakt van het bestaan van een geschil kan vervolgens een eigen standpuntbepaling daarover aan de Afdeling doen toekomen. In het kroonberoep was het vanzelfsprekend dat de minister deze gelegenheid had, gezien het feit dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de uitspraak bij de Kroon lag. Het ligt dan immers voor de hand dat de betrokken minister van zijn standpunt over het geschil kon laten blijken, zodat de Afdeling voor de geschillen van bestuur als adviserende instantie daarmee rekening kon houden. In geval van rechtspraak is dit echter anders. Daarin zal de minister, als de uitkomst van een procedure de hem toevertrouwde belangen rechtstreeks treft, als partij aan het geding moeten deelnemen (vgl. artikel 1.2 [1:2], tweede lid, van de Awb). Dat kan hetzij op eigen verzoek, hetzij ambtshalve daartoe uitgenodigd door de rechter.

     Bij onze keuze om in het voorgestelde procesrecht een bepaling als artikel 32c niet op te nemen, hebben ook de bevindingen van de evaluatierapporten over de TwK een rol gespeeld. Daaruit blijkt dat de minister/niet-partij slechts sporadisch gebruik maakt van de mogelijkheid om in de procedure een eigen standpuntbepaling in te brengen. Bovendien wordt in deze rapporten geconcludeerd dat dergelijke standpuntbepalingen geen aanwijsbare invloed hebben op de uitkomst van de procedure. In vrijwel alle gevallen is de regeling van artikel 32c, waarbij (een deel van) de correspondentie tussen rechter en verweerder via de minister plaatsvindt, derhalve omslachtig, terwijl zij bovendien aanleiding kan geven tot vertraging van de procedure. Wat dit laatste betreft, kan worden gewezen op artikel 29, vijfde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarin wordt bepaald dat in afwijking van  artikel 32c van de Wet op de Raad van State het verweerschrift rechtstreeks aan de Afdeling voor de geschillen van bestuur wordt gestuurd. Artikel 29, vijfde lid, werd ingevoegd bij Wet van 21 november 1986, Stb. 1986, 623, ter versnelling van de beroepsgang bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur.

     Het vorenstaande heeft ook tot gevolg dat met artikel 32c vergelijkbare bepalingen in de bestaande procesregelingen niet zijn overgenomen in dit wetsvoorstel. Te denken valt aan de artikelen 38, derde lid, en 75 van de Wet op de Raad van State, waarin voor de procedure bij respectievelijk de Afdeling voor de geschillen van bestuur en de Afdeling rechtspraak wordt bepaald dat de minister/niet-partij zich bij de behandeling ter zitting kan laten vertegenwoordigen door een departementale ambtenaar.

     Het bovenstaande sluit niet uit dat de bijzondere wet hierin kan voorzien indien behoefte bestaat aan het verzekeren van de mogelijkheid voor een dergelijke ministeriële interventie. Overigens biedt het onderhavige wetsvoorstel de mogelijkheid dat een minister in de gelegenheid wordt gesteld als partij te participeren in een procedure waarvan de uitkomst de hem toevertrouwde belangen rechtstreeks kan treffen.

rblz.|119| 

Artikel 8.1.5.7 [8:27]

     De rechtbank kan er behoefte aan hebben partijen in persoon dan wel in persoon of bij gemachtigde voor zich te doen verschijnen, zowel in de aan de zitting voorafgaande fase van het vooronderzoek als op de zitting. De door de rechtbank verlangde aanwezigheid van partijen strekt doorgaans tot het verschaffen van mondelinge informatie. De verschijning van partijen kan ook zijn gericht op het beproeven van een schikking of het bijwonen van een getuigenverhoor.

     De oproeping van partijen is geregeld in de afdelingen 8.2.2 (vooronderzoek) en 8.2.5 (onderzoek ter zitting). Het is wenselijk in de onderhavige afdeling uitdrukkelijk te bepalen dat partijen gehouden zijn aan de oproeping gevolg te geven. Zij worden (bij de oproeping) gewezen op hun plichten en op de eventuele consequenties die de rechtbank aan de niet-nakoming daarvan kan verbinden.

     Het verdient aanbeveling uitdrukkelijk in de wet vast te leggen dat de rechtbank de bij oproeping van een partij die rechtspersoon is dan wel van een bestuursorgaan dat een college is, bevoegd is één of meer bepaalde bestuurders van die rechtspersoon dan wel één of meer bepaalde leden van dat college op te roepen. Daartoe strekt het tweede lid.

 

Artikel 8.1.5.8 [8:28]

     In dit artikel is uitdrukkelijk vastgelegd dat partijen verplicht zijn gevolg te geven aan een verzoek van de rechtbank tot het geven van schriftelijke informatie. Ook hier dienen partijen op hun plicht en op de consequenties van de niet-nakoming daarvan te worden gewezen. Het tweede lid strekt daartoe.

 

Artikel 8.1.5.9 [8:29]

     De informatieplicht van partijen kan niet onder alle omstandigheden onverkort zijn. Tegenover de plicht van partijen tot het geven van informatie dient voor hen de mogelijkheid te bestaan, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, bepaalde inlichtingen niet te verstrekken of bepaalde stukken niet over te leggen dan wel deze te verstrekken of over te leggen onder de voorwaarde dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennisneemt.

     Hierbij speelt een aantal belangen. Het gaat allereerst om bescherming van het belang dat partijen over en weer beschikken over de relevante informatie om de door hen gewenste positie in de procedure in te nemen. Het gaat eveneens om bescherming van het belang dat de rechter beschikt over alle informatie die nodig is om de hem voorgelegde zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Maar het gaat ook om bescherming van het belang dat bepaalde gegevens niet, althans slechts in beperkte mate, openbaar worden. De voorgestelde bepaling beoogt aan deze uiteenlopende belangen recht te doen.

     Het eerste lid geeft aan dat het criterium is of er in het concrete geval gewichtige redenen bestaan die tot absolute of relatieve geheimhouding nopen. Dit criterium is ontleend aan de artikelen 6.3.9 [7:4], zesde lid, en 6.4.9 [7:18], zesde lid, van de Awb.

     rblz.|120| In een procedure voor de administratieve rechter behoort het niet ter vrije beslissing van partijen te staan de omvang van hun informatieplicht te bepalen. Dat is een taak voor de rechter. Hij dient na afweging van bovengenoemde belangen een beslissing hierover te nemen. De rechter zal erop toezien dat het evenwicht tussen de posities van partijen niet wordt verstoord. Wanneer een bestuursorgaan op deze bepaling een beroep doet, vindt de rechter in de criteria van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) een ondergrens. Overeenkomstig de artikelen 6.3.9 [7:4], achtste lid, en 6.4.9 [7:18], achtste lid, is in het tweede lid bepaald dat een gewichtige reden voor het bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig is voor zover het ingevolge de Wob verplicht zou zijn tot het geven van informatie. De omstandigheid dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie op grond van die wet zou kunnen afwijzen, kan echter niet zonder meer doorslaggevend zijn in een procedure tussen partijen.

     Als de rechtbank van oordeel is dat de weigering niet gerechtvaardigd is, dient de informatie te worden gegeven. Zou een partij persisteren bij haar weigering, dan kan de rechtbank daaruit de gevolgtrekkingen maken die haar geraden voorkomen.

     Als de rechtbank de weigering gerechtvaardigd acht, is de partij ontslagen van haar verplichting de desbetreffende informatie te geven of het stuk over te leggen. Nadeel zou kunnen zijn dat de rechtbank in sommige gevallen kennis heeft gedragen van de desbetreffende gegevens - dat is niet steeds nodig voor een zorgvuldige beslissing in dezen - en deze vervolgens buiten beschouwing zal moeten laten. Wij verwachten evenwel niet dat dit voor de rechter tot problemen zal leiden.

     Het derde en vierde lid voorzien in het voorgaande.

     Als de rechtbank van oordeel is dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan uitsluitend zij - naast de partij die om beperkte geheimhouding heeft verzocht - kennisnemen van de desbetreffende informatie. Aan deze bepaling, opgenomen in het vijfde lid, liggen de navolgende overwegingen ten grondslag. Het is enerzijds een eis van zorgvuldige rechtspleging dat de rechter en de procespartijen beschikken over dezelfde informatie. Het is anderzijds een eis dat de rechter kennis krijgt van voor de afdoening van een zaak relevante informatie. De vraag rijst of aanvaardbaar is dat de rechter kennis draagt van voor de zaak relevante gegevens die slechts bekend zijn bij de partij die om beperkte geheimhouding heeft verzocht, en mede op die gegevens de zaak afdoet. Wij beantwoorden die vraag bevestigend, omdat de administratieve rechter een actieve rol in het geding speelt en het tot zijn taak behoort het evenwicht tussen partijen te bewaken. Omdat het voor partijen en voor derden zoveel mogelijk duidelijk moet zijn op welke wijze de rechter tot zijn oordeel is gekomen, menen wij echter wel dat het goed is dat de partij die de gegevens niet kent zich omtrent het gebruik van die gegevens door de rechter kan uiten. Er is daarom voor gekozen om aan te sluiten bij de regeling zoals die geldt voor de procedure bij de Afdeling rechtspraak (artikel 77 van de Wet op de Raad van State), bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur (artikel 4 van de TwK) en bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (artikel 41, tweede lid, van de Wet Arbo). De regeling zoals de Afdeling voor de geschillen van bestuur die voor het kroonberoep kende en waarbij het aan de Afdeling werd overgelaten om te bepalen in hoeverre zij stukken die de wederpartij niet kent bij haar oordeelsvorming betrok, is om deze reden niet gehandhaafd.

rblz.|121| 

Artikel 8.1.5.10 [8:30]

     In artikel 8.2.2.6 [8:47] is het deskundigenbericht in het vooronderzoek geregeld. Het onderhavige artikel verplicht partijen hun medewerking te verlenen aan een dergelijk onderzoek. Het zal veelal, doch niet uitsluitend, gaan om een medisch onderzoek. Uiteraard zal de belasting die een dergelijk onderzoek met zich kan brengen in een redelijke verhouding moeten staan tot de daarvan te verwachten resultaten. Is dat niet het geval, dan zal het onderzoek achterwege moeten worden gelaten, dan wel op een minder belastende wijze moeten worden verricht. Partijen worden gewezen op hun plicht en op de mogelijke consequenties van de niet-nakoming daarvan.

 

Artikel 8.1.5.11 [8:31]

     Het verdient naar onze mening geen aanbeveling dat de rechtbank, zoals thans in artikel 52 [oud, red.] van de Beroepswet voor de socialezekerheidsrechter is bepaald, wordt beperkt in haar mogelijkheden op passende wijze te reageren indien degene die het beroep heeft ingesteld, zonder deugdelijke grond niet voldoet aan de hem door de rechtbank opgelegde verplichtingen. Ingevolge artikel 52 [oud, red.], eerste lid, van de Beroepswet kan thans de appellant in zo'n geval slechts niet-ontvankelijk worden verklaard.

     Wij geven voorts de voorkeur aan een regeling die geldt voor alle partijen. Het thans voorgestelde artikel geeft de rechtbank de mogelijkheid die gevolgen aan de niet-naleving van een verschijnings-, inlichtingen- of mededelingsplicht te verbinden die haar passend voorkomen. Zo zal een bestuursorgaan kunnen worden geconfronteerd met een gegrondverklaring van het ingestelde beroep, al dan niet gepaard gaande met een veroordeling tot schadevergoeding, alsmede met een veroordeling in de proceskosten. Ten aanzien van de appellant geldt dat het beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard of dat het beroep ongegrond kan worden verklaard, terwijl onder deze omstandigheden niet uitgesloten moet worden geacht dat de appellant in de proceskosten wordt veroordeeld.

 

Artikel 8.1.5.12 [8:32]

     Onder omstandigheden zou de kennisneming van bepaalde stukken door een partij haar lichamelijke of geestelijke gezondheid kunnen schaden. Het eerste lid voorziet erin dat de rechtbank kan beslissen dat de desbetreffende stukken uitsluitend mogen worden ingezien door een gemachtigde die advocaat of arts is dan wel door een andere gemachtigde die van de rechtbank daarvoor toestemming heeft gekregen. Het spreekt vanzelf dat van deze bepaling een terughoudend gebruik zal moeten worden gemaakt.

     In het tweede lid wordt voorzien in de mogelijkheid dat van op de zaak betrekking hebbende gegevens inzake de persoonlijke levenssfeer van een persoon - dat behoeft niet een partij in de procedure te zijn - niet wordt kennisgenomen door een partij als zulks de persoonlijke levenssfeer van deze persoon onevenredig zou schaden. De rechtbank kan dan bepalen dat de kennisneming daarvan blijft voorbehouden aan een gemachtigde als voornoemd.

     Tot slot vermelden wij dat deze bepaling is geënt op de artikelen 87, vierde lid, van de Ambtenarenwet 1929 en 111 [oud, red.], vierde lid, van de rblz.|122| Beroepswet. De overige procesregelingen bevatten op dit punt geen expliciete bepalingen.

 

Afdeling 8.1.6. Getuigen, deskundigen en tolken


Algemeen

     Deze afdeling bevat enkele algemene bepalingen over de positie van getuigen, deskundigen en tolken in de procedure. De eerste drie artikelen geven voor respectievelijk de getuige, de deskundige en de tolk onder andere aan welke consequenties voortvloeien uit een oproeping c.q. benoeming en geven enkele vormvereisten waaraan een oproeping moet voldoen. Het vierde artikel regelt de vergoeding voor een door de rechtbank opgeroepen getuige, deskundige of tolk. Ook hier is het streven erop gericht een algemene regeling te maken, waardoor wordt voorkomen dat een onderdeel dat verscheidene malen in de procedure opkomt steeds opnieuw moet worden uitgeschreven. De afdelingen over het vooronderzoek (8.2.2) en het onderzoek ter zitting (8.2.5) bevatten meer specifieke bepalingen over getuigen, deskundigen en tolken.

 

Artikel 8.1.6.1 [8:33]

     De getuigen die door de rechtbank zijn opgeroepen, dienen op grond van het eerste lid aan die oproeping gevolg te geven en getuigenis af te leggen.

     Een groot aantal artikelen uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering inzake getuigen is in het derde lid van overeenkomstige toepassing verklaard. Dat betekent onder meer dat de opgeroepen getuige die niet verschijnt, of de verschenen getuige die weigert de eed of belofte af te leggen, kan worden veroordeeld in de vergeefs aangewende kosten (artikel 204 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering).

     In het vierde lid is voorzien in de mogelijkheid dat getuigen de eed of belofte afleggen. De rechtbank bepaalt of van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt.

 

Artikel 8.1.6.2 [8:34]

     Het is niet juist zonder meer een plicht voor een deskundige te creëren. Het creëren daarvan is aanvaardbaar indien de deskundige zijn benoeming heeft aanvaard. Alsdan is hij verplicht zijn opdracht onpartijdig en naar beste weten te vervullen. De omschrijving van deze verplichting in het eerste lid is rechtstreeks ontleend aan de bestaande procesregelingen.

     Aan de wijze waarop deskundigenadvisering plaatsvindt, is in de evaluatierapporten over de TwK uitvoerig aandacht besteed. Daarbij werd allereerst geconstateerd dat gebruikmaking van deskundige voorlichting aanzienlijke voordelen kan hebben uit een oogpunt van rechtsbescherming en proceseconomie, daar de rechter daardoor in staat is tot een meer inhoudelijk en afgewogen oordeel te komen. Daarnaast werden echter ook voor de TwK-rechtspraak enige kritische kanttekeningen geplaatst bij de praktische gang van zaken, met name waar het het vereiste van onpartijdigheid betreft. Deze hadden betrekking op het feit dat de instanties waarbij deskundige informatie werd ingewonnen in veel gevallen nauwe banden hadden met hetzij het betrokken ministerie, hetzij het verwerend bestuursorgaan. Te denken valt aan de advisering door de Adviseur ten behoeve van de Raad van State rblz.|123| en de Adviseur beroepen milieubeheer. Beide instanties maken deel uit van het ministerie van VROM en hebben als belangrijkste taak de advisering in respectievelijk bestemmingsplangeschillen en milieugeschillen. In beide rapporten werd overigens ook geconstateerd dat er geen aanwijzingen waren dat bij deze advisering bestuursbelangen zwaarder wegen dan de belangen van de appellerende burger. De conclusie was dan ook dat er geen aanleiding is om de rechter voor te schrijven zijn deskundige informatie alleen in te winnen bij onafhankelijke instanties. In onderdeel 3.5 is hierover al opgemerkt dat het onderhavige wetsvoorstel geen belemmeringen opwerpt voor het handhaven van de bestaande praktijk. Dit doet echter niet af aan het feit dat de rechter erop moet kunnen vertrouwen dat de door hem ingewonnen deskundige informatie deugdelijk is en geen vooringenomen karakter draagt. Het wetsvoorstel bevat verschillende bepalingen die daarvoor een waarborg bieden. Naast de onderhavige bepaling, waarin dit uitgangspunt is verwoord, kan onder meer worden gewezen op de artikelen 8.2.2.6 [8:47] en 8.2.5.8 [8:63], eerste lid, die beogen de deskundige voorlichting voor partijen controleerbaar te maken. Verder kunnen partijen zelf deskundigen inschakelen en heeft de rechter vanzelfsprekend altijd de mogelijkheid om, in geval van twijfel over de validiteit van een aan hem uitgebracht deskundigenrapport, elders deskundige informatie in te winnen.

     Ook aan een deskundige die zijn benoeming door de rechtbank heeft aanvaard, komt een verschoningsrecht toe. Het tweede lid voorziet daarin, voor zover de deskundige zich beroept op zijn ambts- of beroepsgeheim of op zijn vrees voor een strafrechtelijke veroordeling van hemzelf of bepaalde bloed- en aanverwanten.

     Artikel 8.2.5.5 [8:60], tweede lid, bevat een aanvullende specifieke bepaling over de positie van de deskundige die voor het onderzoek ter zitting is opgeroepen. Daarin is onder meer bepaald dat de deskundige die zijn benoeming heeft aanvaard aan een oproeping van de rechtbank gevolg dient te geven en bij niet-verschijning kan worden voorgeleid.

 

Artikel 8.1.6.3 [8:35]

     In dit artikel wordt een aantal verplichtingen geregeld van een tolk die zijn benoeming heeft aanvaard. Alleen de Wet op de Raad van State regelt de positie van de tolk expliciet, zowel voor de procedure bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur als bij de Afdeling rechtspraak. Dit in tegenstelling tot de overige procesregelingen, waarin op dit punt een leemte bestaat. Een verschil met de regeling in de Wet op de Raad van State is dat het voorliggende wetsvoorstel het ook mogelijk maakt voor partijen om gebruik te maken van een zelf meegebrachte tolk.

 

Artikel 8.1.6.4 [8:36]

     Bij de vergoeding van de kosten van getuigen, deskundigen en tolken wordt een onderscheid gemaakt tussen de getuigen, deskundigen en tolken die door de rechtbank zijn opgeroepen en degenen die zijn meegebracht door partijen.

     De kosten van getuigen, deskundigen en tolken die door de rechtbank zijn ingeschakeld, komen voor rekening van het Rijk overeenkomstig de regeling in de Wet tarieven in burgerlijke zaken. Kosten van getuigen en deskundigen die door partijen zelf zijn ingeschakeld, komen voor hun rekening overeenkomstig voornoemde regeling. Er kan aanleiding zijn deze kosten te betrekken bij een proceskostenveroordeling.

     rblz.|124| De voorgestelde regeling komt qua strekking overeen met de bestaande wetten. Een belangrijk verschil is dat de Wet tarieven in burgerlijke zaken van toepassing wordt op de hoogte van de vergoeding. Dit heeft tot gevolg dat een einde komt aan de bestaande verschillen op dit punt in de diverse administratiefrechterlijke procedures. Nu worden dergelijke vergoedingen veelal vastgesteld aan de hand van ingevolge de verschillende proceswetten vastgestelde algemene maatregelen van bestuur.

 

Afdeling 8.1.7. Verzending van stukken


Artikel 8.1.7.1 [8:37]

     Hoofdregel is dat de vanwege de rechtbank aan partijen te verzenden stukken door de griffier worden gezonden bij gewone brief. Bij een paar cruciale momenten in de procedure dient met het oog op de op het spel staande belangen zekerheid te bestaan dat de brief te bestemder plaatse is aangekomen. Alsdan is in beginsel verzending bij aangetekende brief voorgeschreven. Het gaat om de oproeping van partijen, getuigen, deskundigen en tolken en anderen die door de rechtbank zijn opgeroepen, om de uitnodiging aan partijen om ter zitting van de rechtbank te verschijnen en om de toezending van de uitspraak aan partijen. De rechtbank kan bepalen dat van verzending bij aangetekende brief wordt afgezien. Zij zal dat alleen doen als aan de alsdan te kiezen andere wijze van mededeling dezelfde waarborgen kunnen worden ontleend. Zo kan in geval van schorsing voor de oproeping van de nadere zitting worden volstaan met een mondelinge aanzegging van de nadere zitting. Wij wijzen erop dat de rechtbank ook kan bepalen dat, hoewel niet verplicht, in bepaalde gevallen toch verzending bij aangetekende brief plaatsvindt. Dat kan onder omstandigheden zinvol zijn, bijvoorbeeld in geval van de mededeling, bedoeld in artikel 8.2.1.1 [8:41], tweede lid.

 

Artikel 8.1.7.2 [8:38]

     Deze bepaling komt overeen met artikel 6 van het Besluit oproepingen, mededelingen en zendingen verzoekschriftprocedure (Stb. 1986, 578).

 

Artikel 8.1.7.3 [8:39]

     In het eerste lid is in algemene zin bepaald dat de griffier alle voor partijen bestemde stukken zo spoedig mogelijk aan hen toezendt. Dit geldt zowel voor de stukken die van de rechtbank zelf afkomstig zijn als voor de stukken waarbij de griffier als doorgeleider van stukken fungeert.

     Vanzelfsprekend dient de griffier acht te slaan op hetgeen de rechtbank heeft beslist omtrent geheimhouding, beperkte kennisneming door de rechtbank of kennisneming door een gemachtigde met uitsluiting van de partij die hij vertegenwoordigt (vgl. de artikelen 8.1.5.9 [8:29] en 8.1.5.12 [8:32]).

     Er zijn stukken die zo omvangrijk zijn dat van de griffie van de rechtbank, mede gelet op de daarbij overigens betrokken belangen, redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat deze worden gekopieerd, of die niet goed zijn te vermenigvuldigen. Deze stukken liggen op grond van het tweede lid bij de rechtbank ter inzage. Voor het overige bestaat er geen behoefte aan de mogelijkheid van inzage, nu alle overige stukken aan partijen worden toegezonden.

     rblz.|125| Het derde lid voorziet in de mogelijkheid dat gedeelten van deze stukken in kopie voor belanghebbenden beschikbaar komen. In aansluiting op artikel 8.2.6.14 [8:79], tweede lid, is een regeling opgenomen voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor de desbetreffende afschriften en uittreksels.

