1. Inleiding
1.1.
Algemeen
Artikel
18 van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna Wet COA)
schrijft onder meer voor dat het COA rekening en verantwoording
over het voorafgaande begrotingsjaar aan de Minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie aflegt. Onderdeel van het
afleggen van deze rekening en verantwoording is een onderzoek door
de accountant naar de getrouwheid en rechtmatigheid van de
jaarrekening.
In artikel
19 van de Wet COA wordt bepaald dat de Minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie nadere regels kan stellen voor de
reikwijdte en de intensiteit van de accountantscontrole
betreffende financiële verslaglegging. In dit controleprotocol
worden die nadere regels aangereikt.
Het controleprotocol
bevat geen aanwijzingen met betrekking tot controle technische
zaken die vanuit het vakgebied van de accountant gebruikelijk zijn
en worden verondersteld bekend te zijn bij de accountant. Nadere
aanwijzingen ten behoeve van de accountant zijn verwoord in
hoofdstuk 4.
Het controleprotocol is
zodanig van opzet dat vanaf de jaarrekening 2005 het in beginsel
voor een reeks van jaren kan gelden. Zo nodig zal het jaarlijks
worden bijgesteld op grond van feitelijke ontwikkelingen.
1.2.
Doel en reikwijdte van het controleprotocol
Het doel van het
controleprotocol is het aangeven van het kader en het geven van
nadere aanwijzingen en aandachtspunten voor de controle van de
jaarrekening van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna:
COA). Het COA-bestuur is primair verantwoordelijk voor de naleving
van het controleprotocol. Het COA-bestuur maakt afspraken met de
accountant inzake de uitvoering.
1.3.
Hoofdlijnen van het controleprotocol
In het controleprotocol
worden de aspecten behandeld die noodzakelijk zijn om op een
uniforme wijze de jaarlijkse accountantscontrole van het COA vorm
te geven, zonder afbreuk te doen aan de eigen vaktechnische
verantwoordelijkheid van de controlerend accountant. Met dit
controleprotocol wordt vooral een basis gelegd voor de aansturings-
en verantwoordingsrelatie tussen de Minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie en het COA.
In de eerste plaats is
het object van controle gedefinieerd. Het betreft de jaarrekening
van het COA gericht aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en
Integratie alsmede de beoordeling van het proces van
totstandkoming van de verantwoording van het gevoerde financieel
en materieel beheer en de totstandkoming van de informatie over
het gevoerde beleid.
In het controleprotocol
zijn de belangrijkste criteria voor de controle opgenomen. Het
betreft de getrouwheid en de rechtmatigheid van opgenomen financiële
informatie en de totstandkoming van informatie over het beleid, de
bedrijfsvoering en het financieel en materieel beheer.
Tevens wordt het
toetsings- en referentiekader (de norm) voor de controle
behandeld. Dit betreft vooral de relevante wet- en regelgeving en
de algemeen aanvaarde en gebruikelijke normen voor wat betreft de
getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten in het kader van de
accountantscontrole.
Het controleprotocol
geeft verder op hoofdlijnen invulling aan de wijze van controleren
(de controleaanpak). Rekening houdend met de in het
controleprotocol aangegeven systematiek, aandachtspunten en
diepgang van de controle zal dit vooral ook een verantwoorde
vaktechnische – op de situatie toegespitste – invulling van de
accountant vergen.
De rapportages over de
resultaten van de controles vormen de einduitkomsten van de
werkzaamheden die door de accountant zijn verricht en zullen
uiteindelijk hun neerslag vinden in accountantsverklaring en
-rapportages.
In dit controleprotocol
worden in hoofdstuk 2 relevante definities behandeld. In hoofdstuk
3 is de van toepassing zijnde regelgeving opgenomen en in
hoofdstuk 4 worden de aanpak en resultaten van de jaarlijkse
accountantscontrole van de jaarrekening behandeld. In hoofdstuk 5
wordt in hoofdlijnen ingegaan op de rapportages.
1.4.
