Abw-praktijk: hoofdstuk 5, paragraaf 5

Abw
praktijk

HOOFDSTUK 5
Van aanvraag tot beroep

§ 5. Bezwaar

Bestuursrecht:
x

Het Nederlands recht wordt verdeeld in privaatrecht (burgerlijk of civiel recht) en publiekrecht. Het publiekrecht wordt verdeeld in strafrecht, volkenrecht en staatsrecht. Staatsrecht ten slotte wordt verdeeld in constitutioneel recht en bestuursrecht, ook wel administratief recht genoemd. Bestuursrecht is het geheel van wetten en regels dat de verhouding tussen (semi-)overheid en burgers regelt. Daarbij kan worden gedacht aan wetten inzake de sociaal-economische besturing van Nederland, de belastingen, de ruimtelijke ordening, het verkeer, milieu, onderwijs en het socialezekerheidsstelsel, waaronder begrepen de Abw en de Wwb. De algemene en de procesrechtelijke regels van bestuursrecht zijn vastgelegd met name in de op 1 januari 1994 in werking getreden Algemene wet bestuursrecht (Awb).

In de Awb zijn onder meer te vinden:
1. de algemene en de bijzondere bepalingen over besluiten (bijvoorbeeld op een aanvraag);
2. (als voorgesteld in het voorontwerp van wet vierde tranche Awb) de bepalingen over het inzagerecht (Wet openbaarheid van bestuur (Wob));
3. de algemene en de bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep bij de rechtbank;
4. de bepalingen over klachtbehandeling.

Ook voor de Abw en Wwb geldt dat, afgezien van enkele bijzondere bepalingen in hoofdstuk XI Abw onderscheidenlijk hoofdstuk 8 Wwb, de rechtsbescherming is geregeld in de Awb. Zo dient een bezwaarschrift tegen een besluit binnen zes weken na de dag van verzending van dat besluit bij burgemeester en wethouders te worden ingediend en een beroepschrift tegen een besluit op bezwaar binnen zes weken na de dag van verzending van dat besluit bij de sector Bestuursrecht van de arrondissementsrechtbank. Indien onverwijlde spoed dat vereist, kan op grond van titel 8.3 Awb al in de bezwaarfase de (administratieve of bestuurs)rechter worden verzocht een voorlopige voorziening te treffen (administratief kort geding), inhoudende dat onherstelbare gevolgen voortvloeiende uit het bestreden besluit in ieder geval hangende de procedure worden afgewend. Hoger beroep tegen een uitspraak van de arrondissementsrechtbank ("de rechtbank") dient binnen zes weken na de dag van verzending van die uitspraak te worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Ten slotte kan tegen een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep bij hem binnen zes weken na de dag van verzending van die uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld ter zake van schending of verkeerde toepassing van artikel 3, tweede tot en met zesde lid, Abw onderscheidenlijk artikel 3, tweede tot en met vijfde lid, Wwb (gezamenlijke huishouding). Het beroep wordt vervolgens behandeld door de Hoge Raad der Nederlanden.

In de meeste gevallen kan voor bovengenoemde procedures een advocaat worden toegevoegd. De advocaat doet daartoe namens zijn cliënt een verzoek aan de Raad voor Rechtsbijstand. Voor het voeren van een klaagschriftprocedure kan geen toevoeging worden verleend (zie pagina ad08a voor het verschil tussen bezwaar en klacht). Voor de kosten van eigen bijdrage advocaat en griffierecht (artikel 8:41, derde lid, onderdeel a, onder 1º, Awb) en voor overige door de advocaat in rekening gebrachte kosten bestaat voor personen met een inkomen op bijstandsniveau en bij wie geen oververmogen aanwezig is, in geval van toevoeging altijd recht op bijzondere bijstand. Anders dan het burgerlijk procesrecht kent het bestuursprocesrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging, zodat de indiener van het bezwaar- of beroepschrift zelf of een door hem gemachtigde leek bevoegd is de procedure te voeren. Aan te bevelen is dat echter geenszins, maar wanneer geen advocaat beschikbaar kan worden gevonden of ingeval toevoeging wordt afgewezen vanwege te gering bij de zaak betrokken financieel belang (minder dan €|181,51 of 20% van het netto-inkomen) of te hoog inkomen of vermogen, zal dat vaak toch de enige optie zijn.