 

Titel 8.2. Behandeling van het beroep


Afdeling 8.2.1. Griffierecht


Algemeen

     Wij stellen voor om in afdeling 8.2.1 een regeling van een uniform, laag griffierecht op te nemen. Aan deze regeling liggen de volgende overwegingen ten grondslag. Het is redelijk dat degene die gebruikmaakt van een door de overheid geopende essentiële voorziening als het beroep op de (administratieve) rechter een deel van de daaraan verbonden kosten draagt. Het recht mag echter niet zo hoog zijn dat aan bepaalde groepen rechtzoekenden in feite de toegang tot de rechter wordt ontnomen. Het heffen van griffierecht kan bijdragen tot een zorgvuldiger afweging van het belang en de zin van het instellen van een procedure tegenover de aan het verkrijgen van een rechterlijke uitspraak verbonden inspanningen en kosten. Voorts dienen de perceptiekosten van de uitvoering van de grïffierechtenregeling niet onevenredig hoog te zijn in verhouding tot het beoogde doel. Een gedifferentieerd stelsel met verminderingen en vrijstellingen zou niet alleen kostbaar zijn, maar ook te veel tijd en arbeid in beslag nemen van de griffies.

     Het huidige tarief voor griffierecht verschilt sterk. In Arob-, TwK- en kroonprocedures bedraagt het ƒ150,- (met de mogelijkheid van vermindering tot ƒ75,- of ƒ0,-), in ambtenarenzaken is het ƒ7,50 (in hoger beroep ƒ15,-) en in socialezekerheidszaken ƒ25,- (in hoger beroep ƒ50,-). Ten aanzien van de hoogte van het griffierecht stellen wij uniformering voor. Deze uniformering leidt tot een verhoging voor de ene categorie en verlaging voor een andere.
     Voorgesteld wordt een griffierecht te heffen van ƒ50,- van degene die beroep instelt bij de administratieve rechter in eerste aanleg. Aldus wordt een uniform laag tarief ingevoerd. Het bedrag van ƒ50,- wordt voorgesteld mede op grond van een beperkte evaluatie van de financiële aspecten van de in 1987 ingevoerde regeling van het verhoogde griffierecht bij de Raad van State. Op grond van kostenberekeningen kon worden vastgesteld dat een stelsel met als uitgangspunt een griffierecht van ƒ150,- met de mogelijkheid van vermindering met ƒ75,- en van volledige vrijstelling, in vergelijking tot een eenvoudig stelsel met een uniform laag griffierechttarief wat betreft de Raad van State budgettair neutraal is. Het in 1987 ingevoerde stelsel is gebleken administratief zeer bewerkelijk en arbeidsintensief te zijn. Vanwege de doelmatigheid en het uitgangspunt van een ruime toegang tot de rechter geven wij, uiteraard binnen de randvoorwaarde dat dit niet mag leiden tot een verhoging van de collectieve uitgaven voor administratieve rechtspraak, de voorkeur aan een uniform, laag tarief. Hierbij is voor ons ook een belangrijk gegeven dat blijkens onderzoek een verlaging of verhoging van het griffierecht slechts een beperkt effect heeft op de mate waarin meer of minder beroepen worden ingesteld (vgl. F. van Tulder en S. Janssen, De prijs van de weg naar het recht, Sociaal en Cultureel Planbureau 1988, nr. 45; dezelfde, De prijsgevoeligheid van rechtshulp, Justitiële verkenningen 1987, nr. 9, blz. 46-65). Hoewel het gekozen tarief een substantiële verhoging inhoudt ten opzichte van het huidig tarief in ambtenaren- rblz.|126| en ook in socialezekerheidszaken, ligt het bedrag aanmerkelijk lager dan in bijvoorbeeld Arob-zaken.

     Wij menen dat de nadelen verbonden aan verhoging in eerstgenoemde zaken in evenwicht zijn met de voordelen verbonden aan de verlaging in laatstgenoemde zaken. Daar komt bij dat het griffierecht in ambtenarenzaken, dat sinds jaren her nooit is aangepast, een wel zeer laag, zelfs symbolisch bedrag is. Wij zijn van oordeel dat ƒ50,- een alleszins billijk bedrag is dat in beginsel van iedere rechtzoekende mag worden gevergd. Het heeft ook niet tot gevolg dat rechtzoekenden belemmerd zouden worden in hun toegang tot de rechter.

     Het is echter wenselijk om één nuancering aan te brengen op het principe van een algeheel verplicht griffierecht van ƒ50,- in eerste aanleg voor bestuursrechtelijke zaken die vallen onder de reikwijdte van de Awb. Deze nuancering betreft beroepen die zich richten tegen besluiten genomen op grond van de Vreemdelingenwet, inzake asielverzoeken. Bij asielzoekers gaat het in de regel om personen met een zodanig geringe draagkracht dat van de betrokken rechtzoekenden het voldoen van het griffierecht in redelijkheid niet mag worden gevraagd. Wij achten slechts voor deze categorie gevallen een uitzondering gerechtvaardigd op het beginsel dat door iedere appellant griffierecht moet worden betaald.

     Tot slot wijzen wij erop dat in eerste aanleg voor de voorlopigevoorzieningsprocedure en de herzieningsprocedure een gelijk recht zal worden geheven als in de desbetreffende hoofdzaak. Zie ook de toelichting op artikel 8.3.2 en, voor het griffierecht in appel, op de artikelen 40 en 41 van de Wet op de Raad van State en op de artikelen 21 en 22 van de Beroepswet.

 

Artikel 8.2.1.1 [8:41]

     In de tweede volzin van het eerste lid is een regeling opgenomen voor het geval meer personen samen een beroepschrift tegen hetzelfde besluit indienen. Doet zich het geval voor waarin door één of meer appellanten beroep wordt ingesteld tegen meer besluiten, dan is evenzovele malen griffierecht verschuldigd.

     Het tweede lid bepaalt in de eerste volzin dat de indiener van het beroepschrift wordt gewezen op de verschuldigdheid van het griffierecht. In de tweede volzin is bepaald dat de rechter de indiener van het beroepschrift niet-ontvankelijk verklaart indien het griffierecht niet is betaald binnen vier weken nadat de griffier hem schriftelijk heeft gewezen op de verschuldigdheid tot betaling, behoudens het in de wet aangeduide geval van verschoonbare termijnoverschrijding.

     In verband met de in het derde lid en in artikel 8.2.6.8 [8:74] opgenomen terugbetalingsverplichtingen kan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort voor betaling worden aangesproken. Wij gaan ervan uit dat overheidsinstanties zo spoedig mogelijk tot terugbetaling zullen overgaan wanneer de omstandigheden, genoemd in deze bepalingen, zich voordoen.

 

Afdeling 8.2.2. Vooronderzoek


Algemeen

     Deze afdeling regelt de bevoegdheden van de rechtbank die nodig zijn om tot een behoorlijke instructie van de zaak te komen.
     rblz.|127| Uitgangspunt is dat de rechter, binnen de grenzen van de omvang van het geschil, dominus litis is. Het verloop van de procedure wordt niet bepaald door partijen, maar door de rechter. Deze bepaalt na kennisneming van het beroepschrift grotendeels het verloop van het vooronderzoek.

     Uiteraard dienen de beslissingen van de rechter in het vooronderzoek voor partijen controleerbaar en kritiseerbaar te zijn. Daarom voorziet een aantal bepalingen in deze afdeling in betrokkenheid van partijen bij het vooronderzoek.

     De procedure moet echter wel zo eenvoudig mogelijk blijven. Daarom voorziet het onderhavige wetsvoorstel, zoals in onderdeel 2.3 al is vermeld, niet in de mogelijkheid om tegen de beslissingen van de rechtbank in het vooronderzoek los van de (eind)uitspraak hoger beroep aan te tekenen. De beslissingen genomen in het vooronderzoek kunnen dus slechts aan de orde komen in een eventueel hoger beroep tegen de (eind)uitspraak.

     De voorgestelde globale regeling van het (voor)onderzoek geeft de rechters vrijheid in de uitoefening van hun processuele bevoegdheden en zal daardoor kunnen leiden tot verscheidenheid in de toepassing daarvan. Verscheidenheid in de toepassing van het recht kan betrekking hebben op rechtsvragen en op beleidsvragen. Bij de uitoefening van discretionaire processuele bevoegdheden spelen beleidsvragen in het bijzonder een rol. Wij stellen voorop dat verscheidenheid in de toepassing van het (proces)recht een normaal verschijnsel is in een rechterlijke organisatie waarin verschillende bestuursrechtelijke rechtsgangen naast elkaar bestaan. Verscheidenheid is eveneens een gewoon verschijnsel bij rechtspraak in meer dan één instantie waarbij de rechtspraak in eerste aanleg verspreid over het land wordt uitgeoefend. Dit verschijnsel behoeft op zichzelf niet bedenkelijk te zijn. Verscheidenheid aan de basis kan immers de kwaliteit van de rechtspraak en de rechtsontwikkeling ten goede komen. Verscheidenheid in de toepassing van het recht is een nuttig middel voor de ontwikkeling van goed recht, juist als dit recht nieuw is. Het is van belang dat deze ontwikkelingen de gelegenheid krijgen uit te kristalliseren. In dit verband wijzen wij ook op de rol van de evaluatie van het bestuursprocesrecht. Anderzijds is van belang dat wordt gewaakt tegen rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid. Er zijn drie instrumenten waardoor onnodige verscheidenheid kan worden voorkomen en uniformiteit kan worden bevorderd.

     In de eerste plaats zal zelfregulering op het niveau van de rechtbanken, in de vorm van het uitwisselen van ervaringen en het regelmatig plegen van overleg, kunnen leiden tot het tegengaan van onnodige verscheidenheid en tot het tot stand komen van beleidsafstemming. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor de rechterlijke colleges die in eerste en laatste aanleg oordelen en voor de appelcolleges. Hierbij zal het vooral gaan om praktische processuele kwesties en het beleid ten aanzien van discretionaire processuele bevoegdheden. Het spreekt voor zich dat een dergelijk informeel overleg geen betrekking kan hebben op individuele gevallen.
     In de tweede plaats kunnen de beide appelcolleges eenheid in de toepassing van het procesrecht binnen hun rechtsmacht bevorderen.
     Ten slotte kan als sluitstuk zo nodig door middel van de rechtseenheidsvoorziening eenheid in de toepassing van het procesrecht worden verzekerd indien tussen de onderscheiden rechtsgangen niettemin niet aanvaardbare divergenties zouden optreden.

     rblz.|128| Bij de actieve rol van de rechter past dat deze de termijnen vaststelt waarbinnen partijen hun processuele handelingen dienen te verrichten. Wij gaan ervan uit dat deze termijnen betrekkelijk kort kunnen zijn. Men denke in dit verband aan het feit dat aan de procedure bij de rechtbank in het overgrote deel van de gevallen reeds een bezwaarschriftprocedure vooraf is gegaan. In beginsel wordt ervan uitgegaan dat partijen zich zullen houden aan de voorgeschreven termijnen. Indien zulks niet het geval is, zal het gevolg van het gebrek aan medewerking van een partij kunnen zijn dat de rechtbank een uitspraak doet waarbij de onwillige partij geconfronteerd wordt met de consequenties van haar processuele houding.

     In de afdelingen 8.2.2 en 8.2.5 wordt aan de rechtbank een aantal bevoegdheden gegeven om bepaalde handelingen in het (voor)onderzoek te verrichten. Deze bevoegdheid is gegoten in de vorm: "De rechtbank kan..." (zie bijvoorbeeld artikel 8.2.2.6 [8:47]). Hiermee wordt bedoeld dat de rechtbank zowel ambtshalve als op verzoek van één van de partijen van deze bevoegdheid gebruik kan maken.

 

Artikel 8.2.2.1 [8:42]

     Artikel 6.2.0 [6:4], derde lid, van de Awb bepaalt dat het instellen van beroep op een administratieve rechter geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de rechter. Op grond van artikel 6.2.7 [6:14] zal de rechtbank een ontvangstbevestiging aan de indiener van het beroepschrift moeten zenden en zal zij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen van het ingestelde beroep zo spoedig mogelijk op de hoogte dienen te stellen. Tenzij het de rechtbank reeds aanstonds blijkt dat het beroep kennelijk (on)gegrond dan wel kennelijk niet-ontvankelijk is, dan wel dat zij kennelijk onbevoegd is (afdeling 8.2.4), zal het vooronderzoek een aanvang nemen met het vragen van een verweerschrift aan het bestuursorgaan, alsmede het verzoek de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank te zenden. Uiteraard is er geen bezwaar tegen en ligt het zelfs in de rede dat deze handelingen worden gecombineerd met de mededeling aan het bestuursorgaan dat een beroep aanhangig is, mits het maar snel gebeurt.

     Ingevolge het bepaalde in dit artikel dient het bestuursorgaan altijd een verweerschrift in te dienen. Het behoeft geen betoog dat het afhankelijk is van de aard van de zaak en de inhoud van het beroepschrift of het verweer uitvoerig moet zijn of dat met een summier verweer kan worden volstaan, zoals een verwijzing naar de beslissing op het bezwaarschrift indien in het beroepschrift geen nieuwe gronden worden aangevoerd.

     De termijn van vier weken voor een bestuursorgaan voor het inzenden van de processtukken en het indienen van het verweerschrift gaat in na verzending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan. Wij zijn van mening dat het aanbeveling verdient om in de regel met de toezending van het beroepschrift te wachten totdat het griffierecht is ontvangen. De vereiste spoed kan evenwel aanleiding vormen dat niet te doen.

     Uit artikel 8.2.2.1 [8:42] vloeit voort dat het bestuursorgaan ook de op de zaak betrekking hebbende medische stukken aan de rechtbank dient toe te zenden.

     Voor de goede orde merken wij hier op dat de in het Burgerlijk Wetboek op te nemen titel inzake de geneeskundige behandelingsovereenkomst (Kamerstukken II, 21 561) niet van toepassing zal worden op rblz.|129| artsen werkzaam bij bestuursorganen (Kamerstukken II, 21 561, nr. 3, blz. 27). Wanneer een bestuursorgaan verplicht is aan de rechtbank medische gegevens afkomstig van een in dienst zijnde verzekeringsarts te verstrekken, is het bevoegd daartoe over te gaan zonder dat daarvoor een afzonderlijke toestemming van de belanghebbende is vereist. Voor zover het gaat om persoonsgegevens afkomstig uit persoonsregistraties als bedoeld in de Wet persoonsregistraties, is artikel 8.2.2.1 [8:42] te beschouwen als een wettelijk voorschrift in de zin van artikel 11, eerste lid, van die wet. Ingevolge die bepaling is de houder van een persoonsregistratie ook bevoegd persoonsgegevens te verstrekken zonder toestemming van de geregistreerde.

 

Artikel 8.2.2.2 [8:43]

     Veelal zal na wisseling van beroep- en verweerschrift de zaak in haar algemeenheid, mede gelet op de daaraan voorafgaande bezwaarschriftprocedure, wel zo duidelijk liggen dat aan een nadere schriftelijke uitwisseling van standpunten geen behoefte zal bestaan. In de huidige procesregelingen is dan ook in het algemeen een expliciete mogelijkheid van repliek en dupliek niet opgenomen. Een uitzondering hierop vormt artikel 40 van de Wet Arbo, dat in geval van bijzondere omstandigheden repliek en dupliek mogelijk maakt. Een dergelijke beperking is in het onderhavige wetsvoorstel niet overgenomen, met name omdat zoals gezegd op zichzelf al verwacht mag worden dat van deze mogelijkheid een spaarzaam gebruik zal worden gemaakt. Het valt echter niet uit te sluiten dat in bepaalde gevallen toch behoefte zal bestaan aan een nadere uitwisseling van standpunten. Te denken valt aan de situatie dat in het verweerschrift nieuwe feiten en omstandigheden worden vermeld waarop de indiener van het beroepschrift moet kunnen reageren. De mogelijkheid van repliek en dupliek biedt bovendien meer gelegenheid voor partijen om zich nader met elkaar te verstaan over het tussen hen bestaande geschil. Dit kan tot gevolg hebben dat zij tot overeenstemming raken, waardoor een rechterlijke uitspraak niet meer nodig is. Door het opnemen van een uitdrukkelijk voorschrift wordt tot uitdrukking gebracht dat een nadere uitwisseling van standpunten in gevallen als hierboven geschetst een goede bijdrage kan leveren aan de oplossing van het geschil.

     Tevens wordt in dit artikel veiliggesteld dat derden-belanghebbenden in processuele zin in ieder geval één keer de gelegenheid hebben hun visie op de zaak schriftelijk uiteen te zetten.

 

Artikel 8.2.2.3 [8:44]

     De Beroepswet (artikel 102a [oud, red.]), de Wet Arbo (artikel 46a) en de Ambtenarenwet 1929 (artikel 79) bevatten een soortgelijke bepaling als de hier voorgestelde. Deze bepalingen hebben echter alleen betrekking op het verstrekken van inlichtingen door partijen. Het onderhavige artikel kan ook worden toegepast als de rechter de kans aanwezig acht dat partijen hun geschil in der minne zullen kunnen regelen. Daarmee sluit dit artikel nauw aan bij de uit het burgerlijk procesrecht bekende schikkingscomparitie (vgl. artikel 19 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Uiteraard kan het ook zo zijn dat de rechter in dit stadium van het vooronderzoek behoefte heeft aan een mondelinge toelichting door partijen.

rblz.|130| 

Artikel 8.2.2.4 [8:45]

     Dit artikel verschaft de rechter de bevoegdheid partijen en anderen - men denke bij dit laatste aan een ander bestuursorgaan dan dat partij is, bijvoorbeeld een minister, maar ook aan een particulier - te vragen schriftelijke inlichtingen te verstrekken en onder hen berustende stukken in te zenden. Voor partijen geldt ingevolge het bepaalde in artikel 8.1.5.8 [8:28] dat zij verplicht zijn de gevraagde inlichtingen te verstrekken. Dat geldt op grond van het tweede en derde lid van dit artikel eveneens voor bestuursorganen en werkgevers van partijen die geen partij zijn (vgl. artikel 101 [oud, red.], tweede lid, van de Beroepswet). Het zou onzes inziens te ver gaan om voor anderen aan wie door de rechtbank wordt gevraagd inlichtingen te verstrekken een wettelijke verplichting op te nemen aan het desbetreffende verzoek te voldoen. Wij gaan er overigens van uit dat ook zonder deze wettelijke verplichting de gevraagde informatie in het algemeen zal worden gegeven. Indien onverhoopt niet aan het verzoek van de rechtbank wordt voldaan en de rechtbank van oordeel is dat de gevraagde informatie essentieel is voor haar oordeelsvorming, dan heeft zij de mogelijkheid degene die weigerachtig blijft de gevraagde inlichtingen te verstrekken, als getuige op te roepen om een verklaring af te leggen en door middel van de sterke arm te dwingen te verschijnen.
     Indien de rechtbank besluit om inlichtingen in te winnen bij een arts, kan de arts deze, tenzij hij daartoe wettelijk verplicht is (vgl. artikel 8.2.2.4 [8:45], tweede lid, juncto artikel 1653l, eerste lid, derde volzin, van het BW zoals opgenomen in het wetsvoorstel inzake de geneeskundige behandelingsovereenkomst), slechts verstrekken met toestemming van de betrokkene. Voor zover betrokkene partij is, is hij overigens ingevolge het hierboven al genoemde artikel 8.1.5.8 [8:28] verplicht schriftelijk inlichtingen te geven. Veelal is dit de belanghebbende die beroep bij de rechter heeft ingesteld. In dergelijke gevallen zal hij zijn toestemming vrijwel altijd verlenen. Geeft hij deze niet, dan zal de rechter daaruit zodanige gevolgtrekking maken als hem geraden voorkomt (artikel 8.1.5.11 [8:31]) en tot een uitspraak (moeten) komen op grond van de beschikbare gegevens.

 

Artikel 8.2.2.5 [8:46]

     Voor een goed verloop van het vooronderzoek kan het wenselijk zijn dat getuigen worden gehoord. Dit artikel geeft de rechtbank daartoe de bevoegdheid. Een goede procesorde eist dat partijen in de gelegenheid worden gesteld bij het verhoor van de getuige(n) aanwezig te zijn. De vanovereenkomstigetoepassingverklaring van artikel 205, tweede lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering verzekert dat partijen de getuige kunnen confronteren met hun vragen.

     Is de rechter van oordeel dat de aanwezigheid van partijen noodzakelijk is, dan zal hij deze met gebruikmaking van de bevoegdheid in artikel 8.2.2.3 [8:44] kunnen oproepen.

 

Artikel 8.2.2.6 [8:47]

     Tijdens het vooronderzoek kan blijken dat het voor het vormen van een oordeel over het voorgelegde geschil noodzakelijk is om het oordeel van een deskundige in te winnen. Men denke bijvoorbeeld aan een onderzoek door een arts naar de vraag of, en zo ja, in hoeverre sprake is van arbeidsongeschiktheid of door een scheikundige naar de vraag of bij een bepaald produktieproces al dan niet giftige stoffen vrijkomen.
     Het onderhavige artikel voorziet in de mogelijkheid voor de rechtbank een dergelijk onderzoek te doen instellen.

     rblz.|131| Bij de benoeming dient ingevolge het tweede lid te worden aangegeven welke de opdracht van de deskundige is. Het kan daarbij gaan om een in algemene bewoordingen gestelde onderzoeksopdracht, doch ook bijzondere te onderzoeken aangelegenheden kunnen worden vermeld. Zo kan (in aanvulling op artikel 8.2.2.7 [8:48], eerste lid) de rechter in zijn opdracht voorschrijven dat de medisch deskundige verplicht is de behandelend sector in de gelegenheid te stellen zijn oordeel te geven.

     Zoals onder meer blijkt uit de evaluatierapporten over de TwK, is een deskundigenonderzoek in veel gevallen in hoge mate bepalend voor het oordeel van de rechtbank. Juist daarom is het van belang dat partijen niet alleen de gelegenheid wordt geboden om hun visie te geven op de resultaten van het onderzoek, maar ook hun wensen te uiten over de formulering van de onderzoeksopdracht. De rechter zal vaak, al was het maar omdat hij de situatie ter plaatse niet voldoende kent, moeten volstaan met een enigszins globale onderzoeksopdracht. Het is in dergelijke gevallen juist uit proceseconomisch oogpunt nuttig als partijen zich ook kunnen uitspreken over de onderzoeksopdracht. Deze kan daardoor immers meer specifiek worden geformuleerd, waardoor enerzijds in bepaalde gevallen wordt voorkomen dat partijen zelf deskundigen inzetten en anderzijds de rechtbank in een later stadium van de procedure niet alsnog een tweede onderzoeksopdracht hoeft te formuleren. Een meer specifieke onderzoeksopdracht brengt bovendien een inperking mee van de taak van de deskundige, wat eveneens uit een oogpunt van proceseconomie aantrekkelijk is.

     Indien standaard advies wordt ingewonnen met betrekking tot een bepaald onderwerp, zoals thans het geval is met betrekking tot bestemmingsplangeschillen en milieugeschillen, en het om een open adviesaanvraag gaat, staat het derde lid van dit artikel er niet aan in de weg dat de deskundige zijn onderzoek begint voordat partijen hun eventuele wensen ter zake naar voren hebben gebracht.