Verantwoordingsinstructies
Separaat van dit
controleprotocol kan, op grond van artikel
14 lid 2 Wet COA, de Minister regels stellen met betrekking
tot de verstrekking van informatie. De aanvullende regels worden
in een aanvullende instructie aan het COA ter beschikking gesteld.
Van de aanvullende
regels is de sturingsrelatie uitgewerkt in het integraal document
en de verantwoording in het Informatieprotocol.
2. Definities
Het COA
Het Centraal Orgaan opvang
asielzoekers, bedoeld in artikel 2
van de Wet COA en belast met de taken die beschreven zijn in artikel
3 van de Wet COA. Op het COA is het baten en lasten stelsel
van toepassing.
Het bestuur
Het bestuur van het COA,
zoals wordt beschreven in artikel
5 van de Wet COA.
De accountant
De deskundige, zoals wordt
beschreven in artikel 393, eerste
lid van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, die is belast met
de controle van de jaarrekening van het COA.
Het financiële
verslag
Het financiële verslag is
beschreven in artikel 18 eerste
lid van de Wet COA en dient binnen 4 maanden na afloop van
het boekjaar aan de Minister te worden gezonden. Het financiële
verslag bestaat uit directieverslag, bedrijfsvoeringsverslag,
jaarrekening, overige gegevens en overige niet financiële
informatie, zoals vastgelegd in het integraal document.
Financiële
informatie
Tot de financiële
informatie wordt gerekend informatie over baten, lasten,
kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten, zoals deze
uit de administratie blijken, en de toelichtingen daarbij.
Directieverslag
Het directieverslag (art.
391 boek 2 titel 9 BW) geeft informatie over het verleden en
gebeurtenissen na de balansdatum (= 31 december),
toekomstverwachtingen en onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten.
Het
bedrijfsvoeringsverslag
Het COA-bestuur neemt in
het financiële verslag informatie over de bedrijfsvoering op
waaruit blijkt dat op gestructureerde wijze aandacht is besteed aan
de bedrijfsvoering, dat sprake is geweest van beheerste
bedrijfsprocessen en of er specifieke punten van aandacht met
verbeteracties zijn. Het bestuur geeft daarmee informatie over de
mate waarin aan de vooraf gestelde eisen met betrekking tot het
bedrijfsvoeringsplan is voldaan.
Het COA dient in het
bedrijfsvoeringsverslag verantwoording op te nemen waarin tenminste
wordt ingegaan op:
De administratieve
organisatie;
Risico’s welke
geanalyseerd dienen te worden;
De betrouwbaarheid van de
interne informatievoorziening;
Instrumenten van sturing
en beheersing die dienen te worden ingezet (b.v. als uitvloeisel van
bevindingen van de accountant en op basis van de risicoanalyses);
Maatregelen ter voorkoming
van misbruik en oneigenlijk gebruik;
De wijze van
kwaliteitsborging.
De risicoanalyse maakt
deel uit van het bedrijfsvoeringsverslag en de onderwerpen kunnen
jaarlijks in overleg met het COA worden vastgelegd in een brief met
toezichtsafspraken. Indien van toepassing dienen onderwerpen vóór
1 september van het voorafgaande jaar te worden aangeleverd bij
het COA.
De jaarrekening
In de jaarrekening wordt
door het bestuur van het COA rekening en verantwoording afgelegd
over het financieel beheer van het COA betreffende het verstreken
boekjaar.
De jaarrekening bestaat
tenminste uit de volgende onderdelen balans, baten- en
lastenrekening en toelichting op de balans en de baten- en
lastenrekening.
In de jaarrekening dient
tevens de door het COA voorgestelde subsidie-afrekening opgenomen te
worden.
Overige gegevens
Onder de overige gegevens
worden de gebeurtenissen na balansdatum en de accountantsverklaring
opgenomen.
Overige niet
financiële informatie
De niet financiële
informatie over het gevoerde beleid en in het kader van de
uitvoering van de bedrijfsprocessen omvat prijs-, volume- (zogeheten
kengetallen) en prestatiegegevens zoals beschreven in het
informatieprotocol.