Voor de behandeling van het bezwaar is de reclamant (de bezwaarde, de indiener van het bezwaarschrift) geen recht verschuldigd, hij hoeft niet een soort griffierecht te betalen (artikel 7:15 Awb). Anderzijds kan de gemeente ook niet in de proceskosten van de bezwaarschriftprocedure worden veroordeeld, althans niet bestuursrechtelijk, hetgeen met de beroepsprocedure bij de rechter wél mogelijk is. De appellant (de indiener van het beroepschrift) kan alleen bij misbruik van procesrecht in de proceskosten worden veroordeeld. De bepalingen omtrent proceskosten zijn neergelegd in het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Overigens houdt de term beroep zowel administratief beroep (afdeling 7.3 Awb) als beroep bij de (administratieve) rechter in. Omdat in het kader van de Abw en de Wwb van administratief beroep geen sprake kan zijn, wordt deze vorm van bezwaarschriftprocedure hier buiten behandeling gelaten en wordt met beroep steeds beroep bij de rechter bedoeld.

De bezwaarschrift-
procedure:
x

Alvorens beroep te kunnen instellen bij de administratieve rechter, dient altijd eerst bezwaar te worden gemaakt bij het bestuursorgaan, burgemeester en wethouders in dit geval, dat het bestreden besluit genomen heeft (artikel 7:1, eerste lid, Awb). Ook tegen een schriftelijke weigering een besluit te nemen en tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld (artikel 6:2 Awb). Voor het maken van bezwaar of het instellen van beroep tegen een niet tijdig genomen besluit staat geen termijn, doch het bezwaar- of beroepschrift mag niet onredelijk laat worden ingediend (artikel 6:12 Awb). Zie ook paragraaf 3 van dit hoofdstuk (Het besluit).

Op grond van artikel 138 Abw onderscheidenlijk artikel 79 Wwb kan ook tegen het nalaten van een (feitelijke) handeling die strekt tot uitvoering van het besluit inzake de verlening of terugvordering van bijstand of het verrichten van een (feitelijke) handeling die afwijkt van dat besluit, bezwaar worden gemaakt. Met name bij de uitkeringsspecificatie (feitelijke handeling, zie paragraaf 3 van dit hoofdstuk) kan dit van belang zijn. Wanneer bijvoorbeeld uit de specificatie blijkt dat de bijstand tot een onjuist bedrag is vastgesteld, kan daartegen een bezwaarschrift worden ingediend.

Het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij burgemeester en wethouders (artikel 6:4, eerste lid, Awb). Het bezwaarschrift wordt ondertekend en bevat ten minste (artikel 6:5, eerste lid, Awb):
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht;
d. de gronden van het bezwaar.
Zie onderaan deze paragraaf het voorbeeld-bezwaarschrift.

Een bezwaarschrift is tijdig ingediend indien het vóór het einde van de termijn van zes weken aan de gemeente is afgegeven of verzonden. Bij verzending per post is een bezwaarschrift tijdig ingediend indien het vóór het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan één week na afloop van de termijn is ontvangen (artikel 6:9 Awb). Zie verderop de verzendtheorie voor het bestreden besluit om de exacte aanvang van de termijn te bepalen. Bij niet-verschoonbare termijnoverschrijding zal de reclamant niet-ontvankelijk worden verklaard in zijn bezwaar, hetgeen inhoudt dat het bezwaar niet in behandeling zal worden genomen (artikel 6:11 Awb). Wanneer het niet mogelijk is een volledig bezwaarschrift tijdig binnen zes weken in te dienen, kan burgemeester en wethouders middels een voorlopig bezwaarschrift (bezwaar pro forma) worden verzocht om een termijn waarbinnen de gronden waarop het bezwaar berust, kunnen worden aangevuld.

Het is niet verplicht om afschriften (fotokopieën) van stukken die reeds in het bezit van de gemeente zijn, zoals het bestreden besluit, bij het bezwaarschrift te voegen. Om zeker te zijn van de ontvangst van het bezwaarschrift, kan het per aangetekende brief worden verzonden of kan bij persoonlijke afgifte van het bezwaarschrift van de gemeente worden verlangd daarvoor een schriftelijke ontvangstbevestiging af te geven. Voor het overige is de gemeente ingevolge artikel 6:14, eerste lid, Awb verplicht de ontvangst van het bezwaarschrift schriftelijk te bevestigen.

