rblz.|1| 

Kamerstukken II 1992-93, 22 899

Wijziging van de Ziektewet, het Burgerlijk Wetboek en enkele andere wetten, alsmede het treffen van een regeling voor het overheidspersoneel, in verband met terugdringing van het ziekteverzuim (Wet terugdringing ziekteverzuim)

Inhoudsopgave

rblz.|3| 

[Algemeen, red.]

1. Achtergrond voorgestelde maatregelen

1.1. Algemeen

     Het voorgenomen beleid ten aanzien van het terugdringen van het ziekteverzuim en het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen wordt - voor zover daartoe wettelijke maatregelen noodzakelijk zijn - in een drietal wetsvoorstellen aan het parlement voorgelegd.

     Op 1 maart 1992 is de Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (Wet TAV, Wet van 26 februari 1992, Stb. 1992, 82) in werking getreden. Het voorstel van Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (Wet TBA) is op 21 september jongstleden ingediend bij de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel TBA betreft de kabinetsvoorstellen inzake de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de ambtelijke invaliditeitspensioenregelingen. Het nu voorliggende wetsvoorstel betreft met name de wijzigingen in de Ziektewet (ZW) en het Burgerlijk Wetboek (BW), alsmede het treffen van een regeling voor het overheidspersoneel, in verband met terugdringing van het ziekteverzuim.

1.2. Wet TAV

     De op 1 maart 1992 in werking getreden Wet TAV is gebaseerd op het advies van de Tripartiete Werkgroep Volumebeleid Arbeidsongeschiktheidsregelingen (TWVA) van 20 oktober 1989 en de afspraken tussen overheid en centrale organisaties van werkgevers en werknemers, overeengekomen tijdens het Najaarsoverleg van 2 oktober 1990.

     In hoofdstuk 1 (Historisch overzicht van ontwikkelingen en beleidsvoornemens) van de memorie van toelichting bij de Wet TAV is uitvoerig ingegaan op de achtergrond en de noodzaak van het grote aantal maatregelen gericht op de terugdringing van het ziekteverzuim en het beroep op de WAO, de AAW en de ambtelijke invaliditeitspensioenregelingen.

     De Wet TAV bevat onder meer de volgende wijzigingen van de ZW, de WAO, AAW, de Wagw [Wet arbeid gehandicapte werknemers, red.] en het BW.
- Invoering van een premiedifferentiatiesysteem in de ZW waarbij een onderneming die boven het gemiddeld ziekteverzuim van de bedrijfstak uitkomt een hogere ZW-premie en een onderneming die onder het bedrijfstakgemiddelde blijft een lagere ZW-premie betaalt. Bij Koninklijk besluit van 9 september 1992, Stb. 1992, 495, is bepaald dat de premiedifferentiatie op 1 januari 1993 van kracht wordt.
- De bedrijfsvereniging krijgt daarmee tevens de bevoegdheid ook het op het loon van de werknemer in te houden deel van de ZW-premie (maximaal 1%) te verhogen of te verlagen afhankelijk van het ziekteverzuim binnen de onderneming.
- Een verhoging van de ZW-uitkering tot 100% van het dagloon voor heringetreden (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten gedurende ziekteperioden gelegen in de eerste drie jaar na herintreding.
- Verbetering en verruiming van de mogelijkheden tot (gedeeltelijk) hervatten in passend werk door een zieke werknemer.
- Het verplicht opleggen van sancties door de bedrijfsvereniging aan de werknemer of de werkgever bij weigering om mee te werken aan (gedeeltelijke) werkhervatting door een zieke werknemer.
rblz.|4| - De herverdeling van bevoegdheden tussen overheid en sociale partners in het kader van de ZW wordt vastgelegd. Hierbij wordt onder meer artikel 1638c BW gewijzigd waardoor de wachtdagen heronderhandelbaar worden.
- Invoering van een bonus/malussysteem waarbij een werkgever die een arbeidsongeschikte in dienst neemt een bonusuitkering krijgt en een geldelijke bijdrage wordt opgelegd als een werknemer arbeidsongeschikt wordt (dan wel toegenomen arbeidsongeschikt).
- Invoering van een loonkostensubsidie (maximaal 20% van het overeengekomen brutoloon voor maximaal vier jaar) en begeleidingssubsidie (maximaal ƒ4000,-) voor een werkgever bij indienstneming van een (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte.
- Het opleggen van een sanctie in de WAO en de AAW voor een werkgever die weigert een gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemer werk te laten hervatten. Deze mogelijkheid bestaat zolang de dienstbetrekking duurt.
- Na zes weken ziekte vindt verplicht melding plaats van zieke werknemers door bedrijfsverenigingingen aan de GMD [Gemeenschappelijke Medische Dienst, red.]. Na dertien weken ziekte stelt de GMD, in overleg met de werkgever en de werknemer, een reïntegratieplan op ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. Deze bepaling is nog niet in werking getreden.
- Verruiming van de mogelijkheid tot herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering naar een hoger dagloon (WAO) of hogere grondslag (AAW) voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten die werk hebben hervat maar opnieuw arbeidsongeschikt raken.
- Verruiming van de mogelijkheid tot uitstel van arbeidsongeschiktheidsschatting bij twijfel of de betrokken arbeidsongeschikte weer duurzaam aan het werk kan gaan.
- Invoering van de mogelijkheid tot uitstel van een hernieuwde arbeidsongeschiktheidsschatting tot één jaar nadat een arbeidsongeschikte een scholing heeft voltooid.
- Het invoeren van de mogelijkheid bij schriftelijke overeenkomst of bij reglement te bepalen dat ziektedagen als vakantiedagen worden aangemerkt, met dien verstande dat de werknemer ten minste recht houdt op vier weken vakantie per jaar.
- Het doen herleven van de mogelijkheid om bij schriftelijk aangegane overeenkomst of bij reglement één of twee wachtdagen te realiseren; in aansluiting hierop worden de twee dagen meegeteld voor de bepaling van het maximaal aantal weken ziekengeld (52 weken).
- Wijziging van de Wet arbeid gehandicapte werknemers (Wagw): het invoeren van een registratie- en informatieverplichting met betrekking tot gehandicapte werknemers voor werkgevers, een informatieverplichting voor uitvoeringsorganen en het vervallen van het begrip "onderneming" in artikel 3 van de Wagw; de informatieverplichting voor werkgevers is nog niet in werking getreden.

     Dit geheel aan wettelijke maatregelen geeft geen volledig overzicht van de tussen overheid en sociale partners overeengekomen maatregelen. De afspraak van het Najaarsoverleg van 2 oktober 1990 bevat tevens een groot aantal maatregelen die geen wetswijziging vereisen, vooral gericht op preventie van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid en op een intensievere begeleiding van zieke en arbeidsongeschikte werknemers door werkgevers, bedrijfsgezondheidszorg en uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid.

     Met de verwijzing naar de begeleiding van zieke en arbeidsongeschikte werknemers door de uitvoeringsorganen sociale zekerheid wordt eveneens de samenhang duidelijk tussen het beleid gericht op het terugdringen van vermijdbaar kort- en langdurend ziekteverzuim (het rblz.|5| zogenaamde volumebeleid) en de door het kabinet gepresenteerde voorstellen voor een herziening van de Organisatiewet Sociale Verzekering (OSV) (Sociale Nota 1993, Kamerstukken II 1992-1993, 22 802, nrs. 1-2).

     Het kabinet acht aanpassing van de OSV gewenst in verband met het oplossen van een aantal urgente knelpunten. Het kabinet kiest in de eerste plaats voor een onafhankelijk toezicht op de uitvoering. Daarnaast zal in het voorstel een regeling voor een budgettering van de uitvoeringskosten worden opgenomen. Vervolgens zal een wettelijke basis voor de opheffing van de GMD worden gecreëerd en zal op de consequenties daarvan worden ingegaan. Dit betekent onder meer dat de gevalsbehandeling bij ziekte en arbeidsongeschiktheid niet langer - zoals nu het geval is - in handen wordt gegeven van twee organen, te weten de bedrijfsvereniging en de GMD. Zoals bekend worden in de uitvoering op het ogenblik stappen gezet die de gewenste situatie, zoveel als binnen het kader van de huidige wetgeving mogelijk is, benaderen. Door deze gevalsbehandeling volledig onder verantwoordelijkheid van de bedrijfsverenigingen te brengen, worden naar de mening van het kabinet de meest optimale randvoorwaarden gecreëerd voor het volumebeleid. In dit verband zal overigens ook een versterkt toezicht op de uitvoering van ZW, WAO en AWW door de bedrijfsverenigingen, bijzondere aandacht krijgen.

     Dit overzicht van geïnitieerde wetgeving is niet compleet zonder verwijzing naar de implementatie van de EG-kaderrichtlijn betreffende de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van werknemers op het werk (89/391/EEG). Het wetsvoorstel ter implementatie (wetsvoorstel wijziging Arbowet [Arbeidsomstandighedenwet (oud), red.]) is gelijktijdig met het voorliggende wetsvoorstel ingediend bij het parlement. In dit wetsvoorstel zijn ook bepalingen opgenomen om uitvoering te geven aan de motie van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1991-1992, 22 228, nr. 31) om te komen tot een verplichting voor de werkgevers vanaf 1 januari 1993 een vorm van bedrijfsgezondheidszorg beschikbaar te stellen aan alle werknemers. In de hoofdstukken 2 en 3 van deze memorie van toelichting wordt nog hierop teruggekomen.

1.3. SER-adviesaanvrage

     In de Gemeenschappelijke Verklaring Volumebeleid Arbeidsongeschiktheid van 2 oktober 1990 heeft het kabinet aangegeven een adviesaanvrage aan de Sociaal-Economische Raad (SER) te zullen voorleggen, waarbij de AAW, de WAO en de Wagw in hun onderlinge relatie in discussie komen. Tevens heeft het kabinet daarbij aangegeven dat het eerst na ontvangst van het SER-advies, gelet op de effecten van de tijdens het Najaarsoverleg overeengekomen maatregelen, zo mogelijk en zo nodig beleidsconclusies zal trekken.
     In dit verband is vooral ook de beleidsmatige inzet van sociale partners en de overheid van belang. Deze inzet, verbonden aan het Najaarsakkoord, is als volgt verwoord: "dat de eerste gunstige effecten nog in 1991 zichtbaar worden, waarna het streven is zo spoedig mogelijk te komen tot een stabilisatie van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Daarna zou de stabilisatie zo snel mogelijk moeten omslaan in een daling".

     Voordat het kabinet een adviesaanvrage aan de SER had verzonden, kwam de SER zelf op 18 januari 1991 met zijn advies over het sociaal-economische beleid op middellange termijn 1991-1994, het rblz.|6| zogenaamde MLT-advies (SER, publikatienr. 91/02). In het MLT-advies stelt de Raad dat de gewenste stabilisatie van het beroep op de ZW en de arbeidsongeschiktheidsregelingen (gemeten in uitkeringsjaren) vóór of in 1992 moet zijn bereikt. Dit impliceert in de visie van de Raad dat verdergaande maatregelen moeten worden genomen dan voortvloeiden uit de eerdere tripartiete afspraken. In dit kader bezien pleitte de Raad er dan ook voor dat het kabinet zodanig snel en zodanig gericht een adviesaanvraag over (met het oog op dat doel noodzakelijke) overheidsmaatregelen aan de SER zou voorleggen zodat deze naar aanleiding daarvan nog vóór de zomer van 1991 advies zou kunnen uitbrengen.

     Het kabinet heeft de adviesaanvrage aan de SER concreet vormgegeven in het kader van de Tussenbalans. De adviesaanvrage is op 19 februari 1991 verzonden aan de SER, (Kamerstukken II 1990-1991, 21 998, nr. 2, bijlage 6). Hierin refereert het kabinet aan de doelstelling van het beleid, vastgelegd in het Regeerakkoord, om zo snel mogelijk te komen tot een situatie waarin het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen in ieder geval niet meer groeit. Naar de mening van het kabinet betekent dit dat het beleid met betrekking tot de AAW, de WAO en de Wagw erop gericht zou moeten zijn om in 1994 te komen tot een terugkeer in termen van uitkeringsjaren op het niveau ultimo 1989. Naar de inzichten medio februari zou dit een daling van ongeveer 65 000 à 70 000 uitkeringsjaren betekenen, overeenkomend met een daling van circa ƒ1,9 miljard. In de sfeer van het ziekteverzuim gaf het kabinet als streven aan een daling in 1994 ten opzichte van de toenmalige ramingen van het verzuim per verzekerde met 1,5 à 2 procentpunt bij de omslagleden.

     In zijn adviesaanvrage heeft het kabinet aangegeven dat met de afspraken die voortvloeien uit het Najaarsoverleg 1990 een goede aanzet is gegeven om te komen tot de doelstelling van het Regeerakkoord. Het kabinet wilde echter tegelijkertijd niet voorbijgaan aan de twijfel die van diverse kanten was geuit over de realiseerbaarheid van de ombuigingsdoelstelling met het pakket maatregelen van het Najaarsoverleg. Daarnaast was het kabinet van mening dat een herbezinning op het stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen hoe dan ook noodzakelijk is in verband met de "verjongingstendens" in het AAW/WAO-bestand, de gemiddeld jongere leeftijd waarop werknemers instromen in deze regelingen.
     Het kabinet zag zich geconfronteerd met een aantal onzekerheden, De onzekerheid omtrent de effecten van de maatregelen uit het Najaarsoverleg hing samen met de nadruk daarbij op het realiseren van moeilijk in te schatten volume-effecten door gedragsbeïnvloeding. Er was tevens ongewisheid over de ontwikkelingen bij ongewijzigd beleid; gelijke behandelingsaspecten, VUT-ontwikkelingen en het resultaat van de inspanningsverplichting Wagw maakten de ramingen met betrekking tot toekomstige ontwikkelingen onzeker.
     Het kabinet wilde derhalve hoe dan ook voorbereid zijn op het treffen van aanvullende maatregelen wanneer zou blijken dat de afspraken uit het Najaarsoverleg onvoldoende resultaat zouden opleveren. Het kabinet heeft daarom gekozen voor een adviesaanvrage waarin een aantal opties (met andere woorden een aantal mogelijke beleidsvoorstellen ter beheersing van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid) is weergegeven. Het kabinet had ook geen behoefte aan een inperking van deze opties, met andere woorden een nader gerichte adviesaanvrage, aangezien het zich niet wilde afsluiten voor alternatieven van de kant van de SER. Door de breed geformuleerde adviesaanvrage kreeg de SER alle gelegenheid om tot eigen opvattingen te komen.

rblz.|7| 

1.4. Beleidssuggesties adviesaanvrage

     Het totaal aan beleidssuggesties opgenomen in de adviesaanvrage ziet er als volgt uit:

ZW en BW:
- het ten laste van de werkgever brengen van de eerste zes weken van het ziekteverzuim (mogelijke uitzonderingspositie van werkgevers met een gering aantal werknemers);
- het inzetten van vakantie- of ADV-dagen ter vervanging van de eerste ziektedagen in de sfeer van het arbeidsvoorwaardenoverleg, al dan niet met een rol hierbij voor de wetgever;
- het via wetgeving bevorderen dat over doorbetaling van het loon tijdens de eerste ziektedagen feitelijk nieuwe afspraken worden gemaakt;
- het toetsen van CAO-afspraken alvorens deze al dan niet verbindend worden verklaard;
- beëindigen van herverzekering van bovenwettelijke ZW-regelingen, ten laste van de ziekengeldkassen van de bedrijfsverenigingen en het beperken van de duur van de ZW-aanvulling.

AAW, WAO en Wagw:
- het mogelijk verhogen van de bruikbaarheid van het Wagw-quoteringsinstrument door uit te gaan van een uniform percentage;
- de mogelijke introductie van een terugkeerrecht of herplaatsingsregeling voor (gedeeltelijk) herstelde werknemers, op grond waarvan zij binnen een bepaalde termijn bij voorrang weer in dienst worden genomen bij hun vroegere werkgever;
- het tot stand komen van een voorkeursbeleid bij de werving en selectie van nieuw personeel door werkgevers ten gunste van gehandicapte werklozen, wellicht als alternatief voor quotering;
- beperken van de uitkeringsduur van de WAO;
- het maken van een onderscheid tussen beroepsgebonden en niet-beroepsgebonden risico's;
- de introductie van een belastbaarheidscriterium in de AAW en WAO en de operationalisering van dit nieuwe criterium;
- het wijzigen van het beleid met betrekking tot het duiden van passende arbeid;
- het aanscherpen van de toepassing van de begrippen "ziekte" en "gebrek";
- het afschaffen van de laagste arbeidsongeschiktheidsklassen in AAW en WAO en de invoering van een minder fijnmazige klassenindeling;
- overheveling van (een deel van) de WAO-premie naar de werkgever en in aansluiting daarop een eventuele differentiatie van de WAO-premie.