Het meetsysteem
Het meetsysteem wordt
gebaseerd op de kwaliteitseisen zoals deze zijn gedefinieerd in de
productenklapper die behoort tot het integraal document. Het
meetsysteem is gebaseerd op de aan de producten gelieerde
prestatie-indicatoren die zijn voorzien van een norm zoals deze zijn
vastgelegd in het integraal document.
De
accountantsverklaring
De verklaring bedoeld in artikel
18, derde lid van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers.
De accountant dient de uitslag van zijn onderzoek weer te geven in
de vorm van een verklaring omtrent de getrouwheid van de
jaarrekening en de rechtmatigheid van de daarin opgenomen baten en
lasten.
Rapport van
bevindingen
De schriftelijke
rapportage van de accountant van zijn bevindingen aan het COA
bestuur naar aanleiding van de beoordeling van o.a. de controle van
de jaarrekening, de administratieve organisatie en de interne
controle.
Het Integraal
Document
Het sturingsmodel waarin
afspraken tussen het DGIAV/DVB en het COA zijn vastgelegd.
4. Accountantscontrole
4.1.
Algemeen
De accountant onderzoekt
of de jaarrekening voldoet aan de bij of krachtens de wet gestelde
voorschriften en of het financiële verslag, voorzover hij dat kan
beoordelen, met de jaarrekening verenigbaar is.
De accountant heeft de
taak van de controle op de naleving van de aan de subsidie
verbonden verplichting. Daarnaast dient de accountant de
rechtmatigheid in zijn oordeel te betrekken. In de brief van 1
juli 2003 (kenmerk 5233156/03/04) is door het Ministerie van
Justitie/Directie Financieel Economische Zaken aan de minister van
Financiën toegezegd, dat voor alle RWT’s ressorterend onder het
Ministerie van Justitie, met ingang van 2005 de
rechtmatigheidsverklaring wordt opgenomen.
De activiteiten van het
COA worden nagenoeg geheel gefinancierd door middel van een door
de DGIAV/DVB toe te kennen algemeen budget, voor te leveren
producten, ten laste van de Rijksbegroting en eventuele
aanvullingen zoals beschreven in het Subsidiebesluit.
4.2.
Reikwijdte
Het accountantsoordeel
bij de jaarrekening van het COA houdt in dat de daarin opgenomen
financiële informatie getrouw is weergegeven en rechtmatig tot
stand zijn gekomen. De bevindingen dienen door de accountant
gerapporteerd te worden.
4.2.1.
Getrouwheid
Ten aanzien van de
getrouwheid van de jaarrekening wordt aangesloten bij wat
maatschappelijk en in het accountantsberoep gebruikelijk is.
Getrouwheid kan worden gedefinieerd als in overeenstemming met
de werkelijkheid, met andere woorden: juist, volledig, tijdig,
bestaand, aanvaardbaar (waardering) en toereikend (presentatie
en toelichting). Verwezen wordt verder naar de definitie die is
opgenomen in het Handboek Controle Departementale Auditdiensten
(hierna DAD).
4.2.2.
Rechtmatigheid
De hiernavolgende
toelichting van het begrip rechtmatigheid en de
rechtmatigheidseis is ontleend aan het Handboek Controle DAD.
‘Aan de
balansposten, lasten en baten wordt de eis van rechtmatigheid
gesteld. Rechtmatig betekent allereerst dat balansposten en
lasten tot stand komen binnen de grenzen die in het integraal
document zijn vastgesteld. Rechtmatig betekent voorts dat de
lasten en baten en de daaraan ten grondslag liggende
balansposten en rechten tot stand zijn gekomen in
overeenstemming met (andere) van toepassing zijnde (wettelijke)
regelingen’.