Indien de reclamant zich laat vertegenwoordigen, dienen de op de zaak betrekking hebbende stukken, ook wel ambtsberichten genoemd, in ieder geval aan de gemachtigde (procesvertegenwoordiger, advocaat) te worden gezonden (artikel 6:17 Awb). Het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken dienen voorafgaand aan het horen gedurende ten minste één week voor belanghebbenden (doorgaans is dat alleen reclamant zelf) ter inzage worden gelegd (artikel 7:4, tweede lid, Awb). Reclamant kan van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen (artikel 7:4, vierde lid, Awb). In de meeste gemeenten is het echter gebruikelijk, of verplicht indien zulks in de Verordening inzake de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van de gemeente is vastgelegd, de op de zaak betrekking hebbende stukken kosteloos aan de reclamant toe te zenden ingeval hij geen procesvertegenwoordiger heeft. Meestal geschiedt dat dan tegelijk met de ontvangstbevestiging of met de oproeping voor het horen.

Voordat op het bezwaar wordt beslist, worden de belanghebbenden in de gelegenheid gesteld te worden gehoord (artikel 7:2, eerste lid, Awb). Anders dan met de meeste rechtszittingen, waarvoor op straffe van niet-ontvankelijkheid een verschijningsplicht geldt, staat het de reclamant of diens gemachtigde vrij om gebruik te maken van het recht te worden gehoord.

Het horen heeft in beginsel een besloten karakter (artikel 7:5, tweede lid, Awb). Het vindt met gesloten deuren plaats, tenzij burgemeester en wethouders in een besluit van algemene strekking hebben vastgelegd dat het horen in het openbaar plaatsvindt. In dat geval kan reclamant verzoeken om een besloten zitting en om niet-openbare terinzagelegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken (zie verderop). Indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb is ingesteld, kan het verzoek ook worden gedaan aan de voorzitter van die commissie (artikel 7:13, vierde lid, Awb).

De meeste gemeenten kennen inmiddels deze "commissie inzake de behandeling van bezwaar- en beroepschriften", ook wel bezwaarschriftencommissie genoemd. In ieder geval de voorzitter van de commissie mag geen deel uitmaken van en niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders (artikel 7:13, eerste lid, onderdeel b, Awb). Maar vaak bestaat de commissie, met uitzondering van een ambtelijk secretaris, geheel uit onafhankelijke leden, echter benoemd en uitbetaald door de gemeente.

Van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien, indien (artikel 7:3 Awb):
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is;
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is;
c. de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord; of
d. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

In de oproeping voor het horen wordt in ieder geval mededeling gedaan van:
1. waar en wanneer de zitting wordt gehouden;
2. indien van toepassing, de openbaarheid van de zitting en de mogelijkheid een verzoek te doen om behandeling met gesloten deuren. Inwilliging van dit verzoek houdt tevens in dat de hierna bedoelde terinzagelegging ook niet openbaar is;
3. waar en wanneer de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage zullen liggen (artikel 7:4, derde lid, Awb); en
4. tot wanneer nadere stukken kunnen worden ingediend.

Indien van toepassing, dient reeds in de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift te worden medegedeeld dat een commissie over het bezwaar zal adviseren (artikel 7:13, tweede lid, Awb).

Op verzoek van de reclamant kunnen door hem meegebrachte getuigen en deskundigen worden gehoord. De kosten van getuigen en deskundigen zijn voor zijn rekening (artikel 7:8 Awb). Van het horen wordt een verslag gemaakt (artikel 7:7 Awb). Een afschrift van dit verslag kan ambtshalve of op verzoek van reclamant worden verstrekt. Wanneer na het horen aan burgemeester en wethouders onderscheidenlijk de bezwaarschriftencommissie feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden medegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord (artikel 7:9 Awb). Overigens is het in beginsel niet toegestaan na het horen nog stukken in te dienen.

Burgemeester en wethouders beslissen binnen zes weken of - indien een bezwaarschriftencommissie is ingesteld - binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift. De termijn wordt opgeschort met ingang van de dag waarop de reclamant is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 Awb te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. De beslissing kan voor ten hoogste vier weken worden verdaagd. Van de verdaging wordt schriftelijk mededeling gedaan. Verder uitstel is mogelijk voor zover de reclamant daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad of ermee instemmen. Bij termijnoverschrijding kan wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, Awb beroep bij de rechter worden ingesteld.

Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats (bestuurlijke heroverweging). Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroepen burgemeester en wethouders het bestreden besluit en nemen zij voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit (artikel 7:11 Awb). Het besluit op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van het besluit wordt vermeld. Daarbij wordt, indien van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied (artikel 7:12, eerste lid, Awb) en indien het besluit op het bezwaar afwijkt van het advies van een bezwaarschriftencommissie, wordt in het besluit de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met het besluit meegezonden (artikel 7:13, zevende lid, Awb). Op de beschikking (het besluit) wordt bovendien vermeld binnen welke termijn en bij welke arrondissementsrechtbank beroep kan worden ingesteld (artikel 6:23 Awb). Evenals bij de bezwaartermijn geldt voor de beroepstermijn dat deze aanvangt op de dag na verzending van het bestreden besluit, dus niet op de dag na de datum waarop het besluit is genomen (artikel 6:8, eerste lid, Awb). Van belang is daarom dat zo duidelijk mogelijk op de beschikking wordt aangegeven, bij voorkeur met een datumstempel, wanneer de bekendmaking (verzending) van het besluit heeft plaatsgevonden (artikel 7:12, vierde lid, Awb).

Overigens schorst het bezwaar (of beroep) niet de werking van het besluit waartegen het is gericht, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald (artikel 6:16 Awb). Het maken van bezwaar tegen bijvoorbeeld een terugvorderingsbesluit heeft dus geen schorsende werking ten aanzien van de betalingsverplichting van hetgeen wordt teruggevorderd. Burgemeester en wethouders kan echter wel worden verzocht om schorsing; vaak zal daaraan gehoor worden gegeven.

Een bestreden besluit kan, ondanks schending van een vormvoorschrift, door burgemeester en wethouders in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld (artikel 6:22 Awb). Wanneer bijvoorbeeld de rechtsmiddelen niet zijn vermeld in een terugvorderingsbesluit, kan dit niet leiden tot vernietiging van dat besluit. Wél kan daardoor termijnoverschrijding bij het maken van bezwaar verschoonbaar zijn.

Tot slot zijn burgemeester en wethouders bevoegd het bestreden besluit hangende de procedure in te trekken of te wijzigen (artikel 6:18, eerste lid, Awb). Meestal zal dat inhouden dat volledig aan het bezwaar tegemoet wordt gekomen en kan het bezwaar vervolgens schriftelijk worden ingetrokken. Indien er niet volledig aan het bezwaar tegemoet wordt gekomen en het bezwaar niet wordt ingetrokken, vindt de procedure onverkort doorgang en wordt het bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit (artikel 6:19, eerste lid, Awb). Bovendien staat intrekking van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de reclamant daarbij belang heeft (artikel 6:19, derde lid, Awb). Met name ten behoeve van een vervolgprocedure, zoals om schadevergoeding bij de burgerlijke rechter, kan vernietiging van het bestreden besluit van belang zijn.

Voorbeeld-bezwaar-
schrift:
x

Een bezwaarschrift kan er als volgt uitzien:

Hoogland, 11 april 2001

Aan:
burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort
t.a.v. afdeling Juridische Zaken
postbus 4000
3800 EA AMERSFOORT

BEZWAARSCHRIFT

Geacht college,

Hierbij maak ik bezwaar tegen uw besluit van 1 april 2003, kenmerk AZ0012345, waarbij u ..... [hier omschrijft u waartoe besloten is, bijvoorbeeld: ....., waarbij u bijzondere bijstand voor de kosten van een bril ten bedrage van €|97,76 hebt afgewezen / waarbij u €|181,50 van mij terugvordert / waarbij u mij een maatregel oplegt van 10% van de bijstand gedurende één maand / enz.].

Ik kan mij niet verenigen met uw besluit, omdat ..... [hier omschrijft u kort en zakelijk waarom u het niet eens bent met het besluit. Zo mogelijk voert u bewijzen aan of overlegt u een verklaring van een deskundige, zoals een medisch specialist].

Redenen waarom ik u verzoek dit bezwaar gegrond te verklaren en te beslissen dat ..... [hier omschrijft u wat u vindt dat beslist moet worden, bijvoorbeeld: ..... dat de gevraagde bijzondere bijstand alsnog wordt toegekend / dat van terugvordering wordt afgezien / dat van het opleggen van een maatregel wordt afgezien / enz. U kunt deze zin eventueel ook weglaten].

Hoogachtend,

[handtekening]

J. Janssen
Droevendalsesteeg 13
3828 PE Hoogland

Zie ook:

Hoofdstuk 5§3 (Het besluit) en de Verordening inzake de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van de gemeente.