1.5. Bijstelling ramingen

     Gedurende de maanden dat de SER zijn advies voorbereidde, kwamen nieuwe kwantitatieve gegevens beschikbaar, te weten de realisatiegegevens over de volumeontwikkeling van de ZW en de AAW/WAO over 1990 en het eerste kwartaal 1991 en de, in de conceptpremienota 1992 van de besturen van de arbeidsongeschiktheidsfondsen opgenomen, volumeramingen voor 1992. Deze informatie heeft ertoe geleid dat de oorspronkelijke raming van de volumeontwikkeling ZW en AAW/WAO werd bijgesteld. De SER en de Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn hierover ingelicht bij brief van 19 juni 1991 (kenmerk DGSZ/FEBO/91/1131). Deze bijstelling had ook gevolgen voor de te verrichten inspanningen om de doelstelling van het Regeerakkoord te realiseren. In rblz.|8| plaats van een daling met bijna 65 000 à 70 000 uitkeringsjaren AAW/WAO, zou gezien de nieuwe inzichten een daling met circa 125 000 uitkeringsjaren dienen te worden gerealiseerd om stabilisatie op het niveau van de circa 760 000 uitkeringsjaren van 1989 te kunnen bereiken.

     Wat de ZW betreft kwamen de realisatiecijfers 1990 8000 uitkeringsjaren hoger uit dan aanvankelijk door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geraamd. Naar aanleiding hiervan werden de ramingen tot en met 1994 opgehoogd, corresponderend met een verhoging van het ziekterisicopercentage van 8,3 naar 8,4. Ten gevolge hiervan vergt ook de doelstelling van het kabinet ten aanzien van de ZW (daling verzuimpercentage van de omslagleden met 0,5 procentpunt per jaar vanaf 1992 tot en met 1994) een extra inspanning.

     De belangrijkste politieke conclusie van het kabinet verbonden aan de bijgestelde ramingen was dat niet (langer) ontkomen kon worden aan ingrijpende additionele maatregelen gericht op ombuiging van de nog zichtbaarder geworden trend in het kort- en langdurend verzuim. Voor het kabinet was de vraag óf er nog additionele maatregelen noodzakelijk zouden zijn niet meer actueel; het ging nog om de vraag wélke additionele maatregelen getroffen moesten worden.

1.6. Kabinetsbesluit op hoofdlijnen

     De SER heeft zijn advies op 12 juli 1991 vastgesteld. In hoofdstuk 2 van deze memorie wordt nader op dit advies ingegaan. Het kabinet heeft zijn standpunt op hoofdlijnen bepaald op 13 juli 1991. De SER en de Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn hierover geïnformeerd op 16 juli 1991 (Kamerstukken II 1990-1991, 22 187, nr. 1). Het kabinetsstandpunt is nadien, wat betreft de voorgestelde ingrepen in de WAO, gewijzigd (Kamerstukken II 1990-1991, 22 187, nrs. 2, 9 en 10).

     Zoals aangegeven in paragraaf 1.1, is het wetsvoorstel TBA inmiddels ingediend bij de Tweede Kamer. Het voorliggende wetsvoorstel TZ betreft, zoals eerder aangegeven, met name de wijzigingen in de ZW en het BW, alsmede een analoge regeling voor het overheidspersoneel.

1.7. Nadere aanbeveling van de Stichting van de Arbeid inzake bestrijding van het ziekteverzuim

     Een onderdeel van de kabinetsbesluitvorming was het treffen van een overgangsmaatregel die erop gericht is langs wettelijke weg te bevorderen dat over bovenwettelijke verplichtingen in de contracten nieuwe afspraken worden gemaakt (zogenaamde "parapluwet"). Een ander onderdeel was het wijzigen van het BW met betrekking tot vakantieaanspraken. Het kabinet achtte het inleveren van één vakantiedag gedurende elke ziekteperiode een goede stimulans ter beperking van het ziekteverzuim. Op 8 november 1991 is de Stichting van de Arbeid gekomen met een nadere aanbeveling inzake bestrijding van het ziekteverzuim. In deze aanbeveling bevelen de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde organisaties hun leden aan om in het decentrale arbeidsvoorwaardenoverleg, als onderdeel van het ziekteverzuimbeleid, ook afspraken te maken over zogenaamde arbeidsvoorwaardelijke stimulansen in geld en/of vrije tijd, alsmede over de aanwending van eventuele uit dit beleid voortvloeiende baten. De effectuering van de aanbeveling is door de sociale partners afhankelijk gesteld van twee voorwaarden. Allereerst, het niet doorgaan van de parapluwetgeving. Ten tweede, het omzetten van het oorspronkelijke voorstel, inzake het per ziekmelding rblz.|9| moeten afboeken van een dag van het vakantietegoed van de werknemer, in een voorstel inhoudende de mogelijkheid om tot een ruil van ziekte- met vakantiedagen te komen.
     Doel van de parapluwet was het scheppen van een situatie waarin partijen ten minste in formele zin opnieuw moeten onderhandelen. Het kabinet besefte dat het effect daarvan staat of valt met de materiële bereidheid daartoe. Het kabinet concludeerde dat deze materiële bereidheid aanwezig was gezien de centrale afspraak d.d. 8 november 1991, waarbij de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties de CAO-partijen oproepen om nadrukkelijk aandacht te besteden aan het inbouwen van arbeidsvoorwaardelijke stimulansen ter terugdringing van het ziekteverzuim. De aanbeveling van de Stichting van de Arbeid werd door het kabinet niet minder effectief geacht dan de voorgenomen parapluwet.

     Op 14 november 1991 heeft een delegatie van het kabinet overleg gevoerd met de Stichting van de Arbeid over de aanbeveling alsmede over de daaraan gekoppelde voorwaarden. Gezien de verwachte effectiviteit van de centrale aanbeveling afgezet tegen de veronderstelde effectiviteit van de parapluwet, heeft het kabinet zich bereid verklaard af te zien van de parapluwet alsmede bereid te zijn tot een omzetting van de afboekingsregeling van vakantiedagen tijdens ziekte in de door de Stichting bedoelde zin. Tijdens dit overleg is afgesproken dat bij de evaluatie die medio 1992 door de Stichting van de Arbeid en de overheid gezamenlijk zal worden gehouden over de effecten van het tripartiete akkoord van 2 oktober 1990, een eerste tussenstand zal worden opgemaakt over de werking van deze nadere aanbeveling.
     Bezien zal worden in welke mate bepalingen in de dan tot stand gekomen CAO's voorkomen, gericht op de bestrijding van het ziekteverzuim. Medio 1993 zal bezien worden tot welke resultaten deze nadere aanbeveling uiteindelijk heeft geleid. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op dit moment een plan van aanpak voor evaluatieonderzoek met betrekking tot het volumebeleid in voorbereiding (zie ook paragraaf 3.5). De Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden van het ministerie onderzoekt de CAO-ontwikkelingen in deze.

1.8. Amendering Wet TAV door Tweede Kamer

     De Tweede Kamer heeft op 5 december 1992 een amendement van de fractie van de PvdA (mw. Beijlen-Geerts) en een subamendement van de fractie van de VVD (Linschoten) op het wetsvoorstel TAV aanvaard. De aanvaarding van het amendement en het subamendement hebben gevolgen gehad voor het wetsvoorstel TZ. Het amendement van mw. Beijlen-Geerts strekte ertoe dat bij collectieve arbeidsovereenkomst of bij regeling door of namens een bevoegd orgaan bepaald kan worden dat ziektedagen als vakantiedagen worden aangemerkt. Voor het overheidspersoneel geldt dat bij algemeen verbindend voorschrift kan worden bepaald dat ziektedagen als vakantiedagen worden aangemerkt. Bij subamendement op het bovenstaande is aanvaard dat (in de marktsector) bij schriftelijke overeenkomst of bij reglement kan worden bepaald dat ziektedagen als vakantiedagen worden aangemerkt.

     Het kabinet had, zoals gezegd, een vakantiedagenmaatregel (zonder vormvereisten) opgenomen in het eerste ontwerp van het wetsvoorstel TZ. De Tweede Kamer achtte het echter bij de behandeling van het wetsvoorstel TAV gewenst, met het oog op destijds lopende CAO-onderhandelingen, deze nieuwe maatregel op korte termijn in werking te laten treden. Via amendering werd de vakantiedagenmaatregel dan ook - zij het met vormvereisten - in het wetsvoorstel TAV opgenomen.

rblz.|10| 

1.9. De adviezen van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) en Arboraad

     Op 20 november 1991 is aan de SVr uitvoeringstechnisch advies gevraagd over het wetsvoorstel TZ. Op 19 december 1991 is de Raad geïnformeerd over de stand van zaken rond de behandeling van het wetsvoorstel TAV in de Tweede Kamer. In dit verband werd onder meer gewezen op het feit dat de in het wetsvoorstel TZ opgenomen bepalingen inzake het aanmerken van ziektedagen als vakantiedagen, bij amendement van de Tweede Kamer in het wetsvoorstel TAV zijn opgenomen.
     Op 22 januari 1992 ten slotte is de Raad verzocht de mogelijkheden te bezien om het advies in februari 1992 vast te stellen, gelet op de wens van het kabinet om het wetsvoorstel TZ per 1 juli 1992 in te voeren. De SVr heeft daarop laten weten dat dit niet tot de mogelijkheden behoorde, gelet op het belang en de complexiteit van de adviesaanvrage en de benodigde tijd voor achterbanraadpleging. De Raad heeft zijn advies vastgesteld op 19 maart 1992.

     In zijn advies gaat de SVr uitvoerig in op de verschillende maatregelen opgenomen in het wetsvoorstel TZ. Het meest uitgebreid wordt ingegaan op alle aspecten verbonden aan de maatregel om de eerste zes c.q. drie weken ziekteverzuim voor rekening van de werkgever te brengen (in samenhang met de gewijzigde loondoorbetalingsplicht van de werkgever). Helaas is de SVr op dit punt niet tot een eensluidend advies gekomen. Dit geldt evenmin voor het advies van de Raad met betrekking tot het herverzekeren van bovenwettelijke uitkeringen.

     Naast deze twee thema's besteedt de Raad aandacht aan de gevolgen van de maatregelen voor de vrijwillige verzekering, aan het reïntegratieplan, aan evaluatie, onderzoek en voorlichting, de datum van inwerkingtreding en de financiële effecten. Tevens geeft de SVr een aantal opmerkingen van technische aard.

     Met betrekking tot de datum van inwerkingtreding komt de SVr tot de conclusie dat de TZ-maatregelen en de premiedifferentiatie ZW bij voorkeur tegelijk dienen te worden ingevoerd. In paragraaf 1.2 is al aangegeven dat de premiedifferentiatie op 1 januari 1993 van kracht zal worden. Hiermee is duidelijkheid gecreëerd voor de bedrijfsverenigingen die de differentiatie moeten vormgeven.

     De SVr heeft ook aandacht besteed aan het door het kabinet voorbereide wetsvoorstel wijziging Arbowet (adviesaanvrage aan Arboraad en SVr van 2 januari 1992, wetsvoorstel implementatie EG-kaderrichtlijn 89/391/EG), voor zover deze wijzigingen een samenhang hebben met de al genoemde TZ-maatregel om de eerste zes c.q. drie weken verzuim voor rekening van de werkgever te brengen, met name met de wijze waarop in die periode invulling wordt gegeven aan de controle en begeleiding van zieke werknemers. De SVr merkt op dat een nadere afstemming tussen het wetsvoorstel TZ en de Arbowet noodzakelijk zal zijn. Een separaat advies over de wijzigingen in de Arbowet heeft de Raad op 30 maart 1992 vastgesteld.
     In de navolgende hoofdstukken van deze memorie van toelichting alsmede de artikelsgewijze toelichting wordt uitgebreid ingegaan op de diverse onderdelen van het SVr-advies.

     Op 2 januari 1992 is, zoals gezegd, aan de Arboraad advies gevraagd over de wijziging van de Arbowet in verband met de rblz.|11| implementatie van de EG-kaderrïchtlijn van 12 juni 1989, betreffende de tenuitvoerlegging van de maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk.
     De Arboraad heeft dat advies vastgesteld in zijn vergadering van 16 april 1992.
     In hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting zal hierop nader worden ingegaan.

2. SER-advies

2.1. Algemeen

     Op 19 februari 1991 is advies gevraagd aan de SER over de structuur en inrichting van en de samenhang tussen de arbeidsongeschiktheidsregelingen.
     Nog geen vijf maanden later heeft de SER zijn advies over het beleid ten aanzien van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid uitgebracht. Het kabinet is de SER zeer erkentelijk voor het op deze korte termijn uitbrengen van dit omvangrijke en zeer gedetailleerde advies. Minder verheugend is het natuurlijk te moeten constateren dat de verschillende SER-geledingen elkaar niet hebben kunnen vinden in één visie op het te voeren beleid ten aanzien van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid.

     De SER is wel eensluidend in zijn oordeel dat verdergaande maatregelen moeten worden genomen dan die welke voortvloeien uit het Najaarsoverleg 1990, teneinde de beoogde stabilisatie en vervolgens substantiële vermindering van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid zo spoedig mogelijk te realiseren.
     Als primaire doelstelling voor het volumebeleid ziet de Raad dat de te treffen maatregelen ertoe zullen moeten leiden dat zoveel mogelijk mannen en vrouwen die onder de huidige wetgeving en uitvoeringspraktijk buiten het arbeidsproces zouden komen te staan hun plaats in het arbeidsproces behouden of weer in het arbeidsproces worden opgenomen. Over het antwoord op de vraag hoe en met welke maatregelen deze doelstelling kan worden bereikt, daarover wordt de door de Raad verschillend gedacht.
     Binnen de verschillende visies, die overigens niet totaal van elkaar verschillen maar op onderdelen ook gelijkluidend zijn, zijn vier elementen te onderscheiden.

     Het eerste element betreft verdergaande maatregelen op het terrein van preventie, rechtsbescherming en reïntegratie; het tweede element heeft betrekking op een verdere vergroting van de financiële betrokkenheid van de werkgevers bij het ziekteverzuim; het derde element bevat de pendant van het tweede, de vergroting van de betrokkenheid van de individuele werknemer bij het ziekteverzuim; het vierde element ten slotte ziet op de structuur en de inrichting van de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Dit laatste is uitgewerkt in het al genoemde wetsvoorstel TBA.

     Op het tweede en derde element zal hierna worden ingegaan en wel in hoofdstuk 3 (Concrete maatregelen). In dat hoofdstuk zal ook aandacht worden besteed aan het terugkeerplan en aan de afstemming Wet TZ/Arbowet.

     Op het eerste element, de verdergaande maatregelen op het terrein van preventie, rechtsbescherming en reïntegratie, zal hierna in afzonderlijke paragrafen worden ingegaan.
     rblz.|12| Alvorens dit te doen, nog een enkele opmerking over het algemeen verbindend verklaren van CAO-afspraken.

     In de SER-adviesaanvrage is aangegeven dat in het kader van de mogelijke rol van de overheid met betrekking tot arbeidsvoorwaardelijke stimulansen het beleid met betrekking tot algemeen verbindendverklaring (AVV) van CAO-afspraken een rol speelt. Het kabinet heeft de vraag voorgelegd of CAO-afspraken getoetst moeten worden alvorens tot algemeen verbindendverklaring wordt overgegaan en aan welke criteria daarbij gedacht kan worden. De SER heeft deze vraag geplaatst in het kader van de adviesaanvrage ter zake van een mogelijke verruiming van het AVV-beleid van 19 juli 1990. De SER heeft op 16 oktober jongstleden zijn advies vastgesteld.

     Hoewel het beleid ten aanzien van het algemeen verbindend verklaren van CAO-afspraken ook van belang is voor de overeengekomen zogenaamde bovenwettelijke uitkeringen en in die zin raakvlakken heeft met het onderhavige wetsvoorstel, zal het kabinet zijn standpunt inzake het algemeen verbindend verklaren van bovenwettelijke uitkeringen bepalen in het kader van een algemene standpuntbepaling over het algemeen verbindend verklaren van CAO-bepalingen, naar aanleiding van het genoemde SER-advies.

2.2. Invoering bedrijfsgezondheidszorg

     De Raad is unaniem van oordeel dat het van groot belang is dat de invoering van bedrijfsgezondheidszorg, daar waar deze nog niet aanwezig is, op afzienbare termijn wordt gewaarborgd. Bedrijfsgezondheidszorg moet tezamen met de verzekeringsgeneeskundige sector een wezenlijke functie krijgen in het kader van een geïntensiveerde gevalsbehandeling, maar kan ook een belangrijke bijdrage leveren aan preventief en verzuimbeperkend beleid op ondernemingsniveau. Deze taken winnen in de visie van de Raad aan gewicht bij een grotere financiële betrokkenheid van de werkgever bij het ziekteverzuim in zijn onderneming.
     Met betrekking tot de consequenties van deze opvatting is het oordeel van de Raad echter niet unaniem. Werkgevers en kroonleden verwijzen met instemming naar de afspraak van het Najaarsoverleg, namelijk dat in 1992 onder meer de voortgang van de invoering van bedrijfsgezondheidszorg zal worden geëvalueerd teneinde aan de hand daarvan te bezien of concretisering van termijnstelling nodig is. CNV en MHP zijn van mening dat indien uit de evaluatie blijkt dat ten opzichte van de huidige situatie met de dekkingsgraad van de bedrijfsgezondheidszorg - door die organisaties toen getaxeerd op circa 35% van de werknemers - geen substantiële vooruitgang is geboekt, aanvullende wettelijke maatregelen noodzakelijk zijn.
     De FNV hanteert dezelfde taxatie en spreekt zijn opvatting uit dat de invoering van bedrijfsgezondheidszorg daadkrachtig dient te worden bevorderd en versneld. Door een concreet invoeringstraject met termijnstelling en kwaliteitsdoelstellingen dient, naar het oordeel van de FNV, de overheid, met medebetrokkenheid van de Arboraad, door wettelijke maatregelen een substantiële vooruitgang binnen een termijn van vier à vijf jaar te bewerkstelligen.