Van de accountant
worden die werkzaamheden verwacht die hij moet verrichten ter
vaststelling dat de in de jaarrekening opgenomen balansposten,
lasten, baten en overige gegevens tot stand zijn gekomen in
overeenstemming met de beschikking en andere van toepassing
zijnde regelingen. Hiertoe behoort o.a. het Europees
aanbesteden. Gezien de aanbestedingskalender voor het Europees
aanbesteden zullen voor een aantal kostencategorieën op
1-1-2005 geen Europees aanbestede contracten aanwezig zijn. In
het kader van de overgangsregeling voor Europees aanbesteden van
contracten zullen de uitgaven voor deze kostencategorieën vanaf
1-1-2005 tot datum ingang van het betreffende Europees
aanbestede contract nog niet als onrechtmatig worden aangemerkt.
Over de voortgang van het aanbesteden van voor 1-1-2005 niet
Europees aanbestede contracten zal in het rapport van
bevindingen verslag worden gedaan.
4.3.
De totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering
De accountant beoordeelt
de totstandkoming van de rapportage over de bedrijfsvoering zoals
weergegeven in het bedrijfsvoeringsverslag en rapporteert daarover
in het rapport van bevindingen.
Door de accountant wordt
bij de eindcontrole van de jaarrekening het proces van het
uitvoeren van de risicoanalyse getoetst. Tevens wordt het proces
van implementatie van de als gevolg van de risicoanalyse benoemde
beheersmaatregelen getoetst.
Tevens vindt een
marginale toets op de inhoud van de informatie over de
bedrijfsvoering plaats met eigen bevindingen van de accountant en
de accountant rapporteert hierover in het rapport van bevindingen.
4.4.
Controleaanpak
4.4.1.
Algemeen
De controle wordt
verricht in overeenstemming met in Nederland algemeen aanvaarde
richtlijnen met betrekking tot controleopdrachten.
De accountant zal zich
bij zijn controle veelal baseren op een (risico)analyse. De
administratieve organisatie en de interne controle bij het COA
worden in deze (risico)analyse betrokken. Op basis van de
(risico)analyse komt de accountant tot een optimale afweging van
de in te zetten controlemiddelen. Deze afweging kan resulteren
in een systeemgerichte controleaanpak (gebruikmakend van de
administratieve organisatie en interne controlemaatregelen)
en/of in meer of mindere mate gegevensgerichte controles.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat naast de administratieve
organisatie en interne controlemaatregelen bij het COA tevens de
door het COA uitgevoerde risicoanalyse en interne audits van
belang kunnen zijn voor de afweging. Aangezien deze aanpak leidt
tot maatwerk en/of werkafspraken, is het voorschrijven van een
gedetailleerde aanpak niet mogelijk.
De controle dient
zodanig te worden uitgevoerd opdat een redelijke mate van
zekerheid wordt verkregen over het feit dat de verantwoording
geen onjuistheden van materieel belang bevat. In het algemeen
gesteld richt de accountant zijn controle zodanig in dat hij met
een betrouwbaarheid van 95% en een nauwkeurigheid van 99% de
uitspraak kan doen, dat in de jaarrekening geen onjuistheden
voorkomen, die groter zijn dan de voorgeschreven toleranties.
Deze richtlijn met betrekking tot de betrouwbaarheid is ontleend
aan het Handboek DAD.
Hiernaast kan de DGIAV/DVB
aanvullende controlevoorschriften voorschrijven.
4.4.2.
Controlevoorschriften
Bij de controle van de
naleving van de aan het COA gerichte voorschriften dient
expliciet aandacht te worden besteed aan de hierna genoemde
artikelen.
Wet
COA:
Artikel
6 en artikel 8, derde
lid
Subsidiebesluit
Centraal Orgaan opvang asielzoekers 2005:
Artikel
6 en 11
Faciliteitenbesluit
opvangcentra:
Artikel
8
Regeling
verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen
2005:
Artikel
4, 8 en 10
besluit
van de Staatssecretaris van Justitie van 3 april 1998, houdende
de toekenning van de bevoegdheid aan het orgaan tot uitsluiting
van bepaalde categorieën asielzoekers van de ontvangst van
verstrekkingen als bedoeld in artikel 5, eerste lid van de
Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën
vreemdelingen 2004:
Artikel
5, eerste lid
Regeling
eigen bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen:
Artikel
4 tot en met 8
paragraaf
22 van de uitvoeringsregels behorende bij het Delegatie- en
uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen:
Artikel
1
Regeling
Opvang Asielzoekers:
Artikel
24
Regeling
verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen:
Artikel
2, lid 2 en artikel 8
Regeling
bestuursvergoeding Centraal Orgaan opvang asielzoekers 1996:
Artikel
1 tot en met 4
4.4.3.