     Wanneer de rechtbank ingevolge artikel 8.2.2.7 [8:48] een onderzoeksopdracht verstrekt aan een medisch deskundige, blijft uiteraard gelden dat voor de inlichtingen die de deskundige van de betrokkene zal willen verkrijgen en voor het verrichten van onderzoekshandelingen toestemming van betrokkene is vereist. Ingevolge artikel 1653t van het BW zoals opgenomen in het wetsvoorstel inzake de geneeskundige behandelingsovereenkomst zal de desbetreffende regeling, waarvan het toestemmingsvereiste deel uitmaakt (artikel 1653d), voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet, bij inwerkingtreding van overeenkomstige toepassing zijn op medische deskundigen die in de uitoefening van een zelfstandige praktijk medisch onderzoek verrichten als bedoeld in artikel 8.2.2.7 [8:48].

     Een partij is verplicht aan het onderzoek door een medisch deskundige mee te werken (artikel 8.1.5.10 [8:30]). Ingeval een betrokken partij, ondanks haar medewerkingsplicht, geen toestemming verleent (vgl. in dit verband ook artikel 1653t, tweede lid), dan zal de deskundige in het geheel niet of slechts ten dele in staat zijn het onderzoek te verrichten en zal de rechter daaruit zodanige gevolgtrekking maken als hem geraden voorkomt (artikel 8.1.5.11 [8:31]) en tot een uitspraak (moeten) komen op grond van de beschikbare gegevens. Mutatis mutandis geldt hetzelfde wanneer een partij gedurende het onderzoek haar medewerking staakt.

rblz.|132| 

Artikel 8.2.2.7 [8:48]

     De medische deskundige kan zich wenden tot de behandelend sector, de verzekeringsarts of de adviserend arts van het bestuursorgaan. Zij zijn op grond van het tweede lid verplicht de gevraagde inlichtingen te verstrekken voor zover daardoor de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad. Ingevolge (artikel 1653t juncto) artikel 1653l, eerste lid, derde volzin, [van het BW, red.] zal de behandelend sector bevoegd zijn om ook zonder uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene de gevraagde inlichtingen te verstrekken. Aan de verzekeringsarts en de adviserend arts komt een gelijke bevoegdheid toe (vgl. in dit verband ook de toelichting op artikel 8.2.2.1). Voor de normering voor het aldus verstrekken van inlichtingen is in het tweede lid aangesloten bij de Wet persoonsregistraties.

 

Artikel 8.2.2.9 [8:50]

     De Wet op de Raad van State (artikel 52), de Ambtenarenwet 1929 (artikel 79) en de Beroepswet (artikel 104 [oud, red.]) kennen thans in de fase van het vooronderzoek uitdrukkelijk de mogelijkheid van een bezichtiging ter plaatse. Bij andere administratieve rechtsgangen kan evenwel ook een dergelijk onderzoek plaatsvinden, zij het via een omweg: de bezichtiging vindt dan plaats door een instantie of een persoon aan wie door de voorzitter van het desbetreffende gerecht om een ambtsbericht of deskundigenbericht is gevraagd.

     Hoewel de bezichtiging ter plaatse niet een veel gebruikt middel is, lijkt het ons niettemin gewenst dat de rechtbank, indien zij daartoe tijdens het vooronderzoek aanleiding ziet, zelf de situatie ter plekke kan opnemen.

     In de tweede volzin van het eerste lid is aangesloten bij de algemene regeling inzake het binnentreden van woningen. De Algemene wet op het binnentreden zal hier overigens van toepassing zijn.

 

Afdeling 8.2.3. Versnelde behandeling


Algemeen

     Afdeling 8.2.3 opent de mogelijkheid van een versnelde behandeling indien een uitspraak in de bodemprocedure op korte termijn beschikbaar dient te zijn.

     Van de bestaande bestuursrechtelijke proceswetten kennen alleen de Beroepswet, de Wet Arbo en de Wet op de Raad van State de mogelijkheid de behandeling van een beroep te versnellen. Elk overigens op een uiteenlopende wijze. De Wet op de Raad van State bepaalt dat een versnelde behandeling alleen op verzoek van de appellant kan worden gevolgd. De versnelling wordt in die wet vooral gezocht in een beperking van de omvang van het vooronderzoek, onder andere door het inwinnen van ambtsberichten en andere schriftelijke stukken achterwege te laten. De Beroepswet en de Wet Arbo daarentegen leggen het accent op het bekorten van de verschillende termijnen die in de procedure bij de rechter gelden (respectievelijk de artikelen 126 [oud, red.] en 127 [oud, red.] en artikel 40, derde lid). Een ander verschil met de Wet op de Raad van State is dat deze wetten ook de rechter en de verweerder de bevoegdheid geven om een versnelde behandeling te entameren.

     In het onderhavige wetsvoorstel is ervoor gekozen om de versnelde behandeling gestalte te geven door zowel de omvang van het vooronderzoek rblz.|133| te beperken als de procedurele termijnen in te korten. Het eerste aspect, de beperking van de omvang van het vooronderzoek, staat grotendeels ter vrije beslissing van de rechter. Die bepaalt immers in belangrijke mate de omvang van het vooronderzoek, zoals het al dan niet inwinnen van een deskundigenbericht of het al dan niet benoemen van een rechter-commissaris. Het accent ligt in de voorgestelde regeling dan ook op het tweede aspect, de bekorting van de wettelijk voorgeschreven termijnen. Voor de reikwijdte van de voorgestelde regeling is aangesloten bij de regelingen in de Beroepswet en de Wet Arbo. Alle partijen, dus niet slechts de appellant, kunnen verzoeken om een versnelde behandeling. Bovendien kan de rechter ook ambtshalve beslissen het verzoek versneld te behandelen. Het verzoek om een versnelde behandeling zal doorgaans tegelijkertijd met het indienen van het beroepschrift of het verweerschrift worden gedaan. De voorgestelde regeling sluit evenwel niet uit dat het verzoek tijdens de procedure wordt gedaan indien de spoedeisendheid in een later stadium optreedt. Ook in dit opzicht is de regeling ruimer dan die in de Wet op de Raad van State.

     De beslissing op het verzoek om versnelde behandeling is een tussenbeslissing, waartegen geen zelfstandige voorziening openstaat. Het uitgangspunt dat de procedure als een eenheid wordt beschouwd, staat daaraan in de weg.

 

Artikel 8.2.3.1 [8:52]

     Het eerste lid bepaalt dat de zaak spoedeisend moet zijn om voor versnelde behandeling in aanmerking te kunnen komen. De rechtbank zal bij de beslissing op het verzoek een afweging moeten maken tussen het belang dat de verzoeker heeft bij een versnelde behandeling van zijn zaak en de belangen van andere in het geding betrokken partijen. Het belang van de verzoeker zal bijvoorbeeld op het financiële vlak kunnen liggen (Afdeling rechtspraak 14 september 1976, AB 1976, 283 m.nt. FHvdB, en 14 augustus 1980, AB 1981, 197 m.nt. vdV). Bij de belangen van andere partijen kan worden gedacht aan het belang dat zij hebben bij het in voldoende mate naar voren kunnen brengen van hun standpunt. In het bijzonder zal de mate van complexiteit van het voorliggende geschil dan in de afweging moeten worden betrokken.

     Zoals gezegd, ligt wat de wettelijke regeling van de versnelde behandeling betreft het accent op de bekorting van de wettelijk voorgeschreven termijnen. Deze worden in de onderdelen a, b en e van het tweede lid opgesomd. Het betreft achtereenvolgens de termijn waarbinnen het griffierecht dient te zijn betaald, de termijn waarbinnen het bestuursorgaan zijn verweerschrift en de overige op de zaak betrekking hebbende stukken dient te hebben ingezonden en ten slotte de termijn waarbinnen partijen op het verslag van een deskundigenonderzoek moeten reageren. Andere termijnen in de procedure worden door de rechter vastgesteld, zodat er geen reden is de mogelijkheid van een bekorting daarvan in deze bepaling te regelen.
     De beperking van de omvang van het vooronderzoek kan grotendeels aan de rechter worden overgelaten. Dit geldt niet voor het voorschrift van artikel 8.2.2.2 [8:43], tweede lid, waarin dwingend is voorgeschreven dat andere partijen dan verweerder en appellant in de gelegenheid moeten worden gesteld een schriftelijke uiteenzetting van hun visie op de zaak te geven. Daarom wordt in het tweede lid, onderdeel c, bepaald dat dit voorschrift geheel of gedeeltelijk buiten toepassing kan worden gelaten. Dit betekent niet dat andere partijen door het volgen van de versnelde behandeling buitenspel komen te staan. Het beperkte en korte vooronderzoek rblz.|134| leidt er slechts toe dat het accent van de behandeling van het beroep in hoge mate komt te liggen op het onderzoek ter zitting. Aldaar kunnen ingevolge artikel 8.1.5.6 [8:26] ook andere partijen dan verweerder en appellant hun standpunt naar voren brengen. Het tweede lid, onderdeel d, voorziet in de mogelijkheid dat de rechter het bepaalde in artikel 8.2.2.6 [8:47], derde lid, geheel of gedeeltelijk achterwege laat. Een dergelijke voorziening is van belang in zaken waarin vaak en veelal met vaste deskundigen een standaardonderzoek wordt gelast. Wij verwijzen in dit verband naar het voorgestelde artikel 75 van de Ziektewet, dat de versnelde behandeling van een geschil van geneeskundige aard omtrent het al dan niet bestaan of voortbestaan van de geschiktheid tot werken verplicht stelt.

     Het derde lid legt vast dat na afronding van het vooronderzoek de zaak zo spoedig mogelijk ter zitting moet worden behandeld. In verband met de daarin opgenomen termijn dient artikel 8.2.5.1 [8:56] niet van toepassing te zijn.

 

Artikel 8.2.3.2 [8:53]

     Het beperken van het vooronderzoek bergt zekere risico's in zich voor een zorgvuldige rechterlijke oordeelsvorming en is dan ook alleen gerechtvaardigd zolang het belang bij een snelle uitspraak in de bodemprocedure het zwaarste weegt. Op het moment dat dit niet meer het geval is, hetzij omdat er geen sprake meer is van spoedeisendheid, hetzij omdat belangen van andere partijen door de versnelde procedure onevenredig zouden worden geschaad, zal de zaak verder op de gewone wijze moeten worden behandeld. Verwacht mag worden dat de rechtbank en partijen heel wel in staat zullen zijn om te bepalen wanneer tot een gewone behandeling van het beroep moet worden overgegaan. Er is daarom van afgezien om in de onderhavige bepaling een criterium op te nemen zoals in artikel 118, derde lid, van de Wet op de Raad van State. Daarin is bepaald dat een zaak die wegens spoed versneld in behandeling is genomen, alsnog op de gewone wijze wordt behandeld indien ter zitting blijkt dat een versnelde behandeling een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot de daardoor te dienen belangen. Dit criterium is scherper dan het in artikel 8.2.3.2 [8:53] vermelde criterium, inhoudende dat de zaak een gewone behandeling vordert. Wij geven er de voorkeur aan de rechter bij de bepaling van de gewenste afdoening in dezen wat meer armslag te geven. Wij ontveinzen ons evenwel niet dat de beslissing dat de zaak een gewone behandeling vordert vaak zal voortkomen uit de vaststelling dat een versnelde behandeling een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot de belangen die door een spoedbehandeling worden gediend.

 

Afdeling 8.2.4. Vereenvoudigde behandeling


Algemeen

     In een aantal gevallen zal het reeds in een vroeg stadium van de behandeling van het beroep duidelijk zijn hoe de uitspraak op het ingestelde beroep moet luiden. Het is dan uit zowel een oogpunt van rechtszekerheid als van proceseconomie weinig aantrekkelijk indien de rechtbank het onderzoek zou moeten voortzetten. In dergelijke gevallen, waarin de rechtbank concludeert dat zij kennelijk onbevoegd is, dan wel dat het beroep kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk gegrond of kennelijk ongegrond is, kan zij de bepalingen van deze afdeling toepassen en daarmee het ingestelde beroep op een vereenvoudigde wijze afdoen.

     rblz.|135| Deze wijze van afdoening is niet nieuw. Ook de bestaande procesregelingen kennen alle een vergelijkbare regeling, die met name in de procedure bij de socialezekerheidsrechter en de beide rechtsprekende afdelingen van de Raad van State veelvuldig toepassing vindt. De nu voorgestelde regeling is geënt op de artikelen 105 en 106 van de Wet op de Raad van State en 37 en 38 van de Wet Arbo. Andere vergelijkbare regelingen zijn de artikelen 68 en 69 juncto 108 en 101a en 101b juncto 108 van de Ambtenarenwet 1929 en 94 [oud, red.] en 95 [oud, red.] juncto 148 [oud, red.] en 128 [oud, red.] en 129 [oud, red.] juncto 152a en 141 [oud, red.] en 142 [oud, red.] van de Beroepswet.

     Het vereenvoudigd afdoen van een ingesteld beroep houdt in dat meteen na ontvangst van het beroepschrift of na een, eventueel beperkte, schriftelijke voorbereiding een uitspraak volgt. In beginsel kan dit ertoe leiden dat tekort wordt gedaan aan de eisen die aan rechtsbescherming moeten worden gesteld. Zo hebben partijen in geval van een vereenvoudigde afdoening minder gelegenheid op elkaars standpunten te reageren en ontbreekt een mondelinge behandeling. Daardoor is het mogelijk dat bepaalde feiten en zienswijzen die van belang hadden kunnen zijn voor de rechterlijke oordeelsvorming daarbij niet worden betrokken. Aan deze bezwaren wordt in het voorstel op tweeërlei wijze tegemoetgekomen.

     In de eerste plaats is het aan de rechtbank om te bepalen of een beroep langs de weg van de vereenvoudigde behandeling wordt afgedaan. Verwacht mag worden dat de rechtbank van deze bevoegdheid een prudent gebruik zal maken. Het criterium dat de wet haar hier geeft, namelijk dat de te geven uitspraak kennelijk moet zijn, wat wil zeggen dat daarover in redelijkheid geen twijfel mogelijk is, noopt daar ook toe. Verder staat het de rechtbank vrij om, ook al ligt een zaak op zichzelf volstrekt duidelijk, toch te besluiten om een zaak ter zitting te behandelen, bijvoorbeeld omdat zij in een bepaald geval het belang dat een partij "his day in court" heeft zwaar wil laten wegen.

     In de tweede plaats is de positie van partijen gewaarborgd, doordat tegen de toepassing van de vereenvoudigde afdoening verzet openstaat. De belanghebbende partij die het verzet heeft gedaan, wordt daarbij desverzocht gehoord, terwijl het verzet bovendien wordt beoordeeld door een meervoudige kamer waarvan degene die de uitspraak heeft gedaan geen deel uitmaakt. Wordt het verzet gegrond verklaard, dan zal het beroep alsnog via de normale procedure moeten worden beoordeeld. De keuze om het verzet te doen beoordelen door een meervoudige kamer is ingegeven door het ingevolge de voorgestelde artikelen 37, derde lid, van de Wet op de Raad van State en 18, derde lid, van de Beroepswet ontbreken van hoger beroep tegen de uitspraak op het verzet. Het vertrouwen van de rechtsgenoten in de rechtspraak en de aanvaardbaarheid van de beslissing op het verzet worden aldus vergroot.

     De in de artikelen 101a en 101b van de Ambtenarenwet 1929 en de artikelen 128 [oud, red.] en 129 [oud, red.] van de Beroepswet gegeven regeling voor de afdoening bij zogenoemde zware beschikking komt te vervallen. Naar ons oordeel bestaat aan deze afdoening geen behoefte meer, nu unusrechtspraak in eerste aanleg wordt doorgevoerd, wordt voorzien in de mogelijkheid om een zaak tijdens het vooronderzoek vereenvoudigd af te doen en wordt voorzien in de mogelijkheid dat een onderzoek ter zitting met toestemming van partijen achterwege blijft.

     Wij wijzen er nog op dat uit het stelsel van de wet (zie onderdeel 2.5) volgt dat op de uitspraak waarbij het beroep vereenvoudigd wordt afgedaan en op de uitspraak op het verzet afdeling 8.2.6 van toepassing is.

rblz.|136| 

Artikel 8.2.4.1 [8:54]

     De vereenvoudigde afdoening wordt gekenmerkt door het achterwege laten van de behandeling ter zitting. Er is daarom voor gekozen om de rechtbank de mogelijkheid te bieden om in elk stadium van het daaraan voorafgaande onderzoek het beroep af te doen langs de weg van de vereenvoudigde behandeling indien zij van oordeel is dat verder onderzoek wegens één van de in de onderdelen a tot en met d genoemde redenen niet nodig is.

     In het algemeen deel van de toelichting op deze afdeling is al opgemerkt dat de onderhavige bepalingen ontleend zijn aan onder andere artikel 105 van de Wet op de Raad van State. Op een verschilpunt moet hier nog worden gewezen. Ingevolge artikel 105 kan vereenvoudigde afdoening ook plaatsvinden indien het bestreden besluit door het betrokken bestuursorgaan is ingetrokken of gewijzigd en dit orgaan daarbij kennelijk aan de bezwaren van appellant is tegemoetgekomen. Er is van afgezien om deze situatie als een aparte grond voor vereenvoudigde afdoening op te nemen in de onderhavige bepaling, omdat aan het opnemen daarvan naast artikel 8.2.4.1 [8:54], eerste lid, onderdeel b, geen zelfstandige behoefte meer bestaat (zie de toelichting op artikel 8.2.6.5).

 

Artikel 8.2.4.2 [8:55]

     De termijn van zes weken voor het doen van verzet betekent ten opzichte van de bestaande regelingen die een termijn van veertien dagen kennen, een verlenging met vier weken. De reden voor de betrekkelijk korte termijn van veertien dagen is blijkens de toelichting op artikel 95 [oud, red.] van de Beroepswet (Kamerstukken II 1953-1954, 3349, nr. 3), waarnaar in de wetsgeschiedenis van de andere procesregelingen wordt verwezen, dat de op dat moment in de socialezekerheidswetgeving geldende beroepstermijn veertien dagen bedroeg. Kennelijk zag de wetgever geen reden om daarvan af te wijken waar het de termijn voor het doen van verzet betrof. Ook wij zien daarvoor geen reden, zodat in het onderhavige wetsvoorstel aansluiting is gezocht bij de in artikel 6.2.1 [6:7] voorgestelde beroepstermijn. Zoals gezegd, wordt in artikel 6.2.16 [6:24] voorgesteld afdeling 6.2 ook op het verzet van toepassing te doen zijn.

     Op diens verzoek zal de rechtbank de indiener van het verzetschrift moeten horen. De vanzelfsprekende uitzondering daarop is de situatie dat de rechtbank van oordeel is dat het verzet gegrond is. De verplichting tot horen vloeit onder meer voort uit artikel 6 van het EVRM.

     Wel zal in het verzetschrift daartoe een verzoek moeten worden gedaan. De reden daarvoor is dat appellanten vaak verwachten dat de behandeling van hun verzet tevens een behandeling van hun beroep ten gronde zal inhouden. Te denken valt aan een verzet gericht tegen een kennelijke niet-ontvankelijkverklaring wegens termijnoverschrijding. Bij de beoordeling daarvan staat dan niet de hoofdzaak ter discussie, maar de vraag of er sprake is van een termijnoverschrijding en, zo ja, of die overschrijding verschoonbaar is. Om te voorkomen dat de indiener teleurgesteld raakt in zijn verwachtingen over de behandeling van het verzet, lijkt het beter om het horen afhankelijk te maken van een uitdrukkelijk verzoek daartoe. Alsdan mag ook eerder worden aangenomen dat de indiener van het verzet op de hoogte is van de beperkte functie van de verzetprocedure.

     rblz.|137| Indien het verzet ontvankelijk is, komt de gegrondheid daarvan aan de orde. Alsdan gaat het om beantwoording van de vraag of er inderdaad sprake is geweest van kennelijke onbevoegdheid van de rechtbank, van een kennelijk niet-ontvankelijk beroep of een kennelijk (on)gegrond beroep. Het verzet treft dus doel indien de rechtbank weliswaar aannemelijk acht dat het beroep ongegrond is, maar niettemin het beroep niet kennelijk ongegrond acht.

 

Afdeling 8.2.5. Onderzoek ter zitting


Artikel 8.2.5.1 [8:56]

     Nadat het vooronderzoek is voltooid, worden partijen uitgenodigd om op een zitting van de rechtbank te verschijnen ten einde op die zitting hun standpunt mondeling toe te lichten. Partijen zijn niet verplicht om aan deze uitnodiging gevolg te geven. Niettemin lijkt het ons bepaald in het belang van partijen om wel te verschijnen, gelet op de meerwaarde die een mondelinge uitwisseling van standpunten kan hebben naast de schriftelijke wisseling van stukken, zeker nu de bestuursrechtelijke procedure, anders dan de civiele procedure, geen procedure is die in de regel geheel door professionals wordt gevoerd.

     Indien de zitting slechts op een bepaald onderdeel van het beroep betrekking zal hebben, kan dat in de uitnodiging worden vermeld.

     De uitnodiging voor de zitting wordt ten minste drie weken tevoren aan partijen gezonden. Deze termijn is overgenomen uit artikel 110 [oud, red.] van de Beroepswet. Bij het vaststellen van de onderhavige termijn is rekening gehouden met de in artikel 8.2.5.3 [8:58] genoemde termijn.

 

Artikel 8.2.5.2 [8:57]

     Het kan zijn dat de rechter geen gebruik wil maken van de mogelijkheid de zaak vereenvoudigd af te doen, maar toch van oordeel is dat een zitting naar alle waarschijnlijkheid weinig zin zal hebben. Voor dat geval voorziet deze bepaling erin dat de rechtbank aan partijen de vraag kan voorleggen of zij ermee kunnen instemmen dat geen onderzoek ter zitting plaatsvindt. Niet alleen na, maar ook reeds tijdens het vooronderzoek kan blijken dat een openbare behandeling van de zaak weinig zal kunnen toevoegen. Ook in dat stadium kan aan partijen worden gevraagd of zij kunnen instemmen met het achterwege laten van het onderzoek ter zitting. Veelal zal er sprake zijn van een schriftelijk verzoek van de rechtbank, waarop door partijen schriftelijk moet worden gereageerd. Het verzoek kan echter ook mondeling worden gedaan bij een verschijning van partijen tijdens het vooronderzoek.

     Soortgelijke bepalingen zijn vervat in de artikelen 110a [oud, red.] van de Beroepswet en 38a en 79 Wet op de Raad van State.

 

Artikel 8.2.5.3 [8:58]

     Om een behoorlijk verloop van de procedure te waarborgen, is het gewenst een termijn te stellen waarbinnen in het algemeen nog stukken bij de rechtbank kunnen worden ingediend. Aldus krijgen zowel partijen als de rechtbank voldoende gelegenheid om zich voor te bereiden op de zitting. De bepaling sluit niet uit dat nadien op de zitting nadere feiten en omstandigheden aan de orde komen die in een eerder stadium van de procedure nog niet aan de orde zijn geweest. Zo is het heel goed denkbaar dat de rechter op de zitting alsnog voor de uitspraak relevante, maar niet eerder gebleken feiten en omstandigheden boven tafel krijgt, rblz.|138| hetzij op eigen initiatief, hetzij doordat een partij zich eerst tijdens de zitting de relevantie van een bepaald feit of een bepaalde omstandigheid realiseert. Dergelijke feiten en omstandigheden moeten in de procedure een rol kunnen spelen, zij het dat de rechter zal moeten waarborgen dat een andere partij daardoor niet onredelijk in haar procesvoering wordt bemoeilijkt.