     Het kabinet is met de Raad van oordeel dat de invoering van bedrijfsgezondheidszorg daar waar dit nog niet het geval is, binnen afzienbare tijd moet zijn gewaarborgd. Het kabinet acht het evenwel niet juist om te streven naar wettelijke verplichtstelling voor alle bedrijven van het thans in de Arbowet omschreven volledige zorgpakket.
     De implementatie van de EG-kaderrichtlijn "betreffende de tenuitvoerlegging rblz.|13| van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk" (89/391/EG) heeft tot gevolg dat preventiezorg in het beleid van elke arbeidsorganisatie moet worden verankerd. De aard en omvang van die zorgverlening is afhankelijk van de aard van de arbeidsomstandighedenrisico's en de bedrijfsomvang.
     Mede naar aanleiding van een unaniem aanvaarde motie bij de behandeling van het wetsvoorstel TAV (Kamerstukken II 1990-1991, 22 228, nr. 31) en het kabinetstandpunt sociaal-medische begeleiding heeft het kabinet gekozen voor een model waarbij enerzijds een beperkt basispakket voor alle werkgevers verplicht wordt gesteld en anderzijds de werkgever de ruimte wordt geboden de overige taken aangepast aan risico en omvang van de onderneming zelf te organiseren.

2.3. Goed werkgeverschap

     De Raad is unaniem van oordeel dat op het civielrechtelijke vlak de positie van werkgever en werknemer minder vrijblijvend moet worden gemaakt indien een werknemer niet meer de eigen arbeid maar nog wel andere arbeid bij dezelfde werkgever kan verrichten. Zijn gedachten gaan hierbij uit naar een nadere concretisering van het begrip "goed werkgeverschap" zoals dit is neergelegd in artikel 1638z van het BW. In het BW zou een afzonderlijke bepaling moeten worden opgenomen dat de werkgever verplicht is aan de werknemer die wegens ziekte of gebrek niet (meer) in staat is tot het verrichten van de bedongen arbeid, andere passende arbeid aan te bieden, tenzij dit in redelijkheid niet van hem kan worden gevergd. Voorts zou, aldus de Raad, hieraan moeten worden toegevoegd dat de werkgever indien hij in zijn verplichting tot het aanbieden van andere passende arbeid tekortschiet, verplicht is tot betaling van het voorheen verdiende loon onder aftrek van de ziekengelduitkering respectievelijk de grondslag van de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Deze loondoorbetalingsverplichting zou niet moeten bestaan indien de werknemer zonder deugdelijke grond weigert de aangeboden passende arbeid te verrichten, zulks naar analogie van de hoofdregel van artikel 1638b BW. Eveneens geldt geen loonbetalingsverplichting indien de werkgever kan aantonen geen passende arbeid ter beschikking te hebben dan wel van hem in redelijkheid niet kan worden gevorderd andere passende arbeid aan te bieden. Eén en ander staat ter beoordeling van de civiele rechter. Teneinde te voorkomen dat het werknemersrecht wordt geblokkeerd door formele, bewijsrechtelijke belemmeringen, zou voorts moeten worden gesteld, in de wet of in de memorie van toelichting, dat ook bij een eventuele tewerkstellings- of loonvorderingsactie van de werknemer de bewijslast primair bij de werkgever berust. Deze zal moeten bewijzen ofwel dat hij goede gronden heeft om geen aanbod van passend werk te doen, ofwel dat hij een duidelijk en gespecificeerd aanbod van passend werk heeft gedaan dat door de werknemer zonder deugdelijke grond ondubbelzinnig is afgewezen, aldus de Raad.

     Het kabinet wijst in dit verband op de in de Wet TAV opgenomen wijziging van artikel 30 ZW. De werkgever wordt verplicht om aan de (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer ander passend werk aan te bieden. De (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer kan door de bedrijfsvereniging opgedragen krijgen om passende arbeid te gaan verrichten bij zijn eigen werkgever of een andere werkgever die passende arbeid beschikbaar heeft. Indien de werkgever of de werknemer zonder deugdelijke gronden niet meewerkt aan de werkhervatting, dan wordt door de bedrijfsvereniging een financiële sanctie toegepast ter grootte van het loon dat de werknemer bij werkhervatting had kunnen verdienen.

     rblz.|14| Het kabinet is van oordeel dat zowel de werkgever als de werknemer die wegens ziekte niet meer in staat is tot het verrichten van de bedongen arbeid dienen mee te werken aan de werkhervatting van de werknemer.
     Toepassing van artikel 30 ZW kan alleen gedurende het ZW-jaar. Om die reden is, door middel van een wijzigingsartikel in de Wet TAV, een aan artikel 30 ZW analoge sanctiebepaling in de WAO/AAW opgenomen. Is een arbeidsongeschikte werknemer in staat passende arbeid te verrichten en daartoe ook bereid, maar weigert de werkgever zijn medewerking, dan kan deze medewerking worden afgedwongen. Sinds de inwerkingtreding van de Wet TAV wordt de onwillige werkgever geconfronteerd met een vordering van de bedrijfsvereniging die gelijk is aan het salaris dat de werkgever anders aan de desbetreffende werknemer zou hebben betaald. Het kabinet is van oordeel dat deze verbeterde regeling in de ZW en de introductie van de analoge regeling in de WAO/AAW ertoe zullen leiden dat zowel de werkgever als de werknemer meer dan in het verleden het geval was, zullen meewerken aan de werkhervatting van de (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer.
     Gezien deze verbeterde regeling respectievelijk introductie van de regeling, vraagt het kabinet zich af of behoefte bestaat aan de concretisering van het begrip goed werkgeverschap, zoals door de SER voorgesteld. Hiernaast dient er nog op gewezen te worden dat op basis van artikel 1638d en artikel 1638z BW de werkgever in het algemeen gehouden is loon te betalen aan de werknemer indien de werknemer bereid is passende arbeid te verrichten maar de werkgever hiervan geen gebruik maakt. Ook dient er nog op gewezen te worden dat in het kader van de verbeterde ontslagbescherming voor arbeidsongeschikte werknemers sinds 1 januari 1991 de werkgever alleen een ontslagvergunning krijgt indien hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij redelijkerwijs niet de mogelijkheid heeft de werknemer te herplaatsen in een aangepaste dan wel andere passende functie binnen het bedrijf.

     Dit alles in ogenschouw nemende, is het kabinet van oordeel dat de door de Raad gewenste aanscherping c.q. concretisering van de werkgever en werknemersplicht [lees: werkgevers- en werknemersplicht, red.] bij het meewerken aan de reïntegratie van de (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer in het arbeidsproces voldoende wordt gerealiseerd door de hiervoor weergegeven maatregelen. Een identieke aanscherping c.q. concretisering van de werkgevers- en werknemersplicht in het BW ligt dan ook niet in het voornemen.

     Ten aanzien van het advies van de Raad dat bij een eventuele tewerkstellings- of loonvorderingsactie van de werknemer de bewijslast primair bij de werkgever dient te berusten, zij het volgende opgemerkt. Allereerst dient, zoals hierboven reeds is opgemerkt, in het kader van de ontslagvergunning de werkgever aannemelijk te maken dat hij geen mogelijkheden heeft de arbeidsongeschikte werknemer te herplaatsen. Tevens is het te verwachten dat, door de procedures in het kader van artikel 30 ZW en de analoge sanctiebepalingen in de WAO/AAW, de werknemer in het kader van het civiele recht nu eerder aannemelijk kan maken dat de werkgever passende arbeid heeft en dat deze geen gebruik maakt van het aanbod van de werknemer die zich bereid verklaard heeft deze passende arbeid te verrichten. Ten slotte kent het procesrecht nog de mogelijkheid om op grond van redelijkheid en billijkheid de bewijslast anders te verdelen (artikel 177 Rv [Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, red.]).

     rblz.|15| Op basis hiervan is het kabinet van oordeel dat aan een dergelijke verplichte bewijslastverdeling die de SER voorstaat geen behoefte bestaat.

2.4. Wijziging ontslagbescherming

     De Raad is unaniem van mening dat de tweejaarstermijn van het huidige ontslagverbod een minder absoluut karakter dient te krijgen. Uitgangspunt blijft een wettelijke termijn van twee jaar conform het huidige artikel 1639h BW, niet alleen omwille van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, maar ook omdat in de praktijk blijkt dat reïntegratieactiviteiten gedurende de eerste twee jaar na uitval de grootste kans van slagen hebben. De Raad voegt hieraan toe dat ontslag ook eerder mogelijk moet zij indien de werkgever (mede aan de hand van het medisch-arbeidskundig oordeel van de bedrijfsgezondheidsdienst/bedrijfsvereniging/GMD) aannemelijk kan maken dat er voor de werknemer geen enkel reëel perspectief is voor terugkeer naar het eigen of ander werk bij de eigen werkgever.
     Anderzijds moet verlenging van de termijn van het ontslagverbod volgens de Raad mogelijk zijn indien de werknemer (mede aan de hand van het medisch-arbeidskundig oordeel van de bedrijfsgezondheidsdienst/bedrijfsvereniging/GMD) aannemelijk kan maken dat herstel en terugkeer naar de eigen of andere beschikbare arbeid bij de werkgever tot de reële mogelijkheden behoren, zij het dat dit meer tijd zal vergen dan de periode van twee jaar.
     In alle gevallen blijft gelden, volgens het SER-voorstel, dat voor een rechtsgeldige opzegging toestemming van de regionaal directeur voor de arbeidsvoorziening vereist is.

     Waar de SER eigenlijk om vraagt, is om die gevallen af te bakenen waarvoor geen enkel reëel perspectief is voor terugkeer naar het eigen of ander werk bij de eigen werkgever.
     Op zich is het mogelijk om bepaalde gevallen aan te wijzen waarvoor het zonneklaar is dat er geen enkel reëel perspectief is en er duidelijk sprake is van einde arbeidsleven. Daarnaast zijn er natuurlijk nog tal van gevallen waar het minder of in het geheel niet duidelijk is.
     Het met behulp van algemeen geldende regels trekken van een voldoende scherpe streep tussen het zwarte en grijze gebied acht het kabinet niet mogelijk.
     Daarnaast is het het kabinet niet duidelijk waarom een ontslagmogelijkheid binnen de twee jaar voor de door de SER bedoelde gevallen nodig zou zijn. Waarom moet de band met de werkgever voor deze arbeidsongeschikten binnen de twee jaar verbroken worden? Het kabinet ziet hier voor geen van de partijen enige winst in. Vervanging van arbeidsongeschikt geworden werknemers wier terugkeer in het arbeidsproces redelijkerwijs niet meer te verwachten is, is ook zonder ontslag mogelijk.
     Bovendien zij erop gewezen dat de termijn van twee jaar, na een uitvoerige behandeling in de Tweede Kamer over de gewenste duur van de ontslagbescherming bij ziekte, in het BW is opgenomen. Daarbij heeft een belangenafweging plaatsgevonden van aan de ene kant het belang van de werkgever om een opengevallen arbeidsplaats zo snel mogelijk weer te laten bezetten en aan de andere kant het belang van de werknemer om na herstel weer terug te kunnen keren op zijn oude arbeidsplaats.

     Ook geven de huidige regelingen met betrekking tot ontslag tijdens ziekte, zoals vastgelegd in artikel 1639h BW tezamen met het op basis van artikel 6 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 vastgestelde delegatiebesluit d.d. 20 december 1990 (Stcrt. 1990, 252) [zie Delegatiebesluit 1993 en vervolgens Ontslagbesluit, red.], rblz.|16| reeds mogelijkheden om flexibel om te gaan met de ontslagtermijn van twee jaar.
     De termijn van twee jaar, zoals genoemd in het BW, houdt niet in dat de zieke werknemer na een termijn van twee jaar ontslagen moet worden. Aan de werkgever wordt uitsluitend de mogelijkheid gegeven om bij de regionaal directeur voor de arbeidsvoorziening ontslag aan te vragen voor een werknemer die langer dan twee jaar ziek is. Bij de beoordeling van de ontslagaanvraag is de regionaal directeur gehouden aan de voorschriften zoals die zijn vastgelegd in het delegatiebesluit van 20 december 1990. Uitgangspunt van artikel 11 van dit besluit is dat de werkgever aannemelijk dient te maken dat hij redelijkerwijs niet de mogelijkheid heeft om de arbeidsongeschikte werknemer te herplaatsen binnen zijn bedrijf. Voordat de regionaal directeur een beslissing neemt op een ontslagaanvrage bij een (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer, dient hij eerst advies te vragen aan de GMD over de mogelijkheden die de werkgever heeft om de werknemer een passende functie te bieden. Pas daarna zal hij zijn besluit nemen. Is hij, mede op basis van het advies van de GMD, van oordeel dat er wel mogelijkheden zijn tot plaatsing, dan zal de regionaal directeur geen toestemming geven tot ontslag, ook niet indien betrokkene reeds twee jaar arbeidsongeschikt is. Daarnaast dient, op basis van hetzelfde delegatiebesluit, de werkgever bij het aanvragen van zijn ontslagvergunning ook aannemelijk te maken dat er binnen drie maanden geen herstel van de werknemer is te verwachten. Overwogen kan worden of genoemd besluit niet zo aangepast kan worden dat deze periode van drie maanden wordt verlengd tot zes maanden. In dat geval kan geen ontslagvergunning afgegeven worden indien herstel van de werknemer binnen zes maanden in zicht is.

     De voorschriften zoals opgenomen in genoemd delegatiebesluit zijn niet alleen van toepassing op de periode na twee jaar arbeidsongeschiktheid, doch ook in de periode daarvoor. De regionaal directeur zal verzoeken om toestemming welke vallen binnen de termijn van twee jaar na het begin van de arbeidsongeschiktheid wel dienen te behandelen indien de werkgever, na op het ontslagverbod te zijn gewezen, uitdrukkelijk op behandeling prijs blijft stellen. De regionaal directeur kan het ontslagverbod, vervat in artikel 1639h BW, echter niet ter zijde stellen.
     Op basis van artikel 1639h, zevende lid, BW kan van de termijn van twee jaar bij ontslag wegens ziekte, ten nadele van de werknemer, worden afgeweken bij collectieve arbeidsovereenkomst of bij regeling door of namens een bevoegd publiekrechtelijk orgaan. Deze afwijking kan overigens geen betrekking hebben op opzegging van werkneemsters die zwanger zijn dan wel bevallingsverlof genieten. Indien CAO-partijen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid af te wijken van het bepaalde in artikel 1639h, derde lid, BW, kan rechtsgeldige beëindiging binnen de periode van twee jaar plaatsvinden en kan van een verleende toestemming ook daadwerkelijk gebruik worden gemaakt.

     Het kabinet is, op basis van hetgeen hiervoor vermeld is, van mening dat er op dit moment geen aanleiding is om de flexibiliteit op dit punt in het ontslagrecht te vergroten, mogelijk met uitzondering van de termijn van drie maanden waarbinnen herstel is te verwachten. Zoals reeds is aangegeven, is het kabinet bereid te bekijken in hoeverre het in het belang van de arbeidsongeschikte werknemer is deze termijn te verlengen tot zes maanden.

2.5. Meldingsplicht bij bedrijfsverenigingen

     In het kader van de wijziging van de ontslagbescherming heeft een deel van de SER bestaande uit de werknemersleden, benoemd door FNV, rblz.|17| CNV en MHP, geadviseerd in geval van een voorgenomen beëindiging van de arbeidsovereenkomst met wederzijds goedvinden, een meldingsplicht in te stellen bij de bedrijfsvereniging. Deze kan dan naar aanleiding daarvan bezien in hoeverre een dergelijke beëindiging een mogelijke terugkeer naar het arbeidsproces zou frustreren en aan de hand daarvan de werknemer erop wijzen dat instemmen met de beëindiging tot korting op de uitkering kan leiden. Het deel van de Raad bestaande uit de leden benoemd door de FNV voegt hier nog aan toe dat de bedrijfsvereniging de werkgever vervolgens nog kan wijzen op de voor zijn werknemer geldende terugkeeroptie dan wel op de verhaalsmogelijkheden jegens de werkgever in het kader van artikel 30 ZW.