Waarderingsafspraken
De jaarrekening dient
opgesteld te worden in overeenstemming met de
waarderingsgrondslagen zoals opgenomen in het integraal
document.
4.4.4.
Toleranties
De
goedkeuringstoleranties en de hiernavolgende toelichting zijn
ontleend aan het Handboek DAD.
Fouten
‘Het
tolerantiebedrag wordt berekend door 1% te nemen van de
omvangbasis, dus: 1% van de baten. Indien de som van de fouten
het tolerantiebedrag overtreft, d.w.z. van materieel belang is,
geeft de accountant in plaats van een goedkeurende
accountantsverklaring een accountantsverklaring met beperking.
Als de som van fouten wezenlijk is, meer dan 3%, dan voldoet de
verantwoording niet aan de eraan te stellen eisen en zal de
accountant derhalve een afkeurende verklaring geven’.
Overigens wordt
opgemerkt dat, indien bepaalde financiële stromen zeer
bijzonder van samenstelling of aard zijn waardoor een verkeerde
omvangbasis zou ontstaan, de correcties op de omvangbasis
wenselijk zijn. Bij de vaststelling van de omvangbasis van de
saldibalans worden niet alle posten meegeteld (zie Handboek DAD).
Onzekerheden
De situatie kan zich
voordoen dat de accountant op basis van objectieve
verhinderingen tijdens het onderzoek geen zekerheid kan
verkrijgen ten aanzien van de rechtmatigheid of de getrouwe
weergave van bepaalde financiële stromen. Deze beperkingen in
de controle kunnen beperkt van invloed zijn op de uiteindelijke
oordeelsvorming over de verantwoording maar kunnen ook leiden
tot het onthouden van een oordeel. Voor deze beperkingen zijn
ook kritische grensbedragen vastgesteld. De volgende percentages
worden gehanteerd: 3% (beperking) en 10% (oordeelonthouding).
Bijgaande tabel is ter
indicatie van de te hanteren tolerantiegrenzen in relatie tot de
accountantsverklaring.
Tabel 2: Tolerantiegrenzen
|
Soort
verklaring
|
Goedkeurend
|
Met beperking
|
Oordeelonthouding
|
Afkeurend
|
|
Fouten in de
jaarrekening (% lasten)
|
< 1%
|
> 1% <
3%
|
N.v.t.
|
> 3%
|
|
Onzekerheden
in de controle (% lasten)
|
< 3%
|
> 3% <
10%
|
> 10%
|
N.v.t.
|
4.4.5.
Overige niet financiële informatie
De accountant toetst
of de niet-financiële informatie zoals opgenomen in het financiële
verslag op een deugdelijke wijze tot stand is gekomen en
rapporteert hierover in het rapport van bevindingen.
Uitgangspunt hierbij
is, dat de niet financiële informatie, zoals opgenomen in het
financiële verslag van het COA, minimaal de niet financiële
informatie bevat uit de begroting/verantwoording van het
Ministerie van Justitie. De aanvullende niet financiële
informatie onderwerpen dienen vóór 1 september van het
voorafgaande jaar te worden aangeleverd bij het COA, bij latere
aanbieding wordt dit in overleg met het COA besproken.
Bijlage Toelichting
controleprotocol
Toelichting
rechtmatigheid
De normering is vaak –
maar niet altijd – vastgelegd in nadere regelgeving en/of
uitvoeringsvoorschriften. Ter handreiking worden de volgende
rechtmatigheidseisen in algemene zin gesteld:
| – |
De kosten dienen
een (publiek en maatschappelijk relevant) doel (functionaliteitseis);
|
| – |
Het dient
aannemelijk te zijn dat de desbetreffende kosten ook
daadwerkelijk voor dat doel zijn gedaan en dat de
(tegen)prestatie is verricht (aannemelijkheidseis).
|
Bij de beoordeling van
de rechtmatigheid worden de kosten getoetst aan deze twee algemene
eisen. Deze toetsing vindt ook plaats indien nadere gecodificeerde
normen in de vorm van uitvoeringsvoorschriften ontbreken. Het is
derhalve niet zo dat de kosten nimmer als rechtmatig kan worden
gekwalificeerd wanneer dergelijke regels ontbreken.
