|
rblz.|1|
Kamerstukken II
2004-2005, 30 034
Bevordering van het naar
arbeidsvermogen verrichten van werk of van
werkhervatting van verzekerden die gedeeltelijk
arbeidsgeschikt zijn en tot het treffen van een
regeling van inkomen voor deze personen alsmede
voor verzekerden die volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt zijn (Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen)
| Nr.r3 |
MEMORIE
VAN TOELICHTING |
Inhoudsopgave
| xAlgemeen |
| 1xxxxx| |
Inleiding |
| 2 |
De
aanbevelingen van de commissie-Donner en de SER |
| 2.1 |
Het
advies van de commissie-Donner |
| 2.2 |
De
adviezen van de SER |
| 3 |
De
regeringsvoornemens in het kort |
| 3.1 |
Activering
van arbeidsgeschiktheid |
| 3.2 |
Inkomensbescherming |
| 3.3 |
Toekomstbestendigheid
wetsvoorstel |
| 3.4 |
Opbouw
van de memorie van toelichting |
| 4 |
Het
arbeidsongeschiktheidscriterium |
| 4.1 |
De
begrippen ziekte en objectiviteit |
| 4.2 |
Het
arbeidsongeschiktheidscriterium voor volledige en duurzame
arbeidsongeschiktheid |
| 4.3 |
Het
arbeidsongeschiktheidscriterium voor gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid |
| 5 |
Het
claimbeoordelingsproces |
| 5.1 |
De
poortwachtertoets |
| 5.2 |
De
verzekeringsgeneeskundige beoordeling |
| 5.3 |
De
arbeidskundige beoordeling |
| 5.4 |
De
uiteindelijke beslissing |
| 5.5 |
Kwaliteitsborging |
| 6 |
Activeren
van arbeidsgeschiktheid |
| 6.1 |
Reïntegratie
van gedeeltelijk arbeidsgeschikten |
| 6.2 |
Reïntegratie
gedurende de WGA-uitkering |
| 6.3 |
Ondersteuning
gedeeltelijk arbeidsgeschikte tijdens de reïntegratie |
| 6.4 |
Stimuleren
van de werkgever |
| 6.5 |
Arbeidsplaatsvoorzieningen |
| 6.6 |
Sanctiebeleid |
| 6.7 |
Reïntegratie
van volledig en duurzaam arbeidsongeschikten |
| 7 |
De
inkomensbescherming van volledig en duurzaam arbeidsongeschikten |
| 7.1 |
Hoogte
van de uitkering |
| 7.2 |
Anticumulatie |
| 7.3 |
Flexibele
keuring |
| 8 |
De
inkomensbescherming van gedeeltelijk arbeidsgeschikten |
| 8.1 |
De
loongerelateerde periode |
| 8.2 |
De
fase na de loongerelateerde periode |
| 9 |
Het
recht op uitkering |
| 9.1 |
Ontstaan
van het recht op uitkering |
| 9.2 |
Eindiging
van het recht op uitkering |
| 9.3 |
Herleving
van het recht op uitkering |
| 9.4 |
Toe-
en afname van de mate van arbeidsongeschiktheid |
| 9.5 |
Twee
dienstbetrekkingen |
| 10 |
Uitvoering
en financiering |
| 10.1 |
Uitvoering
van de IVA en de WGA |
| 10.2 |
Financiering
van de IVA en de WGA |
| 10.3 |
Pemba
en het oude en nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel |
| 10.4 |
Financiering
en uitvoering van de Wet WIA voor werknemers die eerder onder het
vangnet ZW vielen |
| 11 |
Overgangsrecht
en internationaalrechtelijke aspecten |
| 11.1 |
Overgangsrecht |
| 11.2 |
Internationaalrechtelijke
aspecten |
| 12 |
Ontvangen
commentaren |
| 12.1 |
Het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) |
| 12.2 |
De
Inspectie Werk en Inkomen (IWI) |
| 12.3 |
Actal |
| 12.4 |
De
Centrale organisatie werk en inkomen (CWI) |
| 12.5 |
Het
College bescherming persoonsgegevens (CBP) |
| 12.6 |
Raad
voor de rechtspraak |
| 13 |
Financiële
en economische gevolgen |
| 13.1 |
Ontwikkelingen
bij ongewijzigd beleid |
| 13.2 |
Gevolgen
van de stelselherziening voor het aantal nieuwe uitkeringen |
| 13.3 |
Aantallen
uitkeringen en uitkeringslasten in de Wet WIA |
| 13.4 |
Gevolgen
voor WW, Toeslagenwet en bijstandsregelingen (Wwb/Ioaw) |
| 13.5 |
De
uitvoeringskosten |
| 13.6 |
Overzicht
financiële gevolgen |
| 13.7 |
Financiering |
| 13.8 |
Reïntegratie |
| 13.9 |
Arbeidsparticipatie
en macro-economische gevolgen |
| 13.10 |
Gevolgen
van de Wet WIA voor vrouwen |
| 13.11 |
Administratieve
lasten van werkgevers |
| 13.12 |
Gevolgen
voor de rechterlijke macht |
| [13a] |
Overzicht
van grafieken en tabellen |
| 14xxxx |
Bijlage |
|
xArtikelsgewijs |
| Hoofdstuk
1. Definities
en algemene bepalingen (artt.
1.1.1 - 1.6.1) |
| ||§
1.1 |
Diverse algemene
begrippen (artt.
1.1.1 - 1.1.3) |
| ||§
1.2 |
Begrip volledig en
duurzaam arbeidsongeschikt en gedeeltelijk arbeidsgeschikt (artt.
1.2.1 - 1.2.3) |
| ||§
1.3 |
Begrip verplicht
verzekerde (artt.
1.3.1 - 1.3.4) |
| ||§
1.4 |
Begrip werkgever
(art.
1.4.1) |
| ||§
1.5 |
Het begrip loon en
het begrip dagloon (artt.
1.5.1 - 1.5.3) |
| ||§
1.6 |
Het begrip
arbeidsverleden (art.
1.6.1) |
| Hoofdstuk
2. De
verzekering (artt.
2.1.1 - 2.2.5) |
| ||§
2.1 |
De verzekering
(artt.
2.1.1 - 2.1.2)
|
| ||§
2.2 |
De vrijwillige
verzekering
(artt.
2.2.1 - 2.2.5)
|
| Hoofdstuk
3. De
wachttijd en de verlenging van de loondoorbetalingsverplichting
(artt.
3.1 - 3.4) |
| Hoofdstuk
4. Rechten
en plichten in verband met het recht op een uitkering op grond van
deze wet
(artt.
4.1.1 - 4.4.1) |
| ||§
4.1 |
Verplichtingen van
de verzekerde
(artt.
4.1.1 - 4.1.6)
|
| ||§
4.2 |
Rechten van de
verzekerde en reïntegratie-instrumenten
(artt.
4.2.1 - 4.2.5)
|
| ||§
4.3 |
Bevoegdheden en
verplichtingen van het UWV
(artt.
4.3.1 - 4.3.4)
|
| ||§
4.4 |
Verplichtingen van
de eigenrisicodrager
(art.
4.4.1)
|
| Hoofdstuk
5. Uitsluitingsgronden
voor het recht op een uitkering
(artt.
5.1 - 5.5) |
| Hoofdstuk
6. Inkomensverzekering
voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten
(artt.
6.1.1 - 6.2.3) |
| ||§
6.1 |
Bepalingen in
verband met het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering
(artt.
6.1.1 - 6.1.4)
|
| ||§
6.2 |
De duur en hoogte
van de arbeidsongeschiktheidsuitkering
(artt.
6.2.1 - 6.2.3)
|
| Hoofdstuk
7. Uitkering
in verband met werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten
(artt.
7.1.1 - 7.2.5) |
| ||§
7.1 |
Bepalingen in
verband met het recht op een WGA-uitkering
(artt.
7.1.1 - 7.1.5)
|
| ||§
7.2 |
De duur en hoogte
van de WGA-uitkering
(artt.
7.2.1 - 7.2.5)
|
| Hoofdstuk
8. De
aanvraag van de uitkering en de betaling van de uitkering door het
UWV
(artt.
8.1.1 - 8.2.15) |
| ||§
8.1 |
De aanvraag van de
uitkering
(artt.
8.1.1 - 8.1.3)
|
| ||§
8.2 |
De betaling van de
uitkering door het UWV
(artt.
8.2.1 - 8.2.15)
|
| Hoofdstuk
9. Eigen
risico dragen door de werkgever
(artt.
9.1 - 9.5) |
| Hoofdstuk
10. Handhaving
(artt.
10.1 - 10.10) |
| Hoofdstuk
11. Invloed
van de verzekering op het burgerlijk recht
(artt.
11.1 - 11.3) |
| Hoofdstuk
12. Bepalingen
in verband met de Algemene wet bestuursrecht en de rechtsgang
(artt.
12.1.1 - 12.4.5) |
| ||§
12.1 |
Beslistermijnen
(artt.
12.1.1 - 12.1.2)
|
| ||§
12.2 |
Bijzondere
bepalingen in verband met medische beschikkingen
(artt.
12.2.1 - 12.2.8)
|
| ||§
12.3 |
Beslistermijnen
in bezwaar
(artt.
12.3.1 - 12.3.2)
|
| ||§
12.4 |
Overige
bepalingen in verband met de Algemene wet bestuursrecht en de rechtsgang
(artt.
12.4.1 - 12.4.5)
|
| Hoofdstuk
13. Overgangsrecht
(gereserveerd) |
| Hoofdstuk
14. Strafbepalingen
(artt.
14.1 - 14.3) |
| Hoofdstuk
15. Slotbepalingen
(artt.
15.1 - 15.3) |
rblz.|3|
Afkortingen
Abw: Algemene
bijstandswet
Actal: Adviescollege toetsing administratieve lasten
Aof: Arbeidsongeschiktheidsfonds
Aok: Arbeidsongeschiktheidskas
Awb: Algemene wet bestuursrecht
AWf: Algemeen Werkloosheidsfonds
BW: Burgerlijk
Wetboek
CAO: collectieve arbeidsovereenkomst
CBBS: Claimbeoordelings- en borgingssysteem
CBP: College bescherming persoonsgegevens
CPB: Centraal Planbureau
CWI: de Centrale organisatie werk en inkomen /
het Centrum voor werk en
inkomen
Ioaw: Wet inkomensvoorziening oudere en
gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers
IRO: individuele reïntegratieovereenkomst
IVA: (regeling) inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten
IWI: Inspectie Werk en Inkomen
Pemba: Wet premiedifferentiatie en marktwerking
bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
RWI: Raad voor werk en inkomen
SER: Sociaal-Economische Raad
SUB: samenwerking UWV
en belastingdienst
SZW: Sociale Zaken en Werkgelegenheid
TW: Toeslagenwet
UWV: Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen
WAO: Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
Wet Rea: Wet op de (re)integratie
arbeidsgehandicapten
Wet SUWI: Wet structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen
Wet WIA: (ontwerp van) Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen
Wfsv: Wet financiering sociale verzekeringen
WGA: (regeling) werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten
Wvlz 2003: Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003
Wvp: Wet verbetering poortwachter
Wsw: Wet sociale werkvoorziening
WW: Werkloosheidswet
Wwb: Wet werk en bijstand
ZW: Ziektewet
[Algemeen,
red.]
1.
Inleiding
Het wetsvoorstel van
Werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) beoogt activering van
arbeidsgeschiktheid. Daarnaast biedt het wetsvoorstel
inkomensbescherming bij arbeidsongeschiktheid.
Het wetsvoorstel vormt
een breuk met de bestaande
arbeidsongeschiktheidswetgeving. Deze
wetgeving was primair gericht op inkomensondersteuning en is in de loop
van de tijd aangevuld en uitgebreid met instrumenten en stimulansen voor
activering en reïntegratie. Het wetsvoorstel WIA stelt daarentegen
werkhervatting voorop en biedt in aanvulling daarop
inkomensondersteuning.
Aanleiding voor
het
wetsvoorstel vormt het weinig activerende karakter van het huidige
arbeidsongeschiktheidsstelsel in Nederland. Zo onderscheidt Nederland
zich van het buitenland niet zozeer in het totale aantal
uitkeringsgerechtigden, maar vooral door het aandeel arbeidsongeschikten
daarin. De regering beschouwt dit laatste als een groot probleem. In de
maatschappelijke beeldvorming bestaat er namelijk een groot verschil
tussen werklozen en arbeidsongeschikten. Werklozen staan in die
beeldvorming tijdelijk buiten het arbeidsproces. Ze zijn "between jobs".
rblz.|4|
Arbeidsongeschikten
staan in die beeldvorming definitief buiten het arbeidsproces. Ze zijn
afgeschreven voor de arbeidsmarkt. Die beeldvorming is in veel gevallen
niet juist en in al die gevallen onnodig stigmatiserend en demotiverend.
Het relatief grote beroep
op de arbeidsongeschiktheidsregelingen is het gevolg van een
decennia lang gegroeide praktijk waarin ziekte en arbeidsongeschiktheid
een geaccepteerde weg uit het arbeidsproces zijn geworden voor mensen
met uiteenlopende problemen. De regering onderschrijft de opvatting van
de commissie-Donner en de SER dat het verstrekken van een
arbeidsongeschiktheidsuitkering niet vanzelfsprekend de oplossing kan
zijn voor die veelheid aan problemen. Zoals de commissie opmerkte, werkt
de combinatie van ziekteverzuim en WAO als "fuik", in de zin dat
tijdelijke ziekte en moeilijkheden bij de arbeid vaak onnodig tot
langdurig verzuim en instroom in de WAO leiden. Anders gezegd, de
activerende werking van het arbeidsongeschiktheidsstelsel schiet tekort.
Sinds de publicatie van
het rapport van de commissie-Donner in 2001 zijn enkele maatregelen
genomen waardoor de activerende werking van het
arbeidsongeschiktheidsstelsel is vergroot. De eerste stap was de
invoering van de Wet verbetering poortwachter
op 1 april 2002. In 2004
volgden de Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003
en een wijziging van het Schattingsbesluit
arbeidsongeschiktheidswetten. Het onderhavige
wetsvoorstel sluit naadloos aan op deze maatregelen om de activerende
werking van het stelsel te vergroten. Ook na de loondoorbetalingsperiode
moet een omslag worden gemaakt naar het leggen van de nadruk op
arbeidsgeschiktheid in plaats van arbeidsongeschiktheid.
Het geven van prioriteit
aan de activering van arbeidsgeschiktheid is van belang voor mensen met
arbeidsbeperkingen. Zij zijn erbij gebaat als het accent wordt gelegd
op wat zij nog wel kunnen in plaats van wat zij niet meer kunnen. Het is
bovendien van belang voor de samenleving als geheel en voor de economie.
De samenleving is gebaat bij een optimale inschakeling van
arbeidsgeschiktheid in het arbeidsproces.
Naar verwachting zal de
uitval door arbeidsongeschiktheid bij ongewijzigd beleid, na een
aanvankelijk scherpe daling als gevolg van de Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003, weer gaan toenemen. Behalve
door de groei van de beroepsbevolking komt dit door de relatieve
veroudering van de beroepsbevolking en het toenemende aantal vrouwen in
de beroepsbevolking. In de praktijk blijkt namelijk dat ouderen een
hoger WAO-risico hebben dan jongeren en vrouwen een hoger WAO-risico dan
mannen.
Een optimale inschakeling
van de potentiële beroepsbevolking in het arbeidsproces wint nog aan
belang in het licht van de vergrijzing. Om de gevolgen van die
vergrijzing op te vangen, is een grotere inzet nodig van de potentiële
beroepsbevolking. De regering wil dit bereiken door van iedereen
participatie te vragen naar arbeidsvermogen.
Het wetsvoorstel
WIA draagt daaraan bij. Het beoogt de beeldvorming van arbeidsongeschiktheid
te doorbreken door een radicale verandering van invalshoek. Het
wetsvoorstel stelt niet langer de arbeidsongeschiktheid centraal, maar
de arbeidsgeschiktheid. Het gaat er immers niet om wat mensen níet meer
kunnen bijdragen aan de maatschappelijke productie, het gaat erom wat ze
daaraan wél kunnen bijdragen. Die verandering van perspectief moet
plaatsvinden bij arbeidsongeschikten zelf, bij werkgevers, bij het UWV
en uiteindelijk ook in de maatschappelijke beeldvorming.
rblz.|5|
Het
wetsvoorstel WIA sluit aan bij de Wet verbetering poortwachter
en
de Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003. Deze
wetten leggen een zware verantwoordelijkheid bij werkgever en werknemer
om langdurig ziekteverzuim en uiteindelijk arbeidsongeschiktheid te
voorkomen. De wetten voorzien behalve in financiële prikkels voor
werkgever en werknemer ook in een instrumentarium waarmee zij
reïntegratie in het arbeidsproces kunnen realiseren.
Het wetsvoorstel
WIA ligt
in het verlengde van deze wetten. Voor al degenen die direct of op
termijn nog wel mogelijkheden hebben om te werken, is een
arbeidsongeschiktheidsuitkering oude stijl niet de aangewezen weg.
Werkgever en werknemer moeten in eerste instantie de onderling gegroeide
problemen, medisch of anderszins, oplossen. Als dat niet lukt, mag de
werknemer niet worden afgeschreven, maar moet hem een uitkering worden
verstrekt die is gericht op herstel en reïntegratie.
Het wetsvoorstel maakt
dan ook onderscheid tussen enerzijds gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid
en anderzijds duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid.
Bij gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid geeft de regering prioriteit aan de activering van
de arbeidsgeschiktheid. Het wetsvoorstel voorziet in instrumenten die de
reïntegratie van deze mensen in het arbeidsproces mogelijk moeten maken
en in financiële prikkels voor zowel werkgevers als werknemers om die
reïntegratie aantrekkelijk te maken. De uitkering voor deze mensen is
zo vormgegeven dat werken altijd lonender is dan het ontvangen van een
uitkering.
Voor de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemer biedt het wetsvoorstel inkomensbescherming
voor zijn inkomensverlies en vervolgens voor zijn verlies van
verdiencapaciteit. Deze inkomensbescherming is maximaal wanneer de
werknemer zijn resterende verdiencapaciteit volledig inzet in het
arbeidsproces.
Het wetsvoorstel voorziet
ook in inkomensondersteuning in het geval een werknemer zijn
arbeidsgeschiktheid niet volledig inzet in het arbeidsproces. Deze
ondersteuning is zo vormgegeven dat hiervan een financiële stimulans
uitgaat om te reïntegreren.
Bij volledige én
duurzame arbeidsongeschiktheid biedt activering geen perspectief.
Daarvan is sprake als een werknemer als gevolg van ziekte blijvend en
volledig niet meer in staat is om te werken. De regering acht de
inkomensondersteuning voor deze groep mensen bij uitstek de
verantwoordelijkheid van de overheid.
Het wetsvoorstel
WIA is
in belangrijke mate gebaseerd op de adviezen die de regering heeft
ontvangen van de commissie-Donner en de Sociaal-Economische Raad. In
het tweede hoofdstuk van de memorie van toelichting wordt bij deze
adviezen dan ook uitgebreid stilgestaan. De hoofdlijnen van het
wetsvoorstel worden uiteengezet in hoofdstuk 3.
2. De aanbevelingen van
de commissie-Donner en de SER
2.1. Het advies van de
commissie-Donner
Op 30 mei 2001 heeft de
commissie-Donner haar rapport Werk maken van arbeidsgeschiktheid
uitgebracht.
Hieronder volgt een korte samenvatting van
hetgeen in het rapport is overwogen met betrekking tot activering van
arbeidsgeschiktheid en de inkomensbescherming van respectievelijk zieke
werknemers, volledig én duurzaam arbeidsongeschikten en gedeeltelijk
arbeidsgeschikten.
rblz.|6|
2.1.1. Activering van
arbeidsgeschiktheid
De commissie is van
oordeel dat activering van beschikbare arbeidscapaciteit, en niet
fixatie op het verlies daaraan, het uitgangspunt moet zijn van de
wetgeving. Het toekennen van prioriteit aan werkhervatting berust zowel
op het belang van de direct betrokkenen als op het algemeen
maatschappelijk belang.
Preventie
Arbeidsongeschiktheid is
doorgaans geen objectieve overmacht, zodat het begin van verzuim in die
gevallen voorkomen kan worden. Als de oorzaak is gelegen in geleidelijk
toenemende klachten, is verzuim niet onvermijdelijk, maar mede
afhankelijk van de inspanning van de werkgever en de werknemer om het
ontstaan te voorkomen. Verzuim voorkomen is goedkoper en doorgaans
doeltreffender dan herstel. Preventie is dan ook een variant op inzet
van werkhervatting. Het ontstaan van verzuim is als het ware het bewijs
van falen van preventie. Het begin van verzuim is een onmiskenbaar
signaal dat er klachten zijn. Daar kunnen werkgever en werknemer op
aangesproken worden. De inzet op preventie zal gewicht in de schaal
moeten leggen bij de toetsing van de reïntegratie-inspanningen.
Mechanisme en motoriek
Kern van de voorgestelde
aanpak is dat werkgever en werknemer samen verantwoordelijk zijn voor de
kwaliteit van de inzet. Ieder is tot eigen inzet gehouden, maar kan een
beroep doen op de zorg van de ander. Er moet dus een wisselwerking
ontstaan tussen eigen initiatief, steun van de wederpartij en onderlinge
afstemming en versterking door het mechanisme van aanspraak op elkaar.
De motoriek van dit mechanisme is niet de wettelijke plicht, maar de
prikkel dat bij niet leveren van de inzet de verplichting tot
loondoorbetaling eindeloos doorgaat of de werknemer met vermindering van
inkomen of eventueel ontslag wordt geconfronteerd.
Het initiatief tot
vaststelling van de mogelijkheden tot (volledige) werkhervatting ligt
doorgaans bij de werkgever. Bij het begin van het verzuim ligt de
bewijslast dat de werknemer kan hervatten bij de werkgever, door verloop
van tijd verschuift de bewijslast echter naar de werknemer. Bij de
meeste aandoeningen is er op basis van ervaringen zicht op de gemiddelde
duur van het verzuim. Als de werkgever op grond daarvan concludeert dat
het verzuim langer duurt of dat volledige werkhervatting uitgesloten is,
kan hij aangepast of ander werk dan wel reïntegratie aanbieden. Staat
een redelijk aanbod van aangepast of ander werk de werknemer niet aan,
dan kan hij kiezen voor hervatting in zijn oude functie of voor ontslag.
Achteruitgang in inkomen bij aanvaarding van aangepaste arbeid of een
andere werkkring is geen argument om dit af te wijzen.
Het initiatief ligt niet
alleen bij de werkgever, het mechanisme van aanspraken geeft ook de
werknemer de kans om mogelijkheden te onderzoeken of met suggesties te
komen en zich daarbij zo nodig te laten begeleiden. Dit geldt ook bij
het zoeken van een andere werkkring.
De verantwoordelijkheden
en de aanspraken over en weer vormen het mechanisme bij de aanpak van
verzuim. De mogelijkheid om op elkaar een beroep te doen, zal doorgaans
al voldoende zijn om de dynamiek in de wisselwerking op gang te brengen.
Dit mechanisme behoeft wel aanvullende prikkels om te kunnen
functioneren. Daarom moet voorwaarde voor toelating tot de WAO
zijn dat
het verzuim adequaat is aangepakt en alles is gedaan om
arbeidsongeschiktheid te voorkomen. Dit geldt rblz.|7|
ook voor toelating tot de Werkloosheidswet. Als de inzet van beiden of van de werkgever faalt,
loopt de arbeidsovereenkomst door en de verplichting tot
loondoorbetaling. Blijft de werknemer in gebreke, dan zal dit moeten
leiden tot ontslag en daaraan voorafgaande tot stopzetting van de
bovenwettelijke aanvulling op het ziekengeld.
In het verlengde van de
toets van de inzet van de werkgever dient de Pemba-premie te vervallen.
De Pemba-premie bestaat onder andere uit een variabele premie die per
onderneming wordt gedifferentieerd. Deze variabele premie dient ter
financiering van de lasten van nieuwe uitkeringsgerechtigden, voor zover
de uitkeringsduur nog niet vijf jaar is verstreken, en is bedoeld als
stimulans voor de werkgever om instroom in de WAO
te voorkomen. Dit is
echter niet meer nodig als de arbeidsovereenkomst doorloopt indien de
werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht.
Voor de werknemer zijn de
belangrijkste prikkels de uitsluiting van toegang tot de WAO
en de
mogelijkheid van ontslag bij onvoldoende inspanning. Als enige
mogelijkheid zal dit in veel gevallen disproportioneel zijn. Bij wijze
van eerste stap moet de mogelijkheid bestaan om de bovenwettelijke
aanvulling boven 70% te beëindigen of te verminderen. Het gericht
toepassen van de korting is zinvol om de medewerking van de werknemer te
stimuleren en is juist in het belang van de werknemer. Pas als dit niet
helpt, dient ontslag mogelijk te zijn. Op deze wijze ontstaat evenwicht
in de prikkels van de werkgever en de werknemer.
Geschillen beslechten
Voor het functioneren van
het systeem van wederzijdse inspanning moet er ook een mechanisme
bestaan voor de beoordeling van geschillen hierover. Hierbij kan worden
gedacht aan een onafhankelijke vertrouwenspersoon die zo snel mogelijk
en met zo min mogelijk procedure onderzoek kan verrichten en een oordeel
kan geven. Die beoordeling heeft niet het karakter van bemiddeling en
ook niet van bindende arbitrage. Het oordeel betreft de beoordeling van
de omstandigheden van het geval en de redelijkheid van de inspanningen
daarin. Uiteindelijk moet de rechter oordelen in het licht van de
rechtsverhouding, maar de beoordeling zal daar deel van uitmaken. Uit
een oogpunt van snelheid zou één persoon moeten worden ingeschakeld,
maar ook een college van drie personen verdient overweging. Gelet op de
taak moet gedacht worden aan iemand anders dan een personeelslid, een
arbodienst of de verzekeraar. In grotere bedrijven kan er een permanent
functionerende persoon of college zijn, bij kleinere bedrijven kan men
overwegen met meerdere bedrijven een persoon of college aan te wijzen.
Betrokkenheid van de ondernemingsraad bij de benoeming zal voor de hand
liggen. Het gaat om een institutionele voorziening en niet om een
aanwijzing per geval, want dan wordt dat onderdeel van het conflict.
2.1.2. Inkomensbescherming
zieke werknemers
De commissie stelt voor
de wettelijke plicht tot loondoorbetaling bij ziekte te verlengen tot
twee jaar. Indien de werkgever echter in die twee jaar onvoldoende
reïntegratie-inspanningen heeft verricht, blijft de plicht tot
loondoorbetaling doorlopen totdat komt vast te staan dat hij zich
adequaat heeft ingezet om de werknemer aan werk te helpen. Zolang de
loondoorbetalingsplicht geldt, kan geen recht op een WAO-uitkering
ontstaan in het voorstel van de commissie.
rblz.|8|
2.1.3. Inkomensbescherming
volledig én duurzaam arbeidsongeschikten
Het uitgangspunt van de
comissie-Donner is dat niet arbeidsongeschiktheid moet worden verzekerd,
maar dat arbeidsgeschiktheid moet worden geactiveerd. Er dient wel een
goede inkomensbescherming te zijn voor mensen die echt niet meer kunnen
werken.
Arbeidsongeschiktheidscriterium
De
comissie-Donner stelt
dat van arbeidsongeschiktheid slechts sprake is als de beperkingen tengevolge van ziekte: 1. onvermijdelijk
zijn, 2. duurzaam zijn en 3.
arbeidsmogelijkheden volledig uitsluiten.
Arbeidsongeschiktheid
wordt vastgesteld aan de hand van het verlies van arbeidscapaciteit in
plaats van het inkomensverlies. Voordat de vraag naar eventuele
arbeidsongeschiktheid aan de orde komt, moet eerst bezien worden wat er
gedaan is of nog gedaan kan worden om de arbeidsgeschiktheid te
herstellen. Deze toetsing betreft de ontvankelijkheid van de aanvraag.
Is de aanvraag
ontvankelijk, dan kan slechts in het geval van duurzame beperkingen - de arbeidscapaciteit kan niet herstellen
- sprake zijn van
arbeidsongeschiktheid. Het oordeel over de duurzaamheid van beperkingen
betreft een voorspelling van een ontwikkeling op basis van bepaalde
symptomen en de gevolgen daarvan voor de arbeidscapaciteit. In de
praktijk zal daarbij uitgegaan worden van standaardprognoses: wat naar
ervaring bij de gegeven klachten de normale duur van de arbeidsuitval
is.
Van arbeidsongeschiktheid
is tenslotte pas sprake in geval van een volledig verlies van
arbeidscapaciteit. Zolang er een mogelijkheid bestaat voor
werkhervatting dient deze ontwikkeld te worden en is er geen sprake van
arbeidsongeschiktheid.
De
comissie-Donner stelt
dat het onmogelijk zal zijn om in de beknopte formulering van een
criterium alle elementen die inhoudelijk bepalend zijn voor de
vaststelling van arbeidsongeschiktheid ondubbelzinnig vast te leggen.
Zij geeft daarom geen definitie van het begrip arbeidsongeschiktheid,
maar volstaat met een illustratie van haar gedachtegang in de volgende
woorden: "Als arbeidsongeschikt wordt beschouwd diegene die feitelijk
aantoont dat hij/zij, gemeten naar algemeen geldende medische
maatstaven, lijdt aan ernstige ziekten of gebreken die zich manifesteren
in een duurzame en aanzienlijke vermindering van zijn/haar mogelijkheden
om maatschappelijk te functioneren".
Het
claimbeoordelingsproces
Volgens de commissie moet
de keuring voor de toegang tot de nieuwe regeling noodzakelijkerwijs
stringenter zijn dan de huidige praktijk. De beoordelingen van de
aanvragen voor de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregeling kunnen worden
verricht door de verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen bij de
uitvoeringsinstanties. De beoordeling heeft een professioneel karakter
en behoeft als zodanig onderlinge toetsing en interactie met anderen.
Uniformiteit en consistentie zijn dan ook essentieel. Daartoe stelt de commissie voor om een autonoom college van onafhankelijke deskundigen
uit verschillende disciplines in te stellen dat tot taak heeft:
• de validiteit,
betrouwbaarheid en selectiviteit van het nieuwe criterium te bevorderen
en te bewaken;
• beoordelingsprotocollen op
te stellen;
rblz.|9|
• de (inhoudelijke)
kwaliteit en uniformiteit van de beoordelingspraktijk te verzekeren.
Arbeidsongeschiktheidsuitkering
De
comissie-Donner stelt
dat, indien alleen in geval van een duurzaam en volledig verlies van
arbeidscapaciteit recht op een uitkering bestaat, er aanleiding is om
het niveau van de uitkering opnieuw te overwegen. Mits bij een adequate
toepassing van het nieuwe criterium de kosten van het totale systeem
daarmee niet toenemen, beveelt zij aan om de uitkering van volledig
arbeidsongeschikten te verhogen, met name door het afschaffen van de
vervolguitkering. Daardoor krijgt iedereen een loongerelateerde
uitkering van 70% van het laatstverdiende loon voor de volledige duur
van de uitkering.
2.1.4. Inkomensbescherming
gedeeltelijk arbeidsgeschikten
In het door de
comissie-Donner voorgestelde stelsel zal alleen nog sprake zijn van volledige en
duurzame arbeidsongeschiktheid. De verzekering van het risico van
loonderving als gevolg van partiële arbeidsongeschiktheid dient te
vervallen, omdat het concept van partiële arbeidsongeschiktheid de
nadruk legt op mogelijkheden die er niet meer zijn, terwijl als gevolg
van technische ontwikkelingen en arbeidsdifferentiatie ieders
mogelijkheden steeds breder zijn.
Centraal staat dat een
werknemer die als gevolg van ziekte of ongeval zijn oude functie niet
meer (volledig) kan verrichten zich moet richten op werkhervatting. Hij
dient ieder redelijk aanbod van werk te aanvaarden. Als die arbeid tegen
een lager loon dan het huidige loon wordt aangeboden, kan de werknemer
deze arbeid niet zonder meer weigeren. De commissie stelt wel een
ondergrens aan de inkomensachteruitgang die de werknemer dient te
accepteren. Die ondergrens is gelijk aan de hoogte van de WW-uitkering
waar hij bij werkloosheid recht op zou hebben, dat wil zeggen 70% van
het (gemaximeerde) laatstverdiende loon. Indien een redelijk werkaanbod
derhalve gepaard gaat met een loon dat lager is dan het niveau van de
WW-uitkering, dient de betrokken werknemer daarom, volgens de commissie,
aanspraak te kunnen maken op een WW-uitkering (WW-optie).
Overbruggingsuitkering
De werknemer heeft
volgens de commissie vanzelfsprekend ook de mogelijkheid om arbeid te
aanvaarden tegen een loon dat lager is dan het hiervoor aangegeven
niveau. Omdat dit een inkomensachteruitgang zou betekenen die groter is
dan gebruikelijk, is er in de ogen van de commissie reden om dat
verschil te overbruggen. Daarbij moet niet gedacht worden aan een
permanente, maar aan een wettelijk geregelde, tijdelijke, degressieve
overbrugging van het verschil ten laste van de werkgever.
De precieze vormgeving
van deze overbruggingsregeling ziet er als volgt uit. Indien de
werknemer arbeid aanvaardt tegen een loon lager dan 70% van het oude
loon, heeft hij recht op een aanvulling van zijn werkgever, waardoor (een
deel van) het verschil onder de 70% tijdelijk wordt overbrugd. In dat
verband kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een overgangsregeling van
drie jaar, waarbij het eerste jaar 50% van het verschil, het tweede jaar
35% en het derde jaar 15% van het verschil wordt overbrugd.
rblz.|10|
Werkloosheid
Een ander concept van
arbeidsongeschiktheid vergt volgens de commissie ook een wijziging van
de regeling van ontslag bij ziekte. Uitgangspunt
daarbij is de plicht van zowel werkgever als werknemer om binnen de
grenzen van wat redelijk en mogelijk is mee te werken aan
werkhervatting, al dan niet in de vorm van ander werk of een andere
werkkring. Dit brengt onder meer mee dat de werkgever verplicht is om de
werknemer passende arbeid aan te bieden. Wordt een redelijk aanbod van
arbeid door de werknemer geweigerd, dan vormt dit aanleiding om de
bovenwettelijke aanvulling op het loon te beëindigen. Als dat niet
leidt tot de noodzakelijke medewerking van de werknemer, kan tot ontslag
worden overgegaan. De werknemer dient in dat geval volgens de commissie
geen aanspraak te kunnen maken op een WW-uitkering. Het betreft immers
een ontslag dat een direct gevolg is van het eigen handelen van de
werknemer.
Indien ondanks de
adequate inspanningen van de werkgever en de werknemer er ook na twee
jaar ziekte geen geschikte arbeid voorhanden is, kan de werkgever de
arbeidsovereenkomst opzeggen. Dat is ook mogelijk als de werkgever een
redelijk werkaanbod doet, maar de werknemer het aanbod weigert, omdat de
aangeboden arbeid gepaard gaat met een loon dat lager is dan het niveau
van de WW-uitkering. De werkgever kan de arbeidsovereenkomst uitsluitend
opzeggen als hij het redelijke en mogelijke heeft gedaan om
werkhervatting te bevorderen. De werknemer heeft na de opzegging van de
arbeidsovereenkomst recht op een WW-uitkering van 70% van het
laatstverdiende loon. Daarbij dient - vergelijkbaar met de
ontvankelijkheidstoets bij de toegang tot de WAO
- wel een toetsing
plaats te vinden van de geleverde inspanningen van werkgever en
werknemer met betrekking tot werkhervatting.
Werknemers die na het
einde van de WW-uitkering nog (steeds) geen baan hebben gevonden, kunnen
in aanmerking komen voor een Ioaw-uitkering. De
commissie stelt voor de Ioaw zodanig aan te passen dat uitkeringen krachtens aanvullende private
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen niet op de uitkering in mindering
worden gebracht.
De toekenning (en hoogte)
van de Ioaw-uitkering is mede afhankelijk van het inkomen van de
partner. Volgens de commissie ontneemt deze partnertoets aan de
uitkering het geïndividualiseerde karakter, hetgeen afsteekt tegen het
aspect dat de betrokkenen wel beschikbaar moeten zijn voor de
arbeidsmarkt. Tegen die achtergrond meent de commissie dat er weliswaar
aanleiding is om de partnertoets in de Ioaw
te heroverwegen, maar dat
het daarbij gaat om een algemeen vraagstuk dat niet specifiek in het
kader van de problematiek van de arbeidsongeschiktheid kan worden
opgelost.
2.1.5. Samenvatting
Kort samengevat komen de
voorstellen van de commissie met betrekking tot gedeeltelijk
arbeidsgeschikten op het volgende neer. De werknemer heeft bij ziekte
twee jaar recht op doorbetaling van 70% van zijn loon. Bij een redelijk
werkaanbod tegen een loon hoger dan 70% van het laatstverdiende loon is
de werknemer verplicht dit aanbod te accepteren. Indien de werknemer
hervat tegen een loon lager dan 70% van het oude loon, heeft hij recht op
een tijdelijke, degressieve aanvulling van zijn werkgever. De hoogte
daarvan is 50% van het verschil tussen het loon en 70% in het eerste
jaar; 35% in het tweede jaar en 15% in het derde jaar.
Ingeval geen passende
arbeid wordt gevonden of indien de werknemer een aanbod van lager dan
70% van het laatstverdiende loon weigert, heeft rblz.|11|
de werknemer recht op
een WW-uitkering van 70% van het laatstverdiende loon. Na afloop van de
loongerelateerde WW-uitkering bestaat twee jaar recht op een
WW-vervolguitkering ter hoogte van maximaal 70% van het minimumloon. Na
het bereiken van de maximale uitkeringsduur voor de WW heeft de
werknemer eventueel recht op een Ioaw-uitkering; ten aanzien hiervan doet
de commissie de suggestie om de partnerinkomenstoets af te schaffen.
2.2. De adviezen van de
SER
De SER
heeft twee
adviezen uitgebracht over de toekomstige inrichting van de wettelijke
regelingen bij ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Op 22 maart 2002
verscheen zijn advies Werken aan arbeidsgeschiktheid en op 20 februari 2004
zijn vervolgadvies Verdere uitwerking WAO-beleid. Hieronder volgt een korte
samenvatting van hetgeen in beide adviezen is overwogen met betrekking
tot activering van arbeidsgeschiktheid en de inkomensbescherming van
respectievelijk zieke werknemers, volledig én duurzaam
arbeidsongeschikten en gedeeltelijk arbeidsgeschikten.
2.2.1. Activering van
arbeidsgeschiktheid
Uitgangspunt in de visie
van de SER
is een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid,
sociale
partners en individuele werkgevers en werknemers.
Preventie en begeleiding
van ziekteverzuim
Preventie vormt naar het
oordeel van de Raad een noodzakelijke voorwaarde voor een adequate aanpak
van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Dit begint met goede
arbeidsomstandigheden in brede zin. Deze dragen bij tot het
voorkomen van ongevallen en ziekten en leveren een bijdrage aan
versnelde werkhervatting en reïntegratie van zieke en arbeidsongeschikte
werknemers. Uit onderzoek blijkt dat in arbeidsorganisaties met een actief
arbeidsomstandighedenbeleid er een substantieel effect is op het verzuimvolume.
Op mesoniveau ziet de
Raad met name mogelijkheden voor een beleidsaanpak via arboconvenanten
tussen overheid en bedrijfssectoren en via CAO-afspraken op het
gebied van arbeidsomstandigheden.
Op macroniveau zijn
volgens de Raad instrumenten als voorlichting, informatie en monitoring van belang.
De overheid heeft, als eindverantwoordelijke voor het
arbeidsomstandighedenbeleid op nationaal niveau, een primaire
verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en in stand houden van een
tweedelijnsinfrastructuur. Preventie is ook zeer gebaat bij meer toezicht
op de toepassing en handhaving van de bestaande regels ten aanzien van arbeidsomstandigheden en sociaal
beleid op
ondernemingsniveau. De Raad vraagt ook aandacht voor enkele suggesties zoals het
zichtbaar en openbaar maken van de prestaties van arbodiensten, het
classificeren van de arbodienstverlening naar kwaliteitsniveau en aan een premiekorting
door verzekeraars aan een onderneming die een overeenkomst
afsluit met een arbodienst met een hoge kwaliteitsclassificatie.
Reïntegratiebeleid
De verantwoordelijkheid
van werkgever en werknemer staat centraal in een beleid gericht op een
effectieve aanpak van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Beide dienen zoveel als
mogelijk te worden voorkomen dan wel aangepakt binnen
het kader van de arbeidsverhouding. Gedurende rblz.|12|
de eerste twee jaar
moeten werkgever en werknemer al het mogelijke doen om tot
werkhervatting te komen. De wederzijdse reïntegratie-inspanningen moeten worden
gestimuleerd door aangescherpte reïntegratieverplichtingen
voor de werkgever en de werknemer conform de Wet verbetering poortwachter, de verlenging van de periode van loondoorbetaling met forse
inkomensconsequenties in het tweede ziektejaar en het ontbreken van een WAO-perspectief voor werknemers met
substantiële en lichte
arbeidsbeperkingen. Daarnaast zijn van belang de wettelijke
ontslagbescherming gedurende twee jaar en handhaving van de preventieve
ontslagtoets voor de zieke werknemer.
Voorgesteld wordt de
rechten en plichten van de werkgever in de loondoorbetalingsfase waar mogelijk aan
te
sluiten bij die in de Wet verbetering poortwachter. De
werkgever is civielrechtelijk verplicht zo tijdig mogelijk zodanige
maatregelen te treffen en voorschriften te geven als redelijkerwijs nodig zijn
opdat de werknemer in staat is de eigen of andere passende arbeid te
verrichten. Als de werknemer niet kan worden geplaatst in het bedrijf
van de werkgever, bevordert de werkgever inschakeling in passende arbeid bij
een andere werkgever. De werkgever stelt een plan van aanpak op
dat in overeenstemming met de werknemer regelmatig wordt
geëvalueerd en zo nodig wordt bijgesteld. Als deze werknemer bereid is
passende arbeid te verrichten, is de werkgever verplicht de werknemer te
werk te stellen. Deze verplichting geldt alleen niet als op grond van
door de werkgever te stellen en bewijzen omstandigheden dit redelijkerwijs niet
van hem kan worden gevergd. De werkgever is onder omstandigheden
verplicht de arbeidsorganisatie zo aan te passen dat de werknemer
daar passende arbeid kan verrichten.
De zieke werknemer moet
zich houden aan schriftelijk gegeven redelijke voorschriften over het
verstrekken van inlichtingen in verband met het recht op
loondoorbetaling. De werkgever kan de loondoorbetaling opschorten als de
werknemer zich daar niet aan houdt. De werknemer mag verder zijn genezing
niet belemmeren of vertragen. Komt hij die verplichting niet na, dan
verliest hij voor de duur van de vertraging zijn recht op
loondoorbetaling. Op grond van de Wet verbetering poortwachter
gelden voor de werknemer
ook specifieke verplichtingen als spiegelbeeld van de
werkgeversverplichtingen. Hij moet dus gevolg geven aan getroffen
maatregelen, zijn medewerking verlenen aan het plan van aanpak en hij moet
passende arbeid verrichten waartoe hij in de gelegenheid wordt gesteld door zijn
werkgever. Zolang de werknemer niet aan zijn
reïntegratieverplichtingen voldoet, kan de werkgever de
loondoorbetaling opschorten. De werkgever
heeft ook de mogelijkheid in die gevallen de
arbeidsovereenkomst op te zeggen.