 

Artikel 8.2.5.4 [8:59]

     Aan artikel 8.2.5.1 [8:56], dat de hoofdregel bevat dat partijen worden uitgenodigd op de zitting te verschijnen, is geen verplichting verbonden. Onder omstandigheden kan echter de aanwezigheid c.q. de verklaring van een partij tijdens de zitting noodzakelijk zijn om tot een goede beoordeling van het voorgelegde geschil te komen (zie bijvoorbeeld Ambtenarengerecht Rotterdam, 3 april 1984, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 1984, nr. 114). Daarom wordt in dit artikel voorzien in de mogelijkheid een partij te verplichten om te verschijnen. Daarbij wordt dan nog weer onderscheiden in de verplichting om in persoon, eventueel vergezeld van een raadsman, te verschijnen en de verplichting om als partij te verschijnen, dat wil zeggen naar keuze van de partij hetzij in persoon, hetzij bij gemachtigde.

 

Artikel 8.2.5.5 [8:60]

     Dit artikel geeft in het eerste lid de rechtbank de bevoegdheid ook in deze fase van de procedure getuigen op te roepen en deskundigen en tolken te benoemen. Van de door de rechtbank opgeroepen getuigen en deskundigen wordt op grond van het derde lid mededeling gedaan in de uitnodiging om op de zitting te verschijnen.

     Voor partijen zijn er twee mogelijkheden om de verschijning van getuigen en deskundigen te bewerkstelligen, namelijk via een verzoek aan de rechtbank om de betrokkenen op te roepen of rechtstreeks door dezen ter zitting mee te brengen dan wel hen bij deurwaardersexploit of aangetekende brief op te roepen. Uiteraard mogen, indien een partij de rechtstreekse methode verkiest, de rechtbank en de andere partij(en) daardoor niet worden overvallen. Daarom schrijft het vierde lid voor dat van deze getuigen en deskundigen uiterlijk één week voorafgaande aan de dag van de zitting de namen en woonplaatsen moeten zijn meegedeeld aan de rechtbank en de andere partij(en). Ingevolge artikel 115 [oud, red.], tweede lid, van de Beroepswet dient dit uiterlijk vier dagen vóór de zitting te zijn meegedeeld. De Wet op de Raad van State daarentegen bepaalt slechts dat daarvan tijdig mededeling wordt gedaan. Een termijn van vier dagen zal naar ons oordeel partijen en de rechtbank in sommige gevallen te weinig gelegenheid bieden om zich adequaat te prepareren op de verschijning van deskundigen en getuigen.

 

Artikel 8.2.5.6 [8:61]

     Dit artikel bevat het "reglement van orde" voor de gang van zaken tijdens de zitting. De verschillende onderdelen spreken voor zich. Met betrekking tot het derde lid zij nog opgemerkt dat dit aansluit bij de veel voorkomende praktijk dat een proces-verbaal van de zitting pas wordt opgesteld indien hoger beroep is ingesteld. Evenwel zal aanstonds door de griffier een proces-verbaal moeten worden opgesteld indien de rechtbank dat bepaalt of één van de partijen daar om vraagt.

rblz.|139| 

Artikel 8.2.5.7 [8:62]

     In het eerste lid van dit artikel wordt het beginsel bevestigd dat de zitting openbaar is. Dit vloeit voort uit artikel 121 van de Grondwet, dat bepaalt dat de terechtzittingen in het openbaar plaatsvinden, met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald. Ook artikel 6 van het EVRM geeft een recht op een openbare behandeling. De openbaarheid heeft een belangrijke functie. Zij maakt het rechterlijk optreden inzichtelijk en controleerbaar.

     In het tweede lid wordt de mogelijkheid geopend om vanwege de daar genoemde zwaarwegende redenen - die ingevolge artikel 8.2.5.6 [8:61], vijfde lid, in het proces-verbaal van de zitting moeten worden vermeld - het onderzoek ter zitting geheel of gedeeltelijk met gesloten deuren te doen plaatsvinden. Hoewel de openbare behandeling van groot gewicht is, zijn er omstandigheden denkbaar dat het belang van de openbaarheid moet wijken voor een ander in het concrete geval nog zwaarder wegend belang. Deze belangen zijn uitdrukkelijk vermeld. Artikel 121 van de Grondwet brengt immers mee dat de redenen die kunnen leiden tot een zitting met gesloten deuren, meer specifiek dan thans het geval is, moeten worden neergelegd in de wet. Voor de omschrijving van de onderdelen a tot en met d hebben wij aansluiting gezocht bij de criteria vermeld in artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBP. In onderdeel c wordt in aansluiting op artikel 10, eerste lid, van de Grondwet het begrip "eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer" gebezigd. Onderdeel d brengt mee dat niet de verwachting van de rechtbank dat enige schade zal optreden als maatstaf heeft te gelden, doch dat slechts kan worden afgeweken van het beginsel van de openbaarheid van de zitting indien er andere dan de in de onderdelen a tot en met c genoemde omstandigheden zijn die het belang van een goede rechtspleging ernstig zouden schaden.

 

Artikel 8.2.5.8 [8:63]

     De rechtbank moet een middel hebben om door partijen meegebrachte of opgeroepen getuigen of deskundigen die naar haar oordeel niet aan de oordeelsvorming kunnen bijdragen, "buiten de deur" te houden. Het tweede lid voorziet daartoe in de mogelijkheid dat wordt afgezien van het verhoor van deze getuigen en deskundigen.

 

Artikel 8.2.5.9 [8:64]

     Tijdens het onderzoek ter zitting kan blijken dat het voor het vellen van een oordeel over de zaak noodzakelijk is nog een getuige te horen, een onderzoek te doen verrichten en dergelijke. Met het oog daarop verschaft het onderhavige artikel de rechtbank de bevoegdheid het onderzoek ter zitting tot een nader tijdstip te schorsen, zodat in de tussentijd het nodige kan worden verricht.

     Het onderzoek ter zitting wordt hervat in de stand waarin het zich op het tijdstip van de schorsing bevond. De rechtbank kan echter besluiten dat het onderzoek opnieuw wordt aangevangen.

     Partijen moeten in beginsel de gelegenheid hebben zich uit te laten over hetgeen hangende de schorsing naar voren komt. Het kan echter zijn dat zulks weinig zinvol is. In dat geval kan de rechtbank partijen vragen akkoord te gaan met het achterwege laten van de nadere zitting.

rblz.|140| 

Artikel 8.2.5.10 [8:65]

     Dit artikel voorziet erin dat partijen als laatsten (nogmaals) het woord mogen voeren voordat het onderzoek ter zitting wordt gesloten. Aldus wordt hun de gelegenheid gegeven hun standpunt uiteen te zetten over al hetgeen tijdens de zitting is voorgevallen.

 

Afdeling 8.2.6. Uitspraak


Algemeen

     Bij het opstellen van deze afdeling heeft ons voor ogen gestaan dat de rechtbank een breed scala van bevoegdheden ter beschikking moet staan om de aan haar voorgelegde rechtsstrijd effectief te kunnen beslechten. Daarbij heeft vooral een rol gespeeld dat moet worden vermeden dat onnodig veel tijd verloren gaat met het voeren van bestuursrechtelijke procedures. Het voeren van een dergelijke procedure kost tijd. Het is zowel in het belang van de justitiabele als van het bestuur dat de gevoerde procedure een definitief resultaat oplevert. Zulks betekent onzes inziens dat een vernietiging waarmee de justitiabele niets opschiet zoveel mogelijk moet worden vermeden. Het bepaalde in artikel 6.2.14 [6:22] van de Awb, inhoudende dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of (administratief) beroep is ingesteld ondanks schending van een vormvoorschrift in stand kan worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld, vormt hiervan een uitvloeisel. Het gezichtspunt dat de procedure niet langer dan strikt noodzakelijk moet duren, leidt er eveneens toe de rechter de bevoegdheid te geven om, waar dat mogelijk is, zelf in de zaak te voorzien. Daarbij geldt uiteraard in beginsel de grens dat de rechter slechts dan zelf in de zaak kan voorzien indien na de vernietiging rechtens slechts één beslissing mogelijk is. In beginsel, omdat wij ons kunnen voorstellen dat partijen, met het oog op het belang dat zij erbij hebben dat er een eind aan de procedure komt, aan de rechter vragen zelf in de zaak te voorzien, ook wanneer daarbij nog een zekere discretie aanwezig is. Wij menen dat in een dergelijk geval de rechter onder omstandigheden aan een dergelijk verzoek tegemoet zou kunnen komen, vooropgesteld dat daardoor geen ontoelaatbaar nadeel wordt toegebracht aan de rechtspositie van derden-belanghebbenden. Gelet op de traditie van de rechterlijke toetsing, zoals die in Nederland bestaat, menen wij dat er geen gevaar is dat de rechter de hem in deze afdeling toegekende uitspraakbevoegdheden zal aangrijpen om feitelijk de positie van het bestuur in te nemen. Overigens betekent het bovenstaande geenszins dat het door het bestuur in de zaak voorzien met inachtneming van de rechterlijke uitspraak op de achtergrond zou raken. In veel gevallen heeft de rechtsstrijd immers slechts betrekking op één van de elementen die bij een nieuw besluit moeten worden betrokken. In die gevallen kan uiteraard de rechter niet zelf in de zaak voorzien en zal het bestuur een nieuw besluit moeten nemen.

 

Artikel 8.2.6.1 [8:66]

     In dit artikel wordt de termijn bepaald waarbinnen na de sluiting van het onderzoek uitspraak moet worden gedaan. De termijn bedraagt zes weken. Wij menen dat het in het algemeen in redelijkheid mogelijk moet zijn binnen deze termijn uitspraak te doen. Onder bijzondere omstandigheden kan de rechtbank de termijn met een maximum van zes weken verlengen. Van deze verlenging moeten partijen uiteraard op de hoogte worden gesteld.
     rblz.|141| De in dit artikel genoemde termijnen zijn termijnen van orde. Op de overschrijding daarvan is geen sanctie gesteld.

 

Artikel 8.2.6.2 [8:67]

     Het is denkbaar dat tijdens de zitting blijkt dat een zaak dermate duidelijk ligt dat het geschil door de rechtbank (vrijwel) aanstonds na de zitting kan worden beslist. Zo is het mogelijk dat de verklaring van een getuige of deskundige ter zitting zonder meer doorslaggevend moet worden geacht of kan omgekeerd tijdens de zitting blijken dat aan de verklaring van een getuige geen enkele waarde kan worden toegekend.
     Ook is denkbaar dat een partij een verklaring aflegt waardoor de afloop van de zaak wel vaststaat. In dit soort gevallen dient de rechtbank te beschikken over een middel om de zaak snel en zonder overbodige werkzaamheden te kunnen afdoen. Hierin wordt voorzien door het bieden van de mogelijkheid van het doen van een mondelinge uitspraak. Onder omstandigheden kan dit voor partijen ook een signaal zijn dat de zaak kennelijk zo duidelijk ligt dat verder procederen geen zin heeft.

     De rechtbank kan de uitspraak voor ten hoogste één week verdagen. Dit kan onder omstandigheden praktisch zijn.

     Van de mondelinge uitspraak wordt een proces-verbaal opgemaakt. Het ligt in de aard van de zaak besloten dat dit proces-verbaal een beknopt, maar daarom niet minder overtuigend karakter draagt. Indien toch hoger beroep wordt ingesteld, zal de appelrechter aan dit proces-verbaal van de zitting voldoende gegevens kunnen ontlenen om de uitspraak in eerste aanleg adequaat te kunnen behandelen. Ingevolge artikel 8.2.6.14 [8:79] wordt het proces-verbaal binnen veertien dagen na de dagtekening van de uitspraak aan partijen toegezonden.

 

Artikel 8.2.6.3 [8:68]

     Bij de voorbereiding van de uitspraak kan de rechtbank blijken dat een bepaald voor de uitspraak relevant punt onopgehelderd is gebleven en dat derhalve het onderzoek niet volledig is geweest. In dat geval kan zij het onderzoek heropenen en het onderzoek voortzetten op de wijze die haar het meest adequaat voorkomt.

 

Artikel 8.2.6.4 [8:69]

     Over de omvang van het geschil waarover de rechter een oordeel moet geven, merken wij op dat deze in beginsel wordt bepaald door de omvang van het ingestelde beroep (vgl. in dit verband artikel 6.3.16 [7:11], inhoudende dat het bestuursorgaan heroverweegt op de grondslag van het bezwaar). Gelet op de primaire functie van het bestuursrechtelijke geding, namelijk het bieden van rechtsbescherming, is er geen reden voor de rechter om buiten de vordering te treden. Daarnaast zou het uit het oogpunt van de rechtszekerheid van de bij het besluit betrokkenen bepaald ongelukkig zijn als de rechter buiten de grenzen van het aan hem gepresenteerde geschil zou kunnen treden.

     Uit het bovenstaande vloeit in de eerste plaats voort dat die onderdelen van het besluit waartegen niet wordt opgekomen, door de rechter buiten beschouwing moeten worden gelaten. Wel past hier de kanttekening dat de rechter niet zonder meer zal kunnen afgaan op de in het beroepschrift geformuleerde grieven. Uit het ontbreken van bepaalde stellingen in het beroepschrift kan men immers niet zonder meer afleiden dat de appellant welbewust bepaalde gebreken niet aan de orde heeft willen stellen en derhalve in deze gebreken zou willen berusten. Het past rblz.|142| goed bij de actieve rol die de rechter in de procedure heeft dat deze de appellant in de gelegenheid stelt zich hieromtrent nader uit te laten.

     In de tweede plaats mag het instellen van het beroep er niet toe leiden dat de indiener van het beroepschrift in een slechtere positie komt. Een reformatio in peius in strikte zin is derhalve niet mogelijk. Indien het bestuursorgaan op grond van in de procedure gebleken nieuwe feiten en omstandigheden bevoegd en verplicht zou zijn het bestreden besluit ten nadele van appellant te wijzigen, is er echter onzes inziens geen bezwaar tegen als de rechter in een dergelijk geval zelf in de zaak voorziet, ondanks het feit dat dit voor de appellant per saldo tot een verslechtering leidt.

     Overeenkomstig artikel 48 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is in het tweede lid bepaald dat de rechter ambtshalve de rechtsgronden aanvult.

     Het derde lid bepaalt dat de rechter ambtshalve de feiten mag aanvullen. De betekenis van dit laatste ligt vooral hierin dat anders dan in het burgerlijk proces de rechter zich in beginsel niet hoeft neer te leggen bij de feiten zoals deze door partijen worden gepresenteerd. De rechter kan doorvragen. De bevoegdheid de feitelijke gronden aan te vullen, gaat niet zover dat de rechter feiten aan zijn uitspraak ten grondslag kan leggen waarover partijen zich in de procedure niet hebben kunnen uitlaten. De onderhavige bevoegdheid laat derhalve de regel van het eerste lid onverlet. Mocht eerst in raadkamer blijken van feiten die voor de uitspraak van substantiële betekenis zijn, dan is de aangewezen weg dat de rechtbank het onderzoek heropent en partijen in de gelegenheid stelt zich hieromtrent alsnog te uiten.

 

Artikel 8.2.6.5 [8:70]

     In dit artikel worden de dicta genoemd die de rechtbank ter beschikking staan. Deze dicta betreffen de beslissing van de rechtbank op het ingestelde beroep.

     Het dictum onbevoegdverklaring is aan de orde indien het aan de rechtbank voorgelegde geschil niet door haar, maar door een ander gerecht dient te worden beslist. Dit is bijvoorbeeld het geval als bij de rechtbank beroep wordt ingesteld tegen een besluit waartegen op grond van de Wet Arbo, of enige andere wet, beroep is opengesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Overigens zal het, naar wij verwachten, niet vaak voorkomen dat de rechtbank zich bij een formele uitspraak onbevoegd zal verklaren, omdat in artikel 6.2.8 [6:15] wordt bepaald dat een bij een onbevoegde administratieve rechter ingediend beroep zo spoedig mogelijk dient te worden doorgezonden aan de wel bevoegde instantie. Wij stellen ons voor dat de rechtbank het beroepschrift in klaarblijkelijke gevallen doorzendt zonder een formele uitspraak te doen. In lastiger zaken zal echter niet altijd aan het doen van uitspraak kunnen worden ontkomen. Uiteraard zal van doorzending geen sprake kunnen zijn wanneer elke mogelijkheid van administratieve rechtsbescherming ontbreekt. In dat geval is weliswaar in beginsel de burgerlijke rechter bevoegd om van de zaak kennis te nemen, maar het aanhangig maken bij deze rechter stelt eigen procedurele vereisten. De civiele procedure kan niet worden ingeleid door middel van het indienen van een - doorgezonden - beroepschrift. Deze gang van zaken is niet bevredigend. Daarom zal worden onderzocht of het mogelijk is alsnog een doelmatige en doeltreffende legislatieve oplossing te treffen.

     rblz.|143| De rechtbank zal het beroep niet-ontvankelijk verklaren als zij weliswaar bevoegd is, maar niettemin geen inhoudelijk oordeel in de zaak zal kunnen vellen. Dit doet zich bijvoorbeeld voor indien het verschuldigde griffierecht niet - tijdig - is betaald, de beroepstermijn is overschreden of de indiener van het beroepschrift geen belanghebbende blijkt te zijn.

     In de praktijk zal zich de vraag kunnen voordoen of de rechtbank zich bij een in het geheel niet voor beroep vatbare beslissing - het betreft bijvoorbeeld een beslissing die geen besluit in de zin van de Awb is - onbevoegd moet verklaren of het beroep niet-ontvankelijk moet verklaren. Wij menen dat een onbevoegdverklaring de voorkeur verdient, omdat het besluitbegrip in het stelsel van deze wet de bevoegdheid van de rechtbank bepaalt.

     In de praktijk is wel behoefte gevoeld aan een dictum inhoudende dat het beroep buiten verdere behandeling wordt gelaten indien hangende de procedure het belang bij een beslissing van de zaak ten gronde verloren is gegaan (zie bijvoorbeeld KB 3 april 1985, AB 1985, 407). Onzes inziens is in dat geval het dictum niet-ontvankelijk heel wel bruikbaar. De appellant heeft immers geen belang meer. Om die reden hebben wij besloten het dictum buiten verdere behandeling laten van het beroep niet in de wet op te nemen. Overigens zij hier nog opgemerkt dat niet te snel mag worden aangenomen dat de appellant geen belang meer heeft. Zo kan het zijn dat een appellant, ondanks het feit dat hij hangende de procedure de door hem verlangde vergunning heeft verkregen, door het gedurende enige tijd uitblijven daarvan schade heeft geleden. Uiteraard heeft hij dan belang bij de verdere behandeling van het door hem ingestelde beroep (vgl. artikel 6.2.12 [6:19], derde lid, van de Awb).

     De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren indien de aangevoerde grieven geen doel treffen en zij ook ambtshalve geen onrechtmatigheid heeft kunnen vaststellen. Zij geeft daarmee te kennen dat het instellen van beroep ongegrond is gebleken. Voor ongegrondverklaring is dus niet alleen plaats als de aangevoerde gronden ondeugdelijk worden geacht. Ook als ambtshalve geen rechtmatigheidsgebreken kunnen worden vastgesteld, verklaart de rechtbank het beroep ongegrond.

     De rechtbank zal het beroep gegrond moeten verklaren indien zij het bestreden besluit op één of meer van de aangevoerde gronden, dan wel ambtshalve, onrechtmatig acht. Het dictum gegrondheid van het beroep blijft dus niet beperkt tot de aangevoerde gronden. Wij achten het niet verhelderend om het beroep ongegrond te verklaren om vervolgens de bestreden beslissing - ambtshalve - te vernietigen.

 

Artikel 8.2.6.6 [8:72]

     De enkele gegrondverklaring van het beroep overeenkomstig artikel 8.2.6.5 [8:70], onderdeel d, zou slechts de waarde van een declaratoir hebben (zie over de wenselijkheid om de rechter de bevoegdheid te geven een declaratoire uitspraak te doen het slot van de toelichting op dit artikel). Er komt door vast te staan dat aan het aangevochten besluit een (rechtmatigheids)gebrek kleeft. Enige redressering van het door dat gebrek ontstane nadeel heeft daardoor (nog) niet plaatsgevonden. In het onderhavige artikel is aangegeven over welke bevoegdheden de rechter beschikt om het nadeel weg te nemen of te beperken. Daarbij hebben wij beoogd de administratieve rechter uit te rusten met de nodige, adequate bevoegdheden, zodat ter zake van het wegnemen van het nadeel in beginsel geen civielrechtelijke rechtsgang meer behoeft te worden rblz.|144| gevolgd. Wij achten het uit een oogpunt van efficiënte rechtsbescherming ongewenst dat ter zake van in wezen hetzelfde geschil bij verschillende rechters moet worden geprocedeerd om volledige genoegdoening te kunnen verkrijgen.

     Omdat het voorwerp van beroep bij de rechtbank een besluit is, is het vernietigen van het bestreden besluit in beginsel hét middel om de door de rechtbank geconstateerde onrechtmatigheid te redresseren. De vernietiging heeft tot gevolg dat het besluit geacht moet worden in juridische zin nooit te hebben bestaan en dat de daaraan verbonden rechtsgevolgen met terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt. Vernietiging werkt dus ex tunc. De feitelijke gevolgen van een besluit worden uit hun aard niet door een vernietigingsbesluit geraakt. In dit verband zij gewezen op het standaardarrest van de Hoge Raad inzake het Woerdense parochiehuis (Hoge Raad 28 februari 1975, NJ 1975, nr.423, m.nt. W.F. Prins). Wel komen door de vernietiging de feitelijke gevolgen van een besluit in een ander juridisch licht te staan. Hetgeen met vergunning was gebouwd, blijkt bijvoorbeeld achteraf zonder vergunning te zijn gebouwd. Het bestuur zal in die situatie verplicht kunnen zijn - maar dat behoeft niet altijd zo te zijn - de feitelijke gevolgen van het vernietigde besluit ongedaan te maken. Indien er deugdelijke gronden zijn om dat niet te doen, zal het nadeel onder omstandigheden op een andere wijze, bijvoorbeeld door het aanbieden en betalen van een schadevergoeding in geld of natura, dienen te worden gecompenseerd. Uitsluitend de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit worden derhalve rechtstreeks door de vernietiging getroffen. Dit is in het tweede lid van het onderhavige artikel tot uitdrukking gebracht.

     Het derde lid verschaft de rechtbank de bevoegdheid om te bepalen dat de gevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand blijven. Een dergelijke bevoegdheid komt op dit moment voor in de artikelen 5, derde lid, van de TwK, 58b, derde lid, en 99, tweede lid, van de Wet op de Raad van State, 59 van de Wet Arbo en 48 van de Ambtenarenwet 1929. De socialezekerheidsrechter en de belastingrechter kennen deze bevoegdheid niet, wat vermoedelijk samenhangt met het feit dat zij oordelen over financiële besluiten waarvan de gevolgen geredresseerd kunnen worden en waarbij belangen van derden zelden een rol spelen.