     Het kabinet acht het risico van bureaucratisering, afgewogen tegen het verwachte geringe effect van een dergelijke maatregel, te groot. Eerder zou door middel van voorlichting (arbeidsongeschikte) werknemers erop geattendeerd moeten worden niet te snel in te stemmen met een voorstel van de kant van de werkgever tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst. Gewezen zou moeten worden op het mogelijke verlies van rechten, bijvoorbeeld in de sfeer van WAO en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw).

2.6. Aanwijzingen omtrent de inrichting van de arbeid en de arbeidsplaats

     In het kader van een discussie over een terugkeerplan voor zieke werknemers heeft een deel van de Raad aangegeven dat te overwegen valt om aan de bedrijfsvereniging een soortgelijke bevoegdheid te geven als de Arbeidsinspectie thans heeft in het kader van de Wagw, te weten het geven van aanwijzingen aan de werkgever omtrent de inrichting van de arbeid en de arbeidsplaats van een gehandicapte werknemer. Ook het deel van de Raad bestaande uit de ondernemersleden, alsmede een aantal Kroonleden, adviseert tot het geven van een soortgelijke bevoegdheid aan de bedrijfsvereniging.

     Allereerst is ter zake van dit onderwerp een verduidelijking op haar plaats. De Arbeidsinspectie heeft bij de uitvoering van de Wagw een tweetal bevoegdheden, namelijk ten eerste het stellen van eisen aan een werkgever om het werk, de werkplek of de werkmethode ten behoeve van een gehandicapte werknemer aan te passen en ten tweede informatieverstrekking en advisering omtrent de op grond van de artikelen 57 en 57a AAW (en overeenkomstige artikelen in de Abp-wet [Algemene burgerlijke pensioenwet, red.] en de Spoorwegpensioenwet) aangevraagde werkvoorzieningen en werkaanpassingen.
     Beide bevoegdheden worden slechts uitgeoefend aan de hand van daartoe strekkende verzoeken van belanghebbenden of van de uitvoeringsorganen sociale zekerheid en zijn in de praktijk uitsluitend van toepassing op bijzondere situaties: kennelijke onwil bij de werkgever om de arbeid of arbeidsplaats ten behoeve van een gehandicapte aan te passen en onduidelijkheid over de vraag of een aangevraagde werkaanpassing niet reeds op grond van de Arbowet verplicht is gesteld. Hantering van deze bevoegdheden vergt uitgebreide theoretische en praktische kennis omtrent de arbeidsomstandigheden in bedrijven, die niet bij de bedrijfsverenigingen en wel bij de Arbeidsinspectie voorhanden is. Daar de Arbeidsinspectie, indien nodig, ingeschakeld kan worden, is opbouw van die kennis bij de bedrijfsverenigingen onnodig en leidt slechts tot verhoging van uitvoeringskosten. Het kabinet acht het om die reden ongewenst de bedrijfsverenigingen met die bevoegdheden te belasten.
     rblz.|18| Daarnaast moet worden opgemerkt dat de constructie van een "soortgelijke" bevoegdheid, inhoudende dat een tweetal zelfstandig optredende instanties min of meer dezelfde verantwoordelijkheden bezit, op zichzelf afstemmingsproblemen en onduidelijkheid bij de uitvoering van de Wagw teweegbrengt, welke moeten worden voorkomen.

2.7. Terugkeerrecht

     Het deel van de Raad bestaande uit de werknemersleden benoemd door FNV, CNV en MHP adviseert de werknemer binnen een periode van twee jaar na beëindiging van de dienstbetrekking een recht op terugkeer te geven bij zijn oude werkgever. In concreto zou dit neerkomen op een wettelijke voorrangspositie ingeval bij de oude werkgever een op dat moment als passend te beschouwen functie vacant is.

     Zoals de Raad in zijn advies ook al aangeeft, impliceert een dergelijk terugkeerrecht een verplichting om vacatures te melden bij de bedrijfsvereniging/GMD, eventueel via de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Ook zal een instantie (bijvoorbeeld de bedrijfsvereniging) moeten controleren of de werkgever een werknemer terecht afwijst op objectieve en reële functievereisten. De mogelijkheid tot sanctieoplegging bij een onterechte afwijzing zal gecreëerd moeten worden. En bij dit laatste moet men bedenken dat de juridische maar ook feitelijke band met de ex-werkgever is doorgesneden en dat dit op dat moment terecht geschiedde omdat op dat moment geen passend werk beschikbaar was.

     Het kabinet meent op dit moment af te moeten zien van invoering van een terugkeerrecht. De nadelen die dit plan in zich draagt, wegen niet op tegen de voordelen. Het voordeel van een terugkeerrecht is dat de reïntegratie van een gedeeltelijk arbeidsgeschikte bij de voormalige eigen werkgever langer mogelijk blijft. Nadelen van een terugkeerrecht zijn onder meer het omvangrijke meldings- en controlestelsel dat moet worden ingericht en de wijze waarop gecontroleerd dient te worden of de werkgever daadwerkelijk naar behoren zijn vacatures meldt. Dit stelsel staat naar verwachting niet in verhouding tot het aantal arbeidsongeschikten dat na twee jaar nog terugkeert bij de oude werkgever. Binnen de eerste twee jaar van ziekte zal toch het merendeel van de reïntegraties moeten plaatsvinden. Na deze termijn is ook de band met de werkgever al aanzienlijk verzwakt.
     De ontslagbescherming, inclusief toetsing door de GMD, met een eventuele uitbreiding van de hervattingstermijn naar zes maanden, biedt naar de mening van het kabinet voldoende garantie aan een gedeeltelijk arbeidsgeschikte dat de band met de eigen werkgever blijft bestaan als er nog enige terugkeerverwachting is. Een terugkeerrecht kan daar niet veel meer aan toevoegen. Daarnaast is in het kader van de Wet TAV een aantal reïntegratie-instrumenten ontwikkeld om juist werkhervatting bij een nieuwe werkgever te bevorderen. Te noemen zijn de loonkostensubsidie en de bonus, uitstel herschatting bij scholing en de verlenging van de termijn voor toepassing van artikel 44 WAO.

3. Concrete maatregelen

3.1. Inleiding

     Hadden de maatregelen zoals neergelegd in de Wet TAV nog voornamelijk ten doel om door middel van financiële prikkels een dusdanige gedragsverandering tot stand te brengen dat meer arbeidsongeschikten in het arbeidsproces worden opgenomen en minder arbeidsongeschikten worden uitgestoten, in de loop van 1991 moest het kabinet concluderen rblz.|19| dat niet langer valt te ontkomen aan ingrepen in de regelingen zelf, voornamelijk de WAO/AAW, maar toch ook in het traject daaraan voorafgaande, het ZW-traject. Immers, een zich gunstig ontwikkelend ziekteverzuim is niet alleen op zichzelf nastrevenswaardig, maar dit zal ook een positief effect hebben op de instroom in de WAO/AAW.

     Wat betreft de maatregelen in het ZW-traject heeft het kabinet voornamelijk maatregelen vormgegeven in de sfeer van de financiële en arbeidsvoorwaardelijke stimulansen en niet zozeer in structuurmaatregelen.
     Door een vergroting van de financiële betrokkenheid van werkgevers en werknemers kan het ziekteverzuim omlaag worden gebracht. Enerzijds zal een vergroting van de financiële betrokkenheid aan de kant van de werkgevers leiden tot een grotere aandacht voor de kosten van het verzuim en derhalve tot een intensivering van het verzuimpreventiebeleid. Anderzijds zal een vergroting van de financiële betrokkenheid van de individuele werknemer ook leiden tot een grotere aandacht voor (de kosten van) het verzuim en uit dien hoofde van invloed zijn op de hoogte van de verzuimdrempel.

     In dit hoofdstuk zal, naast de bovengenoemde aspecten, voorts aandacht worden besteed aan het reïntegratieplan en aan de afstemming van de wetsvoorstellen TZ en wijziging Arbowet.

3.2. Vergroting financiële betrokkenheid van de individuele werkgever

     In het kader van de Wet TAV is een groot aantal maatregelen vastgesteld waardoor de individuele werkgever - in financiële zin - wordt geconfronteerd met zijn goed gevoerde, of juist niet goed gevoerde, verzuimbeleid in de meest brede zin.
     Zo wordt in de Wet TAV een premiedifferentiatiesysteem op ondernemingsniveau ingevoerd.
     Met het vergroten van de financiële betrokkenheid van individuele ondernemingen bij het ziekteverzuim wordt beoogd ondernemingen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid ten aanzien van preventie en bekorting van het kort- en langdurende ziekteverzuim. Doordat de werkgever directer wordt geconfronteerd met de kosten van het verzuim en de gevolgen daarvan voor zijn concurrentiepositie, zal hij worden aangespoord een actief verzuimbeleid te voeren. Eén en ander dient uiteindelijk te resulteren in een positief effect op het verzuim en derhalve een verlaging van de kosten.
     Bij het vormgeven van verdergaande maatregelen, maatregelen die verder gaan dan reeds zijn ingevoerd met de Wet TAV, is dan ook gezocht naar maatregelen die de financiële betrokkenheid van individuele ondernemingen verder zullen vergroten.

3.2.1. De eerste zes of drie weken ziekteverzuim ten laste van de werkgever

Algemeen

     Tijdens het Najaarsoverleg van 2 oktober 1990 en ook in het SER-advies van 12 juli 1991 is bepleit om op het niveau van de bedrijfsverenigingen de mogelijkheden voor eigen risico dragen door werkgevers aanzienlijk te verruimen. Het eigen risico dragen kan immers als de meest vergaande vorm van premiedifferentiatie worden gezien en daarmee als de sterkste financiële prikkel tot verzuimbeheersing. Op de verruiming van het eigen risico dragen wordt hierna nog afzonderlijk teruggekomen. Echter, onderkend moet worden dat grote delen van het bedrijfsleven rblz.|20| niet in staat zijn zelf volledig de kosten verbonden aan het eerste jaar van afwezigheid van de zieke werknemer te dragen. Voorgesteld wordt dan ook het eigen risico voor de individuele werkgever te beperken tot de eerste zes weken van het verzuim. In dit voorstel is een goed evenwicht gevonden in een zo sterk mogelijke financiële prikkel voor en de nog te dragen lasten door de individuele werkgever. Het kiezen voor een periode van zes weken impliceert tevens dat het overgrote deel van de ziektegevallen "binnen" de onderneming blijft. Immers, bijna 90% van alle tot uitkering gekomen ziektegevallen hebben een duur van minder dan zes weken, hetgeen correspondeert met circa een derde deel van de huidige ZW-lasten. Met de langdurige ziektegevallen is globaal genomen twee derde van het uitgekeerde ziekengeld gemoeid.

     Aangezien een deel (namelijk een zesde) hiervan betrekking heeft op de eerste zes weken, komt uiteindelijk circa de helft (een derde plus een zesde) van het uitgekeerde ziekengeld niet langer ten laste van de ziekengeldkassen.

     Ook de SER, die unaniem van oordeel is dat vergroting van de financiële betrokkenheid van zowel werkgevers als werknemers bij ziekteverzuim een belangrijk middel is om het verzuimbeleid aan te scherpen, adviseert unaniem tot het ten laste brengen van de werkgevers van de eerste zes weken van het verzuim. De SER adviseert een uitzondering te maken voor kleine werkgevers. Deze zouden de eerste drie weken van het verzuim voor eigen rekening moeten nemen. Het kabinet heeft dit advies gevolgd. Op deze uitzondering wordt separaat in deze memorie van toelichting teruggekomen.

     De SER onderschrijft de verwachting van het kabinet dat directe financiële toerekening van (kortdurend) ziekteverzuim aan de werkgever stimulansen geeft aan een verzuimbeperkend beleid op ondernemingsniveau; een relatief laag ziekteverzuim is financieel voordelig voor de betrokken onderneming en draagt aldus bij tot vermindering van kosten.

     Bij deze maatregel is de vraag gerechtvaardigd of een vergroting van het eigen risico van de individuele werkgever niet een nog sterkere druk legt op, en wellicht zelfs volgens sommigen een te sterke druk, op zijn wervings- en selectiebeleid met het oog op de gezondheidsrisico's van de individuele werknemer. Het kabinet wil niet ontkennen dat het hier geschetste risico aanwezig is. Voorjaar 1993 zullen de resultaten bekend zijn van een evaluatieonderzoek naar de praktijk rond de aanstellingskeuring.
     Daarbij wordt ook naar eventuele invloeden van reeds ingevoerde maatregelen (in het kader van de Wet TAV) en de hier voorgestelde maatregelen op de medische selectie gekeken. Het kabinet heeft het voornemen een dergelijk onderzoek jaarlijks te herhalen.
     Aan de hand van de resultaten van dit onderzoek en van het onderzoek naar de voorspellende waarde van medisch onderzoek, dat door het RIVM [Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, red.] wordt uitgevoerd, zal het kabinet zich een oordeel vormen over de eventuele noodzaak/wenselijkheid van overheidsmaatregelen op dit terrein. Daarbij zal vooropstaan dat medische keuringen niet voor oneigenlijke doeleinden gebruikt dienen te worden.
     Met artsenorganisaties wordt overleg gevoerd welke rol zij kunnen spelen om te bewerkstelligen dat in de praktijk van werving en selectie alleen die medische selectie wordt gemaakt die noodzakelijk en mogelijk is.
     Daarnaast wordt in herinnering gebracht dat de Stichting van de Arbeid op 1 maart 1991 een aantal aanbevelingen inzake werving en selectie, waaronder de aanstellingskeuring, heeft vastgesteld.
     In voorbereiding is overigens een kabinetstandpunt over werving en rblz.|21| selectie, waarin zal worden ingegaan op de rol van de overheid bij de bescherming van de sollicitant en de wenselijkheid van wetgeving ter zake.

     Daarnaast zou een oplossing ook veeleer moeten worden gezocht in arbeidsmarktmaatregelen voor de zwakke groepen op de arbeidsmarkt dan in het achterwege laten van de hier aan de orde zijnde maatregelen.

     In dit kader kan nog gewezen worden op twee elementen die ook in het advies van de SER naar voren komen. Door de SER wordt in zijn advies voorgesteld de zeswekenmaatregel niet van toepassing te laten zijn op uitkeringen in verband met zwangerschap en bevalling. Dit teneinde de arbeidsmarktpositie van vrouwen niet te verslechteren en vanwege redenen van gelijke behandeling. In het wetsvoorstel wordt om die reden dan ook voorgesteld de zwangerschaps- en bevallingsuitkering buiten de zeswekenmaatregel te laten.

     Een deel van de SER zou ook een uitzondering willen maken voor de categorie chronisch zieken. Dit deel is van oordeel dat door de SVr een limitatieve opsomming van categorieën van aandoeningen of gebreken dient te worden gemaakt voor welke het gerechtvaardigd is deze uit te zonderen van de zeswekenmaatregel, zodat deze categorie ook gedurende de eerste zes weken onder de ZW valt.
     Dit voorkomt, volgens dit deel van de Raad, dat de arbeidsmarktpositie van deze groep wordt verzwakt en het verhindert dat de ondernemers met ongerechtvaardigde risico's worden opgezadeld.

     Een integrale uitzondering voor bepaalde categorieën acht het kabinet niet gewenst. Immers, een dergelijke uitzondering roept gelijk de vraag op hoe het met de gezondheidsrisico's van andere groepen is gesteld en of het voor die groepen vervolgens ook niet gerechtvaardigd zou zijn een uitzondering te maken. Te denken valt aan bepaalde gevaarlijke beroepen of aan ouderen.
     Hoewel op zich geen principiële oplossing, moet wel geconstateerd worden dat de samentellingsregeling die ook wordt voorgesteld (zie hierna, onder de concrete uitwerking) het risico voor de groep frequente, kortdurende verzuimers afzwakt.

Concrete uitwerking

     De huidige situatie is als volgt. De hoofdregel is dat de werknemer die geen arbeid verricht omdat hij ziek is, voor een betrekkelijk korte tijd, recht heeft op doorbetaling van zijn loon (artikel 1638c, eerste lid, BW). Het gaat hier om het volledige loon.
     Een duidelijke lijn in de jurisprudentie over de interpretatie van het begrip betrekkelijk korte tijd valt moeilijk te ontwaren. Het kan een periode betreffen van minder dan zes weken, maar ook een periode die aanmerkelijk langer is. Elementen die blijkens jurisprudentie bij de invulling van dit begrip meewegen, zijn onder meer: de duur van het dienstverband, de periode waarvoor het dienstverband is aangegaan, de lengte van de opzegtermijn, enz.