Van belang is dat het
UWV
pas in beeld komt bij een aanvraag voor een nWAO-uitkering en bij
toekenning van reïntegratie-instrumenten. Het UWV moet bij een nWAO-aanvraag de reïntegratie-inspanningen toetsen. Denkbaar is dat het UWV
ook in de voorafgaande periode een rol vervult. Zo zou het UWV op verzoek
van de werkgever of de werknemer een second opinion kunnen
geven over de vraag of er in het bedrijf passende arbeid aanwezig is en of
er voldoende reïntegratie-inspanningen worden gepleegd. Gezien de
gezamenlijke verantwoordelijkheid van de werkgever en de werknemer is
denkbaar dat voor de beantwoording van deze vragen en de beslechting van
geschillen een laagdrempelige voorziening op het niveau van de onderneming
of de bedrijfstak wordt gerealiseerd. Voordeel daarvan is dat het UWV
zijn beschikbare capaciteit kan benutten voor de uitvoering van zijn
kerntaken.
rblz.|13|
Verbetering onderlinge
afstemming en ketenbenadering
De gezamenlijke
verantwoordelijkheid van werkgever en van werknemer staat centraal in de
voorgestane aanpak. Het optreden van de andere actoren in de "zorgketen" van zieke werknemers moet daaraan ondergeschikt zijn. Door de regie in
handen te leggen van werkgever en werknemer gezamenlijk kan ook worden voorkomen dat de verzekeringsgeneeskundige
en de curatieve sector
langs elkaar heen werken. Voorts kan worden bereikt dat deze
sectoren onderling goed communiceren en relevante informatie uitwisselen,
vanzelfsprekend met inachtneming van de ter zake geldende
privacybescherming.
2.2.2. Inkomensbescherming
zieke werknemers
De
Raad stelt voor dat de
periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling bij ziekte wordt verlengd
tot in beginsel twee jaar en dat de wettelijke
loondoorbetaling van 70% tijdens het tweede ziektejaar niet wordt aangevuld. Een
mogelijke teruggang in het inkomen na één jaar ziekte is een
belangrijke prikkel voor de werknemer om langdurige uitval uit het
arbeidsproces zoveel mogelijk te voorkomen.
Een verlenging van de
periode van loondoorbetaling kan aan de orde zijn als de werkgever
tekortschiet bij de invulling van zijn reïntegratie-inspanningen of wanneer werkgever en
werknemer daartoe gezamenlijk besluiten. Een verkorting
van de periode van twee jaar kan aan de orde zijn als de werknemer
zich onvoldoende inspant voor zijn reïntegratie en indien al na drie maanden
duidelijk is dat sprake is van volledige én duurzame arbeidsongeschiktheid.
2.2.3. Inkomensbescherming
volledig én duurzaam arbeidsongeschikten
De SER
is
- in
navolging van de comissie-Donner
- van oordeel dat niet arbeidsongeschiktheid
moet worden verzekerd, maar dat arbeidsgeschiktheid moet worden geactiveerd.
Er dient wel een goede inkomensbescherming te zijn voor mensen die
echt niet meer kunnen werken of die substantiële arbeidsbeperkingen hebben als gevolg van gezondheidsbelemmeringen.
Arbeidsongeschiktheidscriterium
De SER
stelt voor om
alleen duurzaam volledig arbeidsongeschikte werknemers recht op WAO
te verlenen.
Van duurzame arbeidsongeschiktheid is sprake wanneer op
grond van medisch objectieve indicatoren binnen een periode van vijf jaar
geen reële mogelijkheden tot herstel kunnen worden verwacht. In dat
kader zal volgens de SER in ieder geval voor de meest voorkomende
aandoeningen gebruik moeten worden gemaakt van standaardprognoses en
protocollen met vermelding van de op gezondheidsprofielen
gebaseerde herstelkansen. Deze dwingende positieve lijsten, op basis waarvan
de betrokkene in beginsel in aanmerking komt voor een uitkering,
worden bij een individuele beoordeling als uitgangspunt gehanteerd.
Afwijking van de lijsten is alleen mogelijk op basis van een afdoende
argumentatie. De SER stelt voor dat de desbetreffende medische disciplines
onder verantwoordelijkheid van het UWV
worden belast met het opstellen van limitatieve lijsten van ziekten die op
basis van statistische
ervaringsgegevens in beginsel tot duurzame arbeidsongeschiktheid
leiden of, met andere woorden, naar verwachting langer dan vijf jaar zullen duren.
In zijn vervolgadvies van
20 februari 2004 heeft de SER
het duurzaamheidsbegrip nader gespecificeerd en
geoperationaliseerd. De SER maakt rblz.|14|
onderscheid tussen
volledig arbeidsongeschikten die in een stabiele situatie verkeren waarbij
herstel uitgesloten is en volledig arbeidsongeschikten waarbij er op lange
termijn een geringe kans op herstel is. De SER heeft hiertoe een
procesmatig stappenplan opgesteld. Hierbij wordt informatie over de
prognosestelling in relatie tot de diagnose en herstelkansen in relatie tot bepaalde
termijnen (aan de hand van zogenaamde neutrale lijsten)
gebruikt om te bezien of de ziekte en de beperkingen duurzaam zijn en
(ingeval herstel mogelijk is) op welke termijn dat zou optreden. Als herstel op
relatief korte termijn niet is uitgesloten, dan is geen sprake van duurzame
arbeidsongeschiktheid. Als de kans op herstel op langere termijn gering
is, is er sprake van duurzame arbeidsongeschiktheid.
In de zienswijze van de
SER
is van volledige arbeidsongeschiktheid sprake bij een verlies van 80
tot 100% van de verdiencapaciteit. Dit impliceert dat alleen toelating tot
de regeling voor volledig arbeidsongeschikten mogelijk is als de
betrokkene nog maximaal 20% van zijn oude loon kan verdienen of bij de verwachting dat er binnen vijf jaar
- gegeven
het duurzaamheidselement - geen sprake zal zijn van de mogelijkheid om meer dan
20% van
het oude loon te verdienen. Een strikte handhaving van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling leidt ertoe dat toegang
tot de nieuwe wet alleen
mogelijk is als sprake is van:
• ofwel medische
volledige arbeidsongeschiktheid, namelijk bij afwezigheid van duurzaam benutbare
mogelijkheden om zelfstandig te functioneren;
• ofwel loonkundige
volledige arbeidsongeschiktheid in die zin dat de resterende
verdiencapaciteit lager is dan 20% van het loon in het oude beroep.
De invulling van het
nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium laat de SER
over aan de regering. Hij
merkt hierover op: "De overheid draagt de verantwoordelijkheid voor
een adequate inkomensbescherming van werknemers die duurzaam volledig
arbeidsongeschikt zijn en naar verwachting niet meer inzetbaar
kunnen zijn op de arbeidsmarkt. (...) Hier geldt uitdrukkelijk en uitsluitend een
publieke verantwoordelijkheid voor het zeker stellen van een goed
uitkeringsniveau en voor een passende en adequate selectie van de personen
die toegang krijgen tot deze sociale verzekering".
Het
claimbeoordelingsproces
De SER
deelt de kritiek
van de comissie-Donner
op de huidige keuringspraktijk. Omdat de SER van mening
is dat de toekenning van een WAO-uitkering voor
volledig arbeidsongeschikten op zichzelf genomen een zeer zware beslissing
is, stelt hij voor om binnen het UWV
een organisatorisch onderscheid aan te
brengen tussen enerzijds de (medische en arbeidsdeskundige)
arbeidsongeschiktheidskeuring en anderzijds de besluitvorming door een
onafhankelijke commissie binnen het UWV. Deze commissie neemt
uiteindelijk de beslissing ten aanzien van de vraag of iemand wel of niet als
duurzaam volledig arbeidsongeschikt wordt beschouwd. Met dit model
kan effectief worden bijgedragen tot een zorgvuldige en zo objectief mogelijke
beoordeling en langs die weg tot een beperking van de
instroom. Tevens wordt daarmee de mentale druk zoveel mogelijk uit de
spreekkamer van de individuele keuringsarts weggehaald. Volgens de
SER draagt de overheid de uitsluitende verantwoordelijkheid voor de uitwerking,
toepassing en handhaving van het voorgestelde
arbeidsongeschiktheidscriterium in de keuringspraktijk. In het vervolgadvies van 20
februari 2004 heeft de SER zijn eerder genoemde punten met betrekking tot
de inrichting van het claimbeoordelingsproces herhaald en nog eens het
belang van een flexibele keuring (eerder dan na rblz.|15|
twee jaar) benadrukt.
Conclusie van de SER in het vervolgadvies is dat de raadsvoorstellen sporen
met de kabinetsvoornemens, zoals verwoord in de adviesaanvraag van 18
november 2003.
Arbeidsongeschiktheidsuitkering
De SER
stelt voor dat de
hoogte van de nieuwe uitkering wordt gesteld op 75% van het
gemiddelde, geïndexeerde loon van de werknemer in de drie jaar voorafgaande
jaren voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid. Dat komt gemiddeld
genomen neer op 73% van het laatstverdiende loon. De SER acht deze
uitkeringshoogte verantwoord aangezien in de nieuwe wet alleen nog aan
duurzaam volledig arbeidsongeschikte werknemers een uitkering zal worden
toegekend.
2.2.4. Inkomensbescherming
gedeeltelijk arbeidsgeschikten
Werknemers die
gedeeltelijk arbeidsgeschikt, maar niet volledig of niet duurzaam
arbeidsongeschikt zijn (hierna kortweg gedeeltelijk arbeidsgeschikten genoemd), komen niet in
aanmerking voor de door de SER
voorgestelde nWAO-uitkering. De
primaire verantwoordelijkheid voor de inkomens- en
arbeidspositie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten ligt in de zienswijze van de SER
gezamenlijk bij werkgevers en werknemers op sectoraal en
ondernemingsniveau. De SER acht het zinvol en verantwoord om - met het oog op een
blijvende deelname aan het arbeidsproces dan wel reïntegratie - binnen deze groep een onderscheid aan te brengen tussen werknemers met
substantiële arbeidsbeperkingen en werknemers met lichte arbeidsbeperkingen. In grote lijnen komt dit erop neer dat
degenen die met relatief
zware beperkingen worden geconfronteerd via afzonderlijke regelingen
extra worden gesteund dan wel gestimuleerd om betaalde arbeid te
blijven of te gaan verrichten. Van substantiële arbeidsbeperkingen is sprake bij een
verlies
van verdiencapaciteit van ten minste 35%. Binnen de
categorie werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen maakt de SER voorts een
onderscheid tussen werkenden en niet-werkenden.
Werknemers met lichte
arbeidsbeperkingen
De SER
stelt voor deze
groep werknemers geen specifieke regeling voor. De verantwoordelijkheid
voor werknemers met lichte arbeidsbeperkingen (minder dan 35% arbeidsongeschikt) ligt op het niveau van de arbeidsorganisatie.
Ten aanzien van de
inkomenspositie van deze categorie werknemers stelt de SER
dat na afloop van
de periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling zich verschillende
situaties kunnen voordoen. Zo kan de werkgever ervan afzien
loonconsequenties te verbinden aan de beperktere arbeidscapaciteit van de
werknemer, al dan niet tijdelijk. Ook bestaat de mogelijkheid dat het loon
wordt aangepast aan de verminderde arbeidscapaciteit.
Voor gedeeltelijk
arbeidsgeschikten geldt gedurende de eerste twee jaar een ontslagverbod. Daarna
kan de werknemer, na toestemming van het CWI, in het uiterste
geval worden ontslagen. De betrokken werknemer kan in dat geval een beroep
doen op de WW, tenzij sprake is van verwijtbare werkloosheid
(bijvoorbeeld vanwege het frustreren van werkhervatting of reïntegratie), en bij
voortdurende werkloosheid op de Abw [zie Wet
werk en bijstand, red.].
rblz.|16|
Werknemers met
substantiële arbeidsbeperkingen die feitelijk arbeid verrichten
De SER
stelt voor om een
wettelijke loonaanvullings- of activeringsregeling in te voeren voor
werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen die feitelijk arbeid
verrichten. Deze loonaanvullingsregeling dient te worden
vormgegeven als een wettelijk verplichte, particuliere
werkgeversverzekering,
die de werkgever - in overleg met de vertegenwoordigers van werknemers -
voor
zijn werknemers afsluit. Het betreft hier een bipartiete
opdrachtgeverschap op decentraal niveau. Daarbij geldt voor de uitvoerder
van de regeling een acceptatieplicht ten aanzien van alle bij de werkgever
in dienst zijnde werknemers. Het ligt volgens de SER in de rede dat deze
uitvoering in handen is van particuliere verzekeraars of plaatsvindt door een
pensioenfonds binnen de kaders van de Regeling taakafbakening
pensioenfondsen en de Wet
verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000.
Om in aanmerking te komen
voor een uitkering of prestatie ingevolge de loonaanvullingsregeling
dient de gerechtigde een inkomen uit feitelijke arbeid te verwerven, bij
de eigen of een andere werkgever. Daarmee moet genoemde uitkering of
prestatie worden beschouwd als een wettelijke loonaanvulling. Voorts
dient de betrokkene, als gezegd, ten minste 35% arbeidsongeschikt te
zijn, dat wil zeggen een verlies aan verdiencapaciteit te hebben van ten minste
35%.
De beoordeling van een
aanvraag voor een uitkering of prestatie ingevolge de
loonaanvullingsregeling vindt plaats op basis van een keuring. Op zichzelf genomen kan
deze keuring volgens de SER
zowel in het publieke als private
domein plaatsvinden. De voorkeur van de SER gaat daarbij uit naar een
keuring door private actoren. Dit moet leiden tot een substantiële verlaging
van de belasting van degenen die verantwoordelijk zijn voor de nWAO-arbeidsongeschiktheidsbeoordeling (het
UWV). In het verlengde daarvan
gaat de
SER ervan uit dat de nWAO-keuring en de keuring voor de
loonaanvullingsregeling volkomen gescheiden trajecten of activiteiten zijn, zij
het met een intercollegiale toetsing van de uitkomsten van beide keuringen. Met
dit laatste moet worden voorkomen dat de uitkomsten van beide
keuringen op gespannen voet met elkaar komen te staan. Voorts acht de SER
het wenselijk om de keuringspraktijk wettelijk in te kaderen. Tot slot is
de SER van oordeel dat met een periodieke herkeuring (bijvoorbeeld
tweejaarlijks) rekening kan worden gehouden met het dynamische karakter van
arbeidsbeperkingen als gevolg van gezondheidsbelemmeringen.
Voorts stelt de
SER
voor
dat het recht op loonaanvulling herleeft indien de betrokken werknemer na
een werkloosheidsperiode opnieuw betaalde arbeid verricht. Deze
mogelijkheid tot herleving van het recht geldt ook voor werknemers die
tijdens de eerste twee jaren van ziekte werkloos zijn geworden en is ook van
belang voor tijdelijk (niet-duurzaam) volledig arbeidsongeschikten na
een periode van werkloosheid.
De SER
stelt voor om de
hoogte van deze loonaanvulling te baseren op de mate van
arbeidsongeschiktheid en op 70% van het gemiddelde, geïndexeerde loon van de
laatste drie jaren, berekend naar het arbeidsongeschiktheidsdeel.
De SER denkt daarbij aan een beperkt aantal arbeidsongeschiktheidsklassen.
Zo is denkbaar dat uitgegaan wordt van de volgende drie
arbeidsongeschiktheidsklassen: 35-50%, 50-65% en 65-80% arbeidsongeschiktheid. De SER stelt voorts voor dat de loonaanvullingen
worden geïndexeerd conform de indexering van de sociale uitkeringen
(thans op grond van de WKA [Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (Stb.
1991, 624), red.]). Ten slotte stelt de rblz.|17|
SER voor dat de
wettelijke loonaanvulling in beginsel (tot de leeftijd van 65 jaar) een onbeperkte
duur kent.
De financiering van de
loonaanvullingsregeling dient op grond van de Wet
toezicht verzekeringsbedrijf 1993 gebaseerd te zijn op rentedekking. Het gaat hier immers om
mogelijk langlopende verplichtingen. De financiering op basis van rentedekking
impliceert een affinanciering van de schadelast. Voorts stelt de SER
voor
om de loonaanvullingsregeling te financieren uit een gedeelde premie van
werkgever en werknemer (elk 50%). De SER beveelt aan om de
voorgestelde premieverdeling wettelijk te verankeren, met de mogelijkheid dat
partijen op decentraal niveau tot andersluidende afspraken kunnen komen
(semi-dwingend recht).
Werknemers met
substantiële arbeidsbeperkingen die onvrijwillig werkloos zijn
De SER
stelt voor dat
werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen bij (onvrijwillig)
volledige werkloosheid een beroep kunnen doen op de WW, indien aan de
WW-toetredingsvoorwaarden is voldaan. De SER gaat daarbij uit van een
onverkorte handhaving van de WW-toegangsvoorwaarden en
WW-uitkeringsvoorwaarden. Tot deze verplichtingen behoort ook de eis van
beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. De SER neemt aan dat bij de toepassing van
dit beschikbaarheidsvereiste wordt uitgegaan van de arbeidscapaciteit
van de betrokkene, dat wil zeggen van zijn mogelijkheden om passende arbeid te
verrichten.
Na afloop van de
loongerelateerde uitkering dan wel ingeval er (bijvoorbeeld als gevolg van de
referte-eis) geen recht op een loongerelateerde WW-uitkering bestaat, is
er beroep mogelijk op de WW-vervolguitkering. De hoogte van deze
uitkering bedraagt 70% van het wettelijk minimumloon of
70% van het
WW-dagloon als dit lager is dan het minimumloon.
Daarna kunnen de
betrokkenen een beroep doen op een nieuwe minimumregeling die
voorziet in een uitkering van 70% van het wettelijk minimumloon,
zonder vermogens- en partnerinkomenstoets. Deeltijdwerkers krijgen
deze minimumuitkering naar rato van het aantal uren dat zij hebben
gewerkt. Alleen in het bijzondere geval dat de partner eveneens aanspraak heeft
op de minimumuitkering vindt er een maximering plaats, waardoor de
partners gezamenlijk een uitkering van maximaal 100% van het minimumloon ontvangen. Aldus is volgens de
SER
ten opzichte van de
huidige Ioaw
sprake van een verregaande mate van individualisering,
hetgeen de Raad van groot belang acht met het oog op het realiseren van
economische zelfstandigheid. De SER stelt voor dat het UWV
de minimumregeling
uitvoert en dat de financiering ervan geschiedt uit de algemene middelen.
Enkele beschouwingen
Het vergroten en benutten
van de arbeidskansen vereist volgens de SER
een
participatiebevorderende incentivestructuur. De SER geeft daarbij de volgende randvoorwaarden:
"Gegeven de verschillende voorgestelde regelingen (met de
daaraan verbonden knippen en systeemovergangen en derhalve mogelijkheden
tot afwenteling) moet er in zijn zienswijze sprake zijn van een
optimale incentivestructuur. Daarbij is de grondgedachte dat de prikkels voor de
betrokken actoren zoveel mogelijk parallel aan het maatschappelijk
belang moeten lopen. Daarvan uitgaande moet de
loonaanvullingsregeling afdoende incentives bevatten die gericht zijn op de werknemer met
substantiële arbeidsbeperkingen, de (potentiële) werkgever en de private
uitvoerder (de verzekeraar)."
rblz.|18|
Dit
brengt volgens de SER
onder meer mee dat de inrichting van de loonaanvullingsregeling maatschappelijk
ongewenste vormen van schadelastbeheersing moet voorkomen. Dit zou
in het bijzonder aan de orde kunnen zijn als werknemers met
substantiële arbeidsbeperkingen geen beroep doen op de
loonaanvullingsregeling in geval van werkloosheid, maar aanspraak (moeten) maken
op een WW-uitkering dan wel een minimumuitkering. Belangrijk aandachtspunt
daarbij is op welke wijze bij de verzekeraar een
financieel belang tot bevordering van de arbeidsdeelname van de genoemde
werknemers ontstaat en blijft bestaan. In geval van arbeidsdeelname
moet immers een loonaanvulling worden betaald. Naar het oordeel
van de SER kunnen de volgende elementen effectief bijdragen tot
het voorkomen van maatschappelijk ongewenste vormen van
schadelastbeheersing. Ten eerste is er de cruciale rol van degenen, waaronder het
UWV, die betrokken zijn bij de vaststelling van het recht op uitkering op
grond van de WW dan wel de voorgestelde minimumregeling. Ten
tweede bevat de voorgestelde financiering van de loonaanvullingsregeling
prikkels die gericht zijn op het voorkomen van arbeidsongeschiktheid en
het vergroten van de arbeidsgeschiktheid. Ten derde moeten volgens de
SER de aangescherpte reïntegratieverplichtingen van de werkgever op grond
van de Wet verbetering poortwachter (Wvp) mede voorkomen dat
werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen een
beroep doen op de WW of de minimumregeling in plaats van op de loonaanvullingsregeling. Tekortschietende
reïntegratie-inspanningen
van de werkgever kunnen er immers toe leiden dat de periode van de
wettelijk verplichte loondoorbetaling doorloopt, ook na het tweede ziektejaar.
Ten vierde geeft de SER in overweging om de vormgeving van de
loonaanvullingsregeling als volgt te clausuleren. "Ingeval de verzekerde
werknemer een arbeidsinkomen heeft, betaalt de verzekeraar de
loonaanvulling. In geval van werkloosheid van de werknemer stort de verzekeraar een
in duur beperkte en in bepaalde mate actuarieel te berekenen
reïntegratiebijdrage in een fonds ter financiering van de voor de verdere
reïntegratie van de betrokkene noodzakelijke inspanningen."
2.2.5. Bijzondere
groepen: flexibele arbeidsrelaties en militairen
Met betrekking tot
flexibele arbeidsrelaties heeft de SER
op 20 februari 2004 een vervolgadvies
uitgebracht. De SER bepleit daarin zowel ten aanzien van de
ziekteperiode als ten aanzien van de periode van arbeidsongeschiktheid afwijkende regelingen.
Wat betreft de ziekteperiode adviseert de SER dat de reeds ingevoerde verlenging van de
vangnet-ZW-periode
tot twee jaar alsnog niet
van toepassing wordt verklaard op die uitzendkrachten voor wie
ziekte leidt tot beëindiging van het uitzendcontract. Voor de tussenperiode
tot
aan de invoering van het nieuwe stelsel adviseert de SER
bovendien om voor de individuele uitzendbedrijven de bestaande
gedifferentieerde WAO-premie te maximeren tot het landelijk gemiddelde
percentage, en wel met terugwerkende kracht tot
1 januari 2004.
Wat betreft de regeling
voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten adviseert de SER om voor werknemers
die bij ziekte aanspraak hebben op een vangnet-ZW-uitkering een
vangnetregeling te treffen met een publieke uitvoering en met
lastenverevening op landelijk of sectoraal niveau.
In zijn vervolgadvies
gaat de SER
ook in op de positie van militairen. De SER is van oordeel dat
bij de positie van militairen sprake is van een specifieke voor deze
groep geldende problematiek waarvoor bijzondere regelingen tot stand zijn
gebracht. De Raad ziet geen aanleiding in het kader van de herziening
van de WAO
met specifieke voorstellen ten aanzien van militairen te
komen of om geldende specifieke regelingen rblz.|19|
voor militairen te
wijzigen. Overleg over deze regelingen hoort volgens de SER thuis in het
Sectoroverleg Defensie.
2.2.6. Samenvatting
Kort samengevat komen de
voorstellen van de SER
met betrekking tot gedeeltelijk
arbeidsgeschikten op het volgende neer. De werknemer heeft bij ziekte maximaal twee
jaar recht op doorbetaling van 70% van zijn loon. Daarna ligt de
verantwoordelijkheid voor de werknemer met lichte arbeidsbeperkingen, dat
wil zeggen de werknemer die minder dan 35% arbeidsongeschikt
is, op het niveau van de arbeidsorganisatie. In het uiterste geval kan de
werknemer worden ontslagen. Deze kan dan een beroep doen op de WW,
mits
hij aan de toetredingsvoorwaarden voldoet, en bij voortdurende
werkloosheid op de Abw. De werknemer met substantiële
arbeidsbeperkingen, dat wil zeggen de werknemer die ten minste 35% arbeidsongeschikt is, kan na twee jaar van ziekte een beroep doen op de
loonaanvullingsregeling, mits hij feitelijke arbeid verricht. De hoogte van
deze loonaanvulling is afhankelijk van de mate van
arbeidsongeschiktheid. De duur van het recht op loonaanvulling is in beginsel onbeperkt, dat
wil zeggen dat het recht uiterlijk bestaat tot de leeftijd van 65 jaar is
bereikt. De werknemer met substantiële arbeidsbeperkingen die onvrijwillig werkloos
is, kan na twee jaar ziekte een beroep doen op de WW,
mits hij aan de toetredingsvoorwaarden voldoet. Bij voortdurende
werkloosheid kan de betrokkene na afloop van de WW-periode een beroep
doen op een nieuwe minimumregeling die voorziet in een uitkering van 70%
van het wettelijk minimumloon, zonder vermogens- en
partnerinkomstentoets.
3. De regeringsvoornemens
in het kort
Het onderhavige
wetsvoorstel voorziet in activering van en inkomensbescherming voor werknemers met
arbeidsbeperkingen.
Gedurende de eerste twee
ziektejaren is de activering en reïntegratie van zieke werknemers primair
de verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer zelf. De
wettelijke plicht tot loondoorbetaling legt de verantwoordelijkheid voor inkomensbescherming
bij de werkgever.
Na afloop van de periode
van loondoorbetaling beoordeelt het UWV
eerst of de werkgever en de
werknemer voldoende hebben gedaan om de werknemer terug te doen keren in
het arbeidsproces. Vervolgens stelt het UWV op basis van een keuring
vast of de werknemer ofwel volledig én duurzaam arbeidsongeschikt is,
ofwel gedeeltelijk arbeidsgeschikt, waaronder ook tijdelijk volledige
arbeidsongeschiktheid wordt verstaan.
In het geval van
volledige én duurzame arbeidsongeschiktheid is activering niet aan de orde. De
inkomensvoorziening van de arbeidsongeschikte is dan primair de
verantwoordelijkheid van de overheid.
In het geval van
gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid is activering wél aan de orde. De
verantwoordelijkheid voor activering ligt bij het UWV
of - als de werkgever
eigenrisicodrager is - bij de werkgever en werknemer. De overheid draagt, voor zover nodig,
zorg voor inkomensbescherming.
Het verschil tussen deze
beide groepen - volledig én duurzaam arbeidsongeschikt versus gedeeltelijk
arbeidsgeschikt - is een essentieel onderdeel van dit
wetsvoorstel. De
eerste groep bestaat uit personen die geen mogelijkheden tot het
verrichten van arbeid hebben, terwijl de tweede groep die wel heeft en
dus gestimuleerd wordt hun mogelijkheden te rblz.|20|
benutten en zoveel
mogelijk te reïntegreren. Bij deze groep staat de oriëntatie op werk, het centrale
punt in dit wetsvoorstel, centraal.
Dit hoofdstuk gaat eerst
in op de taken en verantwoordelijkheden in het kader van de activering
en vervolgens op de taken en verantwoordelijkheden in het kader van de
inkomensbescherming. Daarna volgt een beschouwing over de
toekomstbestendigheid van het wetsvoorstel. Het hoofdstuk sluit af met
een overzicht van de inhoud van de memorie van toelichting.
3.1. Activering van
arbeidsgeschiktheid
Van zieke en gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemers wordt verwacht dat zij zelf alles doen
om terug te keren naar de arbeidsmarkt. Deze werknemers mogen op hun beurt dan
ook verwachten dat ze de kans krijgen om mee te doen in het
arbeidsproces en de kans krijgen om zich daarin te ontplooien. De regering
verwacht dan ook van werkgevers dat zij deze mogelijkheden bieden.
Alle betrokken partijen - werknemers, werkgevers, verzekeraars en het UWV
- moeten zich inspannen om de duurzame deelname van zieke en gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemers aan het arbeidsproces te
bevorderen. Zij moeten reïntegratie een maximale kans van slagen geven.
3.1.1. Uitgangspunten
Bij de reïntegratie van
zieke en gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers is een groot aantal
partijen betrokken. Behalve de werknemer zelf zijn dat de werkgever, de
arbodienst, de private verzekeraar en het UWV. Voor al deze partijen gelden bij
de vormgeving van het reïntegratiebeleid dezelfde centrale uitgangspunten:
• Optimale aansluiting
van de reïntegratieactiviteiten tijdens en ná de
loondoorbetalingsperiode.
• Optimale inzet van
menskracht en middelen: snelle interventie, een actieve betrokkenheid van
de gedeeltelijk arbeidsgeschikte en een evenwichtig systeem van
rechten en plichten.
• Maatwerk voorop: het
reïntegratietraject moet aansluiten bij de individuele situatie van de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte.
• Eenvoud in
regelgeving: voldoende ruimte en flexibiliteit voor de uitvoering.
• Duidelijkheid en
zakelijkheid: voornemens en verwachtingen vastleggen in concrete schriftelijke
afspraken. Sancties als deze afspraken niet worden nagekomen.
3.1.2. De eerste twee
ziektejaren
In de eerste twee
ziektejaren zijn werknemer en werkgever samen verantwoordelijk voor werkhervatting. Zij
moeten beiden al het mogelijke doen om de reïntegratie tot
een succes te maken.
In de
Wet verbetering
poortwachter en de Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003
is
voorzien in een stelsel van rechten en plichten, instrumenten
en mechanismen om reïntegratie te bevorderen en arbeidsongeschiktheid
te voorkomen. Een nadere uitwerking hiervan is opgenomen in de memorie
van toelichting bij het voorstel van Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 (Kamerstukken II 2003-2004, 29 231, nr. 3).
Kern van deze wet is dat
werkgever en werknemer al het redelijkerwijs mogelijke moeten doen om
de kansen op werkhervatting te vergroten en alle mogelijkheden moeten
benutten om de werknemer weer aan de slag te krijgen.
rblz.|21|
Stimulansen voor
reïntegratie liggen bij beide partijen. Als de werkgever nalatig is bij het
reïntegreren van een werknemer, wordt de loondoorbetalingsperiode verlengd. Dit spoort
werkgevers aan om werk te maken van de reïntegratie van
zieke werknemers. Als de werknemer onvoldoende heeft meegewerkt aan zijn
reïntegratie, wordt zijn uitkering ingevolge de Wet
WIA
geheel of
gedeeltelijk, blijvend of tijdelijk geweigerd.
De overheid heeft in de
periode van loondoorbetaling slechts een beperkt faciliterende rol. Zij
verstrekt vergoedingen voor arbeidsplaatsvoorzieningen die mensen met
arbeidsbeperkingen een gelijke toegang tot het arbeidsproces
bieden.
3.1.3. Volledige én
duurzame arbeidsongeschiktheid
Aan het eind van de
loondoorbetalingsperiode stellen werkgever en werknemer samen een reïntegratieverslag op. Daarin zetten ze uiteen welke
activiteiten ze ten
behoeve van de reïntegratie hebben ondernomen. Het verslag moet de
uitkeringsinstantie ervan overtuigen dat werkgever en werknemer er alles
aan
hebben gedaan om het werk te hervatten.
Als uit het
reïntegratieverslag blijkt dat de werknemer volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is,
heeft hij aanspraak op een uitkering op grond van de in het
wetsvoorstel opgenomen regeling inkomensvoorziening voor volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten (IVA; zie hoofdstuk 6 van
het wetsvoorstel).
Een werknemer is volledig
arbeidsongeschikt als hij vanwege ziekte of gebrek niet meer kan
verdienen dan 20% van zijn maatmaninkomen. Hij is duurzaam
arbeidsongeschikt als het uitgesloten is dan wel de kans klein is dat zijn resterende
verdiencapaciteit zal toenemen tot boven die grens.
Het
UWV
stelt vast of er
sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid op grond van een
medische
beoordeling en - in de meeste gevallen - een
arbeidskundig onderzoek.
Voor mensen die volledig
en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, biedt activering geen perspectief. Voor
deze mensen voorziet het wetsvoorstel dan ook in
inkomensbescherming (zie paragraaf 3.2.2).
3.1.4. Gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid
Als uit het
reïntegratieverslag blijkt dat werkgever en werknemer zich voldoende hebben
ingespannen om reïntegratie te realiseren, maar daarin niet zijn geslaagd, heeft
een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer aanspraak op een
uitkering op grond van de in het wetsvoorstel opgenomen regeling
werkhervatting
gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA; zie hoofdstuk 7 van
het wetsvoorstel). De systematiek van deze regeling bevat zowel voor de
werknemer als voor de werkgever een prikkel voor reïntegratie.
De prikkel voor de
werknemer is erin gelegen dat verdiensten uit arbeid slechts gedeeltelijk op
de uitkering in mindering worden gebracht. Daardoor is zijn totale inkomen
hoger naarmate hij meer verdient met werken. Met andere woorden,
(meer) werken is financieel lonend.
De prikkels voor
werkgevers zijn gelegen in de uitbreiding van de no-riskpolis, de premiekorting
voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers en de gedifferentieerde
premie en de mogelijkheid tot eigen risico dragen in de WGA.
rblz.|22|
De
no-riskpolis voor
werkgevers houdt in dat de werkgever niet het loon behoeft door te betalen
van een werknemer met een WGA-uitkering die ziek wordt binnen vijf
jaar nadat deze uitkering is ingegaan. Deze no-riskpolis geldt dus niet
alleen voor de werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt,
maar ook
voor de werkgever die een werknemer in dienst heeft en die
gedeeltelijk arbeidsgeschikt wordt.
De premiekorting houdt in
dat de werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst houdt één
jaar korting krijgt op de af te dragen socialeverzekeringspremies en een werkgever die een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt drie jaar
korting krijgt.
De WGA kent een per
onderneming gedifferentieerde premie voor de loongerelateerde
WGA-uitkering, voor een deel van de loonaanvulling en de
WGA-vervolguitkering.
Een werkgever betaalt daardoor minder premie naarmate een gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemer meer werkt. De werkgever kan er ook voor
kiezen om eigenrisicodrager te worden gedurende de eerste tien jaar
waarover de uitkering wordt verstrekt.
3.2. Inkomensbescherming
3.2.1. De eerste twee
ziektejaren (loondoorbetalingsperiode)
De inkomensbescherming
gedurende de eerste twee ziektejaren is geregeld in de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij
ziekte 2003. Op
grond van deze wet ligt
de verantwoordelijkheid voor de inkomensbescherming van zieke werknemers
gedurende de eerste twee jaar bij de werkgever.
3.2.2. Volledige én
duurzame arbeidsongeschiktheid (IVA)
De verantwoordelijkheid
voor de inkomensbescherming voor volledig én duurzaam
arbeidsongeschikten ligt bij de overheid. Het is de taak van de overheid om deze mensen
een toekomstbestendige en stabiele sociale verzekering te bieden die
de inkomensgevolgen van volledig duurzame arbeidsongeschiktheid
opvangt.
De overheid is
verantwoordelijk voor een redelijk uitkeringsniveau en voor een passende en adequate
selectie van de personen die toegang krijgen tot deze sociale
uitkering. Deze selectie vindt plaats twee jaar na de ziekmelding of zoveel eerder als
volstrekt duidelijk is dat sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid.
Volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten komen in aanmerking voor een uitkering ingevolge
de IVA. De uitkering bedraagt 70% van het dagloon. Deze uitkering
loopt in beginsel door tot de werknemer 65 jaar is.
De
arbeidsongeschiktheidsuitkering zal met terugwerkende kracht met ingang van 1 januari 2006
worden verhoogd met 5 procentpunt indien voldaan is aan twee voorwaarden:
de instroom in de IVA is in 2006 beperkt gebleven tot 25 000
personen op twaalfmaandsbasis (vast te stellen in augustus 2007 op basis
van de in juli 2007 beschikbare cijfers) en de intentie van de in de
Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van
werkgevers en werknemers (zoals verwoord in punt 2 van de
Stichtingsverklaring van 5 november 2004) is gerealiseerd door CAO-partijen.
rblz.|23|
3.2.3. Gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid (WGA)
Een werknemer is
gedeeltelijk arbeidsgeschikt als hij ten minste 35% arbeidsongeschikt is.
Voor werknemers die minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn, ligt de
verantwoordelijkheid voor de inkomensbescherming bij de werkgever en de
sociale partners. Deze werknemers moeten behouden worden voor het
arbeidsproces, hetzij in het eigen bedrijf, hetzij bij een andere werkgever. In het
uiterste geval kan de werknemer, na toestemming van de Centrale
organisatie werk en inkomen (CWI), worden ontslagen. Doorgaans kan
hij dan een beroep doen op de Werkloosheidswet.
Gedeeltelijk
arbeidsgeschikten komen in aanmerking voor een uitkering ingevolge de
WGA. Deze
regeling voorziet in een gedeeltelijke compensatie voor het verlies aan
inkomen of van verdiencapaciteit.
Uitgangspunten WGA
Bij de vormgeving van de
WGA heeft de regering twee uitgangspunten gehanteerd.
In de eerste plaats moet
de uitkering de gedeeltelijk arbeidsgeschikte stimuleren om (meer)
arbeid te gaan verrichten. Het verrichten van betaalde arbeid moet
financieel lonender zijn dan inactiviteit. Die beloning moet hoger zijn naarmate
de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een groter deel van zijn
verdiencapaciteit benut.
In de tweede plaats moet
de uitkering de werkgever stimuleren om gedeeltelijk
arbeidsgeschikten in dienst te houden of te nemen.
Vormgeving WGA
Deze uitgangspunten
hebben tot de volgende vormgeving van de WGA geleid. Na afloop van de loondoorbetalingsperiode heeft een gedeeltelijk
arbeidsgeschikte eerst
aanspraak op een loongerelateerde WGA-uitkering. De duur van deze
loongerelateerde WGA-uitkering is - net als de WW-uitkering
- afhankelijk van het arbeidsverleden en varieert van een half- tot vijf jaar. Voor
een niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikte bedraagt de uitkering 70%
van het dagloon. Voor een wel-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikte bedraagt de uitkering 70% van het verschil
tussen het dagloon en het
met werken verdiende inkomen. De loongerelateerde uitkering kan ook in
formulevorm worden weergegeven, te weten als 0,7 * (daglooninkomen).
Deze vormgeving van de
loongerelateerde WGA-uitkering betekent een vereenvoudiging ten
opzichte van de huidige situatie. Een gedeeltelijk arbeidsgeschikte hoeft
niet meer zowel een WAO- als een WW-uitkering aan te vragen, maar kan
volstaan met het aanvragen van één WGA-uitkering.
Na afloop van de
loongerelateerde periode heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte aanspraak op hetzij een
WGA-vervolguitkering, hetzij een loonaanvulling.
Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte ten minste 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benut,
kan hij aanspraak maken op een loonaanvulling. De hoogte van deze
loonaanvulling bedraagt, als de betrokkene een inkomen verdient tussen
50% en 100% van zijn resterende verdiencapaciteit, 70% van het verschil
tussen het dagloon en die resterende verdiencapaciteit (zie de
bijlage voor voorbeelden). Als de betrokkene een rblz.|24|
inkomen verdient dat ten
minste gelijk is aan zijn resterende verdiencapaciteit, bedraagt de hoogte van de
loonaanvulling - net als de loongerelateerde uitkering - 70% van het
verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende
inkomen.
Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte niet werkt of minder dan 50% van zijn resterende
verdiencapaciteit benut, maakt hij aanspraak op een WGA-vervolguitkering.
Deze uitkering bedraagt een percentage van (70% van) het wettelijk minimumloon. Dit percentage is hoger naarmate de betrokkene minder
arbeidsgeschikt is. Het recht op de loonaanvulling of de WGA-vervolguitkering
loopt door tot de uitkeringsgerechtigde de leeftijd van 65 jaar bereikt.
Aanvulling tot sociaal
minimum
Het is mogelijk dat het
gezinsinkomen van een volledig én duurzaam arbeidsongeschikte of een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte - ondanks de IVA-uitkering, de
loongerelateerde WGA-uitkering, de WGA-vervolguitkering of
de loonaanvulling - onder het voor hem geldende sociaal minimum
komt. Deze werknemer heeft op grond van de Toeslagenwet (TW) recht
op een aanvullende uitkering tot dat minimum. De TW wordt zo aangepast dat een beroep op de
Ioaw
niet meer nodig is.
Hierdoor hoeft geen
overdracht meer plaats te vinden van het UWV
naar de gemeenten.
3.3. Toekomstbestendigheid
wetsvoorstel
Het kabinet heeft onlangs
in de notitie "Nieuwe accenten op het terrein van werk en
inkomen" (Kamerstukken II
2004-2005, 29 804, nr. 1) de overwegingen
en doelstellingen
geschetst die ten grondslag liggen aan zijn beleid op het terrein van
werk en inkomen. Tegen de achtergrond van economische en maatschappelijke veranderingen is in de notitie een
aantal bouwstenen
aangedragen voor een toekomstbestendige Nederlandse verzorgingsstaat.
Centraal daarbij staat een verhoging van de arbeidsparticipatie. Dit
vergt een stelsel van sociale zekerheid dat solide en solidair is. Via een
nieuwe balans tussen inkomensbescherming en eigen
verantwoordelijkheid kan het activerende karakter van het stelsel worden versterkt.
Op basis van deze
beleidsfilosofie zijn in voornoemde notitie enkele mogelijke
beleidsrichtingen geschetst. Uitgangspunt daarbij is dat een toekomstbestendig stelsel
niet alleen de gewenste inkomensbescherming biedt, maar daarnaast de
burgers (en werkgevers) aanmoedigt om hun eigen risico’s ten
gunste te beïnvloeden en dus vermijdbaar of onbedoeld gebruik van de sociale
zekerheid terug te dringen.
Het voorgestelde
arbeidsongeschiktheidsstelsel is in lijn met voornoemde beleidsfilosofie. Voor
werkgever en werknemer is een grotere plaats voor hun eigen
verantwoordelijkheid ingeruimd. Zo zijn beiden vanaf 1 januari 2004 gedurende de eerste
104 weken van ziekte volledig verantwoordelijk voor de reïntegratie en
de inkomensbescherming van de werknemer. Ook kunnen werkgever en
werknemers in onderling overleg beslissen welke andere partijen, zoals
arbodiensten, reïntegratiebedrijven en private verzekeraars, ze daarbij inschakelen.
En als ze willen, kunnen ze ook na 104 weken ziekte
verantwoordelijk blijven voor de reïntegratie en de inkomensbescherming van
de werknemer. De incentivestructuur is daarop toegesneden: het stelsel
bevat zowel voor de werkgever als voor de werknemer financiële prikkels om
zijn verantwoordelijkheid waar te maken. Het stelsel is dus zodanig
vormgegeven dat, met behoud van de waarborgfunctie (inkomensbescherming) van
het stelsel, de werkgever en werknemer rblz.|25|
grote keuzevrijheid hebben en met behulp van financiële prikkels
worden aangemoedigd het
beroep op het stelsel zoveel mogelijk te beperken.
3.4. Opbouw van de memorie
van toelichting
De regeringsvoornemens
die in dit hoofdstuk in het kort aan de orde zijn gekomen, worden in het
vervolg van deze memorie van toelichting nader uitgewerkt.
Het
arbeidsongeschiktheidscriterium en het claimbeoordelingsproces worden besproken in de
hoofdstukken 4 en 5. Het activeren van
arbeidsgeschiktheid is aan de orde in hoofdstuk 6. De inkomensbescherming
wordt behandeld in de hoofdstukken 7 en 8.