     De rechtbank zal deze bevoegdheid in de eerste plaats kunnen gebruiken op grond van proceseconomische overwegingen, namelijk in de situatie dat de indiener van een beroepschrift met een vernietiging niets opschiet. Men denke bijvoorbeeld aan het geval dat door een bestuursorgaan een ingediend bezwaarschrift ten onrechte ontvankelijk is geacht en vervolgens ongegrond is verklaard (zie bijvoorbeeld Afdeling rechtspraak 16 maart 1978, AB 1979, nr. 9). In een dergelijk geval is het overigens ook mogelijk dat de rechtbank, na vernietiging zelf in de zaak voorziend, het ingediende bezwaarschrift alsnog niet-ontvankelijk verklaart. Daarnaast kan de rechtbank er ook voor kiezen om onder toepassing van artikel 6.2.14 [6:22] van de Awb het bestreden besluit in stand te laten indien de vernietiging haar grondslag zou vinden in de schending van een vormvoorschrift.

     Niet alleen op grond van proceseconomische overwegingen, maar ook met het oog op de feitelijke gevolgen die een besluit al heeft gehad, zal men er soms toch niet aan ontkomen de rechtsgevolgen van een besluit geheel of gedeeltelijk in stand te laten. Men kan hier denken aan het in stand laten van de gevolgen van een ontslagbesluit indien de rechter, alle belangen in aanmerking genomen, moet oordelen dat het daadwerkelijk terugplaatsen van de ambtenaar geen adequate reactie is op de rblz.|145| geconstateerde onrechtmatigheid (Centrale Raad van Beroep 1 november 1984, TAR 1985, nr. 8, en 26 mei 1987, TAR 1987, nr. 166). Uit een oogpunt van individuele rechtsbescherming moge dit weinig aantrekkelijk lijken, uit een oogpunt van evenwichtige belangenafweging kan dit evenwel gewenst of geboden zijn. Het ligt dan uiteraard wel voor de hand dat het geleden nadeel door middel van een vergoeding in geld of natura wordt gecompenseerd (Centrale Raad van Beroep 15 april 1977, AB 1977, nr. 259, en 7 juli 1983, TAR 1984, nr. 3).

     Voorwerp van geschil voor de rechtbank is, enkele uitzonderingen daargelaten, de door het bestuursorgaan genomen beslissing op het bezwaarschrift. Dit betekent dat er na de vernietiging - anders dan het geval zou zijn indien het primaire besluit voorwerp van beroep zou zijn - vrijwel altijd nog wat moet gebeuren. Indien de beslissing op een bezwaarschrift wordt vernietigd, ligt immers strikt genomen een bezwaarschrift voor waarop nog niet is beslist. Op het ingediende bezwaarschrift moet derhalve een nieuwe beslissing worden genomen. Gebeurt dat niet, dan ontstaat na verloop van enige tijd een fictieve weigering een beslissing op het bezwaarschrift te nemen. Het vierde lid voorziet in drie mogelijkheden om na vernietiging de zaak af te ronden: de rechtbank draagt het bestuursorgaan op een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen, de rechtbank bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of volstaat met vernietiging van het besluit.

     De toetsing door de rechtbank van de beslissing op het bezwaarschrift draagt een ex-tunckarakter. De vraag die de rechtbank bij de toetsing heeft te beantwoorden, is of het besluit toen het werd genomen, in overeenstemming was met het recht. Bij het opnieuw voorzien in de zaak en overigens ook bij de beoordeling van de vraag of de gevolgen van een vernietigd besluit in stand dienen te blijven, geldt dat in beginsel moet worden uitgegaan van de ten tijde van de nieuwe beslissing geldende feiten en omstandigheden, alsmede het op dat moment geldende recht. Bij het opnieuw voorzien in de zaak kan derhalve met nieuwe feiten en omstandigheden worden rekening gehouden.
     Wij zijn echter van mening dat zulks niet altijd mogelijk zal zijn. Zo zal niet ieder nieuw feit dat ex-nuncweigering van een vergunning zou rechtvaardigen zonder meer tot weigering van die vergunning mogen leiden. Wij denken daarbij aan het geval dat de beslissing op bezwaarschrift vernietigd wordt omdat het besluit inhoudende de weigering om een vergunning te verlenen op ondeugdelijke gronden berust. Aldan zou aan de rechtsbescherming van de aanvrager van de vergunning in het algemeen tekort worden gedaan indien bij het voorzien in de zaak acht wordt geslagen op eerst na de bestreden beslissing ontstane feiten en omstandigheden die een deugdelijke weigeringsgrond kunnen opleveren. Wij zijn van oordeel dat dergelijke feiten en omstandigheden wel in de nieuwe besluitvorming kunnen worden betrokken indien het bestuursorgaan rechtens bevoegd zou zijn de aanvankelijke beslissing in te trekken.

     Met betrekking tot de vraag in welke gevallen de rechtbank zelf in de zaak kan voorzien, wordt in de eerste plaats verwezen naar hetgeen wij daaromtrent in het algemeen gedeelte van de toelichting bij deze afdeling hebben opgemerkt. Daaraan zij op deze plaats nog het volgende toegevoegd. Nu aan de rechtbank de bevoegdheid is toegekend zelf in de zaak te voorzien, kan langs deze weg het primaire besluit van zijn rechtskracht worden beroofd. Bij de Afdeling rechtspraak, die thans niet de bevoegdheid heeft zelf in de zaak te voorzien, heeft dit punt in het verleden tot problemen geleid. Als voorbeeld kan de volgende casuspositie dienen.

     rblz.|146| Derden dienen een bezwaarschrift in tegen een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning. Het bezwaarschrift wordt ongegrond verklaard. Vervolgens wordt tegen deze beslissing op bezwaarschrift beroep ingesteld bij de rechtbank. Deze komt tot de conclusie dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en vernietigt het bestreden besluit, dat wil zeggen in het systeem van deze wet: de beslissing op bezwaarschrift. Alsdan rijst de vraag naar de rechtspositie van de vergunninghouder. Is zijn vergunning - de oorspronkelijke beslissing - nog van kracht of is dat niet het geval, omdat de beslissing op bezwaarschrift tot vervanging van de primaire beslissing strekt (devolutieve werking)? In de Arob-jurisprudentie werd in het verleden voor eerstgenoemde mogelijkheid gekozen, waardoor de vergunninghouder de vergunde handelingen mocht verrichten. Daardoor was het toepassen van bestuursdwang niet geoorloofd. Met name wanneer de reden voor de vernietiging gelegen is in het feit dat de bouwvergunning niet verleend had mogen worden, wordt deze opvatting over de rechterlijke vernietiging als weinig bevredigend ervaren. In meer recente rechtspraak is de Arob-rechter ertoe overgegaan niet alleen de bestreden beslissing, maar ook de oorspronkelijke beslissing te vernietigen (bijvoorbeeld AR 23 juni 1987, AB 1987, 527). Doordat aan de rechtbank de bevoegdheid toekomt zelf in de zaak te voorzien, zal de oplossing voor dit soort gevallen in de toekomst zijn dat de rechtbank de beslissing op het bezwaarschrift vernietigt en zelf in de zaak voorziet door de beslissing op het bezwaarschrift te nemen, inhoudende dat de bouwvergunning alsnog wordt geweigerd. Hetzelfde geldt indien een goedkeuringsbesluit wordt vernietigd en de rechtbank van oordeel is dat de gevraagde goedkeuring rechtens behoort te worden geweigerd.

     In vee! gevallen zal de rechter niet zelf in de zaak kunnen voorzien, maar zal door het bestuursorgaan een nieuwe beslissing met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank moeten worden genomen. Dit zal zich onder meer voordoen indien ook een beoordeling van andere feiten en omstandigheden nodig is dan die welke in de procedure in verband met het punt van geschil een rol hebben gespeeld. Het zou ondoenlijk zijn indien in die situatie de rechter zou worden belast met een beoordeling van dergelijke feiten en omstandigheden. In dat geval zal de rechter kunnen volstaan met de enkele vernietiging. Over de termijn waarbinnen het bestuursorgaan een nieuwe beslissing moet nemen, kan in het algemeen worden opgemerkt dat deze zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is, moet worden genomen. Vaak zal een nieuwe beslissing ruim binnen de termijn die staat voor het beslissen op een bezwaarschrift kunnen worden genomen. Als dat kan, moet het ook. De in het gelijk gestelde partij heeft immers al veel te lang op de juiste beslissing moeten wachten. Soms zal er echter niet aan te ontkomen zijn dat het nemen van een nieuwe beslissing meer tijd in beslag neemt. Dit zal zich in het bijzonder voordoen indien het geschil waarover de rechtbank een uitspraak heeft gedaan slechts een onderdeel vormt van de voor de uiteindelijke beslissing van het bestuursorgaan noodzakelijke besluitvorming. Indien bijvoorbeeld aan iemand een uitkering is geweigerd op de door de rechter onjuist geachte grond dat hij niet is verzekerd, zullen ons inziens voor de vervolgstappen die nodig zijn om tot een besluit omtrent de uitkering te komen de termijnen gelden die van toepassing zijn voor de primaire besluitvorming, zij het dat, zoals gezegd, betrokkene er ons inziens aanspraak op kan maken dat het bestuursorgaan ten aanzien van hem met bijzondere voortvarendheid te werk gaat.

     Het vijfde en zesde lid van dit artikel waarborgen dat de rechtbank, indien zij dit nodig oordeelt, de naleving van de uitspraak door het bestuursorgaan op effectieve wijze kan afdwingen. Zij kan een termijn rblz.|147| stellen voor het opnieuw voorzien in de zaak, eventueel versterkt met een dwangsom. In het geval de rechtbank wel een dwangsom zou opleggen, maar geen termijn zou stellen voor het nemen van een nieuw besluit, hetgeen wij overigens weinig waarschijnlijk achten, moet het tijdstip waarop de dwangsom verbeurd zou worden, worden gesteld op het moment waarop de termijn voor het nemen van een primair besluit in dat geval afloopt. Dit gelet op de rechtszekerheid waarop ook het bestuursorgaan aanspraak heeft en op hetgeen wij hiervoor stelden met betrekking tot de termijn waarbinnen het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen.

     Naar onze mening maakt deze regeling een aparte voorziening voor het niet-gevolg geven aan de uitspraak overbodig. Immers, indien de rechtbank in eerste instantie heeft afgezien van het stellen van een termijn en het opleggen van een dwangsom en het bestuursorgaan voert de uitspraak niet binnen een redelijke termijn uit, zal de belanghebbende beroep kunnen instellen bij de rechtbank, stellende dat een fictieve weigering om op het bezwaarschrift te beslissen voorligt en dat deze weigering onrechtmatig is. De rechtbank zal er onder die omstandigheden weinig moeite mee hebben de fictieve weigering te vernietigen en door het stellen van een termijn, versterkt met een dwangsom, de uitspraak kracht bij te zetten. Ook indien het bestuursorgaan na de rechterlijke uitspraak wel een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift heeft genomen, maar de belanghebbende van mening is dat deze niet in overeenstemming is met de uitspraak van de rechtbank, zal deze daarover het oordeel van de rechtbank kunnen uitlokken. De rechtbank kan dan beoordelen of de klacht gegrond is en zo nodig een dwangsom opleggen om naleving te verzekeren.

     Het schrappen van de aparte voorziening voor het niet-gevolg geven aan de uitspraak heeft onzes inziens het voordeel dat daardoor beter tot uitdrukking komt dat het bestuur gevolg dient te geven aan rechterlijke uitspraken (vgl. ook het rapport van de Nationale ombudsman van 5 september 1989, AB 1989, 558). Daarnaast zij er nog op gewezen dat de bestaande regelingen bestemd voor de gevallen waarin geen gevolg wordt gegeven aan een uitspraak van de administratieve rechter, in de praktijk zelden toepassing vinden. Ten slotte heeft het ecarteren van een aparte voorziening voor het niet-gevolg geven aan de uitspraak het voordeel dat daarmee de somtijds lastige vraag of er inderdaad sprake is van het niet-gevolg geven aan de uitspraak of "alleen maar" een besluit, waarmee de belanghebbende het niet eens is, niet meer behoeft te worden beantwoord.

     Wij hebben nog overwogen of de rechter de bevoegdheid zou moeten hebben een declaratoire uitspraak te doen. Wij merken daarover het volgende op. De bestaande proceswetten kennen het zuivere declaratoir niet. Er zijn weliswaar situaties waarin een belanghebbende er behoefte aan heeft zekerheid te verkrijgen omtrent zijn bestuursrechtelijke rechtspositie, maar in die behoefte kan in de meeste gevallen adequaat worden voorzien. Wij denken daarbij aan het geval dat onduidelijkheid bestaat over de vraag of wel een voor beroep vatbaar besluit is verkregen, dan wel dat de rechtsgang bij de burgerlijke rechter direct openstaat. In die situatie kan het oordeel van de administratieve rechter over de ontvankelijkheid van het beroep de gewenste duidelijkheid brengen. Ingewikkelder ligt het geval waarin een belanghebbende zekerheid wenst te verkrijgen over zijn materiële rechtspositie, bijvoorbeeld over de vraag of het gebruik dat hij wil gaan maken van zijn bedrijfspand in overeenstemming is met de bij het bestemmingsplan horende voorschriften. Als wij het goed zien, wordt de beslissing van burgemeester en wethouders dat het voorgenomen gebruik rechtens ongeoorloofd is geen beschikking in rblz.|148| de zin van de Wet Arob geacht (AR 16 juni 1987, AB 1987, 403; VzAR 10 oktober 1987, BR 1988, p. 375). De mededeling echter dat geen vergunning, vrijstelling of ontheffing nodig is, zou daarentegen wel een beschikking worden gevonden (VzAR 29 april 1982, BR p. 785; VzAR 26 augustus 1982, tB/S V, 271, De Gemeentestem 6726.5; AR 17 mei 1985, AB 1985, 561; AR 11 oktober 1985, AB 1986,365; BR 1986, p. 366; AR 16 juni 1987, AB 1987, 403; AR 29 december 1987, AB 1987, 400; AR 24 mei 1988, AB 1989, 249; AR 6 december 1988, AB 1989, 140; AR 31 maart 1989, AB 1989, 405; AR 5 september 1990, AB 1991, 372).

     Niettemin zijn in meer recente jurisprudentie aanwijzingen te vinden voor nuancering. De Arob-rechter heeft al eens beslist dat de mededeling dat een bepaald toekomstig handelen in strijd zal zijn met de gebruiksvoorschriften van een bestemmingsplan, als beschikking moet worden aangemerkt (AR 14 december 1989, AB 1990, 505). In gelijke zin, maar dan met betrekking tot de toepassing van de Mediawet, werd geoordeeld in AR 7 april 1990, AB 1991, 122, en AR 5 september 1990, AB 1991, 360 (geen buitenlandse omroepinstelling). Ampele overweging van deze rechtspraak heeft ons tot de conclusie geleid dat van het mogelijk maken van een rechterlijk declaratoir in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie dient te worden afgezien. De gebleken behoefte aan rechtszekerheid van burgers manifesteert zich namelijk met name in situaties dat het bestuur nog geen besluit heeft genomen. Wij achten het vooralsnog in strijd met de karakteristieken van het door ons voorgestelde bestuurs(proces)recht, waarin het geven van rechtsoordelen omtrent de toepasselijkheid van algemeen verbindende voorschriften primair tot de verantwoordelijkheid van het bestuur behoort en waarin het besluit van een bestuursorgaan voorwerp van het geschil bij de administratieve rechter vormt om de rechterlijke uitspraakbevoegdheden met het declaratoir uit te breiden. Dit zou alleen zin hebben als er nog geen besluit is, welke situatie evenwel thans buiten de bevoegdheid van de administratieve rechter valt. Indien wel een besluit is genomen, ontgaat ons vooralsnog welke betekenis het declaratoir zou kunnen hebben naast de vernietiging, omdat de rechter kan bepalen dat de gevolgen van het vernietigde besluit geheel of ten dele in stand kunnen blijven. Wij hebben daarbij mede overwogen dat bij de vernietiging van een onzuiver schadebesluit, omdat verweerder onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van één of meer bepaalde belanghebbenden, gedektverklaring met daaraan gekoppeld toekenning van een adequaat geachte schadeloosstelling een passende rechterlijke reactie kan zijn.

 

Artikel 8.2.6.7 [8:73]

     Soms zal er aanleiding kunnen zijn om naast de vernietiging van een besluit een schadevergoeding toe te kennen als compensatie voor het nadeel geleden door het achteraf bezien onrechtmatige besluit. Dit spreekt wel in het bijzonder indien op grond van preponderante belangen van derden de gevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand worden gelaten. Maar ook daarbuiten kan schadevergoeding op haar plaats zijn. Men denke bijvoorbeeld aan vertragingsschade. Daartoe wordt aan de rechtbank de bevoegdheid gegeven om in geval van gegrondverklaring van het beroep op verzoek van de belanghebbende de door haar aangewezen rechtspersoon tot vergoeding van geleden schade te veroordelen, zo daartoe gronden zijn.
     Het verzoek om schadevergoeding kan in elke stand van het geding worden gedaan. In de bestaande procesregelingen is deze bevoegdheid niet steeds opgenomen (de Beroepswet) en waar dit wel het geval is, is zij vaak onder zekere beperkingen verleend. Zo kent artikel 60 van de rblz.|149| Wet Arbo naast de mogelijkheid van een volledige schadevergoeding ook de mogelijkheid van een tegemoetkoming in de schade en kan ingevolge de Ambtenarenwet 1929 alleen een schadevergoeding worden toegekend indien het beroep zich richt tegen een handeling (artikel 47, derde lid) dan wel indien de rechter de gevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand laat (artikel 48). De artikelen 58b, vierde lid, en 99, derde lid, van de Wet op de Raad van State kennen dergelijke beperkingen niet. Wel bevatten zij de clausule "onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen".

     Naar onze indruk maken sommige administratieve rechters, voor zover zij de bevoegdheid hebben schadevergoeding toe te kennen, nog weinig gebruik van deze bevoegdheid en laten zij schadevergoedingskwesties bij voorkeur over aan de burgerlijke rechter. Het schadevergoedingsrecht is in Nederland in het bijzonder ontwikkeld door de burgerlijke rechter. Het is naar onze mening uit het oogpunt van efficiënte rechtsbedeling en rechtsbescherming aantrekkelijk indien de burger in één en dezelfde procedure zijn schade vergoed kan krijgen. Het is anderzijds naar onze mening juist gelet op de bijzondere expertise die de burgerlijke rechter heeft op het terrein van het schadevergoedingsrecht niet wenselijk de mogelijkheid van een schadevergoedingsactie bij de burgerlijke rechter thans uit te sluiten. Wij prefereren een geleidelijke ontwikkeling waarbij de administratieve rechter meer en meer zelf het schadevergoedingsaspect afdoet. De integratie van administratieve en civiele rechtspraak in eerste aanleg zal kunnen bijdragen aan deze ontwikkeling.
     Voor de goede orde: met de door ons voorgestelde regeling wordt geen wijziging beoogd van het geldende, materiële, schadevergoedingsrecht.

     In het onderhavige artikel is de clausule "onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen" die voorkomt in artikel 99 , derde lid, van de Wet op de Raad van State niet opgenomen. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de civiele rechter naar ons oordeel in beginsel geen taak heeft indien de administratieve rechter zich ten gronde heeft uitgelaten over de vraag of er een aanspraak op schadevergoeding bestaat en, zo ja, hoeveel de schadevergoeding dient te bedragen. Zowel de belanghebbende als de administratieve kamer heeft echter de mogelijkheid het schadevergoedingsaspect van de zaak in de procedure voor de administratieve kamer buiten beschouwing te laten. De belanghebbende doordat hij achterwege laat om schadevergoeding te vragen, de administratieve kamer door uit te spreken dat de partij die om schadevergoeding heeft verzocht zich ter zake tot de civiele kamer dient te wenden.

     In het tweede lid wordt voorzien in de mogelijkheid dat een beslissing over de omvang van de schadevergoeding niet tegelijkertijd wordt genomen met de uitspraak waarbij het beroep gegrond wordt verklaard, maar bij een nadere uitspraak. Alsdan wordt het mogelijk het schadevergoedingsaspect afzonderlijk te bezien en bij een nadere uitspraak daarover een beslissing te nemen. De rechtbank kan hiertoe ambtshalve beslissen, dan wel op verzoek van een partij. Beide uitspraken zijn einduitspraken en derhalve vatbaar voor hoger beroep. Wanneer hoger beroep wordt ingesteld tegen de eerste uitspraak, verdient het aanbeveling dat de behandeling ter vaststelling van de omvang van de schadevergoeding wordt aangehouden totdat in hoger beroep uitspraak is gedaan.

rblz.|150| 

Artikel 8.2.6.9 [8:75]

     Uitgangspunt in de administratieve rechtsgangen is altijd geweest en is nog steeds dat daarvoor geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt. In lijn hiermee is tot nog toe in het algemeen in de verschillende proceswetten - uitgezonderd artikel 61 van de Wet Arbo - ook niet in een proceskostenveroordeling voorzien. Onze ambtsvoorgangers hebben in een brief van 4 mei 1988 (Kamerstukken II 1987-1988, 20 550, nr. 1) de uitkomst neergelegd van een nadere studie naar de wenselijkheid van invoering van de mogelijkheid van een proceskostenvergoeding in het bestuursrecht. Daarin werd geconcludeerd dat aan algehele invoering van een proceskostenveroordeling waarbij een kostenveroordeling van de in het ongelijk gestelde partij verplicht dan wel regel is, uit een oogpunt van rechtsbescherming aanzienlijke bezwaren zijn verbonden. Uit dat oogpunt werd een regeling aanvaardbaar geacht waarbij aan de rechter de bevoegdheid wordt gegeven een in het ongelijk gestelde partij in de kosten te verwijzen. Invoering van een kostenveroordeling kon naar hun oordeel eerst worden overwogen wanneer uit evaluatie van maatregelen gericht op een zorgvuldig gebruik van rechterlijke voorzieningen zou blijken dat deze onvoldoende effect sorteren.

     Bij het ontwerpen van het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht hebben wij bezien of invoering van een proceskostenverdeling in het bestuursprocesrecht wenselijk is. Wij zijn tot de conclusie gekomen dat zulks het geval is. Daaraan hebben de volgende overwegingen ten grondslag gelegen.

     Wij zijn van oordeel dat het in het burgerlijk procesrecht geldende uitgangspunt dat de partij die kosten heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel te behouden, (een deel van) deze kosten van haar wederpartij vergoed krijgt dan wel kan krijgen, ook in het bestuursprocesrecht uitgangspunt moet zijn. In geschillen tussen partijen is het immers niet onredelijk dat de verliezende partij (een deel van) de kosten van de winnende partij vergoedt. De kans op verlies is een normaal procesrisico. Wanneer dit risico zich verwerkelijkt, is het niet redelijk dat de partij die door de rechter in het gelijk is gesteld per definitie met al haar kosten blijft zitten. De omstandigheid dat in het bestuursprocesrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt, kan hooguit een verklaring vormen voor het feit dat in de huidige proceswetten in de regel een regeling inzake de mogelijkheid van een kostenveroordeling van de burger ontbreekt. Aan deze omstandigheid kan geen argument worden ontleend tegen introductie van de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling van de burger. Immers, de regeling van de proceskostenveroordeling in het burgerlijk procesrecht geldt ook indien verplichte procesvertegenwoordiging (geheel of ten dele) ontbreekt (vgl. artikel 57a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voor de contentieuze kantongerechtsprocedure en artikel 429k, tweede lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voor de verzoekschriftprocedure). Wij wijzen er voorts op dat de wetgever in de Wet Arbo - een betrekkelijk recente proceswet - een regeling van de proceskostenveroordeling heeft opgenomen en daarbij kennelijk van oordeel was dat een dergelijke regeling zich verdraagt met het ook in de Wet Arbo neergelegde beginsel dat geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat. Wij tekenen daarbij aan dat het uitgangspunt dat de burger wordt geacht in alle gevallen zelf een bestuursrechtelijke procedure te kunnen voeren, heden ten dage niet meer onverkort kan gelden, omdat bestuursrechtelijke zaken soms zodanig gecompliceerd zijn dat de belanghebbende er verstandig aan kan doen zich te verzekeren van juridische bijstand.

     rblz.|151| Wij zien derhalve geen principiële redenen om in het bestuursprocesrecht af te zien van een regeling voor de veroordeling in de proceskosten van bestuursorganen en burgers.

