rblz.|1| 

Kamerstukken II 2004-2005, 30 034

Bevordering van het naar arbeidsvermogen verrichten van werk of van werkhervatting van verzekerden die gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn en tot het treffen van een regeling van inkomen voor deze personen alsmede voor verzekerden die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen)

Inhoudsopgave

rblz.|3| 

Afkortingen

Abw: Algemene bijstandswet
Actal: Adviescollege toetsing administratieve lasten
Aof: Arbeidsongeschiktheidsfonds
Aok: Arbeidsongeschiktheidskas
Awb: Algemene wet bestuursrecht
AWf: Algemeen Werkloosheidsfonds
BW: Burgerlijk Wetboek
CAO: collectieve arbeidsovereenkomst
CBBS: Claimbeoordelings- en borgingssysteem
CBP: College bescherming persoonsgegevens
CPB: Centraal Planbureau
CWI: de Centrale organisatie werk en inkomen / het Centrum voor werk en inkomen
Ioaw: Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers
IRO: individuele reïntegratieovereenkomst
IVA: (regeling) inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten
IWI: Inspectie Werk en Inkomen
Pemba: Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
RWI: Raad voor werk en inkomen
SER: Sociaal-Economische Raad
SUB: samenwerking UWV en belastingdienst
SZW: Sociale Zaken en Werkgelegenheid
TW: Toeslagenwet
UWV: Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
WAO: Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
Wet Rea: Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten
Wet SUWI: Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
Wet WIA: (ontwerp van) Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
Wfsv: Wet financiering sociale verzekeringen
WGA: (regeling) werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten
Wvlz 2003: Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003
Wvp: Wet verbetering poortwachter
Wsw: Wet sociale werkvoorziening
WW: Werkloosheidswet
Wwb: Wet werk en bijstand
ZW: Ziektewet

[Algemeen, red.]

1. Inleiding

     Het wetsvoorstel van Werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) beoogt activering van arbeidsgeschiktheid. Daarnaast biedt het wetsvoorstel inkomensbescherming bij arbeidsongeschiktheid.

     Het wetsvoorstel vormt een breuk met de bestaande arbeidsongeschiktheidswetgeving. Deze wetgeving was primair gericht op inkomensondersteuning en is in de loop van de tijd aangevuld en uitgebreid met instrumenten en stimulansen voor activering en reïntegratie. Het wetsvoorstel WIA stelt daarentegen werkhervatting voorop en biedt in aanvulling daarop inkomensondersteuning.

     Aanleiding voor het wetsvoorstel vormt het weinig activerende karakter van het huidige arbeidsongeschiktheidsstelsel in Nederland. Zo onderscheidt Nederland zich van het buitenland niet zozeer in het totale aantal uitkeringsgerechtigden, maar vooral door het aandeel arbeidsongeschikten daarin. De regering beschouwt dit laatste als een groot probleem. In de maatschappelijke beeldvorming bestaat er namelijk een groot verschil tussen werklozen en arbeidsongeschikten. Werklozen staan in die beeldvorming tijdelijk buiten het arbeidsproces. Ze zijn "between jobs".
     rblz.|4| Arbeidsongeschikten staan in die beeldvorming definitief buiten het arbeidsproces. Ze zijn afgeschreven voor de arbeidsmarkt. Die beeldvorming is in veel gevallen niet juist en in al die gevallen onnodig stigmatiserend en demotiverend.

     Het relatief grote beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen is het gevolg van een decennia lang gegroeide praktijk waarin ziekte en arbeidsongeschiktheid een geaccepteerde weg uit het arbeidsproces zijn geworden voor mensen met uiteenlopende problemen. De regering onderschrijft de opvatting van de commissie-Donner en de SER dat het verstrekken van een arbeidsongeschiktheidsuitkering niet vanzelfsprekend de oplossing kan zijn voor die veelheid aan problemen. Zoals de commissie opmerkte, werkt de combinatie van ziekteverzuim en WAO als "fuik", in de zin dat tijdelijke ziekte en moeilijkheden bij de arbeid vaak onnodig tot langdurig verzuim en instroom in de WAO leiden. Anders gezegd, de activerende werking van het arbeidsongeschiktheidsstelsel schiet tekort.

     Sinds de publicatie van het rapport van de commissie-Donner in 2001 zijn enkele maatregelen genomen waardoor de activerende werking van het arbeidsongeschiktheidsstelsel is vergroot. De eerste stap was de invoering van de Wet verbetering poortwachter op 1 april 2002. In 2004 volgden de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 en een wijziging van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Het onderhavige wetsvoorstel sluit naadloos aan op deze maatregelen om de activerende werking van het stelsel te vergroten. Ook na de loondoorbetalingsperiode moet een omslag worden gemaakt naar het leggen van de nadruk op arbeidsgeschiktheid in plaats van arbeidsongeschiktheid.

     Het geven van prioriteit aan de activering van arbeidsgeschiktheid is van belang voor mensen met arbeidsbeperkingen. Zij zijn erbij gebaat als het accent wordt gelegd op wat zij nog wel kunnen in plaats van wat zij niet meer kunnen. Het is bovendien van belang voor de samenleving als geheel en voor de economie. De samenleving is gebaat bij een optimale inschakeling van arbeidsgeschiktheid in het arbeidsproces.

     Naar verwachting zal de uitval door arbeidsongeschiktheid bij ongewijzigd beleid, na een aanvankelijk scherpe daling als gevolg van de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003, weer gaan toenemen. Behalve door de groei van de beroepsbevolking komt dit door de relatieve veroudering van de beroepsbevolking en het toenemende aantal vrouwen in de beroepsbevolking. In de praktijk blijkt namelijk dat ouderen een hoger WAO-risico hebben dan jongeren en vrouwen een hoger WAO-risico dan mannen.

     Een optimale inschakeling van de potentiële beroepsbevolking in het arbeidsproces wint nog aan belang in het licht van de vergrijzing. Om de gevolgen van die vergrijzing op te vangen, is een grotere inzet nodig van de potentiële beroepsbevolking. De regering wil dit bereiken door van iedereen participatie te vragen naar arbeidsvermogen.

     Het wetsvoorstel WIA draagt daaraan bij. Het beoogt de beeldvorming van arbeidsongeschiktheid te doorbreken door een radicale verandering van invalshoek. Het wetsvoorstel stelt niet langer de arbeidsongeschiktheid centraal, maar de arbeidsgeschiktheid. Het gaat er immers niet om wat mensen níet meer kunnen bijdragen aan de maatschappelijke productie, het gaat erom wat ze daaraan wél kunnen bijdragen. Die verandering van perspectief moet plaatsvinden bij arbeidsongeschikten zelf, bij werkgevers, bij het UWV en uiteindelijk ook in de maatschappelijke beeldvorming.

     rblz.|5| Het wetsvoorstel WIA sluit aan bij de Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003. Deze wetten leggen een zware verantwoordelijkheid bij werkgever en werknemer om langdurig ziekteverzuim en uiteindelijk arbeidsongeschiktheid te voorkomen. De wetten voorzien behalve in financiële prikkels voor werkgever en werknemer ook in een instrumentarium waarmee zij reïntegratie in het arbeidsproces kunnen realiseren.

     Het wetsvoorstel WIA ligt in het verlengde van deze wetten. Voor al degenen die direct of op termijn nog wel mogelijkheden hebben om te werken, is een arbeidsongeschiktheidsuitkering oude stijl niet de aangewezen weg. Werkgever en werknemer moeten in eerste instantie de onderling gegroeide problemen, medisch of anderszins, oplossen. Als dat niet lukt, mag de werknemer niet worden afgeschreven, maar moet hem een uitkering worden verstrekt die is gericht op herstel en reïntegratie.

     Het wetsvoorstel maakt dan ook onderscheid tussen enerzijds gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid en anderzijds duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid.
     Bij gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid geeft de regering prioriteit aan de activering van de arbeidsgeschiktheid. Het wetsvoorstel voorziet in instrumenten die de reïntegratie van deze mensen in het arbeidsproces mogelijk moeten maken en in financiële prikkels voor zowel werkgevers als werknemers om die reïntegratie aantrekkelijk te maken. De uitkering voor deze mensen is zo vormgegeven dat werken altijd lonender is dan het ontvangen van een uitkering.

     Voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer biedt het wetsvoorstel inkomensbescherming voor zijn inkomensverlies en vervolgens voor zijn verlies van verdiencapaciteit. Deze inkomensbescherming is maximaal wanneer de werknemer zijn resterende verdiencapaciteit volledig inzet in het arbeidsproces.

     Het wetsvoorstel voorziet ook in inkomensondersteuning in het geval een werknemer zijn arbeidsgeschiktheid niet volledig inzet in het arbeidsproces. Deze ondersteuning is zo vormgegeven dat hiervan een financiële stimulans uitgaat om te reïntegreren.

     Bij volledige én duurzame arbeidsongeschiktheid biedt activering geen perspectief. Daarvan is sprake als een werknemer als gevolg van ziekte blijvend en volledig niet meer in staat is om te werken. De regering acht de inkomensondersteuning voor deze groep mensen bij uitstek de verantwoordelijkheid van de overheid.

     Het wetsvoorstel WIA is in belangrijke mate gebaseerd op de adviezen die de regering heeft ontvangen van de commissie-Donner en de Sociaal-Economische Raad. In het tweede hoofdstuk van de memorie van toelichting wordt bij deze adviezen dan ook uitgebreid stilgestaan. De hoofdlijnen van het wetsvoorstel worden uiteengezet in hoofdstuk 3.

2. De aanbevelingen van de commissie-Donner en de SER

2.1. Het advies van de commissie-Donner

     Op 30 mei 2001 heeft de commissie-Donner haar rapport Werk maken van arbeidsgeschiktheid uitgebracht. Hieronder volgt een korte samenvatting van hetgeen in het rapport is overwogen met betrekking tot activering van arbeidsgeschiktheid en de inkomensbescherming van respectievelijk zieke werknemers, volledig én duurzaam arbeidsongeschikten en gedeeltelijk arbeidsgeschikten.

rblz.|6| 
2.1.1. Activering van arbeidsgeschiktheid

     De commissie is van oordeel dat activering van beschikbare arbeidscapaciteit, en niet fixatie op het verlies daaraan, het uitgangspunt moet zijn van de wetgeving. Het toekennen van prioriteit aan werkhervatting berust zowel op het belang van de direct betrokkenen als op het algemeen maatschappelijk belang.

Preventie

     Arbeidsongeschiktheid is doorgaans geen objectieve overmacht, zodat het begin van verzuim in die gevallen voorkomen kan worden. Als de oorzaak is gelegen in geleidelijk toenemende klachten, is verzuim niet onvermijdelijk, maar mede afhankelijk van de inspanning van de werkgever en de werknemer om het ontstaan te voorkomen. Verzuim voorkomen is goedkoper en doorgaans doeltreffender dan herstel. Preventie is dan ook een variant op inzet van werkhervatting. Het ontstaan van verzuim is als het ware het bewijs van falen van preventie. Het begin van verzuim is een onmiskenbaar signaal dat er klachten zijn. Daar kunnen werkgever en werknemer op aangesproken worden. De inzet op preventie zal gewicht in de schaal moeten leggen bij de toetsing van de reïntegratie-inspanningen.

Mechanisme en motoriek

     Kern van de voorgestelde aanpak is dat werkgever en werknemer samen verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de inzet. Ieder is tot eigen inzet gehouden, maar kan een beroep doen op de zorg van de ander. Er moet dus een wisselwerking ontstaan tussen eigen initiatief, steun van de wederpartij en onderlinge afstemming en versterking door het mechanisme van aanspraak op elkaar. De motoriek van dit mechanisme is niet de wettelijke plicht, maar de prikkel dat bij niet leveren van de inzet de verplichting tot loondoorbetaling eindeloos doorgaat of de werknemer met vermindering van inkomen of eventueel ontslag wordt geconfronteerd.

     Het initiatief tot vaststelling van de mogelijkheden tot (volledige) werkhervatting ligt doorgaans bij de werkgever. Bij het begin van het verzuim ligt de bewijslast dat de werknemer kan hervatten bij de werkgever, door verloop van tijd verschuift de bewijslast echter naar de werknemer. Bij de meeste aandoeningen is er op basis van ervaringen zicht op de gemiddelde duur van het verzuim. Als de werkgever op grond daarvan concludeert dat het verzuim langer duurt of dat volledige werkhervatting uitgesloten is, kan hij aangepast of ander werk dan wel reïntegratie aanbieden. Staat een redelijk aanbod van aangepast of ander werk de werknemer niet aan, dan kan hij kiezen voor hervatting in zijn oude functie of voor ontslag. Achteruitgang in inkomen bij aanvaarding van aangepaste arbeid of een andere werkkring is geen argument om dit af te wijzen.

     Het initiatief ligt niet alleen bij de werkgever, het mechanisme van aanspraken geeft ook de werknemer de kans om mogelijkheden te onderzoeken of met suggesties te komen en zich daarbij zo nodig te laten begeleiden. Dit geldt ook bij het zoeken van een andere werkkring.

     De verantwoordelijkheden en de aanspraken over en weer vormen het mechanisme bij de aanpak van verzuim. De mogelijkheid om op elkaar een beroep te doen, zal doorgaans al voldoende zijn om de dynamiek in de wisselwerking op gang te brengen. Dit mechanisme behoeft wel aanvullende prikkels om te kunnen functioneren. Daarom moet voorwaarde voor toelating tot de WAO zijn dat het verzuim adequaat is aangepakt en alles is gedaan om arbeidsongeschiktheid te voorkomen. Dit geldt rblz.|7| ook voor toelating tot de Werkloosheidswet. Als de inzet van beiden of van de werkgever faalt, loopt de arbeidsovereenkomst door en de verplichting tot loondoorbetaling. Blijft de werknemer in gebreke, dan zal dit moeten leiden tot ontslag en daaraan voorafgaande tot stopzetting van de bovenwettelijke aanvulling op het ziekengeld.

     In het verlengde van de toets van de inzet van de werkgever dient de Pemba-premie te vervallen. De Pemba-premie bestaat onder andere uit een variabele premie die per onderneming wordt gedifferentieerd. Deze variabele premie dient ter financiering van de lasten van nieuwe uitkeringsgerechtigden, voor zover de uitkeringsduur nog niet vijf jaar is verstreken, en is bedoeld als stimulans voor de werkgever om instroom in de WAO te voorkomen. Dit is echter niet meer nodig als de arbeidsovereenkomst doorloopt indien de werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht.

     Voor de werknemer zijn de belangrijkste prikkels de uitsluiting van toegang tot de WAO en de mogelijkheid van ontslag bij onvoldoende inspanning. Als enige mogelijkheid zal dit in veel gevallen disproportioneel zijn. Bij wijze van eerste stap moet de mogelijkheid bestaan om de bovenwettelijke aanvulling boven 70% te beëindigen of te verminderen. Het gericht toepassen van de korting is zinvol om de medewerking van de werknemer te stimuleren en is juist in het belang van de werknemer. Pas als dit niet helpt, dient ontslag mogelijk te zijn. Op deze wijze ontstaat evenwicht in de prikkels van de werkgever en de werknemer.

Geschillen beslechten

     Voor het functioneren van het systeem van wederzijdse inspanning moet er ook een mechanisme bestaan voor de beoordeling van geschillen hierover. Hierbij kan worden gedacht aan een onafhankelijke vertrouwenspersoon die zo snel mogelijk en met zo min mogelijk procedure onderzoek kan verrichten en een oordeel kan geven. Die beoordeling heeft niet het karakter van bemiddeling en ook niet van bindende arbitrage. Het oordeel betreft de beoordeling van de omstandigheden van het geval en de redelijkheid van de inspanningen daarin. Uiteindelijk moet de rechter oordelen in het licht van de rechtsverhouding, maar de beoordeling zal daar deel van uitmaken. Uit een oogpunt van snelheid zou één persoon moeten worden ingeschakeld, maar ook een college van drie personen verdient overweging. Gelet op de taak moet gedacht worden aan iemand anders dan een personeelslid, een arbodienst of de verzekeraar. In grotere bedrijven kan er een permanent functionerende persoon of college zijn, bij kleinere bedrijven kan men overwegen met meerdere bedrijven een persoon of college aan te wijzen. Betrokkenheid van de ondernemingsraad bij de benoeming zal voor de hand liggen. Het gaat om een institutionele voorziening en niet om een aanwijzing per geval, want dan wordt dat onderdeel van het conflict.

2.1.2. Inkomensbescherming zieke werknemers

     De commissie stelt voor de wettelijke plicht tot loondoorbetaling bij ziekte te verlengen tot twee jaar. Indien de werkgever echter in die twee jaar onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht, blijft de plicht tot loondoorbetaling doorlopen totdat komt vast te staan dat hij zich adequaat heeft ingezet om de werknemer aan werk te helpen. Zolang de loondoorbetalingsplicht geldt, kan geen recht op een WAO-uitkering ontstaan in het voorstel van de commissie.

rblz.|8| 
2.1.3. Inkomensbescherming volledig én duurzaam arbeidsongeschikten

     Het uitgangspunt van de comissie-Donner is dat niet arbeidsongeschiktheid moet worden verzekerd, maar dat arbeidsgeschiktheid moet worden geactiveerd. Er dient wel een goede inkomensbescherming te zijn voor mensen die echt niet meer kunnen werken.

Arbeidsongeschiktheidscriterium

     De comissie-Donner stelt dat van arbeidsongeschiktheid slechts sprake is als de beperkingen tengevolge van ziekte: 1. onvermijdelijk zijn, 2. duurzaam zijn en 3. arbeidsmogelijkheden volledig uitsluiten.

     Arbeidsongeschiktheid wordt vastgesteld aan de hand van het verlies van arbeidscapaciteit in plaats van het inkomensverlies. Voordat de vraag naar eventuele arbeidsongeschiktheid aan de orde komt, moet eerst bezien worden wat er gedaan is of nog gedaan kan worden om de arbeidsgeschiktheid te herstellen. Deze toetsing betreft de ontvankelijkheid van de aanvraag.

     Is de aanvraag ontvankelijk, dan kan slechts in het geval van duurzame beperkingen - de arbeidscapaciteit kan niet herstellen - sprake zijn van arbeidsongeschiktheid. Het oordeel over de duurzaamheid van beperkingen betreft een voorspelling van een ontwikkeling op basis van bepaalde symptomen en de gevolgen daarvan voor de arbeidscapaciteit. In de praktijk zal daarbij uitgegaan worden van standaardprognoses: wat naar ervaring bij de gegeven klachten de normale duur van de arbeidsuitval is.

     Van arbeidsongeschiktheid is tenslotte pas sprake in geval van een volledig verlies van arbeidscapaciteit. Zolang er een mogelijkheid bestaat voor werkhervatting dient deze ontwikkeld te worden en is er geen sprake van arbeidsongeschiktheid.

     De comissie-Donner stelt dat het onmogelijk zal zijn om in de beknopte formulering van een criterium alle elementen die inhoudelijk bepalend zijn voor de vaststelling van arbeidsongeschiktheid ondubbelzinnig vast te leggen. Zij geeft daarom geen definitie van het begrip arbeidsongeschiktheid, maar volstaat met een illustratie van haar gedachtegang in de volgende woorden: "Als arbeidsongeschikt wordt beschouwd diegene die feitelijk aantoont dat hij/zij, gemeten naar algemeen geldende medische maatstaven, lijdt aan ernstige ziekten of gebreken die zich manifesteren in een duurzame en aanzienlijke vermindering van zijn/haar mogelijkheden om maatschappelijk te functioneren".

Het claimbeoordelingsproces

     Volgens de commissie moet de keuring voor de toegang tot de nieuwe regeling noodzakelijkerwijs stringenter zijn dan de huidige praktijk. De beoordelingen van de aanvragen voor de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregeling kunnen worden verricht door de verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen bij de uitvoeringsinstanties. De beoordeling heeft een professioneel karakter en behoeft als zodanig onderlinge toetsing en interactie met anderen. Uniformiteit en consistentie zijn dan ook essentieel. Daartoe stelt de commissie voor om een autonoom college van onafhankelijke deskundigen uit verschillende disciplines in te stellen dat tot taak heeft:
• de validiteit, betrouwbaarheid en selectiviteit van het nieuwe criterium te bevorderen en te bewaken;
• beoordelingsprotocollen op te stellen;
rblz.|9| • de (inhoudelijke) kwaliteit en uniformiteit van de beoordelingspraktijk te verzekeren.

Arbeidsongeschiktheidsuitkering

     De comissie-Donner stelt dat, indien alleen in geval van een duurzaam en volledig verlies van arbeidscapaciteit recht op een uitkering bestaat, er aanleiding is om het niveau van de uitkering opnieuw te overwegen. Mits bij een adequate toepassing van het nieuwe criterium de kosten van het totale systeem daarmee niet toenemen, beveelt zij aan om de uitkering van volledig arbeidsongeschikten te verhogen, met name door het afschaffen van de vervolguitkering. Daardoor krijgt iedereen een loongerelateerde uitkering van 70% van het laatstverdiende loon voor de volledige duur van de uitkering.

2.1.4. Inkomensbescherming gedeeltelijk arbeidsgeschikten

     In het door de comissie-Donner voorgestelde stelsel zal alleen nog sprake zijn van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. De verzekering van het risico van loonderving als gevolg van partiële arbeidsongeschiktheid dient te vervallen, omdat het concept van partiële arbeidsongeschiktheid de nadruk legt op mogelijkheden die er niet meer zijn, terwijl als gevolg van technische ontwikkelingen en arbeidsdifferentiatie ieders mogelijkheden steeds breder zijn.

     Centraal staat dat een werknemer die als gevolg van ziekte of ongeval zijn oude functie niet meer (volledig) kan verrichten zich moet richten op werkhervatting. Hij dient ieder redelijk aanbod van werk te aanvaarden. Als die arbeid tegen een lager loon dan het huidige loon wordt aangeboden, kan de werknemer deze arbeid niet zonder meer weigeren. De commissie stelt wel een ondergrens aan de inkomensachteruitgang die de werknemer dient te accepteren. Die ondergrens is gelijk aan de hoogte van de WW-uitkering waar hij bij werkloosheid recht op zou hebben, dat wil zeggen 70% van het (gemaximeerde) laatstverdiende loon. Indien een redelijk werkaanbod derhalve gepaard gaat met een loon dat lager is dan het niveau van de WW-uitkering, dient de betrokken werknemer daarom, volgens de commissie, aanspraak te kunnen maken op een WW-uitkering (WW-optie).

Overbruggingsuitkering

     De werknemer heeft volgens de commissie vanzelfsprekend ook de mogelijkheid om arbeid te aanvaarden tegen een loon dat lager is dan het hiervoor aangegeven niveau. Omdat dit een inkomensachteruitgang zou betekenen die groter is dan gebruikelijk, is er in de ogen van de commissie reden om dat verschil te overbruggen. Daarbij moet niet gedacht worden aan een permanente, maar aan een wettelijk geregelde, tijdelijke, degressieve overbrugging van het verschil ten laste van de werkgever.

     De precieze vormgeving van deze overbruggingsregeling ziet er als volgt uit. Indien de werknemer arbeid aanvaardt tegen een loon lager dan 70% van het oude loon, heeft hij recht op een aanvulling van zijn werkgever, waardoor (een deel van) het verschil onder de 70% tijdelijk wordt overbrugd. In dat verband kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een overgangsregeling van drie jaar, waarbij het eerste jaar 50% van het verschil, het tweede jaar 35% en het derde jaar 15% van het verschil wordt overbrugd.

rblz.|10| 
Werkloosheid

     Een ander concept van arbeidsongeschiktheid vergt volgens de commissie ook een wijziging van de regeling van ontslag bij ziekte. Uitgangspunt daarbij is de plicht van zowel werkgever als werknemer om binnen de grenzen van wat redelijk en mogelijk is mee te werken aan werkhervatting, al dan niet in de vorm van ander werk of een andere werkkring. Dit brengt onder meer mee dat de werkgever verplicht is om de werknemer passende arbeid aan te bieden. Wordt een redelijk aanbod van arbeid door de werknemer geweigerd, dan vormt dit aanleiding om de bovenwettelijke aanvulling op het loon te beëindigen. Als dat niet leidt tot de noodzakelijke medewerking van de werknemer, kan tot ontslag worden overgegaan. De werknemer dient in dat geval volgens de commissie geen aanspraak te kunnen maken op een WW-uitkering. Het betreft immers een ontslag dat een direct gevolg is van het eigen handelen van de werknemer.

     Indien ondanks de adequate inspanningen van de werkgever en de werknemer er ook na twee jaar ziekte geen geschikte arbeid voorhanden is, kan de werkgever de arbeidsovereenkomst opzeggen. Dat is ook mogelijk als de werkgever een redelijk werkaanbod doet, maar de werknemer het aanbod weigert, omdat de aangeboden arbeid gepaard gaat met een loon dat lager is dan het niveau van de WW-uitkering. De werkgever kan de arbeidsovereenkomst uitsluitend opzeggen als hij het redelijke en mogelijke heeft gedaan om werkhervatting te bevorderen. De werknemer heeft na de opzegging van de arbeidsovereenkomst recht op een WW-uitkering van 70% van het laatstverdiende loon. Daarbij dient - vergelijkbaar met de ontvankelijkheidstoets bij de toegang tot de WAO - wel een toetsing plaats te vinden van de geleverde inspanningen van werkgever en werknemer met betrekking tot werkhervatting.

     Werknemers die na het einde van de WW-uitkering nog (steeds) geen baan hebben gevonden, kunnen in aanmerking komen voor een Ioaw-uitkering. De commissie stelt voor de Ioaw zodanig aan te passen dat uitkeringen krachtens aanvullende private arbeidsongeschiktheidsverzekeringen niet op de uitkering in mindering worden gebracht.
     De toekenning (en hoogte) van de Ioaw-uitkering is mede afhankelijk van het inkomen van de partner. Volgens de commissie ontneemt deze partnertoets aan de uitkering het geïndividualiseerde karakter, hetgeen afsteekt tegen het aspect dat de betrokkenen wel beschikbaar moeten zijn voor de arbeidsmarkt. Tegen die achtergrond meent de commissie dat er weliswaar aanleiding is om de partnertoets in de Ioaw te heroverwegen, maar dat het daarbij gaat om een algemeen vraagstuk dat niet specifiek in het kader van de problematiek van de arbeidsongeschiktheid kan worden opgelost.

2.1.5. Samenvatting

     Kort samengevat komen de voorstellen van de commissie met betrekking tot gedeeltelijk arbeidsgeschikten op het volgende neer. De werknemer heeft bij ziekte twee jaar recht op doorbetaling van 70% van zijn loon. Bij een redelijk werkaanbod tegen een loon hoger dan 70% van het laatstverdiende loon is de werknemer verplicht dit aanbod te accepteren. Indien de werknemer hervat tegen een loon lager dan 70% van het oude loon, heeft hij recht op een tijdelijke, degressieve aanvulling van zijn werkgever. De hoogte daarvan is 50% van het verschil tussen het loon en 70% in het eerste jaar; 35% in het tweede jaar en 15% in het derde jaar.

     Ingeval geen passende arbeid wordt gevonden of indien de werknemer een aanbod van lager dan 70% van het laatstverdiende loon weigert, heeft rblz.|11| de werknemer recht op een WW-uitkering van 70% van het laatstverdiende loon. Na afloop van de loongerelateerde WW-uitkering bestaat twee jaar recht op een WW-vervolguitkering ter hoogte van maximaal 70% van het minimumloon. Na het bereiken van de maximale uitkeringsduur voor de WW heeft de werknemer eventueel recht op een Ioaw-uitkering; ten aanzien hiervan doet de commissie de suggestie om de partnerinkomenstoets af te schaffen.

2.2. De adviezen van de SER

     De SER heeft twee adviezen uitgebracht over de toekomstige inrichting van de wettelijke regelingen bij ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Op 22 maart 2002 verscheen zijn advies Werken aan arbeidsgeschiktheid en op 20 februari 2004 zijn vervolgadvies Verdere uitwerking WAO-beleid. Hieronder volgt een korte samenvatting van hetgeen in beide adviezen is overwogen met betrekking tot activering van arbeidsgeschiktheid en de inkomensbescherming van respectievelijk zieke werknemers, volledig én duurzaam arbeidsongeschikten en gedeeltelijk arbeidsgeschikten.

2.2.1. Activering van arbeidsgeschiktheid

     Uitgangspunt in de visie van de SER is een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid, sociale partners en individuele werkgevers en werknemers.

Preventie en begeleiding van ziekteverzuim

     Preventie vormt naar het oordeel van de Raad een noodzakelijke voorwaarde voor een adequate aanpak van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Dit begint met goede arbeidsomstandigheden in brede zin. Deze dragen bij tot het voorkomen van ongevallen en ziekten en leveren een bijdrage aan versnelde werkhervatting en reïntegratie van zieke en arbeidsongeschikte werknemers. Uit onderzoek blijkt dat in arbeidsorganisaties met een actief arbeidsomstandighedenbeleid er een substantieel effect is op het verzuimvolume.

     Op mesoniveau ziet de Raad met name mogelijkheden voor een beleidsaanpak via arboconvenanten tussen overheid en bedrijfssectoren en via CAO-afspraken op het gebied van arbeidsomstandigheden.

     Op macroniveau zijn volgens de Raad instrumenten als voorlichting, informatie en monitoring van belang. De overheid heeft, als eindverantwoordelijke voor het arbeidsomstandighedenbeleid op nationaal niveau, een primaire verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en in stand houden van een tweedelijnsinfrastructuur. Preventie is ook zeer gebaat bij meer toezicht op de toepassing en handhaving van de bestaande regels ten aanzien van arbeidsomstandigheden en sociaal beleid op ondernemingsniveau. De Raad vraagt ook aandacht voor enkele suggesties zoals het zichtbaar en openbaar maken van de prestaties van arbodiensten, het classificeren van de arbodienstverlening naar kwaliteitsniveau en aan een premiekorting door verzekeraars aan een onderneming die een overeenkomst afsluit met een arbodienst met een hoge kwaliteitsclassificatie.

Reïntegratiebeleid

     De verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer staat centraal in een beleid gericht op een effectieve aanpak van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Beide dienen zoveel als mogelijk te worden voorkomen dan wel aangepakt binnen het kader van de arbeidsverhouding. Gedurende rblz.|12| de eerste twee jaar moeten werkgever en werknemer al het mogelijke doen om tot werkhervatting te komen. De wederzijdse reïntegratie-inspanningen moeten worden gestimuleerd door aangescherpte reïntegratieverplichtingen voor de werkgever en de werknemer conform de Wet verbetering poortwachter, de verlenging van de periode van loondoorbetaling met forse inkomensconsequenties in het tweede ziektejaar en het ontbreken van een WAO-perspectief voor werknemers met substantiële en lichte arbeidsbeperkingen. Daarnaast zijn van belang de wettelijke ontslagbescherming gedurende twee jaar en handhaving van de preventieve ontslagtoets voor de zieke werknemer.

     Voorgesteld wordt de rechten en plichten van de werkgever in de loondoorbetalingsfase waar mogelijk aan te sluiten bij die in de Wet verbetering poortwachter. De werkgever is civielrechtelijk verplicht zo tijdig mogelijk zodanige maatregelen te treffen en voorschriften te geven als redelijkerwijs nodig zijn opdat de werknemer in staat is de eigen of andere passende arbeid te verrichten. Als de werknemer niet kan worden geplaatst in het bedrijf van de werkgever, bevordert de werkgever inschakeling in passende arbeid bij een andere werkgever. De werkgever stelt een plan van aanpak op dat in overeenstemming met de werknemer regelmatig wordt geëvalueerd en zo nodig wordt bijgesteld. Als deze werknemer bereid is passende arbeid te verrichten, is de werkgever verplicht de werknemer te werk te stellen. Deze verplichting geldt alleen niet als op grond van door de werkgever te stellen en bewijzen omstandigheden dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd. De werkgever is onder omstandigheden verplicht de arbeidsorganisatie zo aan te passen dat de werknemer daar passende arbeid kan verrichten.

     De zieke werknemer moet zich houden aan schriftelijk gegeven redelijke voorschriften over het verstrekken van inlichtingen in verband met het recht op loondoorbetaling. De werkgever kan de loondoorbetaling opschorten als de werknemer zich daar niet aan houdt. De werknemer mag verder zijn genezing niet belemmeren of vertragen. Komt hij die verplichting niet na, dan verliest hij voor de duur van de vertraging zijn recht op loondoorbetaling. Op grond van de Wet verbetering poortwachter gelden voor de werknemer ook specifieke verplichtingen als spiegelbeeld van de werkgeversverplichtingen. Hij moet dus gevolg geven aan getroffen maatregelen, zijn medewerking verlenen aan het plan van aanpak en hij moet passende arbeid verrichten waartoe hij in de gelegenheid wordt gesteld door zijn werkgever. Zolang de werknemer niet aan zijn reïntegratieverplichtingen voldoet, kan de werkgever de loondoorbetaling opschorten. De werkgever heeft ook de mogelijkheid in die gevallen de arbeidsovereenkomst op te zeggen.

     Van belang is dat het UWV pas in beeld komt bij een aanvraag voor een nWAO-uitkering en bij toekenning van reïntegratie-instrumenten. Het UWV moet bij een nWAO-aanvraag de reïntegratie-inspanningen toetsen. Denkbaar is dat het UWV ook in de voorafgaande periode een rol vervult. Zo zou het UWV op verzoek van de werkgever of de werknemer een second opinion kunnen geven over de vraag of er in het bedrijf passende arbeid aanwezig is en of er voldoende reïntegratie-inspanningen worden gepleegd. Gezien de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de werkgever en de werknemer is denkbaar dat voor de beantwoording van deze vragen en de beslechting van geschillen een laagdrempelige voorziening op het niveau van de onderneming of de bedrijfstak wordt gerealiseerd. Voordeel daarvan is dat het UWV zijn beschikbare capaciteit kan benutten voor de uitvoering van zijn kerntaken.

rblz.|13| 
Verbetering onderlinge afstemming en ketenbenadering

     De gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en van werknemer staat centraal in de voorgestane aanpak. Het optreden van de andere actoren in de "zorgketen" van zieke werknemers moet daaraan ondergeschikt zijn. Door de regie in handen te leggen van werkgever en werknemer gezamenlijk kan ook worden voorkomen dat de verzekeringsgeneeskundige en de curatieve sector langs elkaar heen werken. Voorts kan worden bereikt dat deze sectoren onderling goed communiceren en relevante informatie uitwisselen, vanzelfsprekend met inachtneming van de ter zake geldende privacybescherming.

2.2.2. Inkomensbescherming zieke werknemers

     De Raad stelt voor dat de periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling bij ziekte wordt verlengd tot in beginsel twee jaar en dat de wettelijke loondoorbetaling van 70% tijdens het tweede ziektejaar niet wordt aangevuld. Een mogelijke teruggang in het inkomen na één jaar ziekte is een belangrijke prikkel voor de werknemer om langdurige uitval uit het arbeidsproces zoveel mogelijk te voorkomen.

     Een verlenging van de periode van loondoorbetaling kan aan de orde zijn als de werkgever tekortschiet bij de invulling van zijn reïntegratie-inspanningen of wanneer werkgever en werknemer daartoe gezamenlijk besluiten. Een verkorting van de periode van twee jaar kan aan de orde zijn als de werknemer zich onvoldoende inspant voor zijn reïntegratie en indien al na drie maanden duidelijk is dat sprake is van volledige én duurzame arbeidsongeschiktheid.

2.2.3. Inkomensbescherming volledig én duurzaam arbeidsongeschikten

     De SER is - in navolging van de comissie-Donner - van oordeel dat niet arbeidsongeschiktheid moet worden verzekerd, maar dat arbeidsgeschiktheid moet worden geactiveerd. Er dient wel een goede inkomensbescherming te zijn voor mensen die echt niet meer kunnen werken of die substantiële arbeidsbeperkingen hebben als gevolg van gezondheidsbelemmeringen.

Arbeidsongeschiktheidscriterium

     De SER stelt voor om alleen duurzaam volledig arbeidsongeschikte werknemers recht op WAO te verlenen. Van duurzame arbeidsongeschiktheid is sprake wanneer op grond van medisch objectieve indicatoren binnen een periode van vijf jaar geen reële mogelijkheden tot herstel kunnen worden verwacht. In dat kader zal volgens de SER in ieder geval voor de meest voorkomende aandoeningen gebruik moeten worden gemaakt van standaardprognoses en protocollen met vermelding van de op gezondheidsprofielen gebaseerde herstelkansen. Deze dwingende positieve lijsten, op basis waarvan de betrokkene in beginsel in aanmerking komt voor een uitkering, worden bij een individuele beoordeling als uitgangspunt gehanteerd. Afwijking van de lijsten is alleen mogelijk op basis van een afdoende argumentatie. De SER stelt voor dat de desbetreffende medische disciplines onder verantwoordelijkheid van het UWV worden belast met het opstellen van limitatieve lijsten van ziekten die op basis van statistische ervaringsgegevens in beginsel tot duurzame arbeidsongeschiktheid leiden of, met andere woorden, naar verwachting langer dan vijf jaar zullen duren.

     In zijn vervolgadvies van 20 februari 2004 heeft de SER het duurzaamheidsbegrip nader gespecificeerd en geoperationaliseerd. De SER maakt rblz.|14| onderscheid tussen volledig arbeidsongeschikten die in een stabiele situatie verkeren waarbij herstel uitgesloten is en volledig arbeidsongeschikten waarbij er op lange termijn een geringe kans op herstel is. De SER heeft hiertoe een procesmatig stappenplan opgesteld. Hierbij wordt informatie over de prognosestelling in relatie tot de diagnose en herstelkansen in relatie tot bepaalde termijnen (aan de hand van zogenaamde neutrale lijsten) gebruikt om te bezien of de ziekte en de beperkingen duurzaam zijn en (ingeval herstel mogelijk is) op welke termijn dat zou optreden. Als herstel op relatief korte termijn niet is uitgesloten, dan is geen sprake van duurzame arbeidsongeschiktheid. Als de kans op herstel op langere termijn gering is, is er sprake van duurzame arbeidsongeschiktheid.

     In de zienswijze van de SER is van volledige arbeidsongeschiktheid sprake bij een verlies van 80 tot 100% van de verdiencapaciteit. Dit impliceert dat alleen toelating tot de regeling voor volledig arbeidsongeschikten mogelijk is als de betrokkene nog maximaal 20% van zijn oude loon kan verdienen of bij de verwachting dat er binnen vijf jaar - gegeven het duurzaamheidselement - geen sprake zal zijn van de mogelijkheid om meer dan 20% van het oude loon te verdienen. Een strikte handhaving van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling leidt ertoe dat toegang tot de nieuwe wet alleen mogelijk is als sprake is van:
• ofwel medische volledige arbeidsongeschiktheid, namelijk bij afwezigheid van duurzaam benutbare mogelijkheden om zelfstandig te functioneren;
• ofwel loonkundige volledige arbeidsongeschiktheid in die zin dat de resterende verdiencapaciteit lager is dan 20% van het loon in het oude beroep.

     De invulling van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium laat de SER over aan de regering. Hij merkt hierover op: "De overheid draagt de verantwoordelijkheid voor een adequate inkomensbescherming van werknemers die duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn en naar verwachting niet meer inzetbaar kunnen zijn op de arbeidsmarkt. (...) Hier geldt uitdrukkelijk en uitsluitend een publieke verantwoordelijkheid voor het zeker stellen van een goed uitkeringsniveau en voor een passende en adequate selectie van de personen die toegang krijgen tot deze sociale verzekering".

Het claimbeoordelingsproces

     De SER deelt de kritiek van de comissie-Donner op de huidige keuringspraktijk. Omdat de SER van mening is dat de toekenning van een WAO-uitkering voor volledig arbeidsongeschikten op zichzelf genomen een zeer zware beslissing is, stelt hij voor om binnen het UWV een organisatorisch onderscheid aan te brengen tussen enerzijds de (medische en arbeidsdeskundige) arbeidsongeschiktheidskeuring en anderzijds de besluitvorming door een onafhankelijke commissie binnen het UWV. Deze commissie neemt uiteindelijk de beslissing ten aanzien van de vraag of iemand wel of niet als duurzaam volledig arbeidsongeschikt wordt beschouwd. Met dit model kan effectief worden bijgedragen tot een zorgvuldige en zo objectief mogelijke beoordeling en langs die weg tot een beperking van de instroom. Tevens wordt daarmee de mentale druk zoveel mogelijk uit de spreekkamer van de individuele keuringsarts weggehaald. Volgens de SER draagt de overheid de uitsluitende verantwoordelijkheid voor de uitwerking, toepassing en handhaving van het voorgestelde arbeidsongeschiktheidscriterium in de keuringspraktijk. In het vervolgadvies van 20 februari 2004 heeft de SER zijn eerder genoemde punten met betrekking tot de inrichting van het claimbeoordelingsproces herhaald en nog eens het belang van een flexibele keuring (eerder dan na rblz.|15| twee jaar) benadrukt. Conclusie van de SER in het vervolgadvies is dat de raadsvoorstellen sporen met de kabinetsvoornemens, zoals verwoord in de adviesaanvraag van 18 november 2003.

Arbeidsongeschiktheidsuitkering

     De SER stelt voor dat de hoogte van de nieuwe uitkering wordt gesteld op 75% van het gemiddelde, geïndexeerde loon van de werknemer in de drie jaar voorafgaande jaren voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid. Dat komt gemiddeld genomen neer op 73% van het laatstverdiende loon. De SER acht deze uitkeringshoogte verantwoord aangezien in de nieuwe wet alleen nog aan duurzaam volledig arbeidsongeschikte werknemers een uitkering zal worden toegekend.

2.2.4. Inkomensbescherming gedeeltelijk arbeidsgeschikten

     Werknemers die gedeeltelijk arbeidsgeschikt, maar niet volledig of niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn (hierna kortweg gedeeltelijk arbeidsgeschikten genoemd), komen niet in aanmerking voor de door de SER voorgestelde nWAO-uitkering. De primaire verantwoordelijkheid voor de inkomens- en arbeidspositie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten ligt in de zienswijze van de SER gezamenlijk bij werkgevers en werknemers op sectoraal en ondernemingsniveau. De SER acht het zinvol en verantwoord om - met het oog op een blijvende deelname aan het arbeidsproces dan wel reïntegratie - binnen deze groep een onderscheid aan te brengen tussen werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen en werknemers met lichte arbeidsbeperkingen. In grote lijnen komt dit erop neer dat degenen die met relatief zware beperkingen worden geconfronteerd via afzonderlijke regelingen extra worden gesteund dan wel gestimuleerd om betaalde arbeid te blijven of te gaan verrichten. Van substantiële arbeidsbeperkingen is sprake bij een verlies van verdiencapaciteit van ten minste 35%. Binnen de categorie werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen maakt de SER voorts een onderscheid tussen werkenden en niet-werkenden.

Werknemers met lichte arbeidsbeperkingen

     De SER stelt voor deze groep werknemers geen specifieke regeling voor. De verantwoordelijkheid voor werknemers met lichte arbeidsbeperkingen (minder dan 35% arbeidsongeschikt) ligt op het niveau van de arbeidsorganisatie.

     Ten aanzien van de inkomenspositie van deze categorie werknemers stelt de SER dat na afloop van de periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling zich verschillende situaties kunnen voordoen. Zo kan de werkgever ervan afzien loonconsequenties te verbinden aan de beperktere arbeidscapaciteit van de werknemer, al dan niet tijdelijk. Ook bestaat de mogelijkheid dat het loon wordt aangepast aan de verminderde arbeidscapaciteit.

     Voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten geldt gedurende de eerste twee jaar een ontslagverbod. Daarna kan de werknemer, na toestemming van het CWI, in het uiterste geval worden ontslagen. De betrokken werknemer kan in dat geval een beroep doen op de WW, tenzij sprake is van verwijtbare werkloosheid (bijvoorbeeld vanwege het frustreren van werkhervatting of reïntegratie), en bij voortdurende werkloosheid op de Abw [zie Wet werk en bijstand, red.].

rblz.|16| 
Werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen die feitelijk arbeid verrichten

     De SER stelt voor om een wettelijke loonaanvullings- of activeringsregeling in te voeren voor werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen die feitelijk arbeid verrichten. Deze loonaanvullingsregeling dient te worden vormgegeven als een wettelijk verplichte, particuliere werkgeversverzekering, die de werkgever - in overleg met de vertegenwoordigers van werknemers - voor zijn werknemers afsluit. Het betreft hier een bipartiete opdrachtgeverschap op decentraal niveau. Daarbij geldt voor de uitvoerder van de regeling een acceptatieplicht ten aanzien van alle bij de werkgever in dienst zijnde werknemers. Het ligt volgens de SER in de rede dat deze uitvoering in handen is van particuliere verzekeraars of plaatsvindt door een pensioenfonds binnen de kaders van de Regeling taakafbakening pensioenfondsen en de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000.

     Om in aanmerking te komen voor een uitkering of prestatie ingevolge de loonaanvullingsregeling dient de gerechtigde een inkomen uit feitelijke arbeid te verwerven, bij de eigen of een andere werkgever. Daarmee moet genoemde uitkering of prestatie worden beschouwd als een wettelijke loonaanvulling. Voorts dient de betrokkene, als gezegd, ten minste 35% arbeidsongeschikt te zijn, dat wil zeggen een verlies aan verdiencapaciteit te hebben van ten minste 35%.

     De beoordeling van een aanvraag voor een uitkering of prestatie ingevolge de loonaanvullingsregeling vindt plaats op basis van een keuring. Op zichzelf genomen kan deze keuring volgens de SER zowel in het publieke als private domein plaatsvinden. De voorkeur van de SER gaat daarbij uit naar een keuring door private actoren. Dit moet leiden tot een substantiële verlaging van de belasting van degenen die verantwoordelijk zijn voor de nWAO-arbeidsongeschiktheidsbeoordeling (het UWV). In het verlengde daarvan gaat de SER ervan uit dat de nWAO-keuring en de keuring voor de loonaanvullingsregeling volkomen gescheiden trajecten of activiteiten zijn, zij het met een intercollegiale toetsing van de uitkomsten van beide keuringen. Met dit laatste moet worden voorkomen dat de uitkomsten van beide keuringen op gespannen voet met elkaar komen te staan. Voorts acht de SER het wenselijk om de keuringspraktijk wettelijk in te kaderen. Tot slot is de SER van oordeel dat met een periodieke herkeuring (bijvoorbeeld tweejaarlijks) rekening kan worden gehouden met het dynamische karakter van arbeidsbeperkingen als gevolg van gezondheidsbelemmeringen.

     Voorts stelt de SER voor dat het recht op loonaanvulling herleeft indien de betrokken werknemer na een werkloosheidsperiode opnieuw betaalde arbeid verricht. Deze mogelijkheid tot herleving van het recht geldt ook voor werknemers die tijdens de eerste twee jaren van ziekte werkloos zijn geworden en is ook van belang voor tijdelijk (niet-duurzaam) volledig arbeidsongeschikten na een periode van werkloosheid.

     De SER stelt voor om de hoogte van deze loonaanvulling te baseren op de mate van arbeidsongeschiktheid en op 70% van het gemiddelde, geïndexeerde loon van de laatste drie jaren, berekend naar het arbeidsongeschiktheidsdeel. De SER denkt daarbij aan een beperkt aantal arbeidsongeschiktheidsklassen. Zo is denkbaar dat uitgegaan wordt van de volgende drie arbeidsongeschiktheidsklassen: 35-50%, 50-65% en 65-80% arbeidsongeschiktheid. De SER stelt voorts voor dat de loonaanvullingen worden geïndexeerd conform de indexering van de sociale uitkeringen (thans op grond van de WKA [Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (Stb. 1991, 624), red.]). Ten slotte stelt de rblz.|17| SER voor dat de wettelijke loonaanvulling in beginsel (tot de leeftijd van 65 jaar) een onbeperkte duur kent.

     De financiering van de loonaanvullingsregeling dient op grond van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 gebaseerd te zijn op rentedekking. Het gaat hier immers om mogelijk langlopende verplichtingen. De financiering op basis van rentedekking impliceert een affinanciering van de schadelast. Voorts stelt de SER voor om de loonaanvullingsregeling te financieren uit een gedeelde premie van werkgever en werknemer (elk 50%). De SER beveelt aan om de voorgestelde premieverdeling wettelijk te verankeren, met de mogelijkheid dat partijen op decentraal niveau tot andersluidende afspraken kunnen komen (semi-dwingend recht).

Werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen die onvrijwillig werkloos zijn

     De SER stelt voor dat werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen bij (onvrijwillig) volledige werkloosheid een beroep kunnen doen op de WW, indien aan de WW-toetredingsvoorwaarden is voldaan. De SER gaat daarbij uit van een onverkorte handhaving van de WW-toegangsvoorwaarden en WW-uitkeringsvoorwaarden. Tot deze verplichtingen behoort ook de eis van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. De SER neemt aan dat bij de toepassing van dit beschikbaarheidsvereiste wordt uitgegaan van de arbeidscapaciteit van de betrokkene, dat wil zeggen van zijn mogelijkheden om passende arbeid te verrichten.

     Na afloop van de loongerelateerde uitkering dan wel ingeval er (bijvoorbeeld als gevolg van de referte-eis) geen recht op een loongerelateerde WW-uitkering bestaat, is er beroep mogelijk op de WW-vervolguitkering. De hoogte van deze uitkering bedraagt 70% van het wettelijk minimumloon of 70% van het WW-dagloon als dit lager is dan het minimumloon.

     Daarna kunnen de betrokkenen een beroep doen op een nieuwe minimumregeling die voorziet in een uitkering van 70% van het wettelijk minimumloon, zonder vermogens- en partnerinkomenstoets. Deeltijdwerkers krijgen deze minimumuitkering naar rato van het aantal uren dat zij hebben gewerkt. Alleen in het bijzondere geval dat de partner eveneens aanspraak heeft op de minimumuitkering vindt er een maximering plaats, waardoor de partners gezamenlijk een uitkering van maximaal 100% van het minimumloon ontvangen. Aldus is volgens de SER ten opzichte van de huidige Ioaw sprake van een verregaande mate van individualisering, hetgeen de Raad van groot belang acht met het oog op het realiseren van economische zelfstandigheid. De SER stelt voor dat het UWV de minimumregeling uitvoert en dat de financiering ervan geschiedt uit de algemene middelen.

Enkele beschouwingen

     Het vergroten en benutten van de arbeidskansen vereist volgens de SER een participatiebevorderende incentivestructuur. De SER geeft daarbij de volgende randvoorwaarden: "Gegeven de verschillende voorgestelde regelingen (met de daaraan verbonden knippen en systeemovergangen en derhalve mogelijkheden tot afwenteling) moet er in zijn zienswijze sprake zijn van een optimale incentivestructuur. Daarbij is de grondgedachte dat de prikkels voor de betrokken actoren zoveel mogelijk parallel aan het maatschappelijk belang moeten lopen. Daarvan uitgaande moet de loonaanvullingsregeling afdoende incentives bevatten die gericht zijn op de werknemer met substantiële arbeidsbeperkingen, de (potentiële) werkgever en de private uitvoerder (de verzekeraar)."

     rblz.|18| Dit brengt volgens de SER onder meer mee dat de inrichting van de loonaanvullingsregeling maatschappelijk ongewenste vormen van schadelastbeheersing moet voorkomen. Dit zou in het bijzonder aan de orde kunnen zijn als werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen geen beroep doen op de loonaanvullingsregeling in geval van werkloosheid, maar aanspraak (moeten) maken op een WW-uitkering dan wel een minimumuitkering. Belangrijk aandachtspunt daarbij is op welke wijze bij de verzekeraar een financieel belang tot bevordering van de arbeidsdeelname van de genoemde werknemers ontstaat en blijft bestaan. In geval van arbeidsdeelname moet immers een loonaanvulling worden betaald. Naar het oordeel van de SER kunnen de volgende elementen effectief bijdragen tot het voorkomen van maatschappelijk ongewenste vormen van schadelastbeheersing. Ten eerste is er de cruciale rol van degenen, waaronder het UWV, die betrokken zijn bij de vaststelling van het recht op uitkering op grond van de WW dan wel de voorgestelde minimumregeling. Ten tweede bevat de voorgestelde financiering van de loonaanvullingsregeling prikkels die gericht zijn op het voorkomen van arbeidsongeschiktheid en het vergroten van de arbeidsgeschiktheid. Ten derde moeten volgens de SER de aangescherpte reïntegratieverplichtingen van de werkgever op grond van de Wet verbetering poortwachter (Wvp) mede voorkomen dat werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen een beroep doen op de WW of de minimumregeling in plaats van op de loonaanvullingsregeling. Tekortschietende reïntegratie-inspanningen van de werkgever kunnen er immers toe leiden dat de periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling doorloopt, ook na het tweede ziektejaar. Ten vierde geeft de SER in overweging om de vormgeving van de loonaanvullingsregeling als volgt te clausuleren. "Ingeval de verzekerde werknemer een arbeidsinkomen heeft, betaalt de verzekeraar de loonaanvulling. In geval van werkloosheid van de werknemer stort de verzekeraar een in duur beperkte en in bepaalde mate actuarieel te berekenen reïntegratiebijdrage in een fonds ter financiering van de voor de verdere reïntegratie van de betrokkene noodzakelijke inspanningen."

2.2.5. Bijzondere groepen: flexibele arbeidsrelaties en militairen

     Met betrekking tot flexibele arbeidsrelaties heeft de SER op 20 februari 2004 een vervolgadvies uitgebracht. De SER bepleit daarin zowel ten aanzien van de ziekteperiode als ten aanzien van de periode van arbeidsongeschiktheid afwijkende regelingen. Wat betreft de ziekteperiode adviseert de SER dat de reeds ingevoerde verlenging van de vangnet-ZW-periode tot twee jaar alsnog niet van toepassing wordt verklaard op die uitzendkrachten voor wie ziekte leidt tot beëindiging van het uitzendcontract. Voor de tussenperiode tot aan de invoering van het nieuwe stelsel adviseert de SER bovendien om voor de individuele uitzendbedrijven de bestaande gedifferentieerde WAO-premie te maximeren tot het landelijk gemiddelde percentage, en wel met terugwerkende kracht tot 1 januari 2004.
     Wat betreft de regeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten adviseert de SER om voor werknemers die bij ziekte aanspraak hebben op een vangnet-ZW-uitkering een vangnetregeling te treffen met een publieke uitvoering en met lastenverevening op landelijk of sectoraal niveau.

     In zijn vervolgadvies gaat de SER ook in op de positie van militairen. De SER is van oordeel dat bij de positie van militairen sprake is van een specifieke voor deze groep geldende problematiek waarvoor bijzondere regelingen tot stand zijn gebracht. De Raad ziet geen aanleiding in het kader van de herziening van de WAO met specifieke voorstellen ten aanzien van militairen te komen of om geldende specifieke regelingen rblz.|19| voor militairen te wijzigen. Overleg over deze regelingen hoort volgens de SER thuis in het Sectoroverleg Defensie.

2.2.6. Samenvatting

     Kort samengevat komen de voorstellen van de SER met betrekking tot gedeeltelijk arbeidsgeschikten op het volgende neer. De werknemer heeft bij ziekte maximaal twee jaar recht op doorbetaling van 70% van zijn loon. Daarna ligt de verantwoordelijkheid voor de werknemer met lichte arbeidsbeperkingen, dat wil zeggen de werknemer die minder dan 35% arbeidsongeschikt is, op het niveau van de arbeidsorganisatie. In het uiterste geval kan de werknemer worden ontslagen. Deze kan dan een beroep doen op de WW, mits hij aan de toetredingsvoorwaarden voldoet, en bij voortdurende werkloosheid op de Abw. De werknemer met substantiële arbeidsbeperkingen, dat wil zeggen de werknemer die ten minste 35% arbeidsongeschikt is, kan na twee jaar van ziekte een beroep doen op de loonaanvullingsregeling, mits hij feitelijke arbeid verricht. De hoogte van deze loonaanvulling is afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid. De duur van het recht op loonaanvulling is in beginsel onbeperkt, dat wil zeggen dat het recht uiterlijk bestaat tot de leeftijd van 65 jaar is bereikt. De werknemer met substantiële arbeidsbeperkingen die onvrijwillig werkloos is, kan na twee jaar ziekte een beroep doen op de WW, mits hij aan de toetredingsvoorwaarden voldoet. Bij voortdurende werkloosheid kan de betrokkene na afloop van de WW-periode een beroep doen op een nieuwe minimumregeling die voorziet in een uitkering van 70% van het wettelijk minimumloon, zonder vermogens- en partnerinkomstentoets.

3. De regeringsvoornemens in het kort

     Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in activering van en inkomensbescherming voor werknemers met arbeidsbeperkingen.

     Gedurende de eerste twee ziektejaren is de activering en reïntegratie van zieke werknemers primair de verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer zelf. De wettelijke plicht tot loondoorbetaling legt de verantwoordelijkheid voor inkomensbescherming bij de werkgever.

     Na afloop van de periode van loondoorbetaling beoordeelt het UWV eerst of de werkgever en de werknemer voldoende hebben gedaan om de werknemer terug te doen keren in het arbeidsproces. Vervolgens stelt het UWV op basis van een keuring vast of de werknemer ofwel volledig én duurzaam arbeidsongeschikt is, ofwel gedeeltelijk arbeidsgeschikt, waaronder ook tijdelijk volledige arbeidsongeschiktheid wordt verstaan.

     In het geval van volledige én duurzame arbeidsongeschiktheid is activering niet aan de orde. De inkomensvoorziening van de arbeidsongeschikte is dan primair de verantwoordelijkheid van de overheid.

     In het geval van gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid is activering wél aan de orde. De verantwoordelijkheid voor activering ligt bij het UWV of - als de werkgever eigenrisicodrager is - bij de werkgever en werknemer. De overheid draagt, voor zover nodig, zorg voor inkomensbescherming.

     Het verschil tussen deze beide groepen - volledig én duurzaam arbeidsongeschikt versus gedeeltelijk arbeidsgeschikt - is een essentieel onderdeel van dit wetsvoorstel. De eerste groep bestaat uit personen die geen mogelijkheden tot het verrichten van arbeid hebben, terwijl de tweede groep die wel heeft en dus gestimuleerd wordt hun mogelijkheden te rblz.|20| benutten en zoveel mogelijk te reïntegreren. Bij deze groep staat de oriëntatie op werk, het centrale punt in dit wetsvoorstel, centraal.

     Dit hoofdstuk gaat eerst in op de taken en verantwoordelijkheden in het kader van de activering en vervolgens op de taken en verantwoordelijkheden in het kader van de inkomensbescherming. Daarna volgt een beschouwing over de toekomstbestendigheid van het wetsvoorstel. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van de inhoud van de memorie van toelichting.

3.1. Activering van arbeidsgeschiktheid

     Van zieke en gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers wordt verwacht dat zij zelf alles doen om terug te keren naar de arbeidsmarkt. Deze werknemers mogen op hun beurt dan ook verwachten dat ze de kans krijgen om mee te doen in het arbeidsproces en de kans krijgen om zich daarin te ontplooien. De regering verwacht dan ook van werkgevers dat zij deze mogelijkheden bieden. Alle betrokken partijen - werknemers, werkgevers, verzekeraars en het UWV - moeten zich inspannen om de duurzame deelname van zieke en gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers aan het arbeidsproces te bevorderen. Zij moeten reïntegratie een maximale kans van slagen geven.

3.1.1. Uitgangspunten

     Bij de reïntegratie van zieke en gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers is een groot aantal partijen betrokken. Behalve de werknemer zelf zijn dat de werkgever, de arbodienst, de private verzekeraar en het UWV. Voor al deze partijen gelden bij de vormgeving van het reïntegratiebeleid dezelfde centrale uitgangspunten:
• Optimale aansluiting van de reïntegratieactiviteiten tijdens en ná de loondoorbetalingsperiode.
• Optimale inzet van menskracht en middelen: snelle interventie, een actieve betrokkenheid van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte en een evenwichtig systeem van rechten en plichten.
• Maatwerk voorop: het reïntegratietraject moet aansluiten bij de individuele situatie van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte.
• Eenvoud in regelgeving: voldoende ruimte en flexibiliteit voor de uitvoering.
• Duidelijkheid en zakelijkheid: voornemens en verwachtingen vastleggen in concrete schriftelijke afspraken. Sancties als deze afspraken niet worden nagekomen.

3.1.2. De eerste twee ziektejaren

     In de eerste twee ziektejaren zijn werknemer en werkgever samen verantwoordelijk voor werkhervatting. Zij moeten beiden al het mogelijke doen om de reïntegratie tot een succes te maken.

     In de Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 is voorzien in een stelsel van rechten en plichten, instrumenten en mechanismen om reïntegratie te bevorderen en arbeidsongeschiktheid te voorkomen. Een nadere uitwerking hiervan is opgenomen in de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 (Kamerstukken II 2003-2004, 29 231, nr. 3).
     Kern van deze wet is dat werkgever en werknemer al het redelijkerwijs mogelijke moeten doen om de kansen op werkhervatting te vergroten en alle mogelijkheden moeten benutten om de werknemer weer aan de slag te krijgen.

     rblz.|21| Stimulansen voor reïntegratie liggen bij beide partijen. Als de werkgever nalatig is bij het reïntegreren van een werknemer, wordt de loondoorbetalingsperiode verlengd. Dit spoort werkgevers aan om werk te maken van de reïntegratie van zieke werknemers. Als de werknemer onvoldoende heeft meegewerkt aan zijn reïntegratie, wordt zijn uitkering ingevolge de Wet WIA geheel of gedeeltelijk, blijvend of tijdelijk geweigerd.