     Het eerste en tweede lid van artikel 1638c BW regelen dat de werkgever op zijn verplichting tot loondoorbetaling de uitkering ingevolge bijvoorbeeld de ZW in mindering mag brengen. Daarenboven bestaat de mogelijkheid om bij individueel contract of bij CAO van deze verplichting af te wijken door haar uit te sluiten c.q. te beperken (artikel 1638c, zevende lid).
     In dit kader is ook nog de met ingang van 1 januari 1987 in artikel 1638c BW opgenomen minimumvoorziening van belang. Deze bepaling rblz.|22| is aangebracht in het kader van de stelselherziening sociale zekerheid.
     Bij deze herziening verviel de in de ZW voorkomende minimumdagloonregeling. De Toeslagenwet (TW) kwam voor die regeling in de plaats, maar die wet geeft geen recht op toeslag gedurende de eerste zes weken van ziekte.
     De minimumvoorziening strekt ertoe te garanderen dat de werknemer in geval van ziekte uit hoofde van artikel 1638c BW ten minste voor een periode van zes weken aanspraak heeft op het voor hem geldende wettelijk minimumloon. Dit ongeacht de uitkomst van de hoofdregel of een eventuele afwijking daarvan.

     De ZW verstrekt momenteel bij ziekte een uitkering van 70% van het dagloon vanaf de derde dag. De eerste twee dagen, de zogenaamde wachtdagen, kunnen herverzekerd worden via ziekengeldkassen. Zo ook een aanvulling op de uitkering tot maximaal 100%. Dit betekent dat men bij ziekte momenteel van de bedrijfsvereniging een uitkering kan ontvangen vanaf de eerste dag van maximaal 100% van het dagloon. Daarnaast is het nog mogelijk om via ziekengeldkassen een aanvulling op de WAO-uitkering te herverzekeren.

     De voorgestelde maatregel, de eerste zes c.q. drie weken ziekteverzuim voor rekening van de werkgever, kan geëffectueerd worden door de ZW zodanig te wijzigen dat gedurende de eerste zes (voor kleine werkgevers drie) weken van een ziekteperiode geen uitbetaling van ziekengeld plaatsvindt. De werknemer krijgt pas recht op uitbetaling van ziekengeld op de eerste dag van de zevende c.q. vierde week na aanvang van zijn ziekte.
     Tegelijkertijd dient het BW zodanig te worden aangepast dat de werkgever gehouden is gedurende de eerste zes weken 70% van het voor de werknemer geldende loon door te betalen, echter met als minimum het voor de werknemer geldende minimumloon (zie ook paragraaf 3.2.2).

     In het advies van de SVr is uitvoerig aandacht besteed aan de maatregel de eerste zes (drie) weken voor rekening van de werkgever te brengen.
     Een deel van de SVr (bestaande uit werkgeversleden en een deel van de onafhankelijke leden) meent dat door de eerste zes c.q. drie weken verzuim volledig voor rekening van de werkgever te brengen een grote financiële prikkel op de onderneming wordt gelegd.
     Daar waar de financiële verantwoordelijkheid tijdens de eerste zes (drie) weken volledig bij de werkgever is gelegd, ligt het vervolgens naar de mening van dit deel van de Raad voor de hand deze verantwoordelijkheid door te trekken naar de controle en begeleiding tijdens de eerste zes c.q. drie weken.
     De werkgever die op grond van het BW een loondoorbetalingsverplichting heeft, terwijl geen ziekengeld wordt uitgekeerd, moet ook zelf volledig verantwoordelijk kunnen zijn voor de invulling van het verzuimbeleid tijdens die periode.

     Dit deel van de Raad wijst erop dat het verzuimbeleid een belangrijk onderdeel is van het gehele ondernemingsbeleid waarvoor de werkgever zelf verantwoordelijk is en ziet niet in waarom wettelijke verplichtingen ten aanzien van verzuimbeleid moeten worden ingevoerd.

     Een ander deel van de SVr (bestaande uit werknemersleden en een deel van de onafhankelijke leden) geeft er de voorkeur aan om zoveel mogelijk aan te sluiten bij het bestaande systeem van eigen risico dragen. Teneinde een goede controle en begeleiding tijdens de eerste zes/drie weken te waarborgen, stelt dit deel voor dat voorwaarden hiervoor door rblz.|23| de SVr in nadere regels worden geformuleerd. De bedrijfsvereniging zou dan, volgens dit deel van de SVr, de bevoegdheid moeten hebben om in die gevallen waarin niet aan de voorwaarden wordt voldaan, de werkgever de mogelijkheid te ontzeggen zelf voor controle en begeleiding te zorgen.

     Het kabinet onderschrijft de visie dat de werkgever primair verantwoordelijk is voor de invulling van het verzuimbeleid, niet alleen tijdens de eerste zes (drie) weken, maar ook in het vervolgtraject. Het kabinet heeft in dit verband gekozen voor een nadere afbakening tussen de taken en verantwoordelijkheden van de werkgevers enerzijds en bedrijfsverenigingen anderzijds. Voor de uitwerking hiervan zij verwezen naar de subparagraaf Relatie met het wetsvoorstel wijziging Arbowet.

     Uit het advies van de SVr blijkt voorts dat een deel van de SVr (bestaande uit werknemersleden en een deel van de onafhankelijke leden) het voorstel tot schrappen van het begrip "gedurende betrekkelijk korte tijd" niet onderschrijft. Dit deel wijst erop dat werknemers die op basis van het huidige artikel 1638c, eerste lid, BW via de rechter gedurende een langere periode dan zes weken een doorbetalingsverplichting kregen toegewezen, door de voorgestelde wijziging worden benadeeld. Dit deel van de SVr geeft er de voorkeur aan het begrip "betrekkelijk korte tijd" te handhaven.

     Een ander deel van de SVr (bestaande uit werkgeversleden en een deel van de onafhankelijke leden) onderschrijft wel de voorgestelde termijn van zes weken. Dit deel is van mening dat het voorstel strookt met het SER-advies en als voordeel heeft dat hiermee een voor alle partijen duidelijke en gelijke situatie wordt geschapen.

     Het kabinet wijst erop dat eerder in deze toelichting is vermeld dat er in de jurisprudentie geen duidelijke lijn te zien is wat betreft de interpretatie van het begrip "betrekkelijk korte tijd". Het kan in de praktijk een langere, maar ook een kortere tijd betreffen.
     Met het stellen van een vaste termijn van zes weken wordt aan deze onduidelijke situatie een eind gemaakt.

     Er zijn bepaalde groepen werknemers die geen beroep zullen kunnen doen op de loondoorbetalingsverplichting van het BW. Hierbij kan gedacht worden aan werknemers die geen werkgever (meer) hebben (bijvoorbeeld zieke werklozen) of werknemers die wel werknemer zijn in de zin van de ZW, maar niet in de zin van het BW. Uiteraard is het niet de bedoeling dat de hier bedoelde groepen gedurende de eerste zes weken ziekteverzuim verstoken blijven van een uitkering. Het voorstel is zo uitgewerkt dat voor deze groepen de normale ZW-uitkering van 70% van het dagloon via de ZW gehandhaafd blijft. Mede in verband hiermee blijft de periode van de eerste zes (drie) weken verzuim onderdeel van het ZW-regime.

     De SVr concludeert dat door het hanteren van verschillende werknemersbegrippen in het BW en de ZW de mogelijkheid bestaat dat (groepen) werknemers onbedoeld gedurende de eerste zes weken van ziekte geen recht hebben op loondoorbetaling en evenmin aanspraak kunnen maken op ziekengeld. Het kabinet deelt deze mening niet. Het begrip werknemer, zoals bedoeld in artikel 1638c BW, valt altijd onder de veel ruimere beschrijving van het begrip werknemer in de ZW. In de ZW is in de artikelen 4 tot en met 8a uitvoerig omschreven welke groepen werknemers vallen onder de werkingssfeer van de ZW. In het artikel 29 van dit wetsvoorstel is aangegeven voor welke groepen van deze werknemers het recht op ziekengeld wel tot uitkering komt. Deze rblz.|24| benadering voorkomt dat er onduidelijkheid bestaat over de aanspraken die de werknemer in het kader van de ZW heeft.

     De SVr concludeert terecht dat de werknemer op basis van artikel 1638c, eerste lid, BW en op basis van artikel 29, tweede en vijfde lid, ZW geen recht heeft op loondoorbetaling gedurende de eerste zes weken ziekte en ook geen recht heeft op ziekengeld indien de ziekte door zijn opzet is veroorzaakt of het gevolg is van een gebrek waarover hij bij het aangaan van de arbeidsovereenkomst de werkgever opzettelijk valse informatie heeft gegeven.
     Op dit punt verandert er niets in de rechten van de werknemer bij ziekte op basis van het BW. De wijziging ten opzichte van de huidige situatie heeft met name te maken met het niet in aanmerking komen voor een ziekengelduitkering gedurende de eerste zes (drie) weken ziekte. Gedurende deze periode kan de werknemer een beroep doen op de Algemene Bijstandswet. Deze situatie is niet nieuw, ook nu al kan het voorkomen dat de werknemer zowel op grond van het BW als op grond van de ZW geen loon/ziekengeld ontvangt terwijl hij ziek is. Dit komt met name voor in de situatie dat de werkgever niet meer verplicht is om het loon door te betalen tijdens ziekte en de bedrijfsvereniging op grond van haar bevoegdheid ex artikel 44 ZW besluit tot gehele of gedeeltelijke inhouding van het ziekengeld in verband met het niet naleven van bepaalde voorschriften door de werknemer.

     De SVr merkt voorts op dat de werknemer bij de kantonrechter een vordering moet instellen tegen de werkgever indien de werkgever weigert om het loon tijdens ziekte door te betalen. Bij weigering van het ziekengeld kan de verzekerde in beroep gaan bij de bevoegde kamer van de arrondissementsrechtbank. Deze twee naast elkaar staande beroepsmogelijkheden bestaan ook nu al.

     De voorgestelde maatregel heeft ook gevolgen voor werkgevers die het risico van de wettelijke ziekengeldverzekering ingevolge artikel 10a van de OSV zelf dragen. Met betrekking tot de eerste zes (drie) weken zullen op hen de bepalingen ingevolge het onderhavige wetsvoorstel van toepassing zijn. Daarna zijn zij eigenrisicodrager ingevolge artikel 10a OSV.

Relatie met het wetsvoorstel wijziging Arbowet

     Op 2 januari 1992 is de Arboraad om advies verzocht met betrekking tot voorstellen ten aanzien van de verwerking van de eerdergenoemde kaderrichtlijn in de Nederlandse wetgeving.
     Tevens is de SVr gevraagd advies uit te brengen ten aanzien van die onderwerpen uit het voorstel tot wijziging van de Arbowet die raakvlakken hebben met onderwerpen op het terrein van de sociale zekerheid. Op verzoek van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur tevens de Nationale Raad voor de Volksgezondheid (NRV) verzocht om advies uit te brengen over het onderhavige wetsvoorstel, aangezien een aantal wijzigingen effect kan hebben voor de volksgezondheid.

     Op 16 april 1992 heeft de Arboraad het advies over de voorstellen vastgesteld; de NRV heeft zijn advies op 14 mei 1992 vastgesteld. De NRV is van mening dat vanuit het volledige gezondheidsbelang terugdringen van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid aanbeveling verdient.

     rblz.|25| SVr en Arboraad constateren dat een nadere afstemming tussen Wet TZ en wijziging Arbowet noodzakelijk is omdat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen werkgever en bedrijfsvereniging (in de toen voorliggende wetsontwerpen) overlappend is ingevuld. Het betreft hierbij met name de volgende punten uit de voorontwerpen zoals indertijd voorgelegd aan de adviesorganen:
- de introductie in de Wet TZ van een "eigenrisicoperiode" voor de werkgever gedurende de eerste zes c.q. drie weken ziekteverzuim; in die periode komt geen ziekengeld meer tot uitbetaling; de werkgever heeft een loondoorbetalingsverplichting van 70% van het loon; bij wet worden enkele voorwaarden gesteld aan de begeleiding en controle door de werkgever gedurende deze periode. Na deze periode draagt de bedrijfsvereniging zorg voor de begeleiding van zieke werknemers;
- de keuze in de wijziging Arbowet dat de werkgever de verantwoordelijkheid draagt voor het gehele verzuimbeleid (preventie, begeleiding en herplaatsing in het bedrijf); de werkgever moet deskundigen inschakelen die hem adviseren over het te voeren verzuimbeleid en expliciet deskundigen inschakelen bij de begeleiding van zieke werknemers.

     De afstemming van de desbetreffende onderdelen van de Wet TZ en wijziging Arbowet raakt direct aan de discussie over sociaal-medische begeleiding bij ziekteverzuim. Centraal staat de vraag wie waarvoor verantwoordelijk is (verantwoordelijkheid werkgever en de verzekeraar, i.c. de bedrijfsvereniging).
     Enerzijds heeft de werkgever zijn verantwoordelijkheid voor het sociaal beleid in de onderneming: hij dient te zorgen voor een adequaat en effectief ziekteverzuimbeleid. Anderzijds heeft de bedrijfsvereniging haar verantwoordelijkheid als verzekeraar. De bedrijfsvereniging dient instrumenten in handen te hebben om te zorgen voor een doelmatige en rechtmatige besteding van de verzekeringsgelden en om te voorkomen dat de kosten worden afgewenteld op de verzekeraar. Daarnaast blijkt uit eerdere adviezen ter zake (NRV, december 1987) dat een open communicatie tussen de verzuimbegeleider in de arbeidssituatie en de behandelende hulpverlener in de curatieve sector een belangrijke voorwaarde is voor doelmatige preventie van en sociaal-medische begeleiding bij ziekteverzuim. Drie uitgangspunten staan in de visie van het kabinet centraal:
1. duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden en taken van de werkgever en de bedrijfsvereniging;
2. de mogelijkheid van open en eerlijke concurrentie tussen de deskundige diensten die werkgevers ondersteunen bij de uitvoering van het ziekteverzuimbeleid en arbeidsomstandigheden;
3. de mogelijkheid van een open en doelmatige communicatie tussen de sociaal-medische begeleider en de curatieve sector.

     Het kabinet heeft in het onderhavige wetsvoorstel ervoor gekozen dat de loonschade als gevolg van ziekte gedurende de eerste zes (drie) weken (zonder mogelijkheid van herverzekering via ziekengeldkassen) voor rekening van de werkgever moet komen en na zes (drie) weken voor rekening van de bedrijfsvereniging. Deze keuze betekent, naar de mening van het kabinet, dat de werkgever in ieder geval ten behoeve van de eerste zes weken zelf moet kunnen bepalen hoe hij de controle- en begeleidingstaken organiseert.
     Verder is het kabinet van oordeel dat de werkgever in het algemeen een adequaat beleid moet voeren op het gebied van preventie van ziekte en arbeidsongeschiktheid, arbeidsomstandigheden en herplaatsing binnen het eigen bedrijf. De werkgever moet hiervoor een deskundige dienst (arbodienst of bedrijfsgezondheidsdienst) inschakelen. Deze verplichting voor de werkgever, vastgelegd in het wetsvoorstel wijziging Arbowet, geldt zolang de dienstbetrekking voortduurt.

     rblz.|26| Zoals gezegd, komt de loonschade na zes (drie) weken voor rekening van de bedrijfsvereniging. De bedrijfsvereniging moet er als verzekeraar (voor ZW én WAO) voor zorgen dat de schade zo gering mogelijk is. Dit betekent onder meer dat de bedrijfsvereniging:
a. in ieder individueel geval moet beoordelen of de claim terecht is, dat wil zeggen moet bezien of het juist is dat de werknemer als gevolg van ziekte/gebrek (nog) niet in staat is zijn werk te verrichten;
b. moet beoordelen of de werkgever zijn begeleidings- en herplaatsingstaken ten aanzien van de zieke werknemer goed verricht; zo niet, dan wordt de uitkering op de werkgever verhaald en wordt de werkgever alsnog gedwongen zijn taken wél goed uit te voeren (toepassing instrumenten van ZW, WAO en AAW);
c. acties moet ondernemen op het moment dat vaststaat dat herplaatsing in het eigen bedrijf niet meer mogelijk is.

     De bedrijfsvereniging zal in mindere mate dan nu het geval is aanwezig behoeven te zijn in de bedrijven zelf. Aan de hand van de concrete (individuele) claimbeoordeling zal zij de werkgever aanspreken wanneer er sprake is van inadequaat of nalatig handelen en zo nodig sancties toepassen (verhaal ziekengeld). De bedrijfsvereniging kan hiertoe ook besluiten op aangeven van de deskundige dienst dat zich concrete problemen voordoen. De Arbeidsinspectie controleert of de werkgever een verzuimbeleid voert en of de werkgever aan de bepalingen van de Arbowet ter zake voldoet. Daarnaast houdt de Arbeidsinspectie toezicht op de kwaliteit van de deskundige diensten die de werkgever in het kader van het ziekteverzuimbeleid ondersteunen. Indien de Inspectie bij een werkgever constateert dat de verplichtingen uit de Arbowet niet worden nageleefd, zullen deze overtredingen strafrechtelijk worden gesanctioneerd.