     Het voorgaande neemt echter niet weg dat er alle aanleiding is om, gelet op de eigen aard van het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht, een daarop toegesneden regeling voor de proceskostenveroordeling te ontwerpen en niet zonder meer aan te sluiten bij het - in beginsel imperatieve - stelsel van het burgerlijk procesrecht. Daarbij is een aantal factoren van belang. Zoals reeds eerder is gesteld, staat in een bestuursrechtelijk geding de rechtmatigheid van een eenzijdig en in een situatie van een zekere ongelijkheid door een bestuursorgaan vastgesteld besluit centraal. Het gaat dan niet aan, de burger die de rechtmatigheid van een dergelijk besluit bij de rechter aan de orde stelt per definitie de mogelijkheid van een vergoeding van (een deel van) zijn proceskosten te onthouden. Het feit dat de verhouding tussen bestuursorgaan en burger zich meer en meer ontwikkelt in de richting van een rechtsbetrekking tussen partijen pleit ervoor ook de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling van de burger niet uit te sluiten. Vervolgens rijst dan de vraag of het in dat geval om een imperatieve of om een facultatieve regeling moet gaan. De wetgever staat tevens voor de vraag welk bereik de kostenveroordeling moet hebben en tot op welke hoogte in aanmerking komende kosten onder de regeling moeten worden gebracht.

     Het vrijwel over de gehele linie ontbreken van een regeling ter zake in het bestuursprocesrecht heeft geleid tot jurisprudentie van de burgerlijke rechter op dit punt (Hoge Raad 17 november 1989, NJ 1990, 746, m.nt. JBMV, en AB 1990, 81 m.nt. G.P. Kleijn, Velsen-De Waard; Hoge Raad 27 maart 1991, RvdW 1991, 143, Van Gog-Nederweert). Deze rechtspraak houdt kort gezegd het volgende in. Als een besluit van een bestuursorgaan op verzoek van een belanghebbende door de administratieve rechter wordt vernietigd wegens strijd met het recht, is dat bestuursorgaan in beginsel jegens die belanghebbende aansprakelijk uit onrechtmatige daad en kan het door de burgerlijke rechter tot vergoeding van de schade worden veroordeeld. Van de wegens onrechtmatige daad te vergoeden schade kunnen deel uitmaken de kosten van door de benadeelde ingeroepen rechtsbijstand in een bestuursrechtelijke procedure, voor zover het inroepen van die rechtsbijstand redelijk was en voor zover de daarmee gemoeide kosten redelijk zijn. De burgerlijke rechter acht het derhalve juist en billijk dat in de rechtsbetrekking tussen overheid en burger de overheid aansprakelijk kan worden gehouden voor de schade, bestaande uit de redelijke kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken om een onrechtmatige overheidsdaad in rechte te doen redresseren.

     Deze jurisprudentie noopt naar ons oordeel tot een specifieke en eigensoortige wettelijke regeling van de proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht. Allereerst zijn wij van oordeel dat, anders dan in de contentieuze procedure in het burgerlijk procesrecht en in overeenstemming met de verzoekschriftprocedure in het burgerlijk procesrecht, in het bestuursprocesrecht moet worden gekozen voor een facultatieve regeling. Verder zijn wij van oordeel dat wat de hoogte van de kostenveroordeling betreft een niet te rechtvaardigen onderscheid wordt gemaakt tussen burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht. In civiele zaken is sprake van een begrensde kostenveroordeling, door middel van de zogenoemde liquidatietarieven. In bestuursrechtelijke zaken is thans op grond van de genoemde jurisprudentie van de burgerlijke rechter sprake van een integrale kostenveroordeling, zij het uiteraard met inachtneming van de zogenoemde dubbele redelijkheidstoets. Alleen een wettelijke regeling kan daarin verandering brengen. Ten tweede is het uit rblz.|152| budgettair oogpunt niet verantwoord als in bestuursrechtelijke zaken sprake zou blijven van een integrale kostenveroordeling. Onze conclusie is dat bij de invoering van een algemene regeling van een proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht - de wenselijkheid daarvan kwam hiervoor reeds aan de orde - moet worden gekozen voor een facultatieve regeling en voor een begrenzing van de hoogte van de kosten.

     Voor de verhouding tussen een specifieke wettelijke regeling in het bestuursprocesrecht en de jurisprudentie van de burgerlijke rechter op grond van de algemene regeling van de onrechtmatige daad verwijzen wij naar een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb 17 oktober 1991, no. 86/1463/60/099H, nog niet gepubliceerd). Het College komt daarin tot de conclusie dat die civielrechtelijke jurisprudentie niet van invloed is op de uitleg van de specifieke bestuursrechtelijke regeling door de administratieve rechter.

     Wij zijn van mening dat het nodig noch wenselijk is om in artikel 8.2.6.9 [8:75] uitdrukkelijk een onderscheid te maken tussen de positie van het bestuursorgaan en de positie van de burger, in die zin dat een proceskostenveroordeling van de burger slechts mogelijk is bij misbruik van procesrecht. Zo een legislatieve differentiatie is niet nodig, omdat het aan de administratieve rechter kan worden overgelaten om te beoordelen of het redelijk en billijk is om in het concrete geval de burger in de kosten te veroordelen. Wij verwachten niet dat de rechter van de mogelijkheid om de burger in de kosten te veroordelen een zodanig gebruik zal maken dat de burger ervan zal afzien om beroep in te stellen als hij meent dat daarvoor goede gronden aanwezig zijn. Wij vinden daarvoor steun in de bestendige jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven ten aanzien van artikel 61 van de Wet Arbo zoals gevestigd in CBb 23 september 1959, SEW 385. Wij achten deze differentiatie ook niet wenselijk, omdat er ook andere gevallen dan die waarin sprake is van misbruik van procesrecht denkbaar zijn waarin het alleszins redelijk is om de belanghebbende in de kosten te veroordelen. Wij menen derhalve dat een ongeclausuleerde mogelijkheid van een beperkte kostenveroordeling ingeval appellant in het ongelijk wordt gesteld, aanvaardbaar is. Wij zijn overigens van oordeel dat zulks slechts een beperkte rem zal kunnen zijn op het nodeloos procederen door belanghebbenden. Daarvoor zijn andere en geschiktere instrumenten beschikbaar.

     Wij merken in dit verband op dat uit weliswaar beperkt wetenschappelijk onderzoek dat ter zake is verricht, blijkt dat appellanten in het algemeen serieuze gronden hebben om in beroep te gaan, maar ook dat de toepassing van hetzelfde complex van regelgeving door het ene of het andere bestuursorgaan tot zeer uiteenlopende beroepspercentages kan leiden. De wijze van optreden van een bestuursorgaan kan - is de conclusie van dat onderzoek - een belangrijke invloed hebben op het "beroepsgedrag" van de burger. In dit verband is ook de bezwaarschriftprocedure van belang. De in het algemeen hoge zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure toont aan dat het goed mogelijk is de burger van verder procederen te doen afzien, ook als de voor hem ongunstige beslissing blijft gehandhaafd. Een precieze en nauwkeurige uitleg van het hoe en waarom van het genomen besluit door een bestuursorgaan lijkt ons een goede manier om nodeloos procederen tegen te gaan, waarbij wij erop willen wijzen dat naarmate een bestuursorgaan de juridische aspecten van een besluit beter heeft uiteengezet, de burger die toch doorzet, des te gereder in de kosten kan worden veroordeeld, omdat hij in dat geval redelijkerwijs kon weten dat verder procederen zinloos was.

     rblz.|153| Wij stellen voor om het bereik van de proceskostenveroordeling te beperken tot de procedure bij de administratieve rechter. In het burgerlijk recht wordt onderscheiden tussen de eigenlijke proceskosten, die in rechtstreeks verband staan met de bij de burgerlijke rechter aanhangige procedure - daaronder vallen blijkens artikel 57, zesde lid, Rv ook kosten ter voorbereiding van de gedingstukken en ter instructie van de zaak - en de kosten die een partij heeft gemaakt ter verkrijging van voldoening buiten rechte. Deze laatste kosten komen, voor zover deze redelijk zijn ingevolge artikel 6:96, tweede lid, onderdeel c, van het nieuwe BW als vermogensschade voor vergoeding in aanmerking.

     Denkbaar zou zijn om onder de proceskosten ook te begrijpen de kosten van rechtsbijstand in een aan het beroep op de administratieve rechter voorafgaande bezwaarschriftprocedure, nu de wet in de regel verplicht tot het doorlopen van een voorprocedure, voordat de administratieve rechter kan worden geadieerd. Het karakter van de bezwaarschriftprocedure rechtvaardigt onzes inziens evenwel het uitgangspunt dat de kosten van rechtsbijstand die daarin worden gemaakt in de regel voor rekening van de bezwaarde belanghebbende blijven. De bezwaarschriftprocedure is primair gericht op een bestuurlijke heroverweging van de bestreden primaire beslissing. Mede op basis van de naar voren gebrachte bezwaren neemt het bestuursorgaan een nieuwe beslissing naar de stand van zaken van dat moment. De omstandigheid dat het bestuursorgaan aan de bezwaren van de belanghebbende is tegemoetgekomen, behoeft geenszins te beteken dat het primaire besluit onrechtmatig was. De bezwaarschriftprocedure is ook, juist omdat zij verlengde besluitvorming in gang zet, zonder drempel. Er is geen recht verschuldigd. Voor het administratief beroep geldt mutatis mutandis hetzelfde. Toekenning van een vergoeding van in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten zal daarom naar ons oordeel uitzondering dienen te blijven. Wij achten het derhalve wenselijk dat deze kosten buiten de regeling van artikel 8.2.6.9 [8:75] blijven. Dat beperkt ook de omvang van de bestuurslasten en vermindert de werkbelasting van de administratieve rechter. Eén en ander betekent dat vergoeding van deze kosten slechts mogelijk is via de weg van toekenning van schadevergoeding door de administratieve rechter of de burgerlijke rechter. Aldus wordt in dezen ook geen onderscheid gemaakt tussen bezwaarschriftprocedures die wel en bezwaarschriftprocedures die niet leiden tot een procedure bij de administratieve rechter. Indien zou blijken dat de administratieve rechter of de burgerlijke rechter anders dan wij verwachten in de regel een vergoeding van kosten van rechtsbijstand gemaakt in een bestuurlijke voorprocedure zou toewijzen, is er aanleiding te bezien of deze kosten eveneens onder bereik van de regeling van de proceskostenvergoeding moeten worden gebracht om aldus tot een wettelijke begrenzing daarvan te komen.

     Wij betoogden reeds dat een wettelijke begrenzing van de kosten met het oog op de gelijkheid in dezen tussen burgerlijk procesrecht en bestuursrecht niet kan worden gemist. Een beoordeling in ieder individueel geval op grond van de dubbele redelijkheidstoetsing zou bovendien een te grote verzwaring van de werklast van de rechter betekenen. Deze normering zal worden gegeven in een algemene maatregel van bestuur [zie Besluit proceskosten bestuursrecht, red.]. Het gevolg van de gegeven normering is dat de rechter nog slechts zal behoeven te beoordelen of er reden is voor een proceskostenveroordeling. De taakverzwaring die hieruit voor de rechter voortvloeit, achten wij beperkt.

     rblz.|154| Met betrekking tot de financiële gevolgen na de voorgestelde proceskostenveroordeling merken wij op dat deze in geen geval aan dit wetsvoorstel kunnen worden toegeschreven. De groei van de uitgaven op dit punt vloeit voort uit het thans reeds geldende recht, zoals dat is geformuleerd door de Hoge Raad in zijn bovengenoemde arrest. Op grond daarvan worden ook nu reeds aan appellanten proceskosten vergoed. Daarmee wordt immers een procedure bij de burgerlijke rechter over de proceskosten voorkomen. Wel kan worden vastgesteld dat dit wetsvoorstel de overheidsuitgaven op dit punt geen halt toeroept, afgezien van de nadere normering die in de hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur zal worden neergelegd. De redenen hiervoor zijn in het voorgaande uiteengezet.

     In het eerste lid is bepaald dat de rechtbank bij uitsluiting van een andere rechter de bevoegdheid heeft de in het ongelijk gestelde partij in de kosten te veroordelen. Consequentie daarvan is dat in de gevallen dat de rechtbank geen termen aanwezig acht voor een kostenveroordeling, de kosten van juridische bijstand niet via een onrechtmatigedaadsactie kunnen worden vergoed.

     Wij achten een proceskostenveroordeling slechts mogelijk indien een partij daarom - op enig moment in de procedure - uitdrukkelijk heeft gevraagd.

     In de woorden "redelijkerwijs heeft moeten maken" wordt tot uitdrukking gebracht dat niet slechts de kosten zelf redelijk moeten zijn om voor vergoeding in aanmerking te komen, maar ook dat het inroepen van rechtsbijstand redelijk moet zijn geweest.

     Wij stellen als gezegd voor om in een algemene maatregel van bestuur een specifieke tarifiëring op te nemen van de kosten met betrekking tot de onderscheiden processuele handelingen tijdens de procedure bij de rechtbank. Hierbij kan rekening worden gehouden met de aard van de zaken en verschillende typen van procedures.

     In het tweede lid is een regeling opgenomen voor de kostenveroordeling van een partij die procedeert tegen een partij die in aanmerking is gebracht voor door de Staat gefinancierde rechtsbijstand. In dat geval dient het bedrag tot betaling waarvan de in het ongelijk gestelde is veroordeeld, voldaan te worden aan de griffier van de rechtbank. Deze verdeelt het bedrag vervolgens overeenkomstig de volgorde van artikel 57b van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. In het derde lid is een regeling opgenomen voor het geval dat het beroep wordt ingetrokken. Indien de intrekking het gevolg is van de omstandigheid dat geheel of gedeeltelijk aan de bezwaren van de appellant is tegemoetgekomen, kan deze een kostenveroordeling bij afzonderlijke uitspraak uitlokken.

 

Artikel 8.2.6.10 [8:76]

     Deze bepaling komt overeen met artikel 99, vierde lid, van de Wet op de Raad van State en artikel 62 van de Wet Arbo.

 

Artikel 8.2.6.11 [-]

     Bij de regeling van het bestuursprocesrecht is uitgangspunt dat de uitspraak van de rechtbank terstond effect sorteert. Dit uitgangspunt dient de rechtszekerheid, komt de slagvaardigheid van het openbaar bestuur ten goede en dient de belangen van degenen voor wie de uitspraak van de rechter positief is. Een dergelijke regeling is in het rblz.|155| algemeen verantwoord ten opzichte van degene voor wie de rechterlijke uitspraak ongunstig uitvalt. Er zijn evenwel bijzondere omstandigheden denkbaar waarbij het wenselijk is dat de status quo na de uitspraak gehandhaafd blijft gedurende de termijn voor het instellen van hoger beroep of, wanneer hoger beroep is ingesteld, totdat de appelrechter uitspraak heeft gedaan. Het gaat dan om zaken waarbij het bijzonder of algemeen belang ermee gediend is dat zich geen feiten kunnen voltrekken die na een van de uitspraak van de rechter in eerste aanleg afwijkende uitspraak van de appelrechter niet meer kunnen worden teruggedraaid. Ter voorkoming van grote schaden dient de status quo gehandhaafd te blijven. Als voorbeelden kunnen worden genoemd: het (nog) niet bouwen van een groot bouwwerk of het (nog) niet afbreken daarvan. De voorgestelde bepaling geeft de rechtbank de bevoegdheid om een voorziening te treffen voor de duur van de appeltermijn of, wanneer hoger beroep is ingesteld, totdat de appelrechter uitspraak heeft gedaan. Wij wijzen erop dat in hoger beroep de voorzitter van het appelcollege desgevraagd de door de rechtbank gegeven voorziening kan opheffen of wijzigen.
     Enige voorbeelden: Wanneer de rechtbank het beroep tegen een beslissing op beroep waarbij het beroep tegen een weigering van een bouwvergunning ongegrond was verklaard gegrond acht, kan zij de voorziening treffen dat de bouwvergunning nog niet wordt afgegeven, totdat haar uitspraak onherroepelijk is geworden dan wel bij uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening in hoger beroep anders wordt beslist. Evenzo kan de rechter die een beslissing op bezwaar vernietigt, inhoudende de ongegrondverklaring van een bezwaar tegen de weigering tot de uitoefening van politiedwang, bepalen dat nog niet tot de uitoefening van politiedwang kan worden overgegaan. Als de rechter het beroep tegen een beslissing op beroep waarbij de bouwvergunning na een aanvankelijke weigering alsnog wordt afgegeven ongegrond acht, kan hij bepalen dat de bouwvergunning geschorst blijft totdat zijn uitspraak onherroepelijk is geworden dan wel bij uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening in hoger beroep anders wordt beslist.

     Naar ons oordeel verzekert dit samenstel van regels - de uitvoerbaarheid bij voorraad van de uitspraak van de rechtbank ex lege en de bevoegdheid van dezelfde rechtbank om een voorziening te treffen totdat haar uitspraak onherroepelijk is geworden dan wel de mogelijkheid van een voorlopige voorziening in hoger beroep - een evenwichtige afweging van de op het spel staande belangen in het concrete geval.

 

Artikel 8.2.6.12 [8:77]

     In dit artikel worden de elementen opgesomd die de uitspraak dient te bevatten. Zij spreken in het algemeen voor zichzelf. De formulering van onderdeel e van het eerste lid is ontleend aan artikel 3.5.5 [3:45] van de Awb. In het tweede lid wordt voorgeschreven dat bij gegrondverklaring van het beroep in de uitspraak moet worden aangegeven welk algemeen verbindend voorschrift of welk algemeen rechtsbeginsel geschonden wordt geacht. Hiermee beogen wij de rechtszekerheid, alsmede de verdere rechtsontwikkeling te bevorderen. Dit voorschrift sluit aan bij het bepaalde in de bestaande proceswetten: artikel 63, eerste lid, onderdeel b, van de Wet Arbo, artikel 58, tweede lid, van de Ambtenarenwet 1929 en artikel 8, tweede lid, van de Wet Arob. In afwijking van het in die wetten bepaalde achten wij het gewenst dat wordt voorgeschreven dat de uitspraak in het voorkomende geval ook aangeeft welk algemeen verbindend voorschrift is geschonden. Met de term algemeen rechtsbeginsel hebben wij willen aangeven dat de administratieve rechter niet alleen wegens strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur rblz.|156| kan vernietigen, maar tevens wanneer hij strijd constateert met een algemeen rechtsbeginsel dat ook buiten de sfeer van het bestuursrecht gelding heeft. Daardoor wordt tevens treffender tot uitdrukking gebracht dat de rechterlijke taak bestaat uit het toetsen van bestuursbeslissingen aan rechtsnormen. In aanmerking is genomen dat de verwevenheid van het bestuursrecht, het strafrecht en het burgerlijk recht in de bestuurspraktijk is toegenomen. In verband daarmee is het ongewenst het tweede lid van artikel 8.2.6.12 [8:77] te beperken tot (algemeen verbindende voorschriften en) algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze overweging lag mede ten grondslag aan de wijziging in 1984 van artikel 58, eerste lid, onderdeel d, van de Ambtenarenwet 1929. Daarin is sedertdien als toetsingsgrond vastgelegd strijd met een algemeen rechtsbeginsel of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

     Tot de algemene rechtsbeginselen die niet direct of uitsluitend voor het bestuur zijn geschreven, maar in het bestuursrecht wel gelding behoren te hebben, rekenen wij het beginsel ne bis in idem, het beginsel dat een sanctie evenredig behoort te zijn aan de ernst van het feit en het beginsel dat hetgeen ten onrechte als betaling is ontvangen, dient te worden terugbetaald.

 

Artikel 8.2.6.13 [8:78]

     Deze bepaling schrijft voor dat de rechtbank het dictum - dat is de kern van haar uitspraak - in het openbaar uitspreekt. Het is dus niet nodig dat de gehele uitspraak in het openbaar wordt uitgesproken. Zulks is in overeenstemming met de in artikel 6 van het EVRM daaromtrent gestelde eisen (zie het arrest van het EHRM in de gevoegde zaken 8603, 8723 en 8729/79, Crociani e.a., en het arrest van 8 december 1983, Pretto, Series A, Vol. 71-A).

 

Artikel 8.2.6.14 [8:79]

     De uitspraak of het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak dient op korte termijn - kosteloos - voor partijen beschikbaar te zijn. Het is van groot belang dat zij spoedig na de openbaarmaking van de uitslag van de procedure kunnen beschikken over de gehele uitspraak. Het beginsel van openbaarheid van de uitspraak brengt met zich dat ook anderen dan partijen - tegen vergoeding - een afschrift van de uitspraak kunnen verkrijgen.

     De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer brengt mee dat onder omstandigheden volstaan moet worden met het verstrekken van een uittreksel.

 

Artikel 8.2.6.15 [8:80]

     In deze bepaling is de bekendmaking van de uitspraak geregeld, voor zover de uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 8.2.6.6 [8:72], vierde lid, in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze bepaling is ontleend aan de artikelen 60g en 114 van de Wet op de Raad van State (die alleen zagen op de voorlopigevoorzieningsprocedure) en sluit aan op artikel 6.4.17 [7:26] juncto afdeling 3.5 [3.6] van de Awb.

rblz.|157| 

Titel 8.3. Voorlopige voorziening en onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak


Algemeen

     In titel 8.3 is de regeling inzake voorlopige voorziening opgenomen. Deze sluit voor een belangrijk deel aan bij de artikelen 107 tot en met 116 van de Wet op de Raad van State. In de praktijk heeft deze regeling bewezen te voldoen.

     Uitgangspunt van de regeling is het thans bestaande bestuursrechtelijke systeem, inhoudende dat het beroep op de administratieve rechter in het algemeen geen schorsende werking heeft. Omdat met de afhandeling van een dergelijk beroep geruime tijd gemoeid kan zijn, heeft een rechtzoekende niet zelden belang bij een snelle beslissing. Voorkomen moet immers worden dat het beroep op de rechter illusoir wordt, omdat feitelijke omstandigheden een uitspraak ten gronde zinledig hebben gemaakt. Een voorlopige voorziening is - hoezeer zij ook tot effect kan hebben dat het geschil feitelijk gezien definitief wordt beslist - een ordemaatregel voor in beginsel de duur van het bestuursrechtelijk geding ten principale.

     Hoewel dus een voorlopige voorziening het geschil niet ten gronde kan beslissen, kan het gewenst zijn dat de rechter in de voorlopigevoorzieningsprocedure over de bevoegdheid beschikt om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. Het is om proceseconomische redenen ongewenst partijen langer op een uitspraak te laten wachten dan strikt noodzakelijk is. Daarom hebben wij besloten de zakelijke inhoud van het huidige artikel 116 van de Wet op de Raad van State over te nemen in het onderhavige voorstel.