Het recht op uitkering
wordt besproken in hoofdstuk 9. De uitvoering en
financiering van de IVA en de WGA komen aan de orde in hoofdstuk
10. Hoofdstuk 11 behandelt
het overgangsrecht en de internationaalrechtelijke aspecten. Hoofdstuk 12
geeft een overzicht van de ontvangen commentaren. Hoofdstuk 13
bevat een overzicht van de financiële en economische gevolgen van
het wetsvoorstel.
4. Het
arbeidsongeschiktheidscriterium
In dit wetsvoorstel wordt
het uitkeringsregime geregeld voor volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten en voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten. De definitie van deze beide
begrippen (volledig duurzaam arbeidsongeschikt en gedeeltelijk
arbeidsgeschikt) verschilt. Dit hangt samen met de doelstelling van beide
uitkeringsregimes. Bij beide begrippen speelt hetzelfde ziektebegrip een rol,
omdat het bij alle vormen van arbeidsongeschiktheid gaat om verminderde
mogelijkheden om arbeid te kunnen verrichten tengevolge van ziekte. Er
moet sprake zijn van objectief medisch vast te stellen gevolgen van
ziekte. Voor de volledigheid worden deze begrippen hieronder uiteengezet. De
twee arbeidsongeschiktheidscriteria worden daarna toegelicht. De
wijze waarop wordt beoordeeld of iemand volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt of verminderd arbeidsgeschikt is, verloopt in beide
situaties volgens hetzelfde stramien. Het nieuwe claimbeoordelingsproces
is geënt op het proces
onder de WAO, maar het zal op veel punten aangepast worden om de doelstelling van het nieuwe stelsel
te kunnen bereiken. Dit
proces wordt in het volgende hoofdstuk beschreven.
4.1. De begrippen ziekte
en objectiviteit
Bij het bepalen van de
arbeidsongeschiktheid is het al dan niet aanwezig zijn van een ziekte
alleen en op zichzelf beschouwd een noodzakelijke, maar geen voldoende
voorwaarde. Er spelen bij dit vraagstuk verschillende aspecten:
• het ziektebegrip als zodanig;
• de relatie tussen het
hebben van een ziekte en het kunnen werken; en
• het vaststellen van
een ziekte en de daaruit voortvloeiende beperkingen.
Om te beginnen moet
gesteld worden dat het ziektebegrip als zodanig de laatste decennia nogal is
verruimd. Het begrip ziekte heeft een veel rblz.|26|
bredere betekenis
gekregen. Allerlei maatschappelijke ontwikkelingen zoals de toegenomen
mondigheid van de burger, de grotere toegankelijkheid tot medische informatie,
het gezondheidsideaal en de toegenomen therapeutische
mogelijkheden hebben ertoe geleid dat het ziektebegrip niet meer uitsluitend tot
het terrein van de arts behoort, maar ook tot dat van de patiënt. Men noemt een gevoel van onbehagen of onwelbevinden
al snel een ziekte en
richt zich ermee tot een arts. Dit algemene beeld is scherp te zien bij het
ziekteverzuim van werkenden: afwezigheid op grond van allerlei uiteenlopende oorzaken worden met instemming van alle
betrokkenen als ziekte
gelabeld en op deze wijze gemedicaliseerd. Men kan zich gemakkelijk ziek
melden: er zijn vaak geen directe inkomensgevolgen en de begeleiding richt
zich vervolgens niet alleen op de (vermeende) ziekte,
terwijl veel vormen van fysiek onbehagen zowel het gevolg kunnen zijn van
ziekte als van andere oorzaken. Ook als de begeleiding zich richt op andere
zaken dan ziekte, zoals een conflict, is het thans veelal geaccepteerd dat
iemand thuis is wegens ziekte.
Voor de inhoud van
dit
wetsvoorstel is het belangrijk te stellen dat het hebben van een ziekte
niet per se betekent dat iemand niet zou kunnen werken. Veel mensen met
een chronische ziekte of handicap of een tijdelijk medisch probleem werken.
Volgens recente medische inzichten is het zo dat in veel gevallen niet
werken het genezingsproces juist kan belemmeren,
omdat het
activiteitenniveau afneemt. Het hebben van een ziekte is dus wel noodzakelijk,
maar niet voldoende om als arbeidsongeschikt aangemerkt te worden. Het
gaat om de beperkingen in arbeid die men daardoor ondervindt.
De
verzekeringsgeneeskundige beoordeling begint daarom met het objectief vaststellen van de
ziekte, aan de hand van de door de cliënt naar voren gebrachte klachten.
Een ziekte is volgens de World Health Organisation "een afwijkende toestand
van het menselijk organisme met vermindering van autonomie die zich
uit in stoornissen, beperkingen en handicaps". Verlies aan autonomie
betekent dat iemand niet in staat is een deel van de sociale rollen te
vervullen: er is sprake van een vermindering of verlies van een lichamelijke of psychische functie als gevolg waarvan een
vermindering of verlies
van normale gedragingen, activiteiten en sociale rolvervulling optreedt.
De normale sociale rollen worden geheel of gedeeltelijk verdrongen
door de ziekterol.
Is de ziekte vastgesteld,
dan moet de verzekeringsarts de beperkingen in beeld brengen. Een ziekte
die niet leidt tot beperkingen voor het verrichten van arbeid is
voor het uitkeringsrecht niet relevant. Het is hierbij ook niet relevant
of een ziekte ernstig genoemd wordt, maar of de beperkingen die door de
ziekte worden veroorzaakt zodanig zijn dat ze de mogelijkheid om te werken
beïnvloeden. Het moet gaan om aantoonbare beperkingen die
rechtstreeks voortvloeien uit de ziekte.
De toevoeging dat de
beperkingen moeten voortvloeien uit ziekte is van belang, omdat deze
beperkingen onderscheiden moeten worden van beperkingen tengevolge
van bijvoorbeeld veroudering of overbelasting. Bij het vaststellen van
de beperkingen moet expliciet beoordeeld worden dat de mogelijkheden naar
medisch oordeel aanzienlijk moeten zijn beperkt, niet alleen ten
opzichte van het verleden, maar ook ten opzichte van hetgeen bij qua
leeftijd en constitutie vergelijkbare personen gebruikelijk is.
Bij de claimbeoordeling
denkt de cliënt vaak dat hij zijn claim primair moet legitimeren vanuit
zijn ziekte, wat ertoe kan leiden dat de discussie over het al dan niet
bestaan van arbeidsongeschiktheid zich concentreert op de vraag of er sprake
is van ziekte in plaats van op de beperkingen en rblz.|27|
de mogelijkheden van betrokkene. Niet genoeg kan worden benadrukt dat
het aanwezig zijn van
ziekte wel noodzakelijk is, maar niet voldoende. Het gaat immers om de
gevolgen ervan voor het functioneren. De verzekeringsarts staat hierbij voor de uitdaging om bij sommigen uit te
moeten leggen dat ondanks
het aanwezig zijn van een ziekte er nog wel degelijk mogelijkheden
zijn om te werken en bij anderen uit te moeten leggen dat er weliswaar
beperkingen zijn, maar dat die niet voortvloeien uit ziekte.
Het
vaststellen van de
ziekte en de beperkingen moet objectief geschieden. In het Schattingsbesluit
arbeidsongeschiktheidswetten is dit als volgt uitgewerkt. De
ziekte en de beperkingen moeten naar algemeen medische maatstaven
gemeten worden. Algemeen medische maatstaven wil zeggen volgens de criteria van de reguliere geneeskunde en ook daarbinnen
algemeen geaccepteerd,
dus niet op basis van de bijzondere opvatting van een enkele arts of speciale groep. Gemeten wil zeggen feitelijk vastgesteld. De
arts mag niet volstaan met af te gaan op de perceptie van de
aanvrager van de uitkering.
Voor sommige ziektes en
voor sommige personen zal het vaststellen van de ziekte of de
beperkingen gemakkelijker zijn dan voor andere. Er zij op gewezen dat het niet
altijd mogelijk is een lichamelijke of psychische oorzaak voor de ziekte te
meten of aan te tonen. Dit betekent dat in die gevallen het medisch onderzoek uitvoeriger en grondiger zal moeten zijn.
De bedrijfsarts is ervoor verantwoordelijk dat de benodigde gegevens verzameld worden en dat
ze bij het UWV
aanwezig zijn bij de uitkeringsaanvraag. De werknemer zelf zal
moeten aantonen dat hij in behandeling is bij een specialist.
Slechts in uitzonderingsgevallen zal hiervan afgeweken kunnen worden.
Het gaat er vervolgens om
dat de verzekeringsarts beziet of er sprake is van verminderd
functioneren, beperkingen in mogelijke activiteiten en handicaps voor het
verrichten van arbeid. De arts moet op alle drie niveaus (stoornissen,
beperkingen en handicaps) logisch samenhangende consistente uitingen van
ziekte constateren. Hoe moeilijker het is om vast te stellen of de
belemmeringen het gevolg zijn van ziekte, des te meer eisen in de zin van
controleerbaarheid, reproduceerbaarheid en consistentie er gesteld
worden aan het verzekeringsgeneeskundige oordeel. De gang van
zaken bij en de resultaten van de beoordeling moeten schriftelijk
worden vastgelegd, zodat zij toetsbaar en controleerbaar zijn. Onder
reproduceerbaar wordt verstaan dat andere gekwalificeerde beroepsgenoten dan de
betreffende verzekeringsarts, in eenzelfde geval tot dezelfde
bevindingen en conclusies zullen kunnen komen. Met consistent wordt bedoeld
dat de feiten en conclusies vrij van innerlijke tegenspraak en logisch
samenhangend moeten zijn. Bevindingen die elkaar tegen lijken te
spreken, moeten op basis van professionaliteit tegen elkaar afgewogen worden.
De hier vermelde
onderliggende noties met betrekking tot begrippen als ziekte en objectiviteit
zijn in essentie niet anders dan die ten grondslag liggen aan de huidige
regelgeving onder de WAO. De regering is echter van mening dat deze
begrippen zorgvuldiger gehanteerd moeten worden. In de uitvoering van de
nieuwe wet zal daarom aan de operationalisering ervan meer aandacht
worden gegeven, onder andere door een strikter claimbeoordelingsproces.
Op het uitvoeringsproces van de claimbeoordeling en de kwaliteitsborging
daarvan wordt uitvoerig ingegaan in hoofdstuk 5. Wat betreft
het criterium om het bestaan van arbeidsongeschiktheid vast te kunnen stellen,
heeft de regering aangesloten bij het bestaande criterium in de
WAO en bij de breed gedragen wens binnen de SER
om dit criterium te
behouden. Werkgevers en werknemers binnen de rblz.|28|
SER hechten namelijk als
direct betrokkenen groot belang aan het criterium van verdiencapaciteit en
aan de daarbij gehanteerde grens van 80% verlies van
verdiencapaciteit. Hiermee heeft de regering principieel gekozen voor het
criterium van verdiencapaciteit en is dit criterium als verzekerd risico voor de
Wet WIA
gehandhaafd.
4.2. Het
arbeidsongeschiktheidscriterium voor volledige en duurzame
arbeidsongeschiktheid
4.2.1. Volledige
arbeidsongeschiktheid
Het begrip volledige en
duurzame arbeidsongeschiktheid kent twee essentiële elementen die hier achtereenvolgens besproken worden. In deze
paragraaf komt het begrip
volledig aan de orde, in de volgende paragraaf het begrip duurzaam.
Voor de IVA-regeling
geldt iemand als volledig arbeidsongeschikt als hij 20% of minder van zijn
oude loon kan verdienen. Om deze vraag te beantwoorden, zal in ieder geval altijd
een medisch onderzoek en in veel gevallen ook een
arbeidskundig onderzoek nodig zijn. Nadere bepalingen hierover staan in het
Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Dit besluit zal ook op de
claimbeoordeling in het kader van het nieuwe stelsel zien.
Met de uitwerking van het
begrip volledige arbeidsongeschiktheid in dit wetsvoorstel wordt
aangesloten bij de uitgebrachte adviezen. Zowel de commissie-Donner
als de SER
willen de arbeidsongeschiktheidsuitkering exclusief toekennen aan
diegenen die duurzaam niet meer kunnen werken. Er moet volgens
de SER bij de claimbeoordeling meer dan thans het geval is, gestreefd
worden naar methoden die leiden tot een zo hoog mogelijke resterende
verdiencapaciteit. Het huidige Claimbeoordelings- en borgingssysteem (CBBS)
zou volgens de SER in aanzienlijke mate strenger gemaakt moeten
worden, zodat het vóórkomen van volledige arbeidsongeschiktheid op
loonkundige gronden zoveel mogelijk tegengegaan wordt. De regering kan
hier geheel bij aansluiten en hanteert net als de SER het begrip
verdiencapaciteit.
De vaststelling of iemand
volledig arbeidsongeschikt is, kan afhankelijk van de situatie twee
grondslagen hebben: alleen op verzekeringsgeneeskundige gronden of op
verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige gronden.
Er is een groep personen
waarvan op verzekeringsgeneeskundige gronden gezegd kan worden
dat hun toestand zodanig is dat zij niet kunnen werken. Het
betreft dan personen die geen benutbare mogelijkheden hebben. Hieronder worden
verstaan personen die zijn opgenomen in een inrichting,
personen die bedlegerig zijn, personen die lichamelijk niet zelfredzaam zijn
(dat wil zeggen dat zij de zeer basale dagelijkse activiteiten zoals eten, wassen en
toiletgang, die van belang zijn voor de primaire fysieke
zelfstandigheid, niet kunnen verrichten) en personen met een ernstige psychische
stoornis waarbij sprake is van onvermogen tot persoonlijk en sociaal
functioneren. Van deze groep personen is het op voorhand duidelijk dat
zij dusdanige ernstige medische beperkingen hebben dat zij niet
kunnen werken; een arbeidskundig onderzoek is dan niet nodig. Dit is
uiteraard een zeer kleine groep.
Daarnaast is er een groep
personen waarbij weliswaar wordt vastgesteld dat zij ernstige
beperkingen tengevolge van ziekte hebben, maar die nog wel mogelijkheden hebben.
Door de arbeidskundige zal dan onderzocht worden of deze
mogelijkheden dusdanig zijn dat betrokkene er arbeid rblz.|29|
mee kan verrichten en
welk loon hij daarmee kan verdienen. De procedure van dit onderzoek is dat
de verzekeringsarts de mogelijkheden van betrokkene vastlegt (in het kader
van het huidige CBBS-systeem in de zogenaamde Functionele Mogelijkheden
Lijst) en dat de arbeidsdeskundige daar functies bij zoekt.
Het loon van de geschikte functies wordt vervolgens vergeleken met het
maatmanloon (dit komt globaal overeen met het oude loon), waarbij de
uitkomst van de vergelijking [(maatmanloon minus het loon van de geschikte
functie) gedeeld door maatmanloon] het arbeidsongeschiktheidspercentage
bepaalt. Bij de arbeidskundige schatting zal primair gezocht
worden naar functies waardoor de mate van arbeidsongeschiktheid zo
laag mogelijk is. Is het loonverlies 80% of meer, dan is betrokkene
volledig arbeidsongeschikt. Hoe het arbeidskundig onderzoek precies in zijn
werk gaat, is bepaald in het Schattingsbesluit
arbeidsongeschiktheidswetten.
4.2.2. Duurzame
arbeidsongeschiktheid
Van duurzame
arbeidsongeschiktheid is sprake in twee situaties: herstel is uitgesloten (er is een
duurzaam verlies van mogelijkheden tot functioneren) en er is een geringe kans
op herstel op lange termijn.
Bij de invulling van het
begrip duurzaamheid heeft de regering aangesloten bij de SER-adviezen uit
2002 en 2004. De SER verstaat onder duurzame arbeidsongeschiktheid "een voorzienbare langdurige arbeidsbeperking in die zin dat binnen een
periode van vijf jaar geen reële mogelijkheden tot herstel
kunnen worden verwacht". In het SER-advies van 2004 heeft de SER dit
nader ingevuld, omdat het de SER gebleken was dat de
oorspronkelijke invulling in de praktijk moeilijk uitvoerbaar leek. In dit wetsvoorstel
sluit de regering hierbij aan.
Dit betekent dat het
duurzaamheidscriterium van toepassing is bij twee categorieën volledig arbeidsongeschikten: als herstel uitgesloten is en als
er na twee jaar ziekte
een geringe kans op herstel is op lange termijn.
De categorie
"herstel
uitgesloten" betekent dat de mogelijkheden om te functioneren definitief
verloren zijn gegaan: er is stabiliteit van de afwezigheid van mogelijkheden.
De categorie "geringe
kans op herstel op lange termijn" betekent dat de verzekeringsarts de
situatie na de claimbeoordeling inschat. Hij maakt hierbij onderscheid
tussen de prognose in het eerste jaar en de kansen daarna.
Bij de procedure die
gevolgd zal worden bij het vaststellen van de duurzaamheid kunnen de volgende
stappen onderscheiden worden.
• Eerst beziet de
verzekeringsarts of de prognose "herstel
uitgesloten" geldt. Zo ja, dan is er
sprake van duurzaamheid.
• Zo neen, dan vervolgt
hij het onderzoek door het eerstvolgende jaar te bezien.
• Is er in het eerste
jaar een meer dan geringe kans op herstel, dan is er geen sprake van
duurzaamheid.
• Is er in dat eerste
jaar geen of een geringe kans op herstel, dan wordt ook de kans op herstel op
enig moment in de toekomst bij de beoordeling betrokken.
• Is er in de toekomst
een meer dan geringe kans op herstel, dan is er geen sprake van
duurzaamheid.
• Is er ook in de
toekomst een geringe kans op herstel, dan is er sprake van duurzaamheid.
Samengevat zijn de
volgende volledig arbeidsongeschikte personen dus duurzaam
arbeidsongeschikt: personen zonder kans op herstel (zij die in rblz.|30|
een stabiele situatie
verkeren) en personen met een geringe kans op herstel zowel in het
eerste jaar als daarna.
Van duurzame
arbeidsongeschiktheid wordt ook gesproken als iemand nog zal verslechteren (of
zelfs zal komen te overlijden).
Het
UWV
zal gedurende
vijf jaar jaarlijks bij de groep volledig arbeidsongeschikten met een geringe kans op
herstel onderzoeken of dit herstel inderdaad al is opgetreden en of zij nu gedeeltelijk (of misschien zelfs helemaal) arbeidsgeschikt
zijn. Het is de verwachting dat binnen een periode van vijf jaar in
alle gevallen duidelijk is geworden dat men óf in een stabiele situatie
verkeert van niet kunnen functioneren, óf dat men niet meer volledig
arbeidsongeschikt is. Het recht op IVA-uitkering eindigt als men geheel of
gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. Overigens kan, indien dit door de verzekeringsarts
nodig wordt geacht, ook na de periode van vijf jaar een oproep voor een
professionele herbeoordeling gedaan worden. Indien betrokkene na de herbeoordeling gedeeltelijk arbeidsgeschikt is,
wordt de duur van zijn
loongerelateerde WGA-uitkering verminderd met de duur dat hij een
IVA-uitkering heeft gehad. Het is echter zo dat hij altijd gedurende minimaal
één
jaar recht heeft op een loongerelateerde WGA-uitkering. In die
periode kan hij zijn resterende verdiencapaciteit zo goed mogelijk benutten,
zodat hij na afloop van die periode in aanmerking kan komen voor de
loonaanvulling.
Personen die volledig
arbeidsongeschikt zijn, maar niet als duurzaam zijn aangemerkt, krijgen een
uitkering op grond van de WGA-regeling. Mochten zij na verloop
van tijd toch duurzaam arbeidsongeschikt blijken te zijn, dan kunnen zij
op dat moment zonder nadere voorwaarden instromen in de
IVA-regeling en een IVA-uitkering krijgen. Tot dat moment ontvangen zij overigens
ook altijd een volwaardige WGA-uitkering ter hoogte van 70% van het dagloon. Dit wordt bereikt doordat voor deze
groep geen inkomenseis
voor de loonaanvulling geldt. Door personen die volledig maar niet
duurzaam arbeidsongeschikt zijn een dergelijke uitkering te geven, wordt
bereikt
dat zij alle kansen krijgen op herstel en reïntegratie, terwijl zij
tegelijkertijd zekerheid hebben over hun uitkering.
Bij de claimbeoordeling
zal de duurzaamheid van de volledige arbeidsongeschiktheid worden vastgesteld. In
de
eerste periode na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal
deze beoordeling niet eenvoudig zijn, omdat er nog geen ervaring mee
is opgedaan. In de voorbereidingsfase zal het UWV
daarom bijzondere
aandacht besteden aan dit nieuwe aspect van de claimbeoordeling en bij
de uitvoering zullen de resultaten nauwlettend gevolgd worden. Met name
de invulling van het begrip geringe kans op herstel vereist een nauwkeurige uitwerking.
Het UWV zal hiertoe een protocol
met een stappenplan
opstellen. Het feit dat de IVA-uitkeringen worden toegekend door de beslissingsautoriteit (zie hiervoor ook paragraaf 5.4) zal een positieve
uitwerking hebben op een consistente invulling van dit begrip.
In grote lijnen verloopt
de beoordeling als volgt.
Bij de claimbeoordeling
wordt iemand na twee jaar ziekte beoordeeld. In deze twee jaar moet er op
medisch gebied en qua reïntegratie al het mogelijke zijn
geprobeerd. Voordat de claimbeoordeling van start gaat, worden de
reïntegratie-inspanningen getoetst. Als de werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen
heeft verricht, volgt een loonsanctie voor de werkgever en
wordt de claimbeoordeling uitgesteld tot na afloop van de sanctieperiode.
Ook de werknemer kan een sanctie krijgen bij onvoldoende reïntegratie-inspanningen.
Nadat de verzekeringsarts
en de arbeidsdeskundige volledige arbeidsongeschiktheid hebben vastgesteld, zal
het aspect duurzaamheid bepaald rblz.|31|
worden. Ook hier spelen
zowel verzekeringsgeneeskundige als arbeidskundige aspecten. Bij de
beoordeling van het ontbreken van voldoende verdiencapaciteit en de
kans dat dit in de toekomst zal verbeteren, gaat het om een samenspel van
het ziektebeeld als zodanig en de functionele mogelijkheden. Het
ziektebeeld kan nog fluctueren, terwijl de mogelijkheden en beperkingen ongeveer
op hetzelfde niveau zullen blijven. Het kan echter ook zo zijn
dat het ziektebeeld weliswaar stabiel is, maar dat de mogelijkheden tot
functioneren nog wel een substantiële verandering of verbetering kunnen
ondergaan. Dit hangt onder meer samen met de omstandigheid of er nog
adequate behandelopties zijn, het vermogen van mensen met de gevolgen
van hun ziekte om te gaan en het vermogen om compensatiemogelijkheden
te ontwikkelen. Of iemand hiertoe daadwerkelijk in staat is, hangt van verschillende factoren af. Het is van belang te
onderkennen dat het
oordeel van de verzekeringsarts kan verschillen van dat van de cliënt.
Iemand kan de eigen situatie als zonder kans op herstel beoordelen, omdat
hij
zijn niveau van functioneren heeft geaccepteerd en geen veranderingen meer
verwacht, terwijl de arts van mening is dat nog niet al het redelijke is
gedaan om het herstel van de arbeidsgeschiktheid te bevorderen.
De verzekeringsarts zal
bij de beoordeling van de duurzaamheid meerdere relevante factoren
onderscheiden en daartussen een afweging maken. Het gaat dan primair om
medische factoren, maar daarnaast om persoonsgebonden factoren die de invloed
van de ziekte op de beperkingen mede bepalen. Medische factoren zijn zowel randvoorwaardelijk als kaderstellend.
Randvoorwaardelijk in de
zin dat er een relatie moet zijn tussen de mogelijkheden tot
functioneren en het aanwezig zijn van ziekte. Kaderstellend in die zin dat de ziekte
zelf in zekere zin een autonome factor is of kan zijn en daarmee een
factor is die niet te beïnvloeden is en als het ware losstaat van de persoon
van de individuele cliënt. Sommige ziektebeelden zijn erg bepalend voor de
mogelijkheden tot herstel van functioneren, andere laten meer ruimte.
Medische factoren worden bepaald door het ziektebeeld als zodanig
(sommige ziektes zijn wel, andere niet, of niet definitief, te genezen)
en de behandelbaarheid en resterende behandelmogelijkheden op het moment van
de
beoordeling. Soms kan de ziekte zelf niet behandeld
worden, maar kunnen de gevolgen van de ziekte wel goed worden bestreden. De
verzekeringsarts gaat na in hoeverre behandeling die van invloed kan zijn
op het functioneren nog mogelijk is op het moment van de
beoordeling.
Ook persoonsgebonden
factoren spelen een rol als de verzekeringsarts moet beoordelen in
hoeverre de cliënt in staat is om, gegeven zijn ziekte, zijn mogelijkheden tot
functioneren te vergroten. Het gaat hierbij om eigenschappen van de
cliënt om zich aan te kunnen passen aan veranderende omstandigheden en compensatiemogelijkheden te
ontwikkelen en
activiteiten van de
cliënt die erop gericht zijn zijn mogelijkheden optimaal te ontwikkelen en te
benutten (herstelgedrag). Altijd zal de verzekeringsarts in relatie tot de relevante factoren beoordelen of van de
cliënt verdere
inspanning tot verbetering van zijn mogelijkheden mag worden geëist. Het
gegeven dat ten tijde van de claimbeoordeling er al geruime tijd sprake is
van een gelijkblijvende toestand is zeker niet voldoende om te
concluderen dat er sprake is van stabiele onmogelijkheden tot functioneren. Juist
wanneer de invloed van omgevingsfactoren een belangrijke rol heeft
gespeeld bij uitblijven van verder herstel, moet worden beoordeeld of wel
sprake is geweest van voldoende herstelgedrag. De verzekeringsarts zal
kritisch moeten onderzoeken of de cliënt nog aangesproken kan
worden op ander gedrag.
rblz.|32|
4.3. Het
arbeidsongeschiktheidscriterium voor gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid
Indien een werknemer na
de ziekteperiode niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, is
hij wellicht gedeeltelijk arbeidsgeschikt. Het criterium om dit te beoordelen is
net als bij de beoordeling van de volledige arbeidsongeschiktheid of
iemand tengevolge van zijn ziekte minder kan verdienen dan vóór zijn
ziekte. Hiertoe wordt het loon dat iemand kan verdienen, vergeleken met
het maatmanloon, zodat het verlies van verdienvermogen bepaald
kan worden. Indien uit de claimbeoordeling blijkt dat betrokkene
minder dan 35% loonverlies heeft, is er geen sprake van arbeidsongeschiktheid
en blijft de verantwoordelijkheid liggen op het niveau van de
arbeidsorganisatie. Werkgever en werknemer dienen alles in het werk te stellen om
de werknemer te behouden voor het arbeidsproces, al dan niet bij de eigen
werkgever. Werknemers die ten minste 35% maar niet volledig
én duurzaam arbeidsongeschikt zijn, zijn gedeeltelijk arbeidsgeschikt en
hebben
recht op een inkomensvoorziening krachtens de WGA-regeling.
In gevallen waarin iemand
volledig arbeidsongeschikt is, maar waarin herstel te verwachten of
niet uit te sluiten is, heeft hij geen recht op uitkering op grond van volledig en
duurzaam arbeidsongeschiktheid. Hij zal dan recht hebben op een
uitkering op grond van de WGA-regeling. Omdat betrokkene op het moment
van de claimbeoordeling wel volledig arbeidsongeschikt is, kan van hem uiteraard
op dat moment geen arbeidsdeelname of pogingen daartoe
verwacht worden. In de WGA-regeling geldt daarom voor hem
voor de loonaanvulling geen inkomenseis. Op die manier wordt bereikt dat
hij een uitkering ontvangt van 70% van zijn oude loon. In alle gevallen
kan hij, indien zijn oorspronkelijke arbeidsongeschiktheid toch duurzaam blijkt te
zijn, alsnog recht krijgen op een uitkering op grond van volledig en
duurzame arbeidsongeschiktheid.
5. Het
claimbeoordelingsproces
Om de doelstelling van
het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel te bereiken, is het zaak het claimbeoordelingsproces zo in te richten dat een
goede beoordeling van de
reïntegratie-inspanningen in de twee ziektejaren mogelijk is, dat de
professionals bij de claimbeoordeling aangesproken worden op hun eigen
verantwoordelijkheid en dat een optimale sturing door het UWV-management mogelijk is. De
SER
heeft hier in zijn adviezen terecht op
gewezen en de regering sluit hier bij aan.
Een aanvraag na twee jaar
ziekte ¹ voor een uitkering in het nieuwe stelsel moet vergezeld gaan van
het reïntegratieverslag, waarin alle activiteiten rond herstel en
reïntegratie in de ziekteperiode beschreven staan. Hierin moet ook een medisch
dossier van de bedrijfsarts zitten. Dit zal in samenspraak met het UWV
geregeld
worden in de ministeriële Regeling procesgang eerste ziektejaar [Regeling
procesgang eerste en tweede ziektejaar, red.]. Gelet
op het feit dat betrokkene twee jaar onafgebroken ziek is geweest, zal uit
het dossier als regel ook blijken dat de betreffende ziekte al twee jaar duurt en behandeld is door een specialist.
Ziektes die in beginsel
niet binnen twee jaar over zijn, zullen immers behandeld worden door een
specialist. Mocht blijken dat het voor de claimbeoordeling van belang is dat de verzekeringsarts over meer medische
gegevens beschikt, dan
kan, met instemming van de cliënt, de behandelend specialist
hierom worden gevraagd.
1. In
uitzonderingsgevallen is een eerdere claimbeoordeling
mogelijk; zie hoofdstuk 7.
Het kabinet onderzoekt
thans samen met het UWV
hoe het claimbeoordelingsproces zodanig vorm kan
worden
gegeven dat een totaalbeoordeling bereikt wordt waarbij
alle aspecten worden afgewogen en waarbij iedere fase van
het proces toetsbaar is. Uitgangspunt hierbij is rblz.|33|
primair dat
demedicalisering moet plaatsvinden. Oorzaken van arbeidsuitval die met ziekte niets van
doen hebben, zijn tot nu toe vaak aanleiding geweest voor het
toekennen van een uitkering. Een actief beleid gericht op demedicalisering moet
hier een einde aan maken. Met het algemene begrip medicalisering
wordt bedoeld dat er een overmatige bemoeienis van de geneeskunde met
het menselijk leven is. Bij demedicalisering in de verzekeringsgeneeskunde
gaat het erom dat niet-medische problemen worden opgelost met
niet-medische oplossingen. Iemand die niet ziek is, zal de oplossing voor
problemen waardoor hij niet kan werken, in de niet-medische sfeer
moeten zoeken.
Demedicalisering zal al
moeten beginnen in de eerste twee ziektejaren. Bekende oorzaken die tot arbeidsuitval kunnen leiden zonder dat van
ziekte sprake is, zijn
bijvoorbeeld moeilijkheden in de privésfeer zoals echtscheiding; het
ontbreken van een behoorlijk niveau van sociale vaardigheden of van een normaal
aanpassingsvermogen of tekorten aan scholing of werkervaring die het
realiseren van een bepaald ambitieniveau verhinderen, vormen
andere voorbeelden hiervan. Ook verstoorde arbeidsverhoudingen kunnen leiden tot niet door ziekte veroorzaakte
inactiviteit. Een cliënt
kan dus belemmerd zijn om goed te functioneren, maar overigens niet ziek
zijn. In dergelijke gevallen kan de cliënt kiezen de omstandigheden te veranderen
- of hij had dat kunnen doen - waardoor hij wel in zijn werk zou
kunnen functioneren. Indien er geen sprake is van ziekte, is het dus niet
relevant of het verlies aan mogelijkheden door niet-medische oorzaken wordt
veroorzaakt. Het probleem en de oorzaak zijn dan helder en de
verzekeringsarts zal de cliënt uitleggen dat er geen sprake is van
arbeidsongeschiktheid. Dit neemt niet weg dat iemand ziek kan zijn en beperkingen
kan hebben, terwijl daaraan ook een niet-medische oorzaak ten grondslag
ligt.
Bij de claimbeoordeling
zal primair worden gekeken naar wat mensen medisch gezien nog wél
kunnen. Daarbij is alleen verlies aan mogelijkheden dat veroorzaakt is door
medische oorzaken relevant en wordt verlies aan mogelijkheden
door niet-medische oorzaken genegeerd. Hierdoor ontstaat de paradox dat
om demedicalisering in de arbeidsongeschiktheid te bereiken er dus scherp
gekeken moet worden naar de medische kant. Er zullen
meer eisen worden gesteld aan het onderbouwen van de medische kant. Een belangrijk aspect van het proces is
ook dat de definitieve
beslissing over het al dan niet aanwezig zijn van volledig en duurzame
arbeidsongeschiktheid wordt genomen door een onafhankelijk
claimbeoordelaar (de beslissingsautoriteit), vergelijkbaar aan hetgeen is
voorgesteld door de comissie-Donner
en door de SER.
In overleg met het
UWV
zal het nieuwe claimbeoordelingsproces worden uitgewerkt. Het nieuwe claimbeoordelingsproces heeft de volgende
kenmerken. Het is zo
gestructureerd dat er voldoende waarborgen zijn voor een wetsconforme
uitvoering en er voldoende ruimte is voor de professionals om maatwerk
te leveren. Moeilijkere beoordelingen vergen meer aandacht, tijd en
deskundigheid en wellicht een andere vormgeving. Hiermee wordt bedoeld dat
bij de start van een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling eerst wordt bepaald of
sprake is van een bepaalde risicocategorie; dit laatste kan
samenhangen met de diagnose, de sector, het soort bedrijf of van
individuele kenmerken. Een bepaalde risicocategorie kan betekenen dat er meer
tijd nodig is voor de beoordeling, dat andere onderzoekstechnieken of
-hulpmiddelen nodig zijn of dat andere deskundigheid wordt ingeschakeld,
bijvoorbeeld in de vorm van een tweede verzekeringsarts of
arbeidsdeskundige, een psycholoog, een specialist of een fysiotherapeut. Er
zullen protocollen worden vastgesteld voor het bepalen van
risicoprofielen en het bepalen van welke soort extra beoordeling daarvoor nodig is. Deze
zullen zodanig vorm krijgen dat gemakkelijk rblz.|34|
ingespeeld kan worden op nieuwe inzichten en nieuwe ontwikkelingen in
de populatie
arbeidsongeschikten.
Onderdeel van het
claimbeoordelingsproces is het gebruik van een lijst met ziektes. Deze lijst,
die een indicatief karakter heeft, bestaat uit een neutrale opsomming van
ziektes met de daarbij behorende gebruikelijke hersteltermijnen, gegeven
een geëigende behandeling, en de spreiding die daarbij optreedt. Deze lijst is een hulpmiddel bij de poortwachtertoets,
bij de bepaling van de
duurzaamheid, bij het vaststellen van een tijdstip voor een herbeoordeling
en bij de verzuimbegeleiding. Bij het bepalen van de duurzaamheid zal
de lijst met name van belang zijn voor het operationaliseren van het begrip
"geringe
kans op herstel op lange termijn", omdat op grond van de
lijst kan worden vastgesteld op welke termijn er kans op herstel mogelijk
is en of die kans groot of klein is. Voor het gebruik van de lijst is
van belang dat duidelijk is welke behandeling en begeleiding
voorgeschreven zijn bij een bepaalde ziekte. Deze aspecten en de protocollen die
daarbij gehanteerd kunnen worden, zullen daarom bij het opstellen van de
lijst betrokken worden.
De lijst heeft een
indicatief karakter, dus uitzonderingen zijn mogelijk. Wel is er bij afwijken van de
lijst een versterkte bewijslast nodig: een verzekeringsarts kan er
in een individueel geval wel van afwijken, maar hij zal dan moeten aangeven
waarom er in dat individuele geval kan worden afgeweken van de
standaard. Indien bijvoorbeeld uit de lijst blijkt dat een ziekte gegeven een zekere
spreiding normaliter niet langer dan twee jaar duurt, betekent dit in
beginsel dat met een dergelijke ziekte de uitkeringsaanvraag wordt afgewezen en de
loondoorbetalingsperiode verlengd. In uitzonderlijke gevallen
zal iemand ook met een ziekte die normaliter niet langer dan twee jaar
hoeft te duren toch zodanige beperkingen hebben dat hij arbeidsongeschikt
wordt bevonden. Het UWV
zal in overleg met de minister een protocol
opstellen waarin wordt aangegeven welke procedure dan afhankelijk van de
situatie gevolgd moet worden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan toetsing door een tweede verzekeringsarts of het opvragen van
specialistische medische gegevens. De lijst fungeert dan als een
hulpmiddel dat leidt tot een grotere uniformiteit van de claimbeoordeling en
het meer benutten van medische kennis.
De lijst zal ook gebruikt
kunnen worden als hulpmiddel door bedrijfsartsen en arbodiensten bij de begeleiding van zieke werknemers. De lijst biedt
werkgever en werknemer op
voorhand meer inzicht in welke gevallen reïntegratie mogelijk
is. Een ander voordeel van de lijst is dat deze een ondersteuning en hulpmiddel kan vormen voor de verzekeringsarts om
objectiever te kunnen
oordelen bij cliënten met eisend of compassie oproepend gedrag. Deze
cliënten zullen daardoor eerder de uitkomst van de claimbeoordeling accepteren.
Over de inhoud van de
lijst is advies gevraagd aan de Gezondheidsraad. De lijst zal vervolgens
door de minister worden vastgesteld in een ministeriële regeling. Het is
waarschijnlijk dat bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel de lijst
nog in opbouw is, omdat de lijst volgens een groeimodel zal worden opgesteld en
ook na voltooiing periodiek bijgesteld en aangevuld wordt aan de
hand van de nieuwste inzichten.
Bij iedere
claimbeoordeling zal bezien worden wat de datum van een volgende
claimbeoordeling, een professionele herbeoordeling, is. Dit hangt af van de prognose
van de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige met betrekking tot
herstel van de gezondheid of van functionele mogelijkheden. Een professionele
herbeoordeling is een beoordeling op aangeven van de verzekeringsarts
of arbeidsdeskundige of omdat betrokkene er zelf om verzoekt. In het
nieuwe stelsel zijn geen wettelijke periodieke rblz.|35|
herbeoordelingen meer. Indien een professionele herbeoordeling binnen
enkele jaren niet zinvol
lijkt, zal in ieder geval een datum voor een administratief heronderzoek worden
vastgesteld om te monitoren of een arbeidsongeschikte in aanmerking komt voor
een herbeoordeling. Een professionele herbeoordeling verloopt
volgens het stramien zoals in dit hoofdstuk beschreven. Tot slot zij
opgemerkt dat personen die tijdelijk volledig arbeidsongeschikt zijn
niet afhankelijk zijn van bepaalde vastgelegde momenten van een
herbeoordeling. Zodra blijkt dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn,
kunnen zij over naar de IVA.
Alle personen die
volledig arbeidsongeschikt zijn, maar een geringe kans op herstel hebben, zullen
gedurende maximaal vijf jaar jaarlijks worden herbeoordeeld. Personen
echter die volledig arbeidsongeschikt zijn en in een stabiele situatie
verkeren, worden in beginsel niet herbeoordeeld.
5.1. De poortwachtertoets
De claimbeoordeling start
met een beoordeling van de reïntegratieactiviteiten, de zogenaamde poortwachtertoets. Deze heeft betrekking op
de vraag of de werkgever
en de werknemer in de ziekteperiode het juiste hebben gedaan om de
werknemer weer zo snel mogelijk aan de slag te krijgen en richt zich op zowel de medische kant als de arbeidskundige
kant. Onvoldoende
reïntegratie-inspanningen van de werkgever leiden ertoe dat de aanvraag wordt
afgewezen en dat de werkgever het loon van de zieke werknemer langer
moet doorbetalen. Ook werknemers kunnen gesanctioneerd worden bij
onvoldoende reïntegratie-inspanningen. Bij mensen die volledig en
duurzaam arbeidsongeschikt zijn, zal het vaak voorkomen dat er geen
mogelijkheden tot inschakeling in de arbeid zijn geweest en derhalve ook
geen reïntegratie-inspanningen zijn verricht of dat deze al gestopt zijn.
Indien tijdens de eerste twee ziektejaren bij werkgever of werknemer twijfel
bestaat over de vraag of er voldoende of geschikte reïntegratie-inspanningen zijn verricht, kunnen zij een
deskundigenoordeel vragen
aan het UWV. Bij de poortwachtertoets worden alle activiteiten
van de werkgever, de arbodienst en overige door hen ingeschakelde
deskundigen derden, zoals een reïntegratiebedrijf, onderzocht die zijn
gericht op het reïntegreren van de zieke werknemer en bovendien de activiteiten
van de werknemer zelf. De activiteiten zijn in eerste instantie gericht
op het weer aan het werk krijgen, in de oude baan of een andere baan bij de
werkgever, al dan niet met aanpassingen, of bij een andere werkgever.
Medisch herstelgedrag maakt hiervan een essentieel onderdeel uit, omdat het
bijdraagt aan het herstel of vergroting van de arbeidsmogelijkheden.
Voor het beoordelen van de reïntegratie-inspanningen wordt ook in het nieuwe
stelsel gebruik gemaakt van de ministeriële Regeling
procesgang eerste en tweede ziektejaar en de Beleidsregels
beoordelingskader poortwachter.
Wat
betreft het
herstelgedrag vindt in deze fase van het beoordelingsproces een plausibiliteitstoets
plaats op het vóórkomen van ziekte en op de vraag of er voldoende
activiteiten gericht op medisch herstel zijn geweest. In gevallen dat
er bijvoorbeeld ook sprake was van een arbeidsconflict zal de beoordeling
kritischer zijn ten aanzien van de vraag of wel de op dit probleem
toegespitste activiteiten zijn verricht en of er überhaupt wel echt sprake is van
ziekte. Hiertoe maakt de arbodienst een zogenaamde multifactorele probleemanalyse, waarbij ook aandacht is voor
sociale omstandigheden.
Van belang is dat de behandelende sector heeft gehandeld volgens de
gangbare algemeen geaccepteerde richtlijnen. De bedrijfsarts is hier als
"regisseur" voor verantwoordelijk. Afwijking van de richtlijnen kan alleen
met een deugdelijke beargumentering; indien die ontbreekt, kan geoordeeld
worden dat er onvoldoende reïntegratie-inspanningen zijn verricht.
rblz.|36|
In
beginsel zal op grond
daarvan de zieke werknemer die een arbeidsongeschiktheidsuitkering
aanvraagt
altijd
behandeld zijn door een specialist. Immers, ziektes waarbij
dat niet is aangewezen, zullen in het algemeen vóór de twee jaar om
zijn al genezen zijn. Zonder een specialistenbehandeling
zal in het algemeen geen sprake zijn van een adequaat herstelgedrag en
voldoende reïntegratie-inspanningen. In het uitzonderingsgeval dat
iemand niet onder behandeling is of is geweest bij een specialist zal de
afwijking van dit uitgangspunt beargumenteerd moeten worden door de
bedrijfsarts.
De beoordeling van de
activiteiten in deze eerste fase zal, gelet op de veelheid van aspecten,
door de arbeidsdeskundige worden gedaan. Deze functionaris heeft
voldoende overzicht van alle relevante aspecten en heeft voldoende gezag. De
beoordeling wordt in eerste instantie zoveel mogelijk op de stukken
gedaan. Deze werkwijze die ook nu al wordt gehanteerd bij de
poortwachtertoets en daar een goed bruikbare werkwijze is gebleken, heeft
behalve efficiencywinst grote inhoudelijke voordelen, omdat in het algemeen
een
oordeel op grond van de stukken objectiever is dan op grond van een
persoonlijk contact. Uiteraard is het wel essentieel dat de stukken
volledig en waarheidsgetrouw zijn; indien hier twijfel aan bestaat,
vindt altijd een daarop toegespitst onderzoek plaats. Indien de stukken een
onvoldoende helder beeld geven, worden aanvullende vragen gesteld. Op deze
werkwijze geldt een uitzondering voor de categorie waar geen of
nauwelijks reïntegratie-inspanningen gedaan zijn, omdat naar het oordeel
van de bedrijfsarts betrokkene "geen benutbare
mogelijkheden" heeft. In
dat geval vindt beoordeling door verzekeringsarts plaats.