     Het waarborgen van eerlijke concurrentieverhoudingen tussen deskundige diensten die de werkgever ondersteunen, is een belangrijk uitgangspunt. Naast de bedrijfsgezondheidsdiensten en arbodiensten zouden ook bedrijfsverenigingen die ondersteuning kunnen bieden. Zij zijn dan echter de enige organen die zowel de ZW uitvoeren alsook werkgevers ondersteuning bieden op het gebied van preventie, begeleiding en herplaatsing van zieke werknemers. Dit levert een onaanvaardbaar concurrentievoordeel op en tevens kan een vermenging van financiële stromen plaatsvinden (ZW-premieopbrengsten en door de werkgever rechtstreeks te betalen ondersteunende diensten). In verband hiermede meent het kabinet dat de bedrijfsvereniging (of haar administrateur, zoals bijvoorbeeld het GAK [Gemeenschappelijk Administratiekantoor, red.]) niet zelf zorg mag dragen voor het aanbieden van deskundige ondersteuning. Dit moeten afzonderlijke rechtspersonen zijn. Elke deskundige arbo- of bedrijfsgezondheidsdienst zal een certificaat van de Arbeidsinspectie moeten krijgen, in verband met de kwaliteitswaarborging.
     Overigens speelt ook de scheiding van functies van bedrijfsarts en verzekeringsgeneeskundige een rol in de discussie rond sociaal-medische begeleiding.
     Het kabinet heeft afgezien van (een letterlijke interpretatie van) het principe van één arts voor arbeid en gezondheid in verband met het niet te aanvaarden voordeel dat dan voor de bedrijfsverenigingen zou ontstaan.
     Overigens meent het kabinet wel dat de opleidingen van bedrijfsarts en verzekeringsgeneeskundige geïntegreerd moeten worden.

     Het hiervoor beschreven model vereist een gefaseerde invoering. Dit betekent dat de verplichting in de Arbowet met betrekking tot het feit dat rblz.|27| werkgevers zich voor de ziekteverzuimbegeleiding bij een gecertificeerde dienst moeten aansluiten, gefaseerd zal moeten worden ingevoerd.

     In de situatie dat er een deskundige dienst is, zal de bedrijfsvereniging met betrekking tot de eerder onder punt b aangeduide taak (beoordelen van de begeleidings- en herplaatsingstaken van de werkgevers ten aanzien van de zieke werknemer; toepassing instrumenten ZW en AAW) in het algemeen kunnen volstaan met een globale toets. Daarnaast wordt de bedrijfsvereniging door de deskundige dienst ingeschakeld, bijvoorbeeld als het gaat om de financiering van een werkvoorziening ten laste van de AAW.
     Is de deskundige dienst er niet, hetgeen in de overgangsperiode het geval kan zijn, dan zal de bedrijfsvereniging extra aandacht moeten hebben voor de situatie in het bedrijf. Bij de hiervoor onder punt c genoemde taak (acties ondernemen op het moment dat vaststaat dat herplaatsing in het eigen bedrijf niet meer mogelijk is) moet onder meer gedacht worden aan een aantal huidige GMD-taken (hierbij wordt gedacht aan de situatie zoals die gaat gelden na invoering van de door het kabinet beoogde herziening van de OSV. Ook hier geldt weer dat indien er een deskundige dienst is, de bedrijfsvereniging van die dienst op een zo vroeg mogelijk moment moet vernemen dat "c-activiteiten" noodzakelijk zijn. Is die dienst er nog niet, dan zal de bedrijfsvereniging zelf hiervoor oog moeten hebben.

Controle en begeleiding gedurende de eerste zes (drie) weken

     Met de maatregel om de eerste zes (drie) weken ziekteverzuim voor rekening van de werkgever te laten komen, wordt recht gedaan aan de wens de financiële verantwoordelijkheid van de werkgever voor het voeren van een verzuimbeperkend beleid te vergroten. Het feit dat in de meeste gevallen gedurende deze periode aan verzekerden geen ziekengeld meer zal worden uitgekeerd, maar een loondoorbetalingsverplichting voor de werkgever geldt, betekent echter niet dat deze periode als losstaand van het ZW-regime kan worden beschouwd.
     Het kabinet is van mening dat controle ook in de eerste zes weken moet worden uitgeoefend. Dit is immers ook uit een oogpunt van het waarborgen van een continu proces gedurende het ziekteverzuim van belang. In dit verband merkt het kabinet op dat de SVr in zijn advies de door het kabinet voorgestelde systematiek van melding onderschrijft. Hierbij doet de werkgever binnen drie dagen na ziekmelding door de werknemer melding bij de bedrijfsvereniging. Uiteraard dienen ook de hersteldmeldingen aan de bedrijfsvereniging te worden gericht.

     Gelet op de verantwoordelijkheid die de werkgever ingevolge de wijziging Arbowet heeft voor het voeren van een adequaat en effectief ziekteverzuimbeleid zal de werkgever de taken samenhangende met controle/claimbeoordeling gedurende de eerste zes weken van ziekte zelf uitvoeren. De werkgever moet zich hierbij laten ondersteunen door een gecertificeerde arbodienst. De werkgever dient het afgesloten contract met de deskundige dienst ter informatie aan de bedrijfsvereniging op te sturen. Dit contract is voor de bedrijfsvereniging, als verzekeraar voor de periode na de eerste zes (drie) weken verzuim, een bewijs dat de werkgever in de eerste verzuimperiode een deskundige dienst aan zich heeft verbonden.
     Bovendien geeft dit contract inzicht in de wijze waarop de werkgever zijn controle op het ziekteverzuim inricht. Deze verplichting komt in de plaats van de in het eerdere ontwerp van het wetsvoorstel TZ voorgestelde controle- en begeleidingsplan.
     rblz.|28| Gelet op het belang van de bedrijfsvereniging bij een adequate controle en begeleiding door de werkgever met het oog op de periode na zes (drie) weken is, in een nieuw artikel 39b, de bevoegdheid opgenomen dat de bedrijfsvereniging indien de werkgever in gebreke is gebleven, de ziekengelduitkering kan verhalen op de werkgever.

     Het zal zich - in de overgangsfase tot alle werkgevers zijn aangesloten bij een gecertificeerde dienst - voordoen dat de bedrijfsvereniging gedurende de eerste zes weken de taken met betrekking tot controle uitoefent. Dit betreft dan de bedrijven die nog niet onder de nieuwe arboverplichtingen vallen. De kosten die uit deze taken voortvloeien, zullen dan geheel ten laste komen van de werkgever. De bedrijfsvereniging zal bij het uitvoeren van de controletaken rekening houden met specifieke wensen van werkgevers met betrekking tot de inrichting van de controle. Na de overgangsfase kan zich de situatie voordoen dat een werkgever zich ten onrechte, met andere woorden ondanks de geldende verplichting, (nog) niet heeft aangesloten bij een deskundige dienst. In die situaties wordt de werkgever door de bedrijfsvereniging gewezen op zijn verplichtingen en wordt tevens de Arbeidsinspectie hiervan op de hoogte gebracht. Tevens kan de bedrijfsvereniging als er een vermoeden is dat de verzuimcontrole en begeleiding niet goed wordt uitgevoerd, tijdelijke controletaken in de periode van de eerste zes (drie) weken verzuim verrichten. De kosten hiervan worden doorberekend aan de werkgever.
     Uiteraard geldt deze mogelijkheid voor de bedrijfsvereniging slechts tot aan het moment waarop de werkgever zijn Arbowetverplichting (weer) nakomt, met andere woorden totdat een deskundige dienst is ingeschakeld.

     Zoals aangegeven, zullen de verplichtingen in de wijziging Arbowet met betrekking tot de aansluiting van werkgevers bij gecertificeerde diensten gefaseerd worden ingevoerd. In de wijziging Arbowet is hiertoe de mogelijkheid opgenomen om bij koninklijk besluit te bepalen dat de verplichtingen voor categorieën bedrijven op een verschillend moment ingaan. Het spreekt vanzelf dat dit besluit ook konsekwenties zal hebben voor de uitvoering van de taken van werkgevers en de mate waarin zij voor een overgangsperiode nog beroep doen op de bedrijfsvereniging.

Uitzondering kleine werkgevers

     De SER wijst erop dat de zeswekentermijn voor werkgevers met een gering aantal werknemers tot financiële problemen kan leiden, bijvoorbeeld indien door een samenloop van omstandigheden vele ziektegevallen in korte tijd samenvallen. De SER stelt om die reden voor om voor werkgevers met minder dan vijftien werknemers (een deel van de Raad opteert voor tien werknemers) van de hoofdregel af te wijken, zodanig dat voor hen een kortere termijn, te weten drie weken, zal gelden. De overige drie weken zouden dan ten laste van de verplichte verzekering dienen te komen.

     Ook het kabinet heeft zich de vraag gesteld of de zeswekenmaatregel voor alle werkgevers moet gelden of dat er een uitzondering gemaakt moet worden voor de kleinere werkgevers.

     Achterliggende gedachte hierbij is dat kleine ondernemingen gevoeliger zijn voor fluctuaties in het verzuim dan grote ondernemingen. Als een kleine onderneming door een ongelukkige samenloop van omstandigheden geconfronteerd wordt met meerdere verzuimgevallen, kan zij het financiële risico hiervoor dan wel aan?
     Hierbij wordt ervan uitgegaan dat bij verzuim niet alleen het loon moet worden doorbetaald, maar dat de onderneming ook geconfronteerd wordt rblz.|29| met vervangingskosten en produktieverlies. Hiertegen kan worden ingebracht dat uiteraard in lang niet alle gevallen de zieke werknemer (direct) zal worden vervangen, zeker niet als er sprake is van kort verzuim. Daarnaast zou een onderneming ervoor kunnen kiezen zich te verzekeren als zij het risico niet zelf kan dragen.
     Desondanks kiest het kabinet ervoor, hiermee het advies van de SER volgend, een uitzondering te maken voor de kleine werkgevers. Het kabinet wil ook de meerderheid van de SER volgen in zijn keuze in de manier waarop de uitzondering vormgegeven moet worden. Dit betekent dat wordt voorgesteld voor werkgevers met minder dan vijftien werknemers in dienst het "eigen risico" geen zes weken te laten zijn, maar drie weken. Deze grens komt overeen met circa 90% van de werkgevers, corresponderend met circa 20% van de werknemers.

     Een voorbeeld kan de gekozen benadering verduidelijken. Zowel bij de (in dit verband) grote als bij de kleine werkgever bedraagt het gemiddeld verzekerd dagloon ƒ200,-. Het ziekteverzuim bedraagt bij beide 8%. De kleine werkgever heeft tien mensen in dienst, de grote 50 mensen. Uitgaande van een gemiddelde duurverdeling heeft drie weken eigen risico betrekking op 43% van het totaal aantal verzuimde dagen en zes weken eigen risico op 50% van het totaal aantal dagen. De lasten die voor rekening komen van de ziekengeldkassen zijn bij de kleine werkgever 57% en bij de grote werkgever 44%. De kleine werkgever betaalt een ZW-premie van 3,20% en de grote werkgever 2,45%. De kleine werkgever betaalt in dit voorbeeld derhalve 0,75% meer ZW-premie dan de grote werkgever.

     In zijn advies van 19 maart 1992 onderschrijft de SVr het door het kabinet gemaakte onderscheid tussen grote en kleine werkgevers alsmede de systematiek volgens welke het onderscheid tussen grote en kleine werkgevers wordt bepaald. Wel wijst de SVr erop dat de gekozen systematiek, namelijk de gemiddelde loonsom per kalenderjaar, niet in alle gevallen een reëel onderscheidingscriterium zal zijn. Hij denkt hierbij aan bedrijven met een relatief hoog gemiddeld loonniveau binnen een groep gelijksoortige bedrijven en aan bedrijven met een gemengde samenstelling.

     Naar de mening van het kabinet is het op grond van het thans voorgestelde artikel 29 van de ZW mogelijk dat de werkgever naar aanleiding van een individuele beslissing van de bedrijfsvereniging verzoekt om als "kleine werkgever" te worden aangemerkt. In de door de SVr te stellen nadere regels omtrent het vaststellen van de gemiddelde loonsom kan worden bepaald welke loonsomgegevens getoetst kunnen worden aan de gemiddelde loonsom.

Samentelling ziekteperioden

     In zijn advies geeft de SER aan van mening te zijn dat de zeswekenmaatregel een samentellingsregeling dient te bevatten die inhoudt dat perioden van ziekte worden samengeteld indien zij elkaar met een onderbreking van minder dan één maand opvolgen.

     Reeds in de Wet TAV is een artikel in het BW opgenomen met betrekking tot de samentelling van perioden van ziekte die elkaar met onderbreking van minder dan één maand opvolgen (artikel 1638c, onder 2º). Hiermee wordt aangesloten bij de reeds geldende methodiek in de sociale zekerheid. Op grond van het nieuwe artikellid zal de samentellingsregeling zowel gelden met betrekking tot de aanspraak op het naar tijdruimte vastgestelde loon (de hoofdregel) als met betrekking tot de aanspraak op het voor de werknemer geldende wettelijk minimumloon rblz.|30| (de minimumvoorziening). Ook na het wijzigen van ZW en BW in verband met de zeswekenmaatregel zal de samentellingsregeling blijven gelden en automatisch ook van toepassing zijn op de zeswekenmaatregel.

Zeswekenmaatregel en premiedifferentiatie

     Binnen de SER is de vraag aan de orde geweest of de door het kabinet voorgestelde differentiatie van de ZW-premie op ondernemingsniveau en de doorwerking daarvan naar het werknemersdeel van deze premie geschikte instrumenten zijn ten behoeve van de financiële betrokkenheid van werkgevers of werknemers bij het ziekteverzuim. Een deel van de Raad acht het met het oog op een onverantwoorde cumulatie van maatregelen niet langer noodzakelijk dat bedrijfsverenigingen worden verplicht de ZW-premie op ondernemingsniveau te differentiëren. Dit deel is van mening dat volstaan kan worden met het toekennen aan de bedrijfsvereniging van de bevoegdheid tot differentiatie van zowel het werkgeversdeel als het werknemersdeel van de ZW-premie. Een ander deel van de Raad geeft de voorkeur aan het handhaven van de huidige situatie waarin sprake is van een bevoegdheid tot premiedifferentiatie op ondernemingsniveau.
     In de memorie van antwoord op het wetsvoorstel TAV is naar aanleiding van vragen van leden van diverse Kamerfracties ook ingegaan op de relatie tussen de zeswekenmaatregel en het premiedifferentiatiesysteem.
     Het kabinet is van mening dat een premiedifferentiatiesysteem in combinatie met de zeswekenmaatregel een nuttig instrument kan zijn om met name het langdurig verzuim terug te dringen. Ook na de eerste zes weken van ziekte, waar het nog altijd gaat om circa de helft van het aantal verzuimdagen, zijn er namelijk grote verschillen tussen werkgevers.

     Bovendien worden juist met een dergelijk systeem de verschillen tussen concurrent-werkgevers onderling zichtbaar gemaakt. Indien ook, zoals in de bedoeling ligt, de Arbeidsinspectie over verzuimgegevens kan beschikken, dan kan de Arbeidsinspectie haar inspectiebeleid afstemmen op die werkgevers die ongunstig afsteken.

     Door de maatregel om de eerste zes (dan wel drie) weken van ziekte geheel voor rekening van de werkgever te brengen, verschuift ruim de helft van de ZW-lasten van de ziekengeldkassen naar de werkgever. De premie voor de ZW kan daardoor met ongeveer de helft dalen. De verlaagde premie heeft dus betrekking op de kosten van ziekteverzuim van langer dan zes weken. Op dat deel heeft ook de premiedifferentiatie betrekking. Premiedifferentiatie heeft dus in de toekomstige situatie geen betrekking meer op het ziekteverzuim korter dan zes (dan wel drie) weken.

     Aannemelijk is dat het onderscheid drie/zes weken zal leiden tot verschillende ZW-premies van werkgevers met meer en werkgevers met vijftien of minder werknemers in dienst.

     De SVr adviseert dat moet worden overgegaan tot gelijktijdige invoering van de zeswekenmaatregel en premiedifferentiatie. De zeswekenmaatregel zal moeten leiden tot aanpassing van de premie. Dit is ook het geval bij premiedifferentiatie. De administratieve belasting voor uitvoeringsorganen en werkgevers is naar de mening van de SVr geringer bij gelijktijdige dan bij volgtijdelijke invoering van de zeswekenmaatregel en de premiedifferentiatie.

     rblz.|31| Bij Koninklijk besluit van 9 september 1992, Stb. 1992, 495, is bepaald dat de premiedifferentiatie, zoals neergelegd in de Wet TAV, op 1 januari 1993 van kracht wordt. Het kabinet heeft hiertoe besloten om aan de onduidelijkheid bij de bedrijfsverenigingen omtrent de invoeringsdatum een einde te maken. De bedrijfsverenigingen zijn hierdoor in de gelegenheid gesteld feitelijke invoering voor te bereiden. Het kabinet heeft tevens willen vermijden dat invoering van de premiedifferentiatie verder zou worden uitgesteld, mocht het wetsvoorstel TZ pas na 1 januari 1993 kracht van wet krijgen.