     In deze titel wordt, in aansluiting op artikel 65 van de Wet Arbo en artikel 102 van de Ambtenarenwet 1929, een enigszins van de Wet op de Raad van State afwijkende terminologie gebruikt: het begrip voorlopige voorziening ziet tevens op de schorsing. Een voorlopige voorziening kan verschillende maatregelen inhouden: een (gehele of gedeeltelijke) schorsing, een andere voorzieningsmaatregel, dan wel beide. Voorts is de formulering van artikel 8.3.1 [8:81] beter afgestemd op artikel 289 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

     Van een verdere afstemming op het civielrechtelijke kort geding is in dit stadium van de herziening van de rechterlijke organisatie afgezien. Wij zijn van oordeel dat het thans nog te vroeg is om het zogenaamde connexiteitsprincipe, inhoudende dat een voorlopige voorziening uitsluitend kan worden verkregen hangende een bodemprocedure, los te laten. De rechtsmacht van de administratieve rechter die aanknoopt bij het besluitbegrip, de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep, alsmede de korte beroepstermijn in bestuursrechtelijke zaken, staan eraan in de weg het bestuursrechtelijk kort geding thans op dezelfde wijze te regelen als zijn burgerrechtelijke pendant.

     De voorlopigevoorzieningsprocedure zal openstaan hangende de behandeling van het geding in de hoofdzaak, dat wil zeggen: tijdens de bezwaarschriftenprocedure, het administratief beroep - zulks in afwijking van het stelsel van de Wet op de Raad van State -, het geding in eerste aanleg bij de rechtbank en het geding in hoger beroep.

rblz.|158| 

Artikel 8.3.1 [8:81]

     Partijen, alsmede de indieners van een bezwaar- of beroepschrift kunnen zich tot de president van de rechtbank wenden om een voorlopige voorziening te verkrijgen. Een gelijk recht komt toe aan de belanghebbende die - in verband met de eventueel beperkt omschreven kring van beroepsgerechtigden in administratief beroep - geen recht heeft op het instellen van administratief beroep. Hiermee is beoogd te voorkomen dat laatstgenoemde categorie terug zou moeten vallen op artikel 289 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Artikel 8.3.1 [8:81] is dus in vergelijking met het huidige artikel 107 van de Wet op de Raad van State wat het toepassingsbereik betreft uitgebreid tot alle zogeheten bestuurlijke voorprocedures.

     In artikel 8.3.1 [8:81] is uitdrukkelijk neergelegd dat de bevoegdheid van de president is afgeleid van de bevoegdheid van het rechterlijk college dat in eerste aanleg bevoegd is om van de zaak kennis te nemen. Verzoeken om voorlopige voorziening worden in het algemeen behandeld door de voorzitter van de administratieve kamer van de rechtbank.

     In deze procedure zal in het kader van de vereiste belangenafweging in de regel centraal staan de spoedeisendheid van de (gevraagde) voorziening, veelal vanwege de onmogelijkheid de eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit nog te herstellen. De uitspraak van de president komt tot stand op grond van een afweging van enerzijds het belang van betrokkenen dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering of niet-uitvoering van een besluit te dienen belang. In artikel 8.3.6 [-] is de mogelijkheid geschapen om opheffing of wijziging van de voorlopige voorziening te verkrijgen.

     De spoedeisendheid van het geding is gelegen in de wenselijkheid van rechtsbescherming ten aanzien van een eventuele onmiddellijke uitvoering van het bestreden besluit. Bij zijn belangenafweging zal de president mede acht kunnen slaan op de (on)rechtmatigheid van het bestreden besluit (vgl. Hoge Raad 25 november 1977, AB 1978, 1, Plassenschap Loosdrecht). De praktijk heeft geleerd dat de onwenselijkheid van een onmiddellijke uitvoering gegeven is indien naar voorlopig oordeel tot onrechtmatigheid van het in geding zijnde besluit moet worden besloten.

     Per definitie geldt dat de uitspraak van de president slechts betekenis heeft totdat in de bodemprocedure is beslist. De uitspraak in de bodem vervangt de uitspraak van de president volledig. Zo zal een door de president geschorst besluit tot beëindiging van een subsidie dat door de rechtbank rechtmatig wordt geoordeeld, geacht moeten worden in werking te zijn getreden op het moment dat het besluit werd bekendgemaakt. Achteraf bezien moet in dat geval worden geconstateerd dat er voor voortzetting van de subsidiëring geen grond was. Het als gevolg van de schorsing betaalde kan dan als onverschuldigd betaald door het bestuursorgaan worden teruggevorderd.

 

Artikel 8.3.2 [8:82]

     Voor de behandeling van een verzoek om voorlopige voorziening zal een griffierecht van ƒ50,- worden geheven. Indien het verzoek wordt ingetrokken, dient de griffier de indiener van het verzoekschrift het betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk te vergoeden wanneer het bestuursorgaan of de belanghebbende tot wie het besluit is gericht beslist niet tot onmiddellijke uitvoering over te gaan. Het griffierecht kan in de overige gevallen waarin het verzoek wordt ingetrokken, door het rblz.|159| betrokken bestuursorgaan worden vergoed. Deze regeling sluit aan op de algemene regeling van terugbetaling van griffierecht, zoals opgenomen in afdeling 8.2.1.

 

Artikel 8.3.3 [8:83]

     Het derde lid biedt de president de mogelijkheid om, indien onverwijlde spoed daartoe noopt, zonder behandeling van de zaak ter zitting, uitspraak te doen. Het spreekt voor zich dat het hier moet gaan om bijzondere gevallen waarin afgeweken wordt van het beginsel van hoor en wederhoor ter zitting. Ook kan daarbij gedacht worden aan zaken waarin sprake is van kennelijke onbevoegdheid. Overigens verwijzen wij naar artikel 8.3.2 [8:82], tweede lid, juncto artikel 8.2.1.1 [8:41], tweede lid.

 

Artikel 8.3.4 [8:84]

     Indien gehele of gedeeltelijke toewijzing van het verzoek schorsing van het bestreden besluit inhoudt, werkt de schorsing terstond na de uitspraak van de president. Aan de schorsing kan, evenals aan andere voorlopige voorzieningen, een termijn worden verbonden (artikel 8.3.7 [8:85]). Ook kunnen aan de voorlopige voorziening voorwaarden, voorschriften en beperkingen worden verbonden.

     Indien de voorlopige voorzieningsprocedure een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit betreft, zal de voorlopige voorziening in een aantal gevallen mede het primaire besluit kunnen betreffen. Ingeval de voorlopige voorziening het primaire besluit betreft en daarna in bezwaar of administratief beroep een vergelijkbaar besluit wordt genomen, zal doorgaans niet opnieuw om schorsing behoeven te worden gevraagd. In artikel 8.3.7 [8:85] is immers geregeld dat de voorlopige voorziening vervalt zodra uitspraak in de bodemprocedure is gedaan. Het is alleen anders wanneer de rechtbank ingevolge artikel 8.2.6.11 [-] het einde van de voorlopige voorziening in die uitspraak op een ander tijdstip bepaalt. Uiteraard bestaat steeds de mogelijkheid om de president te verzoeken de voorlopige voorziening op te heffen of te wijzigen (artikel 8.3.6 [-]), welke weg vanzelfsprekend ook openstaat voor een verwerend bestuursorgaan.

 

Artikel 8.3.5 [-]

     Deze bepaling maakt het mogelijk dat de president aan de gegeven voorlopige voorziening een dwangsom verbindt. Voor de executie daarvan is aangesloten bij de civielrechtelijke bepalingen.

 

Artikel 8.3.6 [-]

     Voor de goede orde wordt opgemerkt dat deze bepaling de president ook de mogelijkheid biedt om alsnog te bepalen dat een dwangsom wordt opgelegd.

 

Artikel 8.3.7 [8:85]

     Onderdeel a van het tweede lid is een aanvulling ten opzichte van het huidige artikel 113 van de Wet op de Raad van State (vgl. Vz AR 29 april 1977, AB 287). Verwezen wordt voorts naar de toelichting op artikel 8.3.4.

rblz.|160| 

Artikel 8.3.8 [8:86]

     In navolging van artikel 116 van de Wet op de Raad van State is geregeld dat de president in bepaalde gevallen onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. Deze bevoegdheid komt de president (anders dan in het genoemde artikel 116) alleen toe in zaken waarin al een zitting is gehouden. Zowel de rechtsbescherming als proceseconomische belangen zijn daarmee gediend. De bevoegdheid om onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen, komt de president toe als hij van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van het geschil ten gronde. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn in gevallen van kennelijke niet-ontvankelijkheid, kennelijke gegrondheid of kennelijke ongegrondheid. Nu onmiddellijk nadat een zitting is gehouden de uitspraak volgt, is het niet nodig om, zoals in artikel 116, tweede lid, juncto artikel 106 van de Wet op de Raad van State, te voorzien in de mogelijkheid van verzet bij afdoening wegens kennelijke niet-ontvankelijkheid en kennelijke (on)gegrondheid.

 

Titel 8.4. Herziening


     Partijen dienen in de gelegenheid te zijn herziening van een onherroepelijke einduitspraak van de rechtbank als bedoeld in afdeling 8.2.6 en van de president van de rechtbank als bedoeld in artikel 8.3.8 [8:86] te vragen indien deze uitspraak in het licht van nieuw gebleken feiten van vóór deze uitspraak geen stand meer kan houden. Nieuwe feiten die na de uitspraak opkomen en een ander licht werpen op de zaak, kunnen niet tot herziening van de uitspraak leiden. Indien bijvoorbeeld door nieuwe wetenschappelijke ontdekkingen blijkt dat er wel degelijk een causaal verband is tussen bepaalde arbeidsomstandigheden en een bepaalde ziekte, is dat geen reden die tot herziening kan leiden. Het is immers de taak van de rechter te beoordelen of een besluit van een bestuursorgaan rechtmatig is. Dat kan uitsluitend worden beoordeeld aan de hand van hetgeen het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit bekend was of redelijkerwijs bekend kon zijn. Daartoe behoren bovengenoemde nieuwe feiten evident niet. Het bovenstaande houdt uiteraard niet in dat aan deze nieuwe feiten geen betekenis zou kunnen toekomen. Zij kunnen voor het bestuur aanleiding vormen om al dan niet op verzoek van de belanghebbende terug te komen op het eerder genomen besluit. Wij merken nog op dat het soms niet eenvoudig is te beoordelen of het gaat om feiten die aanleiding kunnen geven tot een verzoek om herziening dan wel om feiten die zouden kunnen leiden tot een verzoek om terug te komen op een eerder genomen besluit. In geval van twijfel daarover menen wij dat het in de rede ligt niet de rechter te verzoeken zijn uitspraak te herzien, maar het bestuursorgaan te vragen zijn eerdere besluit te heroverwegen.

     Voor alle duidelijkheid zij nog opgemerkt dat het rechtsmiddel van herziening evenmin kan worden gebruikt voor het herstellen van processuele misslagen.

     De mogelijkheden voor een succesvol gebruik van dit middel zijn derhalve beperkt.

 

Onderdelen O, P en Q

     Deze wijzigingen houden verband met het opnemen van een geïntegreerd overgangsrecht voor onder meer de eerste tranche van de Awb in het onderhavige wetsvoorstel. De vernummering in onderdeel Q is nodig om te voorkomen dat de desbetreffende artikelen spoedig na de definitieve nummering zouden moeten worden vernummerd.

rblz.|161| 

Onderdeel R

     Het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht zal, samen met de andere bepalingen van bestuursrecht in de Awb, worden geëvalueerd in het kader van de voorbereiding van de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Deze voorschriften dienen daarom te worden uitgezonderd van de algemene verslagleggingsverplichting.

 

Onderdeel S

Bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht


Algemeen

     In aanvulling op de toelichting op artikel 8.1.1.6 wordt in het onderstaande per wet of wettelijke bepaling nader ingegaan op de achtergronden van de uitzondering van beroep op de administratieve rechter ten aanzien van de in die wettelijke bepalingen bedoelde besluiten. Ten aanzien van bepaalde uitzonderingen is vanwege de samenhang met andere wijzigingen volstaan met een verwijzing naar de toelichting op de desbetreffende wet, opgenomen in de toelichting op onderdeel 4 van het wetsvoorstel [niet opgenomen in deze webpagina, red.].


A. Ministerie van Justitie


1. Uitleveringswet

     Uit artikel 5, onderdeel e, van de Wet Arob vloeit thans voort dat tegen besluiten op grond van de Uitleveringswet geen beroep op de administratieve rechter openstaat. Deze uitzondering ter zake van uitleveringsbesluiten is gehandhaafd. Besluiten tot uitlevering - waarover van te voren de rechterlijke macht wordt gehoord - zijn met zodanige waarborgen van deugdelijkheid omgeven dat een beroep op de administratieve rechter daartegen niet is aangewezen.


2. Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften

     Het is als gezegd om redenen van systematiek wenselijk om artikel 5, onderdeel s, van de Wet Arob te verplaatsen naar deze negatieve lijst.


B. Ministerie van Binnenlandse Zaken


1. Financiële-Verhoudingswet 1984

     Bij de Wet van 29 september 1988, Stb. 1988, 473, tot wijziging van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, vaststelling van een nieuwe bijlage als bedoeld in artikel 6 van die wet en wijziging van de onteigeningswet inzake het horen van de Raad van State, is uitdrukkelijk uitgezonderd het beroep op de Arob-rechter tegen besluiten, bedoeld in het huidige artikel 34, tweede lid, van de Financiële-Verhoudingswet 1984. Wij menen dat de redenen om destijds een uitzondering op het Arob-beroep te maken thans nog onverminderd gelden. De in artikel 34, tweede lid, onderdeel a, van die wet opgenomen uitzondering voor de meetregels betreft algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 8.1.1.2 [8:2], onderdeel a, van de Awb. Opneming van deze uitzondering in deze bijlage is derhalve overbodig.

rblz.|162| 
2. Algemene burgerlijke pensioenwet

     Op grond van de systematiek van hoofdstuk 8 van de Awb in verband met artikel 6.3.1a [7:1] van de Awb moeten de in artikel S2 voor het bezwaar opgenomen uitzonderingen ook worden opgenomen in de lijst, bedoeld in artikel 8.1.1.6 [8:5]. Anders zou alsnog bezwaar openstaan.


3. Provinciewet

     Voor de in artikel 233, onderdeel a tot en met f, van het wetsvoorstel Provinciewet (Kamerstukken 19 836) opgenomen bedragen geldt mutatis mutandis hetzelfde als voor de in artikel 34, tweede lid, van de Financiële-Verhoudingswet 1984 opgenomen uitzonderingen.


C. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen


     De in de artikelen 13, eerste lid, tweede volzin, en 14, eerste lid, van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs bedoelde besluiten van de universiteitsraad zijn uitgesloten van beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak. Wel kan beroep worden ingesteld tegen het besluit van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen omtrent goedkeuring van het besluit van de universiteitsraad. Daarmee is afdoende voorzien in de mogelijkheid van beroep op de administratieve rechter. Hier zij voorts verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op die wet.


D. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer


1. Onteigeningswet

     De Onteigeningswet kent thans uitgebreide mogelijkheden van rechtsbescherming, inclusief de toegang tot de rechter. De onverkorte toepassing van hoofdstuk 8 van Awb op de Onteigeningswet zou het bestaande stelsel doorkruisen. Derhalve is in deze fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voorzien in een uitzondering op deze toepasselijkheid.


2. Wet op de Ruimtelijke Ordening

     Van planologische kernbeslissingen (zowel de ontwerp-PKB als de door de Staten-Generaal goedgekeurde PKB) en streek- en structuurplannen is onduidelijk of zij moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1.3 [1:3] van de Awb. Het betreft hier plannen met een naar hun aard overwegend indicatief karakter. De uitwerking van deze plannen moet steeds plaatsvinden in het kader van de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan. De bedoelde plannen bevatten allerlei onderdelen met een feitelijke of organisatorische strekking die zich niet goed lenen voor beoordeling door een rechter. Mede gelet op de wijze waarop daarna bij de totstandkoming van bestemmingsplannen in en buiten rechte geprocedeerd moet worden, zou er sprake zijn van een hypertrofie van de rechtsbescherming indien er ook tegen de bedoelde ruimtelijkeordeningsplannen beroep op de administratieve rechter zou worden opengesteld.

     De in de artikelen 11, eerste lid, 25, 29, eerste en achtste lid, en 40, eerste lid, bedoelde besluiten zijn uitgezonderd van beroep op de rechtbank. In verband met de samenhang wordt voor een toelichting op deze uitzonderingen verwezen naar de toelichting op de desbetreffende onderdelen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in onderdeel 4 [niet opgenomen in deze webpagina, red.] van deze memorie.

     rblz.|163| Tegen besluiten tot weigering van het geven van een aanwijzing of uitnodiging op grond van de artikelen 37 en 38 zal geen beroep openstaan op de Afdeling bestuursrechtspraak ingevolge artikel 39, tweede lid (nieuw). Het betreft hier een bestuurlijk toezichtsinstrument. Voorkomen moet worden dat in die procedure een verschil van inzicht op het terrein van de ruimtelijke ordening dat eerder in procedure naar voren is gebracht en behandeld wederom ter discussie kan worden gesteld.


3. Wet milieubeheer

     Ten aanzien van de milieubeleidsplannen van Rijk, provincies en gemeenten zal geen beroep openstaan op de administratieve rechter. Deze plannen zijn opgenomen op de onderhavige negatieve lijst. Anders dan bijvoorbeeld het bestemmingsplan is het milieubeleidsplan vooral richtinggevend en vormt het juridisch gezien niet een kernpunt in de besluitvorming. Het openstellen van beroep op de administratieve rechter tegen dergelijke plannen is gelet op de overigens aanwezige inspraak-, bezwaar- en beroepsmogelijkheden in het kader van de totstandkoming van milieubeslissingen niet aangewezen geacht.
     Men zou zich kunnen afvragen of het milieubeleidsplan wel uitdrukkelijk moet worden uitgesloten van beroep op de administratieve rechter, omdat gelet op het indicatieve karakter ervan onzeker is of het wel kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. Teneinde iedere onzekerheid dienaangaande weg te nemen, hebben wij gemeend de mogelijkheid van beroep tegen deze plannen uitdrukkelijk te moeten uitsluiten.

     Tegen de beschikkingen, bedoeld in de artikelen 8.27, 8.34 en 8.37 van de Wet milieubeheer, staat ingevolge artikel 20.2, eerste lid, geen volledig beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak. Ter voorkoming dat tegen die beschikkingen beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank zijn die beschikkingen eveneens opgenomen op de onderhavige bijlage.


E. Ministerie van Verkeer en Waterstaat


1 en 2. Wet verontreiniging oppervlaktewateren en Grondwaterwet

     Tegen besluiten op grond van deze wetten staat beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak. Evenals thans zal dit beroep niet openstaan tegen de onderhavige besluiten. De onderhavige uitzondering beoogt te voorkomen dat tegen de bedoelde besluiten alsnog beroep op de rechtbank zou kunnen worden ingesteld.


3. Wet op de telecommunicatievoorzieningen

     Tegen een aanwijzing van de Minister van Verkeer en Waterstaat als bedoeld in artikel 28 dient geen beroep op de rechtbank open te staan, nu deze aanwijzing ingevolge artikel 42 van die wet eveneens is uitgezonderd van beroep op het College van Beroep voor het bedrijfsleven.


F. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij


1, 2 en 3. Reconstructiewet Midden-Delfland, Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën en Landinrichtingswet.

     rblz.|164| Voor de regeling van het beroep op de rechter is aangesloten bij de in 1985 tot stand gekomen tekst van de Landinrichtingswet. In die wet is voorzien in een beperkt kroonberoep ter zake van het landinrichtingsplan en het aanpassingsplan. In onderdeel 4 van het wetsvoorstel wordt voorgesteld het kroonberoep te vervangen door een aan dezelfde beperkingen onderworpen beroep op de rechtbank. Tegen de overige besluiten op grond van die wet zal geen beroep worden opengesteld op de administratieve rechter.

     Voorts wordt geen wijziging gebracht ten aanzien van die besluiten waartegen in de huidige landinrichtingswetgeving beroep op de burgerlijke rechter openstaat.

     Een uitgebreide toelichting op deze bepalingen is opgenomen in de artikelsgewijze toelichting, onderdeel 4, onderdeel H, artikel 8 (Landinrichtingswet) [niet opgenomen in deze webpagina, red.]. Ter wille van de overzichtelijkheid vatten wij de aangegeven redenen voor deze opzet hier alvast kort samen.
     Ten eerste is voorzien in afstemming met de ruimtelijke ordening. Het primaat in de besluitvorming ligt bij de ruimtelijkeordeningsplannen. In het kader van de ruimtelijke ordening is voorzien in toereikende rechtsbescherming. Herhaling van rechtsbescherming in het kader van de landinrichting zou een zodanig vertragende werking kunnen hebben dat de belangen van hen die overigens bij de uitvoering van een landinrichtingsproject zijn betrokken te zeer worden geschaad. Voorts is van belang dat de totstandkoming van het landinrichtingsplan slechts één van de fasen in de totale procedure is en dat de vraag in hoeverre de rechtsbescherming voldoende gewaarborgd is, in het licht van het hele samenstel van proceduremomenten dient te worden beantwoord. Gewezen is reeds op de afstemming met de ruimtelijke ordening. Daarnaast kan hier worden gewezen op de rechtsbescherming die wordt geboden in het kader van de uitvoering van landinrichtingswerken. Voor deze werken kunnen vergunningen zijn vereist en tegen beslissingen inzake die vergunningen staat volledige rechtsbescherming open.

     Deze toelichting geldt mutatis mutandis eveneens voor de andere planfiguren in het kader van de landinrichting c.a. (zoals het voorbereidingsschema landinrichting, het aanpassingsplan en het begrenzingenplan).


G. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid


1. Organisatiewet Sociale Verzekering

     In afwachting van de herziening van de Organisatiewet Sociale Verzekering [zie Organisatiewet sociale verzekeringen 1997, red.] zal tegen besluiten op grond van die wet geen beroep openstaan bij de administratieve rechter. In het kader van de inrichting van de nieuwe wet zal worden bezien of, en zo ja, op welke wijze tegen besluiten op grond van die wet beroep bij de administratieve rechter zal worden opengesteld.


2. Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945

     Het is als gezegd om systematische redenen wenselijk om het bepaalde in artikel 5, onderdeel r, van de Wet Arob op te nemen in deze negatieve lijst.

 

 

(...)

 

rblz.|165| 

3. Wijziging van rechtstreeks betrokken institutionele en processuele wetten

 

(...)

rblz.|175| 

Artikel III (Beroepswet)


Algemeen

     Titel I van de Beroepswet bevat na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorintegratie bepalingen over de rechtsmacht en de organisatie van de rechtbanken en van de Centrale Raad van Beroep in socialezekerheidszaken. Titel II bevat regels voor de behandeling van socialezekerheidszaken door de rechtbanken en de Centrale Raad van Beroep. Deze titels zullen een aanzienlijke wijziging ondergaan. De bepalingen over de rechtsmacht en de organisatie van de rechtspraak in eerste aanleg en het procesrecht voor de behandeling van zaken in eerste aanleg dienen te vervallen, omdat deze onderwerpen nu elders worden geregeld, en wel in de Wet RO en hoofdstuk 8 van de Awb. Wat overblijft zijn in de nieuwe titel I bepalingen over de organisatie van de Centrale Raad van Beroep (de institutionele bepalingen) en in de nieuwe titel II een regeling van de rechtsmacht en een regeling voor het voor de procedures bij de Centrale Raad van Beroep geldende procesrecht.