In het nieuwe stelsel
bestaat de mogelijkheid van een eerdere keuring voor personen die menen
in aanmerking te komen voor een IVA-uitkering en in een stabiele
situatie verkeren (zie hiervoor hoofdstuk 7). In dat geval geldt een extra
voorwaarde. Indien een zieke werknemer eerder dan na twee jaar ziekte een
aanvraag indient voor een IVA-uitkering, moet deze aanvraag vergezeld gaan
van een verklaring van de bedrijfsarts dat er naar zijn mening evident
sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid en er geen kans op
herstel is. De verklaring van de bedrijfsarts moet mede gebaseerd zijn
op een verklaring van de behandelende medisch specialist.
Hiertoe zullen nadere regels worden gesteld.
Als de
reïntegratieactiviteiten voldoende zijn geweest, wordt de
claimbeoordeling vervolgd met een gesprek van de arbeidsdeskundige met de
cliënt. Dit gesprek
heeft als doel de cliënt voor te lichten over de procedure en over de bedoeling van
de Wet WIA: zo snel mogelijk en
zoveel mogelijk reïntegreren. Dit
gesprek heeft een algemeen en verkennend karakter.
5.2. De
verzekeringsgeneeskundige beoordeling
De volgende stap in het
claimbeoordelingsproces is de beoordeling door de verzekeringsarts. De
beoordeling moet volgens objectieve verzekeringsgeneeskundige maatstaven geschieden.
Dat betekent dat de claimbeoordeling toetsbaar,
reproduceerbaar en consistent is. Hierbij past een zorgvuldige controle en
borging van de kwaliteit, waarbij ook het werken met schriftelijke stukken
geïntensiveerd zal worden. De oordelen van artsen zullen op
verschillende niveaus gemonitord worden, zodat afwijkingen gesignaleerd kunnen
worden en besproken.
De verzekeringsarts
beziet met behulp van het medisch dossier van de bedrijfsarts en een
spreekuurcontact met betrokkene of er sprake is van objectief vast te stellen
beperkingen. Ook beoordeelt hij of er sprake is van een stabiele situatie.
rblz.|37|
De
medische beoordeling
zal uitgebreider en met meer waarborgen omkleed zijn dan thans
het geval is. Vaker zullen, zoals in de inleiding beschreven, experts of
andere artsen geraadpleegd worden.
Personen die in
aanmerking komen voor een uitkering op grond van volledig en duurzame
arbeidsongeschiktheid worden door de
verzekeringsarts
onderscheiden in twee groepen: de groep die volgens medische standaarden
helemaal geen mogelijkheden om te functioneren heeft en daarom door de verzekeringsarts volledig arbeidsongeschikt
wordt verklaard, en de
groep met nog wel enige mogelijkheden.
De omschrijving van de
groep personen die door de verzekeringsarts volledig
arbeidsongeschikt kunnen worden verklaard, is aangescherpt in het met ingang van 1
oktober 2004 gewijzigde Schattingsbesluit
arbeidsongeschiktheidswetten.
In het
Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten
is geregeld dat personen van wie het
zonder meer duidelijk is dat zij geen mogelijkheden om te functioneren in
arbeid hebben, niet arbeidskundig onderzocht hoeven te worden. Onder
deze categorie wordt (naast onder andere bedlegerigen en mensen
die zijn opgenomen) onder meer verstaan personen die psychisch
niet zelfredzaam zijn. Met betrekking tot deze laatste groep is bepaald
dat het moet gaan om personen met een ernstige psychische stoornis
waarbij sprake is van onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren. Bij
deze laatste groep gaat het om mensen die zowel in hun zelfverzorging
(hygiëne, dagritme) als in hun directe samenlevingsverband als in sociale
contacten
daarbuiten (inclusief het onderhouden van werkrelaties) tengevolge van ernstige psychische aandoeningen niet zelfredzaam zijn.
De beoordeling of er
sprake is van geen benutbare mogelijkheden is aangescherpt om te
voorkomen dat deze bepaling te ruim wordt uitgelegd. In geval van psychische
niet-zelfredzaamheid kan een psychiater worden ingeschakeld. Als
er volgens de verzekeringsarts sprake is van geen benutbare
mogelijkheden, zal een landelijke commissie hier over het eindoordeel vellen. Door
middel van pilots zal eerst ervaring worden opgedaan met de beste
werkwijze voor een dergelijke landelijke commissie; daarna zal de
commissie gefaseerd worden ingevoerd.
Van de groep die nog wel
mogelijkheden heeft om te functioneren, worden de mogelijkheden
vastgelegd in een gestandaardiseerde lijst die vervolgens door de
arbeidsdeskundige wordt gematched met mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Door
middel van het CBBS wordt bezien of er nog functies gevonden
kunnen worden die betrokkene ondanks zijn beperkingen nog kan verrichten.
Indien dit niet het geval is of indien het loonverlies 80% of meer is, krijgt
betrokkene indien de arbeidsongeschiktheid duurzaam is, recht op een
uitkering op grond van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid, de
IVA.
Personen die wel volledig
arbeidsongeschikt zijn, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn,
die gedeeltelijk werken en alle anderen die een arbeidsongeschiktheidsuitkering
claimen, kunnen vervolgens in aanmerking komen voor een uitkering
voor gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid. Ook van deze categorieën worden de mogelijkheden die zij ondanks hun
ziekte nog hebben,
vergeleken met de functies in het CBBS. Het loon van de geschikte functies
wordt vergeleken met hun loon voordat zij ziek werden en als het theoretisch loonverlies
ten minste 35% is, is er sprake
van gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid en bestaat in beginsel recht op een uitkering op grond van de
WGA-regeling. Ook volledig tijdelijk arbeidsongeschikten hebben recht op een
WGA-uitkering.
rblz.|38|
5.3. De arbeidskundige
beoordeling
Ook de arbeidskundige
beoordeling of iemand ondanks zijn beperkingen nog in een baan kan
functioneren, moet zo efficiënt en strikt mogelijk verlopen. Het systeem
waarmee dat thans gebeurt, het CBBS, zal ook in het nieuwe stelsel worden
gebruikt. Voor een goed begrip van het arbeidskundig onderzoek
worden de inhoud en de procedure kort geschetst.
In het CBBS zijn circa 320
beroepen opgenomen. Dit zijn clusters van gelijksoortige functiebeschrijvingen. De
beroepen verschillen onderling duidelijk van elkaar, omdat bij de
schatting drie verschillende beroepen geduid moeten worden. Ieder
beroep komt in alle vijf regio’s van Nederland voor. In het
Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten
wordt voor het woord beroep het begrip "functie" gebruikt.
Binnen de beroepen zijn
7500 functiebeschrijvingen opgenomen. Bijvoorbeeld het beroep portier kent
allerlei soorten functiebeschrijvingen (bijvoorbeeld portier bij
een disco of een vijfsterrenhotel, binnen/buiten werken, staand/zittend
werken, vreemde talen beheersen, telefoon bedienen, bagage tillen).
Iedere soort portier is in het CBBS opgenomen met een aantal
arbeidsplaatsen zoals die voorkomen bij de betreffende onderzochte werkgever.
Bij de schatting wordt
gekeken hoeveel portiersfuncties iemand kan vervullen en worden de
arbeidsplaatsen van de verschillende beschrijvingen opgeteld. Deze optelling
is van belang voor het beantwoorden van de vraag of een beroep
geduid kan worden met voldoende arbeidsplaatsen (namelijk drie).
In het CBBS zijn zowel
grote bedrijven als kleine bedrijven opgenomen, in totaal 3500 bedrijven.
Per functiebeschrijving zitten er tussen de 1 en 30 à 40 arbeidsplaatsen. Alle
functiebeschrijvingen samen kennen 64 000 arbeidsplaatsen.
Door de procedure die het
UWV
volgt bij het vullen van het CBBS is gegarandeerd dat het CBBS een representatieve afspiegeling is van de Nederlandse
arbeidsmarkt met zijn 7
miljoen banen. Iedere arbeidsplaats die in het CBBS voorkomt,
vertegenwoordigt gemiddeld genomen bijna 100 feitelijke arbeidsplaatsen in Nederland. Het CBBS geeft zo een operationalisering
van het begrip gangbare
arbeid.
De arbeidsdeskundige
beziet dus of hij drie functies met minimaal drie arbeidsplaatsen per
functie kan vinden die betrokkene ondanks zijn beperkingen kan verrichten. Het loon
van de functie dat qua hoogte het middelste is van de drie functielonen wordt de resterende verdiencapaciteit genoemd. Door een
vergelijking te maken van het maatmanuurloon en het uurloon van de
resterende verdiencapaciteit wordt het arbeidsongeschiktheidspercentage
bepaald.
Bij het bepalen van de
verdiencapaciteit worden de mogelijkheden van iemand vergeleken met
reëel bestaande banen op de arbeidsmarkt waarmee ten minste het wettelijk minimumloon
verdiend kan worden. Het aansluiten bij feitelijk
bestaande banen leidt tot een toetsbare beoordeling, die zich in de praktijk
heeft bewezen. Hoewel het CBBS goed voldoet, is wel een punt van
kritiek dat het systeem te gedifferentieerd en complex zou zijn geworden. Daarom
is momenteel in onderzoek hoe het systeem kan worden vereenvoudigd.
De precieze invulling hiervan is nog in ontwikkeling bij het UWV.
Het is de bedoeling dat in de toekomst de uitkomst van de schatting
wordt gepresenteerd in de vorm van representatieve functies of functieprofielen die iemand kan vervullen. Hiermee
wordt bedoeld dat
concrete functies worden gegroepeerd en daarmee rblz.|39|
veralgemeniseerd. Er zal
bijvoorbeeld gesproken worden van "licht administratief werk op laag
opleidingsniveau" of "zittend licht
productiewerk". De ontwikkeling in deze
richting is nog gaande, maar zal niet al bereikt zijn bij het in werking
treden
van het nieuwe stelsel.
5.4. De uiteindelijke
beslissing
Uiteraard moet voor het
recht op uitkering ook aan andere eisen voldaan worden naast de medische
en de arbeidskundige beoordeling, zoals het verzekerd zijn; daarnaast
moet de hoogte van het dagloon worden vastgesteld.
Op basis van het
poortwachterdossier, het verslag van de verzekeringsarts, het verslag van de
arbeidsdeskundige en een beoordeling van de juridische aspecten
wordt vervolgens de definitieve beslissing genomen over het recht op en de
hoogte van de uitkering.
In het onderhavige
wetsvoorstel is de beslissing ten aanzien van de volledig duurzame
arbeidsongeschiktheid een nieuw element. Het is daarom belangrijk dat
deze beslissing met voldoende waarborgen omringd wordt. Op die
manier kan bereikt worden dat het begrip duurzaam in de gehele uitvoering
consistent wordt uitgevoerd.
Om dit te bereiken, zal
worden geregeld dat de primaire besluiten ten aanzien van de volledig
duurzame arbeidsongeschiktheid uitsluitend genomen worden door de
zogenaamde beslissingsautoriteit. UWV
benoemt als
beslissingsautoriteit één of meer personen, die als taak hebben de beschikkingen
over het toekennen van de IVA-uitkering af te geven. Deze personen, die
in dienst zijn van UWV, hebben een dusdanige wettelijke status dat zij
een onafhankelijke positie kunnen innemen bij het toekennen van de
IVA-uitkeringen. Zij zijn niet zelf betrokken bij de voorbereiding van de uiteindelijke
beslissing (waaronder het verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig
onderzoek). Voordeel van deze constructie is dat er een
grotere objectiviteit wordt bewerkstelligd, omdat er meer afstand komt van
de persoon van de cliënt. Daardoor kunnen medische en sociale
beperkingen beter worden onderscheiden. De interactie met de cliënt is weliswaar van belang voor het goed kunnen vaststellen
van diens mogelijkheden,
maar nadat het verslag door de verzekeringsarts en de
arbeidsdeskundige is vastgesteld moet dit en de daarin gehanteerde argumenten door anderen met distantie gewogen
worden. Tegelijkertijd
wordt gewaarborgd dat de verschillende onderdelen van de beoordeling (het
poortwachterdossier waaruit onder andere de behandeling door de
specialist blijkt, het medisch dossier van de verzekeringsarts en het
arbeidskundig dossier) gelijktijdig kunnen worden gewogen en op hun
consistentie en kwaliteit beoordeeld. De beslissingsautoriteit wordt geadviseerd door
een adviesteam van deskundigen waarin andere
verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen zitting hebben dan die betrokken waren
bij de feitelijke beoordeling. De procesgang zal in overeenstemming met de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden geregeld. De
figuur van de beslissingsautoriteit wordt geregeld door een aanpassing van
de Wet SUWI; deze wijziging maakt deel uit van de
Invoeringswet WIA.
Voor alle overige
beslissingen ten aanzien van het recht op uitkering zal zoals hiervoor al vermeld
het UWV
een procedure ontwikkelen waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen
beoordelingen die wel respectievelijk geen extra aandacht behoeven,
afhankelijk van de vraag of sprake is van een bepaalde risicocategorie.
rblz.|40|
5.5. Kwaliteitsborging
Alom wordt onderkend dat
een kwalitatief goede uitvoering van het nieuwe
arbeidsongeschiktheidsstelsel van het grootste belang is om de activeringsdoelstelling
te bereiken. De wetgever en de uitvoerder zijn samen verantwoordelijk
voor een stelsel dat de beoogde doelstelling realiseert. Het UWV
is
verantwoordelijk voor een rechtmatige uitvoering die ook voor de burger
begrijpelijk is.
Het
UWV
werkt al enige
tijd aan verbetering van de claimbeoordeling door een stelsel van
borging en conditionering te ontwikkelen. Dit stelsel zal bij de uitvoering van
dit wetsvoorstel meer nadruk krijgen en worden toegespitst.
Centraal bij de
claimbeoordeling staan professionaliteit en kwaliteit. Vooropgesteld zij dat de
claimbeoordeling geen kwestie is van mathematische precisie. Er is altijd
sprake van een professionele beoordelingsruimte en van een individuele
beoordeling. Om die reden is er naast toegespitste uitvoeringsregels ook
behoefte aan een kwaliteitsborgingssysteem om een eenduidige,
stringente en objectieve uitvoering te kunnen garanderen.
De claimbeoordeling is
een multidisciplinaire activiteit. In het algemeen zal het UWV
de procedure
en zwaarte van het claimbeoordelingsproces per individuele
claimbeoordeling nader invullen, afhankelijk van verschillende aspecten. Uitgangspunt is
dat naarmate de claimbeoordeling moeilijker is, deze meer aandacht en
meer deskundigheid vergt. Onder meer aandacht kan bijvoorbeeld
verstaan worden dat er meer tijd voor wordt uitgetrokken of dat een
tolk wordt ingeschakeld. Onder meer deskundigheid wordt verstaan dat er een
tweede verzekeringsarts of arbeidsdeskundige wordt ingeschakeld, dat
een stafarts of stafarbeidsdeskundige wordt ingeschakeld of
dat er specialisten zoals een psycholoog, een fysiotherapeut of een medisch specialist
worden geraadpleegd. Dergelijke specialisten kunnen al
dan niet in dienst zijn van het UWV. De vorm waarin iemand wordt
ingeschakeld, kan variëren: bijvoorbeeld een consultatie, een gezamenlijk
spreekuuronderzoek of een onafhankelijk meervoudig onderzoek.
6. Activeren van
arbeidsgeschiktheid
6.1. Reïntegratie van
gedeeltelijk arbeidsgeschikten
In dit wetsvoorstel staat
bevordering van de arbeidsparticipatie voorop. De regering vindt het van
groot belang dat iedereen die kan werken, deelneemt aan het arbeidsproces.
Daarmee sluit de regering aan bij de comissie-Donner
en de SER, die beide de activering van gedeeltelijk arbeidsgeschikten
centraal stellen. Ook de werknemers die enige belemmeringen met betrekking tot hun
gezondheid ervaren, moeten maximaal kunnen meedoen in het
arbeidsproces en zich daarin verder ontplooien. Het doel van de WGA is zoveel mogelijk gedeeltelijk arbeidsgeschikten
aan het werk te helpen
dan wel te houden. De inspanningen van alle betrokken partijen -
werknemers, werkgevers, verzekeraars en UWV
- moeten erop gericht zijn om de
duurzame deelname van gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het
werkproces te bevorderen. Reïntegratie moet maximaal kans van slagen
worden gegeven.
Natuurlijk is voorkomen
beter dan genezen. Preventie en een vroegtijdig en adequaat ingrijpen bij
ziekte is daarom van essentieel belang. De laatste jaren zijn
belangrijke ontwikkelingen doorgemaakt op deze terreinen. Zo zijn in
diverse sectoren convenanten afgesloten waarbij het rblz.|41|
ministerie van SZW met de
sociale partners ambitieuze afspraken heeft gemaakt op het gebied van
ziekteverzuimreductie, WAO-instroom en reïntegratie van
arbeidsongeschikten. De recentelijk in werking getreden Wet
gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte verbiedt ongelijke
behandeling vanwege handicap of chronische ziekte. Deze wet legt de
werkgever bovendien de verplichting op, indien noodzakelijk, doeltreffende
aanpassingen te bewerkstelligen, tenzij deze voor hem een onevenredige
belasting vormen. Ook de Arbeidsomstandighedenwet
1998 vraagt om het zo
nodig aanpassen van arbeid en arbeidsomgeving aan de veranderende
eigenschappen van de werknemer.
Daarnaast hebben de
Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 een belangrijk positief effect op het vroegtijdig
ingrijpen bij ziekte en daardoor de snelle werkhervatting. Werkgevers en werknemers
zijn immers samen gedurende twee jaar
verantwoordelijk voor de reïntegratie. Beide partijen hebben er belang bij dit tot een
succes te maken, ook vanwege de financiële prikkels. De werkgever betaalt
immers het loon door, in elk geval de eerste twee jaar van ziekte en langer
bij niet voldoende reïntegratie-inspanningen. De werknemer krijgt in
sommige gevallen te maken met een vermindering van het loon in het
tweede ziektejaar. Bij onvoldoende medewerking aan de reïntegratie wordt
de
werknemer geconfronteerd met een vermindering van het loon.
De
reïntegratieactiviteiten zullen vooral gericht zijn op herstel van de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemer en terugkeer naar zijn oude functie, dan wel een
andere functie bij zijn werkgever. Mocht dit niet leiden tot werkhervatting,
dan neemt de werkgever de mogelijkheden voor reïntegratie van de
werknemer bij een andere werkgever in ogenschouw.
Indien de inspanningen
niet tot volledige werkhervatting hebben geleid, volgt een keuring voor de
WGA. In deze regeling is de systematiek zó vorm gegeven dat de
prikkels voor reïntegratie optimaal zijn: de gedeeltelijk arbeidsgeschikte gaat er
financieel altijd op vooruit indien hij, rekening houdend met vermogen en
arbeidsbeperkingen, blijft werken dan wel na een periode van verzuim
het werk hervat.
Ook gedurende de
WGA-periode wordt de werknemer, indien de resterende verdiencapaciteit nog
niet voldoende wordt benut, op diverse manieren bij zijn
reïntegratie geholpen. Vanwege het grote belang dat wordt gehecht aan
reïntegratie hebben alle WGA-gerechtigden een recht op ondersteuning bij
reïntegratie. De wijze waarop dit is uitgewerkt, verschilt echter. In de
wet is een recht op ondersteuning bij reïntegratie opgenomen voor
WGA-gerechtigden voor wie de reïntegratieverantwoordelijkheid bij het UWV
ligt. Het UWV
stelt hiertoe voor alle WGA-gerechtigden een reïntegratievisie
op. Ook ten aanzien van een eigenrisicodrager heeft een gedeeltelijk
arbeidsgeschikte recht op ondersteuning. Dit vloeit voort uit de wettelijk
vastgelegde reïntegratieverplichting van de eigenrisicodrager. Hoe zij deze
verantwoordelijkheid invullen, bepalen zij in grote mate zelf. UWV en
eigenrisicodrager zullen bij reïntegratie maatwerk leveren. Afhankelijk van
de individuele situatie kan bijvoorbeeld een bemiddelingstraject,
scholing of sollicitatietraining worden ingezet. De inzet van op maat
gesneden reïntegratieactiviteiten sluit vanzelfsprekend aan op de inspanningen
tijdens de loondoorbetalingsperiode.
Bij volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten is door het UWV
bij de claimbeoordeling
vastgesteld dat zij geen mogelijkheden hebben tot het verrichten van arbeid bij
een reguliere werkgever. Er is voor deze groep daarom geen verplichting
zich beschikbaar te stellen voor de arbeid of om te trachten arbeid te
verwerven. Indien een volledig en duurzaam arbeidsongeschikte van mening is dat toch
sprake is van resterende arbeidscapaciteit, rblz.|42|
dan kan hij
het UWV vragen om een herbeoordeling. In het geval uit deze
herbeoordeling blijkt dat toch nog resterende verdiencapaciteit aanwezig is, dan wordt
deze persoon beschouwd als gedeeltelijk arbeidsgeschikte en kan
hij aanspraak maken op ondersteuning bij reïntegratie door het
UWV in de vorm van een reïntegratietraject.
Werkgevers spelen een
zeer belangrijke rol bij het succes van de reïntegratieactiviteiten.
Zij zijn immers degenen die de keuze moeten maken de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte in dienst te houden of in dienst te nemen. Daarom zet de
regering een tweetal instrumenten in die deze keuze in het voordeel van
de arbeidsgehandicapte kunnen doen uitvallen: de no-riskpolis en de
premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten.
Daarnaast stimuleert de
regering werkgevers om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te nemen. Waar
mogelijk neemt de regering door werkgevers ervaren belemmeringen bij
reïntegratie weg.
Naast de ondersteuning
van de werknemer bij de reïntegratie-inspanningen en het stimuleren van
werkgevers is het van belang dat geen praktische fysieke belemmeringen
worden ondervonden bij arbeidsdeelname. De werknemer en werkgever
kunnen daarom aanspraak maken op arbeidsplaatsvoorzieningen.
Dit zijn niet algemeen gangbare hulpmiddelen of aanpassingen voor een werknemer zonder welke hij als gevolg
van beperkingen door
ziekte of handicap niet in staat zou zijn de werkzaamheden te verrichten of zijn
arbeidsplaats te bereiken.
Bij de vormgeving van het
gehele reïntegratiebeleid zoals hiervoor geschetst, gelden de
volgende uitgangspunten: eenvoud in regelgeving, de aanwezigheid van
voldoende ruimte en flexibiliteit voor de uitvoering, een optimale aansluiting
van reïntegratieactiviteiten tijdens en ná de loondoorbetalingsperiode,
het helder maken van voornemens en verwachtingen in concrete
schriftelijke afspraken en het voeren van een effectief beleid indien
deze afspraken niet worden nagekomen. Uiteraard gelden deze
uitgangspunten niet alleen voor het UWV,
maar ook voor de eigenrisicodragers. Om de
mogelijkheid van het eigen risico dragen ten volle te benutten, worden
er ten aanzien van de invulling van de reïntegratieverantwoordelijkheid
slechts
minimumvoorwaarden gesteld.
Om de vormgeving van het
reïntegratiebeleid aan de hand van deze uitgangspunten te
bewerkstelligen, zal de huidige Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet
Rea) geheel worden vervangen. Sinds de invoering van de Wet Rea
zijn er diverse veranderingen opgetreden waardoor een afzonderlijke wet
voor de arbeidsgehandicapten niet meer correspondeert met de
vernieuwde situatie.
Om een "level playing
field" voor UWV
en verzekeraars te creëren, is het noodzakelijk de
financiering van reïntegratietrajecten van het UWV geheel uit de WGA-premie te
financieren. Op dit moment worden trajecten voor WAO-ers geheel uit de
Wet Rea gefinancierd. Als gevolg van deze wijziging wordt het voornaamste
bestanddeel uit het Rea-budget gehaald. Daarnaast zijn de
verantwoordelijkheden en instrumenten met betrekking tot reïntegratie verder
ontwikkeld en gemoderniseerd. In de Wet structuur uitvoering werk en inkomen
(Wet SUWI) zijn de verantwoordelijkheden
van de
uitkeringsinstantie (voorheen uitvoeringsinstellingen
(uvi’s), na 2002 het
UWV)
bijvoorbeeld opnieuw geregeld. Met de Wet verbetering poortwachter en de
Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003
zijn de verantwoordelijkheden van de werkgever en de werknemer
nader vormgegeven. Door
afschaffing van de verplichte verzekering op grond van de Wet
arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen dienen zelfstandigen
zich, indien gewenst, te verzekeren bij een private verzekeraar.
Vervolgens is ook een deregulering van het reïntegratie-instrumentarium
ingezet. Met het Belastingplan 2002 [Belastingplan
2002 V - Socialezekerheidswetgeving, red.] en de rblz.|43|
Wet tot wijziging van
enkele socialeverzekeringswetten en enige andere wetten in verband met het
aanbrengen van enige vereenvoudigingen (Stb. 2004, 728) is het
instrumentarium in de Wet Rea vereenvoudigd. De verschillende budgetten
zijn vervangen door een premiekorting en voor werkgevers die extra
kosten maken, is een subsidie ingevoerd. Daarnaast is ook de
reïntegratie-uitkering ingetrokken.
Tot slot kan een aantal
instrumenten worden afgeschaft dan wel nader vormgegeven op grond van
gegevens over het feitelijke gebruik en inzichten over de
effectiviteit en efficiëntie ervan. Hierbij gaat het onder meer om de
quotumregeling, loondispensatie en het begeleid werken. De instrumenten
loondispensatie en begeleid werken worden in de Wajong opgenomen.
In het licht van deze
ontwikkelingen lijkt de functie van de Wet Rea
achterhaald. Er is aanleiding voor een
nieuwe invulling en positionering van het instrumentarium voor
mensen met een handicap. Daarin past dat de Wet Rea niet meer als
afzonderlijke wet in stand blijft. De vervolgens nog relevante bepalingen uit
de Wet Rea worden opgenomen in (onder andere) de materiewetten, de Wet
SUWI en de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv). Dit wordt
geregeld en nader uitgewerkt in de invoeringswet op dit
wetsvoorstel.
In het hiernavolgende
worden onderdelen van het reïntegratiebeleid tijdens de WGA-periode
nader beschreven: rechten en plichten met betrekking tot
reïntegratie (paragraaf 6.2), ondersteuning voor de werknemer tijdens de reïntegratie
(paragraaf 6.3), stimulering van de werkgever (paragraaf
6.4),
verstrekking van arbeidsplaatsvoorzieningen (paragraaf
6.5), een effectief
sanctiebeleid (paragraaf 6.6) en reïntegratie van volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten (paragraaf 6.7).
6.2. Reïntegratie
gedurende de WGA-uitkering
6.2.1. Balans tussen
rechten en plichten
Met
de rechten en
plichten die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen, wordt beoogd een zo snel
mogelijke en duurzame reïntegratie te bewerkstelligen. Het gaat dan niet alleen
om rechten en plichten van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte, maar
ook om plichten van de werkgever als eigenrisicodrager en/of van het UWV. Een
effectieve en efficiënte reïntegratie komt namelijk alleen tot stand
als alle betrokkenen bereid en gemotiveerd zijn om samen hetzelfde doel
na te streven: het minimaliseren van de uitkeringsafhankelijkheid.
De regering meent dat in
dit wetsvoorstel een evenwichtig pakket rechten en plichten is opgenomen.
Dit pakket wordt behandeld in de volgende subparagrafen. Sluitstuk
van het geheel is het klachtrecht en bezwaar- en beroepsmogelijkheden
enerzijds en het sanctiebeleid anderzijds (het sanctiebeleid wordt in paragraaf 6.6 behandeld).
In paragraaf 6.2.2 wordt
eerst ingegaan op de rechten die de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in het
kader van reïntegratie heeft. Centraal in deze paragraaf staat de introductie van
de aanspraak op ondersteuning bij reïntegratie. Daarnaast zullen reeds
bestaande rechten kort worden behandeld. In paragraaf 6.2.3 komen
de plichten van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte aan de orde.
6.2.2. Rechten
Ook na de wachttijd (na
de eerste twee ziektejaren) blijft de verantwoordelijkheid van de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte om zich actief in te zetten voor een spoedige en
duurzame terugkeer naar de arbeidsmarkt onveranderd. rblz.|44|
Hij staat hier niet
alleen voor, maar kan aanspraak maken op (een vorm van) ondersteuning door de eigenrisicodrager of het
UWV. Zoals hierboven reeds opgemerkt,
verschilt de wijze waarop dit recht op ondersteuning is uitgewerkt.
Uiteraard is het niet de
bedoeling dat de eigenrisicodrager en het UWV
wachten totdat de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte een verzoek tot ondersteuning heeft gedaan. De
werkgever is verplicht gedurende de loondoorbetalingsperiode van zijn (zieke)
werknemer die reïntegratie-inspanningen te verrichten die redelijkerwijs van hem verlangd mogen worden. Op het
moment dat de
loondoorbetalingsperiode eindigt, houdt deze verantwoordelijkheid van de werkgever niet
abrupt op. Zolang er nog sprake is van een dienstbetrekking
blijft de werkgever verantwoordelijk voor de reïntegratie van zijn werknemers.
Het is de bedoeling dat
de overgang van de verplichte loondoorbetalingsperiode naar de WGA-periode
soepel verloopt en dat beiden zo naadloos mogelijk op elkaar
aansluiten. Er wordt dus gekeken naar de reïntegratieactiviteiten en -inspanningen die in
de eerste periode zijn verricht. Dit betekent dat de basis
voor de reïntegratie wordt gevormd door het plan van aanpak en het
reïntegratieverslag dat de werkgever heeft opgesteld in de
loondoorbetalingsperiode. In aansluiting hierop zullen de
eigenrisicodrager dan wel het UWV moeten
bezien welke mogelijkheden er (na de wachttijd) in het kader
van de reïntegratie van de desbetreffende persoon nog zijn.
Voor de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte van wie de uitkering door het UWV
wordt betaald, is een
recht op ondersteuning bij reïntegratie opgenomen. Het UWV zal dit recht
invullen door het opstellen van een reïntegratievisie voor de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte, waarin wordt aangegeven wat de reïntegratiemogelijkheden
nog zijn. Indien aan de orde, wordt de visie nader uitgewerkt in een reïntegratieplan.
Het recht op
ondersteuning wordt in geval van eigen risico dragen afgeleid van de wettelijk
vastgelegde reïntegratieverantwoordelijkheid van de eigenrisicodrager. Gezien
de financiële prikkels die de eigenrisicodrager heeft, is volstaan met
het stellen van (wettelijke) minimumvoorwaarden aan de reïntegratietaak.
Hij krijgt dus een grote vrijheid om zijn
reïntegratieverantwoordelijkheid in te vullen. Eén van de
minimumvoorwaarden is dat de eigenrisicodrager
het plan van aanpak dat alle werkgevers tijdens de periode van verplichte
loondoorbetaling moeten opstellen periodiek moet evalueren, ook na de
loondoorbetalingsperiode. Een reeds bestaande verplichting
loopt voor deze werkgevers dus door. In het plan van aanpak zullen de
afspraken die de eigenrisicodrager (of de verzekeraar) met de gedeeltelijk arbeidsgeschikte maakt schriftelijk worden vastgelegd.
Indien de betrokkene
meent dat de eigenrisicodrager onvoldoende invulling geeft aan zijn
reïntegratietaak, dan kan hij de eigenrisicodrager verzoeken om (bepaalde)
ondersteuning. Het plan van aanpak biedt voor de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte daarvoor in voldoende mate aanknopingspunten. Doet de eigenrisicodrager
in de ogen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte na zijn
uitdrukkelijke verzoek dan nog onvoldoende of iets anders dan wat hij
heeft verzocht, dan kan hij bezwaar maken tegen de weigering en
vervolgens beroep aantekenen bij de bestuursrechter tegen de weigering van de
eigenrisicodrager om (bepaalde) ondersteuning te bieden (zie verder
paragraaf 6.3).
De reïntegratievisie
Het
UWV
wordt verplicht
een reïntegratievisie op te stellen. In de reïntegratievisie wordt
op hoofdlijnen aangegeven wat de reïntegratiemogelijkheden voor de betrokkene (nog)
zijn. Daarbij wordt zoveel mogelijk rblz.|45|
uitgegaan van de
wensen van betrokkenen, doch zonder de haalbaarheid uit het oog te verliezen.
De reïntegratievisie is
een product waaruit ondubbelzinnig blijkt welke stappen zullen worden
gezet om aan het werk te geraken. Uitgangspunt is dat in de
reïntegratievisie zoveel mogelijk de (algemene) rechten en plichten en de gevolgen
van niet- of onvoldoende naleving van de verplichtingen worden
opgenomen. De reïntegratievisie dient gedurende het reïntegratieproces
onderhouden te worden.
Het UWV borduurt bij het
opstellen van de reïntegratievisie voort op eerdere
reïntegratieactiviteiten in de loondoorbetalingsperiode (gebaseerd op het plan van aanpak en
het reïntegratieverslag). Indien deze reïntegratie-inspanningen,
gericht op werkhervatting bij een andere werkgever, nog niet zijn afgerond,
kan het UWV in overleg met de werknemer en werkgever een voor
alle partijen aanvaardbare oplossing uitwerken. In andere gevallen zal het
noodzakelijk zijn nieuwe reïntegratie-inspanningen op te starten, bijvoorbeeld in de vorm van bemiddeling door
het UWV, dienstverlening van de CWI of het starten
van een reïntegratietraject bij een reïntegratiebedrijf.
De eigenrisicodrager mag
zelf bepalen of hij een reïntegratievisie opstelt. Om toch ook in geval van
eigen risico dragen de reïntegratiemogelijkheden van een betrokkene (na de
verplichte loondoorbetalingsperiode) vast te leggen, dient de
eigenrisicodrager wel verder te bouwen op het plan van aanpak dat hij in de
eerste twee jaar heeft opgesteld. Hij zal naar aanleiding van de claimbeoordeling
moeten bepalen of het plan nog moet worden bijgesteld. De
werkgever als eigenrisicodrager zal zich - evenals tijdens de
loondoorbetalingsperiode het geval is - in ieder geval moeten laten bijstaan door
één
of meerdere arbodiensten en ook door een reïntegratiebedrijf
indien de arbodienst geen reïntegratieactiviteiten verricht.
Het reïntegratieplan
In vervolg op de
reïntegratievisie, die door het UWV
in samenspraak met de cliënt wordt
opgesteld, kan een reïntegratieplan worden opgesteld. In het reïntegratieplan
worden de afspraken vastgelegd tussen reïntegratiebedrijf en cliënt die in het
kader van de reïntegratie zijn gemaakt. Deze afspraken zullen zo concreet mogelijk worden gemaakt en worden gekoppeld
aan het beoogde
eindresultaat. Het is belangrijk dat partijen weten waar ze elkaar over en
weer op kunnen aanspreken. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft
dus niet alleen verplichtingen, maar ook rechten jegens degene die
verantwoordelijk is voor zijn reïntegratie. De instemming van de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte met deze rechten en plichten uit zich in het feit dat deze
de overeenkomst voor gezien moet tekenen.
Het
UWV
kan een
reïntegratiebedrijf de opdracht geven een reïntegratieplan op te stellen. Dit is een
bevoegdheid en geen verplichting. Er zijn namelijk situaties
denkbaar waarin het UWV hiertoe geen opdracht geeft. Ten eerste blijft het
opstellen van een reïntegratieplan achterwege als het UWV van mening is dat
geen reïntegratiebedrijf behoeft te worden ingeschakeld. Volstaan wordt dan met
het opstellen van de reïntegratievisie. Ten tweede kan de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook zelf (zonder tussenkomst van het UWV) een concreet
voorstel voor zijn reïntegratie (een reïntegratieplan)
indienen. Hij verzoekt het UWV dan om een zogeheten individuele
reïntegratieovereenkomst (IRO). Het UWV toetst de IRO-aanvraag. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte die gebruik maakt van een
IRO heeft - uiteraard -
dezelfde rechten en plichten als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die
deelneemt aan een regulier reïntegratietraject.
Als echter in de
reïntegratievisie wordt vermeld dat een reïntegratiebedrijf ingeschakeld moet worden,
zal altijd wél een reïntegratieplan worden rblz.|46|
opgesteld. Het UWV
legt
dan contact met een reïntegratiebedrijf. Laatstgenoemde zal in samenspraak met de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte een reïntegratieplan
opstellen. Daarbij zal uiteraard gekeken worden naar het in de
loondoorbetalingsperiode opgestelde plan van aanpak.
In een reïntegratieplan
kan bijvoorbeeld worden vastgelegd dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte als hij
ziek wordt tijdens het reïntegratietraject, hij dit vóór een bepaalde
tijd moet melden bij het reïntegratiebedrijf, maar ook kunnen afspraken
worden vastgelegd ter zake van specifieke sollicitatieactiviteiten
en afspraken over het maken van huiswerkopdrachten.
Overige rechten
Zoals gebruikelijk kunnen
zowel de gedeeltelijk arbeidsgeschikte als de volledig arbeidsgeschikte
aanspraak maken op de volgende algemene, niet specifiek uit het
onderhavige wetsvoorstel voortvloeiende, rechten. De gedeeltelijk
arbeidsgeschikte heeft recht op een adequate, behoorlijke behandeling door het
UWV.
Als hij niet tevreden is over de manier waarop hij wordt behandeld of
over de wijze van afhandeling van zijn vragen of betalingen, heeft hij het
recht daarover een klacht in te dienen. Ook heeft hij recht op informatie
over zijn uitkering, zijn rechten en plichten met betrekking tot
reïntegratie en de gevolgen van niet- of onvoldoende naleving van deze plichten. De
afspraken tussen UWV en/of reïntegratiebedrijf en gedeeltelijk arbeidsgeschikte op het terrein van reïntegratie (en zijn
uitkering) worden
schriftelijk vastgelegd. Als in de reïntegratievisie dan wel het reïntegratieplan
opgenomen afspraken niet worden nageleefd, kan dit reden zijn voor
het UWV om de verzekerde een sanctie (boete of maatregel) op te leggen.
Zowel reïntegratievisie als reïntegratieplan zijn op rechtsgevolg gericht.
Tegen besluiten met rechtsgevolg van het UWV én van de eigenrisicodrager staat voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte
bezwaar of beroep open.
Verder heeft de
uitkeringsgerechtigde recht op informatie over de over hem opgeslagen gegevens
en het recht op inzage van zijn dossier.
6.2.3. Plichten
In
dit wetsvoorstel staat
bevordering van arbeidsparticipatie centraal. De gedeeltelijk
arbeidsgeschikte heeft bij reïntegratie duidelijk een eigen verantwoordelijkheid. Om
deze verantwoordelijkheid te benadrukken, zijn de verplichtingen die de
uitkeringsgerechtigde heeft zo actief mogelijk geformuleerd. In dat
kader is het ook noodzakelijk dat de verplichtingen zo duidelijk mogelijk zijn.
Zowel de gedeeltelijk arbeidsgeschikte enerzijds als de eigenrisicodrager en
het UWV
anderzijds moeten precies weten wat over en weer van elkaar mag worden verwacht en waar ze elkaar op
mogen aanspreken.
Hierdoor wordt eveneens
duidelijk dat reïntegratie niet vrijblijvend is. Het is niet vanzelfsprekend
- voor zover dat idee bestond - dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte die
niet of onvoldoende deelneemt aan noodzakelijk of wenselijk geachte
reïntegratieactiviteiten zijn rechten gewoon behoudt. Aan het recht op een
uitkering zijn voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook verplichtingen
verbonden.
In de WGA zijn
verplichtingen tot (pro)actief gedrag opgenomen. Proactief of actief gedrag houdt in
elk geval in dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte de WGA-uitvoerder
informeert, meewerkt aan verzoeken of opdrachten, er alles aan doet om te
voorkomen dat hij een beroep moet doen op een uitkering, dan wel dit beroep
zoveel mogelijk beperkt. Daarnaast is de
gedeeltelijk rblz.|47|
arbeidsgeschikte steeds verplicht tot een actieve opstelling tijdens het ontvangen van
de uitkering.
Binnen de verplichtingen
tot (pro)actief gedrag wordt in het systeem van de wet aldus een
onderscheid gemaakt naar:
1. informatieplicht en
medewerking aan controle;
2. plichten ter
voorkoming van ontstaan en bestaan van recht op uitkering op grond van deze
wet;
3. plichten gericht op
vergroten van mogelijkheden tot het verrichten van arbeid;
4. plichten gericht op
inschakeling in de arbeid.
Ad
1. Onder de
informatieplicht en medewerking aan controle vallen alle plichten die erop gericht
zijn om al hetgeen relevant is voor de uitkering uit zichzelf of op
verzoek mondeling mede te delen of schriftelijk te verstrekken. Daarnaast
valt onder deze verplichting het meewerken aan verzoeken of opdrachten
van het UWV, de eigenrisicodrager, de
Centrale organisatie werk en
inkomen of het reïntegratiebedrijf om deze in staat te stellen de wet uit te
voeren.
Ad
2. Plichten ter
voorkoming van ontstaan en bestaan van recht op uitkering op grond van deze
wet houden in dat de verzekerde uitkeringsafhankelijkheid tracht te vermijden en
gehouden is schadebeperkende maatregelen te nemen.
Ad
3. Plichten gericht
op het vergroten van de mogelijkheden tot het verrichten van arbeid
kunnen zowel de medische mogelijkheden omvatten als de mogelijkheden die
zijn gericht op competenties die vereist zijn voor het verrichten van
arbeid. Het gaat erom dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte zijn kansen op de
arbeidsmarkt vergroot, nadat die kansen door zijn verminderde
arbeidsgeschiktheid zijn afgenomen.
Ad
4. Onder plichten
gericht op inschakeling in arbeid worden de inspanningen verstaan die de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte moet verrichten om zich daadwerkelijk aan te
bieden op de arbeidsmarkt. Het gaat dan in ieder geval om de verplichting
zich als werkzoekende te laten registreren bij het CWI (registratieplicht),
te zoeken naar werk (sollicitatieplicht) en aangeboden passende arbeid te
aanvaarden (acceptatieplicht).
Omdat de regering het
belangrijk vindt dat iedereen die mogelijkheden heeft om arbeid te
verrichten hiervan ook gebruik maakt, geldt de sollicitatieplicht voor iedereen met een
WGA-uitkering. Een WGA-uitkering impliceert immers dat een betrokkene
(op termijn) nog arbeidsmogelijkheden heeft. Iedereen met een WGA-uitkering is derhalve in beginsel verplicht in
voldoende mate te
solliciteren. De regering realiseert zich echter ook dat er situaties denkbaar
zijn waarin het voor bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden gedurende een bepaalde
periode niet wenselijk of mogelijk is om te solliciteren.
Daarbij wordt vooral gedacht aan gedeeltelijk arbeidsgeschikten die volledig maar niet
duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Daarom is in de Wet
WIA,
evenals in de WW
het geval is, de mogelijkheid opgenomen voor bepaalde
groepen uitkeringsgerechtigden bij ministeriële regeling een ontheffing
voor de sollicitatieplicht te verlenen. In deze regeling kan dan ook de duur van
de ontheffing worden bepaald.