Zeswekenmaatregel en G-en-G-sector

     Door de eerste zes of drie weken voor rekening van de werkgever te brengen, verschuift zoals reeds opgemerkt circa de helft van de lasten van ziekengeldkassen naar werkgevers. Hierdoor kan de ZW-premie ook met circa de helft dalen. Het is echter niet de bedoeling dat de ruimte voor G-en-G-sectoren [gepremieerde en gesubsidieerde sectoren, red.] nog eens wordt verlaagd bovenop de in het kader van de tussenbalans geformuleerde taakstelling van 1,5 procentpunt voortvloeiend uit verzuimdaling in drie jaar. Voor de arbeidskostenruimte is het kostendekkend ZW-premieniveau ultimo 1991 hierbij als ijkpunt gebruikt.

     Aldus is er voor alle werkgevers, ook na aftrek van de 1,5 procentpunt van de arbeidskostenruimte gedurende drie jaar, ruimte om een gemiddeld niveau van de lasten van de eerste zes (drie) weken van ziekteverzuim zelf te bekostigen. Afhankelijk van het verzuim bij de individuele G-en-G-werkgever zal hij hieraan voldoende hebben of tekortkomen.

3.2.2. Blokkeren van de mogelijkheid tot herverzekeren

Algemeen

     In het SER-advies wordt als tweede maatregel om te komen tot een grotere financiële betrokkenheid van ondernemingen bij het ziekteverzuim voorgesteld om de bevoegdheid van bedrijfsverenigingen om bovenwettelijke ziekengeldregelingen via een verplichte collectieve verzekering op te leggen te beëindigen. Deze maatregel sluit aan, zo meent de SER, bij het uitgangspunt dat primair werkgevers en werknemers op ondernemingsniveau verantwoordelijk zijn voor de terugdringing van het ziekteverzuim. Een verplichte collectieve verzekering van het bovenwettelijke traject staat op gespannen voet met deze verantwoordelijkheid.
     Het kabinet onderschrijft deze maatregel en stelt voor het herverzekeren van alle zogenoemde bovenwettelijke regelingen via de ziekengeldkassen van de bedrijfsverenigingen te blokkeren.

     Allereerst past het niet om daar waar het risico wordt geïndividualiseerd (verzuim gedurende de eerste zes weken), dit vervolgens weer te collectiveren via een verplichte herverzekering.
     Voor de bovenwettelijke ziekte- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen dient geen verevening tussen hoge en lage risico's plaats te vinden doordat elke werkgever zich via de ZW aanvullend kan verzekeren. De werkgever moet meer worden aangesproken op zijn individuele ziekteverzuim. Wanneer hij individueel de keuze moet maken ten aanzien van zijn bovenwettelijke verplichtingen, zal hij rechtstreekser worden geconfronteerd met het verzuim en het aantal arbeidsongeschikten binnen het bedrijf. Een werkgever met een hoog verzuim en veel arbeidsongeschikten zal minder van zijn risico en de bijbehorende financiële lasten op de werkgever met een laag risico kunnen afwentelen.
     De financiële prikkel richting werkgevers wordt hiermee sterker doorgezet.

     rblz.|32| De SVr spreekt zich niet uit tegen het voorstel van het kabinet om het herverzekeren van alle zogenaamde bovenwettelijke regelingen via de ziekengeldkassen van de bedrijfsverenigingen te blokkeren. De SVr is wel verdeeld over de vraag of de mogelijkheid van herverzekering voor de individuele werkgever via de ziekengeldkassen gehandhaafd dient te blijven.
     Een deel van de SVr (bestaande uit werkgeversleden van VNO en NCW [Verbond van Nederlandse Ondernemingen en Nederlands Christelijk Werkgeversverbond, red.] en een deel van de onafhankelijke leden) vindt van niet, acht dit principieel onjuist. Dit deel is van oordeel dat alleen door de herverzekering buiten de ziekengeldkassen te laten, kan worden gegarandeerd dat sprake is van een kostendekkende premiecalculatie.
     Een ander deel (bestaande uit werknemersleden, werkgeversleden van KNOV [Koninklijk Nederlands Ondernemers Verbond, red.] en de drie centrale landbouworganisaties en een deel van de onafhankelijke leden) meent dat tegen de mogelijkheid van individuele herverzekering via de ziekengeldkassen, mede gelet op het feit dat daarvoor een kostendekkende premie in rekening wordt gebracht, geen bezwaar bestaat. Zoals reeds opgemerkt, is het kabinet van oordeel dat geen enkele herverzekering van bovenwettelijke regelingen via de ziekengeldkas mag lopen. Noch collectief, noch individueel. Een dergelijke algehele blokkade is het meest duidelijk en hiermee wordt de financiële prikkel richting werkgevers zo breed en zo optimaal mogelijk ingezet. Het kabinet voelt zich in dit oordeel gesterkt door het deel van de SVr dat de mogelijkheid van individuele herverzekering eveneens afwijst, omdat alleen op deze wijze kan worden gegarandeerd dat sprake is van een kostendekkende premie. In navolging van het advies van dit deel van de SVr is in het wetsvoorstel aan artikel 54 ZW een derde lid toegevoegd waarin is bepaald dat de ziekengeldreglementen geen bepalingen mogen bevatten inzake bovenwettelijke uitkeringen.

Concrete uitwerking

     In de huidige systematiek hebben de bovenwettelijke regelingen betrekking op de twee wachtdagen (artikel 29, derde lid, ZW) en op een aanvulling of verlenging van het ziekengeld (artikel 57 ZW).
     Op basis van de ZW kunnen bedrijfsverenigingen bovenwettelijke ziekengeldregelingen treffen (artikel 29, derde lid, en artikel 57 ZW). Uit een onderzoek van de Loontechnische Dienst (ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Bovenwettelijke uitkeringen na de stelselherziening sociale zekerheid, Den Haag, juli 1989) komt naar voren dat in 94,4% van de bedrijven met bijna 99% van de werknemers bij ziekte gedurende korte of langere tijd een aanvulling wordt gegeven op de minimumuitkering ingevolge de ZW. Bovenwettelijke uitkeringsregelingen (BWU) bij ziekte blijken in alle bedrijfstakken ongeveer even frequent voor te komen.
     In de bedrijven waar na de eerste dagen van een ziekteperiode een BWU bij ziekte wordt gegeven, betreft dit in nagenoeg alle gevallen een aanvulling tot 100% van het loon. De duur van deze aanvulling is in de meeste van de bedrijven (89%) gelijk aan één jaar. In 4,5% van de bedrijven is de uitkeringsduur echter korter dan één jaar.
     Hoewel in de meeste bedrijven (93,1%) de werknemers bij ziekte 100% van het loon krijgen doorbetaald, heeft een veel kleiner deel van de bedrijven (34,8%) bij de bedrijfsvereniging hiervoor een aanvullende verzekering afgesloten.

     Met het beperken van de hier bedoelde herverzekeringsmogelijkheid beoogt het kabinet het afsluiten van de mogelijkheid om te herverzekeren via de ziekengeldkassen van de bedrijfsverenigingen. Uiteraard blijft herverzekering op vrijwillige basis bij een particuliere maatschappij, tegen een kostendekkende premie, mogelijk. Denkbaar is dat verzekeringsovereenkomsten op grond waarvan in gevallen van loonderving als gevolg van ziekte gedurende de eerste zes weken van de ongeschiktheid rblz.|33| tot werken uitkeringen worden verstrekt en/of aanvullingen boven het wettelijk ziekengeld worden verstrekt, worden aangegaan door daartoe speciaal (eventueel door bedrijfsverenigingen) opgerichte rechtspersonen (naamloze vennootschappen of onderlingewaarborgmaatschappijen). Door middel van dergelijke constructies wordt voorkomen dat bedrijfsverenigingen op een andere (meer bevoorrechte) wijze dan particuliere maatschappijen bij de herverzekering van het bovenwettelijk deel betrokken zijn en dat vermenging ontstaat tussen publiek- en privaatrechtelijke taken. Tevens zal moeten worden voldaan aan de Wet toezicht verzekeringsbedrijf [zie Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993, red.], die regels stelt met betrekking tot het uitoefenen van het verzekeringsbedrijf.

3.2.3. Verruiming eigen risico dragen

     De SER meent dat de financiële betrokkenheid van werkgevers bij ziekteverzuim zal kunnen worden vergroot door op het niveau van de bedrijfsverenigingen een verruiming mogelijk te maken van het eigen risico dragen van ziekteverzuim door ondernemingen.

     De SER wijst er in dit kader op dat momenteel bij een drietal bedrijfsverenigingen de besturen tot nu toe geen gebruik hebben gemaakt van de wettelijke mogelijkheid om in de statuten regelen en voorwaarden op te nemen op basis waarvan een werkgever toestemming kan worden verleend eigenrisicodrager te worden.
     Daar waar de statuten wel in deze mogelijkheid voorzien, lopen de gestelde eisen tussen de bedrijfsverenigingen uiteen.
     Ook in het kader van het Najaarsoverleg is voorgesteld de mogelijkheden voor het eigen risico dragen te verruimen. Gezien het door het kabinet ingezette beleid, vergroten van de financiële betrokkenheid van de individuele werkgever, moge het duidelijk zijn dat het kabinet positief staat tegenover de verruiming. Vooralsnog acht het kabinet hiervoor evenwel geen wetswijziging noodzakelijk. Voorshands kan dit naar zijn oordeel geschieden op het niveau van de uitvoering. Aan de SVr zal worden verzocht te bevorderen dat de statuten van alle bedrijfsverenigingen de mogelijkheid tot eigen risico dragen opnemen. Tevens zal de SVr verzocht worden te bekijken in hoeverre de voorwaarden tot het daadwerkelijk eigen risico dragen tussen de verschillende bedrijfsverenigingen op één lijn kunnen worden gebracht.

3.3. Vergroting financiële betrokkenheid van werknemers bij ziekteverzuim

3.3.1. Inleiding

     Met het vergroten van de financiële betrokkenheid van individuele werknemers bij het ziekteverzuim wordt beoogd de verzuimdrempel te verhogen en aldus het vermijdbare verzuim terug te dringen. Het invoeren van een eigen risico ter beïnvloeding van het beslissingsmoment voorafgaand aan de ziekmelding kan de beoogde gedragsreactie tot gevolg hebben, zonder dat sprake is van een vergroting van het gezondheidsrisico.
     Uitgaande van de contractvrijheid is het niet aan de orde dat de wetgever regelingen omtrent het ten laste van een werknemer brengen van een deel van het ziekteverzuim dwingend oplegt. Wel kunnen wettelijke belemmeringen worden weggenomen en arbeidsvoorwaardelijke stimulansen ter beheersing van het ziekteverzuim worden bevorderd.

     Het kabinet heeft er dan ook niet voor gekozen wachtdagen dwingend op te leggen. De wijziging van het BW zoals neergelegd in de Wet TAV, rblz.|34| waardoor de mogelijkheid herleeft om in alle situaties wachtdagen overeen te komen, acht het kabinet wat de wachtdagen betreft, hiermee het advies van de SER volgende, voldoende. Wel dient in de visie van een deel van de Raad, de werknemersleden van FNV, CNV en MHP, de mogelijkheid die is gecreëerd in de Wet TAV dat zowel CAO-partijen als individuele contractpartijen bevoegd zijn om de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever over de eerste twee ziektedagen buiten werking te stellen te worden gewijzigd. Dit deel van de Raad pleit ervoor om alleen het CAO-overleg bevoegd te maken om de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever gedurende ten hoogste de eerste twee ziektedagen buiten werking te stellen. Het kabinet is van mening dat het overeenkomen van wachtdagen niet beperkt dient te worden tot partijen bij de CAO, maar dat ook individuele werknemers met hun werkgever afspraken moeten kunnen maken over wachtdagen. De huidige mogelijkheden tot het overeenkomen van wachtdagen gelden zowel de CAO als het individuele arbeidscontract. Het kabinet is dan ook van oordeel dat het huidige artikel 1638c BW op dit punt ongewijzigd dient te blijven.
     Ten gevolge van de amendering door de Tweede Kamer van de Wet TAV (met betrekking tot het kunnen aanmerken van ziektedagen als vakantiedagen) bevat het voorliggende wetsvoorstel nog één op de werknemer gerichte maatregel.

3.3.2. Wijziging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte

     Zoals reeds in hoofdstuk 2 is opgemerkt, is de SER unaniem van mening dat een grotere financiële betrokkenheid van de individuele werknemer bij het ziekteverzuim de pendant is van de vergroting van de verantwoordelijkheid van de werkgevers.

     De meerderheid van de SER, de werkgeversleden en de Kroonleden, stelt voor dat in artikel 1638c BW als hoofdregel wordt gesteld dat de werkgever bij ziekte van de werknemer gedurende zes weken 70% van het loon doorbetaalt. Van deze hoofdregel kan bij schriftelijke arbeidsovereenkomst worden afgeweken, met dien verstande dat als dwingend recht blijft gelden dat de werkgever vanaf de derde ziektedag ten minste het geldende minimumloon betaalt gedurende de periode eindigend zes weken na de eerste ziektedag. Een ander deel van de SER, de werknemersleden van CNV en MHP, stelt voor dat in artikel 1638c BW als hoofdregel wordt gesteld dat de werkgever bij ziekte van de werknemer gedurende een betrekkelijk korte tijd 70% van het loon doorbetaalt. Van deze hoofdregel kan eveneens bij schriftelijke overeenkomst worden afgeweken, waarbij als dwingend recht blijft gelden dat de werkgever vanaf de derde ziektedag ten minste het geldende minimumloon betaalt gedurende de periode eindigend zes weken na de eerste ziektedag. Weer een ander deel van de SER, bestaande uit de werknemersleden van FNV, merkt op dat met de mogelijkheid om wachtdagen overeen te komen en door alleen contractpartijen bij de CAO bevoegd te verklaren afspraken te maken over arbeidsvoorwaardelijke stimulansen ter beheersing van het ziekteverzuim een voldoende onderhandelings- en wettelijk kader ontstaat dat CAO-partijen de ruimte biedt om in de arbeidsvoorwaardelijke sfeer afspraken te maken die de financiële betrokkenheid van de individuele werknemer bij het ziekteverzuim vergroten.

     Naar aanleiding van het bijna unanieme advies van de SER heeft het kabinet gekozen voor een loondoorbetalingsverplichting van de werkgever gedurende de eerste zes weken van 70% van het loon met handhaving van de minimumvoorziening. Hiermede wordt aangesloten bij de systematiek van de ZW. De ZW wordt zodanig gewijzigd dat het ziekengeld, dat 70% bedraagt van het dagloon van de werknemer, niet rblz.|35| over de eerste zes weken van de ongeschiktheid tot werken wordt uitbetaald. Indien de werknemer in dienst is bij een werkgever die minder dan vijftien werknemers in dienst heeft, wordt het ziekengeld uitgekeerd na het verstrijken van de eerste drie weken van de ongeschiktheid tot werken. Op grond van artikel 1638c, tweede lid, BW wordt het loon dat de werkgever dient te betalen verminderd met het bedrag van het aan de werknemer uitgekeerde ziekengeld. Hierdoor wordt bereikt dat de werkgever die minder dan vijftien werknemers in dienst heeft feitelijk slechts gedurende drie weken een loondoorbetalingsverplichting heeft.

     Indien er wachtdagen zijn overeengekomen, gaat deze loondoorbetalingsverplichting in op uiterlijk de derde dag en loopt tot de eerste dag van de zevende week na aanvang van de ziekteperiode. Op dat moment neemt de ZW de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever over en keert vanaf dat moment ziekengeld uit ter hoogte van 70% van het dagloon. Gezien de uitkeringshoogte van de ZW (70% van het dagloon) is het consequent ook de hoogte van het door de werkgever te betalen loon (gedurende de eerste zes weken van het verzuim) vast te stellen op 70%. Het staat werkgevers en werknemers vrij bij schriftelijke overeenkomst een andere loonbetaling overeen te komen.

     De minimumvoorziening, zoals deze met ingang van 1 januari 1987 is opgenomen in het BW, blijft gehandhaafd. Dit betekent dat werknemers die met een loondoorbetaling tijdens ziekte van 70% onder het voor hen geldende minimumloon terechtkomen ten minste loon doorbetaald zullen krijgen ter hoogte van het minimumloon. Sinds de inwerkingtreding van de Wet TAV gaat deze garantie, indien er wachtdagen zijn overeengekomen, uiterlijk in op de derde dag van verhindering wegens ziekte. Door de wijziging van het zevende lid van artikel 1638c BW bij de Wet TAV wordt de mogelijkheid om wachtdagen overeen te komen namelijk ook van toepassing indien er sprake is van de minimumvoorziening.