     De overheid heeft in de periode van loondoorbetaling slechts een beperkt faciliterende rol. Zij verstrekt vergoedingen voor arbeidsplaatsvoorzieningen die mensen met arbeidsbeperkingen een gelijke toegang tot het arbeidsproces bieden.

3.1.3. Volledige én duurzame arbeidsongeschiktheid

     Aan het eind van de loondoorbetalingsperiode stellen werkgever en werknemer samen een reïntegratieverslag op. Daarin zetten ze uiteen welke activiteiten ze ten behoeve van de reïntegratie hebben ondernomen. Het verslag moet de uitkeringsinstantie ervan overtuigen dat werkgever en werknemer er alles aan hebben gedaan om het werk te hervatten.

     Als uit het reïntegratieverslag blijkt dat de werknemer volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, heeft hij aanspraak op een uitkering op grond van de in het wetsvoorstel opgenomen regeling inkomensvoorziening voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA; zie hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel).

     Een werknemer is volledig arbeidsongeschikt als hij vanwege ziekte of gebrek niet meer kan verdienen dan 20% van zijn maatmaninkomen. Hij is duurzaam arbeidsongeschikt als het uitgesloten is dan wel de kans klein is dat zijn resterende verdiencapaciteit zal toenemen tot boven die grens.

     Het UWV stelt vast of er sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid op grond van een medische beoordeling en - in de meeste gevallen - een arbeidskundig onderzoek.

     Voor mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, biedt activering geen perspectief. Voor deze mensen voorziet het wetsvoorstel dan ook in inkomensbescherming (zie paragraaf 3.2.2).

3.1.4. Gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid

     Als uit het reïntegratieverslag blijkt dat werkgever en werknemer zich voldoende hebben ingespannen om reïntegratie te realiseren, maar daarin niet zijn geslaagd, heeft een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer aanspraak op een uitkering op grond van de in het wetsvoorstel opgenomen regeling werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA; zie hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel). De systematiek van deze regeling bevat zowel voor de werknemer als voor de werkgever een prikkel voor reïntegratie.

     De prikkel voor de werknemer is erin gelegen dat verdiensten uit arbeid slechts gedeeltelijk op de uitkering in mindering worden gebracht. Daardoor is zijn totale inkomen hoger naarmate hij meer verdient met werken. Met andere woorden, (meer) werken is financieel lonend.

     De prikkels voor werkgevers zijn gelegen in de uitbreiding van de no-riskpolis, de premiekorting voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers en de gedifferentieerde premie en de mogelijkheid tot eigen risico dragen in de WGA.

     rblz.|22| De no-riskpolis voor werkgevers houdt in dat de werkgever niet het loon behoeft door te betalen van een werknemer met een WGA-uitkering die ziek wordt binnen vijf jaar nadat deze uitkering is ingegaan. Deze no-riskpolis geldt dus niet alleen voor de werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt, maar ook voor de werkgever die een werknemer in dienst heeft en die gedeeltelijk arbeidsgeschikt wordt.

     De premiekorting houdt in dat de werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst houdt één jaar korting krijgt op de af te dragen socialeverzekeringspremies en een werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt drie jaar korting krijgt.

     De WGA kent een per onderneming gedifferentieerde premie voor de loongerelateerde WGA-uitkering, voor een deel van de loonaanvulling en de WGA-vervolguitkering. Een werkgever betaalt daardoor minder premie naarmate een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer meer werkt. De werkgever kan er ook voor kiezen om eigenrisicodrager te worden gedurende de eerste tien jaar waarover de uitkering wordt verstrekt.

3.2. Inkomensbescherming

3.2.1. De eerste twee ziektejaren (loondoorbetalingsperiode)

     De inkomensbescherming gedurende de eerste twee ziektejaren is geregeld in de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003. Op grond van deze wet ligt de verantwoordelijkheid voor de inkomensbescherming van zieke werknemers gedurende de eerste twee jaar bij de werkgever.

3.2.2. Volledige én duurzame arbeidsongeschiktheid (IVA)

     De verantwoordelijkheid voor de inkomensbescherming voor volledig én duurzaam arbeidsongeschikten ligt bij de overheid. Het is de taak van de overheid om deze mensen een toekomstbestendige en stabiele sociale verzekering te bieden die de inkomensgevolgen van volledig duurzame arbeidsongeschiktheid opvangt.

     De overheid is verantwoordelijk voor een redelijk uitkeringsniveau en voor een passende en adequate selectie van de personen die toegang krijgen tot deze sociale uitkering. Deze selectie vindt plaats twee jaar na de ziekmelding of zoveel eerder als volstrekt duidelijk is dat sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid.

     Volledig en duurzaam arbeidsongeschikten komen in aanmerking voor een uitkering ingevolge de IVA. De uitkering bedraagt 70% van het dagloon. Deze uitkering loopt in beginsel door tot de werknemer 65 jaar is.

     De arbeidsongeschiktheidsuitkering zal met terugwerkende kracht met ingang van 1 januari 2006 worden verhoogd met 5 procentpunt indien voldaan is aan twee voorwaarden: de instroom in de IVA is in 2006 beperkt gebleven tot 25 000 personen op twaalfmaandsbasis (vast te stellen in augustus 2007 op basis van de in juli 2007 beschikbare cijfers) en de intentie van de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en werknemers (zoals verwoord in punt 2 van de Stichtingsverklaring van 5 november 2004) is gerealiseerd door CAO-partijen.

rblz.|23| 
3.2.3. Gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid (WGA)

     Een werknemer is gedeeltelijk arbeidsgeschikt als hij ten minste 35% arbeidsongeschikt is. Voor werknemers die minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn, ligt de verantwoordelijkheid voor de inkomensbescherming bij de werkgever en de sociale partners. Deze werknemers moeten behouden worden voor het arbeidsproces, hetzij in het eigen bedrijf, hetzij bij een andere werkgever. In het uiterste geval kan de werknemer, na toestemming van de Centrale organisatie werk en inkomen (CWI), worden ontslagen. Doorgaans kan hij dan een beroep doen op de Werkloosheidswet.

     Gedeeltelijk arbeidsgeschikten komen in aanmerking voor een uitkering ingevolge de WGA. Deze regeling voorziet in een gedeeltelijke compensatie voor het verlies aan inkomen of van verdiencapaciteit.

Uitgangspunten WGA

     Bij de vormgeving van de WGA heeft de regering twee uitgangspunten gehanteerd.

     In de eerste plaats moet de uitkering de gedeeltelijk arbeidsgeschikte stimuleren om (meer) arbeid te gaan verrichten. Het verrichten van betaalde arbeid moet financieel lonender zijn dan inactiviteit. Die beloning moet hoger zijn naarmate de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een groter deel van zijn verdiencapaciteit benut.

     In de tweede plaats moet de uitkering de werkgever stimuleren om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te houden of te nemen.

Vormgeving WGA

     Deze uitgangspunten hebben tot de volgende vormgeving van de WGA geleid. Na afloop van de loondoorbetalingsperiode heeft een gedeeltelijk arbeidsgeschikte eerst aanspraak op een loongerelateerde WGA-uitkering. De duur van deze loongerelateerde WGA-uitkering is - net als de WW-uitkering - afhankelijk van het arbeidsverleden en varieert van een half- tot vijf jaar. Voor een niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikte bedraagt de uitkering 70% van het dagloon. Voor een wel-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikte bedraagt de uitkering 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende inkomen. De loongerelateerde uitkering kan ook in formulevorm worden weergegeven, te weten als 0,7 * (daglooninkomen).

     Deze vormgeving van de loongerelateerde WGA-uitkering betekent een vereenvoudiging ten opzichte van de huidige situatie. Een gedeeltelijk arbeidsgeschikte hoeft niet meer zowel een WAO- als een WW-uitkering aan te vragen, maar kan volstaan met het aanvragen van één WGA-uitkering.

     Na afloop van de loongerelateerde periode heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte aanspraak op hetzij een WGA-vervolguitkering, hetzij een loonaanvulling.

     Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ten minste 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benut, kan hij aanspraak maken op een loonaanvulling. De hoogte van deze loonaanvulling bedraagt, als de betrokkene een inkomen verdient tussen 50% en 100% van zijn resterende verdiencapaciteit, 70% van het verschil tussen het dagloon en die resterende verdiencapaciteit (zie de bijlage voor voorbeelden). Als de betrokkene een rblz.|24| inkomen verdient dat ten minste gelijk is aan zijn resterende verdiencapaciteit, bedraagt de hoogte van de loonaanvulling - net als de loongerelateerde uitkering - 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende inkomen.

     Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet werkt of minder dan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benut, maakt hij aanspraak op een WGA-vervolguitkering. Deze uitkering bedraagt een percentage van (70% van) het wettelijk minimumloon. Dit percentage is hoger naarmate de betrokkene minder arbeidsgeschikt is. Het recht op de loonaanvulling of de WGA-vervolguitkering loopt door tot de uitkeringsgerechtigde de leeftijd van 65 jaar bereikt.

Aanvulling tot sociaal minimum

     Het is mogelijk dat het gezinsinkomen van een volledig én duurzaam arbeidsongeschikte of een gedeeltelijk arbeidsgeschikte - ondanks de IVA-uitkering, de loongerelateerde WGA-uitkering, de WGA-vervolguitkering of de loonaanvulling - onder het voor hem geldende sociaal minimum komt. Deze werknemer heeft op grond van de Toeslagenwet (TW) recht op een aanvullende uitkering tot dat minimum. De TW wordt zo aangepast dat een beroep op de Ioaw niet meer nodig is. Hierdoor hoeft geen overdracht meer plaats te vinden van het UWV naar de gemeenten.

3.3. Toekomstbestendigheid wetsvoorstel

     Het kabinet heeft onlangs in de notitie "Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen" (Kamerstukken II 2004-2005, 29 804, nr. 1) de overwegingen en doelstellingen geschetst die ten grondslag liggen aan zijn beleid op het terrein van werk en inkomen. Tegen de achtergrond van economische en maatschappelijke veranderingen is in de notitie een aantal bouwstenen aangedragen voor een toekomstbestendige Nederlandse verzorgingsstaat. Centraal daarbij staat een verhoging van de arbeidsparticipatie. Dit vergt een stelsel van sociale zekerheid dat solide en solidair is. Via een nieuwe balans tussen inkomensbescherming en eigen verantwoordelijkheid kan het activerende karakter van het stelsel worden versterkt.

     Op basis van deze beleidsfilosofie zijn in voornoemde notitie enkele mogelijke beleidsrichtingen geschetst. Uitgangspunt daarbij is dat een toekomstbestendig stelsel niet alleen de gewenste inkomensbescherming biedt, maar daarnaast de burgers (en werkgevers) aanmoedigt om hun eigen risico’s ten gunste te beïnvloeden en dus vermijdbaar of onbedoeld gebruik van de sociale zekerheid terug te dringen.

     Het voorgestelde arbeidsongeschiktheidsstelsel is in lijn met voornoemde beleidsfilosofie. Voor werkgever en werknemer is een grotere plaats voor hun eigen verantwoordelijkheid ingeruimd. Zo zijn beiden vanaf 1 januari 2004 gedurende de eerste 104 weken van ziekte volledig verantwoordelijk voor de reïntegratie en de inkomensbescherming van de werknemer. Ook kunnen werkgever en werknemers in onderling overleg beslissen welke andere partijen, zoals arbodiensten, reïntegratiebedrijven en private verzekeraars, ze daarbij inschakelen. En als ze willen, kunnen ze ook na 104 weken ziekte verantwoordelijk blijven voor de reïntegratie en de inkomensbescherming van de werknemer. De incentivestructuur is daarop toegesneden: het stelsel bevat zowel voor de werkgever als voor de werknemer financiële prikkels om zijn verantwoordelijkheid waar te maken. Het stelsel is dus zodanig vormgegeven dat, met behoud van de waarborgfunctie (inkomensbescherming) van het stelsel, de werkgever en werknemer rblz.|25| grote keuzevrijheid hebben en met behulp van financiële prikkels worden aangemoedigd het beroep op het stelsel zoveel mogelijk te beperken.

3.4. Opbouw van de memorie van toelichting

     De regeringsvoornemens die in dit hoofdstuk in het kort aan de orde zijn gekomen, worden in het vervolg van deze memorie van toelichting nader uitgewerkt.

     Het arbeidsongeschiktheidscriterium en het claimbeoordelingsproces worden besproken in de hoofdstukken 4 en 5. Het activeren van arbeidsgeschiktheid is aan de orde in hoofdstuk 6. De inkomensbescherming wordt behandeld in de hoofdstukken 7 en 8. Het recht op uitkering wordt besproken in hoofdstuk 9. De uitvoering en financiering van de IVA en de WGA komen aan de orde in hoofdstuk 10. Hoofdstuk 11 behandelt het overgangsrecht en de internationaalrechtelijke aspecten. Hoofdstuk 12 geeft een overzicht van de ontvangen commentaren. Hoofdstuk 13 bevat een overzicht van de financiële en economische gevolgen van het wetsvoorstel.

4. Het arbeidsongeschiktheidscriterium

     In dit wetsvoorstel wordt het uitkeringsregime geregeld voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten en voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten. De definitie van deze beide begrippen (volledig duurzaam arbeidsongeschikt en gedeeltelijk arbeidsgeschikt) verschilt. Dit hangt samen met de doelstelling van beide uitkeringsregimes. Bij beide begrippen speelt hetzelfde ziektebegrip een rol, omdat het bij alle vormen van arbeidsongeschiktheid gaat om verminderde mogelijkheden om arbeid te kunnen verrichten tengevolge van ziekte. Er moet sprake zijn van objectief medisch vast te stellen gevolgen van ziekte. Voor de volledigheid worden deze begrippen hieronder uiteengezet. De twee arbeidsongeschiktheidscriteria worden daarna toegelicht. De wijze waarop wordt beoordeeld of iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt of verminderd arbeidsgeschikt is, verloopt in beide situaties volgens hetzelfde stramien. Het nieuwe claimbeoordelingsproces is geënt op het proces onder de WAO, maar het zal op veel punten aangepast worden om de doelstelling van het nieuwe stelsel te kunnen bereiken. Dit proces wordt in het volgende hoofdstuk beschreven.

4.1. De begrippen ziekte en objectiviteit

     Bij het bepalen van de arbeidsongeschiktheid is het al dan niet aanwezig zijn van een ziekte alleen en op zichzelf beschouwd een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde. Er spelen bij dit vraagstuk verschillende aspecten:
• het ziektebegrip als zodanig;
• de relatie tussen het hebben van een ziekte en het kunnen werken; en
• het vaststellen van een ziekte en de daaruit voortvloeiende beperkingen.

     Om te beginnen moet gesteld worden dat het ziektebegrip als zodanig de laatste decennia nogal is verruimd. Het begrip ziekte heeft een veel rblz.|26| bredere betekenis gekregen. Allerlei maatschappelijke ontwikkelingen zoals de toegenomen mondigheid van de burger, de grotere toegankelijkheid tot medische informatie, het gezondheidsideaal en de toegenomen therapeutische mogelijkheden hebben ertoe geleid dat het ziektebegrip niet meer uitsluitend tot het terrein van de arts behoort, maar ook tot dat van de patiënt. Men noemt een gevoel van onbehagen of onwelbevinden al snel een ziekte en richt zich ermee tot een arts. Dit algemene beeld is scherp te zien bij het ziekteverzuim van werkenden: afwezigheid op grond van allerlei uiteenlopende oorzaken worden met instemming van alle betrokkenen als ziekte gelabeld en op deze wijze gemedicaliseerd. Men kan zich gemakkelijk ziek melden: er zijn vaak geen directe inkomensgevolgen en de begeleiding richt zich vervolgens niet alleen op de (vermeende) ziekte, terwijl veel vormen van fysiek onbehagen zowel het gevolg kunnen zijn van ziekte als van andere oorzaken. Ook als de begeleiding zich richt op andere zaken dan ziekte, zoals een conflict, is het thans veelal geaccepteerd dat iemand thuis is wegens ziekte.

     Voor de inhoud van dit wetsvoorstel is het belangrijk te stellen dat het hebben van een ziekte niet per se betekent dat iemand niet zou kunnen werken. Veel mensen met een chronische ziekte of handicap of een tijdelijk medisch probleem werken. Volgens recente medische inzichten is het zo dat in veel gevallen niet werken het genezingsproces juist kan belemmeren, omdat het activiteitenniveau afneemt. Het hebben van een ziekte is dus wel noodzakelijk, maar niet voldoende om als arbeidsongeschikt aangemerkt te worden. Het gaat om de beperkingen in arbeid die men daardoor ondervindt.

     De verzekeringsgeneeskundige beoordeling begint daarom met het objectief vaststellen van de ziekte, aan de hand van de door de cliënt naar voren gebrachte klachten. Een ziekte is volgens de World Health Organisation "een afwijkende toestand van het menselijk organisme met vermindering van autonomie die zich uit in stoornissen, beperkingen en handicaps". Verlies aan autonomie betekent dat iemand niet in staat is een deel van de sociale rollen te vervullen: er is sprake van een vermindering of verlies van een lichamelijke of psychische functie als gevolg waarvan een vermindering of verlies van normale gedragingen, activiteiten en sociale rolvervulling optreedt. De normale sociale rollen worden geheel of gedeeltelijk verdrongen door de ziekterol.

     Is de ziekte vastgesteld, dan moet de verzekeringsarts de beperkingen in beeld brengen. Een ziekte die niet leidt tot beperkingen voor het verrichten van arbeid is voor het uitkeringsrecht niet relevant. Het is hierbij ook niet relevant of een ziekte ernstig genoemd wordt, maar of de beperkingen die door de ziekte worden veroorzaakt zodanig zijn dat ze de mogelijkheid om te werken beïnvloeden. Het moet gaan om aantoonbare beperkingen die rechtstreeks voortvloeien uit de ziekte.

     De toevoeging dat de beperkingen moeten voortvloeien uit ziekte is van belang, omdat deze beperkingen onderscheiden moeten worden van beperkingen tengevolge van bijvoorbeeld veroudering of overbelasting. Bij het vaststellen van de beperkingen moet expliciet beoordeeld worden dat de mogelijkheden naar medisch oordeel aanzienlijk moeten zijn beperkt, niet alleen ten opzichte van het verleden, maar ook ten opzichte van hetgeen bij qua leeftijd en constitutie vergelijkbare personen gebruikelijk is.

     Bij de claimbeoordeling denkt de cliënt vaak dat hij zijn claim primair moet legitimeren vanuit zijn ziekte, wat ertoe kan leiden dat de discussie over het al dan niet bestaan van arbeidsongeschiktheid zich concentreert op de vraag of er sprake is van ziekte in plaats van op de beperkingen en rblz.|27| de mogelijkheden van betrokkene. Niet genoeg kan worden benadrukt dat het aanwezig zijn van ziekte wel noodzakelijk is, maar niet voldoende. Het gaat immers om de gevolgen ervan voor het functioneren. De verzekeringsarts staat hierbij voor de uitdaging om bij sommigen uit te moeten leggen dat ondanks het aanwezig zijn van een ziekte er nog wel degelijk mogelijkheden zijn om te werken en bij anderen uit te moeten leggen dat er weliswaar beperkingen zijn, maar dat die niet voortvloeien uit ziekte.

     Het vaststellen van de ziekte en de beperkingen moet objectief geschieden. In het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten is dit als volgt uitgewerkt. De ziekte en de beperkingen moeten naar algemeen medische maatstaven gemeten worden. Algemeen medische maatstaven wil zeggen volgens de criteria van de reguliere geneeskunde en ook daarbinnen algemeen geaccepteerd, dus niet op basis van de bijzondere opvatting van een enkele arts of speciale groep. Gemeten wil zeggen feitelijk vastgesteld. De arts mag niet volstaan met af te gaan op de perceptie van de aanvrager van de uitkering.

     Voor sommige ziektes en voor sommige personen zal het vaststellen van de ziekte of de beperkingen gemakkelijker zijn dan voor andere. Er zij op gewezen dat het niet altijd mogelijk is een lichamelijke of psychische oorzaak voor de ziekte te meten of aan te tonen. Dit betekent dat in die gevallen het medisch onderzoek uitvoeriger en grondiger zal moeten zijn. De bedrijfsarts is ervoor verantwoordelijk dat de benodigde gegevens verzameld worden en dat ze bij het UWV aanwezig zijn bij de uitkeringsaanvraag. De werknemer zelf zal moeten aantonen dat hij in behandeling is bij een specialist. Slechts in uitzonderingsgevallen zal hiervan afgeweken kunnen worden.

     Het gaat er vervolgens om dat de verzekeringsarts beziet of er sprake is van verminderd functioneren, beperkingen in mogelijke activiteiten en handicaps voor het verrichten van arbeid. De arts moet op alle drie niveaus (stoornissen, beperkingen en handicaps) logisch samenhangende consistente uitingen van ziekte constateren. Hoe moeilijker het is om vast te stellen of de belemmeringen het gevolg zijn van ziekte, des te meer eisen in de zin van controleerbaarheid, reproduceerbaarheid en consistentie er gesteld worden aan het verzekeringsgeneeskundige oordeel. De gang van zaken bij en de resultaten van de beoordeling moeten schriftelijk worden vastgelegd, zodat zij toetsbaar en controleerbaar zijn. Onder reproduceerbaar wordt verstaan dat andere gekwalificeerde beroepsgenoten dan de betreffende verzekeringsarts, in eenzelfde geval tot dezelfde bevindingen en conclusies zullen kunnen komen. Met consistent wordt bedoeld dat de feiten en conclusies vrij van innerlijke tegenspraak en logisch samenhangend moeten zijn. Bevindingen die elkaar tegen lijken te spreken, moeten op basis van professionaliteit tegen elkaar afgewogen worden.

     De hier vermelde onderliggende noties met betrekking tot begrippen als ziekte en objectiviteit zijn in essentie niet anders dan die ten grondslag liggen aan de huidige regelgeving onder de WAO. De regering is echter van mening dat deze begrippen zorgvuldiger gehanteerd moeten worden. In de uitvoering van de nieuwe wet zal daarom aan de operationalisering ervan meer aandacht worden gegeven, onder andere door een strikter claimbeoordelingsproces. Op het uitvoeringsproces van de claimbeoordeling en de kwaliteitsborging daarvan wordt uitvoerig ingegaan in hoofdstuk 5. Wat betreft het criterium om het bestaan van arbeidsongeschiktheid vast te kunnen stellen, heeft de regering aangesloten bij het bestaande criterium in de WAO en bij de breed gedragen wens binnen de SER om dit criterium te behouden. Werkgevers en werknemers binnen de rblz.|28| SER hechten namelijk als direct betrokkenen groot belang aan het criterium van verdiencapaciteit en aan de daarbij gehanteerde grens van 80% verlies van verdiencapaciteit. Hiermee heeft de regering principieel gekozen voor het criterium van verdiencapaciteit en is dit criterium als verzekerd risico voor de Wet WIA gehandhaafd.

4.2. Het arbeidsongeschiktheidscriterium voor volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid

4.2.1. Volledige arbeidsongeschiktheid

     Het begrip volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid kent twee essentiële elementen die hier achtereenvolgens besproken worden. In deze paragraaf komt het begrip volledig aan de orde, in de volgende paragraaf het begrip duurzaam.

     Voor de IVA-regeling geldt iemand als volledig arbeidsongeschikt als hij 20% of minder van zijn oude loon kan verdienen. Om deze vraag te beantwoorden, zal in ieder geval altijd een medisch onderzoek en in veel gevallen ook een arbeidskundig onderzoek nodig zijn. Nadere bepalingen hierover staan in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Dit besluit zal ook op de claimbeoordeling in het kader van het nieuwe stelsel zien.

     Met de uitwerking van het begrip volledige arbeidsongeschiktheid in dit wetsvoorstel wordt aangesloten bij de uitgebrachte adviezen. Zowel de commissie-Donner als de SER willen de arbeidsongeschiktheidsuitkering exclusief toekennen aan diegenen die duurzaam niet meer kunnen werken. Er moet volgens de SER bij de claimbeoordeling meer dan thans het geval is, gestreefd worden naar methoden die leiden tot een zo hoog mogelijke resterende verdiencapaciteit. Het huidige Claimbeoordelings- en borgingssysteem (CBBS) zou volgens de SER in aanzienlijke mate strenger gemaakt moeten worden, zodat het vóórkomen van volledige arbeidsongeschiktheid op loonkundige gronden zoveel mogelijk tegengegaan wordt. De regering kan hier geheel bij aansluiten en hanteert net als de SER het begrip verdiencapaciteit.

     De vaststelling of iemand volledig arbeidsongeschikt is, kan afhankelijk van de situatie twee grondslagen hebben: alleen op verzekeringsgeneeskundige gronden of op verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige gronden.

     Er is een groep personen waarvan op verzekeringsgeneeskundige gronden gezegd kan worden dat hun toestand zodanig is dat zij niet kunnen werken. Het betreft dan personen die geen benutbare mogelijkheden hebben. Hieronder worden verstaan personen die zijn opgenomen in een inrichting, personen die bedlegerig zijn, personen die lichamelijk niet zelfredzaam zijn (dat wil zeggen dat zij de zeer basale dagelijkse activiteiten zoals eten, wassen en toiletgang, die van belang zijn voor de primaire fysieke zelfstandigheid, niet kunnen verrichten) en personen met een ernstige psychische stoornis waarbij sprake is van onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren. Van deze groep personen is het op voorhand duidelijk dat zij dusdanige ernstige medische beperkingen hebben dat zij niet kunnen werken; een arbeidskundig onderzoek is dan niet nodig. Dit is uiteraard een zeer kleine groep.

     Daarnaast is er een groep personen waarbij weliswaar wordt vastgesteld dat zij ernstige beperkingen tengevolge van ziekte hebben, maar die nog wel mogelijkheden hebben. Door de arbeidskundige zal dan onderzocht worden of deze mogelijkheden dusdanig zijn dat betrokkene er arbeid rblz.|29| mee kan verrichten en welk loon hij daarmee kan verdienen. De procedure van dit onderzoek is dat de verzekeringsarts de mogelijkheden van betrokkene vastlegt (in het kader van het huidige CBBS-systeem in de zogenaamde Functionele Mogelijkheden Lijst) en dat de arbeidsdeskundige daar functies bij zoekt. Het loon van de geschikte functies wordt vervolgens vergeleken met het maatmanloon (dit komt globaal overeen met het oude loon), waarbij de uitkomst van de vergelijking [(maatmanloon minus het loon van de geschikte functie) gedeeld door maatmanloon] het arbeidsongeschiktheidspercentage bepaalt. Bij de arbeidskundige schatting zal primair gezocht worden naar functies waardoor de mate van arbeidsongeschiktheid zo laag mogelijk is. Is het loonverlies 80% of meer, dan is betrokkene volledig arbeidsongeschikt. Hoe het arbeidskundig onderzoek precies in zijn werk gaat, is bepaald in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten.

4.2.2. Duurzame arbeidsongeschiktheid

     Van duurzame arbeidsongeschiktheid is sprake in twee situaties: herstel is uitgesloten (er is een duurzaam verlies van mogelijkheden tot functioneren) en er is een geringe kans op herstel op lange termijn.

     Bij de invulling van het begrip duurzaamheid heeft de regering aangesloten bij de SER-adviezen uit 2002 en 2004. De SER verstaat onder duurzame arbeidsongeschiktheid "een voorzienbare langdurige arbeidsbeperking in die zin dat binnen een periode van vijf jaar geen reële mogelijkheden tot herstel kunnen worden verwacht". In het SER-advies van 2004 heeft de SER dit nader ingevuld, omdat het de SER gebleken was dat de oorspronkelijke invulling in de praktijk moeilijk uitvoerbaar leek. In dit wetsvoorstel sluit de regering hierbij aan.

     Dit betekent dat het duurzaamheidscriterium van toepassing is bij twee categorieën volledig arbeidsongeschikten: als herstel uitgesloten is en als er na twee jaar ziekte een geringe kans op herstel is op lange termijn.

     De categorie "herstel uitgesloten" betekent dat de mogelijkheden om te functioneren definitief verloren zijn gegaan: er is stabiliteit van de afwezigheid van mogelijkheden.
     De categorie "geringe kans op herstel op lange termijn" betekent dat de verzekeringsarts de situatie na de claimbeoordeling inschat. Hij maakt hierbij onderscheid tussen de prognose in het eerste jaar en de kansen daarna.

     Bij de procedure die gevolgd zal worden bij het vaststellen van de duurzaamheid kunnen de volgende stappen onderscheiden worden.
• Eerst beziet de verzekeringsarts of de prognose "herstel uitgesloten" geldt. Zo ja, dan is er sprake van duurzaamheid.
• Zo neen, dan vervolgt hij het onderzoek door het eerstvolgende jaar te bezien.
• Is er in het eerste jaar een meer dan geringe kans op herstel, dan is er geen sprake van duurzaamheid.
• Is er in dat eerste jaar geen of een geringe kans op herstel, dan wordt ook de kans op herstel op enig moment in de toekomst bij de beoordeling betrokken.
• Is er in de toekomst een meer dan geringe kans op herstel, dan is er geen sprake van duurzaamheid.
• Is er ook in de toekomst een geringe kans op herstel, dan is er sprake van duurzaamheid.

     Samengevat zijn de volgende volledig arbeidsongeschikte personen dus duurzaam arbeidsongeschikt: personen zonder kans op herstel (zij die in rblz.|30| een stabiele situatie verkeren) en personen met een geringe kans op herstel zowel in het eerste jaar als daarna.
     Van duurzame arbeidsongeschiktheid wordt ook gesproken als iemand nog zal verslechteren (of zelfs zal komen te overlijden).

     Het UWV zal gedurende vijf jaar jaarlijks bij de groep volledig arbeidsongeschikten met een geringe kans op herstel onderzoeken of dit herstel inderdaad al is opgetreden en of zij nu gedeeltelijk (of misschien zelfs helemaal) arbeidsgeschikt zijn. Het is de verwachting dat binnen een periode van vijf jaar in alle gevallen duidelijk is geworden dat men óf in een stabiele situatie verkeert van niet kunnen functioneren, óf dat men niet meer volledig arbeidsongeschikt is. Het recht op IVA-uitkering eindigt als men geheel of gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. Overigens kan, indien dit door de verzekeringsarts nodig wordt geacht, ook na de periode van vijf jaar een oproep voor een professionele herbeoordeling gedaan worden. Indien betrokkene na de herbeoordeling gedeeltelijk arbeidsgeschikt is, wordt de duur van zijn loongerelateerde WGA-uitkering verminderd met de duur dat hij een IVA-uitkering heeft gehad. Het is echter zo dat hij altijd gedurende minimaal één jaar recht heeft op een loongerelateerde WGA-uitkering. In die periode kan hij zijn resterende verdiencapaciteit zo goed mogelijk benutten, zodat hij na afloop van die periode in aanmerking kan komen voor de loonaanvulling.

     Personen die volledig arbeidsongeschikt zijn, maar niet als duurzaam zijn aangemerkt, krijgen een uitkering op grond van de WGA-regeling. Mochten zij na verloop van tijd toch duurzaam arbeidsongeschikt blijken te zijn, dan kunnen zij op dat moment zonder nadere voorwaarden instromen in de IVA-regeling en een IVA-uitkering krijgen. Tot dat moment ontvangen zij overigens ook altijd een volwaardige WGA-uitkering ter hoogte van 70% van het dagloon. Dit wordt bereikt doordat voor deze groep geen inkomenseis voor de loonaanvulling geldt. Door personen die volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn een dergelijke uitkering te geven, wordt bereikt dat zij alle kansen krijgen op herstel en reïntegratie, terwijl zij tegelijkertijd zekerheid hebben over hun uitkering.

     Bij de claimbeoordeling zal de duurzaamheid van de volledige arbeidsongeschiktheid worden vastgesteld. In de eerste periode na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal deze beoordeling niet eenvoudig zijn, omdat er nog geen ervaring mee is opgedaan. In de voorbereidingsfase zal het UWV daarom bijzondere aandacht besteden aan dit nieuwe aspect van de claimbeoordeling en bij de uitvoering zullen de resultaten nauwlettend gevolgd worden. Met name de invulling van het begrip geringe kans op herstel vereist een nauwkeurige uitwerking. Het UWV zal hiertoe een protocol met een stappenplan opstellen. Het feit dat de IVA-uitkeringen worden toegekend door de beslissingsautoriteit (zie hiervoor ook paragraaf 5.4) zal een positieve uitwerking hebben op een consistente invulling van dit begrip.

     In grote lijnen verloopt de beoordeling als volgt.

     Bij de claimbeoordeling wordt iemand na twee jaar ziekte beoordeeld. In deze twee jaar moet er op medisch gebied en qua reïntegratie al het mogelijke zijn geprobeerd. Voordat de claimbeoordeling van start gaat, worden de reïntegratie-inspanningen getoetst. Als de werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht, volgt een loonsanctie voor de werkgever en wordt de claimbeoordeling uitgesteld tot na afloop van de sanctieperiode. Ook de werknemer kan een sanctie krijgen bij onvoldoende reïntegratie-inspanningen.
     Nadat de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige volledige arbeidsongeschiktheid hebben vastgesteld, zal het aspect duurzaamheid bepaald rblz.|31| worden. Ook hier spelen zowel verzekeringsgeneeskundige als arbeidskundige aspecten. Bij de beoordeling van het ontbreken van voldoende verdiencapaciteit en de kans dat dit in de toekomst zal verbeteren, gaat het om een samenspel van het ziektebeeld als zodanig en de functionele mogelijkheden. Het ziektebeeld kan nog fluctueren, terwijl de mogelijkheden en beperkingen ongeveer op hetzelfde niveau zullen blijven. Het kan echter ook zo zijn dat het ziektebeeld weliswaar stabiel is, maar dat de mogelijkheden tot functioneren nog wel een substantiële verandering of verbetering kunnen ondergaan. Dit hangt onder meer samen met de omstandigheid of er nog adequate behandelopties zijn, het vermogen van mensen met de gevolgen van hun ziekte om te gaan en het vermogen om compensatiemogelijkheden te ontwikkelen. Of iemand hiertoe daadwerkelijk in staat is, hangt van verschillende factoren af. Het is van belang te onderkennen dat het oordeel van de verzekeringsarts kan verschillen van dat van de cliënt. Iemand kan de eigen situatie als zonder kans op herstel beoordelen, omdat hij zijn niveau van functioneren heeft geaccepteerd en geen veranderingen meer verwacht, terwijl de arts van mening is dat nog niet al het redelijke is gedaan om het herstel van de arbeidsgeschiktheid te bevorderen.

     De verzekeringsarts zal bij de beoordeling van de duurzaamheid meerdere relevante factoren onderscheiden en daartussen een afweging maken. Het gaat dan primair om medische factoren, maar daarnaast om persoonsgebonden factoren die de invloed van de ziekte op de beperkingen mede bepalen. Medische factoren zijn zowel randvoorwaardelijk als kaderstellend. Randvoorwaardelijk in de zin dat er een relatie moet zijn tussen de mogelijkheden tot functioneren en het aanwezig zijn van ziekte. Kaderstellend in die zin dat de ziekte zelf in zekere zin een autonome factor is of kan zijn en daarmee een factor is die niet te beïnvloeden is en als het ware losstaat van de persoon van de individuele cliënt. Sommige ziektebeelden zijn erg bepalend voor de mogelijkheden tot herstel van functioneren, andere laten meer ruimte. Medische factoren worden bepaald door het ziektebeeld als zodanig (sommige ziektes zijn wel, andere niet, of niet definitief, te genezen) en de behandelbaarheid en resterende behandelmogelijkheden op het moment van de beoordeling. Soms kan de ziekte zelf niet behandeld worden, maar kunnen de gevolgen van de ziekte wel goed worden bestreden. De verzekeringsarts gaat na in hoeverre behandeling die van invloed kan zijn op het functioneren nog mogelijk is op het moment van de beoordeling.

     Ook persoonsgebonden factoren spelen een rol als de verzekeringsarts moet beoordelen in hoeverre de cliënt in staat is om, gegeven zijn ziekte, zijn mogelijkheden tot functioneren te vergroten. Het gaat hierbij om eigenschappen van de cliënt om zich aan te kunnen passen aan veranderende omstandigheden en compensatiemogelijkheden te ontwikkelen en activiteiten van de cliënt die erop gericht zijn zijn mogelijkheden optimaal te ontwikkelen en te benutten (herstelgedrag). Altijd zal de verzekeringsarts in relatie tot de relevante factoren beoordelen of van de cliënt verdere inspanning tot verbetering van zijn mogelijkheden mag worden geëist. Het gegeven dat ten tijde van de claimbeoordeling er al geruime tijd sprake is van een gelijkblijvende toestand is zeker niet voldoende om te concluderen dat er sprake is van stabiele onmogelijkheden tot functioneren. Juist wanneer de invloed van omgevingsfactoren een belangrijke rol heeft gespeeld bij uitblijven van verder herstel, moet worden beoordeeld of wel sprake is geweest van voldoende herstelgedrag. De verzekeringsarts zal kritisch moeten onderzoeken of de cliënt nog aangesproken kan worden op ander gedrag.

rblz.|32| 

4.3. Het arbeidsongeschiktheidscriterium voor gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid

     Indien een werknemer na de ziekteperiode niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, is hij wellicht gedeeltelijk arbeidsgeschikt. Het criterium om dit te beoordelen is net als bij de beoordeling van de volledige arbeidsongeschiktheid of iemand tengevolge van zijn ziekte minder kan verdienen dan vóór zijn ziekte. Hiertoe wordt het loon dat iemand kan verdienen, vergeleken met het maatmanloon, zodat het verlies van verdienvermogen bepaald kan worden. Indien uit de claimbeoordeling blijkt dat betrokkene minder dan 35% loonverlies heeft, is er geen sprake van arbeidsongeschiktheid en blijft de verantwoordelijkheid liggen op het niveau van de arbeidsorganisatie. Werkgever en werknemer dienen alles in het werk te stellen om de werknemer te behouden voor het arbeidsproces, al dan niet bij de eigen werkgever. Werknemers die ten minste 35% maar niet volledig én duurzaam arbeidsongeschikt zijn, zijn gedeeltelijk arbeidsgeschikt en hebben recht op een inkomensvoorziening krachtens de WGA-regeling.

     In gevallen waarin iemand volledig arbeidsongeschikt is, maar waarin herstel te verwachten of niet uit te sluiten is, heeft hij geen recht op uitkering op grond van volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid. Hij zal dan recht hebben op een uitkering op grond van de WGA-regeling. Omdat betrokkene op het moment van de claimbeoordeling wel volledig arbeidsongeschikt is, kan van hem uiteraard op dat moment geen arbeidsdeelname of pogingen daartoe verwacht worden. In de WGA-regeling geldt daarom voor hem voor de loonaanvulling geen inkomenseis. Op die manier wordt bereikt dat hij een uitkering ontvangt van 70% van zijn oude loon. In alle gevallen kan hij, indien zijn oorspronkelijke arbeidsongeschiktheid toch duurzaam blijkt te zijn, alsnog recht krijgen op een uitkering op grond van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid.

5. Het claimbeoordelingsproces

     Om de doelstelling van het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel te bereiken, is het zaak het claimbeoordelingsproces zo in te richten dat een goede beoordeling van de reïntegratie-inspanningen in de twee ziektejaren mogelijk is, dat de professionals bij de claimbeoordeling aangesproken worden op hun eigen verantwoordelijkheid en dat een optimale sturing door het UWV-management mogelijk is. De SER heeft hier in zijn adviezen terecht op gewezen en de regering sluit hier bij aan.

     Een aanvraag na twee jaar ziekte ¹ voor een uitkering in het nieuwe stelsel moet vergezeld gaan van het reïntegratieverslag, waarin alle activiteiten rond herstel en reïntegratie in de ziekteperiode beschreven staan. Hierin moet ook een medisch dossier van de bedrijfsarts zitten. Dit zal in samenspraak met het UWV geregeld worden in de ministeriële Regeling procesgang eerste ziektejaar [Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar, red.]. Gelet op het feit dat betrokkene twee jaar onafgebroken ziek is geweest, zal uit het dossier als regel ook blijken dat de betreffende ziekte al twee jaar duurt en behandeld is door een specialist. Ziektes die in beginsel niet binnen twee jaar over zijn, zullen immers behandeld worden door een specialist. Mocht blijken dat het voor de claimbeoordeling van belang is dat de verzekeringsarts over meer medische gegevens beschikt, dan kan, met instemming van de cliënt, de behandelend specialist hierom worden gevraagd.

1. In uitzonderingsgevallen is een eerdere claimbeoordeling mogelijk; zie hoofdstuk 7.

     Het kabinet onderzoekt thans samen met het UWV hoe het claimbeoordelingsproces zodanig vorm kan worden gegeven dat een totaalbeoordeling bereikt wordt waarbij alle aspecten worden afgewogen en waarbij iedere fase van het proces toetsbaar is. Uitgangspunt hierbij is rblz.|33| primair dat demedicalisering moet plaatsvinden. Oorzaken van arbeidsuitval die met ziekte niets van doen hebben, zijn tot nu toe vaak aanleiding geweest voor het toekennen van een uitkering. Een actief beleid gericht op demedicalisering moet hier een einde aan maken. Met het algemene begrip medicalisering wordt bedoeld dat er een overmatige bemoeienis van de geneeskunde met het menselijk leven is. Bij demedicalisering in de verzekeringsgeneeskunde gaat het erom dat niet-medische problemen worden opgelost met niet-medische oplossingen. Iemand die niet ziek is, zal de oplossing voor problemen waardoor hij niet kan werken, in de niet-medische sfeer moeten zoeken.

     Demedicalisering zal al moeten beginnen in de eerste twee ziektejaren. Bekende oorzaken die tot arbeidsuitval kunnen leiden zonder dat van ziekte sprake is, zijn bijvoorbeeld moeilijkheden in de privésfeer zoals echtscheiding; het ontbreken van een behoorlijk niveau van sociale vaardigheden of van een normaal aanpassingsvermogen of tekorten aan scholing of werkervaring die het realiseren van een bepaald ambitieniveau verhinderen, vormen andere voorbeelden hiervan. Ook verstoorde arbeidsverhoudingen kunnen leiden tot niet door ziekte veroorzaakte inactiviteit. Een cliënt kan dus belemmerd zijn om goed te functioneren, maar overigens niet ziek zijn. In dergelijke gevallen kan de cliënt kiezen de omstandigheden te veranderen - of hij had dat kunnen doen - waardoor hij wel in zijn werk zou kunnen functioneren. Indien er geen sprake is van ziekte, is het dus niet relevant of het verlies aan mogelijkheden door niet-medische oorzaken wordt veroorzaakt. Het probleem en de oorzaak zijn dan helder en de verzekeringsarts zal de cliënt uitleggen dat er geen sprake is van arbeidsongeschiktheid. Dit neemt niet weg dat iemand ziek kan zijn en beperkingen kan hebben, terwijl daaraan ook een niet-medische oorzaak ten grondslag ligt.

     Bij de claimbeoordeling zal primair worden gekeken naar wat mensen medisch gezien nog wél kunnen. Daarbij is alleen verlies aan mogelijkheden dat veroorzaakt is door medische oorzaken relevant en wordt verlies aan mogelijkheden door niet-medische oorzaken genegeerd. Hierdoor ontstaat de paradox dat om demedicalisering in de arbeidsongeschiktheid te bereiken er dus scherp gekeken moet worden naar de medische kant. Er zullen meer eisen worden gesteld aan het onderbouwen van de medische kant. Een belangrijk aspect van het proces is ook dat de definitieve beslissing over het al dan niet aanwezig zijn van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid wordt genomen door een onafhankelijk claimbeoordelaar (de beslissingsautoriteit), vergelijkbaar aan hetgeen is voorgesteld door de comissie-Donner en door de SER.

     In overleg met het UWV zal het nieuwe claimbeoordelingsproces worden uitgewerkt. Het nieuwe claimbeoordelingsproces heeft de volgende kenmerken. Het is zo gestructureerd dat er voldoende waarborgen zijn voor een wetsconforme uitvoering en er voldoende ruimte is voor de professionals om maatwerk te leveren. Moeilijkere beoordelingen vergen meer aandacht, tijd en deskundigheid en wellicht een andere vormgeving. Hiermee wordt bedoeld dat bij de start van een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling eerst wordt bepaald of sprake is van een bepaalde risicocategorie; dit laatste kan samenhangen met de diagnose, de sector, het soort bedrijf of van individuele kenmerken. Een bepaalde risicocategorie kan betekenen dat er meer tijd nodig is voor de beoordeling, dat andere onderzoekstechnieken of -hulpmiddelen nodig zijn of dat andere deskundigheid wordt ingeschakeld, bijvoorbeeld in de vorm van een tweede verzekeringsarts of arbeidsdeskundige, een psycholoog, een specialist of een fysiotherapeut. Er zullen protocollen worden vastgesteld voor het bepalen van risicoprofielen en het bepalen van welke soort extra beoordeling daarvoor nodig is. Deze zullen zodanig vorm krijgen dat gemakkelijk rblz.|34| ingespeeld kan worden op nieuwe inzichten en nieuwe ontwikkelingen in de populatie arbeidsongeschikten.

     Onderdeel van het claimbeoordelingsproces is het gebruik van een lijst met ziektes. Deze lijst, die een indicatief karakter heeft, bestaat uit een neutrale opsomming van ziektes met de daarbij behorende gebruikelijke hersteltermijnen, gegeven een geëigende behandeling, en de spreiding die daarbij optreedt. Deze lijst is een hulpmiddel bij de poortwachtertoets, bij de bepaling van de duurzaamheid, bij het vaststellen van een tijdstip voor een herbeoordeling en bij de verzuimbegeleiding. Bij het bepalen van de duurzaamheid zal de lijst met name van belang zijn voor het operationaliseren van het begrip "geringe kans op herstel op lange termijn", omdat op grond van de lijst kan worden vastgesteld op welke termijn er kans op herstel mogelijk is en of die kans groot of klein is. Voor het gebruik van de lijst is van belang dat duidelijk is welke behandeling en begeleiding voorgeschreven zijn bij een bepaalde ziekte. Deze aspecten en de protocollen die daarbij gehanteerd kunnen worden, zullen daarom bij het opstellen van de lijst betrokken worden.

     De lijst heeft een indicatief karakter, dus uitzonderingen zijn mogelijk. Wel is er bij afwijken van de lijst een versterkte bewijslast nodig: een verzekeringsarts kan er in een individueel geval wel van afwijken, maar hij zal dan moeten aangeven waarom er in dat individuele geval kan worden afgeweken van de standaard. Indien bijvoorbeeld uit de lijst blijkt dat een ziekte gegeven een zekere spreiding normaliter niet langer dan twee jaar duurt, betekent dit in beginsel dat met een dergelijke ziekte de uitkeringsaanvraag wordt afgewezen en de loondoorbetalingsperiode verlengd. In uitzonderlijke gevallen zal iemand ook met een ziekte die normaliter niet langer dan twee jaar hoeft te duren toch zodanige beperkingen hebben dat hij arbeidsongeschikt wordt bevonden. Het UWV zal in overleg met de minister een protocol opstellen waarin wordt aangegeven welke procedure dan afhankelijk van de situatie gevolgd moet worden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan toetsing door een tweede verzekeringsarts of het opvragen van specialistische medische gegevens. De lijst fungeert dan als een hulpmiddel dat leidt tot een grotere uniformiteit van de claimbeoordeling en het meer benutten van medische kennis.

     De lijst zal ook gebruikt kunnen worden als hulpmiddel door bedrijfsartsen en arbodiensten bij de begeleiding van zieke werknemers. De lijst biedt werkgever en werknemer op voorhand meer inzicht in welke gevallen reïntegratie mogelijk is. Een ander voordeel van de lijst is dat deze een ondersteuning en hulpmiddel kan vormen voor de verzekeringsarts om objectiever te kunnen oordelen bij cliënten met eisend of compassie oproepend gedrag. Deze cliënten zullen daardoor eerder de uitkomst van de claimbeoordeling accepteren.

     Over de inhoud van de lijst is advies gevraagd aan de Gezondheidsraad. De lijst zal vervolgens door de minister worden vastgesteld in een ministeriële regeling. Het is waarschijnlijk dat bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel de lijst nog in opbouw is, omdat de lijst volgens een groeimodel zal worden opgesteld en ook na voltooiing periodiek bijgesteld en aangevuld wordt aan de hand van de nieuwste inzichten.

     Bij iedere claimbeoordeling zal bezien worden wat de datum van een volgende claimbeoordeling, een professionele herbeoordeling, is. Dit hangt af van de prognose van de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige met betrekking tot herstel van de gezondheid of van functionele mogelijkheden. Een professionele herbeoordeling is een beoordeling op aangeven van de verzekeringsarts of arbeidsdeskundige of omdat betrokkene er zelf om verzoekt. In het nieuwe stelsel zijn geen wettelijke periodieke rblz.|35| herbeoordelingen meer. Indien een professionele herbeoordeling binnen enkele jaren niet zinvol lijkt, zal in ieder geval een datum voor een administratief heronderzoek worden vastgesteld om te monitoren of een arbeidsongeschikte in aanmerking komt voor een herbeoordeling. Een professionele herbeoordeling verloopt volgens het stramien zoals in dit hoofdstuk beschreven. Tot slot zij opgemerkt dat personen die tijdelijk volledig arbeidsongeschikt zijn niet afhankelijk zijn van bepaalde vastgelegde momenten van een herbeoordeling. Zodra blijkt dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, kunnen zij over naar de IVA.

     Alle personen die volledig arbeidsongeschikt zijn, maar een geringe kans op herstel hebben, zullen gedurende maximaal vijf jaar jaarlijks worden herbeoordeeld. Personen echter die volledig arbeidsongeschikt zijn en in een stabiele situatie verkeren, worden in beginsel niet herbeoordeeld.

5.1. De poortwachtertoets

     De claimbeoordeling start met een beoordeling van de reïntegratieactiviteiten, de zogenaamde poortwachtertoets. Deze heeft betrekking op de vraag of de werkgever en de werknemer in de ziekteperiode het juiste hebben gedaan om de werknemer weer zo snel mogelijk aan de slag te krijgen en richt zich op zowel de medische kant als de arbeidskundige kant. Onvoldoende reïntegratie-inspanningen van de werkgever leiden ertoe dat de aanvraag wordt afgewezen en dat de werkgever het loon van de zieke werknemer langer moet doorbetalen. Ook werknemers kunnen gesanctioneerd worden bij onvoldoende reïntegratie-inspanningen. Bij mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, zal het vaak voorkomen dat er geen mogelijkheden tot inschakeling in de arbeid zijn geweest en derhalve ook geen reïntegratie-inspanningen zijn verricht of dat deze al gestopt zijn. Indien tijdens de eerste twee ziektejaren bij werkgever of werknemer twijfel bestaat over de vraag of er voldoende of geschikte reïntegratie-inspanningen zijn verricht, kunnen zij een deskundigenoordeel vragen aan het UWV. Bij de poortwachtertoets worden alle activiteiten van de werkgever, de arbodienst en overige door hen ingeschakelde deskundigen derden, zoals een reïntegratiebedrijf, onderzocht die zijn gericht op het reïntegreren van de zieke werknemer en bovendien de activiteiten van de werknemer zelf. De activiteiten zijn in eerste instantie gericht op het weer aan het werk krijgen, in de oude baan of een andere baan bij de werkgever, al dan niet met aanpassingen, of bij een andere werkgever. Medisch herstelgedrag maakt hiervan een essentieel onderdeel uit, omdat het bijdraagt aan het herstel of vergroting van de arbeidsmogelijkheden. Voor het beoordelen van de reïntegratie-inspanningen wordt ook in het nieuwe stelsel gebruik gemaakt van de ministeriële Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar en de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter.

     Wat betreft het herstelgedrag vindt in deze fase van het beoordelingsproces een plausibiliteitstoets plaats op het vóórkomen van ziekte en op de vraag of er voldoende activiteiten gericht op medisch herstel zijn geweest. In gevallen dat er bijvoorbeeld ook sprake was van een arbeidsconflict zal de beoordeling kritischer zijn ten aanzien van de vraag of wel de op dit probleem toegespitste activiteiten zijn verricht en of er überhaupt wel echt sprake is van ziekte. Hiertoe maakt de arbodienst een zogenaamde multifactorele probleemanalyse, waarbij ook aandacht is voor sociale omstandigheden. Van belang is dat de behandelende sector heeft gehandeld volgens de gangbare algemeen geaccepteerde richtlijnen. De bedrijfsarts is hier als "regisseur" voor verantwoordelijk. Afwijking van de richtlijnen kan alleen met een deugdelijke beargumentering; indien die ontbreekt, kan geoordeeld worden dat er onvoldoende reïntegratie-inspanningen zijn verricht.

     rblz.|36| In beginsel zal op grond daarvan de zieke werknemer die een arbeidsongeschiktheidsuitkering aanvraagt altijd behandeld zijn door een specialist. Immers, ziektes waarbij dat niet is aangewezen, zullen in het algemeen vóór de twee jaar om zijn al genezen zijn. Zonder een specialistenbehandeling zal in het algemeen geen sprake zijn van een adequaat herstelgedrag en voldoende reïntegratie-inspanningen. In het uitzonderingsgeval dat iemand niet onder behandeling is of is geweest bij een specialist zal de afwijking van dit uitgangspunt beargumenteerd moeten worden door de bedrijfsarts.

     De beoordeling van de activiteiten in deze eerste fase zal, gelet op de veelheid van aspecten, door de arbeidsdeskundige worden gedaan. Deze functionaris heeft voldoende overzicht van alle relevante aspecten en heeft voldoende gezag. De beoordeling wordt in eerste instantie zoveel mogelijk op de stukken gedaan. Deze werkwijze die ook nu al wordt gehanteerd bij de poortwachtertoets en daar een goed bruikbare werkwijze is gebleken, heeft behalve efficiencywinst grote inhoudelijke voordelen, omdat in het algemeen een oordeel op grond van de stukken objectiever is dan op grond van een persoonlijk contact. Uiteraard is het wel essentieel dat de stukken volledig en waarheidsgetrouw zijn; indien hier twijfel aan bestaat, vindt altijd een daarop toegespitst onderzoek plaats. Indien de stukken een onvoldoende helder beeld geven, worden aanvullende vragen gesteld. Op deze werkwijze geldt een uitzondering voor de categorie waar geen of nauwelijks reïntegratie-inspanningen gedaan zijn, omdat naar het oordeel van de bedrijfsarts betrokkene "geen benutbare mogelijkheden" heeft. In dat geval vindt beoordeling door verzekeringsarts plaats.

     In het nieuwe stelsel bestaat de mogelijkheid van een eerdere keuring voor personen die menen in aanmerking te komen voor een IVA-uitkering en in een stabiele situatie verkeren (zie hiervoor hoofdstuk 7). In dat geval geldt een extra voorwaarde. Indien een zieke werknemer eerder dan na twee jaar ziekte een aanvraag indient voor een IVA-uitkering, moet deze aanvraag vergezeld gaan van een verklaring van de bedrijfsarts dat er naar zijn mening evident sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid en er geen kans op herstel is. De verklaring van de bedrijfsarts moet mede gebaseerd zijn op een verklaring van de behandelende medisch specialist. Hiertoe zullen nadere regels worden gesteld.

     Als de reïntegratieactiviteiten voldoende zijn geweest, wordt de claimbeoordeling vervolgd met een gesprek van de arbeidsdeskundige met de cliënt. Dit gesprek heeft als doel de cliënt voor te lichten over de procedure en over de bedoeling van de Wet WIA: zo snel mogelijk en zoveel mogelijk reïntegreren. Dit gesprek heeft een algemeen en verkennend karakter.

5.2. De verzekeringsgeneeskundige beoordeling

     De volgende stap in het claimbeoordelingsproces is de beoordeling door de verzekeringsarts. De beoordeling moet volgens objectieve verzekeringsgeneeskundige maatstaven geschieden. Dat betekent dat de claimbeoordeling toetsbaar, reproduceerbaar en consistent is. Hierbij past een zorgvuldige controle en borging van de kwaliteit, waarbij ook het werken met schriftelijke stukken geïntensiveerd zal worden. De oordelen van artsen zullen op verschillende niveaus gemonitord worden, zodat afwijkingen gesignaleerd kunnen worden en besproken.

     De verzekeringsarts beziet met behulp van het medisch dossier van de bedrijfsarts en een spreekuurcontact met betrokkene of er sprake is van objectief vast te stellen beperkingen. Ook beoordeelt hij of er sprake is van een stabiele situatie.

     rblz.|37| De medische beoordeling zal uitgebreider en met meer waarborgen omkleed zijn dan thans het geval is. Vaker zullen, zoals in de inleiding beschreven, experts of andere artsen geraadpleegd worden.

     Personen die in aanmerking komen voor een uitkering op grond van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid worden door de verzekeringsarts onderscheiden in twee groepen: de groep die volgens medische standaarden helemaal geen mogelijkheden om te functioneren heeft en daarom door de verzekeringsarts volledig arbeidsongeschikt wordt verklaard, en de groep met nog wel enige mogelijkheden.

     De omschrijving van de groep personen die door de verzekeringsarts volledig arbeidsongeschikt kunnen worden verklaard, is aangescherpt in het met ingang van 1 oktober 2004 gewijzigde Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. In het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten is geregeld dat personen van wie het zonder meer duidelijk is dat zij geen mogelijkheden om te functioneren in arbeid hebben, niet arbeidskundig onderzocht hoeven te worden. Onder deze categorie wordt (naast onder andere bedlegerigen en mensen die zijn opgenomen) onder meer verstaan personen die psychisch niet zelfredzaam zijn. Met betrekking tot deze laatste groep is bepaald dat het moet gaan om personen met een ernstige psychische stoornis waarbij sprake is van onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren. Bij deze laatste groep gaat het om mensen die zowel in hun zelfverzorging (hygiëne, dagritme) als in hun directe samenlevingsverband als in sociale contacten daarbuiten (inclusief het onderhouden van werkrelaties) tengevolge van ernstige psychische aandoeningen niet zelfredzaam zijn.
     De beoordeling of er sprake is van geen benutbare mogelijkheden is aangescherpt om te voorkomen dat deze bepaling te ruim wordt uitgelegd. In geval van psychische niet-zelfredzaamheid kan een psychiater worden ingeschakeld. Als er volgens de verzekeringsarts sprake is van geen benutbare mogelijkheden, zal een landelijke commissie hier over het eindoordeel vellen. Door middel van pilots zal eerst ervaring worden opgedaan met de beste werkwijze voor een dergelijke landelijke commissie; daarna zal de commissie gefaseerd worden ingevoerd.

     Van de groep die nog wel mogelijkheden heeft om te functioneren, worden de mogelijkheden vastgelegd in een gestandaardiseerde lijst die vervolgens door de arbeidsdeskundige wordt gematched met mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Door middel van het CBBS wordt bezien of er nog functies gevonden kunnen worden die betrokkene ondanks zijn beperkingen nog kan verrichten. Indien dit niet het geval is of indien het loonverlies 80% of meer is, krijgt betrokkene indien de arbeidsongeschiktheid duurzaam is, recht op een uitkering op grond van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid, de IVA.

     Personen die wel volledig arbeidsongeschikt zijn, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn, die gedeeltelijk werken en alle anderen die een arbeidsongeschiktheidsuitkering claimen, kunnen vervolgens in aanmerking komen voor een uitkering voor gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid. Ook van deze categorieën worden de mogelijkheden die zij ondanks hun ziekte nog hebben, vergeleken met de functies in het CBBS. Het loon van de geschikte functies wordt vergeleken met hun loon voordat zij ziek werden en als het theoretisch loonverlies ten minste 35% is, is er sprake van gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid en bestaat in beginsel recht op een uitkering op grond van de WGA-regeling. Ook volledig tijdelijk arbeidsongeschikten hebben recht op een WGA-uitkering.

rblz.|38| 

5.3. De arbeidskundige beoordeling

     Ook de arbeidskundige beoordeling of iemand ondanks zijn beperkingen nog in een baan kan functioneren, moet zo efficiënt en strikt mogelijk verlopen. Het systeem waarmee dat thans gebeurt, het CBBS, zal ook in het nieuwe stelsel worden gebruikt. Voor een goed begrip van het arbeidskundig onderzoek worden de inhoud en de procedure kort geschetst.
     In het CBBS zijn circa 320 beroepen opgenomen. Dit zijn clusters van gelijksoortige functiebeschrijvingen. De beroepen verschillen onderling duidelijk van elkaar, omdat bij de schatting drie verschillende beroepen geduid moeten worden. Ieder beroep komt in alle vijf regio’s van Nederland voor. In het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten wordt voor het woord beroep het begrip "functie" gebruikt.

     Binnen de beroepen zijn 7500 functiebeschrijvingen opgenomen. Bijvoorbeeld het beroep portier kent allerlei soorten functiebeschrijvingen (bijvoorbeeld portier bij een disco of een vijfsterrenhotel, binnen/buiten werken, staand/zittend werken, vreemde talen beheersen, telefoon bedienen, bagage tillen). Iedere soort portier is in het CBBS opgenomen met een aantal arbeidsplaatsen zoals die voorkomen bij de betreffende onderzochte werkgever.
     Bij de schatting wordt gekeken hoeveel portiersfuncties iemand kan vervullen en worden de arbeidsplaatsen van de verschillende beschrijvingen opgeteld. Deze optelling is van belang voor het beantwoorden van de vraag of een beroep geduid kan worden met voldoende arbeidsplaatsen (namelijk drie).