Uit het bovenstaande
blijkt dat de verplichtingen actief zijn opgesteld. De genoemde vier
categorieën plichten benadrukken dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte moet
meewerken aan zijn reïntegratie.
Reïntegratievisie en
reïntegratieplan: nadere invulling verplichtingen
De wettelijke
verplichtingen zijn algemeen geformuleerd. De eerste concretisering van de
verplichtingen geschiedt in de reïntegratievisie, die rblz.|48|
wordt opgesteld tussen
cliënt en het UWV. Een nadere invulling vindt plaats door een vertaling
van die visie naar concrete resultaatgerichte reïntegratieafspraken,
die in samenspraak tot stand komen tussen cliënt en reïntegratiebedrijf
en zijn vastgelegd in het reïntegratieplan.
Uitgangspunt is dat in de
reïntegratievisie zoveel mogelijk de rechten en plichten en de gevolgen
van niet- of onvoldoende naleving van de verplichtingen worden
opgenomen. In het reïntegratieplan kan worden volstaan met nadere
aanvullingen, dan wel bijstellingen op de reeds in de visie opgenomen rechten
en plichten (en de gevolgen daarvan bij niet- of onvoldoende naleving).
Reïntegratievisie en
reïntegratieplan sluiten steeds op elkaar aan. Als het reïntegratieplan wordt
bijgesteld, betekent dit dat moet worden bezien of ook de reïntegratievisie
moet worden bijgesteld. Omgekeerd geldt dat als de reïntegratievisie
wordt bijgesteld, gelijk het reïntegratieplan moet worden bijgesteld. Het is
dan ook van belang dat partijen (UWV, verzekerde en het ingeschakelde
reïntegratiebedrijf) over bijstellingen met elkaar communiceren en
duidelijke procedures hierover maken.
6.3. Ondersteuning
gedeeltelijk arbeidsgeschikte tijdens de reïntegratie
Gedurende de WGA-periode
wordt de gedeeltelijk arbeidsgeschikte op diverse manieren bij zijn
reïntegratie geholpen. Zoals vermeld, zal in de wet een recht op
ondersteuning bij reïntegratie worden opgenomen. Deze specifieke bepaling geldt
voor die personen waarvoor de reïntegratieverantwoordelijkheid bij het UWV
ligt.
Als de
reïntegratieverantwoordelijkheid bij de eigenrisicodrager ligt, vloeit het recht op
ondersteuning voort uit de wettelijk omschreven reïntegratietaak. In beide gevallen is er
dus sprake van een recht op ondersteuning.
Bij het recht op
ondersteuning bij reïntegratie gaat het niet om een recht op een specifieke
voorziening of aanbod door de werkgever dan wel het UWV. Immers,
reïntegreren is maatwerk. De in te zetten reïntegratieactiviteiten moeten aansluiten bij de
inspanningen tijdens de periode van verplichte loondoorbetaling. Daarnaast moeten de activiteiten aansluiten
bij de situatie en
problematiek, bij de competenties en beperkingen van de cliënt. Per individueel
geval zal dit verschillen. Zo zal de ene persoon voldoende hebben aan een
(bemiddelings)gesprek of sollicitatietraining, maar zal een andere
persoon meer of intensievere ondersteuning nodig hebben.
Reïntegratieactiviteiten die niet uitgaan van de capaciteiten van de
cliënt lopen het
risico niet te leiden tot succes: te weten een duurzame werkhervatting waarbij de
resterende verdiencapaciteit zoveel mogelijk wordt benut. Deze noties
en uitgangspunten gelden ongeacht de uitvoerder van de WGA-regeling: werkgever, verzekeraar of
UWV. Hieronder wordt nader ingegaan op
de nadere invulling door de diverse partijen.
Naast het recht op
ondersteuning bij de reïntegratie kan de werknemer gebruik maken van de
mogelijkheid tot proefplaatsing (als onderdeel van de inspanningen van
werkgever, verzekeraar of UWV). De proefplaatsing biedt een werknemer de
mogelijkheid om maximaal drie maanden werk te verrichten bij een nieuwe
werkgever met behoud van uitkering. Op deze wijze kan de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte wennen aan een nieuwe baan, terwijl de werkgever
ervaring kan opdoen met een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer. Een
proefplaatsing is niet geheel vrijblijvend, zowel werknemer als werkgever
dienen de intentie te hebben met elkaar verder te willen. Gezien deze
intentie is de gedeeltelijk arbeidsgeschikte gedurende de proefplaatsing
vrijgesteld van het verwerven van passende arbeid elders. Doel van
de proefplaatsing voor zowel de gedeeltelijk rblz.|49|
arbeidsgeschikte als de
werkgever is immers te komen tot een duurzame plaatsing. De
proefplaatsing beïnvloedt de duur van het recht op een WGA-uitkering noch in
positieve, noch in negatieve zin. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte
werknemer is gedurende de proefplaatsing wel ontheven van de
sollicitatieverplichting.
Uitvoering WGA door
werkgevers/verzekeraars
Werkgevers die
ervoor
kiezen eigenrisicodrager te worden, kunnen de ondersteuning bij de
reïntegratie zelf verzorgen (en zich laten bijstaan door één of meerdere
arbodiensten en/of reïntegratiebedrijf) of inkopen bij een private
verzekeraar. Beiden hebben een evident financieel belang bij schadebeperking, dus
een geslaagde reïntegratie. Het recht op ondersteuning zal daarom naar
verwachting adequaat worden ingevuld. Om werkgevers en
verzekeraars in de gelegenheid te stellen optimaal in te spelen op individuele
wensen en behoeften ("maatwerk") worden er aan de vormgeving van het
reïntegratiebeleid van de werkgever als eigenrisicodrager geen specifieke
voorwaarden gesteld en wordt volstaan met het stellen van minimumvoorwaarden.
Als de verzekerde meent
dat de eigenrisicodrager onvoldoende invulling geeft aan zijn
reïntegratietaak, kan hij bezwaar maken bij de eigenrisicodrager. Vervolgens kan de
verzekerde beroep instellen tegen het besluit van de eigenrisicodrager
bij de bestuursrechter. Ongeacht een publieke of private uitvoering is in
principe de rechtsbescherming voor alle verzekerden op gelijke wijze geregeld
en is de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
Uitvoering WGA door het UWV
Werkgevers kunnen er ook
voor kiezen verzekerd te blijven bij het UWV. De gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemer wordt dan bij zijn reïntegratie ondersteund door het
UWV.
Een belangrijke rol is hierbij weggelegd voor de reïntegratiecoach van
het UWV: deze bepaalt in samenspraak met de gedeeltelijk arbeidsgeschikte de in te zetten activiteiten. Hierbij speelt de
inbreng van de cliënt
een cruciale rol.
De activiteiten kunnen
variëren van begeleiding door de reïntegratiecoach bij het zoeken naar een
baan tot het inkopen van reïntegratietrajecten bij private
reïntegratiebedrijven. Om maatwerk te waarborgen, wordt een breed pakket aan
reïntegratieactiviteiten aangeboden bij verschillende reïntegratiebedrijven.
Daarnaast hebben de cliënten van het UWV de mogelijkheid zelf
initiatieven te ontplooien door de reïntegratietelefoon te bellen of een aanvraag
voor een IRO in te dienen. De IRO biedt een gedeeltelijk
arbeidsgeschikte de mogelijkheid zelf een reïntegratieplan op te stellen en zelf een
reïntegratiebedrijf te kiezen. De IRO biedt de cliënt zo de mogelijkheid zelf de
regie over zijn reïntegratie te voeren. Voorwaarde voor een goed functionerende IRO-regeling is transparantie van de
reïntegratiemarkt voor
de cliënt. Reïntegratiebedrijven zullen zich als gevolg van invoering van
de IRO meer richten op de cliënt als opdrachtgever van reïntegratie. Dit
komt de transparantie van en marktwerking op de reïntegratiemarkt ten
goede.
Voor het opstellen en
uitvoeren van het reïntegratieplan koopt het UWV
reïntegratiedienstverlening
in bij reïntegratiebedrijven in de vorm van reïntegratietrajecten.
Bij de inkoop van trajecten hanteert het UWV een aanbestedingsprocedure,
die transparante besteding van publieke middelen en marktconforme
prijsvorming waarborgt. De contouren van marktwerking heeft het
kabinet geschetst in de nota "Naar een werkende
reïntegratiemarkt" (Kamerstukken
II 2002-2003, 28 719, nr. 1). In dat verband zijn ook stappen gezet ten aanzien
van aspecten als het frequenter aanbesteden, rblz.|50|
het contracteren van
meerdere reïntegratiebedrijven voor dezelfde doelgroepen en het aanbesteden van
meer homogene doelgroepen, zodat voor meer cliënten van
het UWV maatwerk gerealiseerd kan worden. Met homogene groepen is het
bovendien mogelijk juist ook de moeilijk plaatsbare groepen afzonderlijk en
tegen marktconforme prijzen aan te besteden. Hiermee wordt
het risico dat reïntegratiebedrijven zich richten op de meer
perspectiefrijke gevallen ondervangen. Met het aanbesteden van meer homogene
doelgroepen kan ook de juiste inhoud van trajecten voor de juiste doelgroep
gerealiseerd worden, hetgeen resulteert in maatwerk.
6.4. Stimuleren van de
werkgever
Werkgevers spelen een
zeer belangrijke rol bij het succes van de reïntegratieactiviteiten.
Zij zijn immers degenen die de keuze moeten maken de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte in dienst te houden of in dienst te nemen. Daarom zet de
regering een tweetal instrumenten in, die deze keuze in het voordeel van
de gedeeltelijk arbeidsgeschikte kunnen doen uitvallen: de no-riskpolis en de premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten.
De no-riskpolis
vrijwaart werkgevers van de kosten van verplichte loondoorbetaling bij het in dienst nemen
van gedeeltelijk arbeidsgeschikten. De premiekorting beloont
werkgevers die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer in dienst nemen
of houden.
De regering is van mening
dat het verbeteren van de beeldvorming bij werkgevers over
gedeeltelijk arbeidsgeschikten een cruciaal onderdeel is van het
reïntegratiebeleid. De regering ontplooit activiteiten die erop gericht zijn de
beeldvorming van werkgevers over gedeeltelijk arbeidsgeschikten te verbeteren. Daarbij
is
het van belang dat waar dat nodig is instrumenten ingezet
worden die eventuele belemmeringen voor reïntegratie wegnemen. De beeldvorming
van werkgevers hangt samen met bijvoorbeeld de kennis
over gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers, maar ook met de kennis
van wet- en regelgeving. Voor een goede werking van
reïntegratie-instrumenten is het dan ook belangrijk dat werkgevers op de hoogte zijn van wet-
en regelgeving.
Betrokkenheid van
werkgevers is essentieel om reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten
maximaal kans van slagen te bieden. De regering vraagt sociale partners
en uitvoeringsorganisaties daarom ook mee te denken hoe zij hieraan
een praktische invulling kunnen geven. Zo tracht de regering door
werkgevers ervaren belemmeringen bij het in dienst nemen van gedeeltelijk
arbeidsgeschikten weg te nemen. Daarmee stimuleert de regering werkgevers om
gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te nemen. Op deze wijze
moet het regeringsbeleid zijn praktische weerslag krijgen op de werkvloer.
6.4.1. No-riskpolis
Werkgevers verwachten
risico’s bij het in dienst nemen of houden van een gedeeltelijk
arbeidsgeschikte. Het belangrijkste risico dat werkgevers zien, is veelvuldige uitval
wegens ziekte of hernieuwde arbeidsongeschiktheid. De verwachtingen van
werkgevers over de mogelijke risico’s en de daaraan verbonden kosten
van onder meer loondoorbetaling kunnen belemmeringen vormen voor
de werkhervatting van gedeeltelijk arbeidsgeschikten.
Om te voorkomen dat
werkgevers door de mogelijke kosten van uitval van de werknemer als gevolg
van ziekte of arbeidsongeschiktheid geen dienstbetrekking aangaan of een bestaande
dienstbetrekking beëindigen, voorziet rblz.|51|
de no-riskpolis in
een bescherming tegen deze kosten. De no-riskpolis vergoedt in het geval van ziekte de kosten van loondoorbetaling. In
het geval van arbeidsongeschiktheid voorkomt de no-riskpolis een hogere Pemba- en
WGA-premie.
Een werkgever die een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt, krijgt gedurende vijf jaar
aanspraak op de no-riskpolis Ziektewet. Dat wil zeggen dat het
UWV
de werkgever
tegemoet komt voor de kosten van de verplichte
loondoorbetaling (no-riskpolis ZW) als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte
werknemer binnen vijf
jaar ná indiensttreding uitvalt wegens ziekte. Deze
tegemoetkoming is zo vormgegeven dat de werknemer aanspraak krijgt op een
ZW-uitkering in het geval van ziekte. Deze uitkering bedraagt 70% van het
dagloon van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer. Op verzoek van
de werkgever kan het ziekengeld op het dagloon van de werknemer
worden gesteld. Indien die ziekte vervolgens leidt tot
arbeidsongeschiktheid, hoeft de werkgever geen hogere Pemba-
en WGA-premie te betalen (no-riskpolis WGA). De termijn van vijf jaar kan nog eens met hetzelfde
aantal jaren verlengd worden als sprake is van een verhoogd risico op
ernstige gezondheidsklachten of een sterk wisselend ziektebeeld. De duur van
de no-riskpolis is ongeacht de mate van arbeidsongeschiktheid.
Dit betekent dat indien na werkhervatting de mate van arbeidsongeschiktheid
afneemt tot onder de 35%, de aanspraak op de no-riskpolis blijft
bestaan. Na beëindiging van de WGA-uitkering kan deze aanspraak dus nog enige
tijd blijven bestaan.
Nieuw in de WGA is dat de
werkgever niet alleen de no-riskpolis ontvangt bij in dienst nemen, maar
ook bij in dienst houden van een werknemer die gedeeltelijk
arbeidsgeschikt is verklaard. Voor het doel van reïntegratie, duurzame werkhervatting,
is het immers niet relevant of dat gebeurt door het in
dienst houden of nemen van een gedeeltelijk arbeidsgeschikte. Voor de werkgever die de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer in dienst houdt, wordt de
risicodekking geboden gedurende de eerste vijf jaar na
afloop van de loondoorbetalingsperiode.
Voorwaarde voor de
no-riskpolis is dus dat de werknemer gedeeltelijk arbeidsgeschikt bevonden
moet worden. Indien een werknemer in de periode van verplichte
loondoorbetaling aan het werk gaat bij een andere werkgever (reïntegratie
tweede spoor), dan wordt deze nieuwe werkgever niet gecompenseerd met een
no-riskpolis. De nieuwe werkgever kan met
de oude werkgever, bij
wie de werknemer is uitgevallen, zo nodig afspraken maken over de
dekking van het risico van uitval. Indien deze werknemer na twee jaar
ziekte alsnog gedeeltelijk arbeidsgeschikt bevonden wordt, dan maakt
de nieuwe werkgever vanaf dat moment aanspraak op de no-riskpolis.
6.4.2. Premiekorting
gedeeltelijk arbeidsgeschikten
De regering prikkelt
werkgevers met een premiekorting op positieve wijze om meer gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemers in dienst te nemen of te houden. De
premiekorting biedt de werkgever een financiële compensatie voor eventuele kosten van
bijvoorbeeld aanpassingen van de werkplek of extra kosten van
begeleiding in de eerste periode van het dienstverband. Deze premiekorting wordt
gecontinueerd.
De werkgever die een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt, krijgt op dit moment gedurende
drie jaar een premiekorting van €|2042,- op zijn
socialeverzekeringspremie. Voor een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer die minder dan 50% van het wettelijk minimumloon
verdient op jaarbasis bedraagt de premiekorting €|454,-.
De werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikt geworden werknemer in
dienst houdt, krijgt deze premiekorting eenmalig. In de invoeringswet op
dit wetsvoorstel wordt in verband met de samenhang rblz.|52|
met de
financieringssystematiek van het onderhavige wetsvoorstel aangegeven op welke
premie(s) de korting in het nieuwe stelsel betrekking zal hebben. Daarbij wordt
tevens ingegaan op aspecten die samenhangen met de overheveling van
de premieheffing naar de belastingdienst.
6.4.3. Doelgroep van de
no-riskpolis en de premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten
Zoals hiervoor aangegeven,
is het van groot belang dat werkgevers worden gestimuleerd en
gefaciliteerd om personen met beperkte mogelijkheden op de arbeidsmarkt in
dienst te nemen. Daarom zullen werkgevers van werknemers die
gedeeltelijk, dus ten minste 35%, arbeidsongeschikt zijn in aanmerking komen
voor de instrumenten no-riskpolis en premiekorting
gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Dit zijn dus in elk geval werkgevers van personen
met een WGA-uitkering. Daarnaast zullen de no-riskpolis en de
premiekorting ook ter beschikking worden gesteld aan werkgevers die personen
in dienst nemen die qua medische problematiek vergelijkbaar zijn met
gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer waarop deze
wet van toepassing
is.
Omdat deze personen geen
uitkering ontvangen, zal de doelgroep op andere wijze moeten
worden bepaald. Er zal dus een indicatie gesteld moeten worden. Het gaat
dan om personen die:
1. een indicatie hebben
voor de Wsw, zoals vastgesteld door het CWI;
2. behoren tot de
populatie waarbij de gemeente verantwoordelijk is voor de
reïntegratie en van
wie de verdiencapaciteit met meer dan 35% is afgenomen.
Bij deze groepen gaat het
om personen van wie door middel van een indicatiestelling is
vastgesteld dat ze een beperking in verdiencapaciteit op de reguliere
arbeidsmarkt hebben. Deze personen ontvangen reïntegratieondersteuning
op grond van de Wsw of de Wwb. Hun (potentiële) werkgever ontvangt de
no-riskpolis en de premiekorting op grond van deze
wet.
De doelgroep zal nader
worden uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur.
6.5.
Arbeidsplaatsvoorzieningen
De overheid is
verantwoordelijk voor het waarborgen van een gelijke toegang tot de
arbeidsmarkt. Met de nadruk op activering is een doel van dit wetsvoorstel
zoveel
mogelijk gedeeltelijk arbeidsgeschikten aan het werk te helpen en te
houden. Gezien ook het streven tot meer arbeidsparticipatie van chronisch zieke,
gehandicapte en oudere werknemers, is extra inspanning nodig om
arbeid en arbeidsplaatsen geschikt te maken en te houden voor mensen
met een beperking. Goed arbobeleid is daartoe noodzakelijk, de
regering ondersteunt dit beleid, door in overleg met
patiëntenverenigingen en arbodienstverleners te werken aan een gericht pakket
arbodienstverlening en met het verzamelen en verspreiden van best
practices.
Het is ook belangrijk dat
arbeid en arbeidsplaats toegankelijk en in principe flexibel en aanpasbaar
zijn en daarmee zoveel mogelijk al bij voorbaat geschikt zijn voor mensen
met een beperking. Toepassing van dit door de regering
ondersteunde principe van "design for all" zal
ertoe leiden dat veel
arbeidsplaatsen niet meer aangepast hoeven te worden als een werknemer
geconfronteerd wordt met een beperking tijdens zijn levensloop. De eerste
ervaringen laten zien dat er in verschillende bedrijfstakken reeds
goede voorbeelden zijn van de toepassing van dit principe met overwegend
een goede tot zeer goede kosten-batenbalans (SZW-werkdocument nr.
202/juli 2001, Politstudy Design for All in werksituaties, rblz.|53|
Inventarisatie
van werkaanpassingen; dr. ir. F.M. Molenbroek c.s., Vakgroep I.O. TU Delft,
en SZW-werkdocument 289/juni 2003, Pilotstudy naar kosten en baten van
oplossingen in werksituaties met Desifgn4All [Design4all, red.] en Disability Management; TNO Arbeid, ir.
E.A.P. Koningsveld c.s.).
Waar aanpassing van de
arbeidsplaats aan de orde is die verder gaat dan de normale
arboverantwoordelijkheid van de werkgever biedt het UWV
arbeidsplaatsvoorzieningen
aan. Het gaat bij de arbeidsplaatsvoorzieningen om aanpassingen op de
werkplek van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer bijvoorbeeld in de vorm van een brailleregel,
om vervoersvoorzieningen
voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer en om persoonlijke hulp
op de werkplek in de vorm van een jobcoach enerzijds of een
doventolk of voorleeshulp anderzijds. Onder aanpassingen op de
werkplek valt niet alleen een aangepaste inrichting van de arbeidsplaats,
maar vallen ook aanpassingen aan de bedrijfsinrichting (bijvoorbeeld opgangen
voor rolstoelen of een invalidentoilet).
Deze voorzieningen kunnen
tevens worden ingezet ten behoeve van werknemers die geen uitkering ontvangen op grond van
deze wet, maar die in
verband met structurele
functionele beperkingen als gevolg van ziekte of handicap zonder de
voorziening hun werkzaamheden niet kunnen verrichten. Het risico is aanzienlijk dat de structurele functionele beperkingen
zonder voorziening zullen
leiden tot instroom in een WIA-uitkering. Zonder de voorziening
zijn hun beperkingen qua ernst vergelijkbaar met een arbeidsongeschiktheid
van ten minste 35%. Dit betekent dat de beperkingen als gevolg van ziekte en
handicap moeten leiden tot beperkingen in het functioneren. Bij
deze beperkingen moet sprake zijn van een structureel karakter: de aandoening
en beperkingen in functioneren moeten minstens één jaar
voorafgaande aan de aanvraag hebben bestaan. Als dat niet het geval is, kan het
ook voldoende zijn dat de klachten en beperkingen naar alle
waarschijnlijkheid ten minste één jaar zullen bestaan. Het is noodzakelijk dat de
beperkingen zich op het moment van de aanvraag voordoen. Indien in het
verleden sprake is geweest van een aandoening, maar deze is genezen,
ontstaat, net als in de huidige situatie, geen aanspraak op arbeidsplaatsvoorzieningen. Het
UWV
kan de arbodienst
laten beoordelen of de
werknemer structurele functionele beperkingen ondervindt als gevolg van
ziekte of handicap. De arbodienst adviseert het UWV over het treffen van
een voorziening. Op deze adviezen vindt marginale toetsing door het UWV op
plausibiliteit plaats. Bij gerede twijfel doet het UWV eigen onderzoek.
De voorzieningen die het
UWV
op grond van deze wet verstrekt, zijn een aanvulling op de
inspanningen die de werkgever reeds verricht op grond van de Arbeidsomstandighedenwet
1998 en het Burgerlijk
Wetboek. Deze inspanningen zijn immers
algemeen gebruikelijk. Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet
1998 is een werkgever verplicht om een zo goed mogelijk
arbeidsomstandighedenbeleid te voeren. Ingevolge het Burgerlijk Wetboek wordt
verder van de werkgever verwacht dat hij zich als een goed werkgever
gedraagt. Dit betekent dat de inrichting van het bedrijf, het
productieproces en de daarbij te gebruiken hulpmiddelen zoveel als redelijkerwijs
kan worden gevergd onder de algemene verantwoordelijkheid van de werkgever
vallen.
Aanpassingen die gericht zijn op het voorkomen van uitval
(preventie) vallen dus niet onder deze regeling. Ook kunnen er geen
voorzieningen worden verstrekt die geacht worden te liggen op het terrein van
de gezondheidszorg.
Een werkgever is er ook
bij gebaat om zich als een goed werkgever te gedragen. Immers, in het Burgerlijk
Wetboek, de Wet verbetering poortwachter, de
Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 en de Wet
SUWI is de
verantwoordelijkheid voor reïntegratie gedurende rblz.|54|
de
loondoorbetalingsperiode bij ziekte belegd bij de werkgever en de werknemer. Met een
adequaat preventief beleid kan de werkgever verzuim voorkomen en de
kosten als gevolg van ziekteverzuim in de vorm van loondoorbetaling
beperken. Het UWV
weegt met het oog op een verantwoorde besteding
van gelden tenslotte altijd af in hoeverre de gevraagde voorziening is
te beschouwen als een adequate oplossing voor de opheffing van de
beperkingen.
Het verstrekken van
voorzieningen was in de Wet Rea onderverdeeld in verschillende voorzieningenregelingen voor arbeidsgehandicapte werknemers
en niet-werknemers
enerzijds en een subsidieregeling voor werkgevers anderzijds. In het
onderhavige wetsvoorstel wordt een vernieuwd pakket arbeidsplaatsvoorzieningen gecreëerd. Dit pakket omvat een algemeen
geldende
voorzieningenregeling voor werknemers en een subsidieregeling voor werkgevers.
Daarnaast kan het UWV
voorzieningen inzetten voor gedeeltelijk
arbeidsgeschikten voor wie het UWV een reïntegratietraject inzet.
Het bevorderen van de
eenvoud en de snelheid van de verstrekking van voorzieningen en subsidie
staan voorop. Onzekerheid over het al dan niet verstrekken van deze
voorzieningen mag immers geen belemmering voor reïntegratie zijn. De
cliënt dient in feite al voordat hij solliciteert te weten welke voorzieningen hij
kan verwachten van UWV
en bij zijn toekomstige werkgever, zodat hij daar
bij sollicitaties naar kan verwijzen. Een heldere en uitvoerbare
voorzieningenregeling moet werkgevers en werknemers duidelijkheid bieden over
wat wel en niet behoort tot het pakket voorzieningen. Van belang is daarnaast
dat het UWV binnen redelijke termijnen komt tot een beslissing
over de aanvraag en tot verstrekking van de voorzieningen. Werkgevers en werknemers
weten zo snel waar ze aan toe zijn. Goede voorlichting door het UWV is dus een vereiste.
Voor de
arbeidsplaatsvoorzieningen voor werknemers geldt dat het UWV
de voorzieningen waar
mogelijk verstrekt aan de werknemer. Dit bevordert diens onafhankelijke
positie en daarmee diens mobiliteit op de arbeidsmarkt. Sommige
voorzieningen maken uit de aard der zaak echter deel uit van het bedrijf
van de werkgever en/of zijn niet meeneembaar. In die situatie zal de
voorziening aan de werkgever worden verstrekt.
6.6. Sanctiebeleid
Het succes van
reïntegratie wordt voor een groot deel bepaald door de inspanningen van de
uitkeringsgerechtigde. Als een gedeeltelijk arbeidsgeschikte onverhoopt niet of
onvoldoende meewerkt aan reïntegratieactiviteiten, moet er een middel zijn
om het gedrag van deze persoon te beïnvloeden. In sommige
gevallen zal het voldoende zijn dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte
rechtstreeks wordt aangesproken op zijn gedrag. In andere gevallen zal een
zwaarder middel in de vorm van een sanctie (blijvende of tijdelijke, gehele of
gedeeltelijke weigering van de uitkering dan wel een administratieve
boete) noodzakelijk zijn om de reïntegratie-inspanningen van de
uitkeringsgerechtigde te stimuleren. Kortom de mogelijkheid om
sancties op te leggen, vormt de sluitpost van reïntegratie en is dus
geen doel op zich.
In
dit wetsvoorstel wordt
de mogelijkheid van eigen risico dragen voor de WGA-uitkering ingevoerd.
De eigenrisicodrager wordt verantwoordelijk voor de reïntegratie.
Dit maakt dat de eigenrisicodrager de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook tot
medewerking aan reïntegratieactiviteiten moet kunnen aansporen. Immers,
eigenrisicodragers hebben een financieel belang om een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte te reïntegreren. Daarom is rblz.|55|
ervoor gekozen de
eigenrisicodrager, binnen bepaalde voorwaarden, verantwoordelijk te maken voor het
sanctiebeleid.
In
paragraaf 6.6.1 wordt
eerst het sanctiebeleid en het daarbij behorende sanctie-instrumentarium
van het UWV
besproken. In paragraaf 6.6.2 komt het opleggen van sancties
door eigenrisicodragers aan de orde.
6.6.1. Sanctiebeleid UWV
De Wet WIA
heeft voor het UWV
geen ingrijpende wijzigingen in de uitvoering van het sanctiebeleid tot
gevolg. Het sanctie-instrumentarium is voor het UWV ongewijzigd gebleven
en bestaat, evenals in de huidige WAO, uit administratieve boeten en
maatregelen. Een snelle sanctieoplegging draagt bij aan succesvol sanctiebeleid. Hieronder wordt nader ingegaan
op het gewenste lik-op-stukbeleid.
Sanctie-instrumentarium
Indien de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte niet of in onvoldoende mate meewerkt aan zijn
reïntegratie, kan net als in de huidige situatie een sanctie worden opgelegd.
Hierbij is het sanctie-instrumentarium zoals dat na de inwerkingtreding
van de Wet boeten, maatregelen en terug- en
invordering sociale zekerheid in de
verschillende materiewetten, onder andere in de
WAO
en ZW, is ingevoerd,
overgenomen. Dat betekent dat de sanctie kan bestaan uit een maatregel
(verlaging van uitkering) of een bestuurlijke boete. Bij niet- of
onvoldoende medewerking aan de reïntegratie kan een maatregel in de vorm van
een blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke weigering van de
uitkering worden opgelegd. Indien de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet of
niet behoorlijk voldoet aan zijn informatieplicht wordt een administratieve
boete opgelegd. Ook indien een eigenrisicodrager verantwoordelijk is voor
de reïntegratie van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte, zal het UWV
bij overtreding van de informatieplicht de administratieve boete
opleggen. In paragraaf 6.6.2 wordt toegelicht waarom deze bevoegdheid
niet aan de eigenrisicodrager zelf wordt toegekend.
De hoogte van de sanctie
moet - zoals ook op grond van de huidige wetgeving het geval is - worden afgestemd op de ernst van de gedraging en de
mate waarin de
belanghebbende de gedraging verweten kan worden. Indien de sanctie bestaat
uit het opleggen van een boete, worden bij de belangenafweging ook de omstandigheden waarin de uitkeringsgerechtigde
verkeert, betrokken. Bij
het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid wordt in elk geval
afgezien van het opleggen van een sanctie.
Bevoegdheid tot het
opleggen van sancties door het UWV
Het
UWV
is bevoegd om
sancties (maatregelen en bestuurlijke boeten) op te leggen. Dit kunnen
sancties zijn in verband met het niet of in onvoldoende mate (bijvoorbeeld het
niet tijdig) naleven van verplichtingen in het kader van het recht
en de hoogte van de uitkering. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn
indien de uitkeringsgerechtigde bepaalde informatie niet of niet tijdig heeft
verstrekt. Daarnaast kan het gaan om sancties die worden opgelegd op
het moment dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet of in onvoldoende mate meewerkt aan zijn reïntegratie.
Tegen de beslissing tot
sanctieoplegging kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte uiteraard bezwaar maken
en daarna eventueel beroep instellen. Langs deze weg heeft de
uitkeringsgerechtigde dezelfde rechtsbescherming als hij thans op grond
van de huidige wet- en regelgeving heeft.
rblz.|56|
Lik-op-stukbeleid
Noodzakelijk voor een
succesvol sanctiebeleid is de snelheid waarmee een sanctie wordt
opgelegd. Immers, hoe minder tijd er zit tussen de geconstateerde niet- of
onvoldoende naleving van de verplichtingen, des te meer wordt de sanctie
gevoeld als een reactie op de gedraging. Daarom wordt bij niet- of
onvoldoende naleving van de reïntegratieverplichtingen gestreefd naar een
lik-op-stukbeleid. Het UWV
zal hiertoe zijn werkprocessen zo
efficiënt mogelijk moeten inrichten.
Na een melding van
sanctiewaardig gedrag moet onderzoek plaatsvinden door het UWV
om te bezien
of daadwerkelijk tot sanctieoplegging moet worden overgegaan. Dit
kost enige tijd, wat in de praktijk ten koste gaat van het voeren van een
lik-op-stukbeleid. Dit kan voorkomen worden als het UWV vaker dan thans
het geval is gebruikt maakt van de mogelijkheid om de uitkering geheel of
gedeeltelijk op te schorten dan wel te schorsen voor een periode van
maximaal acht weken. Tijdens deze periode dient het UWV te onderzoeken of de
melding van het reïntegratiebedrijf moet leiden tot
sanctieoplegging. Het is de bedoeling dat het UWV zo snel mogelijk na ontvangst van
de melding van het reïntegratiebedrijf met het onderzoek begint.
De bevoegdheid om een
uitkering op te schorten dan wel te schorsen, is niet nieuw voor het UWV.
Nieuw is wel de bepaling
dat het UWV
op het moment dat hij van een reïntegratiebedrijf een
melding krijgt dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet of in onvoldoende
mate meewerkt aan zijn reïntegratie verplicht is een besluit te nemen over
opschorting dan wel schorsing van de uitkering. Het belang van
niet-naleving van de reïntegratieverplichtingen wordt afgewogen tegen het
belang van het tijdelijk opschorten of schorsen van de uitkering in verband
met het te starten onderzoek naar de noodzaak van het opleggen van een
sanctie aan de betrokkene. In dit geval hoeft het UWV nog geen
belangenafweging omtrent de eventuele sanctieoplegging te maken. Ook nieuw is de
expliciete bepaling dat een uitkering gedeeltelijk kan worden opgeschort of
geschorst.
Tegen de beslissing van
het UWV
om de betaling van de uitkering geheel of gedeeltelijk op te
schorten of te schorsen, kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte bezwaar en beroep
instellen.
In de praktijk kan een
besluit tot schorsing gevolgd worden door een besluit om geen maatregel
op te leggen. Voorts kan een besluit om niet te schorsen gevolgd worden
tot een besluit om een maatregel op te leggen. Het UWV
kan met heldere toelichting in de besluiten voorkomen dat dit
leidt tot verwarring of
onduidelijkheid bij de verzekerde of het ingeschakelde reïntegratiebedrijf (aan
wie wordt teruggekoppeld wat er met de melding is gebeurd).
6.6.2. Sanctiebeleid
eigenrisicodrager
Met
betrekking tot het
sanctiebeleid voor eigenrisicodragers zijn de volgende uitgangspunten
voor de regering leidend geweest. Ten eerste: degene die zelf
verantwoordelijk is voor reïntegratie én de uitkering moet betalen, moet ook zelf
directe invloed kunnen uitoefenen op een eventueel op te leggen sanctie. Ten
tweede: niet alleen voor UWV, maar ook voor eigenrisicodragers is het
van belang dat de periode tussen constatering en sanctieoplegging zo
kort mogelijk is, dus dat er een effectief lik-op-stukbeleid kan worden
gevoerd.
rblz.|57|
Naar het oordeel van de
regering komen beide uitgangspunten het best tot hun recht door
eigenrisicodragers de bevoegdheid te geven zelf sancties op te leggen. Een
variant, waarbij het UWV
op verzoek van de eigenrisicodrager sancties oplegt, zou de
integrale verantwoordelijkheid van de eigenrisicodrager doorbreken en bovendien een vertraging opleveren bij
de sanctieoplegging
doordat altijd eerst voorlegging aan het UWV moet plaatsvinden.
Door eigenrisicodragers
de bevoegdheid tot sanctieoplegging te geven, worden zij (voor wat
betreft deze bevoegdheid) aangemerkt als bestuursorgaan. Dat betekent dat de
eigenrisicodrager bij sanctieoplegging, evenals het UWV, gehouden
is aan eisen die uit de Algemene wet bestuursrecht
voortvloeien. Dit betekent bijvoorbeeld dat de eigenrisicodrager de beslissing tot een
sanctieoplegging gedegen moet motiveren, gebonden is aan
beslistermijnen en dat de betrokkene de mogelijkheid heeft om tegen de
beslissing bezwaar te maken. De eigenrisicodrager zal derhalve een
bezwaarprocedure moeten inrichten. Tegen de beslissing op bezwaar kan de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte beroep instellen bij de rechtbank. Voordeel
hiervan is dat
voor alle gedeeltelijk arbeidsgeschikten, ongeacht of de WGA door
het UWV of een eigenrisicodrager wordt uitgevoerd, dezelfde rechtsgang geldt
met dezelfde laagdrempelige toegang en dezelfde waarborgen.
Naast de eisen die de Awb
stelt, zal de eigenrisicodrager de hoogte van de sanctie moeten afstemmen
op de ernst van de gedraging en de mate waarin de belanghebbende
de gedraging verweten kan worden. Ook zal hij moeten afzien van het
opleggen van een maatregel indien elke vorm van verwijtbaarheid
ontbreekt.
De bevoegdheid van de
eigenrisicodrager om sancties op te leggen, betreft uitsluitend het
opleggen van maatregelen. De eigenrisicodrager krijgt niet de
mogelijkheid om een bestuursrechtelijke boete op te leggen. De bestuurlijke boete is
een sanctie die valt onder het begrip "criminal
charge", daarom is
besloten om deze sanctie voor te behouden aan het UWV. Daarbij heeft ook
meegewogen dat het strafkarakter van de bestuursrechtelijke boete de relatie tussen de eigenrisicodrager en de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte ernstig kan verstoren. Bovendien is bestraffing voorbehouden aan de
overheid.
De bevoegdheid van de
eigenrisicodrager strekt zich niet uit tot de sanctie om de uitkering blijvend,
geheel te weigeren (thans vijfde categorie, verzekerde mag zijn
arbeidsongeschiktheid niet opzettelijk veroorzaken). Deze sanctie kan uitsluitend
door het UWV
worden opgelegd. Dit houdt in dat het UWV bij de
vaststelling van het recht op uitkering ook moet toetsen of de arbeidsongeschiktheid
opzettelijk is veroorzaakt.
Hoewel het
lik-op-stukbeleid voor de eigenrisicodrager niet (wettelijk) wordt voorgeschreven,
heeft dit wel een belangrijke rol gespeeld bij de afweging van de regering
om de eigenrisicodrager een eigen bevoegdheid tot sanctieoplegging toe
te kennen. Zoals gesteld, is het ook voor de eigenrisicodrager van belang dat de periode tussen constatering en
sanctieoplegging zo kort
mogelijk is. Dit maakt dat de eigenrisicodrager met de betrokken partijen
(reïntegratiebedrijf, verzekeraar, UWV) goede afspraken moet maken over
procedures over (onder andere) meldingen inzake medewerking aan
reïntegratie en gegevensuitwisseling, waardoor ook hij een effectief
lik-op-stukbeleid kan voeren.
rblz.|58|
6.7. Reïntegratie van
volledig en duurzaam arbeidsongeschikten
Voor volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten geldt dat het UWV
bij de claimbeoordeling heeft
vastgesteld dat zij geen mogelijkheden hebben tot het verrichten van arbeid
bij een reguliere werkgever. Er is voor deze groep daarom geen
verplichting zich beschikbaar te stellen voor de arbeid of om te trachten arbeid
te verwerven. Het UWV zet voor deze groep geen reïntegratietrajecten
in.
Ofschoon een volledig en
duurzaam arbeidsongeschikte beschikt over een beperking, waardoor er
geen mogelijkheden zijn tot het verrichten van arbeid bij een reguliere
werkgever, is het toch mogelijk dat hij of zij erin slaagt op eigen kracht
inkomsten te verwerven. Dit is mogelijk indien de volledig en duurzaam arbeidsongeschikte een bij de claimbeoordeling
door niemand te voorziene
inkomensbron weet te verwerven. In dat geval kan de volledig en
duurzaam arbeidsongeschikte aanspraak maken op arbeidsplaatsvoorzieningen.
Mocht sprake zijn van een dienstbetrekking, dan kan de werkgever van
de volledig en duurzaam arbeidsongeschikte aanspraak maken op de
no-riskpolis en de premiekorting.
Indien een volledig en
duurzaam arbeidsongeschikte van mening is dat toch sprake is van
resterende arbeidscapaciteit, dan kan hij het UWV
vragen om een
herbeoordeling. In het geval dat uit deze herbeoordeling blijkt dat toch nog
resterende verdiencapaciteit aanwezig is, dan wordt deze persoon beschouwd
als gedeeltelijk arbeidsgeschikte en kan hij aanspraak maken op
ondersteuning bij reïntegratie door het UWV in de vorm van een
reïntegratietraject.
7. De inkomensbescherming
van volledig en duurzaam arbeidsongeschikten
7.1. Hoogte van de
uitkering
De hoogte van de
arbeidsongeschiktheidsuitkering (de IVA-uitkering) bedraagt 70% van het
dagloon. Het dagloon is gemaximeerd op het maximumdagloon. De
arbeidsongeschiktheidsuitkering zal met terugwerkende kracht met ingang van 1
januari 2006 worden verhoogd met 5 procentpunt indien voldaan
is aan twee voorwaarden: de instroom in de IVA is in 2006 daadwerkelijk
beperkt gebleven tot 25 000 op twaalfmaandsbasis (vast te stellen in
augustus 2007 op basis van de in juli 2007 beschikbare cijfers) en de intentie
van de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van
werkgevers en werknemers (zoals verwoord in punt 2 van de
Stichtingsverklaring van 5 november 2004) is ook daadwerkelijk uitgevoerd door CAO-partijen.
7.2. Anticumulatie
Een arbeidsongeschikte
die op enig moment meer dan 20% van zijn oorspronkelijk loon
verdient, voldoet de facto niet meer aan de definitie van volledige
arbeidsongeschiktheid, maar is gedeeltelijk (of zelfs geheel) arbeidsgeschikt. Het zou
echter niet redelijk zijn het recht op uitkering meteen te beëindigen.
Het is immers niet duidelijk of deze inkomsten blijvend zullen zijn of
eenmalig. Het inkomen van een volledig duurzaam arbeidsongeschikte wordt
gekort met 70% van het inkomen in een betreffende maand. Na een periode van
één jaar wordt betrokkene, als hij nog steeds inkomsten uit
arbeid ontvangt die de 20% loonverschil te boven gaan, opnieuw beoordeeld.
In beginsel zal dan het recht op IVA-uitkering eindigen en zal
betrokkene veelal als gedeeltelijk arbeidsgeschikt aangemerkt worden. Voor de
volledigheid zij vermeld dat dit niet geldt voor rblz.|59|
volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten die Wsw-arbeid verrichten; bij hen kan de anticumulatie
voortduren.
7.3. Flexibele keuring
Er zijn zieke werknemers
waarvan het al in een eerder stadium dan na twee jaar ziekte
duidelijk is dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid zijn. In dat geval
vervalt de ratio van de reïntegratie-inspanningen en de financiële prikkel
voor de werkgever. De SER
heeft hier terecht op gewezen en ook de Tweede Kamer heeft hiervoor gepleit
(motie-Dittrich,
Kamerstukken 2003-2004, 29 231, nr. 15). Om die reden is in dit wetsvoorstel geregeld
dat deze categorie al eerder dan na de reguliere wachttijd van twee jaar
in aanmerking kan komen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Daartoe kunnen zij een
aanvraag voor een kortere wachttijd
indienen, die dan tevens geldt als aanvraag voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering.
Als zij inderdaad volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid
zijn, krijgen zij vanaf dat moment een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Het recht op
loondoorbetaling loopt door tot de termijn van twee jaar
ziekte verstreken is: de arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt hierop in mindering
gebracht. De reden hiervoor is dat werknemers anders
benadeeld zouden worden in het geval zij van hun werkgever in het eerste
ziektejaar een volledige loondoorbetaling zouden ontvangen. Om
harmonisatie met de ontslagbescherming te bewerkstelligen, loopt die door tot er
twee jaar verstreken zijn.