Voorgaande algemene
eisen kunnen als volgt nader geoperationaliseerd worden naar
minimale eisen inzake de rechtmatigheid van de kosten
respectievelijk een opbrengst:
De kosten moeten binnen
de vastgestelde begrotingskaders vallen:
| – |
Omschrijving;
|
| – |
Omvang
goedgekeurde bedragen;
|
| – |
Juiste
begrotingsjaar;
|
De kosten zijn, behalve
in uitzonderingsgevallen, onderbouwd met originele ‘stukken’
(de kosten zijn gemaakt). De stukken worden voorzien van een
blokstempel waaruit de prestatieverklaring, registratie,
fiattering en betaling blijkt;
Aan de hand van een
bewijs(stuk) kan worden vastgesteld dat de (tegen)prestatie
daadwerkelijk is geleverd;
Er is in voldoende mate
sprake van functiescheiding binnen de organisatie (verbruiken,
autoriseren, registreren en betalen) met betrekking tot de
behandeling van kosten;
Voor het doen van kosten
en het aangaan van kosten gelden regels waaraan voldaan moet
worden (bijv. aanbestedingsrichtlijnen);
De betaling is gedaan
tot het juiste bedrag, op het juiste tijdstip, aan de juiste
persoon en is door de juiste, en tot het doen van uitgaven
bevoegde persoon.
Toelichting
fouten en onzekerheden
Fouten
Wanneer bij de
controle van de financiële informatie een afwijking van één
van de criteria rechtmatigheid en/of getrouwe weergave wordt
geconstateerd, wordt dat als een fout aangemerkt. Wanneer de
jaarrekening niet is opgesteld overeenkomstig de
inrichtingsvoorschriften en/of de toelichting is niet
toereikend, dan wordt dit apart in het oordeel vermeld.
Er is in het algemeen
geen relatie tussen een rechtmatigheidsfout en een niet-getrouwe
weergave. Een onrechtmatig bedrag kan op de juiste wijze in de
financiële verantwoording zijn weergegeven. Onrechtmatigheid
leidt dus niet automatisch tot niet-getrouwe weergave. Een
niet-getrouwe weergave leidt niet automatisch tot
onrechtmatigheid. Voor het omgaan met geconstateerde fouten
geldt een gedragslijn, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen
fouten die wel en fouten die geen invloed hebben op de hoogte
van de financiering:
Geconstateerde materiële
fouten moeten door het COA in de jaarrekening worden
gecorrigeerd;
Voor alle
geconstateerde fouten gelden de in de tabel van paragraaf 4.4.4
vermelde toleranties.
Niet-gecorrigeerde
fouten dienen tenminste met een nadere indicatie van de
materialiteit te worden vermeld in het accountantsrapport en
waar nodig te leiden tot vermelding in de accountantsverklaring.
Onzekerheden
Er is onder meer
sprake van een onzekerheid indien door tekortkomingen in het
financiële beheer niet vastgesteld kan worden of de betreffende
bedragen al dan niet rechtmatig of al dan niet getrouw zijn
weergegeven.
Onzekerheden die van
invloed kunnen zijn op de financiering dienen niet alleen
adequaat te worden toegelicht in de jaarrekening maar ook met
een nadere indicatie te worden vermeld in het accountantsrapport
en – waar nodig – te leiden tot vermelding in de
accountantsverklaring.
Voor nadere
richtlijnen en het omgaan met kwalitatieve aspecten als aard en
oorzaak van fouten en onzekerheden wordt verwezen naar de
richtlijnen voor de accountantscontrole.