     In het CBBS zijn zowel grote bedrijven als kleine bedrijven opgenomen, in totaal 3500 bedrijven. Per functiebeschrijving zitten er tussen de 1 en 30 à 40 arbeidsplaatsen. Alle functiebeschrijvingen samen kennen 64 000 arbeidsplaatsen.

     Door de procedure die het UWV volgt bij het vullen van het CBBS is gegarandeerd dat het CBBS een representatieve afspiegeling is van de Nederlandse arbeidsmarkt met zijn 7 miljoen banen. Iedere arbeidsplaats die in het CBBS voorkomt, vertegenwoordigt gemiddeld genomen bijna 100 feitelijke arbeidsplaatsen in Nederland. Het CBBS geeft zo een operationalisering van het begrip gangbare arbeid.

     De arbeidsdeskundige beziet dus of hij drie functies met minimaal drie arbeidsplaatsen per functie kan vinden die betrokkene ondanks zijn beperkingen kan verrichten. Het loon van de functie dat qua hoogte het middelste is van de drie functielonen wordt de resterende verdiencapaciteit genoemd. Door een vergelijking te maken van het maatmanuurloon en het uurloon van de resterende verdiencapaciteit wordt het arbeidsongeschiktheidspercentage bepaald.

     Bij het bepalen van de verdiencapaciteit worden de mogelijkheden van iemand vergeleken met reëel bestaande banen op de arbeidsmarkt waarmee ten minste het wettelijk minimumloon verdiend kan worden. Het aansluiten bij feitelijk bestaande banen leidt tot een toetsbare beoordeling, die zich in de praktijk heeft bewezen. Hoewel het CBBS goed voldoet, is wel een punt van kritiek dat het systeem te gedifferentieerd en complex zou zijn geworden. Daarom is momenteel in onderzoek hoe het systeem kan worden vereenvoudigd. De precieze invulling hiervan is nog in ontwikkeling bij het UWV. Het is de bedoeling dat in de toekomst de uitkomst van de schatting wordt gepresenteerd in de vorm van representatieve functies of functieprofielen die iemand kan vervullen. Hiermee wordt bedoeld dat concrete functies worden gegroepeerd en daarmee rblz.|39| veralgemeniseerd. Er zal bijvoorbeeld gesproken worden van "licht administratief werk op laag opleidingsniveau" of "zittend licht productiewerk". De ontwikkeling in deze richting is nog gaande, maar zal niet al bereikt zijn bij het in werking treden van het nieuwe stelsel.

5.4. De uiteindelijke beslissing

     Uiteraard moet voor het recht op uitkering ook aan andere eisen voldaan worden naast de medische en de arbeidskundige beoordeling, zoals het verzekerd zijn; daarnaast moet de hoogte van het dagloon worden vastgesteld.

     Op basis van het poortwachterdossier, het verslag van de verzekeringsarts, het verslag van de arbeidsdeskundige en een beoordeling van de juridische aspecten wordt vervolgens de definitieve beslissing genomen over het recht op en de hoogte van de uitkering.
     In het onderhavige wetsvoorstel is de beslissing ten aanzien van de volledig duurzame arbeidsongeschiktheid een nieuw element. Het is daarom belangrijk dat deze beslissing met voldoende waarborgen omringd wordt. Op die manier kan bereikt worden dat het begrip duurzaam in de gehele uitvoering consistent wordt uitgevoerd.

     Om dit te bereiken, zal worden geregeld dat de primaire besluiten ten aanzien van de volledig duurzame arbeidsongeschiktheid uitsluitend genomen worden door de zogenaamde beslissingsautoriteit. UWV benoemt als beslissingsautoriteit één of meer personen, die als taak hebben de beschikkingen over het toekennen van de IVA-uitkering af te geven. Deze personen, die in dienst zijn van UWV, hebben een dusdanige wettelijke status dat zij een onafhankelijke positie kunnen innemen bij het toekennen van de IVA-uitkeringen. Zij zijn niet zelf betrokken bij de voorbereiding van de uiteindelijke beslissing (waaronder het verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek). Voordeel van deze constructie is dat er een grotere objectiviteit wordt bewerkstelligd, omdat er meer afstand komt van de persoon van de cliënt. Daardoor kunnen medische en sociale beperkingen beter worden onderscheiden. De interactie met de cliënt is weliswaar van belang voor het goed kunnen vaststellen van diens mogelijkheden, maar nadat het verslag door de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige is vastgesteld moet dit en de daarin gehanteerde argumenten door anderen met distantie gewogen worden. Tegelijkertijd wordt gewaarborgd dat de verschillende onderdelen van de beoordeling (het poortwachterdossier waaruit onder andere de behandeling door de specialist blijkt, het medisch dossier van de verzekeringsarts en het arbeidskundig dossier) gelijktijdig kunnen worden gewogen en op hun consistentie en kwaliteit beoordeeld. De beslissingsautoriteit wordt geadviseerd door een adviesteam van deskundigen waarin andere verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen zitting hebben dan die betrokken waren bij de feitelijke beoordeling. De procesgang zal in overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden geregeld. De figuur van de beslissingsautoriteit wordt geregeld door een aanpassing van de Wet SUWI; deze wijziging maakt deel uit van de Invoeringswet WIA.

     Voor alle overige beslissingen ten aanzien van het recht op uitkering zal zoals hiervoor al vermeld het UWV een procedure ontwikkelen waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen beoordelingen die wel respectievelijk geen extra aandacht behoeven, afhankelijk van de vraag of sprake is van een bepaalde risicocategorie.

rblz.|40| 

5.5. Kwaliteitsborging

     Alom wordt onderkend dat een kwalitatief goede uitvoering van het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel van het grootste belang is om de activeringsdoelstelling te bereiken. De wetgever en de uitvoerder zijn samen verantwoordelijk voor een stelsel dat de beoogde doelstelling realiseert. Het UWV is verantwoordelijk voor een rechtmatige uitvoering die ook voor de burger begrijpelijk is.

     Het UWV werkt al enige tijd aan verbetering van de claimbeoordeling door een stelsel van borging en conditionering te ontwikkelen. Dit stelsel zal bij de uitvoering van dit wetsvoorstel meer nadruk krijgen en worden toegespitst.

     Centraal bij de claimbeoordeling staan professionaliteit en kwaliteit. Vooropgesteld zij dat de claimbeoordeling geen kwestie is van mathematische precisie. Er is altijd sprake van een professionele beoordelingsruimte en van een individuele beoordeling. Om die reden is er naast toegespitste uitvoeringsregels ook behoefte aan een kwaliteitsborgingssysteem om een eenduidige, stringente en objectieve uitvoering te kunnen garanderen.

     De claimbeoordeling is een multidisciplinaire activiteit. In het algemeen zal het UWV de procedure en zwaarte van het claimbeoordelingsproces per individuele claimbeoordeling nader invullen, afhankelijk van verschillende aspecten. Uitgangspunt is dat naarmate de claimbeoordeling moeilijker is, deze meer aandacht en meer deskundigheid vergt. Onder meer aandacht kan bijvoorbeeld verstaan worden dat er meer tijd voor wordt uitgetrokken of dat een tolk wordt ingeschakeld. Onder meer deskundigheid wordt verstaan dat er een tweede verzekeringsarts of arbeidsdeskundige wordt ingeschakeld, dat een stafarts of stafarbeidsdeskundige wordt ingeschakeld of dat er specialisten zoals een psycholoog, een fysiotherapeut of een medisch specialist worden geraadpleegd. Dergelijke specialisten kunnen al dan niet in dienst zijn van het UWV. De vorm waarin iemand wordt ingeschakeld, kan variëren: bijvoorbeeld een consultatie, een gezamenlijk spreekuuronderzoek of een onafhankelijk meervoudig onderzoek.

6. Activeren van arbeidsgeschiktheid

6.1. Reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten

     In dit wetsvoorstel staat bevordering van de arbeidsparticipatie voorop. De regering vindt het van groot belang dat iedereen die kan werken, deelneemt aan het arbeidsproces. Daarmee sluit de regering aan bij de comissie-Donner en de SER, die beide de activering van gedeeltelijk arbeidsgeschikten centraal stellen. Ook de werknemers die enige belemmeringen met betrekking tot hun gezondheid ervaren, moeten maximaal kunnen meedoen in het arbeidsproces en zich daarin verder ontplooien. Het doel van de WGA is zoveel mogelijk gedeeltelijk arbeidsgeschikten aan het werk te helpen dan wel te houden. De inspanningen van alle betrokken partijen - werknemers, werkgevers, verzekeraars en UWV - moeten erop gericht zijn om de duurzame deelname van gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het werkproces te bevorderen. Reïntegratie moet maximaal kans van slagen worden gegeven.

     Natuurlijk is voorkomen beter dan genezen. Preventie en een vroegtijdig en adequaat ingrijpen bij ziekte is daarom van essentieel belang. De laatste jaren zijn belangrijke ontwikkelingen doorgemaakt op deze terreinen. Zo zijn in diverse sectoren convenanten afgesloten waarbij het rblz.|41| ministerie van SZW met de sociale partners ambitieuze afspraken heeft gemaakt op het gebied van ziekteverzuimreductie, WAO-instroom en reïntegratie van arbeidsongeschikten. De recentelijk in werking getreden Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte verbiedt ongelijke behandeling vanwege handicap of chronische ziekte. Deze wet legt de werkgever bovendien de verplichting op, indien noodzakelijk, doeltreffende aanpassingen te bewerkstelligen, tenzij deze voor hem een onevenredige belasting vormen. Ook de Arbeidsomstandighedenwet 1998 vraagt om het zo nodig aanpassen van arbeid en arbeidsomgeving aan de veranderende eigenschappen van de werknemer.

     Daarnaast hebben de Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 een belangrijk positief effect op het vroegtijdig ingrijpen bij ziekte en daardoor de snelle werkhervatting. Werkgevers en werknemers zijn immers samen gedurende twee jaar verantwoordelijk voor de reïntegratie. Beide partijen hebben er belang bij dit tot een succes te maken, ook vanwege de financiële prikkels. De werkgever betaalt immers het loon door, in elk geval de eerste twee jaar van ziekte en langer bij niet voldoende reïntegratie-inspanningen. De werknemer krijgt in sommige gevallen te maken met een vermindering van het loon in het tweede ziektejaar. Bij onvoldoende medewerking aan de reïntegratie wordt de werknemer geconfronteerd met een vermindering van het loon.
     De reïntegratieactiviteiten zullen vooral gericht zijn op herstel van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer en terugkeer naar zijn oude functie, dan wel een andere functie bij zijn werkgever. Mocht dit niet leiden tot werkhervatting, dan neemt de werkgever de mogelijkheden voor reïntegratie van de werknemer bij een andere werkgever in ogenschouw.

     Indien de inspanningen niet tot volledige werkhervatting hebben geleid, volgt een keuring voor de WGA. In deze regeling is de systematiek zó vorm gegeven dat de prikkels voor reïntegratie optimaal zijn: de gedeeltelijk arbeidsgeschikte gaat er financieel altijd op vooruit indien hij, rekening houdend met vermogen en arbeidsbeperkingen, blijft werken dan wel na een periode van verzuim het werk hervat.

     Ook gedurende de WGA-periode wordt de werknemer, indien de resterende verdiencapaciteit nog niet voldoende wordt benut, op diverse manieren bij zijn reïntegratie geholpen. Vanwege het grote belang dat wordt gehecht aan reïntegratie hebben alle WGA-gerechtigden een recht op ondersteuning bij reïntegratie. De wijze waarop dit is uitgewerkt, verschilt echter. In de wet is een recht op ondersteuning bij reïntegratie opgenomen voor WGA-gerechtigden voor wie de reïntegratieverantwoordelijkheid bij het UWV ligt. Het UWV stelt hiertoe voor alle WGA-gerechtigden een reïntegratievisie op. Ook ten aanzien van een eigenrisicodrager heeft een gedeeltelijk arbeidsgeschikte recht op ondersteuning. Dit vloeit voort uit de wettelijk vastgelegde reïntegratieverplichting van de eigenrisicodrager. Hoe zij deze verantwoordelijkheid invullen, bepalen zij in grote mate zelf. UWV en eigenrisicodrager zullen bij reïntegratie maatwerk leveren. Afhankelijk van de individuele situatie kan bijvoorbeeld een bemiddelingstraject, scholing of sollicitatietraining worden ingezet. De inzet van op maat gesneden reïntegratieactiviteiten sluit vanzelfsprekend aan op de inspanningen tijdens de loondoorbetalingsperiode.

     Bij volledig en duurzaam arbeidsongeschikten is door het UWV bij de claimbeoordeling vastgesteld dat zij geen mogelijkheden hebben tot het verrichten van arbeid bij een reguliere werkgever. Er is voor deze groep daarom geen verplichting zich beschikbaar te stellen voor de arbeid of om te trachten arbeid te verwerven. Indien een volledig en duurzaam arbeidsongeschikte van mening is dat toch sprake is van resterende arbeidscapaciteit, rblz.|42| dan kan hij het UWV vragen om een herbeoordeling. In het geval uit deze herbeoordeling blijkt dat toch nog resterende verdiencapaciteit aanwezig is, dan wordt deze persoon beschouwd als gedeeltelijk arbeidsgeschikte en kan hij aanspraak maken op ondersteuning bij reïntegratie door het UWV in de vorm van een reïntegratietraject.

     Werkgevers spelen een zeer belangrijke rol bij het succes van de reïntegratieactiviteiten. Zij zijn immers degenen die de keuze moeten maken de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst te houden of in dienst te nemen. Daarom zet de regering een tweetal instrumenten in die deze keuze in het voordeel van de arbeidsgehandicapte kunnen doen uitvallen: de no-riskpolis en de premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten.
     Daarnaast stimuleert de regering werkgevers om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te nemen. Waar mogelijk neemt de regering door werkgevers ervaren belemmeringen bij reïntegratie weg.

     Naast de ondersteuning van de werknemer bij de reïntegratie-inspanningen en het stimuleren van werkgevers is het van belang dat geen praktische fysieke belemmeringen worden ondervonden bij arbeidsdeelname. De werknemer en werkgever kunnen daarom aanspraak maken op arbeidsplaatsvoorzieningen. Dit zijn niet algemeen gangbare hulpmiddelen of aanpassingen voor een werknemer zonder welke hij als gevolg van beperkingen door ziekte of handicap niet in staat zou zijn de werkzaamheden te verrichten of zijn arbeidsplaats te bereiken.

     Bij de vormgeving van het gehele reïntegratiebeleid zoals hiervoor geschetst, gelden de volgende uitgangspunten: eenvoud in regelgeving, de aanwezigheid van voldoende ruimte en flexibiliteit voor de uitvoering, een optimale aansluiting van reïntegratieactiviteiten tijdens en ná de loondoorbetalingsperiode, het helder maken van voornemens en verwachtingen in concrete schriftelijke afspraken en het voeren van een effectief beleid indien deze afspraken niet worden nagekomen. Uiteraard gelden deze uitgangspunten niet alleen voor het UWV, maar ook voor de eigenrisicodragers. Om de mogelijkheid van het eigen risico dragen ten volle te benutten, worden er ten aanzien van de invulling van de reïntegratieverantwoordelijkheid slechts minimumvoorwaarden gesteld.

     Om de vormgeving van het reïntegratiebeleid aan de hand van deze uitgangspunten te bewerkstelligen, zal de huidige Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea) geheel worden vervangen. Sinds de invoering van de Wet Rea zijn er diverse veranderingen opgetreden waardoor een afzonderlijke wet voor de arbeidsgehandicapten niet meer correspondeert met de vernieuwde situatie.
     Om een "level playing field" voor UWV en verzekeraars te creëren, is het noodzakelijk de financiering van reïntegratietrajecten van het UWV geheel uit de WGA-premie te financieren. Op dit moment worden trajecten voor WAO-ers geheel uit de Wet Rea gefinancierd. Als gevolg van deze wijziging wordt het voornaamste bestanddeel uit het Rea-budget gehaald. Daarnaast zijn de verantwoordelijkheden en instrumenten met betrekking tot reïntegratie verder ontwikkeld en gemoderniseerd. In de Wet structuur uitvoering werk en inkomen (Wet SUWI) zijn de verantwoordelijkheden van de uitkeringsinstantie (voorheen uitvoeringsinstellingen (uvi’s), na 2002 het UWV) bijvoorbeeld opnieuw geregeld. Met de Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 zijn de verantwoordelijkheden van de werkgever en de werknemer nader vormgegeven. Door afschaffing van de verplichte verzekering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen dienen zelfstandigen zich, indien gewenst, te verzekeren bij een private verzekeraar. Vervolgens is ook een deregulering van het reïntegratie-instrumentarium ingezet. Met het Belastingplan 2002 [Belastingplan 2002 V - Socialezekerheidswetgeving, red.] en de rblz.|43| Wet tot wijziging van enkele socialeverzekeringswetten en enige andere wetten in verband met het aanbrengen van enige vereenvoudigingen (Stb. 2004, 728) is het instrumentarium in de Wet Rea vereenvoudigd. De verschillende budgetten zijn vervangen door een premiekorting en voor werkgevers die extra kosten maken, is een subsidie ingevoerd. Daarnaast is ook de reïntegratie-uitkering ingetrokken.
     Tot slot kan een aantal instrumenten worden afgeschaft dan wel nader vormgegeven op grond van gegevens over het feitelijke gebruik en inzichten over de effectiviteit en efficiëntie ervan. Hierbij gaat het onder meer om de quotumregeling, loondispensatie en het begeleid werken. De instrumenten loondispensatie en begeleid werken worden in de Wajong opgenomen.

     In het licht van deze ontwikkelingen lijkt de functie van de Wet Rea achterhaald. Er is aanleiding voor een nieuwe invulling en positionering van het instrumentarium voor mensen met een handicap. Daarin past dat de Wet Rea niet meer als afzonderlijke wet in stand blijft. De vervolgens nog relevante bepalingen uit de Wet Rea worden opgenomen in (onder andere) de materiewetten, de Wet SUWI en de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv). Dit wordt geregeld en nader uitgewerkt in de invoeringswet op dit wetsvoorstel.

     In het hiernavolgende worden onderdelen van het reïntegratiebeleid tijdens de WGA-periode nader beschreven: rechten en plichten met betrekking tot reïntegratie (paragraaf 6.2), ondersteuning voor de werknemer tijdens de reïntegratie (paragraaf 6.3), stimulering van de werkgever (paragraaf 6.4), verstrekking van arbeidsplaatsvoorzieningen (paragraaf 6.5), een effectief sanctiebeleid (paragraaf 6.6) en reïntegratie van volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (paragraaf 6.7).

6.2. Reïntegratie gedurende de WGA-uitkering

6.2.1. Balans tussen rechten en plichten

     Met de rechten en plichten die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen, wordt beoogd een zo snel mogelijke en duurzame reïntegratie te bewerkstelligen. Het gaat dan niet alleen om rechten en plichten van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte, maar ook om plichten van de werkgever als eigenrisicodrager en/of van het UWV. Een effectieve en efficiënte reïntegratie komt namelijk alleen tot stand als alle betrokkenen bereid en gemotiveerd zijn om samen hetzelfde doel na te streven: het minimaliseren van de uitkeringsafhankelijkheid.

     De regering meent dat in dit wetsvoorstel een evenwichtig pakket rechten en plichten is opgenomen. Dit pakket wordt behandeld in de volgende subparagrafen. Sluitstuk van het geheel is het klachtrecht en bezwaar- en beroepsmogelijkheden enerzijds en het sanctiebeleid anderzijds (het sanctiebeleid wordt in paragraaf 6.6 behandeld).
     In paragraaf 6.2.2 wordt eerst ingegaan op de rechten die de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in het kader van reïntegratie heeft. Centraal in deze paragraaf staat de introductie van de aanspraak op ondersteuning bij reïntegratie. Daarnaast zullen reeds bestaande rechten kort worden behandeld. In paragraaf 6.2.3 komen de plichten van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte aan de orde.

6.2.2. Rechten

     Ook na de wachttijd (na de eerste twee ziektejaren) blijft de verantwoordelijkheid van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte om zich actief in te zetten voor een spoedige en duurzame terugkeer naar de arbeidsmarkt onveranderd. rblz.|44| Hij staat hier niet alleen voor, maar kan aanspraak maken op (een vorm van) ondersteuning door de eigenrisicodrager of het UWV. Zoals hierboven reeds opgemerkt, verschilt de wijze waarop dit recht op ondersteuning is uitgewerkt.

     Uiteraard is het niet de bedoeling dat de eigenrisicodrager en het UWV wachten totdat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een verzoek tot ondersteuning heeft gedaan. De werkgever is verplicht gedurende de loondoorbetalingsperiode van zijn (zieke) werknemer die reïntegratie-inspanningen te verrichten die redelijkerwijs van hem verlangd mogen worden. Op het moment dat de loondoorbetalingsperiode eindigt, houdt deze verantwoordelijkheid van de werkgever niet abrupt op. Zolang er nog sprake is van een dienstbetrekking blijft de werkgever verantwoordelijk voor de reïntegratie van zijn werknemers.
     Het is de bedoeling dat de overgang van de verplichte loondoorbetalingsperiode naar de WGA-periode soepel verloopt en dat beiden zo naadloos mogelijk op elkaar aansluiten. Er wordt dus gekeken naar de reïntegratieactiviteiten en -inspanningen die in de eerste periode zijn verricht. Dit betekent dat de basis voor de reïntegratie wordt gevormd door het plan van aanpak en het reïntegratieverslag dat de werkgever heeft opgesteld in de loondoorbetalingsperiode. In aansluiting hierop zullen de eigenrisicodrager dan wel het UWV moeten bezien welke mogelijkheden er (na de wachttijd) in het kader van de reïntegratie van de desbetreffende persoon nog zijn.

     Voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte van wie de uitkering door het UWV wordt betaald, is een recht op ondersteuning bij reïntegratie opgenomen. Het UWV zal dit recht invullen door het opstellen van een reïntegratievisie voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte, waarin wordt aangegeven wat de reïntegratiemogelijkheden nog zijn. Indien aan de orde, wordt de visie nader uitgewerkt in een reïntegratieplan.

     Het recht op ondersteuning wordt in geval van eigen risico dragen afgeleid van de wettelijk vastgelegde reïntegratieverantwoordelijkheid van de eigenrisicodrager. Gezien de financiële prikkels die de eigenrisicodrager heeft, is volstaan met het stellen van (wettelijke) minimumvoorwaarden aan de reïntegratietaak. Hij krijgt dus een grote vrijheid om zijn reïntegratieverantwoordelijkheid in te vullen. Eén van de minimumvoorwaarden is dat de eigenrisicodrager het plan van aanpak dat alle werkgevers tijdens de periode van verplichte loondoorbetaling moeten opstellen periodiek moet evalueren, ook na de loondoorbetalingsperiode. Een reeds bestaande verplichting loopt voor deze werkgevers dus door. In het plan van aanpak zullen de afspraken die de eigenrisicodrager (of de verzekeraar) met de gedeeltelijk arbeidsgeschikte maakt schriftelijk worden vastgelegd. Indien de betrokkene meent dat de eigenrisicodrager onvoldoende invulling geeft aan zijn reïntegratietaak, dan kan hij de eigenrisicodrager verzoeken om (bepaalde) ondersteuning. Het plan van aanpak biedt voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte daarvoor in voldoende mate aanknopingspunten. Doet de eigenrisicodrager in de ogen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte na zijn uitdrukkelijke verzoek dan nog onvoldoende of iets anders dan wat hij heeft verzocht, dan kan hij bezwaar maken tegen de weigering en vervolgens beroep aantekenen bij de bestuursrechter tegen de weigering van de eigenrisicodrager om (bepaalde) ondersteuning te bieden (zie verder paragraaf 6.3).

De reïntegratievisie

     Het UWV wordt verplicht een reïntegratievisie op te stellen. In de reïntegratievisie wordt op hoofdlijnen aangegeven wat de reïntegratiemogelijkheden voor de betrokkene (nog) zijn. Daarbij wordt zoveel mogelijk rblz.|45| uitgegaan van de wensen van betrokkenen, doch zonder de haalbaarheid uit het oog te verliezen.
     De reïntegratievisie is een product waaruit ondubbelzinnig blijkt welke stappen zullen worden gezet om aan het werk te geraken. Uitgangspunt is dat in de reïntegratievisie zoveel mogelijk de (algemene) rechten en plichten en de gevolgen van niet- of onvoldoende naleving van de verplichtingen worden opgenomen. De reïntegratievisie dient gedurende het reïntegratieproces onderhouden te worden.
     Het UWV borduurt bij het opstellen van de reïntegratievisie voort op eerdere reïntegratieactiviteiten in de loondoorbetalingsperiode (gebaseerd op het plan van aanpak en het reïntegratieverslag). Indien deze reïntegratie-inspanningen, gericht op werkhervatting bij een andere werkgever, nog niet zijn afgerond, kan het UWV in overleg met de werknemer en werkgever een voor alle partijen aanvaardbare oplossing uitwerken. In andere gevallen zal het noodzakelijk zijn nieuwe reïntegratie-inspanningen op te starten, bijvoorbeeld in de vorm van bemiddeling door het UWV, dienstverlening van de CWI of het starten van een reïntegratietraject bij een reïntegratiebedrijf.
     De eigenrisicodrager mag zelf bepalen of hij een reïntegratievisie opstelt. Om toch ook in geval van eigen risico dragen de reïntegratiemogelijkheden van een betrokkene (na de verplichte loondoorbetalingsperiode) vast te leggen, dient de eigenrisicodrager wel verder te bouwen op het plan van aanpak dat hij in de eerste twee jaar heeft opgesteld. Hij zal naar aanleiding van de claimbeoordeling moeten bepalen of het plan nog moet worden bijgesteld. De werkgever als eigenrisicodrager zal zich - evenals tijdens de loondoorbetalingsperiode het geval is - in ieder geval moeten laten bijstaan door één of meerdere arbodiensten en ook door een reïntegratiebedrijf indien de arbodienst geen reïntegratieactiviteiten verricht.

Het reïntegratieplan

     In vervolg op de reïntegratievisie, die door het UWV in samenspraak met de cliënt wordt opgesteld, kan een reïntegratieplan worden opgesteld. In het reïntegratieplan worden de afspraken vastgelegd tussen reïntegratiebedrijf en cliënt die in het kader van de reïntegratie zijn gemaakt. Deze afspraken zullen zo concreet mogelijk worden gemaakt en worden gekoppeld aan het beoogde eindresultaat. Het is belangrijk dat partijen weten waar ze elkaar over en weer op kunnen aanspreken. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft dus niet alleen verplichtingen, maar ook rechten jegens degene die verantwoordelijk is voor zijn reïntegratie. De instemming van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte met deze rechten en plichten uit zich in het feit dat deze de overeenkomst voor gezien moet tekenen.

     Het UWV kan een reïntegratiebedrijf de opdracht geven een reïntegratieplan op te stellen. Dit is een bevoegdheid en geen verplichting. Er zijn namelijk situaties denkbaar waarin het UWV hiertoe geen opdracht geeft. Ten eerste blijft het opstellen van een reïntegratieplan achterwege als het UWV van mening is dat geen reïntegratiebedrijf behoeft te worden ingeschakeld. Volstaan wordt dan met het opstellen van de reïntegratievisie. Ten tweede kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook zelf (zonder tussenkomst van het UWV) een concreet voorstel voor zijn reïntegratie (een reïntegratieplan) indienen. Hij verzoekt het UWV dan om een zogeheten individuele reïntegratieovereenkomst (IRO). Het UWV toetst de IRO-aanvraag. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte die gebruik maakt van een IRO heeft - uiteraard - dezelfde rechten en plichten als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die deelneemt aan een regulier reïntegratietraject.

     Als echter in de reïntegratievisie wordt vermeld dat een reïntegratiebedrijf ingeschakeld moet worden, zal altijd wél een reïntegratieplan worden rblz.|46| opgesteld. Het UWV legt dan contact met een reïntegratiebedrijf. Laatstgenoemde zal in samenspraak met de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een reïntegratieplan opstellen. Daarbij zal uiteraard gekeken worden naar het in de loondoorbetalingsperiode opgestelde plan van aanpak.

     In een reïntegratieplan kan bijvoorbeeld worden vastgelegd dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte als hij ziek wordt tijdens het reïntegratietraject, hij dit vóór een bepaalde tijd moet melden bij het reïntegratiebedrijf, maar ook kunnen afspraken worden vastgelegd ter zake van specifieke sollicitatieactiviteiten en afspraken over het maken van huiswerkopdrachten.

Overige rechten

     Zoals gebruikelijk kunnen zowel de gedeeltelijk arbeidsgeschikte als de volledig arbeidsgeschikte aanspraak maken op de volgende algemene, niet specifiek uit het onderhavige wetsvoorstel voortvloeiende, rechten. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft recht op een adequate, behoorlijke behandeling door het UWV. Als hij niet tevreden is over de manier waarop hij wordt behandeld of over de wijze van afhandeling van zijn vragen of betalingen, heeft hij het recht daarover een klacht in te dienen. Ook heeft hij recht op informatie over zijn uitkering, zijn rechten en plichten met betrekking tot reïntegratie en de gevolgen van niet- of onvoldoende naleving van deze plichten. De afspraken tussen UWV en/of reïntegratiebedrijf en gedeeltelijk arbeidsgeschikte op het terrein van reïntegratie (en zijn uitkering) worden schriftelijk vastgelegd. Als in de reïntegratievisie dan wel het reïntegratieplan opgenomen afspraken niet worden nageleefd, kan dit reden zijn voor het UWV om de verzekerde een sanctie (boete of maatregel) op te leggen. Zowel reïntegratievisie als reïntegratieplan zijn op rechtsgevolg gericht. Tegen besluiten met rechtsgevolg van het UWV én van de eigenrisicodrager staat voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte bezwaar of beroep open.
     Verder heeft de uitkeringsgerechtigde recht op informatie over de over hem opgeslagen gegevens en het recht op inzage van zijn dossier.

6.2.3. Plichten

     In dit wetsvoorstel staat bevordering van arbeidsparticipatie centraal. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft bij reïntegratie duidelijk een eigen verantwoordelijkheid. Om deze verantwoordelijkheid te benadrukken, zijn de verplichtingen die de uitkeringsgerechtigde heeft zo actief mogelijk geformuleerd. In dat kader is het ook noodzakelijk dat de verplichtingen zo duidelijk mogelijk zijn. Zowel de gedeeltelijk arbeidsgeschikte enerzijds als de eigenrisicodrager en het UWV anderzijds moeten precies weten wat over en weer van elkaar mag worden verwacht en waar ze elkaar op mogen aanspreken.

     Hierdoor wordt eveneens duidelijk dat reïntegratie niet vrijblijvend is. Het is niet vanzelfsprekend - voor zover dat idee bestond - dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte die niet of onvoldoende deelneemt aan noodzakelijk of wenselijk geachte reïntegratieactiviteiten zijn rechten gewoon behoudt. Aan het recht op een uitkering zijn voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook verplichtingen verbonden.

     In de WGA zijn verplichtingen tot (pro)actief gedrag opgenomen. Proactief of actief gedrag houdt in elk geval in dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte de WGA-uitvoerder informeert, meewerkt aan verzoeken of opdrachten, er alles aan doet om te voorkomen dat hij een beroep moet doen op een uitkering, dan wel dit beroep zoveel mogelijk beperkt. Daarnaast is de gedeeltelijk rblz.|47| arbeidsgeschikte steeds verplicht tot een actieve opstelling tijdens het ontvangen van de uitkering.
     Binnen de verplichtingen tot (pro)actief gedrag wordt in het systeem van de wet aldus een onderscheid gemaakt naar:
1. informatieplicht en medewerking aan controle;
2. plichten ter voorkoming van ontstaan en bestaan van recht op uitkering op grond van deze wet;
3. plichten gericht op vergroten van mogelijkheden tot het verrichten van arbeid;
4. plichten gericht op inschakeling in de arbeid.

     Ad 1. Onder de informatieplicht en medewerking aan controle vallen alle plichten die erop gericht zijn om al hetgeen relevant is voor de uitkering uit zichzelf of op verzoek mondeling mede te delen of schriftelijk te verstrekken. Daarnaast valt onder deze verplichting het meewerken aan verzoeken of opdrachten van het UWV, de eigenrisicodrager, de Centrale organisatie werk en inkomen of het reïntegratiebedrijf om deze in staat te stellen de wet uit te voeren.

     Ad 2. Plichten ter voorkoming van ontstaan en bestaan van recht op uitkering op grond van deze wet houden in dat de verzekerde uitkeringsafhankelijkheid tracht te vermijden en gehouden is schadebeperkende maatregelen te nemen.

     Ad 3. Plichten gericht op het vergroten van de mogelijkheden tot het verrichten van arbeid kunnen zowel de medische mogelijkheden omvatten als de mogelijkheden die zijn gericht op competenties die vereist zijn voor het verrichten van arbeid. Het gaat erom dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte zijn kansen op de arbeidsmarkt vergroot, nadat die kansen door zijn verminderde arbeidsgeschiktheid zijn afgenomen.

     Ad 4. Onder plichten gericht op inschakeling in arbeid worden de inspanningen verstaan die de gedeeltelijk arbeidsgeschikte moet verrichten om zich daadwerkelijk aan te bieden op de arbeidsmarkt. Het gaat dan in ieder geval om de verplichting zich als werkzoekende te laten registreren bij het CWI (registratieplicht), te zoeken naar werk (sollicitatieplicht) en aangeboden passende arbeid te aanvaarden (acceptatieplicht).
     Omdat de regering het belangrijk vindt dat iedereen die mogelijkheden heeft om arbeid te verrichten hiervan ook gebruik maakt, geldt de sollicitatieplicht voor iedereen met een WGA-uitkering. Een WGA-uitkering impliceert immers dat een betrokkene (op termijn) nog arbeidsmogelijkheden heeft. Iedereen met een WGA-uitkering is derhalve in beginsel verplicht in voldoende mate te solliciteren. De regering realiseert zich echter ook dat er situaties denkbaar zijn waarin het voor bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden gedurende een bepaalde periode niet wenselijk of mogelijk is om te solliciteren. Daarbij wordt vooral gedacht aan gedeeltelijk arbeidsgeschikten die volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Daarom is in de Wet WIA, evenals in de WW het geval is, de mogelijkheid opgenomen voor bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden bij ministeriële regeling een ontheffing voor de sollicitatieplicht te verlenen. In deze regeling kan dan ook de duur van de ontheffing worden bepaald.

     Uit het bovenstaande blijkt dat de verplichtingen actief zijn opgesteld. De genoemde vier categorieën plichten benadrukken dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte moet meewerken aan zijn reïntegratie.

Reïntegratievisie en reïntegratieplan: nadere invulling verplichtingen

     De wettelijke verplichtingen zijn algemeen geformuleerd. De eerste concretisering van de verplichtingen geschiedt in de reïntegratievisie, die rblz.|48| wordt opgesteld tussen cliënt en het UWV. Een nadere invulling vindt plaats door een vertaling van die visie naar concrete resultaatgerichte reïntegratieafspraken, die in samenspraak tot stand komen tussen cliënt en reïntegratiebedrijf en zijn vastgelegd in het reïntegratieplan.
     Uitgangspunt is dat in de reïntegratievisie zoveel mogelijk de rechten en plichten en de gevolgen van niet- of onvoldoende naleving van de verplichtingen worden opgenomen. In het reïntegratieplan kan worden volstaan met nadere aanvullingen, dan wel bijstellingen op de reeds in de visie opgenomen rechten en plichten (en de gevolgen daarvan bij niet- of onvoldoende naleving).

     Reïntegratievisie en reïntegratieplan sluiten steeds op elkaar aan. Als het reïntegratieplan wordt bijgesteld, betekent dit dat moet worden bezien of ook de reïntegratievisie moet worden bijgesteld. Omgekeerd geldt dat als de reïntegratievisie wordt bijgesteld, gelijk het reïntegratieplan moet worden bijgesteld. Het is dan ook van belang dat partijen (UWV, verzekerde en het ingeschakelde reïntegratiebedrijf) over bijstellingen met elkaar communiceren en duidelijke procedures hierover maken.

6.3. Ondersteuning gedeeltelijk arbeidsgeschikte tijdens de reïntegratie

     Gedurende de WGA-periode wordt de gedeeltelijk arbeidsgeschikte op diverse manieren bij zijn reïntegratie geholpen. Zoals vermeld, zal in de wet een recht op ondersteuning bij reïntegratie worden opgenomen. Deze specifieke bepaling geldt voor die personen waarvoor de reïntegratieverantwoordelijkheid bij het UWV ligt.
     Als de reïntegratieverantwoordelijkheid bij de eigenrisicodrager ligt, vloeit het recht op ondersteuning voort uit de wettelijk omschreven reïntegratietaak. In beide gevallen is er dus sprake van een recht op ondersteuning.

     Bij het recht op ondersteuning bij reïntegratie gaat het niet om een recht op een specifieke voorziening of aanbod door de werkgever dan wel het UWV. Immers, reïntegreren is maatwerk. De in te zetten reïntegratieactiviteiten moeten aansluiten bij de inspanningen tijdens de periode van verplichte loondoorbetaling. Daarnaast moeten de activiteiten aansluiten bij de situatie en problematiek, bij de competenties en beperkingen van de cliënt. Per individueel geval zal dit verschillen. Zo zal de ene persoon voldoende hebben aan een (bemiddelings)gesprek of sollicitatietraining, maar zal een andere persoon meer of intensievere ondersteuning nodig hebben. Reïntegratieactiviteiten die niet uitgaan van de capaciteiten van de cliënt lopen het risico niet te leiden tot succes: te weten een duurzame werkhervatting waarbij de resterende verdiencapaciteit zoveel mogelijk wordt benut. Deze noties en uitgangspunten gelden ongeacht de uitvoerder van de WGA-regeling: werkgever, verzekeraar of UWV. Hieronder wordt nader ingegaan op de nadere invulling door de diverse partijen.

     Naast het recht op ondersteuning bij de reïntegratie kan de werknemer gebruik maken van de mogelijkheid tot proefplaatsing (als onderdeel van de inspanningen van werkgever, verzekeraar of UWV). De proefplaatsing biedt een werknemer de mogelijkheid om maximaal drie maanden werk te verrichten bij een nieuwe werkgever met behoud van uitkering. Op deze wijze kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wennen aan een nieuwe baan, terwijl de werkgever ervaring kan opdoen met een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer. Een proefplaatsing is niet geheel vrijblijvend, zowel werknemer als werkgever dienen de intentie te hebben met elkaar verder te willen. Gezien deze intentie is de gedeeltelijk arbeidsgeschikte gedurende de proefplaatsing vrijgesteld van het verwerven van passende arbeid elders. Doel van de proefplaatsing voor zowel de gedeeltelijk rblz.|49| arbeidsgeschikte als de werkgever is immers te komen tot een duurzame plaatsing. De proefplaatsing beïnvloedt de duur van het recht op een WGA-uitkering noch in positieve, noch in negatieve zin. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer is gedurende de proefplaatsing wel ontheven van de sollicitatieverplichting.

Uitvoering WGA door werkgevers/verzekeraars

     Werkgevers die ervoor kiezen eigenrisicodrager te worden, kunnen de ondersteuning bij de reïntegratie zelf verzorgen (en zich laten bijstaan door één of meerdere arbodiensten en/of reïntegratiebedrijf) of inkopen bij een private verzekeraar. Beiden hebben een evident financieel belang bij schadebeperking, dus een geslaagde reïntegratie. Het recht op ondersteuning zal daarom naar verwachting adequaat worden ingevuld. Om werkgevers en verzekeraars in de gelegenheid te stellen optimaal in te spelen op individuele wensen en behoeften ("maatwerk") worden er aan de vormgeving van het reïntegratiebeleid van de werkgever als eigenrisicodrager geen specifieke voorwaarden gesteld en wordt volstaan met het stellen van minimumvoorwaarden.

     Als de verzekerde meent dat de eigenrisicodrager onvoldoende invulling geeft aan zijn reïntegratietaak, kan hij bezwaar maken bij de eigenrisicodrager. Vervolgens kan de verzekerde beroep instellen tegen het besluit van de eigenrisicodrager bij de bestuursrechter. Ongeacht een publieke of private uitvoering is in principe de rechtsbescherming voor alle verzekerden op gelijke wijze geregeld en is de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Uitvoering WGA door het UWV

     Werkgevers kunnen er ook voor kiezen verzekerd te blijven bij het UWV. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer wordt dan bij zijn reïntegratie ondersteund door het UWV. Een belangrijke rol is hierbij weggelegd voor de reïntegratiecoach van het UWV: deze bepaalt in samenspraak met de gedeeltelijk arbeidsgeschikte de in te zetten activiteiten. Hierbij speelt de inbreng van de cliënt een cruciale rol.
     De activiteiten kunnen variëren van begeleiding door de reïntegratiecoach bij het zoeken naar een baan tot het inkopen van reïntegratietrajecten bij private reïntegratiebedrijven. Om maatwerk te waarborgen, wordt een breed pakket aan reïntegratieactiviteiten aangeboden bij verschillende reïntegratiebedrijven. Daarnaast hebben de cliënten van het UWV de mogelijkheid zelf initiatieven te ontplooien door de reïntegratietelefoon te bellen of een aanvraag voor een IRO in te dienen. De IRO biedt een gedeeltelijk arbeidsgeschikte de mogelijkheid zelf een reïntegratieplan op te stellen en zelf een reïntegratiebedrijf te kiezen. De IRO biedt de cliënt zo de mogelijkheid zelf de regie over zijn reïntegratie te voeren. Voorwaarde voor een goed functionerende IRO-regeling is transparantie van de reïntegratiemarkt voor de cliënt. Reïntegratiebedrijven zullen zich als gevolg van invoering van de IRO meer richten op de cliënt als opdrachtgever van reïntegratie. Dit komt de transparantie van en marktwerking op de reïntegratiemarkt ten goede.

     Voor het opstellen en uitvoeren van het reïntegratieplan koopt het UWV reïntegratiedienstverlening in bij reïntegratiebedrijven in de vorm van reïntegratietrajecten. Bij de inkoop van trajecten hanteert het UWV een aanbestedingsprocedure, die transparante besteding van publieke middelen en marktconforme prijsvorming waarborgt. De contouren van marktwerking heeft het kabinet geschetst in de nota "Naar een werkende reïntegratiemarkt" (Kamerstukken II 2002-2003, 28 719, nr. 1). In dat verband zijn ook stappen gezet ten aanzien van aspecten als het frequenter aanbesteden, rblz.|50| het contracteren van meerdere reïntegratiebedrijven voor dezelfde doelgroepen en het aanbesteden van meer homogene doelgroepen, zodat voor meer cliënten van het UWV maatwerk gerealiseerd kan worden. Met homogene groepen is het bovendien mogelijk juist ook de moeilijk plaatsbare groepen afzonderlijk en tegen marktconforme prijzen aan te besteden. Hiermee wordt het risico dat reïntegratiebedrijven zich richten op de meer perspectiefrijke gevallen ondervangen. Met het aanbesteden van meer homogene doelgroepen kan ook de juiste inhoud van trajecten voor de juiste doelgroep gerealiseerd worden, hetgeen resulteert in maatwerk.

6.4. Stimuleren van de werkgever

     Werkgevers spelen een zeer belangrijke rol bij het succes van de reïntegratieactiviteiten. Zij zijn immers degenen die de keuze moeten maken de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst te houden of in dienst te nemen. Daarom zet de regering een tweetal instrumenten in, die deze keuze in het voordeel van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte kunnen doen uitvallen: de no-riskpolis en de premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten.
     De no-riskpolis vrijwaart werkgevers van de kosten van verplichte loondoorbetaling bij het in dienst nemen van gedeeltelijk arbeidsgeschikten. De premiekorting beloont werkgevers die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer in dienst nemen of houden.

     De regering is van mening dat het verbeteren van de beeldvorming bij werkgevers over gedeeltelijk arbeidsgeschikten een cruciaal onderdeel is van het reïntegratiebeleid. De regering ontplooit activiteiten die erop gericht zijn de beeldvorming van werkgevers over gedeeltelijk arbeidsgeschikten te verbeteren. Daarbij is het van belang dat waar dat nodig is instrumenten ingezet worden die eventuele belemmeringen voor reïntegratie wegnemen. De beeldvorming van werkgevers hangt samen met bijvoorbeeld de kennis over gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers, maar ook met de kennis van wet- en regelgeving. Voor een goede werking van reïntegratie-instrumenten is het dan ook belangrijk dat werkgevers op de hoogte zijn van wet- en regelgeving.

     Betrokkenheid van werkgevers is essentieel om reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten maximaal kans van slagen te bieden. De regering vraagt sociale partners en uitvoeringsorganisaties daarom ook mee te denken hoe zij hieraan een praktische invulling kunnen geven. Zo tracht de regering door werkgevers ervaren belemmeringen bij het in dienst nemen van gedeeltelijk arbeidsgeschikten weg te nemen. Daarmee stimuleert de regering werkgevers om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te nemen. Op deze wijze moet het regeringsbeleid zijn praktische weerslag krijgen op de werkvloer.

6.4.1. No-riskpolis

     Werkgevers verwachten risico’s bij het in dienst nemen of houden van een gedeeltelijk arbeidsgeschikte. Het belangrijkste risico dat werkgevers zien, is veelvuldige uitval wegens ziekte of hernieuwde arbeidsongeschiktheid. De verwachtingen van werkgevers over de mogelijke risico’s en de daaraan verbonden kosten van onder meer loondoorbetaling kunnen belemmeringen vormen voor de werkhervatting van gedeeltelijk arbeidsgeschikten.

     Om te voorkomen dat werkgevers door de mogelijke kosten van uitval van de werknemer als gevolg van ziekte of arbeidsongeschiktheid geen dienstbetrekking aangaan of een bestaande dienstbetrekking beëindigen, voorziet rblz.|51| de no-riskpolis in een bescherming tegen deze kosten. De no-riskpolis vergoedt in het geval van ziekte de kosten van loondoorbetaling. In het geval van arbeidsongeschiktheid voorkomt de no-riskpolis een hogere Pemba- en WGA-premie.

     Een werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt, krijgt gedurende vijf jaar aanspraak op de no-riskpolis Ziektewet. Dat wil zeggen dat het UWV de werkgever tegemoet komt voor de kosten van de verplichte loondoorbetaling (no-riskpolis ZW) als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer binnen vijf jaar ná indiensttreding uitvalt wegens ziekte. Deze tegemoetkoming is zo vormgegeven dat de werknemer aanspraak krijgt op een ZW-uitkering in het geval van ziekte. Deze uitkering bedraagt 70% van het dagloon van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer. Op verzoek van de werkgever kan het ziekengeld op het dagloon van de werknemer worden gesteld. Indien die ziekte vervolgens leidt tot arbeidsongeschiktheid, hoeft de werkgever geen hogere Pemba- en WGA-premie te betalen (no-riskpolis WGA). De termijn van vijf jaar kan nog eens met hetzelfde aantal jaren verlengd worden als sprake is van een verhoogd risico op ernstige gezondheidsklachten of een sterk wisselend ziektebeeld. De duur van de no-riskpolis is ongeacht de mate van arbeidsongeschiktheid. Dit betekent dat indien na werkhervatting de mate van arbeidsongeschiktheid afneemt tot onder de 35%, de aanspraak op de no-riskpolis blijft bestaan. Na beëindiging van de WGA-uitkering kan deze aanspraak dus nog enige tijd blijven bestaan.

     Nieuw in de WGA is dat de werkgever niet alleen de no-riskpolis ontvangt bij in dienst nemen, maar ook bij in dienst houden van een werknemer die gedeeltelijk arbeidsgeschikt is verklaard. Voor het doel van reïntegratie, duurzame werkhervatting, is het immers niet relevant of dat gebeurt door het in dienst houden of nemen van een gedeeltelijk arbeidsgeschikte. Voor de werkgever die de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer in dienst houdt, wordt de risicodekking geboden gedurende de eerste vijf jaar na afloop van de loondoorbetalingsperiode.

     Voorwaarde voor de no-riskpolis is dus dat de werknemer gedeeltelijk arbeidsgeschikt bevonden moet worden. Indien een werknemer in de periode van verplichte loondoorbetaling aan het werk gaat bij een andere werkgever (reïntegratie tweede spoor), dan wordt deze nieuwe werkgever niet gecompenseerd met een no-riskpolis. De nieuwe werkgever kan met de oude werkgever, bij wie de werknemer is uitgevallen, zo nodig afspraken maken over de dekking van het risico van uitval. Indien deze werknemer na twee jaar ziekte alsnog gedeeltelijk arbeidsgeschikt bevonden wordt, dan maakt de nieuwe werkgever vanaf dat moment aanspraak op de no-riskpolis.

6.4.2. Premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten

     De regering prikkelt werkgevers met een premiekorting op positieve wijze om meer gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers in dienst te nemen of te houden. De premiekorting biedt de werkgever een financiële compensatie voor eventuele kosten van bijvoorbeeld aanpassingen van de werkplek of extra kosten van begeleiding in de eerste periode van het dienstverband. Deze premiekorting wordt gecontinueerd.
     De werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in dienst neemt, krijgt op dit moment gedurende drie jaar een premiekorting van €|2042,- op zijn socialeverzekeringspremie. Voor een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer die minder dan 50% van het wettelijk minimumloon verdient op jaarbasis bedraagt de premiekorting €|454,-. De werkgever die een gedeeltelijk arbeidsgeschikt geworden werknemer in dienst houdt, krijgt deze premiekorting eenmalig. In de invoeringswet op dit wetsvoorstel wordt in verband met de samenhang rblz.|52| met de financieringssystematiek van het onderhavige wetsvoorstel aangegeven op welke premie(s) de korting in het nieuwe stelsel betrekking zal hebben. Daarbij wordt tevens ingegaan op aspecten die samenhangen met de overheveling van de premieheffing naar de belastingdienst.

6.4.3. Doelgroep van de no-riskpolis en de premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten

     Zoals hiervoor aangegeven, is het van groot belang dat werkgevers worden gestimuleerd en gefaciliteerd om personen met beperkte mogelijkheden op de arbeidsmarkt in dienst te nemen. Daarom zullen werkgevers van werknemers die gedeeltelijk, dus ten minste 35%, arbeidsongeschikt zijn in aanmerking komen voor de instrumenten no-riskpolis en premiekorting gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Dit zijn dus in elk geval werkgevers van personen met een WGA-uitkering. Daarnaast zullen de no-riskpolis en de premiekorting ook ter beschikking worden gesteld aan werkgevers die personen in dienst nemen die qua medische problematiek vergelijkbaar zijn met gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer waarop deze wet van toepassing is.
     Omdat deze personen geen uitkering ontvangen, zal de doelgroep op andere wijze moeten worden bepaald. Er zal dus een indicatie gesteld moeten worden. Het gaat dan om personen die:
1. een indicatie hebben voor de Wsw, zoals vastgesteld door het CWI;
2. behoren tot de populatie waarbij de gemeente verantwoordelijk is voor de reïntegratie en van wie de verdiencapaciteit met meer dan 35% is afgenomen.
     Bij deze groepen gaat het om personen van wie door middel van een indicatiestelling is vastgesteld dat ze een beperking in verdiencapaciteit op de reguliere arbeidsmarkt hebben. Deze personen ontvangen reïntegratieondersteuning op grond van de Wsw of de Wwb. Hun (potentiële) werkgever ontvangt de no-riskpolis en de premiekorting op grond van deze wet.
     De doelgroep zal nader worden uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur.

6.5. Arbeidsplaatsvoorzieningen

     De overheid is verantwoordelijk voor het waarborgen van een gelijke toegang tot de arbeidsmarkt. Met de nadruk op activering is een doel van dit wetsvoorstel zoveel mogelijk gedeeltelijk arbeidsgeschikten aan het werk te helpen en te houden. Gezien ook het streven tot meer arbeidsparticipatie van chronisch zieke, gehandicapte en oudere werknemers, is extra inspanning nodig om arbeid en arbeidsplaatsen geschikt te maken en te houden voor mensen met een beperking. Goed arbobeleid is daartoe noodzakelijk, de regering ondersteunt dit beleid, door in overleg met patiëntenverenigingen en arbodienstverleners te werken aan een gericht pakket arbodienstverlening en met het verzamelen en verspreiden van best practices.

     Het is ook belangrijk dat arbeid en arbeidsplaats toegankelijk en in principe flexibel en aanpasbaar zijn en daarmee zoveel mogelijk al bij voorbaat geschikt zijn voor mensen met een beperking. Toepassing van dit door de regering ondersteunde principe van "design for all" zal ertoe leiden dat veel arbeidsplaatsen niet meer aangepast hoeven te worden als een werknemer geconfronteerd wordt met een beperking tijdens zijn levensloop. De eerste ervaringen laten zien dat er in verschillende bedrijfstakken reeds goede voorbeelden zijn van de toepassing van dit principe met overwegend een goede tot zeer goede kosten-batenbalans (SZW-werkdocument nr. 202/juli 2001, Politstudy Design for All in werksituaties, rblz.|53| Inventarisatie van werkaanpassingen; dr. ir. F.M. Molenbroek c.s., Vakgroep I.O. TU Delft, en SZW-werkdocument 289/juni 2003, Pilotstudy naar kosten en baten van oplossingen in werksituaties met Desifgn4All [Design4all, red.] en Disability Management; TNO Arbeid, ir. E.A.P. Koningsveld c.s.).

     Waar aanpassing van de arbeidsplaats aan de orde is die verder gaat dan de normale arboverantwoordelijkheid van de werkgever biedt het UWV arbeidsplaatsvoorzieningen aan. Het gaat bij de arbeidsplaatsvoorzieningen om aanpassingen op de werkplek van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer bijvoorbeeld in de vorm van een brailleregel, om vervoersvoorzieningen voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer en om persoonlijke hulp op de werkplek in de vorm van een jobcoach enerzijds of een doventolk of voorleeshulp anderzijds. Onder aanpassingen op de werkplek valt niet alleen een aangepaste inrichting van de arbeidsplaats, maar vallen ook aanpassingen aan de bedrijfsinrichting (bijvoorbeeld opgangen voor rolstoelen of een invalidentoilet).

     Deze voorzieningen kunnen tevens worden ingezet ten behoeve van werknemers die geen uitkering ontvangen op grond van deze wet, maar die in verband met structurele functionele beperkingen als gevolg van ziekte of handicap zonder de voorziening hun werkzaamheden niet kunnen verrichten. Het risico is aanzienlijk dat de structurele functionele beperkingen zonder voorziening zullen leiden tot instroom in een WIA-uitkering. Zonder de voorziening zijn hun beperkingen qua ernst vergelijkbaar met een arbeidsongeschiktheid van ten minste 35%. Dit betekent dat de beperkingen als gevolg van ziekte en handicap moeten leiden tot beperkingen in het functioneren. Bij deze beperkingen moet sprake zijn van een structureel karakter: de aandoening en beperkingen in functioneren moeten minstens één jaar voorafgaande aan de aanvraag hebben bestaan. Als dat niet het geval is, kan het ook voldoende zijn dat de klachten en beperkingen naar alle waarschijnlijkheid ten minste één jaar zullen bestaan. Het is noodzakelijk dat de beperkingen zich op het moment van de aanvraag voordoen. Indien in het verleden sprake is geweest van een aandoening, maar deze is genezen, ontstaat, net als in de huidige situatie, geen aanspraak op arbeidsplaatsvoorzieningen. Het UWV kan de arbodienst laten beoordelen of de werknemer structurele functionele beperkingen ondervindt als gevolg van ziekte of handicap. De arbodienst adviseert het UWV over het treffen van een voorziening. Op deze adviezen vindt marginale toetsing door het UWV op plausibiliteit plaats. Bij gerede twijfel doet het UWV eigen onderzoek.

     De voorzieningen die het UWV op grond van deze wet verstrekt, zijn een aanvulling op de inspanningen die de werkgever reeds verricht op grond van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 en het Burgerlijk Wetboek. Deze inspanningen zijn immers algemeen gebruikelijk. Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 is een werkgever verplicht om een zo goed mogelijk arbeidsomstandighedenbeleid te voeren. Ingevolge het Burgerlijk Wetboek wordt verder van de werkgever verwacht dat hij zich als een goed werkgever gedraagt. Dit betekent dat de inrichting van het bedrijf, het productieproces en de daarbij te gebruiken hulpmiddelen zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd onder de algemene verantwoordelijkheid van de werkgever vallen. Aanpassingen die gericht zijn op het voorkomen van uitval (preventie) vallen dus niet onder deze regeling. Ook kunnen er geen voorzieningen worden verstrekt die geacht worden te liggen op het terrein van de gezondheidszorg.

     Een werkgever is er ook bij gebaat om zich als een goed werkgever te gedragen. Immers, in het Burgerlijk Wetboek, de Wet verbetering poortwachter, de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 en de Wet SUWI is de verantwoordelijkheid voor reïntegratie gedurende rblz.|54| de loondoorbetalingsperiode bij ziekte belegd bij de werkgever en de werknemer. Met een adequaat preventief beleid kan de werkgever verzuim voorkomen en de kosten als gevolg van ziekteverzuim in de vorm van loondoorbetaling beperken. Het UWV weegt met het oog op een verantwoorde besteding van gelden tenslotte altijd af in hoeverre de gevraagde voorziening is te beschouwen als een adequate oplossing voor de opheffing van de beperkingen.

     Het verstrekken van voorzieningen was in de Wet Rea onderverdeeld in verschillende voorzieningenregelingen voor arbeidsgehandicapte werknemers en niet-werknemers enerzijds en een subsidieregeling voor werkgevers anderzijds. In het onderhavige wetsvoorstel wordt een vernieuwd pakket arbeidsplaatsvoorzieningen gecreëerd. Dit pakket omvat een algemeen geldende voorzieningenregeling voor werknemers en een subsidieregeling voor werkgevers. Daarnaast kan het UWV voorzieningen inzetten voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten voor wie het UWV een reïntegratietraject inzet.

     Het bevorderen van de eenvoud en de snelheid van de verstrekking van voorzieningen en subsidie staan voorop. Onzekerheid over het al dan niet verstrekken van deze voorzieningen mag immers geen belemmering voor reïntegratie zijn. De cliënt dient in feite al voordat hij solliciteert te weten welke voorzieningen hij kan verwachten van UWV en bij zijn toekomstige werkgever, zodat hij daar bij sollicitaties naar kan verwijzen. Een heldere en uitvoerbare voorzieningenregeling moet werkgevers en werknemers duidelijkheid bieden over wat wel en niet behoort tot het pakket voorzieningen. Van belang is daarnaast dat het UWV binnen redelijke termijnen komt tot een beslissing over de aanvraag en tot verstrekking van de voorzieningen. Werkgevers en werknemers weten zo snel waar ze aan toe zijn. Goede voorlichting door het UWV is dus een vereiste.

     Voor de arbeidsplaatsvoorzieningen voor werknemers geldt dat het UWV de voorzieningen waar mogelijk verstrekt aan de werknemer. Dit bevordert diens onafhankelijke positie en daarmee diens mobiliteit op de arbeidsmarkt. Sommige voorzieningen maken uit de aard der zaak echter deel uit van het bedrijf van de werkgever en/of zijn niet meeneembaar. In die situatie zal de voorziening aan de werkgever worden verstrekt.

6.6. Sanctiebeleid

     Het succes van reïntegratie wordt voor een groot deel bepaald door de inspanningen van de uitkeringsgerechtigde. Als een gedeeltelijk arbeidsgeschikte onverhoopt niet of onvoldoende meewerkt aan reïntegratieactiviteiten, moet er een middel zijn om het gedrag van deze persoon te beïnvloeden. In sommige gevallen zal het voldoende zijn dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte rechtstreeks wordt aangesproken op zijn gedrag. In andere gevallen zal een zwaarder middel in de vorm van een sanctie (blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke weigering van de uitkering dan wel een administratieve boete) noodzakelijk zijn om de reïntegratie-inspanningen van de uitkeringsgerechtigde te stimuleren. Kortom de mogelijkheid om sancties op te leggen, vormt de sluitpost van reïntegratie en is dus geen doel op zich.

     In dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid van eigen risico dragen voor de WGA-uitkering ingevoerd. De eigenrisicodrager wordt verantwoordelijk voor de reïntegratie. Dit maakt dat de eigenrisicodrager de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook tot medewerking aan reïntegratieactiviteiten moet kunnen aansporen. Immers, eigenrisicodragers hebben een financieel belang om een gedeeltelijk arbeidsgeschikte te reïntegreren. Daarom is rblz.|55| ervoor gekozen de eigenrisicodrager, binnen bepaalde voorwaarden, verantwoordelijk te maken voor het sanctiebeleid.

     In paragraaf 6.6.1 wordt eerst het sanctiebeleid en het daarbij behorende sanctie-instrumentarium van het UWV besproken. In paragraaf 6.6.2 komt het opleggen van sancties door eigenrisicodragers aan de orde.

6.6.1. Sanctiebeleid UWV

     De Wet WIA heeft voor het UWV geen ingrijpende wijzigingen in de uitvoering van het sanctiebeleid tot gevolg. Het sanctie-instrumentarium is voor het UWV ongewijzigd gebleven en bestaat, evenals in de huidige WAO, uit administratieve boeten en maatregelen. Een snelle sanctieoplegging draagt bij aan succesvol sanctiebeleid. Hieronder wordt nader ingegaan op het gewenste lik-op-stukbeleid.