Er kan alleen een eerdere
aanvraag voor uitkering worden ingediend als aan een aantal
voorwaarden voldaan is: een vervroegde aanvraag kan slechts één keer worden
ingediend (als hij wordt afgewezen, kan na twee jaar ziekte een nieuwe
aanvraag worden ingediend) en de aanvraag moet vergezeld gaan van een verklaring van de bedrijfsarts dat er naar zijn
stellige overtuiging
sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. De verklaring van de
bedrijfsarts moet mede gebaseerd zijn op een verklaring van de behandelende medisch specialist. Dit wordt geregeld
in de ministeriële
regeling procesgang [Regeling procesgang
eerste en tweede ziektejaar, red.]. Daarnaast geldt dat de verkorte wachttijd
minimaal 26 weken en maximaal 78 weken bedraagt. De reden voor de minimale
termijn is dat in het algemeen pas daarna een stabiele situatie bereikt
wordt en voor de maximale termijn dat zo voorkomen wordt dat iemand bij een
afwijzing twee keer binnen een halfjaar beoordeeld zou worden.
Tot slot is een voorwaarde is dat alleen een eerdere aanvraag voor
uitkering kan worden gedaan als er sprake is van een stabiele situatie,
dat wil zeggen dat er geen mogelijkheden zijn om in arbeid te functioneren en
dat er ook geen kans op herstel is.
Personen die een geringe
kans op herstel hebben, kunnen wel na twee jaar in aanmerking komen
voor een IVA-uitkering, maar zij kunnen niet in aanmerking komen voor een
flexibele keuring.
Zieke werknemers met een
Ziektewetuitkering (die onder het vangnet ZW vallen) kunnen niet in
aanmerking komen voor een flexibele keuring. De redenen hiervoor hangen
samen met de bijzondere positie van vangnetters bij ziekte. Zij hebben in
het algemeen geen werkgever, waardoor er geen aanleiding is voor
een flexibele keuring voor deze categorie. In hun situatie zijn
reïntegratie-inspanningen en financiële prikkels in de vorm van een
loondoorbetalingsplicht voor de werkgever immers niet aan de orde. Het UWV
is hiervoor
verantwoordelijk.
rblz.|60|
8. De inkomensbescherming
van gedeeltelijk arbeidsgeschikten
Het uitkeringsregime voor
gedeeltelijk arbeidsgeschikten staat in het teken van het benutten van hun
arbeidsmogelijkheden. Gedeeltelijk arbeidsgeschikten zijn personen die -
nadat zij gedurende ten minste twee jaar wegens ziekte hun
bedongen arbeid niet (volledig) konden verrichten - ten minste 35% arbeidsongeschikt zijn, maar niet volledig én duurzaam.
Het uitkeringsregime
beoogt hen zoveel mogelijk te stimuleren tot voortzetting van de arbeid dan wel tot
activiteiten waarmee zij (meer) passende arbeid kunnen verkrijgen.
Dit brengt mee dat het verrichten van (meer) betaalde arbeid altijd
financieel lonend moet zijn. Voorts dient de gedeeltelijk arbeidsgeschikte te
worden gestimuleerd om zijn resterende verdiencapaciteit te benutten. Deze uitgangspunten hebben ten grondslag
gelegen aan het
uitkeringsregime, dat er - kort samengevat - als volgt uitziet:
1. Na twee jaar ziekte
heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte eerst aanspraak op een
loongerelateerde uitkering ingevolge de regeling werkhervatting
gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). De hoogte van deze loongerelateerde
WGA-uitkering is 70% van het dagloon als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte niet werkt en 70% van het verschil tussen het dagloon en het met
werken verdiende inkomen als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wel
werkt. De loongerelateerde uitkering kan ook in formulevorm worden
weergegeven, te weten als 0,7 * (dagloon - inkomen). Volledigheidshalve:
het dagloon kent een maximum. De duur van de loongerelateerde
WGA-uitkering is - conform de WW
- afhankelijk van het arbeidsverleden.
2. Na afloop van de
loongerelateerde WGA-uitkering heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte bij niet
of onvoldoende werken aanspraak op een WGA-vervolguitkering en
bij voldoende werken aanspraak op een loonaanvulling. Van
voldoende werken is sprake als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte 50% van
zijn resterende verdiencapaciteit benut.
- Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte niet aan deze inkomenseis voldoet, heeft hij recht
op een WGA-vervolguitkering, waarvan de hoogte een percentage van
(70% van) het wettelijk minimumloon bedraagt. Dit percentage
is hoger naarmate de betrokkene minder arbeidsgeschikt is en
varieert van 28% tot en met 50,75%.
- Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte wel aan deze inkomenseis voldoet, heeft hij recht
op een loonaanvulling, waarvan de hoogte 70% van het verschil
tussen het dagloon en de resterende verdiencapaciteit bedraagt. Ofwel: de
loonaanvulling bedraagt 0,7 * (dagloon - resterende
verdiencapaciteit). Indien de gedeeltelijk arbeidsgeschikte meer
verdient dan zijn resterende verdiencapaciteit, bedraagt de hoogte van de
loonaanvulling 70% van het verschil tussen het
dagloon en dat inkomen, ofwel 0,7 * (dagloon - inkomen).
De gedeeltelijk
arbeidsgeschikte heeft in beginsel tot zijn 65ste jaar aanspraak op één van
beide uitkeringen. Hierbij geldt een maandsystematiek: de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte heeft in een bepaalde kalendermaand hetzij
recht op de WGA-vervolguitkering, hetzij recht op de loonaanvulling.
Dit uitkeringsregime
wordt hieronder nader toegelicht, terwijl in de bijlage een aantal voorbeelden is
beschreven waarmee duidelijk wordt gemaakt hoe de uitkerings- en
inkomensontwikkeling is in verschillende situaties. Voorts wordt in het
volgende hoofdstuk ingegaan op de voorwaarden voor het ontstaan van het
recht op een uitkering ingevolge de WGA, de eindigingsgronden van het
recht en de mogelijkheid tot herleving van het recht.
rblz.|61|
8.1. De loongerelateerde
periode
De gedeeltelijk
arbeidsgeschikte heeft na twee jaar ziekte recht op een uitkering ingevolge de
WGA, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan (zie volgend
hoofdstuk).
Hij heeft eerst aanspraak op een loongerelateerde WGA-uitkering. De hoogte
van deze loongerelateerde uitkering is afhankelijk van de vraag of de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte een inkomen verdient door het verrichten van
arbeid (als werknemer of als zelfstandige). Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte geen arbeid verricht, is de hoogte van de loongerelateerde
WGA-uitkering 70% van het dagloon. Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wel
arbeid verricht, is de hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering 70% van het
verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende
inkomen. In formulevorm weergegeven bedraagt de hoogte van de
loongerelateerde uitkering 0,7 * (dagloon - inkomen). Voorts geldt er
een bodem: de loongerelateerde WGA-uitkering kan niet lager zijn dan
de hoogte van de WGA-vervolguitkering, dat wil zeggen de
loongerelateerde WGA-uitkering bedraagt ten minste een percentage van het
wettelijk minimumloon (of het dagloon als dat lager is). Deze bodem is van
belang voor degenen die (veel) meer verdienden dan het maximumdagloon.
Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het laatste
voorbeeld in de bijlage.
Deze vormgeving van de
loongerelateerde WGA-uitkering heeft een aantal voordelen. Ten eerste
komt het loondervingskarakter van de WGA in de uitkeringsstructuur goed
tot uitdrukking. De hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering bedraagt
immers 70% van het feitelijke loonverlies dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte lijdt. Ten tweede heeft de
uitkeringsstructuur tot
gevolg dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte er in inkomen op vooruit gaat
als hij (meer) gaat werken. Bij iedere euro aan extra inkomsten uit
arbeid neemt zijn totale inkomen met €|0,30 toe, doordat
€|0,70 wordt
verrekend met de uitkering. Op deze manier wordt de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte gestimuleerd om (meer) te gaan werken. Tot slot heeft de
uitkeringsstructuur tot gevolg dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte geen beroep behoeft te
doen op twee loondervingsuitkeringen. Dit betekent een
vergaande vereenvoudiging ten opzichte van de huidige situatie; een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte met een WAO-uitkering moet nu
- indien hij
(gedeeltelijk) werkloos is - tevens een WW-uitkering aanvragen.
Evenals in de huidige
situatie kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een beroep doen op de TW als
zijn (gezins)inkomen onder het voor hem geldende sociaal minimum
ligt. Dit zal zich vooral voordoen bij gedeeltelijk arbeidsgeschikten die
- vóór de aanvang van de loongerelateerde WGA-uitkering - een
inkomen op of rond het wettelijk minimumloom verdienden en een partner
zonder inkomsten hebben. Als het (gezins)inkomen van de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte die een loongerelateerde WGA-uitkering ontvangt lager is dan het voor hem geldende
sociaal
minimum, kan hij
ingevolge de TW aanspraak maken op een aanvulling tot dat minimum. Op een
aanvulling tot het sociaal minimum bestaan - evenals in de huidige situatie
- twee uitzonderingen. De eerste uitzondering
betreft de situatie dat
het dagloon van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte lager is dan het minimumloon. In dat geval geeft de TW een aanvulling tot het
dagloon. De tweede uitzondering betreft de situatie dat de echtgenoot van de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte geboren is na 31 december 1971, terwijl
tot hun huishouden niet een eigen kind, aangehuwd kind of pleegkind behoort
dat jonger is dan 12 jaar. In dat geval bestaat geen recht op een
aanvulling ingevolge de TW.
De duur van de
loongerelateerde WGA-uitkering is, overeenkomstig de WW, afhankelijk van het
arbeidsverleden en varieert van een half- tot vijf rblz.|62|
jaar. De koppeling van de
duur van de loongerelateerde uitkering aan het arbeidsverleden zal
overigens pas op 1 januari 2008 effectief worden, omdat het UWV
in zijn
commentaar heeft aangegeven dat invoering ervan per 1 januari 2006 niet
mogelijk is (zie hierna in paragraaf 12.1). In de periode vanaf de
invoeringsdatum van het wetsvoorstel tot 1 januari 2008 zal de duur van de
loongerelateerde uitkering daarom worden gerelateerd aan de leeftijd van
betrokkene op de dag waarop zijn WGA-uitkering ingaat. Daarbij geldt bij
elke leeftijdscategorie een zodanige duur dat deze vrijwel gelijk is aan de
duur ingevolge het onderhavige wetsvoorstel. Deze overgangsregeling zal
worden geregeld in het wetsvoorstel Invoeringswet
WIA.
8.2. De fase na de
loongerelateerde periode
Ook na de
loongerelateerde periode kunnen gedeeltelijk arbeidsgeschikten aanspraken ontlenen aan
het onderhavige wetsvoorstel. Eén groep gedeeltelijk
arbeidsgeschikten is direct aangewezen op deze aanspraken, omdat zij
geen recht hebben op een loongerelateerde WGA-uitkering. Dit
betreft de gedeeltelijk arbeidsgeschikten die niet voldoen aan de
referte-eis (zie volgend hoofdstuk): zij komen direct in aanmerking voor de
aanspraken die hieronder worden besproken.
Na afloop van de
loongerelateerde periode is van belang of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte al dan
niet 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benut. Als de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte in een bepaalde maand geen inkomsten uit arbeid
heeft of een inkomen verdient dat lager is dan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit, heeft hij aanspraak op een
WGA-vervolguitkering. De
hoogte van deze uitkering bedraagt een percentage van het wettelijk minimumloon of,
als het dagloon lager is dan het wettelijk
minimumloon, een percentage van het dagloon.
Dit percentage is lager
naarmate de betrokkene minder arbeidsgeschikt is:
• Bij een mate van
arbeidsongeschiktheid vanaf 35% tot 45%, is het percentage 28%.
• Bij een mate van
arbeidsongeschiktheid vanaf 45% tot 55%, is het percentage 35%.
• Bij een mate van
arbeidsongeschiktheid vanaf 55% tot 65%, is het percentage 42%.
• Bij een mate van
arbeidsongeschiktheid vanaf 65% tot 80%, is het percentage 50,75%.
Volledigheidshalve wordt
opgemerkt dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die ten minste 80% arbeidsongeschikt is niet in aanmerking komt voor de
WGA-vervolguitkering,
omdat hij aanspraak heeft op de loonaanvulling. Op deze situatie wordt in
het vervolg van deze paragraaf nog ingegaan.
Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte in een bepaalde maand een inkomen verdient dat ten minste
gelijk is aan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit, heeft hij aanspraak op
een loonaanvulling. De hoogte van deze loonaanvulling bedraagt
70% van het verschil tussen het dagloon en de resterende
verdiencapaciteit indien de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een inkomen verdient dat ligt
tussen 50% en 100% van zijn resterende verdiencapaciteit. In dit inkomenstraject is
de loonaanvulling dus een vast bedrag. Het voorgaande
betekent dat als de betrokkene een inkomen verdient dat gelijk is
aan zijn resterende verdiencapaciteit, de hoogte van zijn loonaanvulling
gelijk is aan 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken
verdiende inkomen. Dit komt overeen met de wijze waarop de hoogte van de
loongerelateerde WGA-uitkering wordt berekend. Ook als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte meer verdient dan zijn resterende
verdiencapaciteit, bedraagt de hoogte van de loonaanvulling - evenals de
loongerelateerde WGA-uitkering - 70% van het verschil tussen het dagloon en het met
werken verdiende inkomen. Bij het voorgaande rblz.|63|
geldt als bodem de hoogte
van de WGA-vervolguitkering: de hoogte van de loonaanvulling kan
nooit lager zijn dan de WGA-vervolguitkering waar de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte aanspraak op zou hebben gehad als hij niet zou hebben voldaan
aan de inkomenseis. Deze bodem is, als gezegd, van belang voor degenen
die (veel) meer verdienden dan het maximumdagloon (zie het laatste
voorbeeld in de bijlage).
De gedeeltelijk
arbeidsgeschikte heeft in beginsel tot zijn 65ste jaar aanspraak op de
WGA-vervolguitkering of de loonaanvulling. Hierbij geldt een maandsystematiek: de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft in een kalendermaand hetzij
recht op de WGA-vervolguitkering, hetzij recht op de loonaanvulling.
Ook de vormgeving van
deze uitkeringsstructuur zorgt ervoor dat de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte wordt gestimuleerd om zijn arbeidsmogelijkheden zoveel mogelijk te
benutten. Indien en zolang hij minder verdient dan zijn resterende
verdiencapaciteit, ontvangt hij een WGA-vervolguitkering die
een percentage van het wettelijk minimumloon bedraagt. Dit percentage
is ongeveer gelijk aan 0,7 maal het arbeidsongeschiktheidspercentage. Anders gezegd, de hoogte
van de WGA-vervolguitkering is
ongeveer gelijk aan 0,7 * het arbeidsongeschiktheidspercentage * het wettelijke
minimumloon. Met iedere euro aan extra inkomsten neemt het
totale inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook met één euro toe,
want de inkomsten uit arbeid worden niet (gedeeltelijk) verrekend met de
WGA-vervolguitkering. In het inkomenstraject tot 50% van de resterende
verdiencapaciteit is werken dus financieel lonend. Op het moment dat de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte een inkomen gaat verdienen van 50% van
zijn resterende verdiencapaciteit heeft hij aanspraak op een
loonaanvulling. De hoogte daarvan bedraagt 70% van het verschil tussen het
dagloon en de resterende verdiencapaciteit, wat - als het dagloon gelijk is
aan het maatmaninkomen - overeen komt met 0,7 * het
arbeidsongeschiktheidspercentage * het dagloon. De loonaanvulling is bij een inkomen gelijk
aan 50% van de resterende verdiencapaciteit dus hoger dan de
WGA-vervolguitkering, behalve ingeval het dagloon gelijk is aan het wettelijke
minimumloon. In dat laatste geval is de loonaanvulling gelijk aan de
WGA-vervolguitkering. In alle andere gevallen is, als gezegd, de loonaanvulling bij een
inkomensniveau van 50% van de resterende verdiencapaciteit hoger
dan de WGA-vervolguitkering. Het verschil tussen beide bedragen is groter
naarmate het dagloon hoger is dan het minimumloon en naarmate de mate van
arbeidsongeschiktheid groter is. Met andere woorden, het is afhankelijk van deze omstandigheden hoe groot
de prikkelwerking is die
van de inkomenseis uitgaat. Voorts heeft de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte in het inkomenstraject tussen 50% van de resterende
verdiencapaciteit en 100% van de resterende verdiencapaciteit ook een financiële
prikkel om meer te gaan werken: in dit traject neemt met iedere euro aan extra
inkomsten het totale inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook met
één euro toe, want de loonaanvulling bedraagt in dat traject
een vast bedrag. Anders gezegd, de inkomsten uit arbeid worden in dat
traject niet (gedeeltelijk) verrekend met de WGA-vervolguitkering. Tot
slot heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook een financiële prikkel
om meer te gaan verdienen dan zijn resterende verdiencapaciteit. In dat
inkomenstraject geldt hetzelfde als in de loongerelateerde periode (zie hiervoor):
bij iedere euro aan extra inkomsten neemt het totale inkomen
van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte met €|0,30 toe, doordat
€|0,70
wordt verrekend met de loonaanvulling.
De WGA is dus zo
vormgegeven dat er financiële prikkels bestaan om het werk te hervatten en om
de werkzaamheden zoveel mogelijk uit te breiden. Deze prikkelstructuur is van groot belang voor het welslagen van de doeleinden van de
WGA.
De regering zal dan ook volgen of deze rblz.|64|
prikkelstructuur niet
wordt doorkruist en zal eventuele bovenwettelijke aanvullingen die sociale
partners afspreken in CAO’s in dat licht beoordelen. Overigens is het van
belang op te merken dat het onderhavige
wetsvoorstel, dat in de
plaats komt van de huidige WAO, is te beschouwen als compleet
nieuw en dus niet als een wijziging van de WAO. Het zal daarom van
de inhoud van de betreffende CAO of rechtspositieregeling afhangen of de bestaande
afspraken over aanvullingen op de WAO-uitkeringen van
kracht blijven naast of in aanvulling op uitkeringen ingevolge dit
wetsvoorstel.
De hierboven geschetste
uitkeringsstructuur heeft tot gevolg dat de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte er belang bij heeft dat hij in een zo vroeg mogelijk stadium weet wat
hij moet verdienen om voor de loonaanvulling in aanmerking te komen.
Daarom zal hij bij de toekenning van de loongerelateerde WGA-uitkering worden
geïnformeerd over deze inkomenseis en zal hem worden
meegedeeld wat 50% van zijn resterende verdiencapaciteit op dat moment inhoudt.
Daarbij zal wel de kanttekening worden geplaatst dat de resterende verdiencapaciteit in de loop der tijd nog kan
wijzigen, omdat zijn
arbeidsmogelijkheden kunnen toe- of afnemen. Vervolgens zal hem
uiterlijk twee maanden vóór afloop van de loongerelateerde WGA-uitkering worden
meegedeeld welk bedrag hij ten minste moet verdienen om
voor de loonaanvulling in aanmerking te komen. Op deze manier
wordt niet langer de mate van arbeidsongeschiktheid bepaalt, maar juist
benadrukt welke mogelijkheden de werknemer wél heeft.
Volledigheidshalve wordt
hier opgemerkt dat de (tijdelijk) volledig arbeidsongeschikten niet
aan de inkomenseis voor de loonaanvulling behoeven te voldoen. Dit
betekent dat de tijdelijk volledig arbeidsongeschikte geen inkomen behoeft te
verwerven om voor de loonaanvulling in aanmerking te komen. Bovendien kan de tijdelijk volledig arbeidsongeschikte
alsnog in aanmerking
komen voor een IVA-uitkering indien bij een herbeoordeling blijkt dat
zijn volledige arbeidsongeschiktheid duurzaam is. In de bijlage
wordt met voorbeelden toegelicht hoe de uitkeringsstructuur
uitwerkt voor volledig
arbeidsongeschikten.
Evenals tijdens de
loongerelateerde periode kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in deze fase een beroep
doen op de TW indien zijn (gezins)inkomen lager is dan het voor hem
geldende sociaal minimum. In dat geval ontvangt hij, als gezegd,
veelal een aanvulling tot dat minimum. Deze wet wordt zo aangepast dat
een beroep op de Ioaw
niet meer nodig is.
Het uitkeringsregime voor
de gedeeltelijk arbeidsgeschikten vertoont materieel veel
overeenkomsten met het voorstel in het SER-advies van 22 maart 2002. Wel is er
qua vormgeving op vier punten sprake van een verschil.
• In de eerste plaats
is er een verschil met betrekking tot de uitkeringsregeling waarop niet-werkende
gedeeltelijk arbeidsgeschikten een beroep moeten doen. De
SER heeft voorgesteld dat gedeeltelijk arbeidsgeschikten bij
(onvrijwillige) volledige werkloosheid aanspraak hebben op een WW-uitkering indien aan de WW-toetredingsvoorwaarden
is voldaan. In het onderhavige wetsvoorstel wordt, anders dan in het
SER-voorstel, één uitkeringsregime voor gedeeltelijk
arbeidsgeschikten geregeld. Bij volledige werkloosheid hebben gedeeltelijk
arbeidsgeschikten aanspraak op een loongerelateerde uitkering ingevolge de
WGA, die qua hoogte en duur overeenkomt met de
loongerelateerde WW-uitkering. Materieel betekent dit dus geen verschil.
Wel maakt dit het stelsel voor werknemers en werkgevers
inzichtelijker en bijgevolg meer klantvriendelijk en eenvoudiger uitvoerbaar.
Bij afwisselend werken en niet werken rblz.|65|
behoeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte immers niet afwisselend een
beroep te doen op de WGA
respectievelijk de WW.
• In de tweede plaats
is er een verschil in de wijze waarop de uitkering bij werken wordt
berekend. In het SER-voorstel is deze uitkering, loonaanvulling genoemd, een
vast bedrag
dat afhankelijk is van de mate van arbeidsongeschiktheid
en het dagloon. Gevolg daarvan kan zijn dat het totale inkomen
bij werken (loon plus loonaanvulling) lager kan zijn dan het inkomen bij
niet werken (WW-uitkering). Een inkomensachteruitgang kan zich in het
SER-voorstel ook voordoen als de arbeidsongeschiktheid van
betrokkene afneemt doordat hij meer gaat verdienen. Dit komt door
het hanteren van arbeidsongeschiktheidsklassen. Vanwege deze nadelen is
in dit wetsvoorstel gekozen voor een loongerelateerde WGA-uitkering, waarvan de hoogte gelijk is aan 70%
van het verschil tussen
het dagloon en het met werken verdiende inkomen. Anders dan in
het SER-voorstel gaat de betrokkene er daardoor altijd in inkomen op
vooruit bij het aanvaarden van (meer) arbeid. Bij iedere euro aan extra
inkomsten uit arbeid gaat hij er in totaal €|0,30 op vooruit,
omdat €|0,70 wordt verrekend met de uitkering. Ook de uitkeringsstructuur na
de loongerelateerde periode is zodanig vormgegeven dat (meer) werken altijd financieel lonend is.
• In de derde plaats is
er na de loongerelateerde periode sprake van een verschil tussen de
voorwaarden om in aanmerking te komen voor de loonaanvulling. In het
SER-voorstel heeft men aanspraak op een loonaanvulling, mits men inkomen uit
feitelijke arbeid verwerft. Daarbij wordt geen eis gesteld
aan de omvang van de inkomsten. Dit zou betekenen dat het
verdienen van €|1,- voldoende
is om voor de loonaanvulling in aanmerking te komen.
Aan deze eis is derhalve snel voldaan. Daarentegen
dient men in het wetsvoorstel ten minste 50% van zijn resterende
verdiencapaciteit te benutten om in aanmerking te komen voor de
loonaanvulling. Daarvan gaat een prikkel richting werknemer uit om te werken naar
arbeidsvermogen.
• In de vierde plaats
is er een verschil met betrekking tot de uitkering bij niet werken na de
loongerelateerde periode. De SER heeft voorgesteld dat de betrokkene alsdan
recht heeft op een individuele minimumuitkering, die geen vermogenstoets
kent (overeenkomstig de huidige Ioaw) en evenmin een partnerinkomenstoets (in afwijking van de
huidige Ioaw), met dien
verstande dat indien de partner eveneens recht heeft op die
minimumuitkering, een maximering plaatsvindt in die zin dat de partners
gezamenlijk een uitkering ontvangen van maximaal 100% van het minimumloon. Aldus is ten aanzien van de huidige
Ioaw
sprake van een
verdergaande mate van individualisering van uitkeringsrechten,
hetgeen de SER van groot belang acht met het oog op het realiseren van
economische zelfstandigheid. In het onderhavige wetsvoorstel heeft de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte die niet of onvoldoende werkt, na de
loongerelateerde periode aanspraak op een WGA-vervolguitkering en
daarnaast eventueel op een TW-uitkering. De TW kent
- evenals de Ioaw
- geen vermogenstoets, maar wel een gezinsinkomenstoets. De
belangrijkste reden om de gezinsinkomenstoets te handhaven, is dat een
individuele minimumuitkering, zoals de SER die voorstelt, voor veel gedeeltelijk arbeidsgeschikten een hoger
inkomen zou betekenen in
vergelijking met de huidige situatie. Dit zou de financiële prikkel om
werk te aanvaarden, verkleinen. In de huidige situatie hebben veel gedeeltelijk arbeidsgeschikten met een gecombineerde
WAO- en
WW-uitkering na
eindiging van hun WW-uitkering geen recht op een Ioaw-uitkering vanwege de inkomsten van hun partner. Dit betekent dat
zij "slechts" recht hebben op een gedeeltelijke WAO-uitkering. Deze
uitkering is veelal lager dan 70% van het minimumloon, zodat een individuele
uitkering op minimumniveau tot een hoger inkomen voor
gedeeltelijk arbeidsgeschikten zou leiden dan waar ze nu recht op
hebben. Dat vermindert de financiële prikkel voor rblz.|66|
deze groep om werk te
aanvaarden, terwijl deze prikkel juist zou moeten worden vergroot,
omdat een groot deel van deze groep momenteel niet werkt.
Daarom is er in dit wetsvoorstel voor gekozen om de hoogte van de
WGA-vervolguitkering (mede) te relateren aan het wettelijk
minimumloon, dat in veel gevallen lager zal zijn dan het huidige
WAO-vervolgdagloon. Dit stimuleert de niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten om
hun
resterende verdiencapaciteit te benutten.
9. Het recht op uitkering
In de vorige twee
hoofdstukken is ingegaan op de hoogte en duur van de verschillende uitkeringen
die op basis van dit wetsvoorstel kunnen worden verkregen. In dit
hoofdstuk komt aan de orde wanneer een recht op uitkering ontstaat,
wanneer dit recht eindigt en wanneer het herleeft. Het UWV
stelt vast of in
het individuele geval aan de voorwaarden voor het ontstaan of herleven
van het recht is voldaan dan wel of zich een eindigingsgrond voordoet.
Daarbij heeft het UWV geen beleidsvrijheid: als aan de in de wet genoemde
voorwaarden voor het ontstaan of herleven van het recht is voldaan,
heeft de betrokkene recht op een uitkering; zo niet, dan heeft hij geen
recht op een uitkering. En als zich een in de wet genoemde eindigingsgrond
voordoet, stelt het UWV vast dat het recht op uitkering is geëindigd.
Bij lezing van het
navolgende is het volgende van belang. Het wetsvoorstel onderscheidt twee
rechten: een recht op uitkering ingevolge de IVA (ook wel IVA-uitkering
genoemd) en een recht op uitkering ingevolge de WGA (ook wel
WGA-uitkering genoemd). Het object van het recht, de IVA-uitkering of de
WGA-uitkering, is niet een vast bedrag, maar kan qua hoogte variëren in de
loop der tijd. Behalve van inkomsten uit arbeid is dit vooral het gevolg van een
andere berekeningswijze. Om dat laatste onderscheid duidelijk te maken, is in
hoofdstuk 8 gesproken van de loongerelateerde WGA-uitkering
respectievelijk WGA-vervolguitkering of loonaanvulling. Het is echter niet zo dat
het recht op WGA-uitkering eindigt aan het eind van de loongerelateerde fase; dit recht loopt in beginsel door,
zij het dat de hoogte van
de uitkering op een andere wijze wordt berekend. Deze wijziging wordt
verwoord door te spreken over de loongerelateerde WGA-uitkering
respectievelijk de WGA-vervolguitkering of loonaanvulling, maar het
betreft formeel gesproken één recht op WGA-uitkering. Het recht
op WGA-uitkering loopt ook door als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die
minder verdient dan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit zijn
werkzaamheden zodanig uitbreidt dat hij alsnog dat bedrag gaat verdienen.
Deze uitbreiding heeft wel tot gevolg dat hij een hogere uitkering,
loonaanvulling genoemd, ontvangt.
9.1. Ontstaan van het
recht op uitkering
Uitgangspunt is dat
direct na afloop van de wachttijd van 104 weken, waarin recht op
loondoorbetaling of ziekengeld bestond, moet worden voldaan aan alle
ontstaansvoorwaarden voor het recht op een IVA- of een WGA-uitkering. In een
viertal situaties kan het recht echter op een latere datum ontstaan, als op
dat moment alsnog aan alle ontstaansvoorwaarden is voldaan.
In de eerste plaats kan
het zijn dat de werkgever na afloop van de wachttijd het loon door moet
betalen. Dit kan zich in de volgende drie gevallen voordoen.
• Ten eerste als het UWV
de loondoorbetalingsplicht heeft verlengd, omdat de werkgever
onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht. In dat geval
ontstaat het recht op een IVA- of een rblz.|67|
WGA-uitkering als de
periode is verstreken waarmee de loondoorbetalingsplicht is verlengd.
• Ten tweede loopt de
loondoorbetalingsplicht van de werkgever na de wachttijd door als hij
zijn werknemer te laat heeft ziek gemeld bij het UWV. De duur van de
verlenging van de loondoorbetalingsperiode is in dit geval gelijk aan
het aantal dagen dat de ziekmelding te laat is gedaan.
• Ten derde loopt de
loondoorbetalingsplicht door als de werkgever en de betrokken werknemer
daartoe gezamenlijk een verzoek hebben ingediend bij het UWV.
Deze vrijwillige verlenging van de loondoorbetalingsperiode bestaat ook nu reeds in
de WAO. Deze keuzemogelijkheid kan onnodig verblijf in de uitkering, omdat het herstelproces nog
gaande is, voorkomen.
In de tweede plaats kan
de betrokkene na afloop van de wachttijd van 104 weken én de loondoorbetalingsplicht recht hebben op een
IVA-uitkering, omdat hij aan de
ontstaansvoorwaarden voor dat recht voldoet. Hij heeft dan uiteraard geen recht
op een WGA-uitkering. Als de betrokkene op een later moment echter wordt
afgeschat, dat wil zeggen als wordt vastgesteld dat hij niet meer
volledig en duurzaam arbeidsongeschikt maar wel gedeeltelijk
arbeidsgeschikt is, dan ontstaat alsnog recht op een WGA-uitkering, mits wordt
voldaan aan de referte-eis (zie hierna) en zich op dat moment geen
uitsluitingsgrond voordoet. Ook de omgekeerde situatie kan zich
voordoen: de betrokkene is na afloop van de wachttijd van 104 weken én de
loondoorbetalingsplicht gedeeltelijk arbeidsgeschikt, maar niet volledig
duurzaam arbeidsongeschikt. Als op een later moment wordt vastgesteld dat de
betrokkene volledig duurzaam arbeidsongeschikt is, heeft hij alsnog
recht op een IVA-uitkering.
In de derde plaats kan de
betrokkene na afloop van de wachttijd van 104 weken én de loondoorbetalingsplicht minder dan 35% arbeidsongeschikt
zijn, maar wel aan alle
overige ontstaansvoorwaarden voor het recht op een IVA- of WGA-uitkering
voldoen. Als de betrokkene binnen vier weken na het einde van de
loondoorbetalingsplicht ten minste 35% of duurzaam volledig
arbeidsongeschikt wordt, ontstaat alsnog recht op een WGA
respectievelijk
IVA-uitkering. Deze
regeling komt overeen met het huidige artikel
19, derde lid, WAO
en heeft te maken met het feit dat perioden van arbeidsongeschiktheid die
elkaar met een onderbreking van minder dan vier weken opvolgen,
worden samengeteld. In dit geval doet niet ter zake wat de oorzaak is van de
arbeidsongeschiktheid die intreedt binnen vier weken na de
loondoorbetalingsperiode. Deze oorzaak is wel van belang
bij de volgende regeling.
Als binnen vijf jaar na het einde van de loondoorbetalingsplicht de arbeidsongeschiktheid
van betrokkene zodanig toeneemt dat hij ten
minste 35% of volledig duurzaam arbeidsongeschikt is, dan ontstaat alsnog
recht op een WGA- respectievelijk IVA-uitkering, mits de toegenomen
arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak op basis waarvan
de betrokkene recht had op loondoorbetaling of ziekengeld. Bovendien
dient zich op dat moment geen uitsluitingsgrond voor te doen. De
mogelijkheid dat het recht alsnog op een later moment kan ontstaan bij
toegenomen arbeidsongeschiktheid uit dezelfde oorzaak is een voorzetting van
het huidige beleid (artikel 43a WAO).
In de vierde plaats kan
na afloop van de wachttijd van 104 weken én de loondoorbetalingsplicht
zich een uitsluitingsgrond voordoen, terwijl de betrokkene wel aan alle
overige ontstaansvoorwaarden voor het recht op een IVA- of WGA-uitkering
voldoet. Een uitsluitingsgrond houdt in dat een recht op uitkering niet
ontstaat of een bestaand recht eindigt als de bedoelde omstandigheid
zich in het individuele geval voordoet. Bij het ontstaan van het recht op
uitkering moet in tweeërlei opzicht onderscheid worden gemaakt tussen de
verschillende uitsluitingsgronden. Ten eerste rblz.|68|
zijn er enkele
uitsluitingsgronden (65 jaar worden, overlijden en vrijstelling van verzekering wegens
gemoedsbezwaren) die, als ze zich hebben voorgedaan in de loondoorbetalingsperiode of zich voordoen op de eerste
dag na afloop van de loondoorbetalingsperiode, ertoe leiden dat een recht
op uitkering ook later
niet alsnog kan ontstaan. Men zou ze kunnen aanmerken als "definitieve"
uitsluitingsgronden. Bij de overige
uitsluitingsgronden kan
het recht op een uitkering in beginsel wel alsnog later ontstaan, en wel op
het moment dat ze zich niet meer voordoen. Aan de mogelijkheid voor het
alsnog ontstaan van het recht op uitkering wordt in een aantal gevallen
echter een begrenzing in de tijd gesteld. Daarbij wordt onderscheid gemaakt
tussen de IVA en de WGA. Bij de hier bedoelde uitsluitingsgronden, te weten detentie
("rechtens zijn vrijheid
zijn ontnomen") en
wonen buiten Nederland, kan het recht op een IVA-uitkering alsnog
ontstaan, ongeacht hoe lang de uitsluitingsgrond zich heeft voorgedaan. Het
argument hiervoor is dat de volledig én duurzaam arbeidsongeschikte na
zijn detentie geen arbeid kan verrichten, maar de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte is daartoe wel in staat. Daarom geldt voor het alsnog ontstaan van
een recht op een uitkering ingevolge de WGA wel een beperking in de tijd:
binnen vijf jaar na afloop van de wachttijd of de loondoorbetalingsplicht
dienen de uitsluitingsgronden detentie en wonen buiten Nederland zich
niet meer voor te doen, wil het recht op een WGA-uitkering alsnog
kunnen ontstaan. Deze termijn is gelijk aan de termijn dat het recht op
WGA-uitkering alsnog kan ontstaan als de betrokkene minder dan 35%
arbeidsongeschikt is na afloop van de wachttijd of de
loondoorbetalingsplicht. Eén en ander betekent dat een recht op een WGA-uitkering dat niet
ontstaat na afloop van de wachttijd of de loondoorbetalingsplicht, niet meer kan ontstaan
als sindsdien vijf jaar zijn verstreken.
Ontstaansvoorwaarden
Het recht op de IVA- en
het recht op de WGA-uitkering hebben een aantal gemeenschappelijke ontstaansvoorwaarden. Daarnaast heeft ieder recht
zijn eigen specifieke
ontstaansvoorwaarden. Deze voorwaarden worden hieronder op een rij
gezet en sommige worden van kort commentaar voorzien. Voor een
uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van
de memorie van toelichting.
Het recht op de
IVA- en
het recht op de WGA-uitkering hebben de volgende
ontstaansvoorwaarden gemeenschappelijk:
• De betrokkene dient
tot de kring van verzekerden te behoren. Hij dient verzekerd te zijn op het
moment van het intreden van de ongeschiktheid tot het verrichten van de
bedongen of zijn arbeid vanwege ziekte of gebrek, dat wil zeggen
op de eerste ziektedag. De kring van verzekerden in dit wetsvoorstel is
gelijk aan de kring van verzekerden in de huidige WAO. Er is geen
aanleiding tot uitbreiding of beperking van de huidige kring van
verzekerden, die bestaat uit werknemers en daarmee gelijkgestelden, alsmede
enkele categorieën uitkeringsgerechtigden.
• De wachttijd moet
zijn vervuld. Dit houdt in dat de betrokkene onafgebroken gedurende 104 weken
ongeschikt is geweest tot het verrichten van de bedongen of zijn
arbeid wegens ziekte of gebrek. In die periode had hij recht op
loondoorbetaling of recht op ziekengeld. De periode van 104 weken begint te
lopen vanaf de eerste ziektedag. Voor het bepalen van het tijdvak
van 104 weken worden periodes van arbeidsongeschiktheid samengeteld indien zij
elkaar met een onderbreking van minder dan vier weken opvolgen.
• Er mag zich geen
uitsluitingsgrond voordoen. Deze zijn hiervoor reeds genoemd.
• De betrokkene mag
niet volledig arbeidsongeschikt zijn geweest bij de aanvang van de
verzekering. Evenmin ontstaat er recht op een uitkering rblz.|69|
als de betrokkene
binnen een halfjaar na aanvang van de verzekering volledig
arbeidsongeschikt wordt, terwijl zijn gezondheidstoestand bij aanvang van de
verzekering het intreden van die arbeidsongeschiktheid
kennelijk moest doen verwachten. Ook dit is een voortzetting van het
huidige beleid (artikel 30 WAO) en berust op de gedachte dat het
verzekerde risico niet reeds mag zijn ingetreden voordat men verzekerd is
("brandende huizen kan men niet verzekeren").
Voor het ontstaan van het
recht op de IVA-uitkering geldt daarnaast dat de betrokkene volledig én
duurzaam arbeidsongeschikt dient te zijn. Op de inhoud en betekenis van
deze voorwaarde is in hoofdstuk 5 reeds uitvoerig ingegaan.
Voor het ontstaan van het
recht op de WGA-uitkering geldt daarnaast dat de betrokkene
gedeeltelijk arbeidsgeschikt dient te zijn. Ook op deze voorwaarde is in
hoofdstuk 5 reeds
uitvoerig ingegaan. Voorts geldt nog de volgende bijzonderheid in
de WGA. Alleen degene die voldoet aan de referte-eis heeft eerst aanspraak op de loongerelateerde
WGA-uitkering. Dit heeft de volgende
achtergrond. Zoals gezegd, is de WW
voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten in de
WGA geïncorporeerd. De betrokkene heeft daarom aanspraak op een
loongerelateerde WGA-uitkering, ongeacht of hij wel of niet werkt.
Daarom is de referte-eis uit de WW in dit wetsvoorstel overgenomen. De
referte-eis houdt in dat de betrokkene in de 39 weken onmiddellijk voorafgaande aan de eerste dag na afloop van de
wachttijd of de loondoorbetalingsperiode, in ten minste 26 weken als werknemer arbeid moet
hebben verricht. Op deze wijze geldt dezelfde dag als ijkpunt die geldt voor degenen die na twee jaar ziekte een beroep doen
op de WW, omdat ze minder
dan 35% arbeidsongeschikt en werkloos zijn. Het is bij de bepaling
van de 26 weken niet van belang hoeveel dagen per week is gewerkt: één
werkdag is reeds voldoende om als week meegeteld te worden. Het aantal
uren dat men op een dag werkt, doet evenmin ter zake. Voorts kunnen weken
waarin geen arbeid is verricht met gewerkte weken worden
gelijkgesteld, zoals de weken waarover de werknemer zonder te werken loon
heeft ontvangen (bijvoorbeeld in geval van vakantie of feestdagen). Bij de
vaststelling van de 39 weken (de zogenaamde referteperiode) blijven
bepaalde weken buiten beschouwing. Een voorbeeld betreft de weken van
ziekte of arbeidsongeschiktheid waardoor de verzekerde in het geheel
niet tot werken in staat was. In dat geval wordt de referteperiode
verlengd met de duur van de ziekte of arbeidsongeschiktheid. De verlenging vindt
plaats met de gehele periode van ziekte of arbeidsongeschiktheid,
ook indien die periode zelf voor een deel buiten de (niet-verlengde)
referteperiode valt.
Na de loongerelateerde
fase heeft de betrokkene aanspraak op een loonaanvulling of een
WGA-vervolguitkering. Ook de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die niet aan de
referte-eis voldoet, kan hierop aanspraak maken. Anders gezegd, deze heeft
geen aanspraak op een loongerelateerde uitkering, maar is direct aangewezen
op de loonaanvulling of de WGA-vervolguitkering. In
het vorige hoofdstuk is reeds uitgebreid ingegaan op de vraag wanneer
iemand in aanmerking komt voor de loonaanvulling dan wel de
WGA-vervolguitkering.
9.2. Eindiging van het
recht op uitkering
Een recht op uitkering
dat is ontstaan, bestaat totdat het UWV
vaststelt dat zich een in de wet
genoemde eindigingsgrond voordoet. Eindiging van een recht houdt in dat de
betrokkene geen aanspraak meer heeft jegens het UWV of zijn (ex-)werkgever
tot het betalen van een uitkering. Het betekent echter niet
altijd het definitieve einde van het recht: een geëindigd rblz.|70|
recht kan onder
bepaalde - in de wet genoemde - voorwaarden herleven (zie
paragraaf 9.3).
Het recht op de
IVA- en
het recht op de WGA-uitkering hebben de volgende
gemeenschappelijke eindigingsgronden:
• Het verstrijken van
de uitkeringsduur. In het vorige hoofdstuk is ingegaan op de duur van de
verschillende uitkeringen.
• Het zich voordoen van
een uitsluitingsgrond. Deze zijn hiervoor reeds genoemd.
Het recht op de
IVA-uitkering eindigt daarnaast als de betrokkene niet meer volledig én
duurzaam arbeidsongeschikt is.
Het recht op de
WGA-uitkering eindigt in beginsel ook als de betrokkene niet meer gedeeltelijk
arbeidsgeschikt is. Daarop geldt een uitzondering als de betrokkene een
WGA-uitkering in de loongerelateerde fase ontvangt. In die fase
eindigt het recht op de WGA-uitkering niet als hij minder dan 35% arbeidsongeschikt wordt. De reden daarvan is dat de
loongerelateerde
WGA-uitkering in de plaats komt van de WW-uitkering. De WW kent een dergelijke
eindigingsgrond niet. Als het recht op de WGA-uitkering in de loongerelateerde fase op basis van deze grond wel
zou eindigen, zou dat
meebrengen dat de betrokkene:
• Ofwel nog eens een
WW-uitkering kan claimen die even lang duurt als de loongerelateerde
WGA-uitkering, en wel vanwege dezelfde periode van werken voor ingang
van het recht op de WGA-uitkering. Dat zou betekenen dat de
betrokkene tweemaal een (volledige) uitkering ontvangt: eenmaal omdat
hij na de loondoorbetalingsperiode gedeeltelijk arbeidsgeschikt is en
eenmaal omdat hij na de loondoorbetalingsperiode (gedeeltelijk) werkloos
is.
• Ofwel geen recht op
een WW-uitkering heeft, omdat hij niet aan de referte-eis voldoet,
terwijl zijn loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA (veel) korter heeft
geduurd dan waar hij ingevolge de WW recht op zou hebben gehad als
hij direct na twee jaar ziekte minder dan 35% arbeidsongeschikt zou
zijn geweest.
Na de loongerelateerde
fase eindigt het recht op de WGA-uitkering dus in beginsel wel als de
betrokkene niet meer gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. Daarbij geldt in het
algemeen een uitlooptermijn van twee maanden. Voorts is het volgende
van belang. Als de betrokkene vanwege zijn inkomsten uit arbeid minder dan 35%
arbeidsongeschikt wordt verklaard, eindigt het recht pas
één jaar later. Dit is bedoeld om hem te stimuleren zijn werkzaamheden zoveel
mogelijk uit te breiden. De betrokkene zou hiervan kunnen worden
weerhouden als hij meer kan verdienen dan 65% van zijn (gemaximeerde)
dagloon.
Na eindiging van het
recht op de WGA-uitkering kan de betrokkene eventueel een WW-uitkering
ontvangen op basis van de periode van werken tijdens het ontvangen van
de WGA-uitkering. In dit geval is er dus geen sprake van dat de
betrokkene tweemaal een uitkering claimt vanwege dezelfde periode van
werken.
9.3. Herleving van het
recht op uitkering
Een geëindigd recht kan,
als gezegd, onder bepaalde voorwaarden weer herleven. Herleving heeft
tot gevolg dat het oude recht weer bestaat en dat - althans ingeval
recht bestond op de loongerelateerde uitkering - deze uitkering zoveel
later eindigt als de periode van onderbreking heeft geduurd. De belangrijkste
voorwaarde voor herleving is dat de grond op basis waarvan het recht
is geëindigd zich niet langer voordoet. Voorts wordt in een aantal
gevallen een begrenzing in de tijd gesteld (een zogenaamde rblz.|71|
herlevingstermijn), dat wil zeggen dat de eindigingsgrond zich binnen een bepaalde tijd
niet meer moet voordoen.
Bij de volgende
eindigingsgronden kan een recht op uitkering herleven:
• Het recht op de IVA-
of de WGA-uitkering is geëindigd omdat de verzekerde minder dan 35% arbeidsongeschikt is. Als de betrokkene
opnieuw volledig én
duurzaam arbeidsongeschikt of gedeeltelijk arbeidsgeschikt wordt,
kan het recht op uitkering herleven als de toegenomen
arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak op basis waarvan het
geëindigde recht bestond. In dit geval geldt een herlevingstermijn van
vijf jaar.
• Het recht op de IVA-
of de WGA-uitkering is geëindigd omdat de betrokkene buiten
Nederland woont, omdat hem rechtens zijn vrijheid is ontnomen of - bij de
loongerelateerde WGA-uitkering - omdat de betrokkene een uitkering
ingevolge de Wet arbeid en zorg ontvangt. In dit geval geldt voor het
recht op de IVA-uitkering een onbeperkte herlevingstermijn en voor
het recht op de WGA-uitkering een herlevingstermijn van
vijf jaar. In paragraaf 9.1 is reeds ingegaan op de reden van dit onderscheid.
Bij de situatie dat de
hiervoor genoemde eindigingsgronden zich tegelijkertijd of aansluitend voordoen,
is voorts het volgende van belang. Het recht op de WGA-uitkering
kan niet meer herleven als het recht reeds vijf jaar geëindigd is
geweest. Dit betekent bijvoorbeeld dat het recht niet meer kan herleven als de
betrokkene eerst vier jaar minder dan 35% arbeidsongeschikt is
geweest en vervolgens aansluitend meer dan één jaar buiten Nederland
woont.
9.4. Toe- en afname van de
mate van arbeidsongeschiktheid
Hiervoor is in de
paragraaf over het ontstaan van het recht op uitkering reeds aangegeven dat
een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte die op een later moment volledig duurzaam
arbeidsongeschikt wordt alsnog recht heeft op een IVA-uitkering. Dit
is onder meer van belang voor iemand met een chronisch progressieve ziekte. Aan het ontstaan van het recht op een
IVA-uitkering worden geen
andere voorwaarden gesteld dan dat de betrokkene tijdens het
ontvangen van een WGA-uitkering bij een herbeoordeling volledig
en duurzaam arbeidsongeschikt wordt verklaard. Het recht op de
IVA-uitkering gaat direct in, dat wil zeggen er geldt geen wachttijd.
Ingeval bij de
herbeoordeling blijkt dat de mate van arbeidsongeschiktheid van degene met een
WGA-uitkering is toegenomen, maar dat hij niet volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt is, dan heeft dat de volgende gevolgen:
• Als de gedeeltelijkrb aeidsgeschikte een loongerelateerde WGA-uitkering ontvangt,
heeft een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid geen gevolgen voor zijn
uitkering. De hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering is immers onafhankelijk van de mate
van
arbeidsongeschiktheid. Wel impliceert de toename van de mate van arbeidsongeschiktheid
dat de voorwaarde om daarna in aanmerking te komen voor de loonaanvulling, te weten het benutten van 50%
van de resterende
verdiencapaciteit, voor de betrokkene lager uitvalt dan bij het ontstaan van
het recht op de loongerelateerde WGA-uitkering. Een
uitzondering op het voorgaande geldt als de betrokkene de
bodemuitkering, te weten ter hoogte van de WGA-vervolguitkering,
ontvangt. In dat geval heeft een toename van de mate van
arbeidsongeschiktheid wel gevolgen voor de hoogte van de uitkering. Daarbij
geldt een wachttijd van twee maanden.
• Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte een WGA-vervolguitkering rblz.|72|
ontvangt, betekent een
toename van de mate van arbeidsongeschiktheid dat zijn resterende
verdiencapaciteit lager is. Afhankelijk van zijn eventuele inkomsten heeft
dit tot gevolg dat de betrokkene recht heeft op een loonaanvulling of
op een hogere WGA-vervolguitkering. In beide gevallen geldt een
wachttijd van twee maanden.
• Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte een loonaanvulling ontvangt, impliceert een toename
van de mate van arbeidsongeschiktheid dat zijn resterende
verdiencapaciteit lager is dan vóór de herbeoordeling. De toename heeft echter
geen gevolgen voor zijn uitkering, omdat de hoogte van de
loonaanvulling onafhankelijk is van de mate van arbeidsongeschiktheid.
Ook in dit geval geldt een uitzondering als de betrokkene de
bodemuitkering ontvangt. In dat geval wordt de loonaanvulling na een wachttijd van twee
maanden verhoogd.
Het voorgaande is het
meest eenvoudige systeem. Een toename van de mate van
arbeidsongeschiktheid betekent altijd dat de betrokkene in aanmerking komt voor de
IVA als hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is geworden, dat de
inkomenseis voor de loonaanvulling lager wordt gesteld of dat de WGA-vervolguitkering wordt verhoogd. Daarbij is
niet - zoals in de
huidige WAO
- van belang of de mate van arbeidsongeschiktheid vóór de toename meer of
minder dan 45% is (zie artikel 38, eerste lid,
WAO), de toename voortvloeit uit dezelfde of een andere
oorzaak (zie artikel 39a,
eerste lid, WAO) en of de betrokkene werkt naast zijn uitkering (zie
artikel 37, tweede lid, WAO). Het is derhalve een bijzonder gunstige
regeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten: ook iemand die bijvoorbeeld
20 jaar lang niet heeft gewerkt naast zijn WGA-vervolguitkering
krijgt aanspraak op de loonaanvulling of de IVA-uitkering als hij
volledig arbeidsongeschikt raakt, ongeacht de oorzaak van de toename van
arbeidsongeschiktheid. Dit is echter aanvaardbaar, want anders moet een
complexe regeling worden ontworpen om te discrimineren tussen de situaties
waarin een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid wel tot de hiervoor
genoemde gevolgen kan leiden en de situaties waarin dat niet
kan gebeuren. De regeling is in feite een voortzetting van het huidige beleid
ten aanzien van WAO-gerechtigden die ten minste 45%
arbeidsongeschikt zijn: hun WAO-uitkering wordt - zonder nadere voorwaarden
- na
een wachttijd van vier weken verhoogd (artikel
38, eerste lid, WAO).
Bij de herbeoordeling kan
ook blijken dat de mate van arbeidsongeschiktheid is afgenomen. Als dit
wordt vastgesteld bij degene die een IVA-uitkering ontvangt,
heeft dit tot gevolg dat deze wordt beëindigd als de mate van
arbeidsongeschiktheid is afgenomen tot minder dan 80%. In plaats daarvan heeft de
betrokkene recht op de loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA, mits
hij voldoet aan de referte-eis en gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. Als
niet aan de eerstgenoemde voorwaarde wordt voldaan, komt de
betrokkene in aanmerking voor de WGA-vervolguitkering of
de loonaanvulling. Als (ook) niet aan de laatstgenoemde voorwaarde wordt voldaan,
komt de betrokkene eventueel in aanmerking voor een WW-uitkering of een
Wwb-uitkering. In dat geval geldt een uitlooptermijn
van twee maanden alvorens de IVA-uitkering daadwerkelijk wordt
beëindigd, teneinde de betrokkene in staat te stellen zich op zijn nieuwe
inkomenssituatie voor te bereiden.
Ingeval de mate van
arbeidsongeschiktheid afneemt van degene die een uitkering ingevolge de
WGA ontvangt, dan heeft dat de volgende gevolgen:
• Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte een loongerelateerde WGA-uitkering ontvangt,
heeft een afname van de mate van arbeidsongeschiktheid geen gevolgen voor zijn
uitkering, behalve als hij de bodemuitkering ontvangt.
In dat laatste geval wordt de uitkering na rblz.|73|
twee maanden verlaagd.
Als de mate van arbeidsongeschiktheid afneemt naar een
percentage lager dan 35, heeft dat ook geen gevolgen voor de uitkering. De reden hiervan is reeds uiteengezet in
de paragraaf over de
eindiging van het recht op uitkering (zie paragraaf 9.2).
• Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte een WGA-vervolguitkering ontvangt, heeft een
afname van de mate van arbeidsongeschiktheid tot gevolg dat hetzij deze
uitkering wordt verlaagd (hierbij geldt een overgangstermijn van twee maanden), hetzij
dat het recht op deze uitkering - ingeval de betrokkene
minder dan 35% arbeidsongeschikt is - wordt beëindigd. In dat
laatste geval geldt in beginsel een uitlooptermijn van twee maanden alvorens de
WGA-vervolguitkering daadwerkelijk wordt verlaagd of beëindigd.
Hierop geldt dezelfde uitzondering als bij de volgende categorie.
• Als de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte een loonaanvulling ontvangt, heeft een afname van de mate
van arbeidsongeschiktheid hetzij geen gevolgen (tenzij de
bodemuitkering wordt ontvangen), hetzij tot gevolg dat aanspraak bestaat op
een WGA-vervolguitkering (hierbij geldt in beginsel een
overgangstermijn van twee maanden; voor volledig arbeidsongeschikten geldt
een overgangstermijn van 24 maanden), hetzij tot
gevolg dat het recht op loonaanvulling wordt beëindigd. In dat
laatste geval geldt in beginsel een uitlooptermijn van twee maanden alvorens het
recht op loonaanvulling daadwerkelijk wordt beëindigd. Hierop
geldt de volgende uitzondering. Ingeval de mate van
arbeidsongeschiktheid is afgenomen tot minder dan 35%, omdat de betrokkene meer
is gaan verdienen dan 65% van zijn (gemaximeerde) dagloon.
De reden voor deze uitzondering is toegelicht in de paragraaf over de
eindiging van het recht op uitkering (zie paragraaf 9.2).
9.5. Twee
dienstbetrekkingen
Er kunnen zich complexe
situaties voordoen als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte - al dan niet
gelijktijdig - twee dienstbetrekkingen heeft. In deze paragraaf worden de
volgende vijf situaties onderscheiden en toegelicht:
1. De werknemer heeft
twee dienstbetrekkingen (A en B) en kan wegens ziekte zijn arbeid in
beide dienstbetrekkingen niet meer verrichten.
2. De werknemer heeft
twee dienstbetrekkingen en kan wegens ziekte zijn arbeid in één van beide
dienstbetrekkingen (dienstbetrekking A) niet meer verrichten.
3. In afwijking van de
vorige situatie kan de werknemer, nadat hij zijn werkzaamheden in één
van beide dienstbetrekkingen (dienstbetrekking A) wegens ziekte heeft
neergelegd, binnen 104 weken daarna wegens ziekte ook zijn arbeid in
de andere dienstbetrekking (dienstbetrekking B) niet meer verrichten.
4. In afwijking van de
vorige drie situaties is één van beide dienstbetrekkingen (dienstbetrekking B) een
dienstbetrekking in de zin van artikel 4 of 5
ZW/WAO.
5. De werknemer heeft
één dienstbetrekking (dienstbetrekking A) en kan wegens ziekte zijn arbeid
niet meer verrichten. Na 104 weken heeft hij aanspraak op een
WGA-uitkering. Daarna aanvaardt hij arbeid in dienstbetrekking B.
Vervolgens kan hij wegens ziekte zijn arbeid in dienstbetrekking B niet
meer verrichten.
Deze situaties worden
hierna achtereenvolgens besproken.
De
eerste situatie is dat
een werknemer twee dienstbetrekkingen (A en B) heeft en wegens ziekte
zijn werkzaamheden in beide dienstbetrekkingen niet meer kan verrichten,
dat wil zeggen dat hij zich op dezelfde dag bij beide werkgevers ziek
meldt. Na 104 weken zou hij, omdat hij twee dienstbetrekkingen heeft, aanspraak kunnen
maken op twee loongerelateerde rblz.|74|
WGA-uitkeringen, althans
als aan alle voorwaarden voor het recht op uitkering is voldaan. In
het wetsvoorstel is echter geregeld dat in deze situatie er één recht
op een WGA-uitkering ontstaat. Het dagloon van deze uitkering wordt berekend
aan de hand van het loon uit alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het
refertejaar heeft vervuld. De omstandigheid dat de betrokkene twee
dienstbetrekkingen heeft vervuld, heeft geen invloed op de wijze
waarop de duur van de loongerelateerde WGA-uitkering wordt
berekend.
Het voorgaande geldt ook
ingeval in één dienstbetrekking niet aan alle voorwaarden voor het
recht op de loongerelateerde WGA-uitkering is voldaan, bijvoorbeeld als
de werknemer slechts kort in dienstbetrekking B heeft gewerkt waardoor
niet aan de referte-eis wordt voldaan.
De
tweede situatie is dat
een werknemer twee dienstbetrekkingen (A en B) heeft en wegens ziekte
zijn werkzaamheden in dienstbetrekking A niet meer kan verrichten. Wel
kan hij zijn werkzaamheden in dienstbetrekking B blijven verrichten. Na
104 weken ziekte kan hij vanwege gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid
aanspraak maken op een loongerelateerde WGA-uitkering. Ook in dit
geval wordt het dagloon van deze uitkering berekend aan de hand van
het loon uit alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het
refertejaar heeft vervuld. Dit heeft de volgende reden. Stel dat het loon in
dienstbetrekking A €|70,- is en in dienstbetrekking B
€|30,-. Als het dagloon
zou worden bepaald door het loon uit de dienstbetrekking waarin hij ziek is
geworden, zou zijn dagloon dus €|70,- zijn. De hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering is echter geen 70% van
die €|70,-, maar 70% van €|40,- (hij verdient immers met werken een inkomen van
€|30,-). Als
daarentegen het dagloon wordt gesteld op €|100,- (de optelsom van de lonen
per dag in beide dienstbetrekkingen), bedraagt zijn loongerelateerde
WGA-uitkering 70% * (€|100,- - €|30,-). Dit is het gewenste resultaat.
De
derde situatie is een
wijziging van de vorige casus: nadat de betreffende werknemer zijn
werkzaamheden in dienstbetrekking A wegens ziekte niet meer kan
verrichten, moet hij vervolgens binnen 104 weken daarna tevens zijn
werkzaamheden in dienstbetrekking B wegens ziekte neerleggen. Ook in dit
geval wordt het dagloon uiteraard berekend aan de hand van het loon uit
alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het refertejaar heeft
vervuld.
De bepaling van de duur
van de loongerelateerde WGA-uitkering is in dit geval echter
ingewikkelder. De duur van de loongerelateerde WGA-uitkering wordt in
eerste instantie bepaald door berekening van het arbeidsverleden op het
moment waarop de betrokkene zijn werkzaamheden heeft neergelegd in dienstbetrekking A. De duur kan echter worden
verlengd nadat de
betrokkene in dienstbetrekking B 104 weken niet heeft gewerkt wegens ziekte.
Aan de hand van het arbeidsverleden op dat moment wordt de einddatum
berekend van de loongerelateerde WGA-uitkering die de
betrokkene op basis van dienstbetrekking B zou hebben ontvangen. Als
deze einddatum ligt na de einddatum van de loongerelateerde WGA-uitkering die hij
reeds (op basis van dienstbetrekking A) ontvangt, wordt laatstgenoemde einddatum verschoven naar eerstgenoemde
einddatum. Ingeval de
betrokkene reeds een WGA-vervolguitkering of
loonaanvulling ontvangt, wordt deze omgezet in een loongerelateerde WGA-uitkering met diezelfde einddatum.
De
vierde situatie is dat
een werknemer een dienstbetrekking A in de zin van artikel 3
ZW/WAO
heeft en daarnaast een dienstbetrekking B in de zin van artikel 4 of
5 ZW/WAO
(bijvoorbeeld thuiswerker).
rblz.|75|
In
deze situatie kunnen
de drie hiervoor genoemde situaties zich voordoen. Ook in dit geval wordt
het dagloon van de WGA-uitkering berekend aan de hand van het loon
uit alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het refertejaar heeft
vervuld. Dat levert in alle situaties dezelfde uitkomsten op. Wel wordt bij
de
hiervoor als derde genoemde situatie aangetekend dat zich een samenloop
van ZW- en WGA-uitkering voordoet vanaf het moment dat de
betrokkene zijn werkzaamheden in dienstbetrekking B neerlegt. Deze ZW-uitkering komt
"gewoon" tot uitbetaling, maar zal
worden gelijkgesteld met
het ontvangen van loon, zodat 70% ervan wordt verrekend met de
loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA.
De
vijfde situatie oogt
relatief eenvoudig, maar is het meest complex. Deze situatie wordt
daarom met een cijfervoorbeeld toegelicht. De betrokkene werkt in dienstbetrekking
A tegen een loon per dag van €|100,-. Na twee jaar ziekte heeft
hij recht op een loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA van €|70,-. Daarna
gaat hij in dienstbetrekking B werken (dan wel passende arbeid
bij werkgever A verrichten) tegen een loon per dag van €|50,-, waardoor
zijn loongerelateerde WGA-uitkering wordt verlaagd naar €|35,-.
Vervolgens kan hij wegens ziekte zijn werkzaamheden in dienstbetrekking B
niet meer verrichten. Vanwege de no-riskpolis heeft de werknemer in dit geval
aanspraak op een ZW-uitkering en mag de werkgever het loon
verminderen met deze ZW-uitkering. Doordat de ZW-uitkering, als gezegd,
gelijk wordt gesteld met loon, heeft de ziekte van de werknemer geen
invloed op de hoogte van zijn loongerelateerde WGA-uitkering; deze
blijft €|35,- bedragen.
Na 104 weken wegens
ziekte niet gewerkt te hebben in dienstbetrekking B heeft de betrokkene in
beginsel aanspraak op een nieuwe, tweede loongerelateerde uitkering ingevolge de
WGA, althans als aan alle voorwaarden voor het recht op
uitkering is voldaan. Deze tweede uitkering komt echter "slechts"
tot uitbetaling indien en voor zover deze hoger is dan de eerste
WGA-uitkering. Met andere woorden, de eerste WGA-uitkering wordt
gekort op de tweede WGA-uitkering. Op deze manier wordt voorkomen
dat zich een opeenstapeling van aanspraken ingevolge de WGA kan
voordoen, opdat de betrokkene niet meer aan uitkering ingevolge de
WGA kan ontvangen dan hij ooit heeft verdient. Zo zou de betrokkene in dit
voorbeeld - na 104 weken ziekte in dienstbetrekking B - aanspraak hebben op
een tweede loongerelateerde WGA-uitkering van €|35,-.
Op dat moment stijgt zijn eerste loongerelateerde WGA-uitkering echter ook
van €|35,- naar €|70,-. Zonder anticumulatie zou zijn totale uitkering
(€|105,-) dus hoger zijn dan zijn oude loon (€|100,-).
10. Uitvoering
en financiering
In dit hoofdstuk wordt op
hoofdlijnen aangegeven hoe de uitvoering en financiering van de Wet
WIA en de daaronder vallende regelingen (IVA en WGA) wordt vormgegeven.
Steeds wordt eerst ingegaan op de uitvoering en financiering in de
structurele situatie en vervolgens op de overgangssituatie, die om uitvoeringstechnische redenen noodzakelijk is. De structurele
situatie vangt voor de
WGA aan in 2007 en voor de IVA in 2008. Voor de IVA geldt bijgevolg
een overgangssituatie van één jaar langer. Dit vloeit direct voort uit het in
de Pemba willen betrekken van de eerste vierjaarslasten van
IVA-uitkeringen,
alsmede de kabinetsreactie op het sociaal akkoord van november
2004, waarin is opgenomen dat medio 2007 een besluit wordt genomen
inzake het al dan niet afschaffen van de Pemba met terugwerkende kracht.
Een bijzondere regeling
geldt voor de uitvoering en financiering van uitkeringen op grond van de
Wet WIA ten aanzien van werknemers die voorheen
rblz.|76|
een uitkering op
grond van de Ziektewet (ZW) hebben gehad. Hierop wordt in een aparte
paragraaf (10.4) ingegaan.
Voor de goede orde zij
erop gewezen dat de uitvoering en financiering nader zal worden
uitgewerkt in de Invoeringswet WIA, omdat hierbij een wijziging van de Wet
financiering sociale verzekeringen aan de orde is.
10.1. Uitvoering van de
IVA en de WGA
10.1.1. Uitvoering van de
IVA
Structurele situatie
In de structurele
situatie na de stelselwijziging zal de Pemba niet alleen worden toegepast op WAO-,
maar ook op IVA-uitkeringen. Conform de huidige wet- en
regelgeving betekent dat grote bedrijven (met een loonsom van meer dan 25-maal de gemiddelde loonsom) kunnen kiezen om de eerste
vierjaarslasten van WAO- en IVA-uitkeringen zelf te dragen, privaat te verzekeren of
publiek te verzekeren. In het laatste geval zal sprake zijn van
premiedifferentiatie op het niveau van het individuele bedrijf. Kleine bedrijven
kennen niet de mogelijkheid van eigen risico dragen. Voor hen zullen genoemde
lasten op sectorniveau worden verevend (sectorale
premiedifferentiatie).
De regering heeft in
reactie op het akkoord tussen sociale partners van 5 november 2004 de
afschaffing van de Pemba in het vooruitzicht gesteld indien aan de daarvoor
gestelde voorwaarden wordt voldaan. Indien medio 2007 wordt besloten
tot afschaffing van de Pemba, zal de hierboven omschreven
structurele situatie niet worden gerealiseerd en zal financiering van de
IVA-uitkeringen blijven plaatsvinden op de wijze als hieronder wordt
beschreven voor de overgangssituatie.
Overgangssituatie
De IVA-uitkeringen worden
in 2006 en 2007 publiek uitgevoerd. Financiering vindt plaats uit het Arbeidsongeschiktheidsfonds
(Aof). Het alternatief is dat alleen in 2006 de
IVA-uitkeringen uit het Aof zouden worden gefinancierd en dat in 2007
eigen risico dragen en premiedifferentiatie IVA zou worden toegepast. Dit alternatief zou echter betekenen dat
- met het oog
op de voorwaardelijke
afschaffing van de Pemba - de uitvoering en de financiering van IVA-uitkeringen
mogelijk in drie achtereenvolgende jaren aangepast moet worden.
Immers, de IVA-uitkeringen zouden in 2006 worden gefinancierd uit
het Aof, in 2007 door eigenrisicodragers en voor publiek verzekerde
werkgevers uit de Arbeidsongeschiktheidskas (Aok) en vanaf 2008 - bij
afschaffing van de Pemba - mogelijk weer uit het Aof. De regering acht dit om
uitvoeringstechnische redenen bezwaarlijk en niet efficiënt, reden waarom
dit alternatief niet is gekozen.
10.1.2. Uitvoering van de
WGA
Bij
gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid is reïntegratie het belangrijkste doel. De regering heeft daarom
uitgebreid onderzocht of private uitvoering van de WGA tot de beste
resultaten in termen van volume en kosten zal leiden. Zo hebben in
oktober 2003 - onder leiding van de heren mr. A.W. Kist en prof. dr. H.A.
Keuzenkamp - gesprekken plaatsgevonden met private verzekeraars en
met het UWV. Naar aanleiding van deze gesprekken hebben de
heren Kist en Keuzenkamp een notitie opgesteld waarin de overwegingen worden genoemd die relevant zijn bij de keuze
over de wijze van
uitvoering van de WGA. Deze notitie is op 24 oktober 2003 aan de Tweede Kamer
toegezonden.
rblz.|77|
De
regering erkent dat
verzekeraars een evident financieel belang hebben bij reïntegratie. Deze
voordelen zijn met name gelegen in het continueren van verzekeringen na de
eerste twee jaren van loondoorbetaling. Daar staat tegenover dat de
kosten van een private uitvoering in de eerstkomende jaren fors hoger zijn dan
in geval van een publieke uitvoering. Dat de overgang van publiek
naar privaat tijdelijk extra lasten meebrengt, onder meer vanwege een
andere financieringsvorm (van omslagstelsel naar rentedekkingsstelsel),
is evident. De meerkosten van private uitvoering ten opzichte van publieke
uitvoering bedragen naar schatting €|6 miljard in de periode 2006-2015, afhankelijk van de hoogte van de WGA-instroom. Ook daarna
is het kostenniveau mogelijk hoger.
De regering acht de
risico’s bij een volledig private uitvoering voor werkgevers, werknemers en overheid te
hoog, zeker gezien de financieel-economische situatie waarin Nederland
thans verkeert. Zij kiest daarom voor een systeem waarin
keuzevrijheid voor werkgevers bestaat. De werkgever kan ervoor kiezen hetzij
het risico zelf te dragen, hetzij het risico onder te brengen bij een
private verzekeraar, hetzij het risico te laten bij het UWV. Zodoende
ontstaat ruimte voor verzekeraars om zich te bewijzen qua product en prijs.
De betaling van de
WGA-uitkering geschiedt door het UWV, waarbij het UWV de aan
eigenrisicodragers toe te rekenen lasten bij hen declareert. Eigenrisicodragers kunnen
ervoor kiezen de uitkering zelf te verstrekken, in welk geval zij de niet
aan eigenrisicodragers toe te rekenen lasten declareren bij het UWV.
Als de werkgever ervoor
kiest het risico zelf te dragen of het risico onder te brengen bij een
private verzekeraar, blijft hij verantwoordelijk voor de reïntegratie van zijn
werknemers die een uitkering ingevolge de WGA ontvangen.
Voorts zal het UWV de
overige activiteiten in het kader van de WGA blijven verrichten. Dit
betreft onder meer de poortwachtertoets, de (her)keuringen, de
claimbeoordeling, de vaststelling van het dagloon en het opleggen van een
sanctie.
10.2. Financiering van de
IVA en de WGA
In deze paragraaf worden
allereerst de hoofdlijnen gepresenteerd ten aanzien van de vormgeving
van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA. De nadere
invulling hiervan zal worden opgenomen in de Invoeringswet
WIA. Daarin
zal ook worden ingegaan op de verdeling van de premielasten tussen werkgevers en werknemers. Vervolgens wordt in
paragraaf 10.3 beschreven
hoe in de periode vanaf de invoering van het nieuwe stelsel van
arbeidsongeschiktheidsregelingen de premiedifferentiatie
Pemba daarin wordt
geïmplementeerd. Ten slotte worden in paragraaf 10.4 beschreven
de uitvoering en financiering van de regeling voor werknemers die
voorheen onder het vangnet ZW vielen.
De voor de WGA en IVA
beoogde structurele financieringsmethodieken worden op verschillende
momenten geïntroduceerd. Dit vergt aparte financiering van de WGA-
en IVA-uitkeringen die in de overgangssituatie ingaan. Later in dit
hoofdstuk wordt dit nader uiteengezet en gemotiveerd.
10.2.1. Eigen risico
dragen
en premiedifferentiatie WGA in de structurele situatie
Eerder in deze
memorie
van toelichting (hoofdstuk 3) is reeds gemeld dat één van de
uitgangspunten van de WGA is dat werken voor werkgever en werknemer financieel
aantrekkelijker moet zijn dan niet werken en meer werken aantrekkelijker
dan minder werken. Financiële prikkels moeten rblz.|78|
werkgever en werknemer aanzetten tot volumebeheersing, in hun eigen
financiële belang. Voor
werknemers is aan genoemd uitgangspunt invulling gegeven in de vormgeving
van de uitkeringsregeling voor werknemers die nog tot werkhervatting in staat zijn, de
WGA. Doordat werknemers
deels de premielasten WGA
dragen, hebben zij ook daarom financieel belang bij
beheersing van het WGA-volume.
Voor werkgevers zien deze
prikkels op het in hoge mate zelf geconfronteerd worden met de financiële
lasten van verzuim en arbeidsongeschiktheid. Deze lasten moeten daar
worden gelegd waar deze beïnvloed kunnen worden. Aan deze
gedachte is invulling gegeven in de Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting
bij ziekte, de Pemba, de Wet verbetering poortwachter
en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte
2003. De
regering wil deze lijn doortrekken door ook in de financiering van de
WGA voor werkgevers prikkels in te bouwen, om hen te stimuleren de
WGA-instroom te beheersen en de uitstroom te bevorderen. Dit is
uitgewerkt in de vorm van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in
de WGA.
Eigen risico dragen en
premiedifferentiatie in het algemeen
Wat betreft de uitvoering
van de WGA is gekozen voor de mogelijkheid werkgevers te laten
kiezen voor eigenrisicodragerschap, al dan niet verzekerd bij een private
verzekeraar, dan wel voor publieke verzekering. Aan het bieden van de
mogelijkheid tot eigen risico dragen dient verbonden te zijn dat in de publieke
verzekering sprake is van premiedifferentiatie. Het eigenrisicodragerschap en
de gedifferentieerde publieke premie zijn in feite de twee vormen van
premiedifferentiatie. Immers, het hanteren van premiedifferentiatie in
de publieke verzekering is een voorwaarde voor een zo gelijk mogelijke concurrentiepositie van het
UWV
en publiek verzekerde
werkgevers ten opzichte
van de positie van eigenrisicodragers. Zonder
premiedifferentiatie kan het UWV mutaties in arbeidsongeschiktheidslasten
niet doorberekenen in de premies van individuele bedrijven, terwijl er
voor eigenrisicodragers wel een relatie is tussen lasten en premie,
ook in geval van private verzekering. Premiedifferentiatie in de publieke
verzekering prikkelt publiek verzekerde werkgevers tot beheersing van het
WGA-volume, daar waar eigen risico dragende werkgevers daar ook toe
gestimuleerd worden. Tevens is van belang dat zonder publieke premiedifferentiatie een vliegwieleffect kan
optreden, waardoor de
telkens beste risico’s uit de publieke verzekering treden. Uiteindelijk
ontvalt hierdoor het financiële draagvlak aan deze verzekering. Premiedifferentiatie voorkomt dit effect, omdat daarmee
(ook) de publieke
gedifferentieerde premie is gekoppeld aan de feitelijke lasten van bedrijven.
Het bovenstaande
overziend, is premiedifferentiatie beleidsmatig wenselijk gezien de keuze voor de
mogelijkheid tot eigen risico dragen WGA.¹ Het draagt bij aan het
creëren van voorwaarden voor de beoogde marktwerking in de uitvoering van de
WGA en voorkomt dat het draagvlak voor de publieke WGA-financiering wegvalt.
1. In de
overgangssituatie, die noodzakelijk is vanwege
uitvoeringstechnische redenen, wordt tijdelijk hiervan afgeweken. In 2005 en
2006 is wel eigen risico dragen WGA mogelijk, zonder
premiedifferentiatie WGA. Dit wordt nader uitgewerkt en
gemotiveerd in paragraaf 10.2.5.
Afbakening van WGA-lasten
die vallen onder eigen risico dragen en premiedifferentiatie
Zowel
eigen risico dragen
als premiedifferentiatie zijn gericht op het stimuleren van preventie- en
reïntegratie-inspanningen van werkgevers. Werkgevers hebben financieel belang
bij de benutting van de resterende verdiencapaciteit van de
WGA-verzekerden. Doordat werkgevers in hoge mate de lasten van WGA-uitkeringen van hun werknemers in rekening
gebracht krijgen, worden
zij financieel geprikkeld om verzuim te voorkomen rblz.|79|
(primaire
preventie), langdurend verzuim en instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen
te voorkomen (secundaire preventie: reïntegratie in de
periode van loondoorbetaling) en langdurende arbeidsongeschiktheid te voorkomen (tertiaire
preventie: reïntegratie vanuit de WGA). Zo bezien kunnen werkgevers bijdragen aan beheersing van
verzuim en
arbeidsongeschiktheid, in hun eigen (financiële) belang. Verzuim en
arbeidsongeschiktheid ontstaan doorgaans door een veelheid van binnen en buiten de
arbeidssfeer gelegen oorzaken. Premiedifferentiatie in het huidige stelsel
houdt in het algemeen een financiële prikkel in tot zowel
primaire, secundaire als tertiaire preventie.
De regering heeft zich de
vraag gesteld hoe eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA werkgevers
financieel kan stimuleren tot beperking van het WGA-volume.
De regeling voor
gedeeltelijk arbeidsgeschikten valt feitelijk in tweeën uiteen: een regeling voor
de gedeeltelijk arbeidsgeschikten die wel werken en één voor degenen die
niet werken.
Tijdens de
loongerelateerde fase bedraagt de uitkering bij niet werken 70% van het
(gemaximeerde) dagloon, bij werken 70% van het verschil tussen het (gemaximeerde)
dagloon en het met werken verdiende inkomen. Bij niet werken
is de uitkeringslast groter dan bij werken. Door de uitkeringslasten onder
het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie te brengen, worden
werkgevers financieel geprikkeld tot optimale werkhervatting door de werknemer. De
loongerelateerde uitkeringen aan zowel niet-werkenden als werkenden zullen daarom in het
eigen risico dragen en
de premiedifferentiatie
worden meegenomen.
Voor de fase na de
loongerelateerde fase geldt het volgende.
Het hanteren van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de loonaanvulling van werkende gedeeltelijk
arbeidsgeschikten zou leiden tot de averechtse prikkel dat
werkgevers duurder uit zijn (hogere eigen lasten, premieopslag) indien een
werknemer in deze regeling terecht komt. Onder werken wordt verstaan
hetgeen eerder in deze memorie van toelichting (hoofdstuk 8) is vermeld.
Zo zouden werkgevers belang hebben bij het niet werken van betrokkene, wat de regering onwenselijk acht. Dat is voor
de regering reden om de
loonaanvullingen aan werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten niet in
het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie te betrekken, behalve het
deel daarvan dat gevormd wordt door de WGA-vervolguitkering. Dat
deel valt dus wel onder het eigen risico dragen en de
premiedifferentiatie.
De loonaanvulling aan
werkende WGA-gerechtigden blijft voor zover het gaat om het deel boven de
WGA-vervolguitkering buiten het eigenrisicodragerschap en de
premiedifferentiatie. Alle loonaanvullingen boven de WGA-vervolguitkering
worden gefinancierd uit een landelijk uniforme premie, die door eigenrisicodragers en omslagleden verschuldigd is. Het
UWV
verstrekt in principe
de uitkering aan de WGA-uitkeringsgerechtigden.
In dat geval wordt de loongerelateerde en de WGA-vervolguitkering
bij de eigenrisicodrager gedeclareerd. In het geval de
eigenrisicodrager ervoor heeft gekozen de uitkering zelf te verstrekken, kan de
eigenrisicodrager de loonaanvulling boven de WGA-vervolguitkering bij
het UWV declareren.
De loongerelateerde
WGA-uitkering en de WGA-vervolguitkering worden onder het
eigenrisicodragerschap en de premiedifferentiatie gebracht, ongeacht of de
gedeeltelijk arbeidsgeschikten werkt. Dat zo ook de vervolguitkeringen aan
werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten onder het eigen risico dragen en de
premiedifferentiatie vallen, betekent dat werkgevers, ook als gedeeltelijk
arbeidsgeschikten hun resterende verdiencapaciteit in voldoende mate
benutten, een prikkel houden tot reïntegratie rblz.|80|
zolang de uitkeringssituatie van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte voortduurt.
Pas als de
uitkeringssituatie is beëindigd, worden de uitkeringslasten niet langer in het
eigenrisicodragerschap en de premiedifferentiatie betrokken.
Bovenstaande houdt in dat
er in ieder geval een tweetal belangrijke verschillen bestaat
tussen enerzijds de
Pemba-methodiek van eigen risico dragen en premiedifferentiatie WAO
en anderzijds eigen risico dragen en premiedifferentiatie WGA.
Ten eerste betekent eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA in feite een meer
gerichte prikkel in vergelijking met de Pemba. Werkgevers worden alleen geprikkeld
tot werkhervatting van degene van wie de reïntegratiemogelijkheden
nog niet volledig zijn benut.
Ten tweede is - zoals
elders in deze memorie van toelichting vermeld (hoofdstuk 6) - de
eigenrisicodrager WGA verantwoordelijk voor reïntegratie van werknemers die bij
hem in dienst gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn geraakt. Dat
betekent een uitbreiding van de verantwoordelijkheden van de eigenrisicodrager
in vergelijking met de reguliere Pemba-methodiek, waarin vanaf het moment
waarop een WAO-uitkering wordt verstrekt het UWV
verantwoordelijk is voor de reïntegratie. Werkgevers kunnen thans alleen op
verzoek langer verantwoordelijkheid voor de reïntegratie dragen.
Door het eigen financiële belang bij werkhervatting van werknemers zullen
eigenrisicodragers WGA de regulier langer aan hen toe te kennen verantwoordelijkheid waarmaken.
Deze twee verschillen
vormen argumenten waarom de voorwaardelijke afschaffing van de Pemba en
de introductie van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in
de WGA zich met elkaar verstaan.
Samenvattend kiest de
regering ervoor in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie te
betrekken alle WGA-uitkeringen met uitzondering van de loonaanvullingen
boven de WGA-vervolguitkering.
Duur van de periode van eigen risico
dragen en premiedifferentiatie
De duur van de periode
waarover uitkeringslasten in het eigen risico dragen en de
premiedifferentiatie worden betrokken, is sinds de inwerkingtreding van de
Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte
2003 vier jaar.
Door de beperking in de uitkeringen die onder het eigen risico dragen en de
premiedifferentiatie vallen, neemt de financiële prikkel van beide af. Dat
is aanleiding om voor de WGA een langere periode te nemen.
Anderzijds pleit tegen een te lange duur de in de tijd afnemende reïntegratiemogelijkheden van gedeeltelijk
arbeidsgeschikten, de beperkte effectiviteit
(doordat alleen nog minimale vervolguitkeringen worden toegevoegd) en de
lange aanloopperiode voordat de structurele duur van de periode is
bereikt. Daarnaast betekent een langere duur een groter risico dat
bedrijven lasten toegerekend krijgen van gefailleerde bedrijven. In tien jaar
gaan immers meer bedrijven failliet dan in vier jaar. Tevens compliceert een te
lange duur de uitvoerbaarheid.
De regering kiest als
duur van de periode van eigen risico dragen en premiedifferentiatie tien
jaar. Hoewel deze duur vergt dat WGA-uitkeringen en
werkgevers langer worden gevolgd om uitkeringslasten te kunnen toerekenen, is
deze duur uitvoeringstechnisch mogelijk. Daarnaast is het zo dat
bij deze duur de totale lasten die worden meegenomen in het eigen risico
dragen
en de premiedifferentiatie ongeveer gelijk zijn aan de totale
lasten die in het model van volledige privatisering zouden hebben gegolden.
Uitgaande van de duur van
tien jaar is het noodzakelijk om als de loongerelateerde uitkering korter duurt
dan vier jaar, de WGA-vervolguitkering rblz.|81|
erbij te betrekken. Het
alleen in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie meenemen van de lasten
van de loongerelateerde uitkering acht de regering niet wenselijk, omdat de hieruit voortvloeiende prikkel
beperkt of zelfs nihil
is. De duur van deze uitkering kan immers beperkt zijn tot een halfjaar en
is zelfs nihil indien men niet voldoet aan de referte-eis.
Niveau eigen risico dragen
en premiedifferentiatie WGA
Voor grote bedrijven
wordt eigen risico dragen en premiedifferentiatie toegepast op het
individuele bedrijfsniveau. De regering ziet geen aanleiding om het thans voor hen
geldend niveau te wijzigen.
Voor kleine bedrijven
heeft de regering bij de inwerkingtreding van de Pemba eveneens gekozen
voor het individuele bedrijfsniveau. Onder invloed van de forse
premie-effecten is daar echter van afgestapt. Momenteel geldt voor
kleine bedrijven premiedifferentiatie op het niveau van de sectoren en kunnen
kleine bedrijven - behoudens eenmalig per 1 juli 2004 - geen
eigenrisicodrager worden.
De regering heeft bezien
welk niveau voor kleine bedrijven nu het best gehanteerd zou kunnen
worden. De mogelijkheid van eigen risico dragen WGA, die de regering ten
principale aan alle bedrijven wil bieden, is daarbij uitermate
relevant. Op zich verhoudt de mogelijkheid van eigen risico dragen zich het best met
premiedifferentiatie op het individuele bedrijfsniveau. Indien de
premiedifferentiatie op een hoger niveau wordt vormgegeven, zou dat
immers leiden tot inbreuk op het streven naar zo gelijk mogelijke
voorwaarden voor eigen risico dragen en publieke verzekering. Bovendien zou dat leiden
tot het eerder genoemde vliegwieleffect. In het nieuwe stelsel zijn
de onder de premiedifferentiatie vallende uitkeringen beperkt tot de WGA-uitkeringen exclusief de loonaanvulling boven
de WGA-vervolguitkering.
Die beperking verkleint op zich de premie-effecten (in absolute bedragen)
die zouden leiden tot het vliegwieleffect, maar neemt die niet volledig weg. Dat maakt het hanteren van de
branchegewijze
premiedifferentiatie onder gelijktijdige introductie van eigen risico
dragen op het
niveau van individuele kleine bedrijven niet logisch. Een eventuele keuze voor premiedifferentiatie op het individuele
bedrijfsniveau doet
mogelijk het risico op forse premie-effecten terugkeren. Voor dat risico is ook
relevant dat de duur van de periode waarover uitkeringen in de
premiedifferentiatie worden meegenomen, wordt verlengd van vier naar
tien jaar. Mogelijk zijn additionele maatregelen gewenst om onverantwoorde
financiële risico’s te voorkomen. De verwachte ontwikkeling
van de gedifferentieerde premie voor kleine bedrijven kan op dit
moment nog niet kwantitatief in beeld worden gebracht, mede omdat
daarvoor nog een aantal keuzes moet worden bepaald. Het is pas mogelijk in te gaan op eventuele maatregelen ter
beperking van de premie(-mutaties) indien genoemd beeld geschetst kan worden.
Voor zover
mogelijk wordt hierop nader ingegaan in de Invoeringswet
WIA.
De regering erkent dat
met een keuze voor premiedifferentiatie op individueel bedrijfsniveau voor
kleine bedrijven, zou worden teruggekeerd naar het oorspronkelijke in de
Pemba gekozen niveau. Er zijn echter goede argumenten om in de WGA
premiedifferentiatie op het individuele bedrijfsniveau te hanteren. Ten eerste
is de voorgenomen wijziging van het stelsel van
arbeidsongeschiktheidsregelingen gericht op het activeren van gedeeltelijk
arbeidsgeschikten. Hoe lager het niveau waarop premiedifferentiatie wordt toegepast, des te
sterker is de financiële prikkel ervan. Ten tweede geldt de
wenselijkheid om zoveel mogelijk ruimte te bieden aan de keuzemogelijkheid
van bedrijven voor eigen risico dragen. In de ogen van de regering
geldt als rode draad in de opeenvolgende systemen rblz.|82|
voor kleine bedrijven het
zo laag mogelijk toekennen van lasten, maar met oog voor de financiële
effecten daarvan.
Alternatief voor
premiedifferentiatie op het individueel bedrijfsniveau voor kleine
bedrijven
zou zijn het voor hen handhaven van de premiedifferentiatie op sectorniveau. Voor dit
alternatief pleit dat dit aansluit bij de huidige methodiek voor
kleine bedrijven en de keuze daarvoor bestendigt. Bovendien is van een
terugkeer van forse premie-effecten zoals zojuist aangestipt dan
geen sprake. Evident bezwaar is echter dat eigen risico dragen op individueel
bedrijfsniveau zich in principe niet hiermee verhoudt. Voor eigen risico
dragen en publieke verzekering zouden dan
verschillende systemen
gelden, wat hun onderlinge concurrentie beïnvloedt. Daarnaast zou binnen
sectoren een vliegwieleffect optreden.
Alles afwegend kiest de
regering voor eigen risico dragen en premiedifferentiatie op het individuele
bedrijfsniveau voor grote en kleine bedrijven. In de
Invoeringswet WIA worden voorzieningen getroffen om te voorkomen dat door deze
keuze voor kleine bedrijven onverantwoorde financiële effecten
optreden.
10.2.2. Voorwaarden voor
optimale keuzevrijheid werkgevers
De regering kiest voor
een systeem waarin keuzevrijheid voor werkgevers bestaat om het risico
zelf te dragen of te verzekeren bij een private verzekeraar dan wel verzekerd te
blijven bij het UWV. Hiermee wordt private verzekeraars de
gelegenheid geboden zich aan te bieden en te onderscheiden als marktpartij en
daarmee werkgevers ertoe over te halen het risico bij hen te
verzekeren. De zelf te financieren dan wel met gedifferentieerde premies te financieren
uitkeringslasten zijn in beide gevallen gelijk. Zo beschouwd
maakt het financieel niet uit voor welke optie de werkgever kiest. De
keuzevrijheid zal werkgevers ertoe aanzetten om het risico daar onder te
brengen waar zij, gelet op de te verwachten inzet op preventie en
reïntegratie, menen financieel het voordeligst uit te zijn. Werkgevers zullen zo, in
hun eigen financiële belang, een bijdrage leveren aan volumebeheersing.
De
regering hecht aan
reële mogelijkheden voor eigenrisicodragerschap WGA. In dat licht wil de
regering voorwaarden creëren voor een zo optimaal mogelijke marktwerking
ten aanzien van de uitvoering van de WGA. De marktwerking wordt
gestimuleerd als in de verschillende posities de omstandigheden zoveel mogelijk hetzelfde zijn. De regering heeft bezien
welke elementen kunnen
bijdragen aan een zo optimaal mogelijke keuzevrijheid. Daartoe behoren in ieder
geval de volgende drie elementen. Als eerste voorwaarde geldt
dat de publieke uitvoering premiedifferentiatie op ondernemingsniveau
hanteert. De zoveel mogelijk gelijke positie van het UWV
ten opzichte van
eigenrisicodragers, alsmede voorkoming van het vliegwieleffect, zijn
eerder in dit hoofdstuk als argumenten hiervoor genoemd. Een tweede
voorwaarde is mitigering van de hobbel die de voor verzekeraars
vereiste verplichte financiering op basis van rentedekking met zich mee brengt. In
reactie op het SER-advies "Verdere uitwerking WAO-beleid"
(SER, advies 04/02, 20 februari 2004) heeft het kabinet aangegeven bereid
te zijn tot mitigering van de verschillen die als gevolg hiervan ontstaan
(Kamerstukken II 2003-2004, 28 333, nr. 19). Ten derde acht de regering
het noodzakelijk dat tussen de verschillende uitvoerders sprake is van
uitwisseling van gegevens die nodig zijn voor het offertetraject en
voor het bepalen van de schadelast, meer in het bijzonder voor een
adequate premiecalculaties van alle uitvoerders.
In de
Invoeringswet WIA wordt nader ingegaan op het gelijke speelveld, waaronder de mitigering
van de rentedekkingshobbel en de gegevensuitwisseling. Hieronder wordt ingegaan
op de vormgeving van de rblz.|83|
publieke
premiedifferentiatie. Vervolgens worden kort de belangrijkste elementen van de
procedure ten aanzien van eigen risico dragen gepresenteerd.
10.2.3. Vormgeving
premiedifferentiatie
Eerder is beschreven op
welke WGA-lasten eigen risico dragen en premiedifferentiatie van toepassing is.
Beoogd
is de premiedifferentiatie zodanig vorm te geven dat de
keuze van de werkgever wordt bepaald door verwachtingen die de
werkgever heeft ten aanzien van preventie en reïntegratie. De mate van doorberekening van de schade dient daarbij geen
rol te spelen. Deze
doorberekening dient zoveel mogelijk op dezelfde wijze te gebeuren in
geval van publieke of private verzekering.
Grosso modo zal de
premiedifferentiatie op dezelfde wijze worden vormgegeven als thans bij
de Pemba voor
grote werkgevers het geval is, uiteraard met inachtneming van in
ieder geval de eerder vermelde verlenging van de duur van de periode
van premiedifferentiatie en eigenrisicodragerschap van vier naar tien jaar.
Elementen die de doorberekening van lasten verstoren, dienen echter zoveel mogelijk weggenomen te worden. Het belangrijkste element is
een eventuele maximumpremie. De lasten boven deze maximumpremie moeten
worden omgeslagen over alle werkgevers, wat de doorberekening van
lasten aan individuele bedrijven verstoort. Voor grote werkgevers
lijkt een maximumpremie niet noodzakelijk. Voor kleine werkgevers is
deze, gezien de eerder in dit hoofdstuk genoemde risico’s die anders
zouden ontstaan, wel noodzakelijk; een eventuele maximumpremie geldt
echter voor een zeer gering deel van alle kleine werkgevers.
In de Invoeringswet
WIA wordt hier nader op ingegaan. Daarin wordt ook de overgangssituatie
beschreven, die noodzakelijk is om uitvoeringstechnische redenen. De
overgangssituatie behelst met name dat het introduceren van premiedifferentiatie
WGA niet eerder dan per 1 januari 2007 mogelijk is.
10.2.4. (Procedure)
eigen risico dragen
Ook wat betreft de
procedure om eigenrisicodrager te worden, wordt zoveel mogelijk aangesloten
bij de huidige
Pemba-systematiek. Dit betreft bijvoorbeeld de volgende
onderdelen:
• de mogelijkheid tot eigen risico dragen bestaat tweemaal per jaar, per 1 januari en per 1 juli;
• aanvragen dienen
uiterlijk dertien weken vóór de beoogde ingangsdatum schriftelijk te worden
ingediend bij de belastingdienst, onder overlegging van een
garantiestelling. Deze laatste is niet noodzakelijk indien de eigenrisicodrager een particuliere verzekering
overlegt die
alle WGA-uitkeringslasten
dekt.
Om de administratieve en
uitvoeringslasten bij de overgang op het nieuwe stelsel te
beheersen, zal worden voorzien in een aparte procedure eigen risico
dragen WGA
voor eigenrisicodragerschap ingaande op 29 december 2005.
Daarnaast geldt voor
eigenrisicodragers WGA het volgende (conform de Pemba voor
eigenrisicodragers WAO):
• de eigenrisicodrager
draagt zelf de WGA-lasten van arbeidsongeschiktheidssituaties
die zijn ontstaan vóór de dag waarop het eigen risico dragen
ingaat (zogenaamde inlooprisico);
• de eigenrisicodrager
is geen gedifferentieerde WGA-premie verschuldigd;
• de eigenrisicodrager
is verplicht tot het houden van aantekening van het verloop van de arbeidsongeschiktheid en de reïntegratie van de
werknemer (het zogenaamde
reïntegratiedossier).
rblz.|84|
10.2.5. Overgangssituatie
financiering WGA
Het uitvoeren van
premiedifferentiatie WGA is niet mogelijk gebleken in 2006, omdat in de
premiesystemen in dat jaar geen nieuwe premie geïntroduceerd kan worden. Wel is
eigen risico dragen WGA mogelijk in dat jaar.
Het in 2006 niet kunnen
introduceren van een nieuwe premie maakt dat voor de financiering van
de WGA-uitkeringen die ingaan tussen 28 december 2005 en 1 januari 2007
twee opties bestaan: financiering uit de Arbeidsongeschiktheidskas (Aok), dan wel het Arbeidsongeschiktheidsfonds
(Aof). De regering heeft
ervoor gekozen de WGA-uitkeringen die in genoemde periode ingaan
te financieren uit de Aof-premie. Om te voorkomen dat eigenrisicodragers
WGA hierdoor dubbel zouden betalen voor de WGA-lasten die
ontstaan in genoemde periode omdat zij die lasten ook al zelf betalen, krijgen
zij in 2007 een korting op de Aof-premie.
10.3.
Pemba en het oude en
nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel
In deze paragraaf wordt
beschreven hoe in de periode vanaf de invoering van het nieuwe stelsel
van arbeidsongeschiktheidsregelingen de premiedifferentiatie
Pemba daarin wordt
geïmplementeerd. Bepaald moet worden welke
uitkeringslasten in het nieuwe stelsel onder de werking van de Pemba
(eigen risico dragen
en premiedifferentiatie) zullen vallen.
Pemba en WAO
Op grond van de huidige
Pemba-systematiek worden WAO-uitkeringen de eerste vier jaar
toegerekend aan bedrijven, voor kleine bedrijven op brancheniveau (feitelijk
het sectorniveau), voor grote bedrijven op individueel bedrijfsniveau. De aan
bedrijven toe te rekenen lasten leiden tot een opslag of korting op het voor alle bedrijven gelijke rekenpercentage WAO.
Werkgevers kunnen ervoor
kiezen deze lasten zelf te dragen. Deze systematiek blijft gehandhaafd.
De WAO-instroom is in
2005 beperkt en vanaf 2006 nihil. Ingegane WAO-uitkeringen lopen
(met een vertraging van twee jaar) maximaal vier jaar nadat zij zijn
ingegaan mee in de Pemba. Dat betekent dat voor wat betreft de WAO-lasten
de Pemba geleidelijk leegloopt, omdat er alleen maar WAO-uitkeringen de Pemba-periode voltooien (en daarna niet meer onder
de Pemba vallen) en er geen
nieuwe WAO-uitkeringen meer worden toegekend.
Pemba en Wet WIA
De regering wil de
Pemba-systematiek zodanig toepassen in de Wet WIA dat de eerste vierjaarslasten
van de IVA-uitkeringen worden meegenomen in het eigen risico dragen en
de premiedifferentiatie. In de inleidende paragraaf van dit hoofdstuk is
beargumenteerd dat dit op zijn vroegst vanaf 2008 zal
geschieden, uiteraard onder de veronderstelling dat de Pemba dan nog niet is
afgeschaft. In 2007 zullen de IVA-uitkeringslasten van alle werkgevers worden
gefinancierd uit het Aof. Indien en voor zover de Pemba vanaf 2008 nog van
toepassing is, wordt onderscheid gemaakt in IVA-uitkeringen die ten
laste van het Aof respectievelijk de Aok worden gebracht.
rblz.|85|
10.4. Financiering en
uitvoering van de Wet WIA voor werknemers die eerder onder het vangnet ZW vielen
Een bijzondere positie
wordt ingenomen door werknemers die bij ziekte aangewezen zijn op
ziekengeld op grond van het vangnet ZW. Wat betreft de financiering
en uitvoering van de Wet WIA zal rekening worden gehouden met deze
bijzondere positie.
Hieronder wordt eerst
ingegaan op de bijzondere positie van vangnetwerknemers. Vervolgens wordt
afzonderlijk ingegaan op de beoogde regeling voor de
WGA-vangnetlasten en de beoogde regeling voor de IVA-vangnetlasten.
De voor de WGA beoogde
financieringssystematiek wordt vanaf 2007 toegepast, voor de IVA
vanaf 2008. Alle WGA-uitkeringen die ingaan in tussen 28 december 2005
en 1 januari 2007 en alle IVA-uitkeringen die ingaan tussen 28 december
2005 en 1 januari 2008, ook aan werknemers die eerder onder het vangnet ZW vielen, worden in bedoelde overgangsperiode gefinancierd uit het
Aof.
De bijzondere positie van
vangnetwerknemers
Voor werknemers die bij
ziekte aangewezen zijn op ziekengeld op grond van het vangnet ZW
geldt in het algemeen dat reeds bij het ontstaan van de ziekte of
in de ziekteperiode de arbeidsrelatie met de werkgever wordt
beëindigd. Het UWV
is dan verantwoordelijk voor verzuimbegeleiding en
reïntegratie. De lasten van het vangnet ZW worden betaald door de sector.
In zijn advies van 20
februari 2004 heeft de SER
geadviseerd om voor deze werknemers na de
ziekteperiode een vangnetregeling te treffen met een publieke uitvoering. Voor
hen zou private uitvoering ongewenste effecten hebben. De SER noemde als
nadelen dat daarbij sprake zou zijn van ondernemingsgewijze
premies en hoge lasten en van een knip in de uitvoering (overgang van
publiek naar privaat). De SER bepleitte daarom om voor deze werknemers
lastenverevening op landelijk of sectoraal niveau vorm te geven of
een combinatie van beide. Voorts vroeg de SER aandacht voor de
vormgeving van de regeling, in relatie tot de rol van individuele
ondernemingen. Wat betreft uitzendarbeid bijvoorbeeld moet enerzijds worden
voorkomen dat uitzendarbeid door mogelijk verhoogde arbeidsongeschiktheidslasten
financieel onaantrekkelijk wordt of daarbij risicoselectie optreedt;
anderzijds mag de wijze van financiering niet leiden tot een vlucht in
flexwerk. Dit speelt met name bij landelijke verevening, aldus de SER.
In zijn brief aan de
Tweede Kamer van 12 maart 2004 heeft het kabinet aangegeven bij de
uitwerking van de WGA bijzondere aandacht aan dit vraagstuk te zullen geven
en daarbij het advies van de SER
als uitgangspunt te betrekken.
Thans kan daarover het
volgende worden opgemerkt. Regeling van de financiering van de WIA-lasten voor vangnetwerknemers behoeft, evenmin als die voor
gewone werknemers, plaats te vinden in dit
wetsvoorstel. Dit kan gebeuren in het
wetsvoorstel Invoeringswet WIA (wijziging Wet financiering sociale
verzekeringen). In dit wetsvoorstel wordt wel geregeld dat de werkgever
geen eigen risico kan dragen ten aanzien van WIA-lasten van vangnetters. Beide elementen komen hierna aan bod.
De regeling voor
WGA-vangnetlasten
Vanwege de argumenten die
de SER
heeft genoemd, staat voor ogen om wat betreft de
financiering van de WGA-lasten van vangnetwerknemers rblz.|86|
aan te sluiten bij de
financiering van het vangnet ZW en dit nader uit te werken in de
Invoeringswet
WIA. Dit betekent dat financiering van de WGA-lasten voor
vangnetwerknemers met ingang van 2007 voor alle sectoren zal plaatsvinden
op sectoraal niveau. Voor de uitzendsector zal een maximum worden
gesteld.¹ Komen de WGA-lasten voor de uitzendsector boven dat maximum uit,
dan wordt het meerdere gefinancierd door alle werkgevers.
Hierdoor wordt enerzijds
aangesloten bij de financiering van het vangnet ZW, waarbij de
financiering eveneens via sectorale verevening plaatsvindt. terwijl
anderzijds de lasten niet volledig op anderen worden afgewenteld: de sector
betaalt in beginsel zijn eigen last. Zo blijft, afgezet tegen het alternatief van
een landelijke verevening, ook voldoende prikkel bestaan aan de sector om
op sectorniveau te werken aan beperking van het verzuim en wordt
voorkomen dat andere werkgevers de lasten van het vangnet WGA volledig
zouden moeten betalen, dit naast de lasten van hun "eigen" werknemers.
Bij een keuze voor
sectorale verevening mag worden verwacht dat de vangnetlasten van de WGA
voor individuele vangnetwerkgevers relatief zullen worden beperkt.
Enerzijds komt dit door de sectorale verevening. Daarnaast mag ook worden
verwacht dat de activerende werking van de regeling neerwaartse effecten zal hebben op het volume van het
vangnet WGA.
1. Voor de ZW
is recent
een maximering van de ZW-lasten voor de
uitzendsector ingevoerd (Wet houdende wijziging van de Werkloosheidswet in
verband met maximering van de
ziekengeldlasten in het wachtgeldfonds voor de
uitzendsector en wijziging van enige
andere wetten in verband met de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte
2003 (Stb. 2004, 731)).
Net als bij het
vangnet ZW geldt voor bepaalde situaties een bijzondere regeling. Het betreft
situaties waarin de financiering van het vangnet ZW niet plaatsvindt op
sectorniveau uit het wachtgeldfonds, maar op landelijk niveau via het
AWf. Het
betreft met name werkneemsters die tengevolge van zwangerschap
en bevalling ziek worden, orgaandonoren en heringetreden
arbeidsgehandicapten die opnieuw ziek worden. In deze situaties is er een
vaste, doorgaande arbeidsrelatie met een werkgever, maar wordt toch
ziekengeld door UWV
verstrekt om risicoselectie door de werkgever te voorkomen.
Het ligt voor de hand voor de financiering van de WGA-lasten eveneens
aan te sluiten bij de financieringswijze van het vangnet ZW, dat wil zeggen bij landelijke financiering. Dit betekent
concreet dat de
WGA-lasten van deze groepen worden gefinancierd door alle werkgevers.
Zoals opgemerkt, zal de
financiering van vangnetlasten nader worden uitgewerkt in de Invoeringswet
WIA. In het onderhavige wetsvoorstel wordt wel geregeld dat de
werkgever geen eigen risico kan dragen voor de WIA-lasten van
vangnetwerknemers, dus ook niet voor de WGA-vangnetlasten.
Daarvoor gelden de volgende overwegingen. Zoals in dit hoofdstuk al is
uiteengezet, is er een nauwe samenhang tussen de mogelijkheid van eigen
risico dragen en ondernemingsgewijze premiedifferentiatie. Aangezien wat betreft de
financiering van WGA-lasten van vangnetwerknemers, gezien
de afwijkende positie van vangnetwerknemers en mede gelet op het SER-advies, wordt aangesloten bij de financiering van de ZW
(in beginsel financiering op sectorniveau) ligt het voor de hand om de
WGA-lasten van vangnetwerknemers uit te zonderen van het eigen risico
dragen.
De looptijd van het eigen risico dragen vormt daarvoor een extra
overweging.
Zoals aangegeven, worden
de WGA-vangnetlasten die ingaan tussen 28 december 2005 en 1
januari 2007, conform de algemene lijn, volledig gefinancierd uit het
Aof.
Het voorgaande impliceert
dat voor vangnetwerknemers de WGA-regeling een publiek karakter
krijgt, waarbij het UWV
verantwoordelijk is voor reïntegratie en
financiering van de lasten op sectoraal niveau plaatsvindt, op een vergelijkbare
wijze als voor het vangnet ZW.
rblz.|87|
De regeling voor
IVA-vangnetlasten
Wat betreft de
financiering van de IVA-lasten voor vangnetters wordt aangesloten bij de
algemene lijn. Dit betekent dat de IVA-vangnetlasten die ingaan tussen 28
december 2005 en 1 januari 2008 worden gefinancierd uit de landelijk uniforme
basispremie (het Aof). Deze financieringswijze zal eveneens worden uitgewerkt in de
Invoeringswet WIA. In dit wetsvoorstel is, zoals
opgemerkt, reeds geregeld dat de werkgever geen eigen risico kan dragen
voor de WIA-lasten van vangnetwerknemers, dus ook niet voor de
IVA-vangnetlasten.
In de loop van 2007 zal
vervolgens besluitvorming plaatsvinden inzake het al dan niet afschaffen
van de Pemba en de gevolgen daarvan voor de financiering van de IVA-lasten vanaf
2008 (zie hiervoor verder paragraaf 10.3). Daarbij zal ook de
financieringswijze van de IVA-vangnetlasten worden betrokken.
11. Overgangsrecht en
internationaalrechtelijke aspecten
11.1. Overgangsrecht
In zijn advies van 22
maart 2002 heeft de SER
opgemerkt dat de voorstellen tot fundamentele
herziening van de regelingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid
alleen moeten gelden voor personen die een beroep doen op deze
regelingen ná invoering daarvan (zogeheten nieuwe gevallen). De bestaande
regels op grond van de WAO blijven gelden voor de huidige
WAO-gerechtigden. De SER gaat derhalve uit van eerbiedigende werking van het
overgangsrecht ten aanzien van de uitkeringen (hoogte en duur) van de
huidige WAO-gerechtigden. Op hen blijft het thans geldende WAO-regime
volledig van toepassing. De SER handhaaft dit standpunt in zijn
advies van 20 februari 2004. Aangezien sprake is van een samenhangend en
fundamenteel nieuw geheel van rechten en plichten, dat zich niet
leent voor toepassing op huidige WAO-gerechtigden, dient
de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregelgeving naar het oordeel van de
SER alleen te gelden voor nieuwe gevallen.
Bij brief van 12 maart
2004 heeft het kabinet zijn reactie op het SER-advies van 20 februari 2004 aan
de Tweede Kamer kenbaar gemaakt. Het kabinet geeft in die brief aan
het standpunt van de SER met betrekking tot de positie van bestaande WAO-uitkeringsgerechtigden bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel
van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen over te nemen. Gelet op
het karakter van de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregelgeving dient in de afweging
tussen het gelijkheidsbeginsel - dat is gediend met een
overgang van bestaande WAO-uitkeringsgevallen naar het nieuwe stelsel - en
het rechtszekerheidsbeginsel - dat het behoud van bestaande (uitkerings)rechten
impliceert - het laatste beginsel te prevaleren. Het standpunt van de SER
dat het juist is het nieuwe stelsel alleen van toepassing te laten
zijn op personen die arbeidsongeschikt worden na de inwerkingtreding van
dat stelsel wordt derhalve door het kabinet onderschreven. Op het
moment van inwerkingtreding van de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregelingen
reeds arbeidsongeschikte personen behouden hun recht op
WAO-uitkering en zullen niet op grond van overgangsrecht overgaan naar het nieuwe
stelsel. Bestaande WAO-uitkeringsgevallen
worden vanaf 1 juli 2004 wel herbeoordeeld op grond van het per die
datum aangepaste Schattingsbesluit
arbeidsongeschiktheidswetten. Op deze herbeoordeling volgt
evenwel geen overgang naar de Wet WIA.
De uitwerking van het
overgangsrecht maakt geen deel uit van het onderhavige
wetsvoorstel, maar zal
worden opgenomen in de Invoeringswet WIA.
rblz.|88|
11.2.
Internationaalrechtelijke aspecten
De internationale
aspecten van het wetsvoorstel verdienen hier aparte aandacht. Belangrijk in
dezen is dat in dit wetsvoorstel, evenals in de WAO, geen onderscheid
wordt gemaakt tussen het risque social en het risque professionnel (het
beroepsrisico). Dit betekent dat het wetsvoorstel zowel moet voldoen aan de
vereisten van ILO-verdrag nr. 121 (1964) [ILO: International Labour
Organization, red.] inzake arbeidsongevallen
en beroepsziekten als aan ILO-verdrag nr. 128 (1967) inzake uitkeringen
bij algemene invaliditeit, ouderdom en overlijden. Daarnaast is Nederland
ter zake gebonden aan de in het kader van de Raad van Europa tot
stand gebrachte Europese Code inzake sociale zekerheid. In deze
paragraaf wordt uiteengezet welke vraagstukken zich in dit verband voordoen en
wordt een antwoord gegeven op de vraag of het wetsvoorstel aan dit
internationale recht voldoet.
Algemeen
Voor de beoordeling van
dit wetsvoorstel vanuit internationaalrechtelijke optiek wordt onderscheid
gemaakt tussen het wetsvoorstel in relatie tot de wettelijke
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen in andere EU-landen en verdragsrechtelijke
aspecten. Allereerst is daar de vraag hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot de
arbeidsongeschiktheidssystemen van de ons omringende landen,
hetgeen in verband met de toenemende integratie van de Europese
arbeidsmarkt van steeds groter belang is. In dezen blijft Nederland in een
uitzonderingssituatie verkeren, in die zin dat het wetsvoorstel, anders dan in de meeste
andere EU-landen, een regeling is die alle risico’s van
arbeidsongeschiktheid (boven een bepaald arbeidsongeschiktheidspercentage)
dekt. Op zich kan dit
afstemmingsvragen oproepen. Grote problemen daarbij voorziet de regering echter niet.
Immers, het wetsvoorstel
verschilt met zijn ruime dekking van risico’s in wezen niet van de WAO. Om
die reden verwacht de regering dan ook niet dat het wetsvoorstel,
bezien vanuit een samenloop met andere Europese stelsels, méér of
wezenlijk andere afstemmingsvragen zal oproepen dan de WAO. Op zich is het
een feit dat door de toenemende integratie van de Europese arbeidsmarkt het
aantal gevallen waarin de toepasbaarheid van verschillende nationale
stelsels aan de orde is, zal toenemen. De vraag naar de internationale
bestendigheid van het wetsvoorstel moet dan ook niet zozeer gezien worden
in relatie tot de arbeidsongeschiktheidstelsels van de ons omringende
landen of de EU-regelgeving, als wel in relatie tot de normverdragen.
Bij de voorbereiding van
dit wetsvoorstel is aan de verdragsrechtelijke aspecten dan ook
specifiek aandacht besteed, hetgeen bijvoorbeeld moge blijken uit de
deskundigenraadpleging die ter zake heeft plaatsgevonden en waarvan het parlement
ook afzonderlijk in kennis is gesteld.¹ Voor de toetsing is niet alleen
de inhoud van de desbetreffende verdragen van belang, maar ook de wijze
waarop deze verdragen zich tot elkaar verhouden. Zoals hiervoor
reeds opgemerkt, zijn hierbij van belang de ILO-verdragen nrs. 121 en
128.² Een belangrijke karakteristiek van de normverdragen is dat zij de
verdragssluitende staten de nodige ruimte laten bij de inrichting van hun
socialezekerheidsstelsel. De wijze waarop de verschillende risico’s
worden gedekt (verzekeringen of voorzieningen), de criteria die voor de
verschillende begrippen worden aangelegd (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid),
alsook de wijze van uitvoering (publiek of privaat), zijn in
principe een zaak van de verdragssluitende staten, mits daarbij aan bepaalde
normen wordt voldaan. In dit verband is van belang dat een staat kan kiezen
voor een uitkeringsnorm waarbij de uitkering ten minste een percentage
bedraagt van het laatstverdiende loon of voor een norm waarbij de uitkering
ten minste een percentage bedraagt van het loon van een ongeschoolde
werknemer of het wettelijk minimumloon. In rblz.|89|
onderstaande tabel staan
de desbetreffende percentages vermeld.³
1. Zie de brief van 18
december 2003, niet als kamerstuk opgenomen.
2. De Europese Code
verschilt met betrekking tot onderhavige
onderwerpen niet wezenlijk van deze verdragen en kan derhalve hier verder onbesproken
blijven.
3. Dit zijn de percentages
voor een standaardgezinssituatie
(kostwinner met twee kinderen ten laste). Voor alleenstaande gerechtigden kunnen
lagere percentages gelden.
| xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx |
Invaliditeit |
| ILO-verdrag nr. 128 (=
alleen risque social) |
50%
¹ |
| Europese Code (= risque
social en beroepsrisico) |
50%
¹ |
| ILO-verdrag nr. 121 (=
alleen beroepsrisico) |
60%
¹ |
| Herziene Code (= risque
social en beroepsrisico) |
65%
¹ |
1. 80% indien het
arbeidsongeschiktheid betreft waarvoor "constant attendance" is
vereist.
Het feit dat Nederland de
eerste drie verdragen heeft geratificeerd, betekent voorts dat het zich
verplicht heeft zowel voor beroepsrisico als voor het risque social een
situatie in het leven te roepen, via wetgeving of anderszins, waarin de tot
de beroepsbevolking behorende personen in geval van
arbeidsongeschiktheid uitkeringsaanspraken hebben die ten minste voldoen aan de in
deze verdragen neergelegde minimumnormen. Verdragsrechtelijk is het
dus niet toegestaan om de arbeidsongeschiktheidsregelingen te beperken tot
uitsluitend het beroepsrisico.
Algemene invaliditeit
Op zich geeft
ILO-verdrag
nr. 128 de wetgever zeer veel ruimte een arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor algemene invaliditeit naar eigen inzichten in te richten.
Om te beginnen behoeft alleen volledige arbeidsongeschiktheid tot een uitkering te
leiden. In ieder geval moet een uitkering worden verstrekt wanneer
er sprake is van "incapacity to engage in any gainful activity".
Indien echter betrokkene nog mogelijkheden heeft om met arbeid inkomsten
te verwerven, behoeft geen uitkering te worden verstrekt. Wat onder
arbeidsongeschiktheid moet worden verstaan, wordt overgelaten aan de
nationale wetgever. Men kan daarbij kiezen voor een medisch of een
arbeidskundig criterium. Ook is het mogelijk om referte-eisen te stellen of de
uitkering (partner)inkomensafhankelijk te maken.
Als men
het hier
voorliggende wetsvoorstel afzet tegen dit verdrag, dan kan - zelfs geïsoleerd
bezien - het wetsvoorstel deze toets ruimschoots doorstaan. In een aantal
opzichten biedt het wetsvoorstel aanzienlijk betere
uitkeringsvoorwaarden dan ILO-verdrag nr. 128 eist. Zo geldt voor het recht op uitkering
bij volledige arbeidsongeschiktheid geen referte-eis, terwijl dit op zich wel
mogelijk zou zijn. Het uitkeringsniveau bij volledige arbeidsongeschiktheid
(70%) ligt ruim boven het vereiste percentage van 50%, waarbij geen partnerinkomenstoets geldt. Ook de hoogte van de
WGA-vervolguitkering
blijft boven het door ILO-verdrag nr. 128 vereiste niveau. Naar het oordeel
van de regering is het wetsvoorstel dan ook in overeenstemming met dit
verdrag.
Beroepsrisico
De
eisen die
ILO-verdrag
nr. 121 stelt zijn hoger dan die van ILO-verdrag nr. 128. De belangrijkste
verschillen zijn dat de minimumnorm voor de uitkeringshoogte bij
volledige arbeidsongeschiktheid hoger ligt (bij arbeidsongeschiktheid 60%
van de gekozen uitkeringsgrondslag), terwijl voorts uit de systematiek
van de verdragen volgt dat de uitkering bij het beroepsrisico geen
(partner)inkomens- en vermogenstoets mag kennen. Daarnaast kent het verdrag een aantal inhoudelijke
normen waaraan de nationale wetgeving dient
te voldoen.
Het Verdrag nr. 121 bevat
ten aanzien van de minimale uitkeringshoogte een tweetal normen, de
ene (artikel 19) gerelateerd aan het laatstverdiende loon, de tweede
(artikel 20) gerelateerd aan het loon van een ongeschoolde werknemer in een nader te
bepalen bedrijfstak (hierna aangeduid als "referentieloon").
Aan het verdrag wordt voldaan indien de rblz.|90|
uitkeringshoogte ten
minste voldoet aan één van deze uitkeringsniveaus. Het verdrag biedt de
nationale overheden de mogelijkheid te kiezen uit één van deze twee normen.
Wordt uitgegaan van de
loongerelateerde norm, zoals vastgelegd in artikel 19 van het
verdrag, dan dient bij volledige arbeidsongeschiktheid de hoogte van de
uitkering voor een standaardgerechtigde ten minste 60% van het
laatstverdiende loon te bedragen, met inachtneming van de bijbehorende kinderbijslagbedragen. Een standaardgerechtigde is een gehuwde man met twee
kinderen. Voor niet-standaardgerechtigden (bijvoorbeeld
alleenstaanden) dient de uitkeringshoogte in redelijke verhouding te staan tot
die van de standaardgerechtigde. Bovendien mag zowel aan het loon dat de
grondslag vormt voor de berekening van de uitkering als aan de
uitkering zelf een maximum worden gesteld, op voorwaarde dat een
geschoolde mannelijke werknemer niet minder ontvangt dan 60% van zijn
laatste loon.
Wordt uitgegaan van de
aan het referentieloon gerelateerde norm, zoals vastgelegd in artikel 20
van het verdrag, dan dient bij volledige arbeidsongeschiktheid de hoogte van de
uitkering ten minste 60% van het loon van een ongeschoolde
werknemer te bedragen. Ook hier dient te worden uitgegaan van de standaarduitkeringsgerechtigde. Als referentieloon van
een ongeschoolde
werknemer kan in Nederland het wettelijk minimumloon
worden gehanteerd.
In
het wetsvoorstel
voldoet de uitkering bij volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid aan
de loongerelateerde norm van artikel 19. Ook de loongerelateerde
WGA-uitkering (70% * loonverlies) voldoet aan die norm, evenals de
loonaanvulling (kortweg: 70% * oude loon *
arbeidsongeschiktheidspercentage). Met betrekking tot de
WGA-vervolguitkering geldt dat voor werknemers
die geen nieuwe of andere arbeid weten te vinden het
uitkeringsniveau relatief laag is, kortweg: 70% * minimumloon * arbeidsongeschiktheidspercentage. Door de relatie met het minimumloon
kan de
WGA-vervolguitkering uitkomen beneden de loongerelateerde norm. De uitkering
voldoet echter ten volle aan de aan het referentieloon
gerelateerde norm van artikel 20.
Nu is het op zich niet
nieuw dat de uitkering in bepaalde gevallen beneden het minimum van de loongerelateerde norm kan uitkomen. Ook bij de
vervolguitkering WAO kan
dit in een aantal omstandigheden het geval zijn. Bij de invoering
van de Wet terugdringing beroep op de
arbeidsongeschiktheidsregelingen (Stb. 1993, 412) is de
mogelijkheid onder ogen gezien dat Nederland niet langer in alle gevallen zou blijven voldoen aan
deze norm. Gekozen is
toen om in het vervolg aan de Internationale Arbeidsorganisatie te
rapporteren aan de hand van de aan het referentieloon gerelateerde norm. Aan
het Internationale Arbeidsbureau is in 1992 een informeel advies
gevraagd of enige bepaling van het verdrag zich daartegen verzette. Het
IAB [Interne Accountantsdienst
Belastingen, red.] heeft in zijn advies bevestigd dat het verdrag een dergelijke flexibiliteit toestaat en stelde dat de overgang van de rekenmethode
voorzien in artikel 19
(loongerelateerde uitkeringen) naar die voorzien in artikel 20 (minimumloongerelateerde uitkeringen) van het
verdrag "niet onverenigbaar zou zijn noch met de geest, noch met de
letter hiervan, voor zover
de verstrekte uitkeringen niet lager zijn dan een bepaald bedrag dat ten
minste het percentage moet bedragen voorgeschreven door het verdrag,
overeenkomende met het loon van een volwassen ongeschoolde
mannelijke arbeider". Nu de WGA-vervolguitkering,
evenals als de WAO-vervolguitkering, hoger is dan het voornoemde bedrag,
volgt daaruit dat de uitkeringhoogte van de WGA-vervolguitkering,
bezien vanuit ILO-verdrag nr. 121, voldoende is.
rblz.|91|
De
uiteindelijke
conclusie kan dan ook geen andere zijn dan dat het wetsvoorstel in overeenstemming is met
de eisen van zowel ILO-verdrag nr. 121 als van ILO-verdrag
nr. 128 en daarmee ook met de Europese Code. Voor alle
arbeidsongeschikten wordt een uitkering gegarandeerd die van een alleszins acceptabel
niveau is en voor arbeidsongeschikten die dat echt nodig hebben, is de
uitkering aanzienlijk hoger dan de normverdragen eisen. Zo zij erop
gewezen dat volledig arbeidsongeschikten er ten opzichte van de WAO
er in inkomen op vooruit gaan. Wat dat betreft wordt voor een belangrijk
deel van de verzekerden niet alleen voldaan aan de aan het referentieloon
gerelateerde norm, maar ook aan de loongerelateerde norm.
Gezien bovenstaande
conclusie ziet de regering thans geen aanleiding tot herinvoering van
afzonderlijke regelingen voor het risque professionnel en het risque
social. Met
de invoering van de WAO heeft Nederland dit onderscheid naar de
oorzaak van de arbeidsongeschiktheid verlaten. Nederland is daarmee het
enige land in West Europa dat dit onderscheid niet maakt. Zoals
hierboven echter al is aangegeven, acht de regering het voorgestelde stelsel van
arbeidsongeschiktheidsregelingen in lijn met hetgeen internationale verdragen voorschrijven. Ook de toenemende
internationalisering
geeft geen directe aanleiding om de invoering van afzonderlijke regelingen
te overwegen.
12. Ontvangen
commentaren ¹
12.1. Het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV)
Het UWV
heeft een
uitvoeringstoets uitgebracht over het concept-wetsvoorstel WIA. Naar aanleiding van
deze uitvoeringstoets heeft nader overleg plaatsgevonden
tussen het UWV en het ministerie van SZW. Dit overleg heeft - met
instandhouding van de inhoud en strekking ervan - tot een aantal wijzigingen
van het wetsvoorstel geleid. Vervolgens heeft het UWV een nadere brief
gestuurd. Hierna wordt eerst ingegaan op deze nadere brief van het UWV
en vervolgens op de uitvoeringstoets. Bij het navolgende is het van
belang te weten dat in het aan het UWV voorgelegde concept-wetsvoorstel er
nog van uit werd gegaan dat de inkomenseis voor het
recht op loonaanvulling gelijk was aan de resterende verdiencapaciteit in
plaats van 50% van de resterende verdiencapaciteit.
1. Ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Nadere brief UWV
In zijn nadere brief gaat
het UWV
in op de wijzigingen die naar aanleiding van zijn uitvoeringstoets
en het ambtelijk overleg in het wetsvoorstel zijn aangebracht.
46 uitkeringspercentages
In zijn uitvoeringstoets
had het UWV
aangegeven dat er 46 arbeidsongeschiktheids-
en uitkeringspercentages ontstaan bij de berekening van de
WGA-vervolguitkering. In het concept-wetsvoorstel WIA
was namelijk voorgesteld om
de hoogte van deze uitkering vast te stellen op 70% van het wettelijk minimumloon, vermenigvuldigd met het arbeidsongeschiktheidspercentage. Laatstgenoemd element zou
tot grote complicaties in de uitvoering leiden.
Zo zou in dit systeem er eerder aanleiding voor herziening van het arbeidsongeschiktheidspercentage zijn dan in een
systeem van zeven
arbeidsongeschiktheidsklassen met daarbij behorende uitkeringspercentages.
rblz.|92|
Het UWV
heeft daarom
voorgesteld om de indeling in arbeidsongeschiktheidsklassen te handhaven, althans
voor de berekening van de WGA-vervolguitkering. In
zijn nadere brief merkt het UWV op dat dit voorstel door de regering is
overgenomen.
Inkomenseis
Het
UWV
had in zijn
uitvoeringstoets aangegeven dat aan de maandelijkse beoordeling van het recht
op loonaanvulling of WGA-vervolguitkering een groot aantal
technische bezwaren kleven. Het nader overleg met SZW heeft ertoe geleid dat
het UWV op de volgende wijze zal beoordelen of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte al dan niet voldoet aan de inkomenseis voor
het recht op
loonaanvulling. Na afloop van de loongerelateerde WGA-uitkering zal worden
bezien of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ten minste of minder verdient
dan zijn resterende verdiencapaciteit. In het eerste geval bestaat
aanspraak op een loonaanvulling, in het tweede geval op een
WGA-vervolguitkering. Vervolgens gaat het UWV ervan uit dat de inkomenssituatie van de
gedeeltelijk arbeidsgeschikte stabiel is, tenzij hij - verplicht - aangeeft
dat daarin een wijziging is opgetreden. In dat geval beoordeelt het UWV
opnieuw of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ten minste of minder verdient
dan zijn resterende verdiencapaciteit. Voorts voert het UWV periodieke controles uit.
Duurzaamheid
Het
UWV
is van mening dat
het begrip duurzaamheid, dat onderdeel uitmaakt van de
claimbeoordeling van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid, de uitvoering van de
IVA-uitkering compliceert, omdat dit een nieuw begrip is.
Aanvankelijk had het UWV dan ook voorgesteld om de beoordeling van de duurzaamheid
- uitzonderingen daargelaten - niet
meteen na twee jaar
ziekte te verrichten, maar uit te stellen. Dit achtte de regering in strijd met de
bedoeling van de wet. Om die reden heeft het UWV aangegeven de
beoordeling van het begrip duurzaamheid wel meteen bij de eerste
claimbeoordeling te verrichten. Indien er twijfel bestaat aan de
duurzaamheid van de volledig arbeidsongeschikte, is deze tijdelijk volledig
arbeidsongeschikt en zal hij een uitkering op grond van de WGA kunnen krijgen.
Lijsten
Het
UWV
vreesde
aanvankelijk dat het gebruik van lijsten van ziektes en hersteltermijnen zou
leiden tot overbodige bureaucratie, waarbij iedere actie van de
verzekeringsarts in relatie tot de inhoud van de lijsten verantwoord zou moeten worden. Het
UWV ziet thans de lijst van ziektes als een adequaat hulpmiddel.
Beslissingsautoriteit
Het
UWV
heeft aangegeven
bezwaren te zien in de figuur van de beslissingsautoriteit
indien die bij alle claimbeoordelingen betrokken zou worden. Dit zou leiden
tot een groot beslag op de capaciteit van verzekeringsartsen en
arbeidsdeskundigen en tot hoge kosten. Het UWV meende dat het gewenste
resultaat, verhoging van de kwaliteit, ook op een andere manier bereikt
kan worden. Na nader overleg heeft het UWV nu aangegeven ermee in te
stemmen dat de beslissingsautoriteit wordt ingeschakeld bij de
beoordeling van de gevallen van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid.
rblz.|93|
Premiedifferentiatie
Het
UWV
had in zijn
uitvoeringstoets aangegeven dat het voorgestelde systeem van
premiedifferentiatie complex is. Het UWV pleitte daarom voor een eenvoudiger
systeem.
Nadere toelichting van de
kant van SZW heeft ertoe geleid dat het UWV
van oordeel is dat het
systeem van premiedifferentiatie voor de uitvoering hanteerbaar is.
Invoeringsdatum
In zijn uitvoeringstoets
had het UWV
aangegeven dat het concept-wetsvoorstel niet per 1 januari 2006
kan worden uitgevoerd. De reden daarvoor was dat het UWV
een nieuw ondersteunend ICT-systeem moet bouwen, omdat de
uitkeringssystematiek in het wetsvoorstel WIA substantieel afwijkt van
de uitkeringssystematiek in de WAO. De bouw van een dergelijk systeem
|