     Eerder is al naar voren gebracht dat de beoogde integratie tussen de onderscheiden administratieve rechtsgangen en tussen de administratieve rechtspraak en de civiele en de strafrechtspraak in de eerste fase beperkt blijft tot het geding in eerste aanleg. Tegen uitspraken van de rechtbank in socialezekerheidszaken en in ambtenarenzaken staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. Tegen de overige uitspraken van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tevens is opgemerkt dat de Centrale Raad van Beroep voorshands belast zal blijven met de behandeling van bepaalde pakketten van zaken in eerste en enige aanleg.

     Wat het hoger beroep in ambtenarenzaken betreft, hebben wij ervoor gekozen de rechtsmachtomschrijving die was opgenomen in titel II van de Ambtenarenwet 1929 een plaats te geven in de Beroepswet (artikel 18, eerste lid). Dit heeft als voordeel dat in de Ambtenarenwet voor de Centrale Raad van Beroep geen afzonderlijke institutionele en processuele bepalingen behoeven te worden opgenomen. De Ambtenarenwet verkrijgt daardoor een welhaast volledig materieelrechtelijke inhoud.

     Voorgesteld wordt het procesrecht dat geldt voor de procedures bij de administratieve kamers bij de rechtbanken zoveel mogelijk van overeenkomstige toepassing te verklaren op de procedures in eerste aanleg en in hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep.

 

Titel I. De Centrale Raad van Beroep


     De nieuwe titel I bevat de institutionele bepalingen voor de Centrale Raad van Beroep. Deze zijn grotendeels overgenomen uit de geldende wettekst. Hier en daar is de redactie gemoderniseerd en zijn gedateerde en overbodige bepalingen vervallen.

     rblz.|176| In lijn met het vervallen van het huidige artikel 14 [oud, red.] van de Beroepswet voor de rechtspraak in eerste aanleg in socialezekerheidszaken zijn ook voor de Centrale Raad van Beroep de in het huidige artikel 37 [oud, red.], tweede lid, voorkomende specifieke onverenigbaarheden en verboden processuele hoedanigheden geschrapt. Het in het huidige artikel 37 [oud, red.], eerste lid, bepaalde is vanzelfsprekend gehandhaafd.

     De volgorde van de artikelen is gesystematiseerd. In het, nog in te dienen, wetsvoorstel waarin de positie van de directeur gerechtelijke ondersteuning en de positie van de griffier in de rechterlijke organisatie (opnieuw) worden geregeld, wordt op die nieuwe systematiek voortgeborduurd.

     Wij wijzen nog op twee punten.

     De in artikel 10, tweede lid, gebruikte termen leden en voorzitter zien niet op de verschillende functionarissen bij de Centrale Raad van Beroep, maar op het fungeren ter zitting als voorzitter onderscheidenlijk lid van een kamer.

     De inlichtingen- en adviesplicht van artikel 14, eerste lid (vgl. artikel 22 van de Wet RO), vindt vanzelfsprekend haar grenzen in de rechterlijke onafhankelijkheid.

 

Titel II. Beroep en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep


Artikel 17

     Voor de toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de toelichting op artikel 36 van de Wet op de Raad van State [niet opgenomen in deze webpagina, red.].

     De rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep, oordelend in eerste en enige aanleg, is geregeld in de bijzondere wetten.

 

Artikel 18

     De rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep, oordelend in hoger beroep in ambtenarenzaken, betreft allereerst uitspraken van de rechtbanken op beroepen ter zake van de besluiten, genoemd in artikel 18, eerste lid, onderdeel a. Het woord "besluit" omvat mede hetgeen daarmee ingevolge artikel 8.1.1.1 [8:1], tweede lid, van de Awb is gelijkgesteld. Voorts is de Centrale Raad van Beroep in hoger beroep bevoegd ten aanzien van zaken van met ambtenaren op één lijn gestelde personen. Daarmee wordt grotendeels op de bestaande situatie voortgebouwd. Onderdeel A van de bijlage bij deze wet [lees: bijlage bij de Beroepswet, red.] somt daartoe de desbetreffende regelingen op (zie de toelichting op de bijlage).

     De rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep, oordelend in hoger beroep in socialezekerheidszaken, betreft uitspraken van de rechtbanken op beroepen ter zake van besluiten op grond van wetten op het terrein van de sociale zekerheid. De onderdelen B en C van de bijlage bij deze wet  [lees: bijlage bij de Beroepswet, red.] sommen deze regelingen op (zie de toelichting op de bijlage).

     Voor de toelichting op dit artikel wordt overigens verwezen naar de toelichting op artikel 37 van de Wet op de Raad van State [niet opgenomen in deze webpagina, red.].

 

Artikel 19

     In deze bepaling is geregeld dat, in afwijking van de algemene regel dat het verzet of het hoger beroep geen schorsende werking heeft, de rblz.|177| werking van de uitspraak van de rechtbank inzake besluiten op het terrein van de sociale zekerheid is opgeschort totdat de termijn voor het doen van verzet of het instellen van hoger beroep is verstreken, dan wel indien verzet is gedaan of hoger beroep is ingesteld, daarop is beslist. Daarmee wordt aangesloten bij het bestaande stelsel in de sociale zekerheid. Vele besluiten inzake aanspraken werken door in andere besluiten (bijvoorbeeld besluiten inzake de verzekeringsplicht). De vernietiging van een uitspraak in eerste aanleg kan derhalve verstrekkende gevolgen hebben. Bovendien leidt de schorsende werking van het verzet of het appel ertoe dat problemen met betrekking tot de terugvordering van - achteraf - ten onrechte toegekende uitkeringen worden voorkomen.

     Uiteraard laat deze bepaling onverlet de mogelijkheid dat de rechter in eerste aanleg bepaalt dat zijn uitspraak uitvoerbaar bij voorraad is (zie artikel 8.2.6.11 [-] van de Awb).

 

Artikelen 20 tot en met 28

     Voor de toelichting op deze artikelen wordt verwezen naar de toelichting op de artikelen 38 tot en met 46 van de Wet op de Raad van State [niet opgenomen in deze webpagina, red.].

     Artikel 22, tweede lid, behoeft een aanvullende toelichting. In die bepaling is opgenomen dat in de daar aangeduide socialezekerheidszaken, in afwijking van het algemene griffierecht in hoger beroep, een verminderd griffierecht van ƒ100,- wordt geheven. Dit geldt ook voor de overeenkomstige socialezekerheidsregelingen voor ambtenaren en, wat het invaliditeitspensioen betreft, ook voor arbeidscontractanten bij de overheid. Wij menen dat een griffierecht van ƒ300,- voor de desbetreffende groepen rechtzoekenden te hoog zou zijn. Het merendeel (ongeveer 80%) van hen heeft immers aanspraak op een uitkering die niet hoger is dan het minimumniveau. Daartegenover staat dat wij het onjuist achten indien in dezen een algehele vrijstelling van het betalen van griffierecht zou worden voorgesteld. Dat zou in strijd komen met de doelstellingen die aan het heffen van griffierecht ten grondslag liggen (zie de toelichting op afdeling 8.2.1 van de Awb). Voor de goede orde verwijzen wij hier nog naar hetgeen in algemene zin over het griffierecht in appel is overwogen bij artikel 40 van de Wet op de Raad van State [niet opgenomen in deze webpagina, red.]. Wij zijn van oordeel dat een bedrag dat overeenkomt met een tweevoud van het tarief in eerste aanleg evenwichtig en verantwoord is.

 

Bijlage bij de Beroepswet


Onderdeel A

     Op grond van artikel 18, eerste lid, onderdeel a, is de Centrale Raad van Beroep appelrechter in ambtenarenzaken. Onderdeel A van de bijlage breidt deze rechtsmacht uit tot appellen in zaken betreffende personen die met ambtenaren op één lijn worden gesteld.

     De onder 1 en 2 genoemde wetten zijn opgenomen omdat niet al degenen die een pensioen of een uitkering wegens vervroegd uittreden ontvangen ambtenaren zijn als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet.

     De onder 3 tot en met 5 genoemde wetten hebben betrekking op personen op wie in noodsituaties een beroep wordt gedaan, bijvoorbeeld noodwachters.

     rblz.|178| Het opnemen van de onder 6 genoemde algemene maatregelen van bestuur strekt ertoe te verzekeren dat uitsluitend de Centrale Raad van Beroep bevoegd is om in hoger beroep te oordelen over besluiten van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen die de rechtspositie van onderwijspersoneel betreffen, of het nu gaat om personeel van openbare scholen of van bijzondere scholen.


Onderdeel B

     Ingevolge de Wet van 29 september 1988, Stb. 188, 473, zal de negatieve lijst bij de Wet Arob in ieder geval vervallen met in gang van het tijdstip waarop de TwK vervalt. Op die lijst staan onder meer vermeld een achttiental regelingen inzake de zogenoemde Indische pensioenen. Zonder nadere regeling zou beroep komen open te staan bij de rechtbanken en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Een dergelijke rechtsmachttoedeling achten wij gelet op de aard van de materie ongewenst. Het gaat hier om (ten dele ambtelijke) socialezekerheidsaangelegenheden. Derhalve wordt door plaatsing op de bijlage voorgesteld om hoger beroep open te stellen bij de Centrale Raad van Beroep.

     Vanwege de specialistische kennis en het aantal zaken wordt overigens het beroep in eerste aanleg geconcentreerd bij de rechtbank te 's-Gravenhage (zie artikel XXV van onderdeel 5.2 [niet opgenomen in deze webpagina, red.]).


Onderdeel C

     Dit onderdeel bevat de "gewone" wetten op het terrein van de sociale zekerheid.

 

 

(...)

 

rblz.|268| 

6. Overgangs- en slotbepalingen

 
Artikel I

     In de toelichting op de onderdelen O, P en Q, van artikel I van onderdeel 2 (Algemene wet bestuursrecht) is reeds naar voren gebracht dat het overgangsrecht in hoofdstuk 9 [11] van de Awb komt te vervallen en zal worden opgenomen in artikel l van onderdeel 6 van het onderhavige wetsvoorstel. Artikel I bevat een geïntegreerd overgangsrecht dat betrekking heeft op de eerste tranche van de Awb, de Aanpassingswet Awb en dit wetsvoorstel. Het streven is zoals gezegd erop gericht dat deze wetten tegelijkertijd in werking treden. Door één geïntegreerd overgangsrecht wordt bereikt dat op één plaats duidelijkheid wordt geschapen over het toepasselijke overgangsregime. In de algemene toelichting op hoofdstuk 9 van de Awb is opgemerkt dat wat het overgangsrecht betreft drie karaktertrekken van de Awb relevant zijn: de Awb codificeert en harmoniseert in overwegende mate en heeft voornamelijk betrekking op regels van formeel recht. Het overgangsrecht kan daardoor eenvoudig blijven.

     In het eerste lid is de inhoud van het huidige artikel 7.1 [-] van de Awb overgenomen. Besluiten die vóór de inwerkingtreding van deze wet zijn aangevraagd, worden overeenkomstig het oude recht tot stand gebracht. Afzonderlijke regeling behoeven de ambtshalve te nemen beslissingen, omdat de voorbereiding daarvan niet wordt gemarkeerd door een uniform beginpunt. Een termijn van dertien weken na inwerkingtreding van deze wet stelt het bestuursorgaan dat daarvóór de voorbereiding van een dergelijk besluit ter hand heeft genomen in staat die voorbereiding af te wikkelen volgens het oude recht.

     In het tweede lid wordt het overgangsregime neergelegd ten aanzien van voorzieningen van rechtsbescherming en de aanvang en de duur van de termijn waarbinnen van zo een voorziening gebruik kan worden gemaakt. Het wetsvoorstel brengt voor zover hier van belang globaal gesproken vier soorten wijzigingen teweeg:

1. Verschuiving van rechtsmacht van de burgerlijke rechter naar de administratieve rechter voor zover tegen besluiten vóór inwerkingtreding geen en nadien wél beroep komt open te staan bij de administratieve rechter (bijvoorbeeld vervanging van "beschikking" door "besluit"; invoering van het begrip belanghebbende; schrappen van de bij de Wet Arob behorende negatieve lijst).
2. Verschuiving van rechtsmacht binnen het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming (vervanging van kroonberoep door beroep op een administratieve rechter (rechtbank, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of College van Beroep voor het bedrijfsleven); invoering van rechtspraak in twee instanties in voormalige Arob-, TwK- en kroongeschillen).
 rblz.|269| 3. Invoering van een algeheel verplichte bezwaarschriftprocedure.
4. Aanvang en duur van de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift.

     In het tweede lid wordt voorgesteld dat voor de mogelijkheid (en onmogelijkheid) om bezwaar te maken of beroep (administratief beroep of beroep bij de administratieve rechter) in te stellen tegen een besluit, cruciaal is het tijdstip van bekendmaking van het bestreden besluit. Ten aanzien van besluiten bekendgemaakt vóór onderscheidenlijk op of na het moment van inwerkingtreding is het oude recht onderscheidenlijk het nieuwe recht bepalend voor het antwoord op de vraag of, en zo ja, welke voorziening openstaat en wanneer de termijn ingaat en hoe lang deze is.

     Dit overgangsregime houdt voor de hiervoor genoemde vier typen wijzigingen in concreto het volgende in:
1. Tegen een vóór de datum van inwerkingtreding bekendgemaakt besluit dat niet vatbaar is voor Arob-beroep (of voor beroep op een andere administratieve rechter) kan uitsluitend bij de burgerlijke rechter worden opgekomen. Indien tegen een van beroep uitgezonderd besluit op grond van afdeling 8.1.1 van de Awb beroep komt open te staan bij de rechtbank, dan staat dat beroep open tegen besluiten die op of na die datum van inwerkingtreding zijn bekendgemaakt.
2. Hier geldt mutatis mutandis hetzelfde als onder 1. Indien een besluit vatbaar is voor beroep op de TwK-rechter of op de Kroon, staat tegen zo een vóór de datum van inwerkingtreding bekendgemaakt besluit uitsluitend dat beroep open. Vervanging van TwK- en kroonberoep door beroep op een administratieve rechter kan uitsluitend betreffen besluiten die op of na die datum van inwerkingtreding zijn bekendgemaakt.
3. Indien tegen een besluit geen bezwaar kan worden gemaakt en daartegen rechtstreeks beroep op de administratieve rechter kan worden ingesteld, vindt artikel 6.3.1a [7:1] van de Awb toepassing ten aanzien van besluiten die op of na de datum van inwerkingtreding zijn bekendgemaakt.
4. Ten aanzien van een vóór de datum van inwerkingtreding bekendgemaakt besluit geldt de oude termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift.

     Het derde lid regelt het toepasselijke procesrecht. Hier is bepalend of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend vóór dan wel op of na de datum van inwerkingtreding van deze wet. Dit houdt in concreto het volgende in.

     Een voorprocedure die vóór de inwerkingtreding van deze wet in gang is gezet, wordt volgens het oude recht afgewikkeld. Indien die voorprocedure niet voorziet in een hoorplicht van de indiener van het bezwaarschrift, behoeft deze na inwerkingtreding niet alsnog te worden gehoord.

     Indien na de datum van inwerkingtreding een bezwaarschrift wordt ingediend tegen een besluit dat vóór die datum bekend is gemaakt, verloopt de bezwaarschriftprocedure volgens de nieuwe procedureregels. Zoals in de toelichting op artikel 7.2 van de Awb reeds is opgemerkt, dient het bestuursorgaan de rechtmatigheid van het bestreden primaire besluit te beoordelen aan de hand van het oude recht dat geldt voor het nemen van besluiten.

     Een op of na de datum van inwerkingtreding ingediend beroepschrift wordt afgedaan volgens het nieuwe procesrecht van hoofdstuk 8. Indien het beroep is gericht tegen een vóór die datum bekendgemaakt besluit, vindt toetsing plaats aan de hand van het recht dat gold vóór de totstandkoming van het besluit.

     rblz.|270| Een na inwerkingtreding van deze wet ingesteld beroep tegen een beslissing op een bezwaarschrift die onder het oude recht tot stand is gekomen, wordt behandeld volgens het nieuwe procesrecht. Dat betekent onder meer dat een onder het oude recht uitgesproken voorlopige voorziening die doorloopt na de beslissing op het bezwaarschrift, nadat tegen de beslissing op het bezwaarschrift beroep is ingesteld, wordt beheerst door het nieuwe recht. De gegeven voorlopige voorziening zal derhalve in ieder geval een einde nemen op het moment dat de rechtbank in de bodem een uitspraak doet.
     Een op het moment van inwerkingtreding lopende procedure bij de rechtbank in een socialezekerheidszaak wordt afgewikkeld volgens het procesrecht van de Beroepswet. Tegen een uitspraak van de rechtbank in een dergelijke zaak kon en kan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Aangezien dit beroepschrift is ingediend na inwerkingtreding van deze wet, doet de Centrale Raad de zaak af volgens hoofdstuk 8 van de Awb.

     Een op het tijdstip van inwerkingtreding aanhangig kroonberoep, Arob-beroep of TwK-beroep wordt afgedaan volgens het daarvoor geldende oude procesrecht. Nu de Afdeling voor de geschillen van bestuur en de Afdeling rechtspraak op dat tijdstip echter worden opgeheven, wordt voorgesteld dat de Afdeling bestuursrechtspraak deze zaken verder behandelt.

     Bezwaar van het in het derde lid gekozen regime zou kunnen zijn dat een procedure die op de datum van inwerkingtreding nog in een pril stadium verkeert niettemin geheel volgens het oude procesrecht wordt afgewikkeld en derhalve van de voordelen die het nieuwe procesrecht biedt nog niet kan worden geprofiteerd. Daarbij moet echter worden aangetekend dat datgene wat voor de ene partij een voordeel is voor de andere een nadeel kan zijn. In die zin draagt de keuze voor het ene of het andere overgangsregime altijd een wat arbitrair karakter. Bij de keuze voor het onderhavige overgangsregime heeft een belangrijke rol gespeeld dat het gewenst is dat de rechtbanken geleidelijk met bestuursrechtelijke zaken worden geconfronteerd.

     In het vierde lid is een regeling opgenomen die overeenkomt met huidige artikel 7.2 [-], eerste lid, onderdeel b, van de Awb. Indien tegen een "oud" besluit zowel vóór als op of na het moment van inwerkingtreding van de wet een bezwaar- of beroepschrift is ingediend, worden beide procedures afgewikkeld volgens het oude procesrecht.

 

Artikel III

     Ter verzekering dat alle in de wetgeving opgenomen regelingen van het kroonberoep worden vervangen door beroep op een administratieve rechter, is in het voorliggende wetsvoorstel een vangnetbepaling opgenomen. Het beroep dient te worden ingesteld bij de rechtbank. Niet ondenkbaar is immers dat een enkele bepaling waarin kroonberoep is opengesteld in deze omvangrijke aanpassingsoperatie over het hoofd is gezien. Ook zijn er diverse wetten of wettelijke bepalingen waarvan kan worden opgemerkt dat zij feitelijk zijn uitgewerkt en derhalve geen kroongeschillen meer kunnen opleveren. Die bepalingen zijn niet altijd aangepast in het voorliggende wetsvoorstel. Voor zover er op grond van die bepalingen nochtans een kroonberoep aanhangig gemaakt zou worden, verzekert deze vangnetbepaling dat dat beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank. De bij dit wetsvoorstel onverhoopt niet aangepaste bepalingen zullen in voorkomende gevallen uiteraard alsnog worden aangepast.

rblz.|271| 

Artikel IV

     Invoering van de verplichte bezwaarschriftprocedure ten aanzien van geschillen op grond van de Ziektewet, de AAW/WAO en ten aanzien van geschillen inzake verstrekkingen en aanspraken op grond van de Ziekenfondswet en de AWBZ blijft gedurende drie jaar na inwerkingtreding van deze wet achterwege. Deze uitzondering geldt niet voor de voorzieningen op grond van artikel 57, eerste lid, van de AAW.

     Aan dit voorstel liggen de volgende overwegingen ten grondslag.

     In de eerste plaats zijn aan invoering van een bezwaarschriftprocedure in medische zaken aanzienlijke bestuurslasten verbonden. Het gaat niet alleen om grote aantallen zaken, maar ook om de kosten die het gevolg zijn van raadpleging van het medische dossier en een eventuele herkeuring door een andere arts dan de arts die bij de primaire besluitvorming is betrokken.

     In de tweede plaats is niet zeker of de algemene zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure de verhouding tussen het aantal weggezeefde zaken en het aantal bezwaarschriften van 65% tot 75% ook in medische zaken zal kunnen worden bereikt. Het is mogelijk dat het conflictoplossend vermogen van de bezwaarschriftprocedure in medische zaken aanmerkelijk lager is als gevolg van de omstandigheid dat over een medische beoordeling vaak verschil van inzicht kan bestaan, waardoor vaker wordt doorgeprocedeerd.

     In de derde plaats is de uitvoeringsorganisatie de komende jaren aan een reorganisatie onderhevig. De uitvoeringsorganen kunnen deze reorganisatie benutten om zich voor te bereiden op integrale introductie van de bezwaarschriftprocedure.

     Door voor de AAW-voorzieningen wel nu al de verplichte bezwaarschriftprocedure in te voeren, kan op een beperkt terrein met de bezwaarschriftprocedure in medische zaken worden geëxperimenteerd.

     Door invoering van de bezwaarschriftprocedure op het terrein van de sociale zekerheid in het algemeen en door de beperkte invoering reeds nu van een bezwaarschriftprocedure waarbij vaak een medisch aspect een rol speelt, worden de effecten zichtbaar van de toepasselijkheid en de niet-toepasselijkheid van de bezwaarschriftprocedure in geschillen van medische aard. Indien in de periode van drie jaar na inwerkingtreding van deze wet in het kader van een evaluatie ter zake zou blijken dat de voordelen van een bezwaarschriftprocedure in medische zaken aanmerkelijk kleiner zijn dan gebruikelijk, kan hernieuwde besluitvorming plaatsvinden en kunnen de uitkomsten daarvan worden neergelegd in een wetsvoorstel.

 

Artikel VII

     Het onderhavige wetsvoorstel regelt een twaalfmaandentermijn voor de afhandeling van beroepen door de Afdeling bestuursrechtspraak krachtens artikel 20.1 van de Wet milieubeheer (vgl. het tweede lid van dat artikel). In verband met de te treffen maatregelen ter verzekering dat milieugeschillen ook daadwerkelijk binnen die termijn kunnen worden rblz.|272| afgedaan, is in dit artikel bepaald dat artikel 20.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer in werking treedt op een afzonderlijk bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip

 

 

De Minister van Justitie,
E.M.H. Hirsch Ballin

De Minister van Binnenlandse Zaken,
C.I. Dales

 

 

 

 

 

                                          

 

     
 

x

   

home | Awb | voorstel van wet | geschiedenis | sz-wetten | overige wetten | zoeken

© Copyright Stichting Adviesgroep Bestuursrecht. Alle rechten voorbehouden.
x