3.4. Terugkeerplan

     Uit het SER-advies blijkt dat een deel van de Raad, bestaande uit de werknemersleden benoemd door FNV, CNV en MHP, van oordeel is dat het terugkeerplan, bedoeld in de gemeenschappelijke verklaring van het Najaarsoverleg 1990, een zwaardere status dient te krijgen door de niet-medewerking daaraan met zoveel woorden in de wet te benoemen als titel voor mogelijke sancties tegen de werkgever en tegen de werknemer. Daarnaast is genoemd deel van de Raad van oordeel dat het opstellen van een terugkeerplan, waar dit van betrokkenen in redelijkheid kan worden verlangd, minder vrijblijvend moet worden gemaakt door de verplichting daartoe in het BW en in de ZW op te nemen. Deze verplichting zou moeten inhouden dat primair de werkgever de verantwoordelijkheid draagt dat er een terugkeerplan komt en dat de bedrijfsvereniging erop toeziet dat werkgevers en werknemers in goed overleg en tijdig een verantwoord terugkeerplan opstellen én uitvoeren. Eén en ander op straffe van de normale civielrechtelijke sancties, respectievelijk verheel [lees: verhaal, red.] jegens de werkgever, dan wel korting op de uitkering jegens de werknemer.

     In het Najaarsoverleg zijn afspraken gemaakt over een geïntensiveerde gevalsbehandeling, waarvan het terugkeerplan bij drie maanden verzuim een belangrijk onderdeel uitmaakt. Bij brief van 4 december 1990 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de SVr verzocht te zorgen voor het onder meer in gang zetten van deze geïntensiveerde gevalsbehandeling. De SVr informeert de staatssecretaris halfjaarlijks over de stand van zaken. Zulks is voor de eerste maal rblz.|36| geschied in juli 1991, de tweede rapportage heeft plaatsgevonden in december 1991 en de derde rapportage werd uitgebracht in augustus 1992. Deze laatste rapportage was opgesteld door de Toezichtkamer van de SVr.

     Het kabinet gaf er aanvankelijk de voorkeur aan de ontwikkelingen rond de geïntensiveerde gevalsbehandeling eerst nauwlettend te volgen alvorens ter zake met meer dwingende regelgeving te komen. Tegen de achtergrond van het bovenstaande was in het wetsvoorstel TAV een bepaling opgenomen die ertoe strekte dat de bedrijfsvereniging de ziektegevallen waarin de arbeidsongeschiktheid voortduurt uiterlijk in de zesde maand na aanvang bij de GMD moet melden. Bij de behandeling van de Wet TAV in de Tweede Kamer d.d. 5 december 1991 is echter een amendement van de leden Linschoten en Schimmel aanvaard dat de volgende kernpunten bevat:
- na zes weken ziekteverzuim van de werknemer is de bedrijfsvereniging verplicht melding te doen aan de GMD;
- na dertien weken verzuim stelt de GMD, in overleg met de werkgever en werknemer, een reïntegratieplan op ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces.

     Bij brief van 18 december 1991 is aan de SVr hierover advies gevraagd. Het advies van de SVr is op 20 februari 1992 vastgesteld. De conclusie luidt dat de gedachten die aan het amendement ten grondslag liggen door de Raad, de Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV) en de GMD worden onderschreven, maar dat de overdracht van dossiers na zes weken leidt tot een kostbaar - voor een groot deel onnodig - berichtenverkeer, terwijl de GMD onvoldoende personeel heeft om deze taak uit te voeren. Ook voor het opstellen van reïntegratieplannen na dertien weken ziekte ontbreekt het de GMD aan voldoende personeel, aldus het SVr-advies. Overigens werd als alternatief model een structuur geschetst waarbij reïntegratieplannen worden opgesteld in van te voren geselecteerde gevallen.

     Bij de behandeling van de Wet TAV in de Eerste Kamer is meegedeeld dat, gelet op het advies van de SVr van 20 februari 1992 inzake de "zesdeweeksmelding", de geamendeerde bepalingen uit WAO en AAW (nog) niet in werking zouden treden.
     Aangegeven werd dat het wetsvoorstel TZ een aangepast voorstel zal bevatten waarin zoveel mogelijk zou worden tegemoetgekomen aan de intentie van het amendement-Linschoten/Schimmel.

     Bij de voorbereiding van dit alternatieve voorstel heeft het kabinet overwogen dat het toch juist lijkt om, gelet op de noodzaak van een zo spoedig mogelijke reïntegratie en de (ook door de uitvoeringorganen onderschreven) intenties die ten grondslag liggen aan het amendement, de huidige bepalingen te vervangen door bepalingen waarin het terugkeerplan een wettelijke basis krijgt. Bij deze afweging heeft mede een rol gespeeld dat uit de voortgangsrapportages van de SVr over de zogenaamde uitvoeringsmaatregelen Najaarsakkoord, is gebleken dat in de praktijk het opstellen van terugkeerplannen nog nauwelijks gestalte krijgt.
     De verplichting tot het opstellen van een terugkeerplan dient, in de visie van het kabinet, bij de werkgever te liggen, omdat de werkgever eerstverantwoordelijke is voor de herplaatsing en hij tevens het beste inzicht heeft in de mogelijkheden van terugkeer in het eigen bedrijf.

     rblz.|37| Kernpunten van de bepaling met betrekking tot het terugkeerplan zijn de volgende.
     Er dient in principe een zo spoedig mogelijke melding aan de GMD te worden gedaan in die gevallen waarin dit van belang is met het oog op de taken van de GMD. De werkgever krijgt de verplichting om (in die gevallen waarin de bedrijfsvereniging dit noodzakelijk oordeelt) een terugkeerplan op te stellen; van het opstellen van het terugkeerplan zal dan melding worden gedaan aan de GMD (overdracht van de gevalsbehandeling). Een terugkeerplan is, in de ogen van het kabinet, met name van belang wanneer duidelijk is dat de werknemer niet meer in zijn oude functie zal kunnen hervatten. Als "vangnet" geldt ten slotte de verplichting voor de bedrijfsvereniging om uiterlijk in de zesde maand aan de GMD te melden. Daarnaast is een sanctiemogelijkheid opgenomen voor die gevallen waarin de werkgever zijn verplichtingen niet nakomt.

     De SVr heeft in zijn advies over het wetsvoorstel TZ ook aandacht besteed aan het terugkeerplan. Een deel van de SVr (bestaande uit werknemersleden en een deel van de onafhankelijke leden) onderschrijft de gedachte dat het verplicht opstellen van een terugkeerplan een effectief middel is om tot reïntegratie te komen. Dit deel meent dat aan de uitvoeringsorganen sociale verzekeringen de bevoegdheid moet worden gegeven om, zodra de werknemer dertien weken ziek is, de werkgever tot het opstellen van een reïntegratieplan te verplichten.
     Een ander deel van de SVr (bestaande uit werkgeversleden en een deel van de onafhankelijke leden) wijst een bevoegdheid van de bedrijfsvereniging om de werkgever te verplichten tot het opstellen van een terugkeerplan af. Dit deel meent dat de wetswijzigingen en jurisprudentie voldoende stimuleren tot het opstellen van een terugkeerplan en dat een verplicht terugkeerplan indruist tegen de afspraken uit het Najaarsakkoord 1990.

     Het kabinet heeft, zoals gezegd, geconcludeerd dat wettelijke ondersteuning, zoals onder meer het verplicht opstellen van een terugkeerplan, een belangrijk middel kan zijn om de geïntensiveerde gevalsbehandeling te bevorderen. Het kabinet heeft het opstellen van een terugkeerplan echter niet willen koppelen aan een bepaald moment (bijvoorbeeld de dertiende week), omdat dit zou kunnen leiden tot een verhoging van de lasten voor de uitvoering. Daarnaast wil het kabinet voorkomen dat het instrument een rigide karakter krijgt. De bedrijfsvereniging kan, aan de hand van de specifieke situatie, bepalen of en wanneer een terugkeerplan noodzakelijk is.

3.5. Relevante internationale aspecten

     De door Nederland bekrachtigde internationale instrumenten die normen stellen ten aanzien van (onder meer) uitkeringen in geval van ziekte zijn de Europese code inzake sociale zekerheid en het daarbij behorende protocol van de Raad van Europa en Verdrag nr. 102 van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) betreffende minimumnormen van sociale zekerheid.
     De beide norminstrumenten bevatten ten aanzien van het risico ziekte overeenkomstige verplichtingen, met dien verstande dat de Europese code inzake sociale zekerheid en het daarbij behorende protocol ten aanzien van de te verlenen uitkering een hogere norm stelt dan Verdrag nr. 102. Voorts is in dit kader van belang het lAO-verdrag nr. 121. Dit verdrag bevat, behalve normen ten aanzien van langdurige arbeidsongeschiktheid, voorschriften met betrekking tot tijdelijke of beginnende arbeidsongeschiktheid ten gevolge van een arbeidsongeval of beroepsziekten. rblz.|38| Aangezien Nederland geen afzonderlijk stelsel kent voor arbeidsongevallen en beroepsziekten, wordt het risico van kortdurende arbeidsongeschiktheid ten gevolge van een arbeidsongeval of beroepsziekte in ons land gedekt door de ZW. De specifieke normen van Verdrag 121 werken aldus door naar het generieke systeem van de ZW.

     Evenals lAO-verdrag 102 en de Europese code inzake sociale zekerheid met protocol, bevat lAO-verdrag 121 de keuze om de hoogte van de ingevolge het nationale stelstel te verlenen uitkering te koppelen aan het loon van een geschoolde werknemer (de zogenaamde hoge norm) of aan het loon van een ongeschoolde werknemer (de zogenaamde lage norm). Zowel voor wat betreft het aantal te beschermen personen als voor de te verlenen uitkering stelt lAO-verdrag 121 de hoogste normen. In beginsel dient 90% van alle loontrekkenden te worden beschermd; ten aanzien van de zogenaamde modelgerechtigde, te weten een man met vrouw en twee kinderen, dient een uitkeringspercentage van 60 te worden gewaarborgd.

     Voor de toetsing of de in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen maatregelen in overeenstemming zijn met de door Nederland in internationaal verband aangegane verplichtingen, kan dan ook verder worden volstaan met te bezien of deze aan de in lAO-verdrag 121 opgenomen verplichtingen voldoen.
     De betreffende maatregelen strekken er onder meer toe dat:
a. nadere regels worden gesteld ten aanzien van de (collectieve) herverzekeringen van het bovenwettelijk traject;
b. krachtens de ZW gedurende de eerste zes c.q. drie weken van het ziekteverzuim geen ziekengeld wordt verleend;
c. op grond van artikel 1638c van het BW de werkgever gedurende de eerste zes weken van het ziekteverzuim wordt verplicht tot doorbetaling van 70% van het loon met als bodem ten minste het voor de desbetreffende werknemer geldende wettelijk minimumloon.

     Voor wat betreft de onder a vermelde maatregelen spreekt lAO-verdrag 121 noch enig ander door Nederland bekrachtigd normverdrag zich uit over de toelaatbaarheid ervan. Gelet op het ontbreken van enige norm ter zake kan dan ook worden vastgesteld dat dienaangaande geen strijd bestaat met enige internationale verplichting. De onder b en c vermelde maatregelen vallen daarentegen wel binnen het kader van voornoemde normverdragen. Zoals hierboven is aangegeven, schrijft lAO-verdrag 121 voor dat de nationale overheid in geval van tijdelijke of beginnende arbeidsongeschiktheid periodieke betaling dient te waarborgen van ten minste 60% van het loon van een geschoolde of van een ongeschoolde werknemer. Daar het verdrag uitgaat van een modelgerechtigde, te weten een man met vrouw en twee kinderen, mag bij de berekening van de uitkering rekening worden gehouden met kinderbijslag.

     Met een ZW-uitkering van 70% van het laatstverdiende loon en met een - volgens het onderhavige wetsvoorstel - loondoorbetalingsverplichting voor de werkgever, waarbij het als algemene regel zal gaan om een betaling van 70% van het laatstverdiende loon, mag worden gesteld dat Nederland aan de zogenaamde hoge norm van lAO-verdrag 121 voldoet. Bij individueel contract of bij CAO kan van deze verplichting naar boven of beneden worden afgeweken. Als niet-onderhandelbare benedengrens is in het BW een minimumvoorziening opgenomen die ertoe strekt dat de werknemer in geval van ziekte uit hoofde van artikel 1638c BW gedurende zes weken aanspraak heeft op ten minste het voor hem geldende wettelijk minimumloon. Het wettelijk minimumloon ligt rblz.|39| ruimschoots boven de zogenaamde lage norm van lAO-verdrag 121, te weten 60% van het loon van een ongeschoolde werknemer. Uitgaande van deze lage lAO-norm leveren de voorgestelde maatregelen geen strijd op met lAO-verdrag 121.

3.6. Evaluatie en onderzoek

     Zoals gezegd, vormt het wetsvoorstel TZ een onderdeel van het pakket van wettelijke en niet-wettelijke maatregelen gericht op de terugdringing van het beroep op de verschillende arbeidsongeschiktheidsregelingen. De evaluatie van de in deze wet opgenomen regelingen kan dan ook niet plaatsvinden los van de evaluatie van de overige maatregelen in dit pakket. Dit kan te meer niet daar deze maatregelen tegelijkertijd of kort na elkaar van kracht worden en het daarom niet goed mogelijk is de ontwikkeling in het beroep op deze regelingen aan afzonderlijke maatregelen toe te schrijven. De evaluatie van het volume-effect zal derhalve in ieder geval opgenomen worden in een algemene evaluatie van het effect van het gehele pakket van maatregelen.

     Voor het onderzoek ten behoeve van de evaluatie van de uitvoering en effecten van de maatregelen, opgenomen in de "Gemeenschappelijke verklaring volumebeleid arbeidsongeschiktheid" van 2 oktober 1990, die niet bij wet geregeld hoeven te worden, in de Wet TAV, het wetsvoorstel TBA en het voorliggende wetsvoorstel, zal één evaluatieonderzoekplan worden opgesteld. Hiermee wordt beoogd verschillende te ondernemen onderzoekactiviteiten zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen.

     Voor zover nu reeds kan worden voorzien, zal in dit evaluatieonderzoekplan ten minste één afzonderlijk onderzoek opgenomen moeten worden ten behoeve van de evaluatie van de bepalingen in het voorliggende wetsvoorstel met betrekking tot de loondoorbetaling bij ziekteverzuim, de drie/zeswekenmaatregel en de sociaal-medische begeleiding. Deze maatregelen kunnen beschouwd worden als een min of meer samenhangend geheel van maatregelen. Het is van groot belang vast te stellen of arbeidsorganisaties hiermee op de beoogde wijze omgaan. Het wordt daarom relevant geacht om na te gaan hoe arbeidsorganisaties in zowel de markt- als de overheidssector op deze maatregelen reageren, en met name of en hoe zij aandacht besteden aan het kortdurende verzuim, niet alleen in officiële zin, maar juist ook feitelijk en praktisch. In de evaluatie zal ook in het bijzonder aandacht worden besteed aan de positie van chronisch zieken in relatie met de zeswekenmaatregel.

     De Raad voor de gemeentefinanciën acht het, gezien de gesignaleerde onzekerheid, op zijn plaats in de periode tot en met 1996 de effecten te evalueren. Doel van een dergelijke evaluatie zou zijn om in 1997, op basis van meer inzicht, het definitieve compensatiebedrag te kunnen vaststellen. De Raad adviseert bij de evaluatie gebruik te maken van een representatief panelonderzoek onder arbeidsongeschikten (c.q. ontvangers van een ZW-uitkering) die in de tijd worden gevolgd.

     Ook het kabinet is van mening dat de feitelijke ontwikkelingen die zich ten aanzien van het beroep op de Rww [Rijksgroepsregeling werkloze weknemers, red.] en Ioaw gaan voordoen ten gevolge van de introductie van de maatregelen, voor evaluatie in aanmerking komen. Naast de door de Raad genoemde reden (mutaties in de toevoegingen aan het gemeentefonds) is dit ook van belang voor de toetsing van het voorgestane beleid. Een panelonderzoek kan echter niet behulpzaam zijn bij deze evaluatie van de effecten van de hier voorgestelde maatregelen. Als gevolg van de maatregelen gaan minder mensen rblz.|40| een beroep doen op de ZW. Deze personen blijven participeren op de arbeidsmarkt. Hierdoor worden andere personen, buiten de ZW, verdrongen van de arbeidsmarkt en gaan c.q. blijven een beroep doen op de Rww en Ioaw.
     Wie ten gevolge van dit verdringingseffect een beroep gaat/blijft doen op Rww en Ioaw is echter op voorhand niet te traceren. Deze personen kunnen dan ook niet opgenomen worden in een panelonderzoek. Met een panelonderzoek onder arbeidsongeschikten kan alleen nagegaan worden in hoeverre deze personen een beroep (gaan) doen op Rww en Ioaw, maar dit geeft geen inzicht in het hierboven genoemde verdringingseffect, zodat een panelonderzoek geen inzicht geeft in het veranderde beroep op Rww en Ioaw ten gevolge van de voorgestelde maatregelen.

     Terzijde merken wij op dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, naast een onderzoeks- en evaluatieplan, eveneens een voorlichtingsplan over de in te voeren nieuwe wetgeving heeft opgesteld. Voor het welslagen van het beleid acht het kabinet een goede voorlichting van groot belang. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft hierover overleg gevoerd met organisaties van werkgevers en werknemers en uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringen.