|
Uitspraak
99/3720 WSW en 00/100 WSW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
de Gemeenschappelijke Regeling Westrom (hierna: Westrom), als
rechtsopvolger van de Sociale Werkvoorzieningschap Gewest [naam gewest],
appellant,
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de
rechtbank Roermond van 4 juni 1999, nr. 98/1115 WSW K1 (uitspraak 1) en
van 14 december 1999, nr. 99/581 WET K1 (uitspraak 2), waarnaar hierbij
wordt verwezen.
Namens gedaagde zijn verweerschriften ingediend.
Appellant heeft een vraag van de Raad beantwoord.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 6 februari 2003, waar
voor appellant is verschenen drs. J.L.H.H. Kunnen, directeur Sociale en
Bestuurlijke Zaken van Westrom. Gedaagde heeft zich laten
vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en J. Zondag, beiden
werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
II. MOTIVERING
1. De Raad merkt vooreerst op dat ingevolge artikel 17 van de op 1
januari 1998 in werking getreden Wet sociale werkvoorziening (Wet van 11
september 1997, Stb. 465) op de behandeling van deze gedingen het recht
van toepassing blijft zoals dat v๓๓r de genoemde datum van
inwerkingtreding van die wet gold.
1.1. Gedaagde, heeft appellant, onder wie ook zijn rechtsvoorgangster
wordt verstaan, op grond van artikel 40, eerste lid, van de tot 1
januari 1998 geldende Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), een vergoeding
(hierna: de vergoeding) van f 41.732.000,- voor het jaar 1994 toegekend,
op basis van de door appellant verstrekte gegevens met betrekking tot de
omvang en samenstelling van het werknemersbestand, de wachtlijst en de
doorstroom- en uitstroomgegevens. Deze vergoeding bedroeg per
gerealiseerde arbeidsplaats een bedrag van ruim f 40.000,-. Naar
aanleiding van appellants nadien verstrekte jaarverantwoording 1994
heeft gedaagde de vergoeding over 1994 bij besluit van 30 januari 1998
met toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, f 37.500,-
lager vastgesteld omdat 15 plaatsingen van werknemers niet voldeden aan
gedaagdes beleid inzake zorgvuldige en evenwichtige plaatsing (hierna:
zeep-beleid). Het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 1998 is bij
het bestreden besluit van 26 oktober 1998 (besluit 1) gegrond verklaard
voorzover het betreft twee plaatsingen en voor het overige ongegrond.
1.2. Voor het jaar 1995 is de vergoeding aanvankelijk gesteld op f.
41.059.300,-. Naar aanleiding van appellants jaarverantwoording 1995 is
bij besluit van 5 februari 1999 de vergoeding f 25.000,- lager
vastgesteld op grond van overwegingen gelijksoortig aan die welke ten
grondslag liggen aan het besluit van 30 januari 1998. Bij besluit van 18
mei 1999 is appellants bezwaar tegen het besluit van 5 februari 1999
(besluit 2) ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij uitspraak 1 het beroep tegen besluit 1 en bij
uitspraak 2 het beroep tegen besluit 2 ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van de in hoger beroep door partijen ingenomen
standpunten overweegt de Raad allereerst dat hij op 14 april 2002
uitspraak heeft gedaan, in soortgelijke gedingen, geregistreerd onder de
nrs. 99/3923 WSW, 00/292 WSW en 00/394 WSW (LJN AE2439, JSV 2002/131),
00/395 WSW, 00/4698 WSW, 01/826 WSW en 01/1314 WSW. Aan die uitspraken
ontleent de Raad de volgende, ook voor de onderhavige gedingen relevante
overwegingen.
3.1. Ingevolge artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, kan gedaagde
de toegekende vergoeding na afloop van het desbetreffende jaar geheel of
gedeeltelijk terugvorderen of verrekenen indien naar zijn oordeel sprake
is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW. Bij zijn nota "De
toetsing van de uitvoering door gemeenten van de Wet Sociale
Werkvoorziening" van 9 juli 1993 (hierna: de nota) en in nummer 10
van jaargang 1993 van de "Nieuwswijzer, Informatiebulletin Wet
Sociale Werkvoorziening" heeft gedaagde aan alle gemeentebesturen
en de bestuurlijke eenheden die werkverbanden als bedoeld in artikel 10
van de WSW in stand houden (hierna: de bestuurlijke eenheden), zijn
beleid met betrekking tot de toepassing van artikel 44, aanhef en onder
e, van de WSW, bekendgemaakt.
3.2. In de nota wordt het toezicht van gedaagde beschreven op de
besteding van de middelen die de bestuurlijke eenheden in het kader van
de budgetfinanciering zijn toegekend, worden de normen vermeld die
gedaagde hanteert bij de toetsing van de doeltreffendheid van de
besteding van die middelen en wordt aangegeven welke kortingsmaatregelen
de bestuurlijke eenheid ingeval van niet naleven van deze normen te
wachten staan.
3.3. De bestuurlijke eenheid dient minimaal het aantal in de jaarlijkse
budgetbrief vermelde arbeidsplaatsen - op grond waarvan de vergoeding
wordt berekend - te realiseren. Indien dit niet is gelukt en de
bestuurlijke eenheid niet aannemelijk kan maken dat zulks niet
verwijtbaar is, wordt volgens de nota per niet gerealiseerde
arbeidsplaats de volledige voor die plaats toegekende vergoeding
teruggevorderd.
3.4. Voorts bevat de nota regels omtrent het beleid dat de bestuurlijke
eenheid dient te voeren bij de plaatsing als werknemer van degenen die
op de wachtlijst zijn opgenomen en omtrent de inspanningen die de
bestuurlijke eenheid zich terzake dient te getroosten. De regels
schrijven een zorgvuldige en evenwichtige plaatsing voor en worden
daarom aangeduid als het "zeep-beleid". Met dit beleid wordt
beoogd voor allen die op WSW-arbeid zijn aangewezen uitvoering te geven
aan het beginsel van gelijke kansen, ongeacht de aard van de handicap of
de verwachte mate van productiviteit van de kandidaat-werknemer.
3.4.1. Het zeep-beleid brengt met zich mee dat de kandidaat-werknemers
die op de wachtlijst zijn opgenomen gelijke kansen op plaatsing als
werknemer dienen te hebben en daarom ongeacht de aard van hun handicap
of de verwachte mate van productiviteit in volgorde van hun plaats op de
wachtlijst een arbeidsplaats aangeboden moeten krijgen. Omdat een
strikte hantering van de eis dat de volgorde op de wachtlijst bepalend
is (al te grote) uitvoeringsproblemen zou kunnen geven, bepaalt de nota
dat de volgorde van de zogenoemde jaarcohorten moet worden aangehouden.
Personen die aan het begin van het boekjaar langer dan 3 jaar op de
wachtlijst staan behoren tot het eerste cohort, zij die 2 tot 3 jaar
daarop staan behoren tot het tweede, van 1 tot 2 jaar tot het derde en
de personen die van 0 tot 1 jaar op de wachtlijst staan worden ingedeeld
in het vierde cohort. De personen uit het eerste jaarcohort dienen het
eerste als werknemer geplaatst te worden. Pas als daaruit geen
kandidaten kunnen worden geselecteerd, komen kandidaten uit het tweede
cohort voor plaatsing in aanmerking en zo verder.
3.4.2. Om de bestuurlijke eenheden enige ruimte te bieden voor eigen
beleid, bepaalt de nota dat de bestuurlijke eenheid 25% van het totaal
aantal op de wachtlijst voorkomende personen onafhankelijk van voormelde
cohortvolgorde mag plaatsen. Dit contingent van 25% waarbij personen in
afwijking van de cohortvolgorde kunnen worden geplaatst, is volgens de
nota voornamelijk bestemd om dreigend verlies aan vaardigheden te
voorkomen of om sleutelfuncties te vervullen. Een sleutelfunctie is
omschreven als een functie waarvan de werkgelegenheid van anderen binnen
de werkeenheid afhankelijk is.
3.4.3. Indien in strijd met voormelde regels meer dan 25% van de in het
desbetreffende jaar geplaatste personen afkomstig is uit jongere
cohorten, terwijl er in dat jaar op de wachtlijst nog personen staan uit
oudere cohorten, onderzoekt gedaagde of dit verwijtbaar is. In de
praktijk acht gedaagde (boven de grens van 25% uitstijgende)
niet-plaatsingen slechts niet verwijtbaar als de door de bestuurlijke
eenheid terzake gevolgde werkwijze in overeenstemming met het
zeep-beleid is geweest, dan wel als de bestuurlijke eenheid aannemelijk
maakt dat het ter voorkoming van verlies aan vaardigheden of ter
vervulling van sleutelfuncties nodig was om bij meer dan 25% van de
plaatsingen van de jaarcohortvolgorde af te wijken. Elke verwijtbare
niet-plaatsing leidt volgens de nota tot een terugvordering van een
forfaitair bedrag van f 10.000,-.
3.4.4. De nota benadrukt voorts dat de uitvoering van het beschreven
zogenoemde first in first out (fifo) beginsel van de bestuurlijke
eenheden een veel actievere behandeling van de wachtlijst vergt dan
voordien het geval was, in die zin dat zodra iemand op de wachtlijst is
geplaatst moet worden nagegaan welk type werkzaamheden voor betrokkene
noodzakelijk is, teneinde zodanige werkzaamheden voor betrokkene tijdig
beschikbaar te hebben. Het informatiebulletin voegt hieraan toe dat dit
kan inhouden dat voor de kandidaat-werknemer nieuw werk wordt gezocht,
dat een bestaande functie wordt aangepast aan de handicap van de
betrokkene en/of dat een opleidingsplan wordt uitgevoerd. Deze methode
wordt "de activerende en anticiperende methode" genoemd, ter
onderscheiding van de werkwijze die als het "vacaturebeleid"
wordt aangeduid welke werkwijze inhoudt dat de bestuurlijke eenheid
wacht tot een vacature ontstaat om vervolgens daarbij een persoon te
zoeken die beschikt over de benodigde capaciteiten.
3.5. De nota bevat eveneens regels inzake de vereiste jaarlijkse
uitstroom. De bestuurlijke eenheden dienen vanaf 1994 jaarlijks een
doorstroom van tenminste 1% van de werknemers naar het vrije
bedrijfsleven te realiseren. Komt het resultaat lager uit, dan vindt
volgens de nota eveneens terugvordering plaats van een forfaitair bedrag
van f 10.000,- per werknemer waarmee de bestuurlijke eenheid onder de
gestelde norm is gebleven, tenzij zij aannemelijk kan maken dat zij
voldoende inspanningen ter bevordering van doorstroming heeft gedaan.
3.6. Bij circulaire van 7 juli 1997 heeft gedaagde aan de bestuurlijke
eenheden bekendgemaakt dat de korting wegens verwijtbaar
niet-doeltreffende uitvoering bij de vaststelling van de vergoeding over
de jaren 1994, 1995 en 1996 slechts voor 25% zal plaatsvinden en voor
1997 slechts voor 50%, hetgeen betekent dat over die jaren per
verwijtbare niet-plaatsing feitelijk f 2.500,- onderscheidenlijk f
5.000,- wordt teruggevorderd. Bij diezelfde circulaire is voorts de norm
voor de jaarlijks vereiste uitstroom verlaagd van 1% naar 0,5%.
3.7. In vermelde uitspraken heeft gedaagde het zeep-beleid niet in
strijd geacht met het geschreven of ongeschreven recht en ook de
toepassing van dat beleid in de concrete gevallen kon de toetsing van de
Raad doorstaan.
3.8. In het vooronderzoek in de beide onderhavige gedingen is gebleken
dat de gronden die appellant tegen de bestreden besluiten heeft
aangevoerd grotendeels overeenkomen met die welke zijn aangevoerd in de
in 3. vermelde procedures. Daarom heeft de Raad bij brief van 24 mei
2002 zijn uitspraak gedaan in de zaak nr. 00/395 WSW aan appellant
gezonden, met het verzoek mee te delen tot welke reactie de uitspraak
appellant aanleiding geeft. Daarop heeft appellant bij brief van 10 juni
2002 de Raad geschreven het zeep-beleid onzinnig en belachelijk te
vinden en dat hij zijn hoop heeft gevestigd op de Raad. Uit deze brief
en hetgeen appellant desgevraagd ter zitting heeft meegedeeld leidt de
Raad af dat appellant zijn bezwaren tegen de aangevallen uitspraken en
de bestreden besluiten in volle omvang handhaaft.
3.9. Appellant heeft met betrekking tot besluit 1 in de eerste plaats
als procedurele bezwaren naar voren gebracht dat de besluitvorming zowel
in de primaire als de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd. Deze
klachten leiden niet tot vernietiging van dat besluit.
3.9.1. De Raad overweegt dat het primaire besluit niet is genomen op
aanvraag van appellant. Een bepaalde beslistermijn is niet
voorgeschreven. Dat neemt niet weg dat onder omstandigheden een
betrokkene als appellant, wetende dat bepaalde besluitvorming over de
vaststelling van de rijksvergoeding plaatsvindt, belang kan hebben bij
een spoedig afkomen van het desbetreffende besluit. Gedaagde heeft
appellant op 29 november 1996 onder andere om nadere gegevens verzocht.
Deze zijn gedaagde op 7 januari 1997 verschaft. Dat appellants belangen
in deze geschaad zijn doordat het primaire besluit met vertraging eerst
op 30 januari 1998 is gegeven, is de Raad echter niet gebleken.
3.9.2. Ook de grief met betrekking tot het lange uitblijven van het
bestreden besluit kan niet slagen. Weliswaar is besluit 1 genomen met
overschrijding van de in artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) vermelde termijn van zes weken, maar niet is
gebleken dat appellant (die geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel
6:2 van die wet gegeven mogelijkheid beroep in te stellen tegen het
uitblijven van een besluit) door de overschrijding van die termijn in
relevante mate in zijn processuele belangen is geschaad.
3.10. Inhoudelijk heeft appellant - samengevat - in beide gedingen
aangevoerd dat het door gedaagde gevoerde zeep-beleid een wettelijke
grondslag ontbeert en in strijd is met de WSW, dat dit beleid volstrekt
onredelijk is en in de nieuwe WSW verlaten is, dat de verlaagde
vaststelling van de rijksbijdrage een boete is met een willekeurig
karakter, dat de rijksconsulent de mening is toegedaan dat in de
desbetreffende gevallen afwijking van het fifo-beginsel niet-verwijtbaar
is te achten en dat gedaagde jegens appellant in strijd heeft gehandeld
met het gelijkheidsbeginsel.
3.11. De Raad verwerpt al deze stellingen.
3.11.1. Het zeep-beleid ontbeert niet een wettelijke grondslag en is
evenmin in strijd met de WSW. De Raad verwijst naar de overwegingen 4.1.
tot en met 4.5 van de in de in 3. vermelde uitspraken. Daarin heeft de
Raad geoordeeld dat artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, op grond
van welke bepaling gedaagde de ingevolge artikel 40, eerste lid, van die
wet toegekende vergoeding na afloop van het desbetreffende jaar geheel
of gedeeltelijk kan terugvorderen of verrekenen indien naar zijn oordeel
sprake is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW, voor dat beleid de
grondslag biedt.
3.11.2. Dat het zeep-beleid onredelijk is te achten stuit af op hetgeen
de Raad in eerder bedoelde uitspraken heeft overwogen onder overweging
5, waarin hij tot het oordeel komt dat dit beleid de grenzen van een
redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Dat dit beleid volgens
appellant geen plaats heeft gekregen in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw)
die met ingang van 1 januari 1998 in werking is getreden, kan daaraan
niet afdoen, reeds omdat het hier gaat om de toepassing van het beleid
dat op grond van de WSW (oud) met betrekking tot de jaren 1994 en 1995
is gevoerd.
3.11.3. De verlaagde vaststelling van de rijksbijdrage kan evenmin als
een boete worden beschouwd: het gaat uitsluitend om de terugvordering
van teveel betaalde rijksbijdrage, aan welke terugvordering niet een
boetekarakter kan worden toegekend. De Raad verwijst hierbij naar
overweging 4.7. van de meer bedoelde uitspraken. Zoals de Raad in
overweging 7. van enkele van die uitspraken heeft overwogen bevat de
hoogte van het bedrag dat per niet-plaatsing wordt teruggevorderd
weliswaar een arbitrair element, maar dit betekent niet dat daarmee dit
onderdeel van het beleid als onrechtmatig moet worden bestempeld.
3.11.4. Gedaagde heeft met betrekking tot het jaar 1994 het oordeel van
de rijksconsulent dat het zeep-beleid in een aantal gevallen verwijtbaar
niet is gevolgd overgenomen. Dat die consulent volgens appellant
desondanks heeft opgemerkt dat dit beleid onredelijk uitwerkt, is
gebaseerd op de persoonlijke mening van die consulent en kan geen
gewicht in de schaal werpen gezien de eerder vastgestelde rechtmatigheid
van het zeep-beleid en de in het WSW-rapport van bevindingen 1994
neergelegde offici๋le opvatting van de consulent dat de desbetreffende
niet-plaatsingen verwijtbaar zijn te achten.
Met betrekking tot het jaar 1995 is gedaagde wel afgeweken van het
oordeel van de rijksconsulent die in 10 gevallen het niet naleven van
het fifo-beginsel niet verwijtbaar acht. Gedaagde heeft die gevallen als
wel verwijtbaar aangemerkt. Anders dan appellant kennelijk voorstaat
noopt een dergelijk oordeel van de rijksconsulent niet tot het
achterwege laten van de bestreden vermindering van de vergoeding. De
Raad verwijst in dit verband naar overweging 7. in zaak nr. 00/395 WSW.
Daarin spreekt de Raad uit dat het aan gedaagde is om te beslissen over
de vraag of sprake is van een verwijtbaar ondoeltreffende uitvoering van
de wet en dat gedaagde daarbij afwijken kan van het advies van zijn
rijksconsulent. In appellants geval is de Raad van oordeel dat niet
staande gehouden kan worden dat gedaagde niet van dat advies mocht
afwijken. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat hier op
neer komt dat appellant deels op zichzelf genomen begrijpelijke,
bedrijfseconomische motieven en deels andere, volgens appellant
dwingende, belangen een rol heeft laten spelen, waardoor de langst
wachtende personen in 1995 niet geplaatst zijn, maar dat die motieven en
belangen in het licht van het zeep-beleid nu juist van ondergeschikte
betekenis zijn. De Raad merkt daarbij op dat appellant een vrij
invulbare ruimte had van 25 % voor sleutelfuncties, terugkeergaranties
en dergelijke. Appellant heeft niet aangetoond dat hij ten aanzien van
de niet-geplaatsten het proactieve beleid heeft gevoerd dat van hem
mocht worden verwacht en dat de vrij invulbare ruimte van 25 %
desondanks niet voldoende was.
3.11.5. Appellants betoog dat volgens zijn juridisch adviseur gedaagde
in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door in appellants
geval wel een vermindering van de vergoeding toe te passen terwijl hij
dat niet heeft gedaan ten aanzien van een bestuurlijke eenheid te
Maastricht, ziet de Raad ook niet slagen. Appellant heeft nagelaten
gegevens aan te dragen op grond waarvan de Raad met voldoende zekerheid
tot het oordeel kan komen dat het hier gaat om op rechtens relevante
punten gelijke gevallen. Het enkele oordeel van een juridisch adviseur
kan in deze niet als toereikend worden beschouwd.
3.11.6. De Raad is ook overigens van oordeel dat het beleid juist is
toegepast. De Raad overweegt met betrekking tot de niet-plaatsingen in
zowel 1994 als 1995 dat de door appellant naar voren gebrachte
omstandigheden zijn terug te voeren op appellants belang om
arbeidsplaatsen in stand te houden en de wens zoveel mogelijk
bedrijfseconomisch verantwoord te werk te gaan. Dat belang kan naar het
oordeel van de Raad echter niet worden beschouwd als een bijzondere
omstandigheid die gedaagde noopte tot afwijking van zijn beleid, nu er
in dat beleid juist uitdrukkelijk in is voorzien dat aan het
fifo-beginsel voorrang moet worden gegeven boven bedrijfseconomische
overwegingen. Dat de minder gunstige economische omstandigheden en de
slechtere arbeidsmarkt appellant noodzaakten tot de bedoelde
plaatsingen, zoals appellant met kracht naar voren heeft gebracht, is
evenmin een bijzondere omstandigheid die gedaagde aanleiding had moeten
geven terugvordering achterwege te laten.
Het door gedaagde gevoerde beleid gaat er nu juist vanuit dat appellant,
onafhankelijk van de arbeidsmarkt, activerend en anticiperend plaatsing
van personen bevordert, zodat die plaatsing cohortsgewijs plaats kan
vinden.
4. Gezien het vorenoverwogene slagen de hoger beroepen niet. De
aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd. De Raad acht geen termen
aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr.
T. Hoogenboom en prof. mr. L.F.M. Verhey als leden, in tegenwoordigheid
van mr. L.N. Nijhuis als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 20
maart 2003.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) L.N. Nijhuis.
|
|