Sanctie-instrumentarium

     Indien de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet of in onvoldoende mate meewerkt aan zijn reïntegratie, kan net als in de huidige situatie een sanctie worden opgelegd. Hierbij is het sanctie-instrumentarium zoals dat na de inwerkingtreding van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid in de verschillende materiewetten, onder andere in de WAO en ZW, is ingevoerd, overgenomen. Dat betekent dat de sanctie kan bestaan uit een maatregel (verlaging van uitkering) of een bestuurlijke boete. Bij niet- of onvoldoende medewerking aan de reïntegratie kan een maatregel in de vorm van een blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke weigering van de uitkering worden opgelegd. Indien de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet of niet behoorlijk voldoet aan zijn informatieplicht wordt een administratieve boete opgelegd. Ook indien een eigenrisicodrager verantwoordelijk is voor de reïntegratie van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte, zal het UWV bij overtreding van de informatieplicht de administratieve boete opleggen. In paragraaf 6.6.2 wordt toegelicht waarom deze bevoegdheid niet aan de eigenrisicodrager zelf wordt toegekend.

     De hoogte van de sanctie moet - zoals ook op grond van de huidige wetgeving het geval is - worden afgestemd op de ernst van de gedraging en de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden. Indien de sanctie bestaat uit het opleggen van een boete, worden bij de belangenafweging ook de omstandigheden waarin de uitkeringsgerechtigde verkeert, betrokken. Bij het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid wordt in elk geval afgezien van het opleggen van een sanctie.

Bevoegdheid tot het opleggen van sancties door het UWV

     Het UWV is bevoegd om sancties (maatregelen en bestuurlijke boeten) op te leggen. Dit kunnen sancties zijn in verband met het niet of in onvoldoende mate (bijvoorbeeld het niet tijdig) naleven van verplichtingen in het kader van het recht en de hoogte van de uitkering. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien de uitkeringsgerechtigde bepaalde informatie niet of niet tijdig heeft verstrekt. Daarnaast kan het gaan om sancties die worden opgelegd op het moment dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet of in onvoldoende mate meewerkt aan zijn reïntegratie.

     Tegen de beslissing tot sanctieoplegging kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte uiteraard bezwaar maken en daarna eventueel beroep instellen. Langs deze weg heeft de uitkeringsgerechtigde dezelfde rechtsbescherming als hij thans op grond van de huidige wet- en regelgeving heeft.

rblz.|56| 
Lik-op-stukbeleid

     Noodzakelijk voor een succesvol sanctiebeleid is de snelheid waarmee een sanctie wordt opgelegd. Immers, hoe minder tijd er zit tussen de geconstateerde niet- of onvoldoende naleving van de verplichtingen, des te meer wordt de sanctie gevoeld als een reactie op de gedraging. Daarom wordt bij niet- of onvoldoende naleving van de reïntegratieverplichtingen gestreefd naar een lik-op-stukbeleid. Het UWV zal hiertoe zijn werkprocessen zo efficiënt mogelijk moeten inrichten.

     Na een melding van sanctiewaardig gedrag moet onderzoek plaatsvinden door het UWV om te bezien of daadwerkelijk tot sanctieoplegging moet worden overgegaan. Dit kost enige tijd, wat in de praktijk ten koste gaat van het voeren van een lik-op-stukbeleid. Dit kan voorkomen worden als het UWV vaker dan thans het geval is gebruikt maakt van de mogelijkheid om de uitkering geheel of gedeeltelijk op te schorten dan wel te schorsen voor een periode van maximaal acht weken. Tijdens deze periode dient het UWV te onderzoeken of de melding van het reïntegratiebedrijf moet leiden tot sanctieoplegging. Het is de bedoeling dat het UWV zo snel mogelijk na ontvangst van de melding van het reïntegratiebedrijf met het onderzoek begint.
     De bevoegdheid om een uitkering op te schorten dan wel te schorsen, is niet nieuw voor het UWV.

     Nieuw is wel de bepaling dat het UWV op het moment dat hij van een reïntegratiebedrijf een melding krijgt dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet of in onvoldoende mate meewerkt aan zijn reïntegratie verplicht is een besluit te nemen over opschorting dan wel schorsing van de uitkering. Het belang van niet-naleving van de reïntegratieverplichtingen wordt afgewogen tegen het belang van het tijdelijk opschorten of schorsen van de uitkering in verband met het te starten onderzoek naar de noodzaak van het opleggen van een sanctie aan de betrokkene. In dit geval hoeft het UWV nog geen belangenafweging omtrent de eventuele sanctieoplegging te maken. Ook nieuw is de expliciete bepaling dat een uitkering gedeeltelijk kan worden opgeschort of geschorst.

     Tegen de beslissing van het UWV om de betaling van de uitkering geheel of gedeeltelijk op te schorten of te schorsen, kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte bezwaar en beroep instellen.

     In de praktijk kan een besluit tot schorsing gevolgd worden door een besluit om geen maatregel op te leggen. Voorts kan een besluit om niet te schorsen gevolgd worden tot een besluit om een maatregel op te leggen. Het UWV kan met heldere toelichting in de besluiten voorkomen dat dit leidt tot verwarring of onduidelijkheid bij de verzekerde of het ingeschakelde reïntegratiebedrijf (aan wie wordt teruggekoppeld wat er met de melding is gebeurd).

6.6.2. Sanctiebeleid eigenrisicodrager

     Met betrekking tot het sanctiebeleid voor eigenrisicodragers zijn de volgende uitgangspunten voor de regering leidend geweest. Ten eerste: degene die zelf verantwoordelijk is voor reïntegratie én de uitkering moet betalen, moet ook zelf directe invloed kunnen uitoefenen op een eventueel op te leggen sanctie. Ten tweede: niet alleen voor UWV, maar ook voor eigenrisicodragers is het van belang dat de periode tussen constatering en sanctieoplegging zo kort mogelijk is, dus dat er een effectief lik-op-stukbeleid kan worden gevoerd.

     rblz.|57| Naar het oordeel van de regering komen beide uitgangspunten het best tot hun recht door eigenrisicodragers de bevoegdheid te geven zelf sancties op te leggen. Een variant, waarbij het UWV op verzoek van de eigenrisicodrager sancties oplegt, zou de integrale verantwoordelijkheid van de eigenrisicodrager doorbreken en bovendien een vertraging opleveren bij de sanctieoplegging doordat altijd eerst voorlegging aan het UWV moet plaatsvinden.

     Door eigenrisicodragers de bevoegdheid tot sanctieoplegging te geven, worden zij (voor wat betreft deze bevoegdheid) aangemerkt als bestuursorgaan. Dat betekent dat de eigenrisicodrager bij sanctieoplegging, evenals het UWV, gehouden is aan eisen die uit de Algemene wet bestuursrecht voortvloeien. Dit betekent bijvoorbeeld dat de eigenrisicodrager de beslissing tot een sanctieoplegging gedegen moet motiveren, gebonden is aan beslistermijnen en dat de betrokkene de mogelijkheid heeft om tegen de beslissing bezwaar te maken. De eigenrisicodrager zal derhalve een bezwaarprocedure moeten inrichten. Tegen de beslissing op bezwaar kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte beroep instellen bij de rechtbank. Voordeel hiervan is dat voor alle gedeeltelijk arbeidsgeschikten, ongeacht of de WGA door het UWV of een eigenrisicodrager wordt uitgevoerd, dezelfde rechtsgang geldt met dezelfde laagdrempelige toegang en dezelfde waarborgen.
     Naast de eisen die de Awb stelt, zal de eigenrisicodrager de hoogte van de sanctie moeten afstemmen op de ernst van de gedraging en de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden. Ook zal hij moeten afzien van het opleggen van een maatregel indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

     De bevoegdheid van de eigenrisicodrager om sancties op te leggen, betreft uitsluitend het opleggen van maatregelen. De eigenrisicodrager krijgt niet de mogelijkheid om een bestuursrechtelijke boete op te leggen. De bestuurlijke boete is een sanctie die valt onder het begrip "criminal charge", daarom is besloten om deze sanctie voor te behouden aan het UWV. Daarbij heeft ook meegewogen dat het strafkarakter van de bestuursrechtelijke boete de relatie tussen de eigenrisicodrager en de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ernstig kan verstoren. Bovendien is bestraffing voorbehouden aan de overheid.

     De bevoegdheid van de eigenrisicodrager strekt zich niet uit tot de sanctie om de uitkering blijvend, geheel te weigeren (thans vijfde categorie, verzekerde mag zijn arbeidsongeschiktheid niet opzettelijk veroorzaken). Deze sanctie kan uitsluitend door het UWV worden opgelegd. Dit houdt in dat het UWV bij de vaststelling van het recht op uitkering ook moet toetsen of de arbeidsongeschiktheid opzettelijk is veroorzaakt.

     Hoewel het lik-op-stukbeleid voor de eigenrisicodrager niet (wettelijk) wordt voorgeschreven, heeft dit wel een belangrijke rol gespeeld bij de afweging van de regering om de eigenrisicodrager een eigen bevoegdheid tot sanctieoplegging toe te kennen. Zoals gesteld, is het ook voor de eigenrisicodrager van belang dat de periode tussen constatering en sanctieoplegging zo kort mogelijk is. Dit maakt dat de eigenrisicodrager met de betrokken partijen (reïntegratiebedrijf, verzekeraar, UWV) goede afspraken moet maken over procedures over (onder andere) meldingen inzake medewerking aan reïntegratie en gegevensuitwisseling, waardoor ook hij een effectief lik-op-stukbeleid kan voeren.

rblz.|58| 

6.7. Reïntegratie van volledig en duurzaam arbeidsongeschikten

     Voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten geldt dat het UWV bij de claimbeoordeling heeft vastgesteld dat zij geen mogelijkheden hebben tot het verrichten van arbeid bij een reguliere werkgever. Er is voor deze groep daarom geen verplichting zich beschikbaar te stellen voor de arbeid of om te trachten arbeid te verwerven. Het UWV zet voor deze groep geen reïntegratietrajecten in.

     Ofschoon een volledig en duurzaam arbeidsongeschikte beschikt over een beperking, waardoor er geen mogelijkheden zijn tot het verrichten van arbeid bij een reguliere werkgever, is het toch mogelijk dat hij of zij erin slaagt op eigen kracht inkomsten te verwerven. Dit is mogelijk indien de volledig en duurzaam arbeidsongeschikte een bij de claimbeoordeling door niemand te voorziene inkomensbron weet te verwerven. In dat geval kan de volledig en duurzaam arbeidsongeschikte aanspraak maken op arbeidsplaatsvoorzieningen. Mocht sprake zijn van een dienstbetrekking, dan kan de werkgever van de volledig en duurzaam arbeidsongeschikte aanspraak maken op de no-riskpolis en de premiekorting.

     Indien een volledig en duurzaam arbeidsongeschikte van mening is dat toch sprake is van resterende arbeidscapaciteit, dan kan hij het UWV vragen om een herbeoordeling. In het geval dat uit deze herbeoordeling blijkt dat toch nog resterende verdiencapaciteit aanwezig is, dan wordt deze persoon beschouwd als gedeeltelijk arbeidsgeschikte en kan hij aanspraak maken op ondersteuning bij reïntegratie door het UWV in de vorm van een reïntegratietraject.

7. De inkomensbescherming van volledig en duurzaam arbeidsongeschikten

7.1. Hoogte van de uitkering

     De hoogte van de arbeidsongeschiktheidsuitkering (de IVA-uitkering) bedraagt 70% van het dagloon. Het dagloon is gemaximeerd op het maximumdagloon. De arbeidsongeschiktheidsuitkering zal met terugwerkende kracht met ingang van 1 januari 2006 worden verhoogd met 5 procentpunt indien voldaan is aan twee voorwaarden: de instroom in de IVA is in 2006 daadwerkelijk beperkt gebleven tot 25 000 op twaalfmaandsbasis (vast te stellen in augustus 2007 op basis van de in juli 2007 beschikbare cijfers) en de intentie van de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en werknemers (zoals verwoord in punt 2 van de Stichtingsverklaring van 5 november 2004) is ook daadwerkelijk uitgevoerd door CAO-partijen.

7.2. Anticumulatie

     Een arbeidsongeschikte die op enig moment meer dan 20% van zijn oorspronkelijk loon verdient, voldoet de facto niet meer aan de definitie van volledige arbeidsongeschiktheid, maar is gedeeltelijk (of zelfs geheel) arbeidsgeschikt. Het zou echter niet redelijk zijn het recht op uitkering meteen te beëindigen. Het is immers niet duidelijk of deze inkomsten blijvend zullen zijn of eenmalig. Het inkomen van een volledig duurzaam arbeidsongeschikte wordt gekort met 70% van het inkomen in een betreffende maand. Na een periode van één jaar wordt betrokkene, als hij nog steeds inkomsten uit arbeid ontvangt die de 20% loonverschil te boven gaan, opnieuw beoordeeld. In beginsel zal dan het recht op IVA-uitkering eindigen en zal betrokkene veelal als gedeeltelijk arbeidsgeschikt aangemerkt worden. Voor de volledigheid zij vermeld dat dit niet geldt voor rblz.|59| volledig en duurzaam arbeidsongeschikten die Wsw-arbeid verrichten; bij hen kan de anticumulatie voortduren.

7.3. Flexibele keuring

     Er zijn zieke werknemers waarvan het al in een eerder stadium dan na twee jaar ziekte duidelijk is dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid zijn. In dat geval vervalt de ratio van de reïntegratie-inspanningen en de financiële prikkel voor de werkgever. De SER heeft hier terecht op gewezen en ook de Tweede Kamer heeft hiervoor gepleit (motie-Dittrich, Kamerstukken 2003-2004, 29 231, nr. 15). Om die reden is in dit wetsvoorstel geregeld dat deze categorie al eerder dan na de reguliere wachttijd van twee jaar in aanmerking kan komen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Daartoe kunnen zij een aanvraag voor een kortere wachttijd indienen, die dan tevens geldt als aanvraag voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Als zij inderdaad volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid zijn, krijgen zij vanaf dat moment een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Het recht op loondoorbetaling loopt door tot de termijn van twee jaar ziekte verstreken is: de arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt hierop in mindering gebracht. De reden hiervoor is dat werknemers anders benadeeld zouden worden in het geval zij van hun werkgever in het eerste ziektejaar een volledige loondoorbetaling zouden ontvangen. Om harmonisatie met de ontslagbescherming te bewerkstelligen, loopt die door tot er twee jaar verstreken zijn.

     Er kan alleen een eerdere aanvraag voor uitkering worden ingediend als aan een aantal voorwaarden voldaan is: een vervroegde aanvraag kan slechts één keer worden ingediend (als hij wordt afgewezen, kan na twee jaar ziekte een nieuwe aanvraag worden ingediend) en de aanvraag moet vergezeld gaan van een verklaring van de bedrijfsarts dat er naar zijn stellige overtuiging sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. De verklaring van de bedrijfsarts moet mede gebaseerd zijn op een verklaring van de behandelende medisch specialist. Dit wordt geregeld in de ministeriële regeling procesgang [Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar, red.]. Daarnaast geldt dat de verkorte wachttijd minimaal 26 weken en maximaal 78 weken bedraagt. De reden voor de minimale termijn is dat in het algemeen pas daarna een stabiele situatie bereikt wordt en voor de maximale termijn dat zo voorkomen wordt dat iemand bij een afwijzing twee keer binnen een halfjaar beoordeeld zou worden. Tot slot is een voorwaarde is dat alleen een eerdere aanvraag voor uitkering kan worden gedaan als er sprake is van een stabiele situatie, dat wil zeggen dat er geen mogelijkheden zijn om in arbeid te functioneren en dat er ook geen kans op herstel is.

     Personen die een geringe kans op herstel hebben, kunnen wel na twee jaar in aanmerking komen voor een IVA-uitkering, maar zij kunnen niet in aanmerking komen voor een flexibele keuring.

     Zieke werknemers met een Ziektewetuitkering (die onder het vangnet ZW vallen) kunnen niet in aanmerking komen voor een flexibele keuring. De redenen hiervoor hangen samen met de bijzondere positie van vangnetters bij ziekte. Zij hebben in het algemeen geen werkgever, waardoor er geen aanleiding is voor een flexibele keuring voor deze categorie. In hun situatie zijn reïntegratie-inspanningen en financiële prikkels in de vorm van een loondoorbetalingsplicht voor de werkgever immers niet aan de orde. Het UWV is hiervoor verantwoordelijk.

rblz.|60| 

8. De inkomensbescherming van gedeeltelijk arbeidsgeschikten

     Het uitkeringsregime voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten staat in het teken van het benutten van hun arbeidsmogelijkheden. Gedeeltelijk arbeidsgeschikten zijn personen die - nadat zij gedurende ten minste twee jaar wegens ziekte hun bedongen arbeid niet (volledig) konden verrichten - ten minste 35% arbeidsongeschikt zijn, maar niet volledig én duurzaam. Het uitkeringsregime beoogt hen zoveel mogelijk te stimuleren tot voortzetting van de arbeid dan wel tot activiteiten waarmee zij (meer) passende arbeid kunnen verkrijgen. Dit brengt mee dat het verrichten van (meer) betaalde arbeid altijd financieel lonend moet zijn. Voorts dient de gedeeltelijk arbeidsgeschikte te worden gestimuleerd om zijn resterende verdiencapaciteit te benutten. Deze uitgangspunten hebben ten grondslag gelegen aan het uitkeringsregime, dat er - kort samengevat - als volgt uitziet:
1. Na twee jaar ziekte heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte eerst aanspraak op een loongerelateerde uitkering ingevolge de regeling werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). De hoogte van deze loongerelateerde WGA-uitkering is 70% van het dagloon als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet werkt en 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende inkomen als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wel werkt. De loongerelateerde uitkering kan ook in formulevorm worden weergegeven, te weten als 0,7 * (dagloon - inkomen). Volledigheidshalve: het dagloon kent een maximum. De duur van de loongerelateerde WGA-uitkering is - conform de WW - afhankelijk van het arbeidsverleden.
2. Na afloop van de loongerelateerde WGA-uitkering heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte bij niet of onvoldoende werken aanspraak op een WGA-vervolguitkering en bij voldoende werken aanspraak op een loonaanvulling. Van voldoende werken is sprake als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benut.
- Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet aan deze inkomenseis voldoet, heeft hij recht op een WGA-vervolguitkering, waarvan de hoogte een percentage van (70% van) het wettelijk minimumloon bedraagt. Dit percentage is hoger naarmate de betrokkene minder arbeidsgeschikt is en varieert van 28% tot en met 50,75%.
- Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wel aan deze inkomenseis voldoet, heeft hij recht op een loonaanvulling, waarvan de hoogte 70% van het verschil tussen het dagloon en de resterende verdiencapaciteit bedraagt. Ofwel: de loonaanvulling bedraagt 0,7 * (dagloon - resterende verdiencapaciteit). Indien de gedeeltelijk arbeidsgeschikte meer verdient dan zijn resterende verdiencapaciteit, bedraagt de hoogte van de loonaanvulling 70% van het verschil tussen het dagloon en dat inkomen, ofwel 0,7 * (dagloon - inkomen).
     De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft in beginsel tot zijn 65ste jaar aanspraak op één van beide uitkeringen. Hierbij geldt een maandsystematiek: de gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft in een bepaalde kalendermaand hetzij recht op de WGA-vervolguitkering, hetzij recht op de loonaanvulling.

     Dit uitkeringsregime wordt hieronder nader toegelicht, terwijl in de bijlage een aantal voorbeelden is beschreven waarmee duidelijk wordt gemaakt hoe de uitkerings- en inkomensontwikkeling is in verschillende situaties. Voorts wordt in het volgende hoofdstuk ingegaan op de voorwaarden voor het ontstaan van het recht op een uitkering ingevolge de WGA, de eindigingsgronden van het recht en de mogelijkheid tot herleving van het recht.

rblz.|61| 

8.1. De loongerelateerde periode

     De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft na twee jaar ziekte recht op een uitkering ingevolge de WGA, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan (zie volgend hoofdstuk). Hij heeft eerst aanspraak op een loongerelateerde WGA-uitkering. De hoogte van deze loongerelateerde uitkering is afhankelijk van de vraag of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een inkomen verdient door het verrichten van arbeid (als werknemer of als zelfstandige). Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte geen arbeid verricht, is de hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering 70% van het dagloon. Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wel arbeid verricht, is de hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende inkomen. In formulevorm weergegeven bedraagt de hoogte van de loongerelateerde uitkering 0,7 * (dagloon - inkomen). Voorts geldt er een bodem: de loongerelateerde WGA-uitkering kan niet lager zijn dan de hoogte van de WGA-vervolguitkering, dat wil zeggen de loongerelateerde WGA-uitkering bedraagt ten minste een percentage van het wettelijk minimumloon (of het dagloon als dat lager is). Deze bodem is van belang voor degenen die (veel) meer verdienden dan het maximumdagloon. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het laatste voorbeeld in de bijlage.

     Deze vormgeving van de loongerelateerde WGA-uitkering heeft een aantal voordelen. Ten eerste komt het loondervingskarakter van de WGA in de uitkeringsstructuur goed tot uitdrukking. De hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering bedraagt immers 70% van het feitelijke loonverlies dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte lijdt. Ten tweede heeft de uitkeringsstructuur tot gevolg dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte er in inkomen op vooruit gaat als hij (meer) gaat werken. Bij iedere euro aan extra inkomsten uit arbeid neemt zijn totale inkomen met €|0,30 toe, doordat €|0,70 wordt verrekend met de uitkering. Op deze manier wordt de gedeeltelijk arbeidsgeschikte gestimuleerd om (meer) te gaan werken. Tot slot heeft de uitkeringsstructuur tot gevolg dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte geen beroep behoeft te doen op twee loondervingsuitkeringen. Dit betekent een vergaande vereenvoudiging ten opzichte van de huidige situatie; een gedeeltelijk arbeidsgeschikte met een WAO-uitkering moet nu - indien hij (gedeeltelijk) werkloos is - tevens een WW-uitkering aanvragen.

     Evenals in de huidige situatie kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een beroep doen op de TW als zijn (gezins)inkomen onder het voor hem geldende sociaal minimum ligt. Dit zal zich vooral voordoen bij gedeeltelijk arbeidsgeschikten die - vóór de aanvang van de loongerelateerde WGA-uitkering - een inkomen op of rond het wettelijk minimumloom verdienden en een partner zonder inkomsten hebben. Als het (gezins)inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die een loongerelateerde WGA-uitkering ontvangt lager is dan het voor hem geldende sociaal minimum, kan hij ingevolge de TW aanspraak maken op een aanvulling tot dat minimum. Op een aanvulling tot het sociaal minimum bestaan - evenals in de huidige situatie - twee uitzonderingen. De eerste uitzondering betreft de situatie dat het dagloon van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte lager is dan het minimumloon. In dat geval geeft de TW een aanvulling tot het dagloon. De tweede uitzondering betreft de situatie dat de echtgenoot van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte geboren is na 31 december 1971, terwijl tot hun huishouden niet een eigen kind, aangehuwd kind of pleegkind behoort dat jonger is dan 12 jaar. In dat geval bestaat geen recht op een aanvulling ingevolge de TW.

     De duur van de loongerelateerde WGA-uitkering is, overeenkomstig de WW, afhankelijk van het arbeidsverleden en varieert van een half- tot vijf rblz.|62| jaar. De koppeling van de duur van de loongerelateerde uitkering aan het arbeidsverleden zal overigens pas op 1 januari 2008 effectief worden, omdat het UWV in zijn commentaar heeft aangegeven dat invoering ervan per 1 januari 2006 niet mogelijk is (zie hierna in paragraaf 12.1). In de periode vanaf de invoeringsdatum van het wetsvoorstel tot 1 januari 2008 zal de duur van de loongerelateerde uitkering daarom worden gerelateerd aan de leeftijd van betrokkene op de dag waarop zijn WGA-uitkering ingaat. Daarbij geldt bij elke leeftijdscategorie een zodanige duur dat deze vrijwel gelijk is aan de duur ingevolge het onderhavige wetsvoorstel. Deze overgangsregeling zal worden geregeld in het wetsvoorstel Invoeringswet WIA.

8.2. De fase na de loongerelateerde periode

     Ook na de loongerelateerde periode kunnen gedeeltelijk arbeidsgeschikten aanspraken ontlenen aan het onderhavige wetsvoorstel. Eén groep gedeeltelijk arbeidsgeschikten is direct aangewezen op deze aanspraken, omdat zij geen recht hebben op een loongerelateerde WGA-uitkering. Dit betreft de gedeeltelijk arbeidsgeschikten die niet voldoen aan de referte-eis (zie volgend hoofdstuk): zij komen direct in aanmerking voor de aanspraken die hieronder worden besproken.

     Na afloop van de loongerelateerde periode is van belang of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte al dan niet 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benut. Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in een bepaalde maand geen inkomsten uit arbeid heeft of een inkomen verdient dat lager is dan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit, heeft hij aanspraak op een WGA-vervolguitkering. De hoogte van deze uitkering bedraagt een percentage van het wettelijk minimumloon of, als het dagloon lager is dan het wettelijk minimumloon, een percentage van het dagloon.
     Dit percentage is lager naarmate de betrokkene minder arbeidsgeschikt is:
• Bij een mate van arbeidsongeschiktheid vanaf 35% tot 45%, is het percentage 28%.
• Bij een mate van arbeidsongeschiktheid vanaf 45% tot 55%, is het percentage 35%.
• Bij een mate van arbeidsongeschiktheid vanaf 55% tot 65%, is het percentage 42%.
• Bij een mate van arbeidsongeschiktheid vanaf 65% tot 80%, is het percentage 50,75%.
     Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die ten minste 80% arbeidsongeschikt is niet in aanmerking komt voor de WGA-vervolguitkering, omdat hij aanspraak heeft op de loonaanvulling. Op deze situatie wordt in het vervolg van deze paragraaf nog ingegaan.

     Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in een bepaalde maand een inkomen verdient dat ten minste gelijk is aan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit, heeft hij aanspraak op een loonaanvulling. De hoogte van deze loonaanvulling bedraagt 70% van het verschil tussen het dagloon en de resterende verdiencapaciteit indien de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een inkomen verdient dat ligt tussen 50% en 100% van zijn resterende verdiencapaciteit. In dit inkomenstraject is de loonaanvulling dus een vast bedrag. Het voorgaande betekent dat als de betrokkene een inkomen verdient dat gelijk is aan zijn resterende verdiencapaciteit, de hoogte van zijn loonaanvulling gelijk is aan 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende inkomen. Dit komt overeen met de wijze waarop de hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering wordt berekend. Ook als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte meer verdient dan zijn resterende verdiencapaciteit, bedraagt de hoogte van de loonaanvulling - evenals de loongerelateerde WGA-uitkering - 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende inkomen. Bij het voorgaande rblz.|63| geldt als bodem de hoogte van de WGA-vervolguitkering: de hoogte van de loonaanvulling kan nooit lager zijn dan de WGA-vervolguitkering waar de gedeeltelijk arbeidsgeschikte aanspraak op zou hebben gehad als hij niet zou hebben voldaan aan de inkomenseis. Deze bodem is, als gezegd, van belang voor degenen die (veel) meer verdienden dan het maximumdagloon (zie het laatste voorbeeld in de bijlage).

     De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft in beginsel tot zijn 65ste jaar aanspraak op de WGA-vervolguitkering of de loonaanvulling. Hierbij geldt een maandsystematiek: de gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft in een kalendermaand hetzij recht op de WGA-vervolguitkering, hetzij recht op de loonaanvulling.

     Ook de vormgeving van deze uitkeringsstructuur zorgt ervoor dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wordt gestimuleerd om zijn arbeidsmogelijkheden zoveel mogelijk te benutten. Indien en zolang hij minder verdient dan zijn resterende verdiencapaciteit, ontvangt hij een WGA-vervolguitkering die een percentage van het wettelijk minimumloon bedraagt. Dit percentage is ongeveer gelijk aan 0,7 maal het arbeidsongeschiktheidspercentage. Anders gezegd, de hoogte van de WGA-vervolguitkering is ongeveer gelijk aan 0,7 * het arbeidsongeschiktheidspercentage * het wettelijke minimumloon. Met iedere euro aan extra inkomsten neemt het totale inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook met één euro toe, want de inkomsten uit arbeid worden niet (gedeeltelijk) verrekend met de WGA-vervolguitkering. In het inkomenstraject tot 50% van de resterende verdiencapaciteit is werken dus financieel lonend. Op het moment dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een inkomen gaat verdienen van 50% van zijn resterende verdiencapaciteit heeft hij aanspraak op een loonaanvulling. De hoogte daarvan bedraagt 70% van het verschil tussen het dagloon en de resterende verdiencapaciteit, wat - als het dagloon gelijk is aan het maatmaninkomen - overeen komt met 0,7 * het arbeidsongeschiktheidspercentage * het dagloon. De loonaanvulling is bij een inkomen gelijk aan 50% van de resterende verdiencapaciteit dus hoger dan de WGA-vervolguitkering, behalve ingeval het dagloon gelijk is aan het wettelijke minimumloon. In dat laatste geval is de loonaanvulling gelijk aan de WGA-vervolguitkering. In alle andere gevallen is, als gezegd, de loonaanvulling bij een inkomensniveau van 50% van de resterende verdiencapaciteit hoger dan de WGA-vervolguitkering. Het verschil tussen beide bedragen is groter naarmate het dagloon hoger is dan het minimumloon en naarmate de mate van arbeidsongeschiktheid groter is. Met andere woorden, het is afhankelijk van deze omstandigheden hoe groot de prikkelwerking is die van de inkomenseis uitgaat. Voorts heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in het inkomenstraject tussen 50% van de resterende verdiencapaciteit en 100% van de resterende verdiencapaciteit ook een financiële prikkel om meer te gaan werken: in dit traject neemt met iedere euro aan extra inkomsten het totale inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook met één euro toe, want de loonaanvulling bedraagt in dat traject een vast bedrag. Anders gezegd, de inkomsten uit arbeid worden in dat traject niet (gedeeltelijk) verrekend met de WGA-vervolguitkering. Tot slot heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook een financiële prikkel om meer te gaan verdienen dan zijn resterende verdiencapaciteit. In dat inkomenstraject geldt hetzelfde als in de loongerelateerde periode (zie hiervoor): bij iedere euro aan extra inkomsten neemt het totale inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte met €|0,30 toe, doordat €|0,70 wordt verrekend met de loonaanvulling.

     De WGA is dus zo vormgegeven dat er financiële prikkels bestaan om het werk te hervatten en om de werkzaamheden zoveel mogelijk uit te breiden. Deze prikkelstructuur is van groot belang voor het welslagen van de doeleinden van de WGA. De regering zal dan ook volgen of deze rblz.|64| prikkelstructuur niet wordt doorkruist en zal eventuele bovenwettelijke aanvullingen die sociale partners afspreken in CAO’s in dat licht beoordelen. Overigens is het van belang op te merken dat het onderhavige wetsvoorstel, dat in de plaats komt van de huidige WAO, is te beschouwen als compleet nieuw en dus niet als een wijziging van de WAO. Het zal daarom van de inhoud van de betreffende CAO of rechtspositieregeling afhangen of de bestaande afspraken over aanvullingen op de WAO-uitkeringen van kracht blijven naast of in aanvulling op uitkeringen ingevolge dit wetsvoorstel.

     De hierboven geschetste uitkeringsstructuur heeft tot gevolg dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte er belang bij heeft dat hij in een zo vroeg mogelijk stadium weet wat hij moet verdienen om voor de loonaanvulling in aanmerking te komen. Daarom zal hij bij de toekenning van de loongerelateerde WGA-uitkering worden geïnformeerd over deze inkomenseis en zal hem worden meegedeeld wat 50% van zijn resterende verdiencapaciteit op dat moment inhoudt. Daarbij zal wel de kanttekening worden geplaatst dat de resterende verdiencapaciteit in de loop der tijd nog kan wijzigen, omdat zijn arbeidsmogelijkheden kunnen toe- of afnemen. Vervolgens zal hem uiterlijk twee maanden vóór afloop van de loongerelateerde WGA-uitkering worden meegedeeld welk bedrag hij ten minste moet verdienen om voor de loonaanvulling in aanmerking te komen. Op deze manier wordt niet langer de mate van arbeidsongeschiktheid bepaalt, maar juist benadrukt welke mogelijkheden de werknemer wél heeft.

     Volledigheidshalve wordt hier opgemerkt dat de (tijdelijk) volledig arbeidsongeschikten niet aan de inkomenseis voor de loonaanvulling behoeven te voldoen. Dit betekent dat de tijdelijk volledig arbeidsongeschikte geen inkomen behoeft te verwerven om voor de loonaanvulling in aanmerking te komen. Bovendien kan de tijdelijk volledig arbeidsongeschikte alsnog in aanmerking komen voor een IVA-uitkering indien bij een herbeoordeling blijkt dat zijn volledige arbeidsongeschiktheid duurzaam is. In de bijlage wordt met voorbeelden toegelicht hoe de uitkeringsstructuur uitwerkt voor volledig arbeidsongeschikten.

     Evenals tijdens de loongerelateerde periode kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte in deze fase een beroep doen op de TW indien zijn (gezins)inkomen lager is dan het voor hem geldende sociaal minimum. In dat geval ontvangt hij, als gezegd, veelal een aanvulling tot dat minimum. Deze wet wordt zo aangepast dat een beroep op de Ioaw niet meer nodig is.

     Het uitkeringsregime voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikten vertoont materieel veel overeenkomsten met het voorstel in het SER-advies van 22 maart 2002. Wel is er qua vormgeving op vier punten sprake van een verschil.
• In de eerste plaats is er een verschil met betrekking tot de uitkeringsregeling waarop niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten een beroep moeten doen. De SER heeft voorgesteld dat gedeeltelijk arbeidsgeschikten bij (onvrijwillige) volledige werkloosheid aanspraak hebben op een WW-uitkering indien aan de WW-toetredingsvoorwaarden is voldaan. In het onderhavige wetsvoorstel wordt, anders dan in het SER-voorstel, één uitkeringsregime voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten geregeld. Bij volledige werkloosheid hebben gedeeltelijk arbeidsgeschikten aanspraak op een loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA, die qua hoogte en duur overeenkomt met de loongerelateerde WW-uitkering. Materieel betekent dit dus geen verschil. Wel maakt dit het stelsel voor werknemers en werkgevers inzichtelijker en bijgevolg meer klantvriendelijk en eenvoudiger uitvoerbaar. Bij afwisselend werken en niet werken rblz.|65| behoeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte immers niet afwisselend een beroep te doen op de WGA respectievelijk de WW.
• In de tweede plaats is er een verschil in de wijze waarop de uitkering bij werken wordt berekend. In het SER-voorstel is deze uitkering, loonaanvulling genoemd, een vast bedrag dat afhankelijk is van de mate van arbeidsongeschiktheid en het dagloon. Gevolg daarvan kan zijn dat het totale inkomen bij werken (loon plus loonaanvulling) lager kan zijn dan het inkomen bij niet werken (WW-uitkering). Een inkomensachteruitgang kan zich in het SER-voorstel ook voordoen als de arbeidsongeschiktheid van betrokkene afneemt doordat hij meer gaat verdienen. Dit komt door het hanteren van arbeidsongeschiktheidsklassen. Vanwege deze nadelen is in dit wetsvoorstel gekozen voor een loongerelateerde WGA-uitkering, waarvan de hoogte gelijk is aan 70% van het verschil tussen het dagloon en het met werken verdiende inkomen. Anders dan in het SER-voorstel gaat de betrokkene er daardoor altijd in inkomen op vooruit bij het aanvaarden van (meer) arbeid. Bij iedere euro aan extra inkomsten uit arbeid gaat hij er in totaal €|0,30 op vooruit, omdat €|0,70 wordt verrekend met de uitkering. Ook de uitkeringsstructuur na de loongerelateerde periode is zodanig vormgegeven dat (meer) werken altijd financieel lonend is.
• In de derde plaats is er na de loongerelateerde periode sprake van een verschil tussen de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de loonaanvulling. In het SER-voorstel heeft men aanspraak op een loonaanvulling, mits men inkomen uit feitelijke arbeid verwerft. Daarbij wordt geen eis gesteld aan de omvang van de inkomsten. Dit zou betekenen dat het verdienen van €|1,- voldoende is om voor de loonaanvulling in aanmerking te komen. Aan deze eis is derhalve snel voldaan. Daarentegen dient men in het wetsvoorstel ten minste 50% van zijn resterende verdiencapaciteit te benutten om in aanmerking te komen voor de loonaanvulling. Daarvan gaat een prikkel richting werknemer uit om te werken naar arbeidsvermogen.
• In de vierde plaats is er een verschil met betrekking tot de uitkering bij niet werken na de loongerelateerde periode. De SER heeft voorgesteld dat de betrokkene alsdan recht heeft op een individuele minimumuitkering, die geen vermogenstoets kent (overeenkomstig de huidige Ioaw) en evenmin een partnerinkomenstoets (in afwijking van de huidige Ioaw), met dien verstande dat indien de partner eveneens recht heeft op die minimumuitkering, een maximering plaatsvindt in die zin dat de partners gezamenlijk een uitkering ontvangen van maximaal 100% van het minimumloon. Aldus is ten aanzien van de huidige Ioaw sprake van een verdergaande mate van individualisering van uitkeringsrechten, hetgeen de SER van groot belang acht met het oog op het realiseren van economische zelfstandigheid. In het onderhavige wetsvoorstel heeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die niet of onvoldoende werkt, na de loongerelateerde periode aanspraak op een WGA-vervolguitkering en daarnaast eventueel op een TW-uitkering. De TW kent - evenals de Ioaw - geen vermogenstoets, maar wel een gezinsinkomenstoets. De belangrijkste reden om de gezinsinkomenstoets te handhaven, is dat een individuele minimumuitkering, zoals de SER die voorstelt, voor veel gedeeltelijk arbeidsgeschikten een hoger inkomen zou betekenen in vergelijking met de huidige situatie. Dit zou de financiële prikkel om werk te aanvaarden, verkleinen. In de huidige situatie hebben veel gedeeltelijk arbeidsgeschikten met een gecombineerde WAO- en WW-uitkering na eindiging van hun WW-uitkering geen recht op een Ioaw-uitkering vanwege de inkomsten van hun partner. Dit betekent dat zij "slechts" recht hebben op een gedeeltelijke WAO-uitkering. Deze uitkering is veelal lager dan 70% van het minimumloon, zodat een individuele uitkering op minimumniveau tot een hoger inkomen voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten zou leiden dan waar ze nu recht op hebben. Dat vermindert de financiële prikkel voor rblz.|66| deze groep om werk te aanvaarden, terwijl deze prikkel juist zou moeten worden vergroot, omdat een groot deel van deze groep momenteel niet werkt. Daarom is er in dit wetsvoorstel voor gekozen om de hoogte van de WGA-vervolguitkering (mede) te relateren aan het wettelijk minimumloon, dat in veel gevallen lager zal zijn dan het huidige WAO-vervolgdagloon. Dit stimuleert de niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten om hun resterende verdiencapaciteit te benutten.

9. Het recht op uitkering

     In de vorige twee hoofdstukken is ingegaan op de hoogte en duur van de verschillende uitkeringen die op basis van dit wetsvoorstel kunnen worden verkregen. In dit hoofdstuk komt aan de orde wanneer een recht op uitkering ontstaat, wanneer dit recht eindigt en wanneer het herleeft. Het UWV stelt vast of in het individuele geval aan de voorwaarden voor het ontstaan of herleven van het recht is voldaan dan wel of zich een eindigingsgrond voordoet. Daarbij heeft het UWV geen beleidsvrijheid: als aan de in de wet genoemde voorwaarden voor het ontstaan of herleven van het recht is voldaan, heeft de betrokkene recht op een uitkering; zo niet, dan heeft hij geen recht op een uitkering. En als zich een in de wet genoemde eindigingsgrond voordoet, stelt het UWV vast dat het recht op uitkering is geëindigd.

     Bij lezing van het navolgende is het volgende van belang. Het wetsvoorstel onderscheidt twee rechten: een recht op uitkering ingevolge de IVA (ook wel IVA-uitkering genoemd) en een recht op uitkering ingevolge de WGA (ook wel WGA-uitkering genoemd). Het object van het recht, de IVA-uitkering of de WGA-uitkering, is niet een vast bedrag, maar kan qua hoogte variëren in de loop der tijd. Behalve van inkomsten uit arbeid is dit vooral het gevolg van een andere berekeningswijze. Om dat laatste onderscheid duidelijk te maken, is in hoofdstuk 8 gesproken van de loongerelateerde WGA-uitkering respectievelijk WGA-vervolguitkering of loonaanvulling. Het is echter niet zo dat het recht op WGA-uitkering eindigt aan het eind van de loongerelateerde fase; dit recht loopt in beginsel door, zij het dat de hoogte van de uitkering op een andere wijze wordt berekend. Deze wijziging wordt verwoord door te spreken over de loongerelateerde WGA-uitkering respectievelijk de WGA-vervolguitkering of loonaanvulling, maar het betreft formeel gesproken één recht op WGA-uitkering. Het recht op WGA-uitkering loopt ook door als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die minder verdient dan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit zijn werkzaamheden zodanig uitbreidt dat hij alsnog dat bedrag gaat verdienen. Deze uitbreiding heeft wel tot gevolg dat hij een hogere uitkering, loonaanvulling genoemd, ontvangt.

9.1. Ontstaan van het recht op uitkering

     Uitgangspunt is dat direct na afloop van de wachttijd van 104 weken, waarin recht op loondoorbetaling of ziekengeld bestond, moet worden voldaan aan alle ontstaansvoorwaarden voor het recht op een IVA- of een WGA-uitkering. In een viertal situaties kan het recht echter op een latere datum ontstaan, als op dat moment alsnog aan alle ontstaansvoorwaarden is voldaan.

     In de eerste plaats kan het zijn dat de werkgever na afloop van de wachttijd het loon door moet betalen. Dit kan zich in de volgende drie gevallen voordoen.
• Ten eerste als het UWV de loondoorbetalingsplicht heeft verlengd, omdat de werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft verricht. In dat geval ontstaat het recht op een IVA- of een rblz.|67| WGA-uitkering als de periode is verstreken waarmee de loondoorbetalingsplicht is verlengd.
• Ten tweede loopt de loondoorbetalingsplicht van de werkgever na de wachttijd door als hij zijn werknemer te laat heeft ziek gemeld bij het UWV. De duur van de verlenging van de loondoorbetalingsperiode is in dit geval gelijk aan het aantal dagen dat de ziekmelding te laat is gedaan.
• Ten derde loopt de loondoorbetalingsplicht door als de werkgever en de betrokken werknemer daartoe gezamenlijk een verzoek hebben ingediend bij het UWV. Deze vrijwillige verlenging van de loondoorbetalingsperiode bestaat ook nu reeds in de WAO. Deze keuzemogelijkheid kan onnodig verblijf in de uitkering, omdat het herstelproces nog gaande is, voorkomen.

     In de tweede plaats kan de betrokkene na afloop van de wachttijd van 104 weken én de loondoorbetalingsplicht recht hebben op een IVA-uitkering, omdat hij aan de ontstaansvoorwaarden voor dat recht voldoet. Hij heeft dan uiteraard geen recht op een WGA-uitkering. Als de betrokkene op een later moment echter wordt afgeschat, dat wil zeggen als wordt vastgesteld dat hij niet meer volledig en duurzaam arbeidsongeschikt maar wel gedeeltelijk arbeidsgeschikt is, dan ontstaat alsnog recht op een WGA-uitkering, mits wordt voldaan aan de referte-eis (zie hierna) en zich op dat moment geen uitsluitingsgrond voordoet. Ook de omgekeerde situatie kan zich voordoen: de betrokkene is na afloop van de wachttijd van 104 weken én de loondoorbetalingsplicht gedeeltelijk arbeidsgeschikt, maar niet volledig duurzaam arbeidsongeschikt. Als op een later moment wordt vastgesteld dat de betrokkene volledig duurzaam arbeidsongeschikt is, heeft hij alsnog recht op een IVA-uitkering.

     In de derde plaats kan de betrokkene na afloop van de wachttijd van 104 weken én de loondoorbetalingsplicht minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn, maar wel aan alle overige ontstaansvoorwaarden voor het recht op een IVA- of WGA-uitkering voldoen. Als de betrokkene binnen vier weken na het einde van de loondoorbetalingsplicht ten minste 35% of duurzaam volledig arbeidsongeschikt wordt, ontstaat alsnog recht op een WGA respectievelijk IVA-uitkering. Deze regeling komt overeen met het huidige artikel 19, derde lid, WAO en heeft te maken met het feit dat perioden van arbeidsongeschiktheid die elkaar met een onderbreking van minder dan vier weken opvolgen, worden samengeteld. In dit geval doet niet ter zake wat de oorzaak is van de arbeidsongeschiktheid die intreedt binnen vier weken na de loondoorbetalingsperiode. Deze oorzaak is wel van belang bij de volgende regeling. Als binnen vijf jaar na het einde van de loondoorbetalingsplicht de arbeidsongeschiktheid van betrokkene zodanig toeneemt dat hij ten minste 35% of volledig duurzaam arbeidsongeschikt is, dan ontstaat alsnog recht op een WGA- respectievelijk IVA-uitkering, mits de toegenomen arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak op basis waarvan de betrokkene recht had op loondoorbetaling of ziekengeld. Bovendien dient zich op dat moment geen uitsluitingsgrond voor te doen. De mogelijkheid dat het recht alsnog op een later moment kan ontstaan bij toegenomen arbeidsongeschiktheid uit dezelfde oorzaak is een voorzetting van het huidige beleid (artikel 43a WAO).

     In de vierde plaats kan na afloop van de wachttijd van 104 weken én de loondoorbetalingsplicht zich een uitsluitingsgrond voordoen, terwijl de betrokkene wel aan alle overige ontstaansvoorwaarden voor het recht op een IVA- of WGA-uitkering voldoet. Een uitsluitingsgrond houdt in dat een recht op uitkering niet ontstaat of een bestaand recht eindigt als de bedoelde omstandigheid zich in het individuele geval voordoet. Bij het ontstaan van het recht op uitkering moet in tweeërlei opzicht onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende uitsluitingsgronden. Ten eerste rblz.|68| zijn er enkele uitsluitingsgronden (65 jaar worden, overlijden en vrijstelling van verzekering wegens gemoedsbezwaren) die, als ze zich hebben voorgedaan in de loondoorbetalingsperiode of zich voordoen op de eerste dag na afloop van de loondoorbetalingsperiode, ertoe leiden dat een recht op uitkering ook later niet alsnog kan ontstaan. Men zou ze kunnen aanmerken als "definitieve" uitsluitingsgronden. Bij de overige uitsluitingsgronden kan het recht op een uitkering in beginsel wel alsnog later ontstaan, en wel op het moment dat ze zich niet meer voordoen. Aan de mogelijkheid voor het alsnog ontstaan van het recht op uitkering wordt in een aantal gevallen echter een begrenzing in de tijd gesteld. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de IVA en de WGA. Bij de hier bedoelde uitsluitingsgronden, te weten detentie ("rechtens zijn vrijheid zijn ontnomen") en wonen buiten Nederland, kan het recht op een IVA-uitkering alsnog ontstaan, ongeacht hoe lang de uitsluitingsgrond zich heeft voorgedaan. Het argument hiervoor is dat de volledig én duurzaam arbeidsongeschikte na zijn detentie geen arbeid kan verrichten, maar de gedeeltelijk arbeidsgeschikte is daartoe wel in staat. Daarom geldt voor het alsnog ontstaan van een recht op een uitkering ingevolge de WGA wel een beperking in de tijd: binnen vijf jaar na afloop van de wachttijd of de loondoorbetalingsplicht dienen de uitsluitingsgronden detentie en wonen buiten Nederland zich niet meer voor te doen, wil het recht op een WGA-uitkering alsnog kunnen ontstaan. Deze termijn is gelijk aan de termijn dat het recht op WGA-uitkering alsnog kan ontstaan als de betrokkene minder dan 35% arbeidsongeschikt is na afloop van de wachttijd of de loondoorbetalingsplicht. Eén en ander betekent dat een recht op een WGA-uitkering dat niet ontstaat na afloop van de wachttijd of de loondoorbetalingsplicht, niet meer kan ontstaan als sindsdien vijf jaar zijn verstreken.

Ontstaansvoorwaarden

     Het recht op de IVA- en het recht op de WGA-uitkering hebben een aantal gemeenschappelijke ontstaansvoorwaarden. Daarnaast heeft ieder recht zijn eigen specifieke ontstaansvoorwaarden. Deze voorwaarden worden hieronder op een rij gezet en sommige worden van kort commentaar voorzien. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting.

     Het recht op de IVA- en het recht op de WGA-uitkering hebben de volgende ontstaansvoorwaarden gemeenschappelijk:
• De betrokkene dient tot de kring van verzekerden te behoren. Hij dient verzekerd te zijn op het moment van het intreden van de ongeschiktheid tot het verrichten van de bedongen of zijn arbeid vanwege ziekte of gebrek, dat wil zeggen op de eerste ziektedag. De kring van verzekerden in dit wetsvoorstel is gelijk aan de kring van verzekerden in de huidige WAO. Er is geen aanleiding tot uitbreiding of beperking van de huidige kring van verzekerden, die bestaat uit werknemers en daarmee gelijkgestelden, alsmede enkele categorieën uitkeringsgerechtigden.
• De wachttijd moet zijn vervuld. Dit houdt in dat de betrokkene onafgebroken gedurende 104 weken ongeschikt is geweest tot het verrichten van de bedongen of zijn arbeid wegens ziekte of gebrek. In die periode had hij recht op loondoorbetaling of recht op ziekengeld. De periode van 104 weken begint te lopen vanaf de eerste ziektedag. Voor het bepalen van het tijdvak van 104 weken worden periodes van arbeidsongeschiktheid samengeteld indien zij elkaar met een onderbreking van minder dan vier weken opvolgen.
• Er mag zich geen uitsluitingsgrond voordoen. Deze zijn hiervoor reeds genoemd.
• De betrokkene mag niet volledig arbeidsongeschikt zijn geweest bij de aanvang van de verzekering. Evenmin ontstaat er recht op een uitkering rblz.|69| als de betrokkene binnen een halfjaar na aanvang van de verzekering volledig arbeidsongeschikt wordt, terwijl zijn gezondheidstoestand bij aanvang van de verzekering het intreden van die arbeidsongeschiktheid kennelijk moest doen verwachten. Ook dit is een voortzetting van het huidige beleid (artikel 30 WAO) en berust op de gedachte dat het verzekerde risico niet reeds mag zijn ingetreden voordat men verzekerd is ("brandende huizen kan men niet verzekeren").

     Voor het ontstaan van het recht op de IVA-uitkering geldt daarnaast dat de betrokkene volledig én duurzaam arbeidsongeschikt dient te zijn. Op de inhoud en betekenis van deze voorwaarde is in hoofdstuk 5 reeds uitvoerig ingegaan.

     Voor het ontstaan van het recht op de WGA-uitkering geldt daarnaast dat de betrokkene gedeeltelijk arbeidsgeschikt dient te zijn. Ook op deze voorwaarde is in hoofdstuk 5 reeds uitvoerig ingegaan. Voorts geldt nog de volgende bijzonderheid in de WGA. Alleen degene die voldoet aan de referte-eis heeft eerst aanspraak op de loongerelateerde WGA-uitkering. Dit heeft de volgende achtergrond. Zoals gezegd, is de WW voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten in de WGA geïncorporeerd. De betrokkene heeft daarom aanspraak op een loongerelateerde WGA-uitkering, ongeacht of hij wel of niet werkt. Daarom is de referte-eis uit de WW in dit wetsvoorstel overgenomen. De referte-eis houdt in dat de betrokkene in de 39 weken onmiddellijk voorafgaande aan de eerste dag na afloop van de wachttijd of de loondoorbetalingsperiode, in ten minste 26 weken als werknemer arbeid moet hebben verricht. Op deze wijze geldt dezelfde dag als ijkpunt die geldt voor degenen die na twee jaar ziekte een beroep doen op de WW, omdat ze minder dan 35% arbeidsongeschikt en werkloos zijn. Het is bij de bepaling van de 26 weken niet van belang hoeveel dagen per week is gewerkt: één werkdag is reeds voldoende om als week meegeteld te worden. Het aantal uren dat men op een dag werkt, doet evenmin ter zake. Voorts kunnen weken waarin geen arbeid is verricht met gewerkte weken worden gelijkgesteld, zoals de weken waarover de werknemer zonder te werken loon heeft ontvangen (bijvoorbeeld in geval van vakantie of feestdagen). Bij de vaststelling van de 39 weken (de zogenaamde referteperiode) blijven bepaalde weken buiten beschouwing. Een voorbeeld betreft de weken van ziekte of arbeidsongeschiktheid waardoor de verzekerde in het geheel niet tot werken in staat was. In dat geval wordt de referteperiode verlengd met de duur van de ziekte of arbeidsongeschiktheid. De verlenging vindt plaats met de gehele periode van ziekte of arbeidsongeschiktheid, ook indien die periode zelf voor een deel buiten de (niet-verlengde) referteperiode valt.

     Na de loongerelateerde fase heeft de betrokkene aanspraak op een loonaanvulling of een WGA-vervolguitkering. Ook de gedeeltelijk arbeidsgeschikte die niet aan de referte-eis voldoet, kan hierop aanspraak maken. Anders gezegd, deze heeft geen aanspraak op een loongerelateerde uitkering, maar is direct aangewezen op de loonaanvulling of de WGA-vervolguitkering. In het vorige hoofdstuk is reeds uitgebreid ingegaan op de vraag wanneer iemand in aanmerking komt voor de loonaanvulling dan wel de WGA-vervolguitkering.

9.2. Eindiging van het recht op uitkering

     Een recht op uitkering dat is ontstaan, bestaat totdat het UWV vaststelt dat zich een in de wet genoemde eindigingsgrond voordoet. Eindiging van een recht houdt in dat de betrokkene geen aanspraak meer heeft jegens het UWV of zijn (ex-)werkgever tot het betalen van een uitkering. Het betekent echter niet altijd het definitieve einde van het recht: een geëindigd rblz.|70| recht kan onder bepaalde - in de wet genoemde - voorwaarden herleven (zie paragraaf 9.3).

     Het recht op de IVA- en het recht op de WGA-uitkering hebben de volgende gemeenschappelijke eindigingsgronden:
• Het verstrijken van de uitkeringsduur. In het vorige hoofdstuk is ingegaan op de duur van de verschillende uitkeringen.
• Het zich voordoen van een uitsluitingsgrond. Deze zijn hiervoor reeds genoemd.

     Het recht op de IVA-uitkering eindigt daarnaast als de betrokkene niet meer volledig én duurzaam arbeidsongeschikt is.

     Het recht op de WGA-uitkering eindigt in beginsel ook als de betrokkene niet meer gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. Daarop geldt een uitzondering als de betrokkene een WGA-uitkering in de loongerelateerde fase ontvangt. In die fase eindigt het recht op de WGA-uitkering niet als hij minder dan 35% arbeidsongeschikt wordt. De reden daarvan is dat de loongerelateerde WGA-uitkering in de plaats komt van de WW-uitkering. De WW kent een dergelijke eindigingsgrond niet. Als het recht op de WGA-uitkering in de loongerelateerde fase op basis van deze grond wel zou eindigen, zou dat meebrengen dat de betrokkene:
• Ofwel nog eens een WW-uitkering kan claimen die even lang duurt als de loongerelateerde WGA-uitkering, en wel vanwege dezelfde periode van werken voor ingang van het recht op de WGA-uitkering. Dat zou betekenen dat de betrokkene tweemaal een (volledige) uitkering ontvangt: eenmaal omdat hij na de loondoorbetalingsperiode gedeeltelijk arbeidsgeschikt is en eenmaal omdat hij na de loondoorbetalingsperiode (gedeeltelijk) werkloos is.
• Ofwel geen recht op een WW-uitkering heeft, omdat hij niet aan de referte-eis voldoet, terwijl zijn loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA (veel) korter heeft geduurd dan waar hij ingevolge de WW recht op zou hebben gehad als hij direct na twee jaar ziekte minder dan 35% arbeidsongeschikt zou zijn geweest.

     Na de loongerelateerde fase eindigt het recht op de WGA-uitkering dus in beginsel wel als de betrokkene niet meer gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. Daarbij geldt in het algemeen een uitlooptermijn van twee maanden. Voorts is het volgende van belang. Als de betrokkene vanwege zijn inkomsten uit arbeid minder dan 35% arbeidsongeschikt wordt verklaard, eindigt het recht pas één jaar later. Dit is bedoeld om hem te stimuleren zijn werkzaamheden zoveel mogelijk uit te breiden. De betrokkene zou hiervan kunnen worden weerhouden als hij meer kan verdienen dan 65% van zijn (gemaximeerde) dagloon.

     Na eindiging van het recht op de WGA-uitkering kan de betrokkene eventueel een WW-uitkering ontvangen op basis van de periode van werken tijdens het ontvangen van de WGA-uitkering. In dit geval is er dus geen sprake van dat de betrokkene tweemaal een uitkering claimt vanwege dezelfde periode van werken.

9.3. Herleving van het recht op uitkering

     Een geëindigd recht kan, als gezegd, onder bepaalde voorwaarden weer herleven. Herleving heeft tot gevolg dat het oude recht weer bestaat en dat - althans ingeval recht bestond op de loongerelateerde uitkering - deze uitkering zoveel later eindigt als de periode van onderbreking heeft geduurd. De belangrijkste voorwaarde voor herleving is dat de grond op basis waarvan het recht is geëindigd zich niet langer voordoet. Voorts wordt in een aantal gevallen een begrenzing in de tijd gesteld (een zogenaamde rblz.|71| herlevingstermijn), dat wil zeggen dat de eindigingsgrond zich binnen een bepaalde tijd niet meer moet voordoen.

     Bij de volgende eindigingsgronden kan een recht op uitkering herleven:
• Het recht op de IVA- of de WGA-uitkering is geëindigd omdat de verzekerde minder dan 35% arbeidsongeschikt is. Als de betrokkene opnieuw volledig én duurzaam arbeidsongeschikt of gedeeltelijk arbeidsgeschikt wordt, kan het recht op uitkering herleven als de toegenomen arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak op basis waarvan het geëindigde recht bestond. In dit geval geldt een herlevingstermijn van vijf jaar.
• Het recht op de IVA- of de WGA-uitkering is geëindigd omdat de betrokkene buiten Nederland woont, omdat hem rechtens zijn vrijheid is ontnomen of - bij de loongerelateerde WGA-uitkering - omdat de betrokkene een uitkering ingevolge de Wet arbeid en zorg ontvangt. In dit geval geldt voor het recht op de IVA-uitkering een onbeperkte herlevingstermijn en voor het recht op de WGA-uitkering een herlevingstermijn van vijf jaar. In paragraaf 9.1 is reeds ingegaan op de reden van dit onderscheid.

     Bij de situatie dat de hiervoor genoemde eindigingsgronden zich tegelijkertijd of aansluitend voordoen, is voorts het volgende van belang. Het recht op de WGA-uitkering kan niet meer herleven als het recht reeds vijf jaar geëindigd is geweest. Dit betekent bijvoorbeeld dat het recht niet meer kan herleven als de betrokkene eerst vier jaar minder dan 35% arbeidsongeschikt is geweest en vervolgens aansluitend meer dan één jaar buiten Nederland woont.

9.4. Toe- en afname van de mate van arbeidsongeschiktheid

     Hiervoor is in de paragraaf over het ontstaan van het recht op uitkering reeds aangegeven dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte die op een later moment volledig duurzaam arbeidsongeschikt wordt alsnog recht heeft op een IVA-uitkering. Dit is onder meer van belang voor iemand met een chronisch progressieve ziekte. Aan het ontstaan van het recht op een IVA-uitkering worden geen andere voorwaarden gesteld dan dat de betrokkene tijdens het ontvangen van een WGA-uitkering bij een herbeoordeling volledig en duurzaam arbeidsongeschikt wordt verklaard. Het recht op de IVA-uitkering gaat direct in, dat wil zeggen er geldt geen wachttijd.

     Ingeval bij de herbeoordeling blijkt dat de mate van arbeidsongeschiktheid van degene met een WGA-uitkering is toegenomen, maar dat hij niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, dan heeft dat de volgende gevolgen:
• Als de gedeeltelijkrb aeidsgeschikte een loongerelateerde WGA-uitkering ontvangt, heeft een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid geen gevolgen voor zijn uitkering. De hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering is immers onafhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid. Wel impliceert de toename van de mate van arbeidsongeschiktheid dat de voorwaarde om daarna in aanmerking te komen voor de loonaanvulling, te weten het benutten van 50% van de resterende verdiencapaciteit, voor de betrokkene lager uitvalt dan bij het ontstaan van het recht op de loongerelateerde WGA-uitkering. Een uitzondering op het voorgaande geldt als de betrokkene de bodemuitkering, te weten ter hoogte van de WGA-vervolguitkering, ontvangt. In dat geval heeft een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid wel gevolgen voor de hoogte van de uitkering. Daarbij geldt een wachttijd van twee maanden.
• Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een WGA-vervolguitkering rblz.|72| ontvangt, betekent een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid dat zijn resterende verdiencapaciteit lager is. Afhankelijk van zijn eventuele inkomsten heeft dit tot gevolg dat de betrokkene recht heeft op een loonaanvulling of op een hogere WGA-vervolguitkering. In beide gevallen geldt een wachttijd van twee maanden.
• Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een loonaanvulling ontvangt, impliceert een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid dat zijn resterende verdiencapaciteit lager is dan vóór de herbeoordeling. De toename heeft echter geen gevolgen voor zijn uitkering, omdat de hoogte van de loonaanvulling onafhankelijk is van de mate van arbeidsongeschiktheid. Ook in dit geval geldt een uitzondering als de betrokkene de bodemuitkering ontvangt. In dat geval wordt de loonaanvulling na een wachttijd van twee maanden verhoogd.

     Het voorgaande is het meest eenvoudige systeem. Een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid betekent altijd dat de betrokkene in aanmerking komt voor de IVA als hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is geworden, dat de inkomenseis voor de loonaanvulling lager wordt gesteld of dat de WGA-vervolguitkering wordt verhoogd. Daarbij is niet - zoals in de huidige WAO - van belang of de mate van arbeidsongeschiktheid vóór de toename meer of minder dan 45% is (zie artikel 38, eerste lid, WAO), de toename voortvloeit uit dezelfde of een andere oorzaak (zie artikel 39a, eerste lid, WAO) en of de betrokkene werkt naast zijn uitkering (zie artikel 37, tweede lid, WAO). Het is derhalve een bijzonder gunstige regeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten: ook iemand die bijvoorbeeld 20 jaar lang niet heeft gewerkt naast zijn WGA-vervolguitkering krijgt aanspraak op de loonaanvulling of de IVA-uitkering als hij volledig arbeidsongeschikt raakt, ongeacht de oorzaak van de toename van arbeidsongeschiktheid. Dit is echter aanvaardbaar, want anders moet een complexe regeling worden ontworpen om te discrimineren tussen de situaties waarin een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid wel tot de hiervoor genoemde gevolgen kan leiden en de situaties waarin dat niet kan gebeuren. De regeling is in feite een voortzetting van het huidige beleid ten aanzien van WAO-gerechtigden die ten minste 45% arbeidsongeschikt zijn: hun WAO-uitkering wordt - zonder nadere voorwaarden - na een wachttijd van vier weken verhoogd (artikel 38, eerste lid, WAO).

     Bij de herbeoordeling kan ook blijken dat de mate van arbeidsongeschiktheid is afgenomen. Als dit wordt vastgesteld bij degene die een IVA-uitkering ontvangt, heeft dit tot gevolg dat deze wordt beëindigd als de mate van arbeidsongeschiktheid is afgenomen tot minder dan 80%. In plaats daarvan heeft de betrokkene recht op de loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA, mits hij voldoet aan de referte-eis en gedeeltelijk arbeidsgeschikt is. Als niet aan de eerstgenoemde voorwaarde wordt voldaan, komt de betrokkene in aanmerking voor de WGA-vervolguitkering of de loonaanvulling. Als (ook) niet aan de laatstgenoemde voorwaarde wordt voldaan, komt de betrokkene eventueel in aanmerking voor een WW-uitkering of een Wwb-uitkering. In dat geval geldt een uitlooptermijn van twee maanden alvorens de IVA-uitkering daadwerkelijk wordt beëindigd, teneinde de betrokkene in staat te stellen zich op zijn nieuwe inkomenssituatie voor te bereiden.

     Ingeval de mate van arbeidsongeschiktheid afneemt van degene die een uitkering ingevolge de WGA ontvangt, dan heeft dat de volgende gevolgen:
• Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een loongerelateerde WGA-uitkering ontvangt, heeft een afname van de mate van arbeidsongeschiktheid geen gevolgen voor zijn uitkering, behalve als hij de bodemuitkering ontvangt. In dat laatste geval wordt de uitkering na rblz.|73| twee maanden verlaagd. Als de mate van arbeidsongeschiktheid afneemt naar een percentage lager dan 35, heeft dat ook geen gevolgen voor de uitkering. De reden hiervan is reeds uiteengezet in de paragraaf over de eindiging van het recht op uitkering (zie paragraaf 9.2).
• Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een WGA-vervolguitkering ontvangt, heeft een afname van de mate van arbeidsongeschiktheid tot gevolg dat hetzij deze uitkering wordt verlaagd (hierbij geldt een overgangstermijn van twee maanden), hetzij dat het recht op deze uitkering - ingeval de betrokkene minder dan 35% arbeidsongeschikt is - wordt beëindigd. In dat laatste geval geldt in beginsel een uitlooptermijn van twee maanden alvorens de WGA-vervolguitkering daadwerkelijk wordt verlaagd of beëindigd. Hierop geldt dezelfde uitzondering als bij de volgende categorie.
• Als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een loonaanvulling ontvangt, heeft een afname van de mate van arbeidsongeschiktheid hetzij geen gevolgen (tenzij de bodemuitkering wordt ontvangen), hetzij tot gevolg dat aanspraak bestaat op een WGA-vervolguitkering (hierbij geldt in beginsel een overgangstermijn van twee maanden; voor volledig arbeidsongeschikten geldt een overgangstermijn van 24 maanden), hetzij tot gevolg dat het recht op loonaanvulling wordt beëindigd. In dat laatste geval geldt in beginsel een uitlooptermijn van twee maanden alvorens het recht op loonaanvulling daadwerkelijk wordt beëindigd. Hierop geldt de volgende uitzondering. Ingeval de mate van arbeidsongeschiktheid is afgenomen tot minder dan 35%, omdat de betrokkene meer is gaan verdienen dan 65% van zijn (gemaximeerde) dagloon. De reden voor deze uitzondering is toegelicht in de paragraaf over de eindiging van het recht op uitkering (zie paragraaf 9.2).

9.5. Twee dienstbetrekkingen

     Er kunnen zich complexe situaties voordoen als de gedeeltelijk arbeidsgeschikte - al dan niet gelijktijdig - twee dienstbetrekkingen heeft. In deze paragraaf worden de volgende vijf situaties onderscheiden en toegelicht:
1. De werknemer heeft twee dienstbetrekkingen (A en B) en kan wegens ziekte zijn arbeid in beide dienstbetrekkingen niet meer verrichten.
2. De werknemer heeft twee dienstbetrekkingen en kan wegens ziekte zijn arbeid in één van beide dienstbetrekkingen (dienstbetrekking A) niet meer verrichten.
3. In afwijking van de vorige situatie kan de werknemer, nadat hij zijn werkzaamheden in één van beide dienstbetrekkingen (dienstbetrekking A) wegens ziekte heeft neergelegd, binnen 104 weken daarna wegens ziekte ook zijn arbeid in de andere dienstbetrekking (dienstbetrekking B) niet meer verrichten.
4. In afwijking van de vorige drie situaties is één van beide dienstbetrekkingen (dienstbetrekking B) een dienstbetrekking in de zin van artikel 4 of 5 ZW/WAO.
5. De werknemer heeft één dienstbetrekking (dienstbetrekking A) en kan wegens ziekte zijn arbeid niet meer verrichten. Na 104 weken heeft hij aanspraak op een WGA-uitkering. Daarna aanvaardt hij arbeid in dienstbetrekking B. Vervolgens kan hij wegens ziekte zijn arbeid in dienstbetrekking B niet meer verrichten.

Deze situaties worden hierna achtereenvolgens besproken.

     De eerste situatie is dat een werknemer twee dienstbetrekkingen (A en B) heeft en wegens ziekte zijn werkzaamheden in beide dienstbetrekkingen niet meer kan verrichten, dat wil zeggen dat hij zich op dezelfde dag bij beide werkgevers ziek meldt. Na 104 weken zou hij, omdat hij twee dienstbetrekkingen heeft, aanspraak kunnen maken op twee loongerelateerde rblz.|74| WGA-uitkeringen, althans als aan alle voorwaarden voor het recht op uitkering is voldaan. In het wetsvoorstel is echter geregeld dat in deze situatie er één recht op een WGA-uitkering ontstaat. Het dagloon van deze uitkering wordt berekend aan de hand van het loon uit alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het refertejaar heeft vervuld. De omstandigheid dat de betrokkene twee dienstbetrekkingen heeft vervuld, heeft geen invloed op de wijze waarop de duur van de loongerelateerde WGA-uitkering wordt berekend.

     Het voorgaande geldt ook ingeval in één dienstbetrekking niet aan alle voorwaarden voor het recht op de loongerelateerde WGA-uitkering is voldaan, bijvoorbeeld als de werknemer slechts kort in dienstbetrekking B heeft gewerkt waardoor niet aan de referte-eis wordt voldaan.

     De tweede situatie is dat een werknemer twee dienstbetrekkingen (A en B) heeft en wegens ziekte zijn werkzaamheden in dienstbetrekking A niet meer kan verrichten. Wel kan hij zijn werkzaamheden in dienstbetrekking B blijven verrichten. Na 104 weken ziekte kan hij vanwege gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid aanspraak maken op een loongerelateerde WGA-uitkering. Ook in dit geval wordt het dagloon van deze uitkering berekend aan de hand van het loon uit alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het refertejaar heeft vervuld. Dit heeft de volgende reden. Stel dat het loon in dienstbetrekking A €|70,- is en in dienstbetrekking B €|30,-. Als het dagloon zou worden bepaald door het loon uit de dienstbetrekking waarin hij ziek is geworden, zou zijn dagloon dus €|70,- zijn. De hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering is echter geen 70% van die €|70,-, maar 70% van €|40,- (hij verdient immers met werken een inkomen van €|30,-). Als daarentegen het dagloon wordt gesteld op €|100,- (de optelsom van de lonen per dag in beide dienstbetrekkingen), bedraagt zijn loongerelateerde WGA-uitkering 70% * (€|100,- - €|30,-). Dit is het gewenste resultaat.

     De derde situatie is een wijziging van de vorige casus: nadat de betreffende werknemer zijn werkzaamheden in dienstbetrekking A wegens ziekte niet meer kan verrichten, moet hij vervolgens binnen 104 weken daarna tevens zijn werkzaamheden in dienstbetrekking B wegens ziekte neerleggen. Ook in dit geval wordt het dagloon uiteraard berekend aan de hand van het loon uit alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het refertejaar heeft vervuld.
     De bepaling van de duur van de loongerelateerde WGA-uitkering is in dit geval echter ingewikkelder. De duur van de loongerelateerde WGA-uitkering wordt in eerste instantie bepaald door berekening van het arbeidsverleden op het moment waarop de betrokkene zijn werkzaamheden heeft neergelegd in dienstbetrekking A. De duur kan echter worden verlengd nadat de betrokkene in dienstbetrekking B 104 weken niet heeft gewerkt wegens ziekte. Aan de hand van het arbeidsverleden op dat moment wordt de einddatum berekend van de loongerelateerde WGA-uitkering die de betrokkene op basis van dienstbetrekking B zou hebben ontvangen. Als deze einddatum ligt na de einddatum van de loongerelateerde WGA-uitkering die hij reeds (op basis van dienstbetrekking A) ontvangt, wordt laatstgenoemde einddatum verschoven naar eerstgenoemde einddatum. Ingeval de betrokkene reeds een WGA-vervolguitkering of loonaanvulling ontvangt, wordt deze omgezet in een loongerelateerde WGA-uitkering met diezelfde einddatum.

     De vierde situatie is dat een werknemer een dienstbetrekking A in de zin van artikel 3 ZW/WAO heeft en daarnaast een dienstbetrekking B in de zin van artikel 4 of 5 ZW/WAO (bijvoorbeeld thuiswerker).
     rblz.|75| In deze situatie kunnen de drie hiervoor genoemde situaties zich voordoen. Ook in dit geval wordt het dagloon van de WGA-uitkering berekend aan de hand van het loon uit alle dienstbetrekkingen die de werknemer in het refertejaar heeft vervuld. Dat levert in alle situaties dezelfde uitkomsten op. Wel wordt bij de hiervoor als derde genoemde situatie aangetekend dat zich een samenloop van ZW- en WGA-uitkering voordoet vanaf het moment dat de betrokkene zijn werkzaamheden in dienstbetrekking B neerlegt. Deze ZW-uitkering komt "gewoon" tot uitbetaling, maar zal worden gelijkgesteld met het ontvangen van loon, zodat 70% ervan wordt verrekend met de loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA.

     De vijfde situatie oogt relatief eenvoudig, maar is het meest complex. Deze situatie wordt daarom met een cijfervoorbeeld toegelicht. De betrokkene werkt in dienstbetrekking A tegen een loon per dag van €|100,-. Na twee jaar ziekte heeft hij recht op een loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA van €|70,-. Daarna gaat hij in dienstbetrekking B werken (dan wel passende arbeid bij werkgever A verrichten) tegen een loon per dag van €|50,-, waardoor zijn loongerelateerde WGA-uitkering wordt verlaagd naar €|35,-. Vervolgens kan hij wegens ziekte zijn werkzaamheden in dienstbetrekking B niet meer verrichten. Vanwege de no-riskpolis heeft de werknemer in dit geval aanspraak op een ZW-uitkering en mag de werkgever het loon verminderen met deze ZW-uitkering. Doordat de ZW-uitkering, als gezegd, gelijk wordt gesteld met loon, heeft de ziekte van de werknemer geen invloed op de hoogte van zijn loongerelateerde WGA-uitkering; deze blijft €|35,- bedragen.
     Na 104 weken wegens ziekte niet gewerkt te hebben in dienstbetrekking B heeft de betrokkene in beginsel aanspraak op een nieuwe, tweede loongerelateerde uitkering ingevolge de WGA, althans als aan alle voorwaarden voor het recht op uitkering is voldaan. Deze tweede uitkering komt echter "slechts" tot uitbetaling indien en voor zover deze hoger is dan de eerste WGA-uitkering. Met andere woorden, de eerste WGA-uitkering wordt gekort op de tweede WGA-uitkering. Op deze manier wordt voorkomen dat zich een opeenstapeling van aanspraken ingevolge de WGA kan voordoen, opdat de betrokkene niet meer aan uitkering ingevolge de WGA kan ontvangen dan hij ooit heeft verdient. Zo zou de betrokkene in dit voorbeeld - na 104 weken ziekte in dienstbetrekking B - aanspraak hebben op een tweede loongerelateerde WGA-uitkering van €|35,-. Op dat moment stijgt zijn eerste loongerelateerde WGA-uitkering echter ook van €|35,- naar €|70,-. Zonder anticumulatie zou zijn totale uitkering (€|105,-) dus hoger zijn dan zijn oude loon (€|100,-).

10. Uitvoering en financiering

     In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen aangegeven hoe de uitvoering en financiering van de Wet WIA en de daaronder vallende regelingen (IVA en WGA) wordt vormgegeven. Steeds wordt eerst ingegaan op de uitvoering en financiering in de structurele situatie en vervolgens op de overgangssituatie, die om uitvoeringstechnische redenen noodzakelijk is. De structurele situatie vangt voor de WGA aan in 2007 en voor de IVA in 2008. Voor de IVA geldt bijgevolg een overgangssituatie van één jaar langer. Dit vloeit direct voort uit het in de Pemba willen betrekken van de eerste vierjaarslasten van IVA-uitkeringen, alsmede de kabinetsreactie op het sociaal akkoord van november 2004, waarin is opgenomen dat medio 2007 een besluit wordt genomen inzake het al dan niet afschaffen van de Pemba met terugwerkende kracht.

     Een bijzondere regeling geldt voor de uitvoering en financiering van uitkeringen op grond van de Wet WIA ten aanzien van werknemers die voorheen rblz.|76| een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) hebben gehad. Hierop wordt in een aparte paragraaf (10.4) ingegaan.
     Voor de goede orde zij erop gewezen dat de uitvoering en financiering nader zal worden uitgewerkt in de Invoeringswet WIA, omdat hierbij een wijziging van de Wet financiering sociale verzekeringen aan de orde is.

10.1. Uitvoering van de IVA en de WGA

10.1.1. Uitvoering van de IVA

Structurele situatie

     In de structurele situatie na de stelselwijziging zal de Pemba niet alleen worden toegepast op WAO-, maar ook op IVA-uitkeringen. Conform de huidige wet- en regelgeving betekent dat grote bedrijven (met een loonsom van meer dan 25-maal de gemiddelde loonsom) kunnen kiezen om de eerste vierjaarslasten van WAO- en IVA-uitkeringen zelf te dragen, privaat te verzekeren of publiek te verzekeren. In het laatste geval zal sprake zijn van premiedifferentiatie op het niveau van het individuele bedrijf. Kleine bedrijven kennen niet de mogelijkheid van eigen risico dragen. Voor hen zullen genoemde lasten op sectorniveau worden verevend (sectorale premiedifferentiatie).
     De regering heeft in reactie op het akkoord tussen sociale partners van 5 november 2004 de afschaffing van de Pemba in het vooruitzicht gesteld indien aan de daarvoor gestelde voorwaarden wordt voldaan. Indien medio 2007 wordt besloten tot afschaffing van de Pemba, zal de hierboven omschreven structurele situatie niet worden gerealiseerd en zal financiering van de IVA-uitkeringen blijven plaatsvinden op de wijze als hieronder wordt beschreven voor de overgangssituatie.

Overgangssituatie

     De IVA-uitkeringen worden in 2006 en 2007 publiek uitgevoerd. Financiering vindt plaats uit het Arbeidsongeschiktheidsfonds (Aof). Het alternatief is dat alleen in 2006 de IVA-uitkeringen uit het Aof zouden worden gefinancierd en dat in 2007 eigen risico dragen en premiedifferentiatie IVA zou worden toegepast. Dit alternatief zou echter betekenen dat - met het oog op de voorwaardelijke afschaffing van de Pemba - de uitvoering en de financiering van IVA-uitkeringen mogelijk in drie achtereenvolgende jaren aangepast moet worden. Immers, de IVA-uitkeringen zouden in 2006 worden gefinancierd uit het Aof, in 2007 door eigenrisicodragers en voor publiek verzekerde werkgevers uit de Arbeidsongeschiktheidskas (Aok) en vanaf 2008 - bij afschaffing van de Pemba - mogelijk weer uit het Aof. De regering acht dit om uitvoeringstechnische redenen bezwaarlijk en niet efficiënt, reden waarom dit alternatief niet is gekozen.

10.1.2. Uitvoering van de WGA

     Bij gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid is reïntegratie het belangrijkste doel. De regering heeft daarom uitgebreid onderzocht of private uitvoering van de WGA tot de beste resultaten in termen van volume en kosten zal leiden. Zo hebben in oktober 2003 - onder leiding van de heren mr. A.W. Kist en prof. dr. H.A. Keuzenkamp - gesprekken plaatsgevonden met private verzekeraars en met het UWV. Naar aanleiding van deze gesprekken hebben de heren Kist en Keuzenkamp een notitie opgesteld waarin de overwegingen worden genoemd die relevant zijn bij de keuze over de wijze van uitvoering van de WGA. Deze notitie is op 24 oktober 2003 aan de Tweede Kamer toegezonden.

     rblz.|77| De regering erkent dat verzekeraars een evident financieel belang hebben bij reïntegratie. Deze voordelen zijn met name gelegen in het continueren van verzekeringen na de eerste twee jaren van loondoorbetaling. Daar staat tegenover dat de kosten van een private uitvoering in de eerstkomende jaren fors hoger zijn dan in geval van een publieke uitvoering. Dat de overgang van publiek naar privaat tijdelijk extra lasten meebrengt, onder meer vanwege een andere financieringsvorm (van omslagstelsel naar rentedekkingsstelsel), is evident. De meerkosten van private uitvoering ten opzichte van publieke uitvoering bedragen naar schatting €|6 miljard in de periode 2006-2015, afhankelijk van de hoogte van de WGA-instroom. Ook daarna is het kostenniveau mogelijk hoger.

     De regering acht de risico’s bij een volledig private uitvoering voor werkgevers, werknemers en overheid te hoog, zeker gezien de financieel-economische situatie waarin Nederland thans verkeert. Zij kiest daarom voor een systeem waarin keuzevrijheid voor werkgevers bestaat. De werkgever kan ervoor kiezen hetzij het risico zelf te dragen, hetzij het risico onder te brengen bij een private verzekeraar, hetzij het risico te laten bij het UWV. Zodoende ontstaat ruimte voor verzekeraars om zich te bewijzen qua product en prijs.

     De betaling van de WGA-uitkering geschiedt door het UWV, waarbij het UWV de aan eigenrisicodragers toe te rekenen lasten bij hen declareert. Eigenrisicodragers kunnen ervoor kiezen de uitkering zelf te verstrekken, in welk geval zij de niet aan eigenrisicodragers toe te rekenen lasten declareren bij het UWV.
     Als de werkgever ervoor kiest het risico zelf te dragen of het risico onder te brengen bij een private verzekeraar, blijft hij verantwoordelijk voor de reïntegratie van zijn werknemers die een uitkering ingevolge de WGA ontvangen.
     Voorts zal het UWV de overige activiteiten in het kader van de WGA blijven verrichten. Dit betreft onder meer de poortwachtertoets, de (her)keuringen, de claimbeoordeling, de vaststelling van het dagloon en het opleggen van een sanctie.

10.2. Financiering van de IVA en de WGA

     In deze paragraaf worden allereerst de hoofdlijnen gepresenteerd ten aanzien van de vormgeving van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA. De nadere invulling hiervan zal worden opgenomen in de Invoeringswet WIA. Daarin zal ook worden ingegaan op de verdeling van de premielasten tussen werkgevers en werknemers. Vervolgens wordt in paragraaf 10.3 beschreven hoe in de periode vanaf de invoering van het nieuwe stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen de premiedifferentiatie Pemba daarin wordt geïmplementeerd. Ten slotte worden in paragraaf 10.4 beschreven de uitvoering en financiering van de regeling voor werknemers die voorheen onder het vangnet ZW vielen.

     De voor de WGA en IVA beoogde structurele financieringsmethodieken worden op verschillende momenten geïntroduceerd. Dit vergt aparte financiering van de WGA- en IVA-uitkeringen die in de overgangssituatie ingaan. Later in dit hoofdstuk wordt dit nader uiteengezet en gemotiveerd.

10.2.1. Eigen risico dragen en premiedifferentiatie WGA in de structurele situatie

     Eerder in deze memorie van toelichting (hoofdstuk 3) is reeds gemeld dat één van de uitgangspunten van de WGA is dat werken voor werkgever en werknemer financieel aantrekkelijker moet zijn dan niet werken en meer werken aantrekkelijker dan minder werken. Financiële prikkels moeten rblz.|78| werkgever en werknemer aanzetten tot volumebeheersing, in hun eigen financiële belang. Voor werknemers is aan genoemd uitgangspunt invulling gegeven in de vormgeving van de uitkeringsregeling voor werknemers die nog tot werkhervatting in staat zijn, de WGA. Doordat werknemers deels de premielasten WGA dragen, hebben zij ook daarom financieel belang bij beheersing van het WGA-volume.

     Voor werkgevers zien deze prikkels op het in hoge mate zelf geconfronteerd worden met de financiële lasten van verzuim en arbeidsongeschiktheid. Deze lasten moeten daar worden gelegd waar deze beïnvloed kunnen worden. Aan deze gedachte is invulling gegeven in de Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte, de Pemba, de Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003. De regering wil deze lijn doortrekken door ook in de financiering van de WGA voor werkgevers prikkels in te bouwen, om hen te stimuleren de WGA-instroom te beheersen en de uitstroom te bevorderen. Dit is uitgewerkt in de vorm van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA.

Eigen risico dragen en premiedifferentiatie in het algemeen

     Wat betreft de uitvoering van de WGA is gekozen voor de mogelijkheid werkgevers te laten kiezen voor eigenrisicodragerschap, al dan niet verzekerd bij een private verzekeraar, dan wel voor publieke verzekering. Aan het bieden van de mogelijkheid tot eigen risico dragen dient verbonden te zijn dat in de publieke verzekering sprake is van premiedifferentiatie. Het eigenrisicodragerschap en de gedifferentieerde publieke premie zijn in feite de twee vormen van premiedifferentiatie. Immers, het hanteren van premiedifferentiatie in de publieke verzekering is een voorwaarde voor een zo gelijk mogelijke concurrentiepositie van het UWV en publiek verzekerde werkgevers ten opzichte van de positie van eigenrisicodragers. Zonder premiedifferentiatie kan het UWV mutaties in arbeidsongeschiktheidslasten niet doorberekenen in de premies van individuele bedrijven, terwijl er voor eigenrisicodragers wel een relatie is tussen lasten en premie, ook in geval van private verzekering. Premiedifferentiatie in de publieke verzekering prikkelt publiek verzekerde werkgevers tot beheersing van het WGA-volume, daar waar eigen risico dragende werkgevers daar ook toe gestimuleerd worden. Tevens is van belang dat zonder publieke premiedifferentiatie een vliegwieleffect kan optreden, waardoor de telkens beste risico’s uit de publieke verzekering treden. Uiteindelijk ontvalt hierdoor het financiële draagvlak aan deze verzekering. Premiedifferentiatie voorkomt dit effect, omdat daarmee (ook) de publieke gedifferentieerde premie is gekoppeld aan de feitelijke lasten van bedrijven.

     Het bovenstaande overziend, is premiedifferentiatie beleidsmatig wenselijk gezien de keuze voor de mogelijkheid tot eigen risico dragen WGA.¹ Het draagt bij aan het creëren van voorwaarden voor de beoogde marktwerking in de uitvoering van de WGA en voorkomt dat het draagvlak voor de publieke WGA-financiering wegvalt.

1. In de overgangssituatie, die noodzakelijk is vanwege uitvoeringstechnische redenen, wordt tijdelijk hiervan afgeweken. In 2005 en 2006 is wel eigen risico dragen WGA mogelijk, zonder premiedifferentiatie WGA. Dit wordt nader uitgewerkt en gemotiveerd in paragraaf 10.2.5.

Afbakening van WGA-lasten die vallen onder eigen risico dragen en premiedifferentiatie

     Zowel eigen risico dragen als premiedifferentiatie zijn gericht op het stimuleren van preventie- en reïntegratie-inspanningen van werkgevers. Werkgevers hebben financieel belang bij de benutting van de resterende verdiencapaciteit van de WGA-verzekerden. Doordat werkgevers in hoge mate de lasten van WGA-uitkeringen van hun werknemers in rekening gebracht krijgen, worden zij financieel geprikkeld om verzuim te voorkomen rblz.|79| (primaire preventie), langdurend verzuim en instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen te voorkomen (secundaire preventie: reïntegratie in de periode van loondoorbetaling) en langdurende arbeidsongeschiktheid te voorkomen (tertiaire preventie: reïntegratie vanuit de WGA). Zo bezien kunnen werkgevers bijdragen aan beheersing van verzuim en arbeidsongeschiktheid, in hun eigen (financiële) belang. Verzuim en arbeidsongeschiktheid ontstaan doorgaans door een veelheid van binnen en buiten de arbeidssfeer gelegen oorzaken. Premiedifferentiatie in het huidige stelsel houdt in het algemeen een financiële prikkel in tot zowel primaire, secundaire als tertiaire preventie.
     De regering heeft zich de vraag gesteld hoe eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA werkgevers financieel kan stimuleren tot beperking van het WGA-volume.

     De regeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten valt feitelijk in tweeën uiteen: een regeling voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikten die wel werken en één voor degenen die niet werken.

     Tijdens de loongerelateerde fase bedraagt de uitkering bij niet werken 70% van het (gemaximeerde) dagloon, bij werken 70% van het verschil tussen het (gemaximeerde) dagloon en het met werken verdiende inkomen. Bij niet werken is de uitkeringslast groter dan bij werken. Door de uitkeringslasten onder het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie te brengen, worden werkgevers financieel geprikkeld tot optimale werkhervatting door de werknemer. De loongerelateerde uitkeringen aan zowel niet-werkenden als werkenden zullen daarom in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie worden meegenomen.

     Voor de fase na de loongerelateerde fase geldt het volgende.
     Het hanteren van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de loonaanvulling van werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten zou leiden tot de averechtse prikkel dat werkgevers duurder uit zijn (hogere eigen lasten, premieopslag) indien een werknemer in deze regeling terecht komt. Onder werken wordt verstaan hetgeen eerder in deze memorie van toelichting (hoofdstuk 8) is vermeld. Zo zouden werkgevers belang hebben bij het niet werken van betrokkene, wat de regering onwenselijk acht. Dat is voor de regering reden om de loonaanvullingen aan werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten niet in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie te betrekken, behalve het deel daarvan dat gevormd wordt door de WGA-vervolguitkering. Dat deel valt dus wel onder het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie.
     De loonaanvulling aan werkende WGA-gerechtigden blijft voor zover het gaat om het deel boven de WGA-vervolguitkering buiten het eigenrisicodragerschap en de premiedifferentiatie. Alle loonaanvullingen boven de WGA-vervolguitkering worden gefinancierd uit een landelijk uniforme premie, die door eigenrisicodragers en omslagleden verschuldigd is. Het UWV verstrekt in principe de uitkering aan de WGA-uitkeringsgerechtigden. In dat geval wordt de loongerelateerde en de WGA-vervolguitkering bij de eigenrisicodrager gedeclareerd. In het geval de eigenrisicodrager ervoor heeft gekozen de uitkering zelf te verstrekken, kan de eigenrisicodrager de loonaanvulling boven de WGA-vervolguitkering bij het UWV declareren.

     De loongerelateerde WGA-uitkering en de WGA-vervolguitkering worden onder het eigenrisicodragerschap en de premiedifferentiatie gebracht, ongeacht of de gedeeltelijk arbeidsgeschikten werkt. Dat zo ook de vervolguitkeringen aan werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten onder het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie vallen, betekent dat werkgevers, ook als gedeeltelijk arbeidsgeschikten hun resterende verdiencapaciteit in voldoende mate benutten, een prikkel houden tot reïntegratie rblz.|80| zolang de uitkeringssituatie van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte voortduurt. Pas als de uitkeringssituatie is beëindigd, worden de uitkeringslasten niet langer in het eigenrisicodragerschap en de premiedifferentiatie betrokken.

     Bovenstaande houdt in dat er in ieder geval een tweetal belangrijke verschillen bestaat tussen enerzijds de Pemba-methodiek van eigen risico dragen en premiedifferentiatie WAO en anderzijds eigen risico dragen en premiedifferentiatie WGA.
     Ten eerste betekent eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA in feite een meer gerichte prikkel in vergelijking met de Pemba. Werkgevers worden alleen geprikkeld tot werkhervatting van degene van wie de reïntegratiemogelijkheden nog niet volledig zijn benut.
     Ten tweede is - zoals elders in deze memorie van toelichting vermeld (hoofdstuk 6) - de eigenrisicodrager WGA verantwoordelijk voor reïntegratie van werknemers die bij hem in dienst gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn geraakt. Dat betekent een uitbreiding van de verantwoordelijkheden van de eigenrisicodrager in vergelijking met de reguliere Pemba-methodiek, waarin vanaf het moment waarop een WAO-uitkering wordt verstrekt het UWV verantwoordelijk is voor de reïntegratie. Werkgevers kunnen thans alleen op verzoek langer verantwoordelijkheid voor de reïntegratie dragen. Door het eigen financiële belang bij werkhervatting van werknemers zullen eigenrisicodragers WGA de regulier langer aan hen toe te kennen verantwoordelijkheid waarmaken.
     Deze twee verschillen vormen argumenten waarom de voorwaardelijke afschaffing van de Pemba en de introductie van eigen risico dragen en premiedifferentiatie in de WGA zich met elkaar verstaan.

     Samenvattend kiest de regering ervoor in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie te betrekken alle WGA-uitkeringen met uitzondering van de loonaanvullingen boven de WGA-vervolguitkering.

Duur van de periode van eigen risico dragen en premiedifferentiatie

     De duur van de periode waarover uitkeringslasten in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie worden betrokken, is sinds de inwerkingtreding van de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 vier jaar. Door de beperking in de uitkeringen die onder het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie vallen, neemt de financiële prikkel van beide af. Dat is aanleiding om voor de WGA een langere periode te nemen. Anderzijds pleit tegen een te lange duur de in de tijd afnemende reïntegratiemogelijkheden van gedeeltelijk arbeidsgeschikten, de beperkte effectiviteit (doordat alleen nog minimale vervolguitkeringen worden toegevoegd) en de lange aanloopperiode voordat de structurele duur van de periode is bereikt. Daarnaast betekent een langere duur een groter risico dat bedrijven lasten toegerekend krijgen van gefailleerde bedrijven. In tien jaar gaan immers meer bedrijven failliet dan in vier jaar. Tevens compliceert een te lange duur de uitvoerbaarheid.

     De regering kiest als duur van de periode van eigen risico dragen en premiedifferentiatie tien jaar. Hoewel deze duur vergt dat WGA-uitkeringen en werkgevers langer worden gevolgd om uitkeringslasten te kunnen toerekenen, is deze duur uitvoeringstechnisch mogelijk. Daarnaast is het zo dat bij deze duur de totale lasten die worden meegenomen in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie ongeveer gelijk zijn aan de totale lasten die in het model van volledige privatisering zouden hebben gegolden.

     Uitgaande van de duur van tien jaar is het noodzakelijk om als de loongerelateerde uitkering korter duurt dan vier jaar, de WGA-vervolguitkering rblz.|81| erbij te betrekken. Het alleen in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie meenemen van de lasten van de loongerelateerde uitkering acht de regering niet wenselijk, omdat de hieruit voortvloeiende prikkel beperkt of zelfs nihil is. De duur van deze uitkering kan immers beperkt zijn tot een halfjaar en is zelfs nihil indien men niet voldoet aan de referte-eis.

Niveau eigen risico dragen en premiedifferentiatie WGA

     Voor grote bedrijven wordt eigen risico dragen en premiedifferentiatie toegepast op het individuele bedrijfsniveau. De regering ziet geen aanleiding om het thans voor hen geldend niveau te wijzigen.

     Voor kleine bedrijven heeft de regering bij de inwerkingtreding van de Pemba eveneens gekozen voor het individuele bedrijfsniveau. Onder invloed van de forse premie-effecten is daar echter van afgestapt. Momenteel geldt voor kleine bedrijven premiedifferentiatie op het niveau van de sectoren en kunnen kleine bedrijven - behoudens eenmalig per 1 juli 2004 - geen eigenrisicodrager worden.
     De regering heeft bezien welk niveau voor kleine bedrijven nu het best gehanteerd zou kunnen worden. De mogelijkheid van eigen risico dragen WGA, die de regering ten principale aan alle bedrijven wil bieden, is daarbij uitermate relevant. Op zich verhoudt de mogelijkheid van eigen risico dragen zich het best met premiedifferentiatie op het individuele bedrijfsniveau. Indien de premiedifferentiatie op een hoger niveau wordt vormgegeven, zou dat immers leiden tot inbreuk op het streven naar zo gelijk mogelijke voorwaarden voor eigen risico dragen en publieke verzekering. Bovendien zou dat leiden tot het eerder genoemde vliegwieleffect. In het nieuwe stelsel zijn de onder de premiedifferentiatie vallende uitkeringen beperkt tot de WGA-uitkeringen exclusief de loonaanvulling boven de WGA-vervolguitkering. Die beperking verkleint op zich de premie-effecten (in absolute bedragen) die zouden leiden tot het vliegwieleffect, maar neemt die niet volledig weg. Dat maakt het hanteren van de branchegewijze premiedifferentiatie onder gelijktijdige introductie van eigen risico dragen op het niveau van individuele kleine bedrijven niet logisch. Een eventuele keuze voor premiedifferentiatie op het individuele bedrijfsniveau doet mogelijk het risico op forse premie-effecten terugkeren. Voor dat risico is ook relevant dat de duur van de periode waarover uitkeringen in de premiedifferentiatie worden meegenomen, wordt verlengd van vier naar tien jaar. Mogelijk zijn additionele maatregelen gewenst om onverantwoorde financiële risico’s te voorkomen. De verwachte ontwikkeling van de gedifferentieerde premie voor kleine bedrijven kan op dit moment nog niet kwantitatief in beeld worden gebracht, mede omdat daarvoor nog een aantal keuzes moet worden bepaald. Het is pas mogelijk in te gaan op eventuele maatregelen ter beperking van de premie(-mutaties) indien genoemd beeld geschetst kan worden. Voor zover mogelijk wordt hierop nader ingegaan in de Invoeringswet WIA.

     De regering erkent dat met een keuze voor premiedifferentiatie op individueel bedrijfsniveau voor kleine bedrijven, zou worden teruggekeerd naar het oorspronkelijke in de Pemba gekozen niveau. Er zijn echter goede argumenten om in de WGA premiedifferentiatie op het individuele bedrijfsniveau te hanteren. Ten eerste is de voorgenomen wijziging van het stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen gericht op het activeren van gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Hoe lager het niveau waarop premiedifferentiatie wordt toegepast, des te sterker is de financiële prikkel ervan. Ten tweede geldt de wenselijkheid om zoveel mogelijk ruimte te bieden aan de keuzemogelijkheid van bedrijven voor eigen risico dragen. In de ogen van de regering geldt als rode draad in de opeenvolgende systemen rblz.|82| voor kleine bedrijven het zo laag mogelijk toekennen van lasten, maar met oog voor de financiële effecten daarvan.
     Alternatief voor premiedifferentiatie op het individueel bedrijfsniveau voor kleine bedrijven zou zijn het voor hen handhaven van de premiedifferentiatie op sectorniveau. Voor dit alternatief pleit dat dit aansluit bij de huidige methodiek voor kleine bedrijven en de keuze daarvoor bestendigt. Bovendien is van een terugkeer van forse premie-effecten zoals zojuist aangestipt dan geen sprake. Evident bezwaar is echter dat eigen risico dragen op individueel bedrijfsniveau zich in principe niet hiermee verhoudt. Voor eigen risico dragen en publieke verzekering zouden dan verschillende systemen gelden, wat hun onderlinge concurrentie beïnvloedt. Daarnaast zou binnen sectoren een vliegwieleffect optreden.

     Alles afwegend kiest de regering voor eigen risico dragen en premiedifferentiatie op het individuele bedrijfsniveau voor grote en kleine bedrijven. In de Invoeringswet WIA worden voorzieningen getroffen om te voorkomen dat door deze keuze voor kleine bedrijven onverantwoorde financiële effecten optreden.

10.2.2. Voorwaarden voor optimale keuzevrijheid werkgevers

     De regering kiest voor een systeem waarin keuzevrijheid voor werkgevers bestaat om het risico zelf te dragen of te verzekeren bij een private verzekeraar dan wel verzekerd te blijven bij het UWV. Hiermee wordt private verzekeraars de gelegenheid geboden zich aan te bieden en te onderscheiden als marktpartij en daarmee werkgevers ertoe over te halen het risico bij hen te verzekeren. De zelf te financieren dan wel met gedifferentieerde premies te financieren uitkeringslasten zijn in beide gevallen gelijk. Zo beschouwd maakt het financieel niet uit voor welke optie de werkgever kiest. De keuzevrijheid zal werkgevers ertoe aanzetten om het risico daar onder te brengen waar zij, gelet op de te verwachten inzet op preventie en reïntegratie, menen financieel het voordeligst uit te zijn. Werkgevers zullen zo, in hun eigen financiële belang, een bijdrage leveren aan volumebeheersing.

     De regering hecht aan reële mogelijkheden voor eigenrisicodragerschap WGA. In dat licht wil de regering voorwaarden creëren voor een zo optimaal mogelijke marktwerking ten aanzien van de uitvoering van de WGA. De marktwerking wordt gestimuleerd als in de verschillende posities de omstandigheden zoveel mogelijk hetzelfde zijn. De regering heeft bezien welke elementen kunnen bijdragen aan een zo optimaal mogelijke keuzevrijheid. Daartoe behoren in ieder geval de volgende drie elementen. Als eerste voorwaarde geldt dat de publieke uitvoering premiedifferentiatie op ondernemingsniveau hanteert. De zoveel mogelijk gelijke positie van het UWV ten opzichte van eigenrisicodragers, alsmede voorkoming van het vliegwieleffect, zijn eerder in dit hoofdstuk als argumenten hiervoor genoemd. Een tweede voorwaarde is mitigering van de hobbel die de voor verzekeraars vereiste verplichte financiering op basis van rentedekking met zich mee brengt. In reactie op het SER-advies "Verdere uitwerking WAO-beleid" (SER, advies 04/02, 20 februari 2004) heeft het kabinet aangegeven bereid te zijn tot mitigering van de verschillen die als gevolg hiervan ontstaan (Kamerstukken II 2003-2004, 28 333, nr. 19). Ten derde acht de regering het noodzakelijk dat tussen de verschillende uitvoerders sprake is van uitwisseling van gegevens die nodig zijn voor het offertetraject en voor het bepalen van de schadelast, meer in het bijzonder voor een adequate premiecalculaties van alle uitvoerders.

     In de Invoeringswet WIA wordt nader ingegaan op het gelijke speelveld, waaronder de mitigering van de rentedekkingshobbel en de gegevensuitwisseling. Hieronder wordt ingegaan op de vormgeving van de rblz.|83| publieke premiedifferentiatie. Vervolgens worden kort de belangrijkste elementen van de procedure ten aanzien van eigen risico dragen gepresenteerd.

10.2.3. Vormgeving premiedifferentiatie

     Eerder is beschreven op welke WGA-lasten eigen risico dragen en premiedifferentiatie van toepassing is. Beoogd is de premiedifferentiatie zodanig vorm te geven dat de keuze van de werkgever wordt bepaald door verwachtingen die de werkgever heeft ten aanzien van preventie en reïntegratie. De mate van doorberekening van de schade dient daarbij geen rol te spelen. Deze doorberekening dient zoveel mogelijk op dezelfde wijze te gebeuren in geval van publieke of private verzekering.
     Grosso modo zal de premiedifferentiatie op dezelfde wijze worden vormgegeven als thans bij de Pemba voor grote werkgevers het geval is, uiteraard met inachtneming van in ieder geval de eerder vermelde verlenging van de duur van de periode van premiedifferentiatie en eigenrisicodragerschap van vier naar tien jaar. Elementen die de doorberekening van lasten verstoren, dienen echter zoveel mogelijk weggenomen te worden. Het belangrijkste element is een eventuele maximumpremie. De lasten boven deze maximumpremie moeten worden omgeslagen over alle werkgevers, wat de doorberekening van lasten aan individuele bedrijven verstoort. Voor grote werkgevers lijkt een maximumpremie niet noodzakelijk. Voor kleine werkgevers is deze, gezien de eerder in dit hoofdstuk genoemde risico’s die anders zouden ontstaan, wel noodzakelijk; een eventuele maximumpremie geldt echter voor een zeer gering deel van alle kleine werkgevers.
     In de Invoeringswet WIA wordt hier nader op ingegaan. Daarin wordt ook de overgangssituatie beschreven, die noodzakelijk is om uitvoeringstechnische redenen. De overgangssituatie behelst met name dat het introduceren van premiedifferentiatie WGA niet eerder dan per 1 januari 2007 mogelijk is.

10.2.4. (Procedure) eigen risico dragen

     Ook wat betreft de procedure om eigenrisicodrager te worden, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige Pemba-systematiek. Dit betreft bijvoorbeeld de volgende onderdelen:
• de mogelijkheid tot eigen risico dragen bestaat tweemaal per jaar, per 1 januari en per 1 juli;
• aanvragen dienen uiterlijk dertien weken vóór de beoogde ingangsdatum schriftelijk te worden ingediend bij de belastingdienst, onder overlegging van een garantiestelling. Deze laatste is niet noodzakelijk indien de eigenrisicodrager een particuliere verzekering overlegt die alle WGA-uitkeringslasten dekt.
     Om de administratieve en uitvoeringslasten bij de overgang op het nieuwe stelsel te beheersen, zal worden voorzien in een aparte procedure eigen risico dragen WGA voor eigenrisicodragerschap ingaande op 29 december 2005.

     Daarnaast geldt voor eigenrisicodragers WGA het volgende (conform de Pemba voor eigenrisicodragers WAO):
• de eigenrisicodrager draagt zelf de WGA-lasten van arbeidsongeschiktheidssituaties die zijn ontstaan vóór de dag waarop het eigen risico dragen ingaat (zogenaamde inlooprisico);
• de eigenrisicodrager is geen gedifferentieerde WGA-premie verschuldigd;
• de eigenrisicodrager is verplicht tot het houden van aantekening van het verloop van de arbeidsongeschiktheid en de reïntegratie van de werknemer (het zogenaamde reïntegratiedossier).

rblz.|84| 
10.2.5. Overgangssituatie financiering WGA

     Het uitvoeren van premiedifferentiatie WGA is niet mogelijk gebleken in 2006, omdat in de premiesystemen in dat jaar geen nieuwe premie geïntroduceerd kan worden. Wel is eigen risico dragen WGA mogelijk in dat jaar.
     Het in 2006 niet kunnen introduceren van een nieuwe premie maakt dat voor de financiering van de WGA-uitkeringen die ingaan tussen 28 december 2005 en 1 januari 2007 twee opties bestaan: financiering uit de Arbeidsongeschiktheidskas (Aok), dan wel het Arbeidsongeschiktheidsfonds (Aof). De regering heeft ervoor gekozen de WGA-uitkeringen die in genoemde periode ingaan te financieren uit de Aof-premie. Om te voorkomen dat eigenrisicodragers WGA hierdoor dubbel zouden betalen voor de WGA-lasten die ontstaan in genoemde periode omdat zij die lasten ook al zelf betalen, krijgen zij in 2007 een korting op de Aof-premie.

10.3. Pemba en het oude en nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel

     In deze paragraaf wordt beschreven hoe in de periode vanaf de invoering van het nieuwe stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen de premiedifferentiatie Pemba daarin wordt geïmplementeerd. Bepaald moet worden welke uitkeringslasten in het nieuwe stelsel onder de werking van de Pemba (eigen risico dragen en premiedifferentiatie) zullen vallen.

Pemba en WAO

     Op grond van de huidige Pemba-systematiek worden WAO-uitkeringen de eerste vier jaar toegerekend aan bedrijven, voor kleine bedrijven op brancheniveau (feitelijk het sectorniveau), voor grote bedrijven op individueel bedrijfsniveau. De aan bedrijven toe te rekenen lasten leiden tot een opslag of korting op het voor alle bedrijven gelijke rekenpercentage WAO. Werkgevers kunnen ervoor kiezen deze lasten zelf te dragen. Deze systematiek blijft gehandhaafd.
     De WAO-instroom is in 2005 beperkt en vanaf 2006 nihil. Ingegane WAO-uitkeringen lopen (met een vertraging van twee jaar) maximaal vier jaar nadat zij zijn ingegaan mee in de Pemba. Dat betekent dat voor wat betreft de WAO-lasten de Pemba geleidelijk leegloopt, omdat er alleen maar WAO-uitkeringen de Pemba-periode voltooien (en daarna niet meer onder de Pemba vallen) en er geen nieuwe WAO-uitkeringen meer worden toegekend.

Pemba en Wet WIA

     De regering wil de Pemba-systematiek zodanig toepassen in de Wet WIA dat de eerste vierjaarslasten van de IVA-uitkeringen worden meegenomen in het eigen risico dragen en de premiedifferentiatie. In de inleidende paragraaf van dit hoofdstuk is beargumenteerd dat dit op zijn vroegst vanaf 2008 zal geschieden, uiteraard onder de veronderstelling dat de Pemba dan nog niet is afgeschaft. In 2007 zullen de IVA-uitkeringslasten van alle werkgevers worden gefinancierd uit het Aof. Indien en voor zover de Pemba vanaf 2008 nog van toepassing is, wordt onderscheid gemaakt in IVA-uitkeringen die ten laste van het Aof respectievelijk de Aok worden gebracht.

rblz.|85| 

10.4. Financiering en uitvoering van de Wet WIA voor werknemers die eerder onder het vangnet ZW vielen

     Een bijzondere positie wordt ingenomen door werknemers die bij ziekte aangewezen zijn op ziekengeld op grond van het vangnet ZW. Wat betreft de financiering en uitvoering van de Wet WIA zal rekening worden gehouden met deze bijzondere positie.
     Hieronder wordt eerst ingegaan op de bijzondere positie van vangnetwerknemers. Vervolgens wordt afzonderlijk ingegaan op de beoogde regeling voor de WGA-vangnetlasten en de beoogde regeling voor de IVA-vangnetlasten.
     De voor de WGA beoogde financieringssystematiek wordt vanaf 2007 toegepast, voor de IVA vanaf 2008. Alle WGA-uitkeringen die ingaan in tussen 28 december 2005 en 1 januari 2007 en alle IVA-uitkeringen die ingaan tussen 28 december 2005 en 1 januari 2008, ook aan werknemers die eerder onder het vangnet ZW vielen, worden in bedoelde overgangsperiode gefinancierd uit het Aof.

De bijzondere positie van vangnetwerknemers

     Voor werknemers die bij ziekte aangewezen zijn op ziekengeld op grond van het vangnet ZW geldt in het algemeen dat reeds bij het ontstaan van de ziekte of in de ziekteperiode de arbeidsrelatie met de werkgever wordt beëindigd. Het UWV is dan verantwoordelijk voor verzuimbegeleiding en reïntegratie. De lasten van het vangnet ZW worden betaald door de sector.

     In zijn advies van 20 februari 2004 heeft de SER geadviseerd om voor deze werknemers na de ziekteperiode een vangnetregeling te treffen met een publieke uitvoering. Voor hen zou private uitvoering ongewenste effecten hebben. De SER noemde als nadelen dat daarbij sprake zou zijn van ondernemingsgewijze premies en hoge lasten en van een knip in de uitvoering (overgang van publiek naar privaat). De SER bepleitte daarom om voor deze werknemers lastenverevening op landelijk of sectoraal niveau vorm te geven of een combinatie van beide. Voorts vroeg de SER aandacht voor de vormgeving van de regeling, in relatie tot de rol van individuele ondernemingen. Wat betreft uitzendarbeid bijvoorbeeld moet enerzijds worden voorkomen dat uitzendarbeid door mogelijk verhoogde arbeidsongeschiktheidslasten financieel onaantrekkelijk wordt of daarbij risicoselectie optreedt; anderzijds mag de wijze van financiering niet leiden tot een vlucht in flexwerk. Dit speelt met name bij landelijke verevening, aldus de SER.

     In zijn brief aan de Tweede Kamer van 12 maart 2004 heeft het kabinet aangegeven bij de uitwerking van de WGA bijzondere aandacht aan dit vraagstuk te zullen geven en daarbij het advies van de SER als uitgangspunt te betrekken.

     Thans kan daarover het volgende worden opgemerkt. Regeling van de financiering van de WIA-lasten voor vangnetwerknemers behoeft, evenmin als die voor gewone werknemers, plaats te vinden in dit wetsvoorstel. Dit kan gebeuren in het wetsvoorstel Invoeringswet WIA (wijziging Wet financiering sociale verzekeringen). In dit wetsvoorstel wordt wel geregeld dat de werkgever geen eigen risico kan dragen ten aanzien van WIA-lasten van vangnetters. Beide elementen komen hierna aan bod.

De regeling voor WGA-vangnetlasten

     Vanwege de argumenten die de SER heeft genoemd, staat voor ogen om wat betreft de financiering van de WGA-lasten van vangnetwerknemers rblz.|86| aan te sluiten bij de financiering van het vangnet ZW en dit nader uit te werken in de Invoeringswet WIA. Dit betekent dat financiering van de WGA-lasten voor vangnetwerknemers met ingang van 2007 voor alle sectoren zal plaatsvinden op sectoraal niveau. Voor de uitzendsector zal een maximum worden gesteld.¹ Komen de WGA-lasten voor de uitzendsector boven dat maximum uit, dan wordt het meerdere gefinancierd door alle werkgevers.
     Hierdoor wordt enerzijds aangesloten bij de financiering van het vangnet ZW, waarbij de financiering eveneens via sectorale verevening plaatsvindt. terwijl anderzijds de lasten niet volledig op anderen worden afgewenteld: de sector betaalt in beginsel zijn eigen last. Zo blijft, afgezet tegen het alternatief van een landelijke verevening, ook voldoende prikkel bestaan aan de sector om op sectorniveau te werken aan beperking van het verzuim en wordt voorkomen dat andere werkgevers de lasten van het vangnet WGA volledig zouden moeten betalen, dit naast de lasten van hun "eigen" werknemers.
     Bij een keuze voor sectorale verevening mag worden verwacht dat de vangnetlasten van de WGA voor individuele vangnetwerkgevers relatief zullen worden beperkt. Enerzijds komt dit door de sectorale verevening. Daarnaast mag ook worden verwacht dat de activerende werking van de regeling neerwaartse effecten zal hebben op het volume van het vangnet WGA.

1. Voor de ZW is recent een maximering van de ZW-lasten voor de uitzendsector ingevoerd (Wet houdende wijziging van de Werkloosheidswet in verband met maximering van de ziekengeldlasten in het wachtgeldfonds voor de uitzendsector en wijziging van enige andere wetten in verband met de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 (Stb. 2004, 731)).

     Net als bij het vangnet ZW geldt voor bepaalde situaties een bijzondere regeling. Het betreft situaties waarin de financiering van het vangnet ZW niet plaatsvindt op sectorniveau uit het wachtgeldfonds, maar op landelijk niveau via het AWf. Het betreft met name werkneemsters die tengevolge van zwangerschap en bevalling ziek worden, orgaandonoren en heringetreden arbeidsgehandicapten die opnieuw ziek worden. In deze situaties is er een vaste, doorgaande arbeidsrelatie met een werkgever, maar wordt toch ziekengeld door UWV verstrekt om risicoselectie door de werkgever te voorkomen. Het ligt voor de hand voor de financiering van de WGA-lasten eveneens aan te sluiten bij de financieringswijze van het vangnet ZW, dat wil zeggen bij landelijke financiering. Dit betekent concreet dat de WGA-lasten van deze groepen worden gefinancierd door alle werkgevers.

     Zoals opgemerkt, zal de financiering van vangnetlasten nader worden uitgewerkt in de Invoeringswet WIA. In het onderhavige wetsvoorstel wordt wel geregeld dat de werkgever geen eigen risico kan dragen voor de WIA-lasten van vangnetwerknemers, dus ook niet voor de WGA-vangnetlasten. Daarvoor gelden de volgende overwegingen. Zoals in dit hoofdstuk al is uiteengezet, is er een nauwe samenhang tussen de mogelijkheid van eigen risico dragen en ondernemingsgewijze premiedifferentiatie. Aangezien wat betreft de financiering van WGA-lasten van vangnetwerknemers, gezien de afwijkende positie van vangnetwerknemers en mede gelet op het SER-advies, wordt aangesloten bij de financiering van de ZW (in beginsel financiering op sectorniveau) ligt het voor de hand om de WGA-lasten van vangnetwerknemers uit te zonderen van het eigen risico dragen. De looptijd van het eigen risico dragen vormt daarvoor een extra overweging.

     Zoals aangegeven, worden de WGA-vangnetlasten die ingaan tussen 28 december 2005 en 1 januari 2007, conform de algemene lijn, volledig gefinancierd uit het Aof.

     Het voorgaande impliceert dat voor vangnetwerknemers de WGA-regeling een publiek karakter krijgt, waarbij het UWV verantwoordelijk is voor reïntegratie en financiering van de lasten op sectoraal niveau plaatsvindt, op een vergelijkbare wijze als voor het vangnet ZW.

rblz.|87| 
De regeling voor IVA-vangnetlasten

     Wat betreft de financiering van de IVA-lasten voor vangnetters wordt aangesloten bij de algemene lijn. Dit betekent dat de IVA-vangnetlasten die ingaan tussen 28 december 2005 en 1 januari 2008 worden gefinancierd uit de landelijk uniforme basispremie (het Aof). Deze financieringswijze zal eveneens worden uitgewerkt in de Invoeringswet WIA. In dit wetsvoorstel is, zoals opgemerkt, reeds geregeld dat de werkgever geen eigen risico kan dragen voor de WIA-lasten van vangnetwerknemers, dus ook niet voor de IVA-vangnetlasten.

     In de loop van 2007 zal vervolgens besluitvorming plaatsvinden inzake het al dan niet afschaffen van de Pemba en de gevolgen daarvan voor de financiering van de IVA-lasten vanaf 2008 (zie hiervoor verder paragraaf 10.3). Daarbij zal ook de financieringswijze van de IVA-vangnetlasten worden betrokken.

11. Overgangsrecht en internationaalrechtelijke aspecten

11.1. Overgangsrecht

     In zijn advies van 22 maart 2002 heeft de SER opgemerkt dat de voorstellen tot fundamentele herziening van de regelingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid alleen moeten gelden voor personen die een beroep doen op deze regelingen ná invoering daarvan (zogeheten nieuwe gevallen). De bestaande regels op grond van de WAO blijven gelden voor de huidige WAO-gerechtigden. De SER gaat derhalve uit van eerbiedigende werking van het overgangsrecht ten aanzien van de uitkeringen (hoogte en duur) van de huidige WAO-gerechtigden. Op hen blijft het thans geldende WAO-regime volledig van toepassing. De SER handhaaft dit standpunt in zijn advies van 20 februari 2004. Aangezien sprake is van een samenhangend en fundamenteel nieuw geheel van rechten en plichten, dat zich niet leent voor toepassing op huidige WAO-gerechtigden, dient de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregelgeving naar het oordeel van de SER alleen te gelden voor nieuwe gevallen.

     Bij brief van 12 maart 2004 heeft het kabinet zijn reactie op het SER-advies van 20 februari 2004 aan de Tweede Kamer kenbaar gemaakt. Het kabinet geeft in die brief aan het standpunt van de SER met betrekking tot de positie van bestaande WAO-uitkeringsgerechtigden bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen over te nemen. Gelet op het karakter van de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregelgeving dient in de afweging tussen het gelijkheidsbeginsel - dat is gediend met een overgang van bestaande WAO-uitkeringsgevallen naar het nieuwe stelsel - en het rechtszekerheidsbeginsel - dat het behoud van bestaande (uitkerings)rechten impliceert - het laatste beginsel te prevaleren. Het standpunt van de SER dat het juist is het nieuwe stelsel alleen van toepassing te laten zijn op personen die arbeidsongeschikt worden na de inwerkingtreding van dat stelsel wordt derhalve door het kabinet onderschreven. Op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe arbeidsongeschiktheidsregelingen reeds arbeidsongeschikte personen behouden hun recht op WAO-uitkering en zullen niet op grond van overgangsrecht overgaan naar het nieuwe stelsel. Bestaande WAO-uitkeringsgevallen worden vanaf 1 juli 2004 wel herbeoordeeld op grond van het per die datum aangepaste Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Op deze herbeoordeling volgt evenwel geen overgang naar de Wet WIA.

     De uitwerking van het overgangsrecht maakt geen deel uit van het onderhavige wetsvoorstel, maar zal worden opgenomen in de Invoeringswet WIA.

rblz.|88| 

11.2. Internationaalrechtelijke aspecten

     De internationale aspecten van het wetsvoorstel verdienen hier aparte aandacht. Belangrijk in dezen is dat in dit wetsvoorstel, evenals in de WAO, geen onderscheid wordt gemaakt tussen het risque social en het risque professionnel (het beroepsrisico). Dit betekent dat het wetsvoorstel zowel moet voldoen aan de vereisten van ILO-verdrag nr. 121 (1964) [ILO: International Labour Organization, red.] inzake arbeidsongevallen en beroepsziekten als aan ILO-verdrag nr. 128 (1967) inzake uitkeringen bij algemene invaliditeit, ouderdom en overlijden. Daarnaast is Nederland ter zake gebonden aan de in het kader van de Raad van Europa tot stand gebrachte Europese Code inzake sociale zekerheid. In deze paragraaf wordt uiteengezet welke vraagstukken zich in dit verband voordoen en wordt een antwoord gegeven op de vraag of het wetsvoorstel aan dit internationale recht voldoet.

Algemeen

     Voor de beoordeling van dit wetsvoorstel vanuit internationaalrechtelijke optiek wordt onderscheid gemaakt tussen het wetsvoorstel in relatie tot de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen in andere EU-landen en verdragsrechtelijke aspecten. Allereerst is daar de vraag hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot de arbeidsongeschiktheidssystemen van de ons omringende landen, hetgeen in verband met de toenemende integratie van de Europese arbeidsmarkt van steeds groter belang is. In dezen blijft Nederland in een uitzonderingssituatie verkeren, in die zin dat het wetsvoorstel, anders dan in de meeste andere EU-landen, een regeling is die alle risico’s van arbeidsongeschiktheid (boven een bepaald arbeidsongeschiktheidspercentage) dekt. Op zich kan dit afstemmingsvragen oproepen. Grote problemen daarbij voorziet de regering echter niet. Immers, het wetsvoorstel verschilt met zijn ruime dekking van risico’s in wezen niet van de WAO. Om die reden verwacht de regering dan ook niet dat het wetsvoorstel, bezien vanuit een samenloop met andere Europese stelsels, méér of wezenlijk andere afstemmingsvragen zal oproepen dan de WAO. Op zich is het een feit dat door de toenemende integratie van de Europese arbeidsmarkt het aantal gevallen waarin de toepasbaarheid van verschillende nationale stelsels aan de orde is, zal toenemen. De vraag naar de internationale bestendigheid van het wetsvoorstel moet dan ook niet zozeer gezien worden in relatie tot de arbeidsongeschiktheidstelsels van de ons omringende landen of de EU-regelgeving, als wel in relatie tot de normverdragen.

     Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is aan de verdragsrechtelijke aspecten dan ook specifiek aandacht besteed, hetgeen bijvoorbeeld moge blijken uit de deskundigenraadpleging die ter zake heeft plaatsgevonden en waarvan het parlement ook afzonderlijk in kennis is gesteld.¹ Voor de toetsing is niet alleen de inhoud van de desbetreffende verdragen van belang, maar ook de wijze waarop deze verdragen zich tot elkaar verhouden. Zoals hiervoor reeds opgemerkt, zijn hierbij van belang de ILO-verdragen nrs. 121 en 128.² Een belangrijke karakteristiek van de normverdragen is dat zij de verdragssluitende staten de nodige ruimte laten bij de inrichting van hun socialezekerheidsstelsel. De wijze waarop de verschillende risico’s worden gedekt (verzekeringen of voorzieningen), de criteria die voor de verschillende begrippen worden aangelegd (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid), alsook de wijze van uitvoering (publiek of privaat), zijn in principe een zaak van de verdragssluitende staten, mits daarbij aan bepaalde normen wordt voldaan. In dit verband is van belang dat een staat kan kiezen voor een uitkeringsnorm waarbij de uitkering ten minste een percentage bedraagt van het laatstverdiende loon of voor een norm waarbij de uitkering ten minste een percentage bedraagt van het loon van een ongeschoolde werknemer of het wettelijk minimumloon. In rblz.|89| onderstaande tabel staan de desbetreffende percentages vermeld.³

1. Zie de brief van 18 december 2003, niet als kamerstuk opgenomen.
2. De Europese Code verschilt met betrekking tot onderhavige onderwerpen niet wezenlijk van deze verdragen en kan derhalve hier verder onbesproken blijven.
3. Dit zijn de percentages voor een standaardgezinssituatie (kostwinner met twee kinderen ten laste). Voor alleenstaande gerechtigden kunnen lagere percentages gelden.

1. 80% indien het arbeidsongeschiktheid betreft waarvoor "constant attendance" is vereist.

 
     Het feit dat Nederland de eerste drie verdragen heeft geratificeerd, betekent voorts dat het zich verplicht heeft zowel voor beroepsrisico als voor het risque social een situatie in het leven te roepen, via wetgeving of anderszins, waarin de tot de beroepsbevolking behorende personen in geval van arbeidsongeschiktheid uitkeringsaanspraken hebben die ten minste voldoen aan de in deze verdragen neergelegde minimumnormen. Verdragsrechtelijk is het dus niet toegestaan om de arbeidsongeschiktheidsregelingen te beperken tot uitsluitend het beroepsrisico.

Algemene invaliditeit

     Op zich geeft ILO-verdrag nr. 128 de wetgever zeer veel ruimte een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor algemene invaliditeit naar eigen inzichten in te richten. Om te beginnen behoeft alleen volledige arbeidsongeschiktheid tot een uitkering te leiden. In ieder geval moet een uitkering worden verstrekt wanneer er sprake is van "incapacity to engage in any gainful activity". Indien echter betrokkene nog mogelijkheden heeft om met arbeid inkomsten te verwerven, behoeft geen uitkering te worden verstrekt. Wat onder arbeidsongeschiktheid moet worden verstaan, wordt overgelaten aan de nationale wetgever. Men kan daarbij kiezen voor een medisch of een arbeidskundig criterium. Ook is het mogelijk om referte-eisen te stellen of de uitkering (partner)inkomensafhankelijk te maken.

     Als men het hier voorliggende wetsvoorstel afzet tegen dit verdrag, dan kan - zelfs geïsoleerd bezien - het wetsvoorstel deze toets ruimschoots doorstaan. In een aantal opzichten biedt het wetsvoorstel aanzienlijk betere uitkeringsvoorwaarden dan ILO-verdrag nr. 128 eist. Zo geldt voor het recht op uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid geen referte-eis, terwijl dit op zich wel mogelijk zou zijn. Het uitkeringsniveau bij volledige arbeidsongeschiktheid (70%) ligt ruim boven het vereiste percentage van 50%, waarbij geen partnerinkomenstoets geldt. Ook de hoogte van de WGA-vervolguitkering blijft boven het door ILO-verdrag nr. 128 vereiste niveau. Naar het oordeel van de regering is het wetsvoorstel dan ook in overeenstemming met dit verdrag.

Beroepsrisico

     De eisen die ILO-verdrag nr. 121 stelt zijn hoger dan die van ILO-verdrag nr. 128. De belangrijkste verschillen zijn dat de minimumnorm voor de uitkeringshoogte bij volledige arbeidsongeschiktheid hoger ligt (bij arbeidsongeschiktheid 60% van de gekozen uitkeringsgrondslag), terwijl voorts uit de systematiek van de verdragen volgt dat de uitkering bij het beroepsrisico geen (partner)inkomens- en vermogenstoets mag kennen. Daarnaast kent het verdrag een aantal inhoudelijke normen waaraan de nationale wetgeving dient te voldoen.

     Het Verdrag nr. 121 bevat ten aanzien van de minimale uitkeringshoogte een tweetal normen, de ene (artikel 19) gerelateerd aan het laatstverdiende loon, de tweede (artikel 20) gerelateerd aan het loon van een ongeschoolde werknemer in een nader te bepalen bedrijfstak (hierna aangeduid als "referentieloon"). Aan het verdrag wordt voldaan indien de rblz.|90| uitkeringshoogte ten minste voldoet aan één van deze uitkeringsniveaus. Het verdrag biedt de nationale overheden de mogelijkheid te kiezen uit één van deze twee normen.

     Wordt uitgegaan van de loongerelateerde norm, zoals vastgelegd in artikel 19 van het verdrag, dan dient bij volledige arbeidsongeschiktheid de hoogte van de uitkering voor een standaardgerechtigde ten minste 60% van het laatstverdiende loon te bedragen, met inachtneming van de bijbehorende kinderbijslagbedragen. Een standaardgerechtigde is een gehuwde man met twee kinderen. Voor niet-standaardgerechtigden (bijvoorbeeld alleenstaanden) dient de uitkeringshoogte in redelijke verhouding te staan tot die van de standaardgerechtigde. Bovendien mag zowel aan het loon dat de grondslag vormt voor de berekening van de uitkering als aan de uitkering zelf een maximum worden gesteld, op voorwaarde dat een geschoolde mannelijke werknemer niet minder ontvangt dan 60% van zijn laatste loon.

     Wordt uitgegaan van de aan het referentieloon gerelateerde norm, zoals vastgelegd in artikel 20 van het verdrag, dan dient bij volledige arbeidsongeschiktheid de hoogte van de uitkering ten minste 60% van het loon van een ongeschoolde werknemer te bedragen. Ook hier dient te worden uitgegaan van de standaarduitkeringsgerechtigde. Als referentieloon van een ongeschoolde werknemer kan in Nederland het wettelijk minimumloon worden gehanteerd.

     In het wetsvoorstel voldoet de uitkering bij volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid aan de loongerelateerde norm van artikel 19. Ook de loongerelateerde WGA-uitkering (70% * loonverlies) voldoet aan die norm, evenals de loonaanvulling (kortweg: 70% * oude loon * arbeidsongeschiktheidspercentage). Met betrekking tot de WGA-vervolguitkering geldt dat voor werknemers die geen nieuwe of andere arbeid weten te vinden het uitkeringsniveau relatief laag is, kortweg: 70% * minimumloon * arbeidsongeschiktheidspercentage. Door de relatie met het minimumloon kan de WGA-vervolguitkering uitkomen beneden de loongerelateerde norm. De uitkering voldoet echter ten volle aan de aan het referentieloon gerelateerde norm van artikel 20.

     Nu is het op zich niet nieuw dat de uitkering in bepaalde gevallen beneden het minimum van de loongerelateerde norm kan uitkomen. Ook bij de vervolguitkering WAO kan dit in een aantal omstandigheden het geval zijn. Bij de invoering van de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (Stb. 1993, 412) is de mogelijkheid onder ogen gezien dat Nederland niet langer in alle gevallen zou blijven voldoen aan deze norm. Gekozen is toen om in het vervolg aan de Internationale Arbeidsorganisatie te rapporteren aan de hand van de aan het referentieloon gerelateerde norm. Aan het Internationale Arbeidsbureau is in 1992 een informeel advies gevraagd of enige bepaling van het verdrag zich daartegen verzette. Het IAB [Interne Accountantsdienst Belastingen, red.] heeft in zijn advies bevestigd dat het verdrag een dergelijke flexibiliteit toestaat en stelde dat de overgang van de rekenmethode voorzien in artikel 19 (loongerelateerde uitkeringen) naar die voorzien in artikel 20 (minimumloongerelateerde uitkeringen) van het verdrag "niet onverenigbaar zou zijn noch met de geest, noch met de letter hiervan, voor zover de verstrekte uitkeringen niet lager zijn dan een bepaald bedrag dat ten minste het percentage moet bedragen voorgeschreven door het verdrag, overeenkomende met het loon van een volwassen ongeschoolde mannelijke arbeider". Nu de WGA-vervolguitkering, evenals als de WAO-vervolguitkering, hoger is dan het voornoemde bedrag, volgt daaruit dat de uitkeringhoogte van de WGA-vervolguitkering, bezien vanuit ILO-verdrag nr. 121, voldoende is.

     rblz.|91| De uiteindelijke conclusie kan dan ook geen andere zijn dan dat het wetsvoorstel in overeenstemming is met de eisen van zowel ILO-verdrag nr. 121 als van ILO-verdrag nr. 128 en daarmee ook met de Europese Code. Voor alle arbeidsongeschikten wordt een uitkering gegarandeerd die van een alleszins acceptabel niveau is en voor arbeidsongeschikten die dat echt nodig hebben, is de uitkering aanzienlijk hoger dan de normverdragen eisen. Zo zij erop gewezen dat volledig arbeidsongeschikten er ten opzichte van de WAO er in inkomen op vooruit gaan. Wat dat betreft wordt voor een belangrijk deel van de verzekerden niet alleen voldaan aan de aan het referentieloon gerelateerde norm, maar ook aan de loongerelateerde norm.

     Gezien bovenstaande conclusie ziet de regering thans geen aanleiding tot herinvoering van afzonderlijke regelingen voor het risque professionnel en het risque social. Met de invoering van de WAO heeft Nederland dit onderscheid naar de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid verlaten. Nederland is daarmee het enige land in West Europa dat dit onderscheid niet maakt. Zoals hierboven echter al is aangegeven, acht de regering het voorgestelde stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen in lijn met hetgeen internationale verdragen voorschrijven. Ook de toenemende internationalisering geeft geen directe aanleiding om de invoering van afzonderlijke regelingen te overwegen.

12. Ontvangen commentaren ¹

12.1. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV)

     Het UWV heeft een uitvoeringstoets uitgebracht over het concept-wetsvoorstel WIA. Naar aanleiding van deze uitvoeringstoets heeft nader overleg plaatsgevonden tussen het UWV en het ministerie van SZW. Dit overleg heeft - met instandhouding van de inhoud en strekking ervan - tot een aantal wijzigingen van het wetsvoorstel geleid. Vervolgens heeft het UWV een nadere brief gestuurd. Hierna wordt eerst ingegaan op deze nadere brief van het UWV en vervolgens op de uitvoeringstoets. Bij het navolgende is het van belang te weten dat in het aan het UWV voorgelegde concept-wetsvoorstel er nog van uit werd gegaan dat de inkomenseis voor het recht op loonaanvulling gelijk was aan de resterende verdiencapaciteit in plaats van 50% van de resterende verdiencapaciteit.

1. Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Nadere brief UWV

     In zijn nadere brief gaat het UWV in op de wijzigingen die naar aanleiding van zijn uitvoeringstoets en het ambtelijk overleg in het wetsvoorstel zijn aangebracht.

46 uitkeringspercentages

     In zijn uitvoeringstoets had het UWV aangegeven dat er 46 arbeidsongeschiktheids- en uitkeringspercentages ontstaan bij de berekening van de WGA-vervolguitkering. In het concept-wetsvoorstel WIA was namelijk voorgesteld om de hoogte van deze uitkering vast te stellen op 70% van het wettelijk minimumloon, vermenigvuldigd met het arbeidsongeschiktheidspercentage. Laatstgenoemd element zou tot grote complicaties in de uitvoering leiden. Zo zou in dit systeem er eerder aanleiding voor herziening van het arbeidsongeschiktheidspercentage zijn dan in een systeem van zeven arbeidsongeschiktheidsklassen met daarbij behorende uitkeringspercentages.

     rblz.|92| Het UWV heeft daarom voorgesteld om de indeling in arbeidsongeschiktheidsklassen te handhaven, althans voor de berekening van de WGA-vervolguitkering. In zijn nadere brief merkt het UWV op dat dit voorstel door de regering is overgenomen.

Inkomenseis

     Het UWV had in zijn uitvoeringstoets aangegeven dat aan de maandelijkse beoordeling van het recht op loonaanvulling of WGA-vervolguitkering een groot aantal technische bezwaren kleven. Het nader overleg met SZW heeft ertoe geleid dat het UWV op de volgende wijze zal beoordelen of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte al dan niet voldoet aan de inkomenseis voor het recht op loonaanvulling. Na afloop van de loongerelateerde WGA-uitkering zal worden bezien of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ten minste of minder verdient dan zijn resterende verdiencapaciteit. In het eerste geval bestaat aanspraak op een loonaanvulling, in het tweede geval op een WGA-vervolguitkering. Vervolgens gaat het UWV ervan uit dat de inkomenssituatie van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte stabiel is, tenzij hij - verplicht - aangeeft dat daarin een wijziging is opgetreden. In dat geval beoordeelt het UWV opnieuw of de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ten minste of minder verdient dan zijn resterende verdiencapaciteit. Voorts voert het UWV periodieke controles uit.

Duurzaamheid

     Het UWV is van mening dat het begrip duurzaamheid, dat onderdeel uitmaakt van de claimbeoordeling van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid, de uitvoering van de IVA-uitkering compliceert, omdat dit een nieuw begrip is. Aanvankelijk had het UWV dan ook voorgesteld om de beoordeling van de duurzaamheid - uitzonderingen daargelaten - niet meteen na twee jaar ziekte te verrichten, maar uit te stellen. Dit achtte de regering in strijd met de bedoeling van de wet. Om die reden heeft het UWV aangegeven de beoordeling van het begrip duurzaamheid wel meteen bij de eerste claimbeoordeling te verrichten. Indien er twijfel bestaat aan de duurzaamheid van de volledig arbeidsongeschikte, is deze tijdelijk volledig arbeidsongeschikt en zal hij een uitkering op grond van de WGA kunnen krijgen.

Lijsten

     Het UWV vreesde aanvankelijk dat het gebruik van lijsten van ziektes en hersteltermijnen zou leiden tot overbodige bureaucratie, waarbij iedere actie van de verzekeringsarts in relatie tot de inhoud van de lijsten verantwoord zou moeten worden. Het UWV ziet thans de lijst van ziektes als een adequaat hulpmiddel.

Beslissingsautoriteit

     Het UWV heeft aangegeven bezwaren te zien in de figuur van de beslissingsautoriteit indien die bij alle claimbeoordelingen betrokken zou worden. Dit zou leiden tot een groot beslag op de capaciteit van verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen en tot hoge kosten. Het UWV meende dat het gewenste resultaat, verhoging van de kwaliteit, ook op een andere manier bereikt kan worden. Na nader overleg heeft het UWV nu aangegeven ermee in te stemmen dat de beslissingsautoriteit wordt ingeschakeld bij de beoordeling van de gevallen van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid.

rblz.|93| 
Premiedifferentiatie

     Het UWV had in zijn uitvoeringstoets aangegeven dat het voorgestelde systeem van premiedifferentiatie complex is. Het UWV pleitte daarom voor een eenvoudiger systeem.

     Nadere toelichting van de kant van SZW heeft ertoe geleid dat het UWV van oordeel is dat het systeem van premiedifferentiatie voor de uitvoering hanteerbaar is.

Invoeringsdatum

     In zijn uitvoeringstoets had het UWV aangegeven dat het concept-wetsvoorstel niet per 1 januari 2006 kan worden uitgevoerd. De reden daarvoor was dat het UWV een nieuw ondersteunend ICT-systeem moet bouwen, omdat de uitkeringssystematiek in het wetsvoorstel WIA substantieel afwijkt van de uitkeringssystematiek in de WAO. De bouw van een dergelijk systeem duurt, met inbegrip van de Europese aanbestedingsprocedure, ten minste twee en een half jaar. Dit betekent al met al dat het wetsvoorstel WIA op zijn vroegst op 1 oktober 2007 kan worden ingevoerd.

     Gelet hierop heeft het UWV in zijn uitvoeringstoets een alternatief uitkeringsregime voorgesteld voor de periode vanaf 1 januari 2006 tot de oplevering van het ICT-systeem. Dit alternatieve uitkeringsregime leidde tot vrijwel dezelfde uitkeringen, qua hoogte en duur, als het wetsvoorstel WIA.

     In zijn nadere brief heeft het UWV evenwel aangegeven dat - vanwege de hierboven genoemde wijzigingen - invoering van het wetsvoorstel WIA wel per 1 januari 2006 mogelijk is, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan. Eén van die voorwaarden is dat tot 1 januari 2008 de duur van de loongerelateerde uitkering in de IVA en de WGA wordt gerelateerd aan de leeftijd van betrokkene in plaats van aan het arbeidsverleden. Daarbij geldt bij elke leeftijdscategorie een zodanige duur dat de duur vrijwel gelijk is aan de duur ingevolge de Wet WIA. Zo is de duur in ieder geval hetzelfde als de betrokkene vanaf (dat wil zeggen met inbegrip van) 1998 ten minste over 52 of meer dagen per kalenderjaar loon heeft ontvangen.

Reactie regering

     De regering heeft met instemming ervan kennis genomen dat de bovengenoemde onderwerpen goed uitvoerbaar zijn door het UWV.

De activerende werking van de Wet WIA

     Het UWV heeft in zijn uitvoeringstoets opgemerkt dat het WGA-deel van het wetsvoorstel WIA is bedoeld om de activerende werking van het stelsel verder te versterken. Als belangrijkste instrumenten daartoe worden prikkels voor werkgevers en werknemers ingevoerd.

     De financiële prikkels voor werknemers liggen in de eerste plaats besloten in de uitkeringssystematiek. Bij deze uitkeringssystematiek plaatst het UWV evenwel verschillende kanttekeningen.
• Ten eerste kan het onderscheid tussen de uitkeringsvoorwaarden in de IVA en de WGA tot gedragseffecten leiden gericht op het verkrijgen van een IVA-uitkering.
• Ten tweede is het volgens het UWV de vraag of de loongerelateerde fase in de WGA een grotere prikkel tot werkhervatting genereert dan een WW/WAO-uitkering.
rblz.|94| • Ten derde merkt het UWV op dat in de huidige praktijk 95% van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten die werken hun resterende verdiencapaciteit volledig benutten. Het aandeel werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten op het totale aantal arbeidsongeschikten bedraagt ongeveer 60%. Voor deze groep heeft de systematiek in de WGA geen toegevoegde waarde in de zin dat zij meer gaan werken, omdat het totaalinkomen onder de WGA hoger is dan onder de huidige WAO.
• Ten vierde merkt het UWV op dat van de eis van het benutten van de resterende verdiencapaciteit voor het recht op loonaanvulling, een prikkel uitgaat voor verzekerden die een dagloon hebben dat substantieel hoger is dan het minimumloon. Voor verzekerden waarvan de uitkeringsgrondslag (nagenoeg) gelijk is aan het minimumloon bevat de WGA-systematiek geen extra prikkel.
• Ten vijfde merkt het UWV op dat werken ook in de huidige WAO loont, tenzij de werkhervatting aanleiding is om de arbeidsongeschiktheidsklasse te verlagen.
• Tot slot merkt het UWV op dat de inkomenseis voor volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikten op nul wordt gesteld. Het lijkt volgens het UWV wat paradoxaal dat tegelijkertijd wel van hen wordt verwacht dat ze het werk hervatten.

     In de tweede plaats liggen de prikkels voor werknemers besloten in het aanscherpen van de verplichtingen om passende arbeid te zoeken en in het vergroten van de mogelijkheid voor het UWV om een lik-op-stuksanctiebeleid te voeren. Naar het oordeel van het UWV zullen van deze maatregelen zeker prikkels in de richting van de werkhervatting uitgaan. Wel vraagt het UWV aandacht voor de relatie tussen eigenrisicodrager en het UWV in het geval er verschil van inzicht is tussen beide partijen bij de toepassing van het lik-op-stuksanctiebeleid. Het UWV geeft aan hier in de uitvoeringstoets over de Invoeringswet WIA nog op terug te komen. In de bijlage van de uitvoeringstoets gaat het UWV nog nader in op dit onderwerp. Het UWV stelt dat hij verplicht is om een maatregel op te leggen als de verzekerde een op hem rustende verplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, behoudens die gevallen waarin de eigenrisicodrager bevoegd is tot het opleggen van een maatregel. Het UWV geeft aan dat soms niet direct duidelijk is of die bevoegdheid aan de orde is.
     Daarnaast merkt het UWV op dat de eigenrisicodrager zijns inziens niet als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid Awb kan worden aangemerkt. Er gelden volgens het UWV twee wezenlijk van elkaar verschillende sanctieregimes afhankelijk van publieke verzekering bij het UWV en private verzekering bij de eigenrisicodrager, hetgeen zou kunnen leiden tot afstemmingsproblemen en de schijn van rechtsongelijkheid.

     Op basis van het bovenstaande adviseert het UWV om de ingewikkelde uitkeringssystematiek van de Wet WIA niet in te voeren. In plaats daarvan verdient het volgens het UWV de voorkeur om de beschikbare middelen in te zetten op intensievere reïntegratiecoaching.

Reactie regering

     In reactie op de kanttekeningen van het UWV bij de prikkelwerking voor werknemers van de uitkeringssystematiek merkt de regering het volgende op. Het is juist dat, zoals het UWV veronderstelt, van de IVA een aanzuigende werking kan uitgaan. Dat is een oud en bekend fenomeen: mensen zullen de hoogst mogelijke uitkering trachten te verkrijgen. Hier ligt een belangrijke taak voor het UWV om zijn rol als poortwachter van de Wet WIA adequaat te vervullen: alleen verzekerden die duurzaam en volledig arbeidsongeschikt zijn, mogen door het UWV worden toegelaten tot de IVA. In geval van twijfel is de IVA niet aan de orde. Overigens zou het met de aanzuigende werking wel eens kunnen meevallen, omdat men in de rblz.|95| WGA door te werken een (veel) hoger inkomen kan verwerven dan een uitkering van 70% van het dagloon.

     Ten tweede merkt de regering op dat de loongerelateerde uitkering in de WGA zodanig is vormgegeven dat van iedere euro die de gedeeltelijk arbeidsgeschikte extra gaat verdienen er €|0,70 wordt verrekend met die uitkering. Anders gezegd, bij iedere extra euro aan inkomsten uit arbeid neemt het totale inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte met €|0,30 toe. In de huidige situatie bij een WW/WAO-uitkering is de omvang van de inkomenstoename afhankelijk van het loon per uur dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte gaat verdienen. Is dit gemiddelde uurloon lager (hoger) dan het gemiddelde uurloon waarnaar het WW-dagloon is berekend, dan neemt het totale inkomen met minder (meer) dan €|0,30 toe als de betrokkene één euro meer gaat verdienen. Anders gezegd, het is afhankelijk van het verdiende uurloon of de WW/WAO-uitkering een grotere of kleinere prikkel tot werkhervatting geeft dan de WGA.

     Ten derde merkt de regering op dat de inkomenseis voor het recht op loonaanvulling niet primair gericht is op gedeeltelijk arbeidsgeschikten die werken, maar bedoeld is als financiële prikkel voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten die niet werken. Dit betreft nu ruim 40% van het totaal aantal arbeidsongeschikten. Deze groep wordt onder de WGA meer dan onder de huidige WAO geprikkeld om te gaan werken, omdat de vervolguitkering onder de WGA lager en de loonaanvulling onder de WGA hoger is dan de vervolguitkering onder de WAO. Hiervan gaat een prikkel uit om de resterende verdiencapaciteit te benutten, omdat het totale inkomen kan toenemen. Deze inkomenstoename is groter naarmate de gedeeltelijk arbeidsgeschikte meer arbeidsongeschikt is en naarmate zijn dagloon hoger is.

     De groep gedeeltelijk arbeidsgeschikten is analytisch onder te verdelen in vier groepen:
1. gedeeltelijk arbeidsgeschikten die niet werken;
2. gedeeltelijk arbeidsgeschikten die werken, maar minder verdienen dan hun resterende verdiencapaciteit benutten;
3. gedeeltelijk arbeidsgeschikten die hun resterende verdiencapaciteit benutten;
4. gedeeltelijk arbeidsgeschikten die meer verdienen dan hun resterende verdiencapaciteit.
     De activerende werking van de laatste twee groepen is beperkt, maar ook het minst nodig. De activerende werking van dit wetsvoorstel heeft vooral betrekking op de eerste twee groepen; het onderhavige wetsvoorstel is onbetwistbaar activerender voor deze groepen dan de huidige WAO.

     Voorts merkt de regering op dat van de inkomenseis een preventieve werking uitgaat op gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Zo blijkt dat de terugkeer naar het werk van zieke werklozen na negen maanden substantieel toeneemt, omdat de WAO-uitkering in zicht komt. Ook de sociale partners hebben in hun verklaring van de Stichting van de Arbeid aangegeven dat een dreigende daling of beëindiging van de uitkering de arbeidsparticipatie van zieke en arbeidsongeschikte werknemers bevordert. Ook de inkomenseis voor het recht op loonaanvulling zal daarom preventief werken. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte met een loongerelateerde uitkering weet dat hij terugval in zijn inkomsten tegemoet kan zien als hij niet in voldoende mate blijft of gaat werken. Dit zal, gelet op de ervaringen in de WW en het eerste ziektejaar, de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten bevorderen.

     De financiële prikkel die uitgaat van de inkomenseis is, als gezegd, groter naarmate de gedeeltelijk arbeidsgeschikte meer arbeidsongeschikt is en rblz.|96| naarmate zijn dagloon hoger is. Dat wil echter niet zeggen dat in de WGA-systematiek geen financiële prikkel is ingebouwd om meer te gaan verdienen dan de resterende verdiencapaciteit. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte gaat er ook dan altijd in inkomen op vooruit, omdat - evenals in de loongerelateerde fase - van iedere extra euro aan verdiend inkomen €|0,70 wordt gekort op de loonaanvulling. De prikkelwerking zit hem dus in de marginale toename van het inkomen en niet in de hoogte van de uitkering. Bovendien is het systeem zo vormgegeven dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook een prikkel heeft om meer dan 65% van zijn maatmaninkomen te gaan verdienen: hij behoudt dan namelijk nog één jaar lang aanspraak op zijn WGA-uitkering.

     In de WGA-systematiek zijn ook financiële prikkels ingebouwd voor werknemers die een dagloon hebben dat (nagenoeg) gelijk is aan het minimumloon. Doordat de WGA-vervolguitkering niet mede afhankelijk is van het met werken verdiende inkomen, betekent iedere extra euro aan inkomen uit arbeid dat het totale inkomen van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte ook met één euro toeneemt. Het is wel juist dat van de inkomenseis in de WGA geen extra financiële prikkel uitgaat voor deze groep.

     Voorts merkt de regering op dat het UWV terecht stelt dat werken ook in de huidige WAO kan lonen. Echter, zoals het UWV zelf ook constateert, werken is niet altijd financieel lonend. Van belang is dat werken onder de WGA altijd financieel lonend is; een voorwaarde waaraan de huidige WAO niet voldoet.

     Met betrekking tot de opmerking van het UWV over de volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikten merkt de regering op dat niet hun inkomenseis op nul wordt gesteld, maar dat voor hen geen inkomenseis geldt. Van hen kan dan ook wel degelijk worden verwacht dat ze, voor zover ze nog enige resterende verdiencapaciteit hebben, deze trachten te benutten. In hun geval betekent het niet benutten echter niet dat ze geen aanspraak kunnen maken op de loonaanvulling.

     Concluderend merkt de regering op dat zij de opvatting van het UWV niet deelt dat van de inkomenseis een weinig activerende werking uitgaat. De inkomenseis betekent naar het oordeel van de regering een financiële prikkel voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten om te blijven of te gaan werken. Deze financiële prikkel kan soms fors zijn, zoals het UWV met een voorbeeld heeft aangetoond. De regering heeft de inkomenseis dan ook gehandhaafd.

     Met betrekking tot de opmerkingen van het UWV over de aanscherping van verplichtingen en het sanctiebeleid merkt de regering het volgende op. De regering constateert met genoegen dat het UWV de maatregelen voor een juiste balans tussen rechten en plichten en een effectief sanctiebeleid in de Wet WIA onderschrijft. Het UWV vraagt aandacht voor de toepassing van het sanctiebeleid in het geval er verschil van mening is tussen eigen risicodrager en het UWV. De regering merkt daarover het volgende op. De eigenrisicodrager is in het kader van de sanctieoplegging aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De eigenrisicodrager is namelijk zelfstandig bevoegd tot het opleggen van bepaalde maatregelen om een gedeeltelijk arbeidsgeschikte tot reïntegratie te bewegen en om zijn financiële schadelast te beperken. De eigenrisicodrager is bevoegd de uitkering tijdelijk én gedeeltelijk, tijdelijk én geheel of blijvend én gedeeltelijk te weigeren. Daarbij zal de eigenrisicodrager de hoogte van de sanctie moeten afstemmen op de ernst van de gedraging en de mate waarin die gedraging aan de belanghebbende verweten kan worden. Daarnaast is de rblz.|97| eigenrisicodrager bij deze sanctieoplegging gehouden aan de eisen die uit de Algemene wet bestuursrecht volgen. In die zin geldt er geen ander sanctieregime dan bij het UWV en is er geen sprake van rechtsongelijkheid.

     De enige maatregel die de eigenrisicodrager niet aan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte kan opleggen, betreft het blijvend én volledig weigeren van de uitkering. Deze maatregel kan alleen door het UWV worden opgelegd en is aan de orde indien de verzekerde de arbeidsongeschiktheid met opzet heeft veroorzaakt, passende arbeid door eigen toedoen heeft verloren of passende arbeid heeft geweigerd indien hij daartoe in de gelegenheid is gesteld.
     Het UWV geeft aan dat er een situatie kan bestaan waarin er onduidelijkheid is of de gedraging leidt tot het blijvend en volledig weigeren van de uitkering (sanctieoplegging door het UWV) of tot een lichtere maatregel (sanctieoplegging door de eigenrisicodrager). De regering geeft aan dat een eventuele onduidelijkheid alleen speelt als het UWV door de eigenrisicodrager gevraagd wordt een blijvend gehele weigering van de uitkering op te leggen. In dat geval zal het niet voorkomen dat de eigenrisicodrager op zijn beurt dezelfde gedraging ook nog met een lichtere maatregel bestraft. Als UWV besluit af te zien van het opleggen van een dergelijke maatregel, dan kan de eigenrisicodrager als belanghebbende bezwaar instellen bij het UWV en daarna eventueel de gang naar de bestuursrechter maken.

12.2. De Inspectie Werk en Inkomen (IWI)

     De IWI vraagt de nadrukkelijke aandacht voor de inrichting van de procesgang bij de claimbeoordeling. Omdat daar een groot aantal functionarissen bij betrokken is, benadrukt de IWI het belang van een heldere afbakening van de bevoegdheden van de verschillende functionaliteiten bij de inrichting van het claimbeoordelingsproces.

Toezichtbereik

     De IWI merkt op dat de IVA zal worden uitgevoerd door het UWV en dat de werkgever keuzevrijheid heeft ten aanzien van de uitvoering van de WGA. Als de werkgever ervoor kiest het risico zelf te dragen of onder te brengen bij een private verzekeraar, is hij verantwoordelijk voor de reïntegratie, dient hij in beginsel de uitkering uit te betalen en is hij verantwoordelijk voor de financiering van de aanspraken van de werknemer. Voorts heeft de werkgever een beperkte mogelijkheid om sancties op te leggen in verband met de reïntegratietaken. De overige taken in het kader van de WGA worden door het UWV verricht.

     De uitwerking van het bovenstaande komt volgens de IWI in grote lijnen overeen met de wijze waarop het eigen risico dragen in de ZW en de WAO is geregeld. Gezien de huidige wettelijke taakopdracht van de IWI betekent dit dat de IWI toezicht zal houden op de rechtmatigheid en doelmatigheid, waaronder begrepen doeltreffendheid, van de wetsuitvoering door het UWV. Het toezicht heeft derhalve geen betrekking op de uitvoering van taken op grond van dit wetsvoorstel door eigenrisicodragers. De IWI gaat ervan uit dat daartoe ook geen voornemens bestaan.

Toezicht op het UWV

     De IWI merkt op dat zij in beginsel over voldoende bevoegdheden en instrumenten beschikt om haar toezichthoudende taken ten aanzien van het onderhavige wetsvoorstel te kunnen uitvoeren. Daarbij is wel van belang dat op alle onderdelen van de wet duidelijk is wat door de rblz.|98| wetgever wordt beoogd. De IWI is van oordeel dat het concept-wetsvoorstel op onderdelen niet of niet geheel duidelijk is. Ook is er soms sprake van een verschil tussen de voorgestelde wettekst en de uit de memorie van toelichting blijkende bedoeling van de wetgever. De IWI heeft deze punten nader genoemd en toegelicht in een bijlage.

     De IWI stelt dat de introductie van de indicatieve lijst met ziektes ingrijpend is en niet onomstreden en dat een eenduidige normatiek in interpretatie en toepassing daarom niet op korte termijn te verwachten is. Dit brengt ook beperkingen met zich voor de mogelijkheden en reikwijdte van het toezicht op dit punt.

Reactie regering

     De regering onderschrijft het belang van een heldere afbakening van de bevoegdheden van de verschillende functionaliteiten in het claimbeoordelingsproces. Bij de verschillende regelingen met betrekking tot dit onderwerp zal hiervan goede nota worden genomen.

Toezichtbereik

     De IWI constateert terecht dat het eigen risico dragen op vrijwel dezelfde wijze is geregeld als in de ZW en de huidige WAO. Daaraan verbindt de IWI de juiste conclusie dat de IWI geen toezicht zal houden op de taken die door de eigenrisicodrager worden verricht in het kader van het onderhavige wetsvoorstel. Daartoe bestaat evenmin een voornemen.

Toezicht op het UWV

     De regering heeft kennis genomen van het feit dat de IWI aangeeft over voldoende bevoegdheden en instrumenten beschikt om haar toezichthoudende taken ten aanzien van het onderhavige wetsvoorstel te kunnen uitvoeren. De regering heeft van de door de IWI in de bijlage genoemde punten dankbaar gebruik gemaakt om de wettekst en de daarop gegeven toelichting te verduidelijken.

     De regering is zich ervan bewust dat de introductie van de indicatieve lijst met ziektes ingrijpend is en dat een eenduidige normatiek in interpretatie en toepassing daarom niet op korte termijn te verwachten is. De regering zal met het UWV trachten deze aanloopperiode zo beperkt mogelijk te houden.

12.3. Actal

     Actal constateert dat het onderhavige wetsvoorstel zal leiden tot een structurele daling van de administratieve lastendruk met circa €|1 miljoen, waarvan €|0,3 miljoen al is ingeboekt bij de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003. Voorts constateert Actal dat het ministerie van SZW deze administratieve lastenvermindering hoofdzakelijk toeschrijft aan de daling van het WAO-volume. Daar voegt Actal aan toe dat het ministerie van SZW zijns inziens geen poging heeft gedaan om de informatieverplichtingen die samenhangen met de uitkeringsverzorging te verlichten. Tot slot is het ministerie van SZW volgens Actal niet ingegaan op een alternatief met minder administratieve lasten voor het bedrijfsleven.

     Actal adviseert om zo spoedig mogelijk een totaalbeeld te geven van alle maatregelen die samenhangen met het wetsvoorstel WIA. Daarmee doelt Actal op de maatregelen die in de Invoeringswet WIA zullen worden opgenomen, alsmede de eventuele incidentele administratieve lasten die daarmee gepaard gaan. Zonder dit totaalbeeld kan Actal niet beoordelen rblz.|99| of een bijdrage wordt geleverd aan de realisatie van de kabinetsdoelstelling om de administratieve lastendruk van het bedrijfsleven met 25% te verminderen.

     Voorts adviseert Actal om in de memorie van toelichting (desnoods in een scenario) te verduidelijken of, en zo ja, welke gevolgen voor de administratieve lasten het bedrijfsleven heeft door het eigen risico dragen en het privaat verzekeren van de WGA.

     Tot slot adviseert Actal om bij de evaluatie van de wet de gevolgen voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven te betrekken.

Reactie regering

     De administratieve lasten die samenhangen met de huidige WAO bedragen in totaal €|92 miljoen. Het overgrote deel daarvan, te weten €|87 miljoen, hangt samen met de premieafdracht. Dit deel van de administratieve lasten zal door de Walvis en de SUB aanmerkelijk verminderen. Omdat deze lastenvermindering niet samenhangt met onderhavig wetsvoorstel, zal daar alleen in de volgende alinea op worden ingegaan.

     Ongeveer €|6 miljoen van de administratieve lasten die samenhangen met de premieafdracht heeft te maken met het aantal arbeidsgehandicapten wat een bedrijf in dienst heeft. Deze lasten zouden kunnen worden verminderd door de premiekorting voor het in dienst hebben van arbeidsgehandicapten af te schaffen. Dit is echter niet gewenst, omdat het strijdig zou zijn met de doelstelling van dit wetsvoorstel om werkgevers te stimuleren gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te houden of te nemen.

     De administratieve lasten die samenhangen met de uitkeringsverzorging bedragen slechts €|5 miljoen. Het spreekt voor zich dat het onderhavige wetsvoorstel, dat een ander uitkeringsregime voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten meebrengt, vooral invloed kan hebben op dit deel van de administratieve lasten. Door de verlenging van de loondoorbetalingsverplichting dalen deze administratieve lasten initieel met €|0,3 miljoen. Vervolgens zal deze lastenvermindering door het onderhavige wetsvoorstel oplopen tot €|1 miljoen. In paragraaf 13.11 wordt een nadere onderbouwing gegeven van deze daling.

     Het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel leidt dus tot een daling van 20% van de administratieve lasten die samenhangen met de uitkeringsverzorging. De regering acht dit een substantiële daling. Een verdergaande lastendaling binnen de doelstelling van het wetsvoorstel is naar het oordeel van de regering niet mogelijk. De daling van de instroom in de WAO heeft aangetoond dat de administratieve lasten die samenhangen met het poortwachtersmodel alleszins gerechtvaardigd zijn. Dit beleid wordt door de regering dan ook voortgezet. De aanzienlijke daling van het aantal arbeidsongeschikten door het poorwachtersmodel weegt naar het oordeel van de regering zwaarder dan de administratieve verplichtingen voor de werkgever gedurende de eerste twee ziektejaren.

     Voorts zou een grotere daling van de administratieve lasten mogelijk zijn door werkgevers minder keuzevrijheid te geven. Ruim 50% van de administratieve lasten die samenhangen met de uitkeringsverzorging wordt namelijk veroorzaakt doordat werkgevers, al dan niet als eigenrisicodrager, de uitkeringen zelf verzorgen in plaats van het UWV. Deze lasten zouden sterk kunnen worden verlaagd door werkgevers te verplichten de uitkeringen door het UWV te laten verzorgen. Dit is echter in strijd met het principe van eigen risico dragen en dus onwenselijk.

     rblz.|100| De regering zal zo spoedig mogelijk een totaalbeeld geven van de administratieve lasten als gevolg van het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Invoeringswet WIA is naar het oordeel van de regering daarvoor de geëigende plaats.

     Met betrekking tot de gevolgen voor de administratieve lasten als de werkgever besluit het risico voor de WGA zelf te dragen of onder te brengen bij een private verzekeraar, merkt de regering het volgende op. De werkgever is volledig vrij in zijn keuze met betrekking tot het dragen van dit risico. Hij zal zich daarbij laten leiden door een afweging van de kosten en de baten van de verschillende alternatieven. Een keuze voor private uitvoering (hetzij door eigenrisicodrager te worden, hetzij door zich privaat te verzekeren) brengt voor de werkgever extra administratieve lasten met zich mee ten opzichte van publieke uitvoering. Deze extra administratieve lasten zijn in dit geval echter gerechtvaardigd, omdat het de keuze van de werkgever zelf is en de baten opwegen tegen de kosten.

     Bij de evaluatie van de wet zal de regering uiteraard ook de administratieve lasten voor het bedrijfsleven betrekken.

12.4. De Centrale organisatie werk en inkomen (CWI)

     De CWI geeft aan dat het onderhavige wetsvoorstel op twee terreinen effecten heeft voor de CWI: informatie, advies en bemiddeling respectievelijk de ontslagtoets.

     De CWI verwacht een toename van het aantal werkzoekenden met een lichamelijke of psychische beperking die zich tot de CWI zullen wenden voor informatie, advies of bemiddeling. Dit heeft een aantal oorzaken. De eerste oorzaak betreft de verhoging van de ondergrens van 15% naar 35% arbeidsongeschiktheid om in aanmerking te komen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. De tweede oorzaak betreft de plicht voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten om zich bij de CWI te laten registreren als werkzoekende. De derde oorzaak betreft de herbeoordeling van de huidige WAO-gerechtigden op basis van het nieuwe Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Deze herbeoordelingen zullen op 1 oktober 2004 aanvangen en worden gespreid over een aantal jaren.

     Deze toename van het aantal werkzoekenden met een lichamelijke of psychische beperking vergt dat de CWI voorzieningen treft voor deze klantgroep die hen kan ondersteunen op de weg naar de arbeidsmarkt. De CWI zal dat ter hand nemen en afstemmen in AKO-verband [AKO: algemeen ketenoverleg, dat wil zeggen overleg tussen de SUWI-ketenpartijen UWV, CWI, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en SZW, red.]. Belangrijk aandachtspunt daarbij is dat de CWI met deze nieuwe klantstroom nog geen rekening heeft kunnen houden, kwantitatief noch kwalitatief. Zo zullen de klantramingen moeten worden bijgesteld. Voorts zal de CWI ook in kwalitatieve zin een slag moeten maken: de informatiemodule voor werkzoekende arbeidsgehandicapten en voor werkgevers zal moeten worden aangepast, de deskundigheid van - ten minste een deel van - de adviseurs moet een forse impuls krijgen en de bemiddelingsinspanningen zullen een kwaliteitsslag moeten ondergaan.

     Behalve het bovenstaande zal ook meer aandacht moeten worden besteed aan de fysieke toegankelijkheid van de CWI. Dit punt is reeds eerder door CWI in kaart gebracht, maar er zal - gelet op het onderhavige wetsvoorstel - tot een versnelde actualisatie en uitvoering moeten worden overgegaan.

     Met betrekking tot de ontslagtoets na twee jaar ziekte verwacht de CWI geen substantiële veranderingen in vergelijking met de huidige rol en positie van de CWI.

rblz.|101| 
Reactie regering

     De regering onderschrijft dat het aantal werkzoekenden met een lichamelijke of psychische beperking dat zich tot het CWI wendt voor informatie, advies of bemiddeling zal stijgen. De regering plaatst echter wel de volgende kanttekeningen bij de door de CWI gehanteerde veronderstellingen en cijfers. De verhoging van de ondergrens van 15% naar 35% arbeidsongeschiktheid om voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering in aanmerking te komen, betekent niet per definitie dat het aantal inschrijvingen bij de CWI toeneemt. In de huidige situatie doen gedeeltelijk arbeidsgeschikten in veel gevallen - naast hun WAO-uitkering - een beroep op de WW. Daarvoor dienen zij zich als werkzoekende bij de CWI te laten registreren. De voornoemde verhoging van de ondergrens leidt, onder overigens gelijkblijvende omstandigheden, derhalve wel tot minder gedeeltelijk arbeidsongeschikten, maar niet per definitie tot meer werkzoekenden die zich bij de CWI moeten inschrijven.

     Met het voorgaande is tevens aangegeven dat de plicht voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten om zich als werkzoekende te laten registreren bij de CWI geen nieuwe verplichting is. Ook nu dienen gedeeltelijk arbeidsgeschikten dit, met het oog op hun aanspraak op een WW-uitkering, immers te doen.

     Bovendien behoeven niet alle personen met een WGA-uitkering zich bij de CWI in te schrijven. De CWI verwijst in zijn commentaar naar hoofdstuk 13 van (het concept van) de memorie van toelichting, waarin is aangegeven dat van de jaarlijkse instroom van 31 000 personen in de WGA er 18 500 personen niet werken. Het grootste deel van deze groep, te weten 11 000 personen, behoeft zich echter niet in te schrijven bij de CWI, omdat men volledig arbeidsongeschikt is.

     De verwachte toename van het aantal werkzoekenden met een lichamelijke of psychische beperking die zich bij de CWI inschrijven, is dan ook vooral het gevolg van het feit dat het arbeidsongeschiktheidscriterium wordt aangescherpt. Het aantal niet-volledig arbeidsongeschikten na twee jaar ziekte zal - in vergelijking met de huidige situatie - derhalve stijgen, wat tot een toename van het aantal inschrijvingen bij de CWI zal leiden. Voorts zal het aantal inschrijvingen bij de CWI toenemen als gevolg van de herbeoordeling van de huidige WAO-gerechtigden. Volledig arbeidsongeschikten die na de herbeoordeling in een lagere arbeidsongeschiktheidsklasse worden ingedeeld en die een beroep willen doen op de WW, zullen zich immers als werkzoekende bij de CWI moeten laten registreren. Daar staat echter tegenover dat in 2005 geen (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten in de WAO zullen instromen vanwege de verlenging van de loondoorbetalingsplicht naar twee jaar, hetgeen tot een daling van het aantal inschrijvingen bij de CWI leidt.

     De regering ondersteunt dan ook het betoog van de CWI dat de klantramingen moeten worden bijgesteld en dat de CWI een kwaliteitsslag moet maken met betrekking tot de dienstverlening aan en fysieke bereikbaarheid voor werkzoekende gedeeltelijk arbeidsgeschikten. De Minister van SZW zal de CWI verzoeken om de effecten van de herbeoordelingsoperatie en de verlenging van de loondoorbetalingsplicht te betrekken bij het opstellen van het Jaarplan 2005. De effecten van het onderhavige wetsvoorstel kunnen te zijner tijd worden opgenomen in een volgend jaarplan.

rblz.|102| 

12.5. Het College bescherming persoonsgegevens (CBP)

Toetsingskader

     Het CBP beziet het wetsvoorstel vanuit de bescherming van persoonsgegevens. In dit verband dient het wetsvoorstel te voldoen aan artikel 8 Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). In zijn advies zal het CBP ingaan op de opzet van het stelsel en de werking daarvan in de praktijk, meer in het bijzonder op de positionering van verzekeraars.

Inrichting van het stelsel

     Het CBP merkt op dat in het wetsvoorstel een principieel onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds volledig en duurzaam arbeidsongeschikten en anderzijds gedeeltelijk arbeidsgeschikten. In het laatste geval heeft de werkgever de keuze om het risico zelf te dragen, het risico onder te brengen bij een private verzekeraar of het risico bij het UWV te laten. In de twee eerstgenoemde situaties is de werkgever verantwoordelijk voor de reïntegratie, kan hij de betaling van de uitkering namens het UWV doen en is hij verantwoordelijk voor de financiering van de aanspraken, terwijl het UWV de overige taken in het kader van de WGA verricht.

     Deze opzet van het stelsel doet het CBP sterk denken aan het loodsmodel waar het toenmalige kabinet eind jaren '90 voor stond. Dat model vond uiteindelijk geen doorgang omdat er te veel bezwaren kleefden aan de uitvoering ervan. De toenmalige Registratiekamer, de voorgangster van het CBP, heeft daarover geadviseerd. In het verlengde van dat advies is het CBP van oordeel dat ook in het huidige wetsvoorstel duidelijker aangegeven moet worden hoe de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende partijen is geregeld. Dit is van belang om te kunnen beoordelen op grond waarvan de verschillende partijen persoonsgegevens mogen verwerken en met elkaar mogen uitwisselen. Vooral de rol van de private verzekeraars is volgens het CBP niet helder.

Positionering van de verzekeraars

     Het CBP constateert dat in het wetsvoorstel niets wordt geregeld over de positie die verzekeraars in het stelsel gaan innemen. Het CBP neemt aan dat dit een bewuste keuze is gelet op de huidige dereguleringstrend. Dit zou echter volgens het CBP in de praktijk wellicht kunnen leiden tot onduidelijkheid over de eisen die de Wbp stelt aan de verwerking van gegevens door verzekeraars bij de uitvoering van de WGA. Zo bieden het onderhavige wetsvoorstel en de Wet SUWI daarvoor geen wettelijke grondslag. Ook kan de verwerking door verzekeraars waarschijnlijk niet worden gegrond op artikel 8, onderdeel b, Wbp (noodzakelijk voor de uitvoering van de overeenkomst). Wel kunnen artikel 8, onderdeel a (toestemming), of artikel 8, onderdeel f (gerechtvaardigd belang van de verantwoordelijke of een derde aan wie de gegevens worden verstrekt), Wbp daarvoor in aanmerking komen. Naar het oordeel van het CBP dient in het wetsvoorstel te worden ingegaan op de vraag of er sprake is van een medewerkingsplicht van de verzekerde of uitkeringsgerechtigde jegens de verzekeraar. Voorts is onduidelijk of een verzekerde/uitkeringsgerechtigde (medische) gegevens moet verstrekken aan de verzekeraar en welke gegevens de eigenrisicodrager aan de verzekeraar mag verstrekken.

     Het CBP merkt op dat gegevens niet verder mogen worden verwerkt dan op een wijze die verenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verzameld. Op basis daarvan is het CBP van oordeel dat de wetgever concrete rblz.|103| normen stelt over het verwerken van persoonsgegevens door verzekeraars in het kader van de Wet WIA. In dit verband verwijst het CBP naar de ontwikkeling dat verzekeraars - in concernverband - steeds meer taken krijgen en een regierol vervullen op het terrein van preventie, verzuim en reïntegratie. Hieraan zijn volgens het CBP risico’s verbonden in die zin dat ze in strijd met de doelbinding worden verwerkt. Het CBP adviseert daarom om in het onderhavige wetsvoorstel een specifieke doelbindingsbepaling op te nemen ten aanzien van het gebruik van gegevens die zijn verkregen bij de uitvoering van de WGA.

     Voorts merkt het CBP op dat transparantie betekent dat het voor de verzekerde en uitkeringsgerechtigde helder moet zijn wat er met zijn gegevens gebeurt. Daartoe is de verplichting voor de verantwoordelijke om op eigen initiatief de betrokkene op de hoogte te stellen van de gegevensverwerking een belangrijk instrument. In dit verband mist het CBP in het wetsvoorstel een nadere uitwerking van de rol die verzekeraars in het nieuwe stelsel zullen spelen.

Gegevensregime

     Het CBP merkt op dat de Wet WIA pas goed door de betrokken partijen kan worden uitgevoerd als ze kunnen beschikken over de daarvoor noodzakelijke persoonsgegevens. Het CBP stelt vast dat in het wetsvoorstel weinig tot geen aandacht is voor de verwerking van (medische) persoonsgegevens, de waarborgen die ten aanzien van de verwerking hiervan getroffen moeten worden en de mogelijke problemen die zich hierbij in praktijk kunnen voldoen.

     Het CBP mist een nadere uitwerking waarin wordt toegelicht hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot de Wbp, de Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (Wgbo) en de Wet SUWI. In het wetsvoorstel wordt niet toegelicht hoe het regime van de Wet SUWI zich verhoudt tot de gegevensverstrekking op grond van de Wet WIA. Het CBP zou belicht willen zien welke posities de nieuwe polisadministratie en Suwinet in het nieuwe stelsel innemen.

     Voorts is het CBP van oordeel dat in het wetsvoorstel meer aandacht moet worden geschonken aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende partijen (met name de rol van de arbodienst en van de eigenrisicodrager blijft onderbelicht).

     Tot slot vraag het CBP in dit verband aandacht voor een goede aansluiting tussen de juridische normen voor de verwerking van persoonsgegevens en de wijze waarop die verwerking organisatorisch en technisch vorm krijgt.

Sofinummer

     Het CBP merkt op dat op basis van de huidige wetgeving en op basis van dit wetsvoorstel het UWV, de eigenrisicodrager, de arbodienst en het reïntegratiebedrijf gerechtigd zijn het sofinummer te voeren bij de uitvoering van de WGA. Het CBP geeft aan dat in dit wetsvoorstel niet geregeld is dat de verzekeraar van de eigenrisicodrager hiertoe gerechtigd is.

     Voorts geeft het CBP aan een toelichting te missen ten aanzien van de ontwikkelingen rond het burgerservicenummer en het zorgidentificatienummer in relatie tot de uitvoering van de Wet WIA.

rblz.|104| 
Rechten en plichten

     Het CBP mist een toelichting waarin wordt aangegeven hoe artikel 3.3 [25] en de verplichtingen die daarin zijn neergelegd zich verhouden tot de huidige Wet verbetering poortwachter en de Regeling procesgang eerste ziektejaar [Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar, red.]. Naar het oordeel van het CBP zal de wetgever met betrekking tot het plan van aanpak, het reïntegratieverslag en de medewerkingsplicht regels moeten stellen die de verplichtingen nader invullen die de wet aan de werkgever en de verzekerde/uitkeringsgerechtigde oplegt.

     Het CBP is van oordeel dat de verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 4.1.1 [27], derde lid, te ruim zijn geformuleerd.

     Bij artikel 4.1.2 [28] stelt het CBP voor de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel te verduidelijken en specifieker aan te geven wat partijen in de praktijk moeten doen of nalaten om het ontstaan van en het recht op uitkering te voorkomen.

     Het CBP adviseert de regering de formulering in de artikelen 3.3 [25], 4.1.2 [28], 4.1.3 [29] en 4.1.4 [30] te wijzigen van een mogelijkheid in een verplichting, zodat nadere regels "moeten" worden gesteld in plaats van "kunnen" worden gesteld.

     Tot slot bepleit het CBP duidelijkheid te scheppen over de vraag of een arbeidsongeschikte verplicht is een nieuwe werkgever in kennis te stellen van zijn status.

Medezeggenschap

     Het CBP vraagt zich af in hoeverre en in welke mate verzekerden betrokken worden in de keuze die werkgevers maken ten aanzien van publieke of private verzekering.

Handhaving

     Het CBP meent dat de rechtsbescherming van de publiek verzekerde uitkeringsgerechtigde met meer rechtswaarborgen omkleed lijkt te zijn dan de rechtsbescherming voor de privaat verzekerde en dat het wetsvoorstel op dit vlak rechtsongelijkheid zou opleveren.

Toezicht

     In het wetsvoorstel wordt niet geregeld hoe het toezicht op de uitvoering van de Wet WIA door de eigenrisicodrager is geregeld. Het toezicht op de uitvoering van de IVA en WGA door het UWV zal naar verwachting worden gelegd bij de IWI.

     Het CBP pleit ervoor dat:
• Op rijksniveau ook structureel wordt toegezien op de uitvoering van de WGA door eigenrisicodragers en verzekeraars.
• De instantie die belast wordt met toezicht op de uitvoering van de WGA ook toe te laten zien op de verwerking van persoonsgegevens.

Reactie regering

Toetsingskader

     De regering deelt de opvatting van het CBP dat het wetsvoorstel moet voldoen aan artikel 8 EVRM en de Wbp. Voorts deelt de regering de opvatting van het CBP dat de persoonsgegevens moeten worden gewaarborgd, rblz.|105| ook indien de werkgever ervoor heeft gekozen om het risico onder te brengen bij een private verzekeraar. In dat geval ligt de regierol overigens bij de werkgever, want deze is ervoor verantwoordelijk dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte wordt gereïntegreerd.

Inrichting van het stelsel

     De regering onderschrijft de opmerking van het CBP dat in het wetsvoorstel een principieel onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds volledig en duurzaam arbeidsongeschikten en anderzijds gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Dit principiële onderscheid brengt onder meer mee dat de IVA door het UWV wordt uitgevoerd en dat de werkgever ten aanzien van de uitvoering van de WGA keuzevrijheid heeft. Deze keuzevrijheid is juridisch op dezelfde manier vormgegeven als het eigen risico dragen in de huidige WAO, dat wil zeggen dat de werkgever ervoor kan kiezen om de aanspraken van zijn gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers gedurende de eerste tien jaar voor eigen rekening te nemen. Gedurende die periode betaalt de werkgever geen gedifferentieerde premie aan het UWV, waarmee de uitkeringslasten voor die werknemers worden gefinancierd.

     Naar het oordeel van de regering is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de diverse partijen helder en duidelijk geregeld in het onderhavige wetsvoorstel, ook ingeval de werkgever ervoor kiest om eigenrisicodrager te worden. Behalve dat de werkgever gedurende de eerste tien jaar de uitkeringslasten moet financieren, kan hij er dan voor kiezen om de uitkering namens het UWV te betalen. Hij kan er echter ook voor kiezen om het UWV de uitbetaling te laten verrichten. Voorts brengt eigen risico dragen mee dat de werkgever verantwoordelijk blijft voor de reïntegratie van zijn gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer gedurende de laatstgenoemde periode. Deze verantwoordelijkheid draagt hij ook de eerste twee jaar van ziekte. Het is met andere woorden geen nieuwe verantwoordelijkheid voor de werkgever, maar een verlenging van een reeds bestaande verantwoordelijkheid. Tot slot brengt eigen risico dragen mee dat de werkgever een sanctie, behalve het blijvend geheel weigeren van de uitkering, [kan opleggen, red.] aan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer die niet voldoende meewerkt aan zijn eigen reïntegratie. Ook dit is geen nieuwe bevoegdheid voor de werkgever, want hij mag een werknemer die tijdens de eerste twee ziektejaren niet meewerkt aan zijn reïntegratie ook sanctioneren. Alle overige taken in het kader van het wetsvoorstel worden door het UWV verricht.

     Het is dus limitatief omschreven welke verantwoordelijkheden een eigenrisicodrager van het UWV overneemt als hij eigenrisicodrager wordt. Met andere woorden, de verantwoordelijkheden van de eigenrisicodrager zijn in het onderhavige wetsvoorstel scherp afgebakend, waardoor de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de eigenrisicodrager en het UWV helder en duidelijk is geregeld.

Positionering van de verzekeraars

     Het CBP constateert terecht dat de positie van verzekeraars in het onderhavige wetsvoorstel niet wordt geregeld. Dat is overigens een voorzetting van het huidige beleid. Ook in de huidige WAO kunnen werkgevers eigenrisicodrager worden en ervoor kiezen dit risico - tegen een premie - over te dragen aan een private verzekeraar. Deze risico-overdracht vindt plaats op basis van een overeenkomst die de eigenrisicodrager met de betreffende verzekeraar sluit. Deze overeenkomst kan daarom naar het oordeel van de regering ook een grondslag voor de eigenrisicodrager zijn om gegevens te verstrekken: de verzekeraar heeft er een gerechtvaardigd belang bij dat de werkgever de gegevens verstrekt die hij nodig heeft voor de uitvoering van de overeenkomst. Dit brengt onder meer mee dat de rblz.|106| verzekeraar mag vragen dat de werkgever gegevens verstrekt die hij nodig heeft voor de vaststelling van de omvang en de controle van de ingediende claim en voor de bepaling van de premie.

     De eigenrisicodrager bevindt zich wat dat betreft in dezelfde positie als de werkgever die zich privaat heeft verzekerd tegen de wettelijke loondoorbetalingsplicht gedurende de eerste twee ziektejaren. De werkgever is daartoe niet verplicht, maar als hij het doet, is het overeenkomstenrecht van toepassing. Als gezegd, op basis van deze overeenkomst is het gerechtvaardigd dat de werkgever gegevens aan de private verzekeraar verstrekt die deze nodig heeft voor de uitvoering van de overeenkomst. Met andere woorden, een eigenrisicodrager die zijn risico ingevolge de WGA heeft overgedragen aan een private verzekeraar mag dezelfde gegevens aan deze verzekeraar verstrekken als de werkgever die zijn wettelijke loondoorbetalingsplicht privaat heeft verzekerd.

     Daarmee is tevens gezegd wat de positie is van de gedeeltelijk arbeidsgeschikte tegenover respectievelijk de eigenrisicodrager en de private verzekeraar: deze is dezelfde als tijdens de eerste twee ziektejaren. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft er recht op dat de eigenrisicodrager de uitkering ingevolge de WGA betaalt (tenzij de werkgever de betaling door het UWV laat verrichten) en reïntegratie-inspanningen verricht. Zijnerzijds dient de gedeeltelijk arbeidsgeschikte mee te werken aan zijn reïntegratie. De gedeeltelijk arbeidsgeschikte staat echter buiten de overeenkomst die zijn werkgever met de private verzekeraar heeft gesloten. In die overeenkomst verzekert de werkgever zich tegen het risico dat hij een uitkering ingevolge de WGA moet betalen aan een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer. De werknemer is geen partij bij deze overeenkomst en kan door deze overeenkomst dan ook niet worden gebonden.

     De private verzekeraar mag, zoals het CBP terecht opmerkt, de in het kader van de voornoemde overeenkomst verkregen gegevens niet verder verwerken op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verzameld. Dit betekent in het onderhavige geval dat de private verzekeraar de verkregen gegevens niet mag verwerken op een wijze die onverenigbaar is met het doel van de overeenkomst, dat wil zeggen de verzekering van het risico dat de eigenrisicodrager een uitkering ingevolge de WGA moet betalen aan een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer. Naar het oordeel van de regering is het niet juist om dit in het onderhavige wetsvoorstel vast te leggen, omdat het primair aan de eigenrisicodrager en de private verzekeraar is om het precieze doel van hun overeenkomst te omschrijven. Een specifieke doelbindingsbepaling in het onderhavige wetsvoorstel bindt overigens de private verzekeraars niet, omdat zij de gegevens niet verkrijgen bij de uitvoering van de WGA, maar verkrijgen bij de uitvoering van de hiervoor bedoelde overeenkomst met eigenrisicodragers. Bovendien is - voor zover het gaat om het verstrekken van gegevens door het UWV aan verzekeraars - in de Wet SUWI al een duidelijke doelbinding opgenomen.

     De regering gaat ervan uit dat met het bovenstaande voldoende is toegelicht welke rol private verzekeraars in het nieuwe stelsel spelen.

Gegevensregime

     Het CBP stelt terecht vast dat in het onderhavige wetsvoorstel weinig tot geen aandacht is voor de verwerking van (medische) persoonsgegevens. Dat ligt ook voor de hand, omdat het onderhavige wetsvoorstel regelt welke aanspraken werknemers hebben bij arbeidsongeschiktheid, onder welke voorwaarden ze deze aanspraken hebben, welke verplichtingen ze hebben, enz. De verwerking van (medische) persoonsgegevens ingevolge rblz.|107| dit wetsvoorstel is geregeld in een apart hoofdstuk van de Wet SUWI, te weten hoofdstuk 8. De bepalingen in de Wet SUWI moeten als speciale regelingen worden beschouwd ten opzichte van die in de Wbp. Omdat de verwerking van medische gegevens (onder bepaalde voorwaarden) is toegestaan in de Wbp met het oog op de reïntegratie en begeleiding van werknemers of uitkeringsgerechtigden in verband met ziekte of arbeidsongeschiktheid, is niet gebleken dat voor de verwerking van medische gegevens nog nadere regeling noodzakelijk is.

     Het wetsvoorstel verhoudt zich tot de Wet SUWI zoals alle materiewetten zich daartoe verhouden. In de materiewetten zijn - kortweg gezegd - de rechten en verplichtingen van verzekerden ten opzichte van het UWV geregeld. Daartoe dient de verzekerde de gegevens aan het UWV te verstrekken die deze nodig heeft voor de uitvoering van die wetten. In de Wet SUWI is onder meer aangegeven hoe deze gegevens mogen worden verwerkt door het UWV. De positie van de polisadministratie en het Suwinet worden door dit wetsvoorstel niet gewijzigd.

     De Wgbo is van toepassing in de relatie tot de verzekerings- en bedrijfsarts. Er gelden voor die relatie (tijdelijk) een aantal uitzonderingen. In het kader van het wetsvoorstel Invoeringswet WIA zal aandacht worden besteed aan het structureel regelen van die uitzonderingen.

     Hiervoor is door de regering reeds uitgebreid ingegaan op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de diverse partijen. Deze is, als gezegd, helder en duidelijk geregeld. Van de laatste opmerking van het CBP in dit verband is goede nota genomen door de regering.

Sofinummer

     Het CBP merkt terecht op dat het UWV, de eigenrisicodrager, de arbodienst en het reïntegratiebedrijf het sofinummer mogen voeren voor de uitvoering van de WGA, maar dat een wettelijke grondslag daartoe voor de verzekeraars ontbreekt. In het kader van het wetsvoorstel Invoeringswet WIA zal worden bezien of het nodig is dat een wettelijke grondslag wordt gecreëerd voor private verzekeraars.

     In een brief aan de Tweede Kamer van 14 mei jl. zijn de Ministers van BVK en VWS ingegaan op het burgerservicenummer (BSN) en het zorgidentificatienummer (ZIN) (Kamerstukken II 2003-2004, 29 362 nr. 15). Momenteel wordt gewerkt aan zowel een programmaplan voor implementatie als aan wetgeving voor het BSN. Het BSN is een persoonsidentificatienummer, dat aan iedere burger wordt verstrekt met het oog op verbetering van de dienstverlening en effectieve fraudebestrijding. Basis voor het BSN is het sofinummer, omdat alle Nederlandse burgers dat al hebben. Een BSN wordt verstrekt aan een persoon als die persoon goed te identificeren is en een relatie heeft met de Nederlandse overheid. Het BSN is op zich betekenisloos; het krijgt pas betekenis als het in een sector wordt gebruikt volgens de regels die de betreffende sector voor het gebruik ervan stelt (normaal gesproken door wetgeving). Zo is het BSN in de sociale en fiscale sector te gebruiken als sofinummer, in de zorgsector als zorgidentificatienummer (ZIN) en in de onderwijssector als onderwijsnummer (ON). Het gebruik van het sofinummer c.q. het gebruik van het BSN wordt dus primair bepaald door de socialeverzekeringswetgeving, waartoe de Wet WIA behoort. De verhouding van BSN tot sectorale nummers en regels wordt nader uitgewerkt in wetgeving. Ook rond de vormgeving van het ZIN is momenteel wetgeving in voorbereiding. De vraag of het BSN als ZIN zal gaan fungeren, is nog onderwerp van studie, waarbij de waarborgen vanuit het oogpunt van regelgeving, techniek en infrastructuur rblz.|108| belangrijke aandachtspunten zijn. Hierover zal onder meer het CBP om advies worden gevraagd.

Rechten en plichten

     Artikel 3.3 [25] van het wetsvoorstel komt overeen met artikel 71a WAO. Op grond van artikel 71a, zevende lid, WAO zijn regels gesteld met betrekking tot de procesgang eerste ziektejaar (regeling procesgang eerste ziektejaar) [Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar, red.]. Deze regels die als het ware uitwerking geven aan de Wet verbetering poortwachter worden thans, met inschakeling van de stuurgroep verbetering poortwachter, herzien met het oog op de verlenging van de loondoorbetalingsperiode naar het tweede ziektejaar. Het is de bedoeling om voor de Wet WIA bij deze regels aan te sluiten. Op deze wijze wordt derhalve gevolg gegeven aan de opmerkingen van het CBP. Naar aanleiding van de opmerkingen van het CBP is de artikelsgewijze toelichting verduidelijkt.

     De opmerking van het CBP over artikel 4.1.1 [27], derde lid, heeft tot aanpassing van die bepaling geleid.

     De regering heeft de toelichting op artikel 4.1.2 [28] inmiddels herzien. In de artikelsgewijze toelichting worden een aantal criteria gegeven op grond waarvan in het individuele geval kan worden getoetst of er sprake is van overtreding van deze verplichting.

     De regering geeft aan een facultatieve formulering van delegatiebepalingen de voorkeur, omdat er in dat geval ook gekozen kan worden voor andere instrumenten (bijvoorbeeld arboconvenanten) in plaats van nadere regelgeving.

     De regering is voornemens om in het kader van het wetsvoorstel Invoeringswet WIA op het punt van het meedelen van de status van arbeidsongeschikte met voorstellen te komen, waardoor aan alle betrokkenen zoveel mogelijkheid duidelijkheid kan worden geboden.

Medezeggenschap

     De regering onderschrijft dat medezeggenschap één van de waarborgen is die in het stelsel ingebouwd moet worden om de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en in het bijzonder een zorgvuldige gegevensverwerking te kunnen garanderen. Ook in dit wetsvoorstel is de medezeggenschap vanzelfsprekend gewaarborgd. De ondernemingsraad (OR) heeft op basis van de Wet op de ondernemingsraden (WOR) een rol bij het vaststellen van het beleid ten aanzien van de zieke werknemer. De OR heeft instemmingsrecht over het te voeren verzuim- en reïntegratiebeleid. De OR heeft instemmingsrecht als het gaat om de inhoud van het reïntegratiebeleid, de keuze van het reïntegratiebedrijf en de duur gedurende welke de werkgever verantwoordelijk wil blijven voor de reïntegratie van zijn arbeidsgehandicapte werknemers, nadat het dienstverband is verbroken. De werkgever wordt in het kader van zijn verzuimbeleid verantwoordelijk voor de reïntegratie van zijn werknemers naar passende arbeid binnen zijn eigen onderneming en de onderneming van een andere werkgever. Dit geldt niet alleen voor de duur van de dienstbetrekking, maar kan naar keuze van de werkgever ook gelden na einde van de dienstbetrekking, in het totaal voor twaalf jaar na aanvang van de arbeidsongeschiktheid. De OR heeft op grond van de Wet op de ondernemingsraden adviesrecht ten aanzien van het vaststellen van een regeling met betrekking tot het eigen risico dragen. Voorts heeft de OR een zorgtaak voor het bevorderen dat de voor de onderneming geldende voorschriften op het gebied van de arbeidsomstandigheden worden nageleefd.

rblz.|109| 
Handhaving

     De regering wijst erop dat de rechtsbescherming voor de publiek en de privaat verzekerde in principe gelijk is geregeld. Ongeacht een publieke of private uitvoering is de Algemene wet bestuursrecht toepasselijk. De verzekerde kan bezwaar maken tegen besluiten van de eigenrisicodrager over reïntegratie-instrumenten en maatregelen bij het niet of onvoldoende meewerken aan die voorzieningen en vervolgens staat de beroepsgang bij de bestuursrechter open. De Nationale ombudsman kan ook een oordeel geven over klachten over de uitvoering van de Wet WIA door eigenrisicodragers voor zover die handelwijze uit de Wet WIA voortvloeit. Voor het overige bestaan ook private klachtenprocedures. Extra waarborgen hoeven naar het oordeel van de regering niet in de wet getroffen te worden.

Toezicht

     Het toezicht op de uitvoering van de WGA is op dezelfde manier vormgegeven als het toezicht op de uitvoering van de huidige WAO. De regering ziet geen aanleiding om daar verandering in aan te brengen.

12.6. Raad voor de rechtspraak

     De Raad voor de rechtspraak plaatst een kanttekening bij twee - in hoofdstuk 13 genoemde - factoren waardoor het aantal juridische geschillen naar verwachting zal afnemen. Met betrekking tot een afname van deze geschillen als gevolg van een daling van de instroom in de Wet WIA merkt de Raad op dat dit wel zal leiden tot minder uitkeringen, maar dat dit niet hoeft te leiden tot minder aanvragen voor een uitkering. Het aantal (conflictopwekkende) weigeringen van een uitkering kan zelfs toenemen.

     Voorts merkt de Raad op dat in de fase na inwerkingtreding van het wetsvoorstel over bepaalde begrippen en bepalingen geschillen kunnen rijzen die complexe vragen kunnen geven, hetgeen kan leiden tot een (tijdelijke) stijging van het aantal zaken. Als voorbeeld wijst de Raad naar het begrip "duurzaam" in het arbeidsongeschiktheidscriterium, waarmee nog geen ervaring is opgedaan.

     De Raad concludeert dat - met inachtneming van het voorgaande - het wetsvoorstel naar zijn inschatting geen grote gevolgen met zich meebrengt voor de rechtspraak.

Reactie regering

     De Raad voor de rechtspraak merkt terecht op dat het aantal aanvragen in plaats van het aantal toegekende uitkeringen bepalend is voor het aantal juridische geschillen. Voorts merkt de Raad terecht op dat nieuwe begrippen, zoals het begrip "duurzaamheid", in de beginfase tot een tijdelijke toename van het aantal geschillen kan leiden. De regering heeft met instemming ervan kennisgenomen dat het wetsvoorstel naar inschatting van de Raad geen grote werklastgevolgen met zich meebrengt voor de rechtspraak.

13. Financiële en economische gevolgen

     De Wet WIA is het sluitstuk van de stelselherziening WAO. De regering streeft met deze stelselherziening een tweeledig doel na. In de eerste plaats stimulering van de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten en in de tweede plaats, en in hoge mate met de eerste doelstelling samenhangend, beperking van het beroep op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen tot diegenen die als gevolg van hun ziekte of handicap rblz.|110| niet of niet voldoende meer in staat zijn om hun oude inkomen te verdienen. Beide doelstellingen leiden tot financiële besparingen op uitkeringslasten. In deze financiële paragraaf zullen deze twee doelstellingen geconcretiseerd worden.

     Vanwege de grote onderlinge afhankelijkheid tussen de componenten van het nieuwe stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen wordt in deze financiële paragraaf een samenhangend beeld geschetst van hoe deze nieuwe regelingen zich naar verwachting gaan ontwikkelen ten opzichte van de huidige WAO. Eerst wordt in paragraaf 13.1 ingegaan op de huidige situatie en wordt een beeld geschetst van hoe de WAO zich zou ontwikkelen bij ongewijzigd beleid. In paragraaf 13.2 wordt ingegaan op de gevolgen van de stelselherziening voor het aantal nieuwe uitkeringen in de inkomensvoorziening voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA) en de werkhervattingsregeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). In paragraaf 13.3 wordt gekeken naar de doorwerking op lange termijn naar het totale aantal uitkeringen in de IVA en de WGA en de uitkeringslasten die daarmee gemoeid zijn. In paragraaf 13.4 wordt ingegaan op de gevolgen van de stelselherziening voor aanpalende regelingen als de WW, de Toeslagenwet en de Wwb. In paragraaf 13.5 wordt daarna ingegaan op de gevolgen van de wetsvoorstellen voor de uitvoeringskosten en in paragraaf 13.6 wordt een samenvatting gegeven van de financiële besparingen die de stelselherziening op korte en lange termijn oplevert. De financiering van het nieuwe stelsel komt vervolgens ter sprake in paragraaf 13.7. In paragraaf 13.8 wordt ingegaan op de reïntegratie-inspanningen die in het nieuwe stelsel worden ingezet. Paragraaf 13.9 belicht vervolgens de reïntegratieresultaten in de vorm van effecten op de arbeidsparticipatie en daaruit volgende macro-economische effecten. Paragraaf 13.10 gaat specifiek in op de effecten van de Wet WIA voor vrouwen. In paragraaf 13.11 wordt een beeld gegeven van de gevolgen voor de administratieve lasten van werkgevers en in paragraaf 13.12 wordt ten slotte nog ingegaan op de gevolgen voor de rechterlijke macht.

     Voor de berekeningen is gebruik gemaakt van een microsimulatiemodel,¹ waarmee een projectie van de effecten van de Wet WIA is gemaakt tot en met 2040. Een dergelijk model doet recht aan de complexiteit van de stelselherziening en geeft, gegeven een aantal basisveronderstellingen, een nauwkeurig beeld van de volume- en financiële ontwikkeling van de verschillende wetten in onderlinge samenhang in de tijd. Bij de basisveronderstellingen betreffende ontwikkeling van de beroepsbevolking en van de instroom is aangesloten bij de berekeningen die het UWV ten behoeve van het SER-advies heeft gemaakt.

1. Voor technische onderbouwing zie: J.M. van Sonsbeek en R.H.J.M. Gradus, A microsimulation analysis of a disability benefits regime change (nog te publiceren).

     Overal waar in deze financiële paragraaf geldbedragen genoemd worden, zijn deze in constante prijzen op het prijsniveau van 2004. In de praktijk zullen deze bedragen jaarlijks worden aangepast aan de loon- en prijsontwikkeling. De gesimuleerde aantallen uitkeringen zijn exclusief de zogenaamde nuluitkeringen, uitkeringen waarbij wel een uitkeringsrecht bestaat, maar geen betaling plaatsvindt vanwege bijvoorbeeld schorsing of samenloop met een andere uitkering. Ten slotte zijn alle aantallen uitkeringen en geldbedragen geraamd op transactiebasis. Dit betekent dat uitkeringen worden meegeteld in het jaar waarin het recht op uitkering ontstaat en niet in het jaar waarin opname in de uitkeringsadministratie plaatsvindt.¹

1. Dit speelt bijvoorbeeld een rol bij uitkeringen die eerst worden afgewezen en na bezwaar alsnog worden toegekend of bij uitkeringen die, bijvoorbeeld vanwege medisch stukkenverkeer, na einde wachttijd worden toegekend.

13.1. Ontwikkelingen bij ongewijzigd beleid

     Eind 2003 telde Nederland 786 000 WAO-ers.¹ Samen met 138 000 jonggehandicapten met een Wajong-uitkering en 56 000 arbeidsongeschikte zelfstandigen in de WAZ maakt dat een totaal van 980 000 arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. rblz.|111| Zo heeft 12% van de Nederlandse beroepsbevolking een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Het aantal WAO-ers vertoont sinds de invoering van de wet een vrijwel onafgebroken stijgende lijn. Met name rond 1980 en rond 2000 was sprake van een snelle groei van het bestand.

1. Dit betreft aantallen inclusief nuluitkeringen. Van de 786 000 WAO-uitkeringen waren er ultimo 2003 circa 24 000 nuluitkeringen, zodat 762 000 feitelijke betalingen hebben plaatsgevonden.

Figuur 1. Ontwikkeling aantal WAO-ers 1976-2003:

 
     In 2003 en 2004 is het aantal WAO-uitkeringen overigens gedaald. In 2000 en 2001 kwamen er jaarlijks nog meer dan 100 000 nieuwe WAO-uitkeringen bij. Sinds begin 2002 is het aantal nieuwe WAO-ers gaan dalen. In 2002 bedroeg het aantal nieuwe WAO-uitkeringen (de instroom) nog 92 000 en in 2003 is dit teruggelopen tot 66 000. UWV raamt op basis van gegevens over de eerste negen maanden een instroomniveau van 59 000 voor 2004, waardoor het totaal aantal WAO-uitkeringen naar verwachting terugloopt tot 765 000. Aan die daling liggen voor een belangrijk deel structurele factoren (de Wet verbetering poortwachter en de Pemba) ¹ ten grondslag, maar mogelijk deels ook incidentele factoren (zoals een aankondigingseffect van de stelselwijziging).
     De ontwikkeling van de instroom wordt geïllustreerd in figuur 2. Duidelijk blijkt hier hoe sterk deze fluctueert in de tijd.

1. Het CPB stelt dat de Pemba de WAO-instroom met 15% heeft gereduceerd (Discussion Paper No. 37, Estimating the impact of experience rating on the inflow to disability insurance in the Netherlands, Pierre Koning).

Figuur 2. Ontwikkeling aantal nieuwe WAO-uitkeringen 1976-2003:

 
     rblz.|112| De langetermijnperspectieven zijn ondanks de momentele instroomdaling in de WAO echter niet onverdeeld gunstig. Hierbij spelen drie factoren een rol: in algemene zin de groei van de beroepsbevolking en in het bijzonder het stijgende aandeel werkende ouderen en het stijgende aandeel werkende vrouwen. Deze drie ontwikkelingen zijn noodzakelijk om de kosten van de vergrijzing het hoofd te kunnen bieden, maar voeren de druk op de arbeidsongeschiktheidsregelingen tegelijkertijd op.
     Voor het maken van een langetermijnraming van het aantal arbeidsongeschikten moet een aanname gedaan worden over de ontwikkeling van de beroepsbevolking. Het UWV heeft ten behoeve van het SER-advies uit 2004 ¹ op basis van onder meer gegevens van het CPB zo’n langetermijnscenario uitgewerkt. In deze financiële paragraaf wordt bij dit SER-scenario aangesloten. Ook het CPB ² heeft recent vier langetermijnscenario’s gepubliceerd over de ontwikkeling van de bevolking en het arbeidsaanbod. Deze CPB-scenario’s zijn op zichzelf minder bruikbaar voor de ramingen ten behoeve van de WAO en de Wet WIA, omdat de scenario’s onderliggende aannames bevatten over ingrepen in de sociale zekerheid (waaronder de WAO) die verschillen van de hervormingen die de regering nu voorstelt. Overigens beïnvloedt de keuze van een scenario wel de absolute niveaus van de ramingen van het oude en nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel, maar de raming van de verschillen tussen beide stelsels in veel mindere mate.
     Het CPB verwacht in het Global Economy-scenario de sterkste groei van de beroepsbevolking. In dit scenario worden vergaande hervormingen in de publieke sector verondersteld in combinatie met een open economie met een vrij verkeer van arbeid tussen verschillende landen. Het CPB heeft naast Global Economy nog twee andere scenario’s uitgewerkt (Transatlantic Market en Strong Europe), die uitgaan van minder vergaande hervormingen in de publieke sector en leiden tot een lagere groei van de beroepsbevolking.
     Daarnaast heeft het CPB nog één scenario doorgerekend (Regional Communities), waarin de beroepsbevolking krimpt, met onder meer als onderliggende veronderstellingen dat er in de collectieve sector nauwelijks hervormingen plaatsvinden en dat het aantal arbeidsongeschikten licht stijgt. De ontwikkeling van de beroepsbevolking uit het SER-scenario komt het dichtst in de buurt van het Global Economy-scenario van het CPB.

1. Advies Verdere uitwerking WAO-beleid - reactie op enkele kabinetsvoornemens, bijlage 8.
2. Vier vergezichten op Nederland, Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040 (CPB, november 2004).

     Volgens het SER-scenario zal de beroepsbevolking groeien van circa 7,4 miljoen mensen in 2003 naar circa 8,0 miljoen mensen in 2020, een stijging van 8%. Dat betekent dat bij gelijkblijvend WAO-risico alleen al door de groei van de beroepsbevolking een stijging van het aantal nieuwe WAO-uitkeringen van 8% te verwachten is. Maar niet alleen de omvang van de beroepsbevolking verandert, ook de samenstelling zal de komende decennia belangrijke wijzigingen ondergaan.
     De belangrijkste verandering betreft de veroudering van de beroepsbevolking. Hierbij speelt een belangrijke rol dat juist de arbeidsparticipatie van ouderen verhoogd moet worden om de kosten van het stijgende aantal 65-plussers te dragen. Momenteel participeert slechts 22% van de 60-65 jarigen en 59% van de 55-60 jarigen. In 2020 zal dat volgens het scenario gestegen zijn tot 40% van de 60-65 jarigen en 78% van de 55-60 jarigen. Ouderen hebben een hoger WAO-risico dan jongeren, zodat hierdoor extra druk op de arbeidsongeschiktheidsregelingen kan ontstaan.
     Ten slotte stijgt het aandeel werkende vrouwen in de beroepsbevolking. Ook deze stijging van de arbeidsparticipatie is noodzakelijk om het draagvlak voor de kosten van de vergrijzing te vergroten. Momenteel participeert 64% van de vrouwen tussen de 20 en 65 jaar, in 2020 zal dat aandeel volgens het scenario gestegen zijn tot 75%. Vrouwen hadden in 2003 ongeveer 50% meer kans dan mannen om in de WAO te komen. Dit verhoogde risico doet zich in alle leeftijdsgroepen voor.

     rblz.|113| Waar het aantal nieuwe WAO-uitkeringen sterk fluctueert in de tijd, is het aantal beëindigde uitkeringen (de uitstroom) meer constant. Jaarlijks wordt momenteel circa 10% van het aantal WAO-uitkeringen beëindigd, ongeveer 80 000 per jaar. In de helft van de gevallen komen die beëindigingen door demografische oorzaken (pensionering of overlijden). In de andere helft is herstel (al dan niet door herbeoordeling) aan de orde. Die herstelgevallen betreffen meestal mensen die nog maar kort in de WAO zitten. Het aantal herstelgevallen hangt daarom wel voor een belangrijk deel af van het aantal nieuwe uitkeringen. Als het aantal nieuwe uitkeringen een aantal jaren achtereen op een lager niveau komt te liggen, past het aantal beëindigde uitkeringen zich daarop aan.

     Gegeven een arbeidsmarktscenario en een bepaald basisniveau van de WAO-instroom kan een inschatting gemaakt worden van het aantal WAO-ers bij ongewijzigd beleid. Vanwege de scherpe instroomdaling in 2003 en de onzekerheid over de mate waarin die daling beklijft, betreft dit een gecompliceerde afweging. De SER heeft in zijn advies daarom twee scenario’s uitgewerkt. Het ene scenario was gebaseerd op het aantal nieuwe uitkeringen zoals dat werd gerealiseerd in 2003 (66 000) en het andere scenario was gebaseerd op het gemiddelde aantal nieuwe uitkeringen in 2002 en 2003 (80 000). Vanwege de onzekerheid over de instroom is in de begrotingsramingen van SZW gerekend met het gemiddelde van beide scenario’s, 73 000 personen.¹ In de loop van 2004 zijn de aanwijzingen dat de instroomdaling in belangrijke mate structureel is echter steeds sterker geworden. De regering kiest er daarom nu voor om aan te sluiten bij het lage SER-scenario met een instroomniveau van 66 000. Nog steeds is dat hoger dan de instroom die in 2004 gerealiseerd gaat worden. Een nog lager instroomniveau acht de regering echter ramingstechnisch niet verantwoord, omdat daarmee elke invloed van incidentele factoren uitgesloten zou worden, waardoor het risico op financiële tegenvallers aanzienlijk zou kunnen worden.

1. Dit is ook gelijk aan het gemiddelde instroomniveau van de jaren 2002 tot en met 2004, dat door private verzekeraars als uitgangspunt wordt genomen voor de premieberekeningen voor de WGA.

     In de berekeningen van ongewijzigd beleid is het effect van de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 (Wvlz 2003) ingecalculeerd. Het effect van deze wet zal overigens pas merkbaar zijn in 2005, wanneer de verlenging van de loondoorbetalingperiode leidt tot een incidenteel erg lage instroom in de WAO. De effecten van de aanscherping van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten per 1 oktober 2004 zijn echter niet meegenomen. Strikt genomen zou hier een andere keuze kunnen worden gemaakt: inmiddels is het aangescherpte Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten immers te beschouwen als lopend beleid. Deze aanscherping is echter een integraal onderdeel van de Wet WIA. Als zodanig zijn de effecten ook ingeboekt tijdens het Strategisch Akkoord 2002. In het Hoofdlijnenakkoord 2003 is daarnaast vastgelegd dat een deel van het zittende WAO-bestand tegen het nieuwe criterium zou worden herbeoordeeld. Pas in een later stadium, in het kader van de begroting 2004, is deze afspraak gewijzigd in een herbeoordeling volgens het nieuwe Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten dat ook van toepassing werd op de WAO-instroom van na 1 oktober 2004. De langetermijneffecten van de aanscherping zijn tot nu toe dan ook slechts beschreven voor zover het de herbeoordelingen van het zittende WAO-bestand betreft. In paragraaf 13.6 wordt ingegaan op het aandeel van de aanscherping van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten in de totale besparing.

     Gegeven het bovenbeschreven uitgangspunt, een basisinstroomniveau van 66 000 personen, zal het aantal WAO-ers, ondanks de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte, stabiliseren op een niveau van circa 750 000 rond 2030.

rblz.|114| Figuur 3. Ontwikkeling aantal WAO-ers 2004-2040 bij ongewijzigd beleid:

 
     In bovenstaande grafiek is te zien hoe in 2005 door de Wvlz 2003 een eenmalige scherpe daling van het aantal WAO-ers plaatsvindt tot beneden de 700 000. Rond 2015 begint dit aantal weer te stijgen. Het aantal nieuwe uitkeringen neemt als gevolg van de eerder genoemde groei van het aantal verzekerden, vergrijzing en toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen toe en het aantal beëindigde uitkeringen heeft zich al eerder aangepast aan de lagere instroom sinds 2003 (in de vorm van minder herstelgevallen).
     Na 2010 heeft de vergrijzing overigens ook een gunstig effect op het aantal WAO-uitkeringen: de uitstroom gaat dan stijgen, omdat na 2010 de eerste mensen uit de geboortegolf van na de tweede wereldoorlog met pensioen gaan. Het aantal beëindigingen door pensionering stijgt dan scherp, zoals in de grafiek te zien aan de knik in 2011. Omdat de arbeidsparticipatie van ouderen en vrouwen stijgt, zal het aantal nieuwe uitkeringen echter ook na 2010 blijven doorstijgen, waardoor de groei van het aantal uitkeringen zich toch al spoedig weer voortzet.

     In 2003 bedroegen de uitkeringslasten van de WAO €|9,9 miljard. In 2006 zijn deze mede als gevolg van het privatiseren van het tweede ziektejaar gedaald tot €|8,6 miljard. Bij ongewijzigd beleid zouden deze lasten uiteindelijk stabiliseren op circa €|8,3 miljard, omdat de volumestijging wordt gecompenseerd door een daling van de gemiddelde uitkering. Momenteel wordt nog een aanzienlijk deel van het WAO-bestand gevormd door mensen die vóór 1993 in de WAO zijn gekomen en daarom een permanente loongerelateerde uitkering hebben. Over enkele decennia zijn deze "oude gevallen" uitgestroomd en zou bij ongewijzigd beleid voor de hele WAO het regime gelden van een loongerelateerde uitkering gevolgd door een lagere vervolguitkering.

Tabel 1: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten WAO bij ongewijzigd beleid:

rblz.|115| 

13.2. Gevolgen van de stelselherziening voor het aantal nieuwe uitkeringen

     In de vorige paragraaf is uiteengezet dat in de ramingen wordt uitgegaan van een basisinstroomniveau van 66 000 personen per jaar en het SER-scenario voor wat betreft de ontwikkeling van de arbeidsmarkt. Met dit uitgangspunt zijn in de vorige paragraaf de gevolgen van ongewijzigd beleid inzichtelijk gemaakt, waarbij reeds rekening was gehouden met de Wvlz 2003. Voor het eerste WAO-jaar geldt momenteel een herstelkans van ongeveer 10%,¹ zodat de instroom met circa 10% zal dalen als gevolg van de Wvlz 2003. In deze paragraaf wordt beredeneerd wat het nieuwe stelsel betekent voor het basisinstroomniveau van 66 000 personen. In de paragrafen 13.2.1 en 13.2.2 worden de gevolgen uiteengezet van twee belangrijke veranderingen van het nieuwe stelsel, de aanpassing van de keuringspraktijk (met name de aanscherping van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten) en de introductie van een duurzaamheideis in de IVA. In paragraaf 13.2.3 wordt een totaalbeeld gegeven van hoe de huidige WAO-instroom verdeeld zou zijn over de twee nieuwe regelingen. In paragraaf 13.2.4 wordt dan nog dieper ingegaan op de veronderstellingen met betrekking tot de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten in de WGA.

1. De herstelkans in het eerste jaar van de huidige WAO is gedaald als gevolg van de Wet verbetering poortwachter, omdat tegenwoordig mensen van wie spoedig herstel verwacht wordt niet meer instromen in de WAO aangezien voor hen vaak een vrijwillige verlenging van de wachttijd aangevraagd wordt.

13.2.1. Gevolgen aanpassingen keuringspraktijk

     Bij de verdeling van het aantal nieuwe uitkeringen moet niet alleen rekening gehouden worden met de nieuwe regelingen die gaan gelden met ingang van 1 januari 2006, maar ook met de wijzigingen in de keuringspraktijk, waarvan de belangrijkste is de aanscherping van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten die per 1 oktober 2004 is ingegaan. Door deze wijzigingen worden minder mensen volledig arbeidsongeschikt en meer mensen gedeeltelijk arbeidsgeschikt. De gemiddelde mate van arbeidsongeschiktheid daalt met circa 10 procentpunten. De verwachte gevolgen van de strengere keuringen voor de verdeling van de huidige WAO-instroom zijn weergegeven in onderstaande tabel. Deze verdeling staat nog volledig los van de bepaling of een volledig arbeidsongeschikte al dan niet duurzaam is. Hierop wordt in paragraaf 13.2.2 ingegaan.

Tabel 2: Gevolgen aanpassingen keuringspraktijk voor de verdeling van de instroom:

1. Maandoverzicht arbeidsongeschiktheidsuitkeringen januari tot en met december 2003 (UWV, 2004) [Sa: Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten; ao: arbeidsongeschikt, red.].

 
     Een onderbouwing van de te verwachten resultaten van de wijziging van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten is gepresenteerd in het SER-advies¹ waar wordt verwezen naar een door UWV uitgevoerde simulatie met het CBBS.² In deze simulatie is het effect onderzocht van twee van de belangrijkste voorgestelde wijzigingen in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten: het loslaten van het arbeidsplaatsenvereiste bij de functieduiding en het schatten van deeltijders op voltijdbanen. Van de volledig arbeidsongeschikten die arbeidskundig zijn beoordeeld, zou 44% door het loslaten van het arbeidsplaatsenvereiste gedeeltelijk arbeidsgeschikt worden. Dit effect betreft alleen volledig arbeidsongeschikten die een arbeidskundige beoordeling krijgen. De helft van de volledig arbeidsongeschikten wordt op uitsluitend verzekeringsgeneeskundige gronden afgekeurd, omdat de medische beperkingen dusdanig ernstig zijn dat een arbeidskundige rblz.|116| beoordeling geen zin heeft. Van de totale groep volledig arbeidsongeschikten zou derhalve door het loslaten van het arbeidsplaatsenvereiste 22% gedeeltelijk arbeidsgeschikt worden. Het arbeidsplaatsenvereiste is natuurlijk niet de enige wijziging in de keuringspraktijk. Ook andere wijzigingen in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (zoals het schatten van deeltijdwerkers op voltijdbanen en het rekening houden met binnen korte tijd te verwerven vaardigheden) en de keuringspraktijk (zoals het gebruik van indicatieve lijsten) dragen bij aan de uiteindelijke effecten. Daar staat tegenover dat het arbeidsplaatsenvereiste niet zodanig aangescherpt wordt als hetgeen waarmee tijdens de simulaties rekening werd gehouden. Tot 1 oktober 2004 geldt dat minstens drie functies met samen 30 arbeidsplaatsen geduid moeten worden. De simulatie ging uit van drie functies met samen drie arbeidsplaatsen. Het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten is per 1 oktober 2004 zodanig gewijzigd dat ten minste drie functies met samen negen arbeidsplaatsen moeten worden geduid.
     Per saldo wordt een reductie van het aantal volledig arbeidsongeschikten met een kwart verwacht. Het aandeel volledig arbeidsongeschikten in de instroom daalt daardoor van 57% naar circa 42%. De mensen die niet in aanmerking komen voor de IVA zullen gekeurd worden voor de WGA. Een groot deel van de mensen die niet in aanmerking komen voor de IVA zal wel recht hebben op een uitkering krachtens de WGA, maar er zullen ook mensen die nu nog volledig arbeidsongeschikt zijn, in het nieuwe stelsel als minder dan 35% arbeidsongeschikt beoordeeld worden.

1. Advies Verdere uitwerking WAO-beleid - reactie op enkele kabinetsvoornemens, bijlage 8, blz. 9-14.
2. Claimbeoordelings- en borgingssysteem.

13.2.2. Gevolgen duurzaamheideis in de IVA

     In het aanvullende SER-advies ¹ wordt gesteld dat momenteel 54% van diegenen die twee jaar ziek zijn dat na zeven jaar nog zijn. Die 54% kan gezien worden als de ex-postrealisatie van duurzaamheid bij het voorliggende IVA-criterium waarin geringe kans op herstel beschouwd wordt als duurzaam arbeidsongeschikt. Verzekeringsartsen moeten straks een ex-ante-inschatting van duurzaamheid gaan maken. Op basis van de huidige ex-postrealisatie zou de kans op toelating van volledig arbeidsongeschikten tot de IVA op 54% gesteld kunnen worden als de arts altijd een juiste inschatting maakt. Als artsen patiënten bij twijfel niet tot de IVA toelaten, zullen in eerste aanleg minder volledig arbeidsongeschikten instromen en vice versa. De regering baseert zich in de ramingen op de ex-postrealisatie van 54%. Van de jaarlijkse instroom bestaat 57% uit volledig arbeidsongeschikten, dus is 31% (54% * 57%) te beschouwen als volledig en duurzaam. Verondersteld mag worden dat de mensen bij wie door aanpassing van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten de mate van arbeidsongeschiktheid daalt juist de mensen met relatief hoge herstelkansen en relatief gunstige arbeidsperspectieven zijn, dus vrijwel allemaal niet tot de duurzaam volledig arbeidsongeschikten behoord zouden hebben. Door de wijziging in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten daalt dus wel het aantal volledig arbeidsongeschikten, maar niet het aantal volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. Aangezien het aandeel volledig arbeidsongeschikten daalt tot 42%, is circa 11% (42% - 31%) van de instroom te beschouwen als niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt.

1. Advies Verdere uitwerking WAO-beleid - reactie op enkele kabinetsvoornemens, bijlage 8, blz. 15-20.

13.2.3. Schatting van de instroom in de IVA en de WGA

     Door toepassing van de verdeling van de instroom na herziening van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten en inschatting van het aandeel van de overblijvende volledig arbeidsongeschikten dat duurzaam arbeidsongeschikt is, kan een vertaling gemaakt worden van de instroom in de huidige WAO naar de verdeling van die instroom als het nieuwe stelsel van kracht is. Deze verdeling wordt gemaakt voor het basisinstroomniveau van 66 000 rblz.|117| personen. Dit instroomniveau moet gezien worden als een structureel niveau, gegeven het in 2003 lopende beleid waarbij geabstraheerd wordt van ontwikkelingen in omvang en samenstelling van de verzekerde populatie na 2003.¹ Door incidentele factoren kunnen dus wel tijdelijk afwijkingen naar beneden en boven ontstaan. Door de Wvlz 2003 daalt het basisinstroomniveau met 10% tot 59 000 personen. Door de Wet WIA (inclusief aanscherping Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten) daalt dat niveau verder met 28% tot 42 000 personen. De kans om arbeidsongeschikt te worden, bedraagt dan nog 0,65% per jaar, minder dan de helft van wat tot voor kort gebruikelijk was.

1. Veranderingen in omvang en samenstelling van de verzekerde populatie leiden tot een aanmerkelijk hoger feitelijk instroomniveau, oplopend tot rond de 80 000 tussen 2020 en 2030. Het langjarig gemiddelde ligt ongeveer halverwege, op circa 73 000 personen per jaar.

     Naar verwachting zouden, gegeven de instroomveronderstelling, door aanscherping van het begrip volledigheid en toevoeging van een duurzaamheidseis niet meer dan circa 18 000 mensen een beroep doen op de IVA. Die raming kan onderbouwd worden door uit te gaan van de cijfers uit paragraaf 13.2.2, waar bleek dat 31% van de instroom te beschouwen is als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt. Ongeveer 11% van de instroom (circa 6000 mensen) is niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt en komt in de WGA. Bij de raming van de IVA-instroom van 18 000 personen moet wel aangetekend worden dat op twee punten een risico zit. Als het basisinstroomniveau tegenvalt én meer mensen dan verwacht via het "geringe-kanscriterium" tot de IVA toegelaten worden, kan de instroom oplopen tot boven de 25 000.¹ Het financiële risico van dit laatste wordt overigens beperkt door de in het sociaal akkoord afgesproken jaarlijkse herbeoordeling van mensen die vanwege geringe kans op herstel tot de IVA toegelaten zijn.

1. Advies Verdere uitwerking WAO-beleid - reactie op enkele kabinetsvoornemens, bijlage 8, blz. 20, tabel 1.

     Gedeeltelijk arbeidsgeschikten met een mate van arbeidsongeschiktheid van 35% of hoger komen ook in de WGA. Het gaat hier om ongeveer 18 000 mensen, of 29% van de instroom, zoals gepresenteerd in paragraaf 13.2.1. Naar verwachting zullen dus circa 24 000 mensen een beroep doen op de WGA. Een exacte verdeling van de simulatieresultaten staat in figuur 4.

rblz.|118| Figuur 4. Vertaling basisinstroomniveau WAO naar de Wet WIA:

VLZ is Wvlz 2003 en Schattingsbesluit is Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, red.

 
13.2.4. Veronderstelling met betrekking tot arbeidsparticipatie in de WGA

     Bij aanvang van de arbeidsongeschiktheid is thans circa 45% van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten die recht op WGA zouden hebben aan het werk.¹ In het tweede ziektejaar vinden echter twee belangrijke veranderingen plaats. Ten eerste wordt het succesvolle poortwachterregime als gevolg van de verlenging van de loondoorbetaling doorgetrokken naar het tweede ziektejaar. Ten tweede voelen werkgevers nu direct de kosten van langdurige ziekte aangezien zij nu zelf verantwoordelijk zijn voor de loondoorbetaling in het tweede ziektejaar. Door deze prikkels verwacht de regering een toename van het aandeel werkenden onder de gedeeltelijk arbeidsgeschikten met circa 10 procentpunten. Dit strookt ook met de verwachting van zowel Verbond van Verzekeraars als UWV, die blijkens hun premieberekeningen beide uitgaan van een aanzienlijke winst die in dit tweede ziektejaar te behalen is.²
     Naast de prikkels in het tweede ziektejaar worden trajecten ingezet om niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten te begeleiden naar werk. Deze trajecten, die gemiddeld in 40% van de gevallen tot een positief resultaat leiden, leveren netto (gesaldeerd met initieel werkenden die weer stoppen) een verdere winst van circa 10 procentpunten op, zodat circa 65% van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten in de WGA werkt.

1. Zie onder andere Aan de poort van de WAO in 2001, achtergronden en trends (UWV, 2002), tabel B17c. Van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten werkt 61% bij aanvang WAO, van de volledig arbeidsongeschikten werkt 18%. Ruim 60% van de gedeeltelijk arbeidsongeschikte WGA-ers komt voort uit de populatie gedeeltelijk arbeidsongeschikten van nu en de resterende bijna 40% uit de populatie volledig arbeidsongeschikten van nu.
2. Zo rekende het Verbond van Verzekeraars met een stijging van het aandeel werkenden in de instroom van gedeeltelijk arbeidsgeschikten met 10 procentpunten.

     rblz.|119| Bij de WGA-berekeningen is aangenomen dat iedereen die werkt aan de voorwaarde van minimaal 50% benutting van verdiencapaciteit voldoet. In de huidige WAO blijken, volgens inzichten van het UWV, werkende gedeeltelijk arbeidsongeschikten in 95% van de gevallen hun resterende verdiencapaciteit volledig te benutten. De verwachting dat vrijwel iedereen in de WGA zijn verdiencapaciteit voldoende zal benutten, is daarom plausibel, mede omdat na instroom in de WGA belangrijke nieuwe reïntegratieprikkels aanwezig zijn voor werkgevers en werknemers:
• Voor werkgevers is van belang dat werkhervatting de kans op volledig herstel aanzienlijk vergroot (zie ook paragraaf 13.3.3); zolang hun gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer niet volledig is hersteld, betalen zij zelf via premiedifferentiatie in de WGA deels zijn uitkeringslasten, terwijl als de werknemer wel volledig is hersteld, zij een lagere gedifferentieerde premie krijgen.
• Voor werknemers wordt een belangrijke extra financiële prikkel geïntroduceerd door het toenemende verschil tussen de uitkering voor (voldoende) werkenden en niet- of niet voldoende werkenden. De WGA-ers die werken en hun verdiencapaciteit voldoende benutten, gaan er in vergelijking met de huidige WAO op vooruit. Voor hen vervalt immers het WAO-hiaat. De niet-werkende WGA-ers gaan er in vergelijking met de huidige WAO op achteruit, omdat hun uitkering na verloop van tijd aan het minimumloon wordt gerelateerd. Dit heeft met name gevolgen voor de niet-werkenden met een verdienende partner.¹

1. De niet-werkenden zonder verdienende partner (alleenstaanden en kostwinners) gaan er gemiddeld overigens veel minder op achteruit. Voor deze laatste groep verandert er niets indien hun uitkering beneden het sociaal minimum komt, omdat zij altijd recht hebben op een aanvulling tot aan het sociaal minimum.

13.3. Aantallen uitkeringen en uitkeringslasten in de Wet WIA

     In paragraaf 13.1 is uiteengezet hoe, gegeven bepaalde veronderstellingen met betrekking tot basisinstroomniveau en ontwikkeling van de arbeidsmarkt, het aantal WAO-ers zich bij ongewijzigd beleid zou ontwikkelen. In paragraaf 13.2 is vervolgens uiteengezet welke veranderingen de Wet WIA verondersteld wordt tot stand te brengen in het basisinstroomniveau. In deze paragraaf wordt een raming gepresenteerd van de ontwikkeling van het aantal arbeidsongeschikten in de Wet WIA, gegeven de veronderstellingen uit paragraaf 13.1 en 13.2. Paragraaf 13.3.1 schetst eerst de afbouw van de WAO en paragraaf 13.3.2 en 13.3.3 schetsen vervolgens de opbouw van de IVA en de WGA. In paragraaf 13.3.4 wordt ten slotte een vergelijking gemaakt tussen het oude en het nieuwe stelsel.

13.3.1. Raming ontwikkeling WAO

     De stelselherziening grijpt geleidelijk in op het aantal uitkeringen en de uitkeringslasten. In onderstaande tabel wordt de afbouw van de WAO geschetst. De WAO zal geleidelijk in omvang afnemen, omdat er vanaf 2006 geen nieuwe gevallen meer worden toegelaten. In 2020 is al meer dan 80% van de oude gevallen uitgestroomd en in 2030 al bijna 95%. Toch kan het tot na 2050 duren eer de laatste WAO-er met pensioen gaat.

Tabel 3: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten WAO:

rblz.|120| 

13.3.2. Raming ontwikkeling IVA

     Nieuwe arbeidsongeschikten komen in 2006 in de IVA of de WGA. Zoals uitgewerkt in de vorige paragraaf zullen jaarlijks minder mensen in de IVA instromen dan in de WGA. Toch zal uiteindelijk het aantal mensen met een IVA-uitkering veel groter zijn dan het aantal mensen met een WGA-uitkering. De beperking van de toegang van de IVA tot volledig en duurzaam arbeidsongeschikten heeft immers grote gevolgen voor de gemiddelde verblijfsduur. Die bedraagt voor alle WAO-ers van nu gemiddeld elf jaar. Dat gemiddelde wordt gedrukt door het grote aantal mensen dat binnen enkele jaren na de WAO-intrede herstelt. Als alle mensen met een meer dan geringe kans op herstel worden uitgesloten van de IVA, stijgt de gemiddelde verblijfsduur in de IVA naar ongeveer achttien jaar. Herstel zal voor de volledig en duurzaam arbeidsongeschikten uitzondering zijn en beëindiging van de uitkering zal dus doorgaans plaatsvinden door pensionering of overlijden. Door die langere verblijfsduur zal het aantal volledig en duurzaam arbeidsongeschikten uiteindelijk oplopen tot circa 350 000. Dat structurele niveau zal pas na geruime tijd bereikt worden, maar de regeling zal in het begin wel relatief snel in omvang toenemen, omdat de uitstroom dan nog zeer gering zal zijn.

     Ook de kosten van de IVA zullen ondanks het veronderstelde lage instroomniveau relatief hoog zijn. Naast de lange gemiddelde verblijfsduur hebben de volledig arbeidsongeschikten allemaal volledige, dus relatief hoge uitkeringen. De structurele uitkeringslasten van de IVA, behorende bij een aantal van 350 000 personen, bedragen circa €|5,3 miljard. Hierbij is gerekend met een uitkeringsniveau van 70% van het oude loon voor de volledige duur van de uitkering.

Tabel 4: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten IVA:

 
     In 2007 wordt bezien of het uitkeringsniveau van de IVA verhoogd kan worden tot 75% van het oude loon en of de Pemba afgeschaft kan worden. Dit gebeurt als aan twee condities is voldaan: in 2006 mogen niet meer dan 25 000 mensen in de IVA instromen en sociale partners moeten hun intentieverklaring nakomen met betrekking tot beperking van bovenwettelijke aanvullingen in het eerste en tweede ziektejaar samen tot maximaal 170% van het loon. Een dergelijke uitkeringsverhoging in combinatie met de beperking van bovenwettelijke aanvullingen in de eerste twee ziektejaren en de afschaffing van de Pemba in de IVA kost per saldo structureel circa €|500 miljoen. Ongeveer €|350 miljoen betreft directe kosten en ongeveer €|100 miljoen betreft gedragseffecten.¹ De afschaffing van de Pemba in de IVA kost naar verwachting niet meer dan circa €|50 miljoen structureel ten opzichte van ongewijzigd beleid. Weliswaar nemen de gedifferentieerde lasten voor werkgevers in absolute zin fors af, de IVA-lasten zijn echter qua preventie slechts beperkt en qua reïntegratie vrijwel niet te beïnvloeden door de individuele werkgever. De premiedifferentiatie in de IVA is als werkgeversprikkel veel minder gericht en effectief dan in de WGA, waar de periode van differentiatie juist wordt uitgebreid van vier naar tien jaar.

1. Als gevolg van de combinatie van beperking bovenwettelijke uitkeringen in de eerste twee ziektejaren en uitkeringsverhoging tot 75% in de IVA stijgt de replacementrate van IVA-gerechtigden met bijna 3%. Het CPB rekent voor alle arbeidsongeschikten met een elasticiteit van 1,5 (zie onder meer CPB-notitie 02/35, Analyse van het SER-advies "Werk maken om arbeidsongeschiktheid te voorkomen). Dit betekent dat voor elke 1% stijging van de replacementrate het aantal uitkeringen met 1,5% stijgt, omdat de uitkering voor werknemers aantrekkelijker wordt. Voor de IVA lijkt de gemiddelde elasticiteit van 1,5 te hoog, omdat een aanzienlijk deel van de populatie onvermijdelijke arbeidsongeschiktheid betreft. Daarom is hier gerekend met een elasticiteit van 0,75. Een stijging van de replacementrate van bijna 3% leidt dan tot een stijging van het aantal uitkeringen en van de uitkeringslasten met circa 2%.

rblz.|121| Tabel 5: Uitkeringslasten IVA bij IVA-uitkering van 75% en afschaffing Pemba in de IVA:

13.3.3. Raming ontwikkeling WGA

     Het structurele aantal mensen in de WGA kan bepaald worden door de gemiddelde verblijfduur van de verschillende groepen te beschouwen. De verblijfsduren van werkenden en niet-werkenden verschillen aanzienlijk van elkaar. Niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten hebben een veel langere gemiddelde verblijfsduur dan werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten.¹ Het aantal werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten bij de nieuwe WGA-uitkeringen is echter groter dan het aantal niet-werkenden en ook zal een deel van de WGA-gerechtigden, die bij aanvang van de uitkering nog niet werken, voor het werkloosheidsdeel gereïntegreerd worden, waardoor de populaties werkende en niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het WGA-bestand elkaar uiteindelijk toch niet veel zullen ontlopen.

1. De huidige gemiddelde verblijfsduur van gedeeltelijk arbeidsgeschikten bedraagt ongeveer tien jaar. Volgens gegevens van het UWV bedraagt de gemiddelde uitkeringsduur van mensen die doorlopend werken circa zes jaar en van mensen die doorlopend werkloos zijn circa veertien jaar. Op basis hiervan hebben het Verbond van Verzekeraars en het UWV ook hun offertes met betrekking tot de WGA opgesteld.

     De hoogte van loonaanvullingen zal in grote lijnen neerkomen op de hoogte van de huidige gedeeltelijke WAO-uitkeringen. Gemiddeld, rekening houdend met het afschaffen van de laagste twee klassen van arbeidsongeschiktheid, zal de mate van arbeidsongeschiktheid ongeveer 50% bedragen en de hoogte van de loonaanvulling gemiddeld circa €|10 000,-. De gemiddelde uitkering van tijdelijk volledig arbeidsongeschikten bedraagt 70% van hun oude loon, circa €|15 000,-. De gemiddelde WGA-uitkering van niet-werkende gedeeltelijk arbeidsongeschikten bedraagt circa €|8500,- en is een gewogen gemiddelde van 70% van het oude loon gedurende de loongerelateerde periode en 70% van het wettelijk minimumloon naar rato van de mate van arbeidsongeschiktheid voor de jaren daarna. Voor alleenstaanden en kostwinners komen daar eventueel nog toeslagen en aanvullingen uit de bijstand bij. In onderstaande tabel wordt duidelijk geïllustreerd dat werken loont: een voldoende werkende WGA-er realiseert een veel hogere replacementrate ¹ dan een niet-werkende WGA-er. Hierbij is de daling van de replacementrate voor niet-werkende kostwinners en alleenstaanden gemiddeld relatief gering, omdat voor hen het sociaal minimum een bodem vormt waar beneden verlies van inkomen gecompenseerd wordt.

1. De replacementrate geeft aan hoe het inkomen na de arbeidsongeschiktheid zich verhoudt tot het inkomen vóór de arbeidsongeschiktheid. Hierbij is gekeken naar het totale individuele inkomen (uit werk, WAO/Wet WIA, bijstand, etc.) waarbij conform CPB-aannames een discontovoet van 10% is toegepast.

rblz.|122| Tabel 6: Replacementrates WGA-populatie:

 
     In 2040 zal het WGA-bestand circa 190 000 personen tellen, waarvan circa 90 000 werkenden, circa 80 000 niet-werkende gedeeltelijk arbeidsongeschikten en circa 20 000 tijdelijk volledig arbeidsongeschikten. De uitkeringslasten van de WGA bedragen in 2040 circa €|1,9 miljard. De loonaanvullingen voor de werkenden kosten €|0,9 miljard en de uitkeringslasten van de niet-werkenden bedragen ongeveer €|1,0 miljard (waarvan €|0,7 miljard voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikten en €|0,3 miljard voor de tijdelijk volledig arbeidsongeschikten).
     De Wet WIA stimuleert werken. In veel gevallen resulteert dat in volledige reïntegratie. Daardoor lijkt het aantal werkenden WGA-ers op het eerste gezicht aan de lage kant. In paragraaf 13.5 wordt nader ingegaan op de gevolgen van de Wet WIA voor de arbeidsparticipatie. Hier blijkt dat als de totale groep mensen beschouwd wordt die nu WAO-recht zou hebben, er wel degelijk een sterke verhoging van de arbeidsparticipatie plaatsvindt.

Tabel 7: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten WGA:

1. Hier is alleen het ao-deel van gedeeltelijk arbeidsgeschikten geteld.

13.3.4. Samenvatting raming Wet WIA

     In plaats van opnieuw te gaan groeien naar 750 000 in 2040 daalt het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen tot rond de 550 000. Door de stelselherziening wordt dus voorkomen dat het aantal WAO-ers in de nabije toekomst weer gaat groeien als gevolg van groei van het aantal verzekerden, vergrijzing en toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen. Het verloop van het totaal aantal arbeidsongeschikten na de stelselherziening is in figuur 5 afgezet tegen het verloop zonder stelselherziening, zoals eerder gepresenteerd in figuur 3.

rblz.|123| Figuur 5. Ontwikkeling aantal WAO/WIA-ers 2004-2040 ten opzichte van ongewijzigd beleid:

 
     De uitkeringslasten voor de WAO bij ongewijzigd beleid bedragen in 2040 circa €|8,3 miljard. De onderhavige voorstellen leveren een besparing op van €|1,1 miljard op de wettelijke uitkeringslasten van nieuwe arbeidsongeschikte werknemers. De lasten van de langlopende en relatief hoge IVA-uitkeringen lopen op tot circa €|5,3 miljard in 2040. De uitkeringslasten van de WGA zijn veel lager, ongeveer €|1,9 miljard in 2040. Niet alleen is het uitkeringsniveau lager, bijvoorbeeld omdat deze mensen gedeeltelijk werken, ook kent de WGA veel meer kortdurende uitkeringen van mensen die relatief snel volledig herstellen.

Tabel 8: Uitkeringslasten huidige stelsel ten opzichte van nieuwe stelsel exclusief weglek (x €|1 miljard):

 
     De besparing op de uitkeringslasten loopt dus op tot €|1,1 miljard in 2040.¹ Dit is een brutobesparing op de uitkeringslasten van de arbeidsongeschiktheidsregelingen uitgaande van het uitkeringsniveau van 70% in de IVA waarmee de Wet WIA in 2006 start. In paragraaf 13.6 wordt ook ingegaan op de nettobesparing, waarbij de gevolgen voor onder meer WW en bijstand zijn meegerekend alsmede de bedragen gemoeid met bovenwettelijke hiaataanvullingen.

1. Deze besparing op uitkeringslasten is relatief kleiner dan de vermindering van het aantal arbeidsongeschikten, omdat met name de goedkopere uitkeringen van <35% arbeidsongeschikten wegvallen.

13.4. Gevolgen voor WW, Toeslagenwet en bijstandsregelingen (Wwb/Ioaw)

     WAO-ers kunnen nu ook een beroep kunnen doen op de WW, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw), de Toeslagenwet (TW) en de Wet werk en bijstand (Wwb). In geval van werkloosheid van een gedeeltelijk arbeidsongeschikte kan voor het werkloosheidsdeel recht bestaan op WW en later op Ioaw (bijstandsniveau met vrijlating van vermogen). Bovendien geldt voor alle arbeidsongeschikten dat als de totale uitkering niet volstaat om het sociaal minimum te bereiken, er recht kan bestaan op een toeslag uit de TW. Hieraan is echter de beperking verbonden dat de totale uitkering inclusief toeslag nooit hoger kan zijn dan het oude loon. Als dat oude loon, en daarmee dus ook de totale uitkering, beneden het sociaal minimum ligt rblz.|124| (bijvoorbeeld bij deeltijdwerkers), kan in laatste instantie nog een beroep worden gedaan op de Wwb.

13.4.1. Gevolgen voor de WW

     De WW-lasten van gedeeltelijk arbeidsgeschikten bedragen momenteel ongeveer €|300 miljoen. In 2003 waren er ongeveer 30 000 samenloopgevallen van een WAO- en WW-uitkering. Dit aantal zal de komende jaren teruglopen als gevolg van het afschaffen van de vervolguitkering WW in 2003. De gemiddelde WW-uitkering van arbeidsongeschikten stijgt natuurlijk wel door het wegvallen van de lagere vervolguitkeringen. Bij ongewijzigd beleid zou het aantal WW-uitkeringen van arbeidsongeschikten stabiliseren rond de 20 000.
     Er zijn twee redenen waarom het beroep op de WW door arbeidsongeschikten verder zal afnemen door de Wet WIA: ten eerste door de integratie van de werkloosheidsuitkering voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten in de WGA en ten tweede door de verwachte toename van de arbeidsparticipatie door de Wet WIA. Daar staat tegenover dat een deel van de mensen die minder dan 35% arbeidsongeschikt worden niet in staat zal zijn het oude werk te behouden en volledig in de WW zal belanden. Dit weegt echter niet op tegen beide neerwaartse factoren. Na invoering van de Wet WIA verwacht de regering dat het aantal WW-uitkeringen van minder dan 35% arbeidsongeschikten rond de 10 000 zal schommelen. De WW-lasten dalen met €|70 miljoen ten opzichte van ongewijzigd beleid. De verwachte ontwikkeling van het aantal WW-uitkeringen van arbeidsongeschikten staat gepresenteerd in onderstaande tabel.

Tabel 9: Gevolgen Wet WIA voor aantal WW-uitkeringen en WW-uitkeringslasten:

13.4.2. Gevolgen voor de Toeslagenwet (TW)

     Aan toeslagen op WAO-uitkeringen werd in 2003 circa €|150 miljoen betaald, waarvan het merendeel toeslagen voor volledig arbeidsongeschikten betreft. Ongeveer 60 000 WAO-ers ontvangen een toeslag. Het beroep op de Toeslagenwet zou bij ongewijzigd beleid met ongeveer 40% toenemen, omdat de mensen die nu in de WAO komen relatief lagere lonen hebben dan vroeger (met name door de toename van het aantal deeltijdwerkers).
     Door de Wet WIA zal die toename beperkter zijn. De volumedaling van de IVA/WGA ten opzichte van de WAO betekent dat minder mensen een toeslag nodig hebben. Daar staat tegenover dat de minimumuitkeringen in de WGA juist lager zijn, waardoor in de WGA de kans op toeslagen toeneemt. Bovendien stijgt de gemiddelde hoogte van de toeslag, omdat de TW de rol van de Ioaw voor niet-werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten overneemt.¹ De limiet aan de hoogte van de toeslagen (30% van het sociaal minimum) komt te vervallen. De totale uitgaven aan toeslagen zullen daarom zowel bij de Wet WIA ondanks het lagere aantal rechthebbenden toch circa €|10 miljoen hoger uitvallen dan bij ongewijzigd beleid. Mochten de uitkeringen in de IVA verhoogd worden tot 75% van het oude loon, zal het beroep op de TW uiteraard afnemen.

1. Waarbij overigens is geabstraheerd van de zogenaamde 1990-maatregel in de Toeslagenwet, die mensen met een partner geboren na 31 december 1971 uitsluit van een toeslag, tenzij tot de huishouding een kind behoort dat jonger is dan 12 jaar. Deze maatregel heeft momenteel nog weinig effect op de toeslagen voor arbeidsongeschikten, maar in de verdere toekomst zal dat effect aanzienlijk toenemen.

rblz.|125| Tabel 10: Gevolgen Wet WIA voor aantal TW-uitkeringen en TW-uitkeringslasten:

13.4.3. Gevolgen voor de Wwb en Ioaw

     Er zijn momenteel ongeveer 17 000 samenloopgevallen van een WAO-uitkering met een Wwb- of Ioaw-uitkering. De totale uitkeringslasten van deze bijstandsuitkeringen bedragen circa €|80 miljoen. Bij ongewijzigd beleid zou dit oplopen tot circa €|110 miljoen. Omdat de nieuwe arbeidsongeschikten (vanwege de sterke toename van deeltijdwerken) gemiddeld lagere lonen hebben dan vroeger, neemt het beroep op bijstandsaanvullingen toe. Bovendien stijgt het aantal gedeeltelijk arbeidsongeschikten, wat een groter beroep op de Ioaw tot gevolg heeft.
     De Ioaw zal in de Wet WIA zijn rol voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het nieuwe stelsel verliezen, omdat in de WGA aanvullingen tot aan het sociaal minimum via de TW zullen lopen. Op lange termijn dalen de Ioaw-lasten van gedeeltelijk arbeidsgeschikten dus tot nul.
     Het beroep op de bijstandsregelingen zal aan de andere kant toenemen ten opzichte van ongewijzigd beleid, omdat mensen die minder dan 35% arbeidsongeschikt worden beoordeeld en niet werken, in de Wwb of de Ioaw terecht kunnen komen. Voor sommigen zal dat direct na afloop van het tweede ziektejaar het geval zijn indien geen recht op loongerelateerde uitkering bestaat vanwege bijvoorbeeld het niet voldoen aan de referte-eis. De meeste niet-werkenden hebben wel recht op een loongerelateerde uitkering, maar kunnen na afloop van deze uitkering een beroep doen op Ioaw (ingeval ze ouder dan 50 zijn) of Wwb. Per saldo zal het aantal mensen dat een beroep op de bijstandsregelingen doet, afnemen ten opzichte van ongewijzigd beleid. Toch zullen de kosten van die bijstandsuitkeringen stijgen, omdat de gemiddelde uitkeringshoogte fors stijgt. Mensen die minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn, zullen als ze in de bijstand komen immers een veel grotere kans op een volledige bijstandsuitkering hebben dan nu. De kosten van bijstandsuitkeringen na de Wet WIA zullen circa €|220 miljoen bedragen.

Tabel 11: Gevolgen Wet WIA voor aantal Wwb/Ioaw-uitkeringen en Wwb/Ioaw-kosten:

 
     Per saldo leiden de neerwaartse effecten bij de WW en de opwaartse effecten bij de bijstand en de TW tot een stijging van de weglek ten opzichte van ongewijzigd beleid met circa €|50 miljoen. Aanvankelijk dragen de ontwikkelingen in de WW, TW en bijstand overigens juist bij aan de besparingen.

rblz.|126| 

13.5. De uitvoeringskosten

     Krachtens de Wet SUWI voert het UWV sinds 1 januari 2002 de WAO uit. In 2004 is met de uitvoering van de WAO ongeveer €|800 miljoen gemoeid (zijnde 7% van de totale uitgaven uit hoofde van de WAO in dat jaar). Krachtens de SUWI-uitvoeringsstructuur wordt jaarlijks aan UWV een geplafonneerd budget uitvoeringskosten toegekend. Dit budget bestaat zowel uit reguliere als uit incidentele middelen.

     De invoering van het wetsvoorstel WIA heeft langs meerdere wegen effect op het structurele niveau van de uitvoeringskosten:
1. Als gevolg van de stelselherziening is naar verwachting sprake van een forse instroomreductie. Als gevolg van de strengere criteria zal, naast een blijvende groep volledig en duurzaam arbeidsongeschikten in de IVA, een deel van de volgens het huidige WAO-criterium arbeidsongeschikten in de WGA-regeling terecht komen of niet arbeidsongeschikt worden verklaard. Derhalve zullen er op de langere termijn minder personen door het UWV van een uitkering worden voorzien, herbeoordeeld en zo mogelijk worden gereïntegreerd, waardoor ook minder trajecten zullen worden ingezet. Voor een deel zal hierbij overigens sprake zijn van weglek naar de WW. Er zal zodoende door de instroomreductie sprake zijn van een daling van de WAO-uitvoeringskosten en een geringere stijging van de WW-uitvoeringskosten.
2. De herbeoordelingsystematiek is reeds drastisch gewijzigd door het wegvallen van de wettelijke eerste- en vijfdejaarsherbeoordeling en de introductie van de cohortsgewijze herbeoordelingen. Deze wijziging is voor de jaren 2005 en 2006 kostenneutraal in die zin dat de vrijgevallen capaciteit vanwege het wegvallen van de wettelijke herbeoordelingen wordt ingezet voor de uitvoering van de cohortsgewijze herbeoordelingen. Medio 2006 zullen de cohortsgewijze herbeoordelingen zijn afgerond. Vanaf 2006 zullen professionele herbeoordelingen in het kader van IVA, WGA en WAO worden uitgevoerd en vindt indien sprake is van "geringe kans op herstel" gedurende de eerste vijf jaar, jaarlijks een herbeoordeling plaats. Vanaf medio 2006 levert de wijziging in de herbeoordelingsystematiek een besparing op de uitvoeringskosten op. Deze besparing wordt meegenomen in het kader van dit wetsvoorstel.
3. De claimbeoordeling wordt kwalitatief verbeterd. Het UWV zal vaker dan voorheen een intensievere claimbeoordeling toepassen en beslissingen voor de IVA worden genomen door een beslissingsautoriteit. Daarnaast moet in het keuringsproces gewerkt worden met lijsten en protocollen. Ook bestaat er voor evidente gevallen de mogelijkheid om na minimaal een halfjaar wachttijd een verzoek tot een vervroegde keuring in te dienen. Dit zal leiden tot een stijging van de uitvoeringskosten per claimbeoordeling.
4. Het eerbiedigende overgangsrecht leidt tot het langdurig naast elkaar bestaan van een WAO-stelsel en een WIA-stelsel. Het WAO-stelsel kent alleen nog uitstroom en geen nieuwe instroom en zal zodoende langzaam in omvang afnemen. Bij het afnemende volume zal het noodzakelijke systeemonderhoud en de doorvoering van eventuele wijzigingen de gemiddelde kosten van het bestandsbeheer WAO doen toenemen.
5. De huidige samenloop WW/WAO komt te vervallen in de WGA-regeling. Dit zal tot een efficiencyverbetering en dus besparing op de uitvoeringskosten kunnen leiden.

     Naast bovenstaande structurele effecten zal sprake zijn van omvangrijke eenmalige implementatiekosten. Deze kosten zijn verspreid over meerdere jaren. In de uitvoeringstoets heeft het UWV aangegeven dat een geheel rblz.|127| nieuw systeem om de Wet WIA uit te voeren op zijn vroegst per medio 2007 gereed zal zijn. In de loop van 2005 maakt het UWV implementatiekosten in relatie tot ombouw van de huidige systemen. In de loop van 2006 en 2007 worden implementatiekosten gemaakt voor de bouw van een nieuw systeem en de tijdelijk deels handmatige uitvoering, gevolgd door eenmalige kosten in 2007 vanwege de overstap van het tijdelijke systeem naar het nieuwe systeem. Het WIA-complex zal eveneens tot implementatiekosten aan de zijde van de belastingdienst leiden als gevolg van de taken van de belastingdienst ingevolge Wfsv/Walvis/SUB.

     In de Invoeringswet WIA worden de mogelijkheden tot eigen risico dragen beschreven. De mate waarin hiervan gebruik zal worden gemaakt, heeft invloed op de mate van verschuiving van lasten en ook uitvoeringskosten van de publieke naar de private sector. Naast bovenstaande kwalitatieve raming kan zodoende pas in de Invoeringswet WIA, uitgaande van een inschatting van de mate waarin gebruik gemaakt zal worden van de mogelijkheid om eigen risicodrager te worden, een kwantitatief beeld op het effect van het WIA-complex op de uitvoeringskosten worden geschetst.

13.6. Overzicht financiële gevolgen

     In deze paragraaf wordt een totaaloverzicht gegeven van de financiële effecten van de Wet WIA op korte en lange termijn. Paragraaf 13.6.1 belicht de financiële effecten op korte termijn. Hierbij beperken we ons tot het niveau van de SZW-begroting, dus zonder rekening te houden met ontwikkelingen op het gebied van bovenwettelijke uitkeringen. Voor de lange termijn zou dit echter de gevolgen van de Wet WIA in een te ongunstig daglicht plaatsen. Eén van de onderdelen van de Wet WIA betreft immers het vervallen van het zogenaamde WAO-hiaat, dat nu in veel gevallen op de particuliere markt is bijverzekerd. Het vervallen van het WAO-hiaat verhoogt de kosten van de Wet WIA, maar verlaagt de kosten die werkgevers en werknemers nu op de private markt maken. Daarom wordt in paragraaf 13.6.2 eerst op de omvang van het WAO-hiaat ingegaan en wordt vervolgens in paragraaf 13.6.3 een integraal beeld van de langetermijnbesparingen van de Wet WIA geschetst inclusief de besparingen voor werkgevers en werknemers die niet zichtbaar worden op het niveau van de SZW-begroting.

13.6.1. Overzicht korte termijn financiële gevolgen op begrotingsniveau

     De in deze paragraaf gepresenteerde besparingen op uitkeringslasten en uitvoeringskosten vormen niet de enige componenten van de totale besparing als gevolg van de stelselherziening, zoals die is ingeboekt tijdens het Hoofdlijnenakkoord. In 2005 zullen al besparingen plaatsvinden in dat tweede ziektejaar. De besparingen op de uitkeringslasten als gevolg van de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte (Wvlz 2003) bedragen in 2005 circa €|100 miljoen en in 2006 en verder circa €|150 miljoen. Onderbouwing van deze bedragen is te vinden in de financiële paragraaf van de Wvlz 2003.¹

1. Kamerstukken 28 629, [nr. 3, red.], hoofdstuk 6 (Financiële gevolgen, gevolgen voor de rechterlijke macht en administratieve lasten voor werkgever).

     De regering schrijft verder de instroomdaling die thans in 2004 ten opzichte van 2003 wordt waargenomen toe aan een aankondigingseffect van het nieuwe stelsel, vanuit de veronderstelling dat een grote stelselherziening al voorafgaand aan de ingangsdatum leidt tot een terugloop van het aantal uitkeringen. Iets soortgelijks viel bij de laatste grote stelselwijziging in 1993 (Wet TBA) ook waar te nemen. De bepaling van de omvang van het aankondigingseffect kan bij gebrek aan meer historische referenties niet anders dan indicatief zijn. Een manier waarop de omvang van het aankondigingseffect is af te leiden, is uit de keuze van het basisinstroomniveau van 66 000 personen in 2003. Deze keuze impliceert dat de rblz.|128| daling van de instroom in 2003 tot 66 000 is toe te schrijven aan structurele factoren (met name de Pemba en de Wet verbetering poortwachter) en dat het meerdere in 2004 is toe te schrijven aan incidentele factoren (met name het aankondigingeffect). Doorrekening van een scenario waarin de instroom in 2004 gelijk wordt genomen aan het basisinstroomniveau van 66 000 personen ¹ levert extra kosten op. Het verschil tussen die doorrekening en de actuele raming met het lagere instroomniveau voor 2004 is te beschouwen als het aankondigingseffect.

1. Plus de door UWV voor de SER berekende toename vanwege demografische factoren en cohorteffecten.

Tabel 12: Aankondigingseffect Wet WIA:

 
     Een samenvattend beeld op begrotingsniveau (dus exclusief de besparing op wegvallende private hiaatverzekeringen) staat in onderstaande tabel. De structurele besparing van de Wet WIA inclusief aanscherping Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten en Wvlz 2003 samen bedraagt op begrotingsniveau circa €|450 miljoen in 2007.

Tabel 13: Totaaloverzicht besparingen op de SZW-begroting:

1. Een precieze raming van de uitvoeringskosten komt in de Invoeringswet WIA. Zonder meerekening van aanloopkosten is voor 2006 en 2007 eerder een voorlopige besparing van €|40 miljoen op de uitvoeringskosten geraamd.

 
     Het bovenstaande beeld is exclusief besparingen als gevolg van de beperking van bovenwettelijke aanvullingen in het tweede ziektejaar, zoals afgesproken in het najaarsakkoord 2004 tussen kabinet en sociale partners. Deze beperking kan een additionele besparing opleveren van circa €|75 miljoen in 2007 plus een besparing van €|50 miljoen op loonkosten in de overheidssector. Daar staat tegenover dat als de bovenwettelijke aanvullingen daadwerkelijk beperkt worden én de instroom in de IVA beneden de 25 000 blijft in 2006, de uitkeringen in de IVA met terugwerkende kracht vanaf 2006 verhoogd worden van 70% naar 75%. Dit kost €|50 miljoen voor 2006 en 2007 samen. Het beeld is ook exclusief besparingen op het arbeidsongeschiktheidsstelsel in bredere zin (de herbeoordelingoperatie, de Wet Rea en de WAZ).

13.6.2. Gevolgen voor de WAO-hiaatuitkeringen

     Voor ongeveer 80% van de werknemers is het na de Wet TBA ontstane WAO-hiaat (het verschil tussen de loongerelateerde en de vervolguitkering in de WAO) veelal collectief verzekerd. Dit is één van de zogenaamde bovenwettelijke uitkeringen. Werkgevers betalen gemiddeld ongeveer 70% van de premie en werknemers ongeveer 30%. De WAO-hiaatuitkeringen zijn op de private markt verzekerd volgens het rentedekkingprincipe, wat inhoudt dat de uitkeringen al volledig voor de toekomst zijn afgefinancierd. Thans wordt aan hiaatuitkeringen slechts circa €|0,5 miljard uitgekeerd, omdat voor veel van de huidige arbeidsongeschikten het WAO-hiaat niet aan de orde is. Uiteindelijk zou echter een groot deel van het WAO-bestand met het rblz.|129| WAO-hiaat te maken krijgen en zouden de feitelijk uitgekeerde bedragen oplopen tot €|0,9 miljard. In de IVA zal geen hiaat meer bestaan. In deze financiële paragraaf wordt verder de aanname gemaakt dat in de WGA geen bovenwettelijke aanvullingen zullen plaatsvinden. De feitelijk uitgekeerde hiaatuitkeringen dalen dan tot nul, zodat op termijn €|0,9 miljard minder wordt uitgekeerd. Vanwege het rentedekkingprincipe zal die €|0,9 miljard echter onmiddellijk als besparing voor werkgevers en werknemers gerealiseerd kunnen worden, omdat de verzekeringspremies direct kunnen vervallen. Daarnaast betreft de €|0,9 miljard slechts de uitkeringslasten. Private verzekeraars hanteren bij hun premiestelling een opslag van circa 25% voor uitvoeringskosten en winst. Met de private hiaatverzekeringen is dus circa €|1,2 miljard gemoeid.

Tabel 14: Gevolgen Wet WIA voor uitgekeerde bedragen WAO-hiaatuitkeringen:

 
     Bij de WAO vinden verder nog zogenaamde WAO-excedentverzekeringen plaats waarbij voor hoge inkomens het deel van het inkomen boven het maximumdagloon is verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid. Van deze excedentuitkeringen wordt verder geabstraheerd. Naar verwachting zullen deze verzekeringen intact blijven bij de Wet WIA.

13.6.3. Overzicht lange termijn financiële gevolgen inclusief bovenwettelijke component

     In tabel 8 in paragraaf 13.3 is getoond hoe de besparingen op de bruto-uitkeringslasten als gevolg van de Wet WIA oplopen tot circa €|1,1 miljard in 2040. In paragraaf 13.4 is ingegaan op de gevolgen voor de aanpalende regelingen als WW en bijstand. Deze regelingen worden circa €|0,1 miljard duurder, zodat een nettobesparing van €|1,0 miljard resulteert. Daarnaast vervallen de bovenwettelijke hiaatuitkeringen ter waarde van €|0,9 miljard, zoals uiteengezet in paragraaf 13.6.2. Het totaalbeeld van de financiële gevolgen voor de uitkeringslasten van het nieuwe stelsel staat in onderstaande tabel.

Tabel 15: Besparing uitkeringen Wet WIA ten opzichte van ongewijzigd beleid inclusief weglek (x €|1 miljard):

 
     De totale structurele besparing op de uitkeringen bedraagt €|1,9 miljard. Circa twee derde komt voor rekening van de aangescherpte keuringspraktijk en circa een derde voor rekening van de overige elementen van de Wet WIA (met name afschaffen laagste twee klassen en incentivestructuur WGA). De vraag naar de structurele besparing van de Wet WIA is dus niet eenduidig te beantwoorden. Er wordt €|1,0 miljard bespaard op de begrotingsuitgaven voor uitkeringslasten van SZW, maar omdat hiaatverzekeringen niet meer nodig zijn, zijn werkgevers en werknemers uiteindelijk €|1,9 rblz.|130| miljard goedkoper uit. Beide cijfers zijn exclusief de meerkosten van uitkeringsverhoging en afschaffing van de Pemba in de IVA (zie paragraaf 13.3.2). Indien deze plaatsvinden, dalen de structurele besparingen met €|0,5 miljard tot €|0,5 miljard respectievelijk €|1,4 miljard.

13.7. Financiering

     In deze paragraaf wordt - vooruitlopend op de Invoeringswet WIA - globaal ingegaan op een aantal financieringsaspecten van de Wet WIA. Eerst wordt een beeld gegeven van de gevolgen voor de premiestelling. Vervolgens wordt ingegaan op premiedifferentiatie en eigen risico dragen. Deze en andere financieringsaspecten, zoals de financieringsverschuivingen die optreden ten opzichte van de huidige WAO als gevolg van wijzigingen in de verdeling van de premielast tussen werkgevers en werknemers, komen nader aan de orde in de Invoeringswet WIA.

13.7.1. Premiestelling

     Om een beeld te krijgen van de financieringsgevolgen van de stelselherziening wordt eerst geschetst hoe de WAO-premie zich bij ongewijzigd beleid zou ontwikkelen. Het gemiddelde premieniveau voor de WAO bedraagt in 2004 7,65% (bestaande uit 5,3% ¹ basispremie en 2,35% gedifferentieerde premie) en in 2005 7,27% (bestaande uit 5,6% basispremie en 1,67% gedifferentieerde premie). Hieruit worden niet alleen de uitkeringslasten van WAO-ers betaald, maar ook opslagen voor sociale werkgeverslasten (ziekenfonds- en WW-premie), uitvoeringskosten en reïntegratiekosten. Uitkeringslasten vormen ongeveer 80% van de totale premie. Als gevolg van de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte (Wvlz 2003) daalt de WAO-premie in 2005 en 2006 om vervolgens te stabiliseren op een niveau van tussen de 5,5% en 6% van de premieplichtige loonsom.

1. Inclusief een verhoging van 0,3 procentpunt omdat voor werknemers van 55 jaar of ouder sinds 2004 geen WAO-basispremie meer betaald hoeft te worden. Om hiervoor te compenseren, moet voor werknemers jonger dan 55 een hogere WAO-basispremie betaald worden. Gemiddeld genomen over alle werknemers is de basispremie dus 0,3% lager dan de genoemde 5,3% in 2004 en 5,6% in 2005.

Tabel 16: Totale WAO-lasten en gemiddelde WAO-premie bij ongewijzigd beleid:

 
     De nieuwe premie, zoals gepresenteerd in tabel 17, is een optelsom van de premies voor de oude WAO, die vanaf 2006 langzaam leegloopt, de IVA en de WGA. Voor de IVA en de WGA is gerekend met een zelfde verhouding tussen uitkeringslasten en opslagen (80% versus 20%) als bij de huidige WAO. De premie stabiliseert op een niveau van rond de 5%, waarvan uiteindelijk circa 3,5% voor rekening van de IVA komt en circa 1,5% voor rekening van de WGA.

Tabel 17: Totale lasten (WAO, IVA en WGA) en gemiddelde premie nieuwe stelsel:

 
     De Wet WIA leidt derhalve op termijn tot een aanmerkelijke premiedaling van 0,8% van de loonsom of circa €|1,4 miljard. Hierbij zij aangetekend dat in de bovenstaande tabellen zogenaamde lastendekkende premies worden gepresenteerd. rblz.|131| De feitelijke premieontwikkeling kan hiervan afwijken. Zo is in het Hoofdlijnenakkoord afgesproken dat gedurende de lopende kabinetsperiode (tot en met 2007) de lastendruk constant blijft. Besparingen op WAO-lasten leiden gedurende deze kabinetsperiode daarom niet tot premieverlaging, maar komen ten goede aan het EMU-saldo.

     In de praktijk worden er geen separate premies voor WAO, IVA en WGA geïnd. De WAO wordt momenteel bekostigd uit twee fondsen, het Aof (de lasten van mensen die langer dan vier jaar in de WAO zitten en niet onder de Pemba vallen) en de Aok (de lasten van mensen die korter dan vier jaar in de WAO zitten en onder de Pemba vallen). Deze beide fondsen blijven voortbestaan zolang de Pemba bestaat. Als de Pemba wordt afgeschaft, blijft het Aof over om de lasten van de IVA en de oude WAO te dekken, alsmede het deel van de WGA-lasten waarvoor een bedrijf geen eigenrisicodrager kan worden. Voor het deel van de WGA-lasten waarvoor een bedrijf wel eigenrisicodrager kan worden, zal een apart fonds (de Werkhervattingskas) worden opgericht, omdat de WGA hiervoor premiedifferentiatie zal kennen. Tijdelijk zullen er dus drie fondsen naast elkaar bestaan, waarvan er twee door middel van een gedifferentieerde premie gefinancierd worden.

13.7.2. Premiedifferentiatie en eigen risico dragen

     Binnen de WGA kunnen werkgevers, net als nu bij de Pemba, kiezen om eigenrisicodrager te worden of een private verzekering af te sluiten. Over het aandeel bedrijven dat ervoor zal kiezen om eigenrisicodrager voor de WGA te worden, valt nog weinig te zeggen. Binnen de Pemba werd aanvankelijk slechts beperkt gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot eigen risico dragen. In 2002 waren circa 5000 bedrijven eigenrisicodrager voor de Pemba-periode. Deze bedrijven vertegenwoordigden circa 5% van de werknemers. In 2003 en 2004 is het aantal eigenrisicodragers echter sterk gegroeid tot 71 500 bedrijven (1300 grote en 70 200 kleine), omdat met name kleine werkgevers gebruik hebben gemaakt van de voor hen laatste mogelijkheid om eigenrisicodrager te worden.¹ Inmiddels is dus 20% van de werkgevers eigenrisicodrager. Eerder bestond bij de Ziektewet, vóór de invoering van de Wet TZ en de Wulbz, de mogelijkheid om eigenrisicodrager te worden voor het volledige eerste ziektejaar in plaats van publiek te verzekeren. In 1992 was 17% van de ziekmeldingen afkomstig van eigenrisicodragers.² Een percentage van 20% eigen risico dragen zou daarom een logisch basisscenario kunnen zijn.
     Veel zal echter afhangen van hoe de premiestelling van private verzekeraars zich zal verhouden tot die van het UWV. De ongelijkheid die in de aanloopfase van de WGA zou ontstaan als gevolg van de verschillen in financieringsmethodiek (rentedekking versus omslagfinanciering) zal worden weggenomen in het kader van het gelijk speelveld. Van eigen risico dragen voor de WGA zal bovendien naar verwachting meer gebruik gemaakt worden dan bij de Pemba en de Wulbz, omdat deze verzekering waarschijnlijk vaak in de vorm van een aanvulling op de verzekering voor loondoorbetaling aangeboden zal worden. Ten slotte heeft het eigen risico in het nieuwe stelsel betrekking op de WGA, waar de mogelijkheden tot schadelastbeperking in beginsel bij de gehele populatie aanwezig mogen worden geacht. In de ramingen wordt daarom in eerste instantie gerekend met een iets hoger percentage eigenrisicodragers van 25%.

1. Aanvragen en toekenningen eigen risico dragen WAO, UWV, september 2004.
2. Bron: Stand ziekengeldverzekering 1992 (SVr [Sociale Verzekeringsraad, red.]). In 1992 1 262 000 ziekmeldingen eigen risicodragers tegenover 5 933 000 bij de omslagleden en 146 000 bij de afdelingskassen.

13.8. Reïntegratie

     In het nieuwe stelsel zijn middelen beschikbaar gesteld voor de reïntegratie van personen die meer dan 35% arbeidsongeschikt zijn, voor persoonsgebonden voorzieningen en instrumenten die drempels voor de werkgever wegnemen bij het in dienst nemen of houden van gedeeltelijk rblz.|132| arbeidsgeschikten. De uitgaven worden opgedeeld in een gedeelte voor aanbodversterking (trajecten) en een gedeelte voor trekkingsrechten (werkplekaanpassingen, vervoersvoorzieningen, de no-riskpolis ZW, etc.). Op deze beide hoofdonderdelen van de reïntegratie-inspanningen wordt in deze paragraaf ingegaan.
     Voor reïntegratie in de WGA geldt overigens dat een deel van de werkgevers zich mogelijk privaat zal verzekeren. Verzekeraars claimden in hun offertes dat zij beter reïntegreren dan een publieke uitvoerder. Omdat onduidelijk is welk gedeelte van de WGA-markt privaat zal gaan, is in de berekeningen in deze financiële paragraaf een scenario gehanteerd waarin publieke en private uitvoerders en eigenrisicodragers even goed presteren. Afhankelijk van het deel van de markt dat privaat gaat en de mate waarin private uitvoerders hun claims waarmaken, kunnen de reïntegratieresultaten dus afwijken van hetgeen in deze financiële paragraaf gepresenteerd wordt.

13.8.1. Trajecten

     In de eerste twee jaar van ziekte van een werknemer hebben de werkgever en werknemer een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het hervatten van de werkzaamheden. Na deze twee jaar zal de werknemer worden gekeurd om de mate van arbeidsongeschiktheid vast te stellen. Als de werknemer meer dan 35% maar niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt blijkt te zijn, valt hij onder de WGA. Als de werknemer het werk nog niet heeft hervat, terwijl de werkgever en werknemer wel aan hun reïntegratieverplichtingen hebben voldaan conform de Wet verbetering poortwachter, wordt het UWV medeverantwoordelijk voor de reïntegratie.

     In aansluiting op de berekeningen van de WGA in het nieuwe WAO-stelsel worden trajecten ingezet bij de werknemers voor wie de ingezette reïntegratie-inspanningen door de werkgever in de eerste twee ziektejaren niet tot werkhervatting hebben geleid. Per jaar zullen circa 15 000 niet-werkenden in de WGA komen. Deze mensen vormen de belangrijkste doelgroep voor trajecten.

     Aangezien de werkgever eigenrisicodrager kan worden voor de WGA zal een deel van de trajecten door de private verzekeraars worden uitgevoerd. Om een indicatie te geven van de publieke middelen die beschikbaar zouden moeten zijn voor trajectinzet is als indicatief uitgangspunt gerekend met een scenario met een aandeel eigen risico dragen van 25%, 5% hoger dan het aandeel eigen risico dragen in de WAO. Bij die veronderstelling zouden in de publieke sector per jaar circa 15 000 trajecten moeten worden ingezet voor uitkeringsgerechtigden in de WGA.

     Niet voor alle niet-werkende WGA-ers is een traject nodig. Bovendien blijft het aantal trajecten in de beginjaren iets achter, omdat niet alle trajecten onmiddellijk opgestart kunnen worden (bijvoorbeeld bij tijdelijk volledig arbeidsongeschikten die nog niet tot een traject in staat zijn). Daar staat tegenover dat ook een deel van de werkenden een traject nodig zal hebben. Bij de raming zijn de volgende aannames gehanteerd:
• De regering schat dat circa 10% van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten genoeg heeft aan een bemiddelingstraject bij het CWI en geen reïntegratietraject nodig heeft.
• Aan werknemers die tijdelijk volledig arbeidsongeschikt zijn, wordt pas een traject aangeboden als uit een herbeoordeling blijkt dat de situatie van de cliënt verbeterd is. Voor de tijdelijk volledig arbeidsongeschikten wordt aangenomen dat zij op pas op traject kunnen als herstel zichtbaar wordt. Verondersteld wordt om die reden dat in de eerste vier jaar van een cohort tijdelijk volledig arbeidsongeschikten respectievelijk 25%, 25%, 15% en nog eens 10% op traject gaat. Uiteindelijk volgt dan rblz.|133| 75% van de tijdelijk volledig arbeidsongeschikten een traject. De overige 25% valt af door demografische redenen (overlijden of pensionering), het zelf vinden van werk of doorstroom naar de IVA.
• Aangenomen wordt voorts dat 10% van de werkende WGA-ers een traject nodig zal hebben. Dit betreft met name de groep die nog niet als stabiele werkhervatter te beschouwen is.
• Er zijn structureel circa 4000 trajecten per jaar gereserveerd voor mensen die niet tot de WGA behoren. Het gaat hier om verschillende groepen, onder meer Wajong-ers en mensen uit het zittende WAO- en WAZ-bestand.
• Tot slot zal er in de loop der jaren een groep WGA-ers ontstaan die al langere tijd niet of niet in voldoende mate werkt. Een reïntegratietraject zal voor dit "zittende bestand" beperkt mogelijk moeten zijn. Er wordt rekening mee gehouden dat in de beginjaren de aanspraak op een traject door deze groep gering zal zijn, maar dat in de jaren daarna - met de groei van het zittend bestand - zal toenemen. Vandaar dat het aantal trajecten voor het zittend bestand een opbouw kent van 500 in 2007, 1500 in 2008 naar 2500 vanaf 2009.

     In het volgende overzicht is samengevat hoeveel trajecten het UWV zal inzetten in de periode vanaf 2006 (exclusief de herbeoordelingoperatie die op 1 oktober 2004 is gestart), gegeven het scenario van 25% eigenrisicodragers. Bij een gemiddelde trajectprijs van circa €|3000,- zal het structureel benodigd budget circa €|60 miljoen bedragen.

Tabel 18: Samenvatting inzet trajecten nieuwe stelsel:

13.8.2. No-riskpolis Ziektewet

     De no-riskpolis ZW stimuleert werkgevers om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te houden of in dienst te nemen. Ingeval dat de werknemer opnieuw ziek wordt, kan de werkgever het ziekengeld declareren bij het UWV. Werkgevers die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte met een WGA-uitkering in dienst houden of in dienst nemen, hebben na twee jaar loondoorbetalingplicht recht op vijf jaar no-riskpolis ZW.
     Van de personen die jaarlijks in de WGA komen, zal naar verwachting bijna de helft aan het werk zijn. Voor de niet-werkenden in de WGA volgt meestal een traject. Degenen die al dan niet na het volgen van een traject aan het werk gaan, zullen tevens aanspraak hebben op de no-riskpolis ZW. Bij de raming wordt aangenomen dat werknemers die volledig herstellen en daarom geen recht meer hebben op een WGA-uitkering niet meer in aanmerking komen voor de no-riskpolis en de positie van een reguliere werknemer innemen.

     De kosten van de no-riskpolis zijn in de structurele situatie van het nieuwe stelsel op ruim €|70 miljoen geraamd. Dit is in dezelfde orde als de kosten van de no-riskpolis volgens de huidige regeling. De kosten worden betaald uit het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf) door een opslag uit de WW-premie. Deze raming ligt qua orde van grootte in lijn met ramingen uit de premieberekeningen voor de WGA van het UWV en Verbond van Verzekeraars.¹ Bij de raming is verondersteld dat het gemiddeld inkomen €|13 000,- bedraagt, waarvan bij ziekte 70% gedeclareerd kan rblz.|134| worden. Het ziekteverzuim bedraagt naar verwachting gemiddeld 7%.² Het ziekengeld wordt vijf jaar lang gedeclareerd voor werkenden in de WGA die bij een nieuwe werkgever aan de slag zijn gegaan en voor werkenden in WGA die een baan bij dezelfde werkgever hebben behouden. In de structurele situatie gaat het om circa 70 000 werkende gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Daarnaast zijn er nog zo’n 40 000 mensen die al dan niet na het volgen van een traject (gedeeltelijk) aan het werk gaan.

1. Het UWV raamt de kosten van de no-riskpolis ZW voor de gehele WGA op €| 85 miljoen (€| 58 miljoen voor het eerste ziektejaar en €| 27 miljoen voor het tweede ziektejaar). Het Verbond van Verzekeraars raamt de kosten voor de gehele WGA op €| 40 miljoen.
2. Het gemiddelde ziekteverzuimcijfer bij bedrijfsleven en overheid in Nederland is 5%. Aangezien het verzuim bij gedeeltelijk arbeidsgeschikten hoger kan liggen, hogen we dit gemiddelde op naar 7%.

13.9. Arbeidsparticipatie en macro-economische gevolgen

     Als gevolg van de stelselherziening zal de arbeidsparticipatie van arbeidsongeschikten stijgen. Eind 2003 werkte 28% van de 786 000 WAO-ers, ongeveer 220 000 mensen. Dat aantal zal eerst dalen, omdat als gevolg van Wvlz 2003 het aantal WAO-ers afneemt. Het percentage werkende arbeidsongeschikten is overigens geen goede maat om het succes van reïntegratie-inspanningen te meten. Immers, als reïntegratie écht goed werkt, dan reïntegreren mensen volledig en verdwijnen uit de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Bovendien zal het aantal werkende arbeidsongeschikten per definitie eerst afnemen, omdat de drempel voor toelating tot de arbeidsongeschiktheidsregelingen verhoogd wordt van 15% naar 35%. Daarom wordt in deze paragraaf de arbeidsparticipatie van de volledige groep mensen die recht zou hebben gekregen op de huidige WAO in beschouwing genomen.

     In het nieuwe stelsel zal onder de mensen die in de IVA instromen werkhervatting nauwelijks voorkomen. Van de mensen die in de WGA komen, verwacht de regering dat, mede door inzet van trajecten, 65% van de gedeeltelijk arbeidsgeschikten het werk hervat. Niet alleen zullen deze WGA-ers gaan werken, van degenen die werken, verwacht de regering dat een grote meerderheid erin zal slagen zijn verdiencapaciteit volledig te benutten. Onder de gedeeltelijk arbeidsgeschikte WGA-ers zit een aanzienlijke groep mensen die nu nog volledig arbeidsongeschikt zou worden bevonden. Bij de berekeningen is ervan uitgegaan dat deze groep, die nu in een relatief klein percentage van de gevallen (20%) werkt, in dezelfde mate (65%) gaat participeren op de arbeidsmarkt als de huidige gedeeltelijk arbeidsongeschikten doen. Deze aanname is mede gebaseerd op onderzoeksgegevens van De Jong & Thio ¹ en Besseling.² In beide onderzoeken wordt geconcludeerd dat enkel het hebben van een gedeeltelijke in plaats van een volledige WAO-uitkering de kans op werken aanmerkelijk vergroot. Om deze reden, in combinatie met de verbeterde incentivestructuur van de WGA, acht de regering een participatieniveau van 65% aannemelijk.

1. Ph. de Jong en V. Thio (2002), Donner versus Veldkamp, over nut en nadeel van gedeeltelijke WAO-uitkeringen.
2. Besseling (2002), WAO: niet alle oude schoenen zijn slecht. (In: Tijdschrift voor Bedrijfs- en Verzekeringsgeneeskunde (TBV) jaargang 10, nr. 4, april 2002).

     Naast de hogere participatie van WGA-ers mag als gevolg van het verhogen van de toetredingsdrempel van de arbeidsongeschiktheidsregelingen van 15% naar 35% worden verwacht dat de arbeidsparticipatie ook zal stijgen bij de groep die de drempel van 35% niet meer haalt. Het gaat daarbij om mensen die op basis van de huidige WAO in de laagste twee klassen zouden zitten, maar ook om mensen die nu nog meer dan 35% arbeidsongeschikt zouden zijn en als gevolg van het aangescherpte Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten de drempel van 35% niet meer halen. Van deze groep, van wie momenteel ongeveer 65% werkt, wordt een kleine toename van de arbeidsparticipatie tot 70% verwacht. De verwachte ontwikkeling van het aantal werkenden bij ongewijzigd beleid en in de Wet WIA staat weergegeven in onderstaande tabel.

rblz.|135| Tabel 19: Aantal werkenden huidige stelsel ten opzichte van nieuwe stelsel (x 1000 personen):

 
     De toename van de participatie kan uiteindelijk circa 80 000 personen bedragen. Naast die 80 000 mensen die in het oude stelsel in het geheel niet zouden werken, verwacht de regering ook dat een groep mensen die in de huidige situatie ook al zou werken dat als gevolg van de stelselherziening meer gaat doen. Het totale brutoloon dat de werkende arbeidsongeschikten verdienen, stijgt op grond van deze verwachtingen met circa €|1,7 miljard. In arbeidsjaren betekent dit een stijging van bijna 70 000. De aanpak van de WAO vormt zo een deel van de aanpak van de vergrijzing.
     De omvang van de participatietoename wordt natuurlijk mede bepaald door de verdeling van de reïntegratiemarkt tussen publieke en private partijen en de reïntegratiesuccessen die zij behalen.

13.10. Gevolgen van de Wet WIA voor vrouwen

     Het huidige WAO-bestand omvat circa 786 000 WAO-ers. Daarvan is circa 54% man en 46% vrouw. De verwachting is dat het WAO-bestand bij ongewijzigd beleid zal groeien tot 750 000 WAO-ers op lange termijn (2040). Het aandeel vrouwen is dan gelijk aan het aandeel mannen. De stijging van het aandeel vrouwen bij ongewijzigd beleid heeft drie oorzaken:
1. de groeiende arbeidsparticipatie van vrouwen: omdat de arbeidsparticipatie van vrouwen de afgelopen decennia sterk gegroeid is en naar verwachting nog verder zal groeien, zal het aandeel vrouwen in de instroom licht toenemen. Onderzoek laat bovendien zien dat dit effect versterkt zal worden doordat de huidige werkende vrouwen relatief gezonder zijn dan de huidige niet-werkende vrouwen.
2. de vergrijzing van de vrouwelijke beroepsbevolking: samenhangend met de stijgende arbeidsparticipatie van vrouwen stijgt de gemiddelde leeftijd van werkende vrouwen meer dan die van mannen. Omdat oudere werknemers een hogere kans hebben op arbeidsongeschiktheid, zal het arbeidsongeschiktheidsrisico van vrouwen om die reden ook nog iets stijgen.
3. het relatief hoge instroomrisico van vrouwen ten opzichte van mannen: het verschil in instroomkans tussen mannen en vrouwen is het afgelopen jaar overigens afgenomen, waardoor de toename van het aandeel vrouwen als gevolg van bovengenoemde factoren minder sterk zal zijn.

     Het aantal volledig arbeidsongeschikten en gedeeltelijk arbeidsgeschikten in het nieuwe stelsel tezamen zal structureel fors lager liggen dan de verwachte structurele omvang van het huidige stelsel. Het nieuwe stelsel zal naar verwachting ongeveer 550 000 personen gaan bevatten, tegenover de 750 000 voor het huidige stelsel. Hoewel het beleid niet seksespecifiek is, zullen onderdelen van het totale beleidsplan anders uitwerken voor vrouwen dan voor mannen. Per onderdeel van het nieuwe stelsel volgt hier een nadere toelichting op de gevolgen voor vrouwen.

     De drie hierboven genoemde oorzaken voor de toename van het aantal arbeidsongeschikte vrouwen in de structurele situatie zijn ook in het rblz.|136| nieuwe stelsel relevant. Dit betekent dat het huidige beleid om het risico van vrouwen te verlagen onverminderd van belang is en dan ook voortgezet zal worden. Dit beleid gaat ervan uit dat er geen specifieke oorzaak is aan te wijzen voor het hogere risico van vrouwen. Alle betrokken partijen (vrouwen zelf, werkgevers, arbodiensten en het UWV) zijn zowel deel van het probleem als deel van de oplossing. Deze betrokkenen moeten een actieve houding ontwikkelen. Door zo vroeg mogelijk na het intreden van ziekte daarmee te beginnen, wordt bereikt dat de verzuimduur van vrouwen gunstig beïnvloed wordt. Immers het ontbreken van een dergelijke houding werkt slechter uit voor vrouwen dan voor mannen. Ook binnen het UWV is bij de begeleiding van zieke "vangnetters" en bij de claimbeoordeling meer aandacht voor vrouwen gecreëerd.
     Alle maatregelen en activiteiten tezamen hebben al geleid tot een verlaging van het arbeidsongeschiktheidsrisico van vrouwen. In 2003 hadden vrouwen een 50% hoger WAO-risico dan mannen, tegen een 80% hoger risico in 2001.

     Het aantal uitkeringen in het nieuwe stelsel en de verhouding tussen mannen en vrouwen daarin hangen af van de activiteiten in de loondoorbetalingperiode, de wijzigingen in het claimbeoordelingsproces, de criteria voor de IVA en die voor de WGA.

     De verlenging van de loondoorbetalingverplichting naar twee jaar is voor vrouwen van belang omdat hierdoor meer mogelijkheden ontstaan om door een actievere aanpak de verzuimduur en -frequentie aan te pakken. De huidige verschillen in verzuimcijfers en WAO-instroomcijfers tussen bedrijven geven hier ook een aanwijzing voor.

     Het claimbeoordelingsproces in het nieuwe stelsel wordt meer uitgewerkt, beter georganiseerd en kwalitatief van een hoger niveau. Zo wordt de procedure voor volledige arbeidsongeschiktheid op medische gronden strakker, doordat beslissingen hierover door een landelijke commissie genomen zullen worden. Ook zal als hulpmiddel gebruik worden gemaakt van een indicatieve lijst met ziektes, met daarop de gebruikelijke hersteltermijn en behandeling. Ziektes met een hersteltermijn van korter dan twee jaar zullen bij de poortwachtertoets in beginsel leiden tot een afwijzing van de claim, omdat betrokkene al hersteld had kunnen zijn. Deze procedurele verbeteringen zullen primair van belang zijn voor psychische klachten. Omdat vrouwen vaker de diagnose psychische klachten hebben dan mannen, kan verwacht worden dat dit zal leiden tot een relatief lager aandeel van vrouwen in de instroom. In 2003 werd 37% van de vrouwen die de WAO in kwamen om psychische redenen afgekeurd tegen 31% van de mannen. Ten opzichte van 2002 is dit reeds een daling: toen werd nog 39% van de vrouwen en 32% van de mannen om psychische redenen afgekeurd.
     Een tweede punt op dit gebied wordt gevormd door de wijzigingen in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Deze werken naar verwachting gelijk uit voor mannen en voor vrouwen, met als mogelijke uitzondering de bepaling dat voor deeltijders ook functies met een grotere urenomvang gezocht kunnen worden. Aangezien vrouwen vaker dan mannen in deeltijd werken, zal deze aanscherping, die kan leiden tot een lagere mate van arbeidsongeschiktheid en een lagere instroom, meer effect hebben voor vrouwen.

     De claimbeoordeling na de twee jaar ziekte zal meer dan bij de WAO leiden tot personen die in het geheel geen uitkering krijgen, omdat zij niet arbeidsongeschikt zijn. Dit komt doordat de ondergrens hoger ligt dan bij de WAO (35% arbeidsongeschikt in plaats van 15%). Potentieel kunnen door deze nieuwe grens meer mannen getroffen worden, omdat het aandeel gedeeltelijk (tussen de 15% en 35%) arbeidsongeschikten bij rblz.|137| mannen hoger is dan bij vrouwen (voor de instroom 2003 is dit 21% bij mannen en 18% bij vrouwen).

     De IVA-uitkering is slechts toegankelijk voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. De IVA omvat in de structurele situatie bij benadering 350 000 personen. Bij einde wachttijd wordt de zieke werknemer medisch en in een aantal gevallen ook arbeidskundig beoordeeld voor toegang tot de IVA. Verwacht wordt dat het aangescherpte toegangscriterium "duurzaam" niet seksespecifiek is. Daar staat tegenover dat vrouwen vaker volledig arbeidsongeschikt worden bevonden dan mannen: in 2003 kreeg in de WAO 61% van de vrouwen die een nieuwe WAO-uitkering krijgen een volledige uitkering, tegenover 53% van de mannen. Naar verwachting zal het structurele IVA-bestand daarom uit meer vrouwen dan mannen bestaan, het aandeel vrouwen wordt geschat op 54%.

     Gedeeltelijk arbeidsgeschikten komen in het nieuwe stelsel in de WGA. De seksespecifieke gevolgen van de WGA hangen samen met het gewijzigde Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten en met de mate waarin gedeeltelijk arbeidsgeschikte vrouwen er in slagen hun resterende verdiencapaciteit geheel te benutten. Waarschijnlijk zullen net als nu iets meer mannen dan vrouwen gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn. Van de WGA gaat een activerende werking uit. Werken levert in de WGA immers een hoger inkomen dan niet werken. In de huidige WAO ligt de arbeidsdeelname van gedeeltelijk arbeidsgeschikte mannen en vrouwen redelijk dicht bij elkaar. Verwacht wordt dat de toename van de arbeidsparticipatie in de activeringsregeling voor mannen en vrouwen dan ook in gelijke mate zal optreden. In de WGA zullen bij benadering structureel 190 000 personen zitten. Samengevat ziet het beeld er als volgt uit:

Tabel 20: Structureel aantal uitkeringen Wet WIA naar geslacht:

13.11. Administratieve lasten van werkgevers

     De administratieve lasten van de IVA, de WGA en het zittende bestand WAO zullen hierna worden vergeleken met de administratieve lasten van de huidige WAO. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de administratieve lasten die samenhangen met de premieafdracht respectievelijk de uitkeringsverzorging.

     Het totaal aan administratieve lasten voor bedrijven uit hoofde van de WAO bedraagt €|92 miljoen. Het overgrote deel daarvan hangt samen met de premieafdracht, te weten €|87 miljoen. Deze lasten zullen door de invoering van de Walvis en de SUB sterk verminderen. Daarop zal hieronder niet nader worden ingegaan.

     Slechts een klein deel van de administratieve lasten van de huidige WAO hangt samen met de uitkeringsverzorging, namelijk €|5 miljoen. Deze lasten zullen als gevolg van het nieuwe stelsel (IVA, WGA en het zittende WAO-bestand) verminderen, omdat het aantal arbeidsongeschikten zal afnemen. Daardoor zal een werkgever minder handelingen behoeven te rblz.|138| verrichten, wat leidt tot lagere administratieve lasten. Voor dit zogenaamde volume-effect zijn twee ontwikkelingen van belang:
• Een daling van het aantal WAO-uitkeringen in 2005 als gevolg van de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte van één naar twee jaar.
• Een geleidelijke daling van het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen vanaf 2006 totdat een stabilisatie op een niveau van ongeveer 550 000 arbeidsongeschikten is bereikt.

     Het hoofddoel van de Wet WIA, te weten bevordering van de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten en terugdringing van het aantal arbeidsongeschikten, brengt dus mee dat de administratieve lasten voor werkgevers zullen dalen. In 2005 dalen deze lasten met €|0,3 miljoen, welke al ingeboekt zijn ten tijde van de Wvlz 2003 en hier dus niet meetellen. Daarna zal deze daling geleidelijk oplopen tot een structureel niveau van circa €|1 miljoen. De administratieve lastendruk zal als gevolg van het nieuwe uitkeringsregime dus vergaand worden beperkt. De Wet WIA levert zodoende ook een belangrijke bijdrage aan dit speerpunt van het regeringsbeleid.

     Volledigheidshalve wordt daarbij wel de kanttekening gemaakt dat de gevolgen van de maatregelen die in het wetsvoorstel Invoeringswet WIA worden geregeld, zoals de financiering van de Wet WIA, de uitbreiding van de no-riskpolis, de premiekorting en het aanvragen van een arbeidsplaatsvoorziening bij het UWV, nog niet zijn meegenomen. Voorts vallen de gevolgen voor de administratieve lasten van een aantal wijzigingen vooralsnog niet te kwantificeren, zoals de intensivering van het gebruik van schriftelijke stukken in het claimbeoordelingsproces en het opnemen van een verklaring van de bedrijfsarts als een vervroegde IVA-uitkering wordt aangevraagd. De verwachting is dat deze nog niet meegenomen maatregelen een lichte opwaartse druk geven op de administratieve lasten, maar dat per saldo nog steeds een daling van de administratieve lasten ingevolge het wetsvoorstel WIA resteert. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Invoeringswet WIA zal daar nader op worden ingegaan.

     Bovenstaande veranderingen in de administratieve lasten zijn exclusief de besparing van €|20 miljoen bij de Wet einde toegang verzekering WAZ,¹ de daling van de administratieve lasten met ongeveer €|4 miljoen door de verlenging van de loondoorbetaling naar twee jaar ² en een administratieve lastenverlichting van ongeveer €|11 miljoen door de maatregel om de subsidie voor scholing, training en begeleiding en de subsidieregeling tweede spoor af te schaffen.²

1. Kamerstukken II, 29 497, nr. 3, memorie van toelichting, blz. 9.
2. Kamerstukken II, 29 231, nr. 6, nota naar aanleiding van het verslag, blz. 52.

     Al met al zullen de administratieve lasten als gevolg van het totale wetgevingscomplex omtrent het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel substantieel dalen. Het nieuwe stelsel bevordert dus het belang van het bedrijfsleven: niet alleen vanwege de vermindering van het aantal arbeidsongeschikten en de toename van de arbeidsparticipatie van gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers, maar ook vanwege de afname van de administratieve lasten die verbonden zijn met de uitvoering van de Wet WIA.

13.12. Gevolgen voor de rechterlijke macht

     Het wetsvoorstel zal naar verwachting geen grote werklastgevolgen met zich meebrengen voor de rechtspraak. In de fase na inwerkingtreding zullen weliswaar rechtsvragen rijzen over nieuwe begrippen, maar de volgende factoren dragen bij aan een verlichting voor de rechterlijke macht. Ten eerste zal de instroom in de Wet WIA veel lager zijn dan de instroom in de WAO bij ongewijzigd beleid. Dit brengt mee dat het aantal uitkeringen, met inbegrip van weglekeffecten, in aanmerkelijke mate zal rblz.|139| afnemen, zodat de verwachting gerechtvaardigd is dat er minder zaken voor de rechter zullen worden gebracht. Ten tweede is het arbeidsongeschiktheidscriterium in de Wet WIA scherper en duidelijker geformuleerd dan in de huidige WAO. Dit zal leiden tot minder geschillen over de vaststelling van de arbeidsongeschiktheid. Ten derde is de hoogte van de loongerelateerde WGA-uitkering en de loonaanvulling in de WGA niet, zoals in de huidige WAO, afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid. Anders gezegd, de arbeidsongeschiktheidsklassen met de daarbij behorende uitkeringspercentages zullen verdwijnen. Ook dit zal leiden tot minder geschillen over de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid. Ten vierde is de werkloosheidsuitkering in de loongerelateerde WGA-uitkering geïncorporeerd. Dit brengt mee dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte die volledig of gedeeltelijk werkloos is geen beroep behoeft te doen op twee loondervinguitkeringen. Dit betekent een vergaande vereenvoudiging ten opzichte van de huidige situatie, omdat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte nu een WAO-uitkering en - voor zover hij werkloos is - een WW-uitkering ontvangt. Ook dit zal vanzelfsprekend leiden tot minder juridische geschillen. Ten vijfde wordt de TW in die zin gewijzigd dat gedeeltelijk arbeidsgeschikten daarnaast geen beroep meer behoeven te doen op de Ioaw. Ook dit zal het aantal juridische geschillen doen afnemen. Tot slot zal het aantal geschillen afnemen, doordat de gevolgen van een toe- of afname van de mate van arbeidsongeschiktheid zijn gestroomlijnd in de Wet WIA (zie paragraaf 9.4). In de huidige WAO is er namelijk sprake van zeer complexe regelgeving als de mate van arbeidsongeschiktheid toeneemt: in sommige gevallen wordt de uitkering niet verhoogd, in andere gevallen geldt soms geen wachttijd, soms een wachttijd van vier weken en soms een wachttijd van 52 weken.

rblz.|140| 

Overzicht van grafieken en tabellen

 
Index grafieken

Figuur 1: Ontwikkeling aantal WAO-ers 1976-2003, blz. 111
Figuur 2: Ontwikkeling aantal nieuwe WAO-uitkeringen 1976-2003, blz. 111
Figuur 3: Ontwikkeling aantal WAO-ers 2004-2040 bij ongewijzigd beleid, blz. 114
Figuur 4: Vertaling basisinstroomniveau WAO naar de Wet WIA, blz. 118
Figuur 5: Ontwikkeling aantal WAO/WIA-ers 2004-2040 ten opzichte van ongewijzigd beleid, blz. 123

Index tabellen

Tabel 1: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten WAO bij ongewijzigd beleid, blz. 114
Tabel 2: Gevolgen aanpassingen keuringspraktijk voor de verdeling van de instroom, blz. 115
Tabel 3: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten WAO, blz. 119
Tabel 4: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten IVA, blz. 120
Tabel 5: Uitkeringslasten IVA bij IVA-uitkering van 75% en afschaffing Pemba in de IVA, blz. 121
Tabel 6: Replacementrates WGA-populatie, blz. 122
Tabel 7: Aantal uitkeringen en uitkeringslasten WGA, blz. 122
Tabel 8: Uitkeringslasten huidige stelsel ten opzichte van nieuwe stelsel exclusief weglek, blz. 123
Tabel 9: Gevolgen Wet WIA voor aantal WW-uitkeringen en WW-uitkeringslasten, blz. 124
Tabel 10: Gevolgen Wet WIA voor aantal TW-uitkeringen en TW-uitkeringslasten, blz. 125
Tabel 11: Gevolgen Wet WIA voor aantal Wwb/Ioaw-uitkeringen en Wwb/Ioaw-kosten, blz. 125
Tabel 12: Aankondigingseffect Wet WIA, blz. 128
Tabel 13: Totaaloverzicht besparingen op de SZW-begroting, blz. 128
Tabel 14: Gevolgen Wet WIA voor uitgekeerde bedragen WAO-hiaatuitkeringen, blz. 129
Tabel 15: Besparing uitkeringen Wet WIA ten opzichte van ongewijzigd beleid inclusief weglek, blz. 129
Tabel 16: Totale WAO-lasten en gemiddelde WAO-premie bij ongewijzigd beleid, blz. 130
Tabel 17: Totale lasten (WAO, IVA en WGA) en gemiddelde premie nieuwe stelsel, blz. 130
Tabel 18: Samenvatting inzet trajecten nieuwe stelsel, blz. 133
Tabel 19: Aantal werkenden huidige stelsel ten opzichte van nieuwe stelsel, blz. 135
Tabel 20: Structureel aantal uitkeringen Wet WIA naar geslacht, blz. 137

rblz.|141| 

14. Bijlage

 
     Hierna zullen enkele voorbeelden worden gegeven waarmee duidelijk wordt gemaakt hoe de uitkerings- en inkomensontwikkeling in verschillende situaties is.

Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt

Gegevens:
• Het dagloon van betrokkene is €|100,-. Zijn maandloon ingevolge de Wet WIA is dus €|2175,-.
• Hij is - na twee jaar ziekte - volledig en duurzaam arbeidsongeschikt.
• Zijn leeftijd is dan 40 jaar en zijn arbeidsverleden is 22 jaar.

In dit geval heeft de betrokkene na twee jaar ziekte aanspraak op een uitkering ingevolge de IVA. De hoogte van deze uitkering bedraagt 70% van €|2175,-, dat wil zeggen €|1522,50 per maand. Dit komt overeen met €|70,- (70% van €|100,-) per dag. De betrokkene behoudt - bij gelijkblijvende omstandigheden - tot zijn 65ste jaar aanspraak op deze IVA-uitkering.

Tijdelijk volledig arbeidsongeschikt

Gegevens:
• Het dagloon van betrokkene is €|100,-. Zijn maandloon ingevolge de Wet WIA is dus €|2175,-.
• Hij is - na twee jaar ziekte - volledig, maar niet duurzaam, arbeidsongeschikt.
• Zijn leeftijd is dan 40 jaar en zijn arbeidsverleden is 22 jaar.
• Hij voldoet aan de referte-eis.
• Hij is ongehuwd in de zin van de TW.

     In dit geval heeft de betrokkene na twee jaar ziekte aanspraak op een uitkering ingevolge de WGA. Hij heeft eerst aanspraak op de loongerelateerde WGA-uitkering. De hoogte daarvan bedraagt 70% van €|2175,-, dat wil zeggen €|1522,50 per maand. Dit komt overeen met €|70,- (70% van €|100,-) per dag. De duur van deze loongerelateerde uitkering is, omdat de betrokkene een arbeidsverleden heeft van tussen de twintig en de vijfentwintig jaar, twee jaar.

     Na afloop van de loongerelateerde WGA-uitkering kunnen zich vier verschillende situaties voordoen.
• Ten eerste kan de arbeidsongeschiktheid toch volledig én duurzaam blijken te zijn. In dat geval komt de betrokkene alsnog in aanmerking voor een uitkering ingevolge de IVA (zie vorige voorbeeld).
• Ten tweede kan de arbeidsongeschiktheid nog steeds tijdelijk volledig zijn. De betrokkene heeft dan aanspraak op de loonaanvulling, ook al verwerft hij geen inkomsten. De hoogte daarvan bedraagt hetzelfde als de loongerelateerde uitkering, te weten €|1522,50 per maand. Voorts wordt de betrokkene meegedeeld wanneer hij zal worden opgeroepen voor een nieuwe herkeuring. Zo zal bij een verwacht herstel binnen één jaar, de herkeuring na afloop van die termijn plaatsvinden.
• Ten derde kan de mate van arbeidsongeschiktheid zijn afgenomen, maar nog wel ten minste 35% zijn. Dat betekent dat zijn resterende verdiencapaciteit is gestegen tot boven de 20% van zijn maatmaninkomen. In dit voorbeeld is zijn resterende verdiencapaciteit dus hoger dan €|20,- per dag. Neem bijvoorbeeld aan dat de resterende verdiencapaciteit van betrokkene €|40,- per dag bedraagt (dat is €|870,- per maand), dat wil zeggen dat zijn mate van arbeidsongeschiktheid is afgenomen tot 60%. De betrokkene dient dan, om in aanmerking te komen voor de loonaanvulling, een maandinkomen te verdienen dat ten minste gelijk is aan 50% van die resterende verdiencapaciteit, te weten €|435,-. Om hem in staat te stellen een baan te vinden waarin hij rblz.|142| dat inkomen kan verdienen, wordt hem een (uitloop)termijn van twee jaar gegeven, dat wil zeggen dat hij in ieder geval twee jaar lang aanspraak heeft op de loonaanvulling van €|1522,50 per maand. Na twee jaar wordt vervolgens beoordeeld of hij ten minste €|435,- per maand verdient. Zo ja, dan komt hij in aanmerking voor de loonaanvulling. De hoogte van deze loonaanvulling bedraagt 70% van het verschil tussen het maandloon en het met werken verdiende inkomen, als hij ten minste zijn resterende verdiencapaciteit benut. Als hij bijvoorbeeld een maandinkomen van €|870,- heeft, bedraagt zijn loonaanvulling dus 0,7 * (€|2175,- - €|870,-) = €|913,50 per maand. Dit komt overeen met 0,7 * (€|100,- - €|40,-) = €|42,- per dag. Zijn totale inkomen bedraagt in dat geval €|1783,50 per maand (ofwel €|82,- per dag). Als de betrokkene na de laatstgenoemde periode van twee jaar niet werkt, komt hij in aanmerking voor de WGA-vervolguitkering. De hoogte daarvan bedraagt een uitkeringspercentage van het wettelijk minimumloon. Aangezien de betrokkene 60% arbeidsongeschikt is, is het uitkeringspercentage 42%. De hoogte van de WGA-vervolguitkering is derhalve 0,42 * €|1264,80 = €|531,22 per maand. Daarnaast kan hij een beroep doen op de TW; deze geeft een aanvulling tot 70% van het wettelijk minimumloon
• Ten vierde kan de mate van arbeidsongeschiktheid zijn afgenomen tot minder dan 35%. Hiertoe wordt ook gerekend dat de betrokkene volledig is hersteld. Ook in dit geval wordt de betrokkene een uitlooptermijn van twee jaar gegeven, waarin hij een loonaanvulling van €|1522,50 ontvangt. Als de betrokkene na die periode van twee jaar niet werkt, kan hij eventueel in aanmerking komen voor een uitkering ingevolge de Wwb.

Gedeeltelijk arbeidsgeschikt (niet werkend)

Gegevens:
• Het dagloon van betrokkene is €|100,-. Zijn maandloon ingevolge de Wet WIA is dus €|2175,-.
• Hij heeft - na twee jaar ziekte - een resterende verdiencapaciteit van €|40,- per dag (dat is €|870,- per maand). Zijn mate van arbeidsongeschiktheid is dus 60%.
• Hij werkt dan niet.
• Zijn leeftijd is dan 40 jaar en zijn arbeidsverleden is 22 jaar.
• Hij voldoet aan de referte-eis.
• Hij is ongehuwd in de zin van de TW.

     Net als in het vorige voorbeeld heeft de betrokkene na twee jaar ziekte aanspraak op een loongerelateerde WGA-uitkering van €|1522,50 per maand (€|70,- per dag) gedurende twee jaar.

     Daarna komt de betrokkene niet in aanmerking voor de loonaanvulling, omdat hij niet ten minste 50% van zijn resterende verdiencapaciteit benut. Hij heeft wel aanspraak op de WGA-vervolguitkering. De hoogte daarvan bedraagt een uitkeringspercentage van het wettelijk minimumloon, in casu 0,42 * €|1264,80 = €|531,22 per maand. Hij behoudt - bij gelijkblijvende omstandigheden - tot zijn 65ste jaar aanspraak op deze WGA-vervolguitkering. Als hij gaat werken en daarmee een inkomen verdient dat ten minste gelijk is aan 50% van zijn resterende verdiencapaciteit, heeft hij alsnog aanspraak op de loonaanvulling. Daarnaast kan hij een beroep doen op de TW; deze geeft een aanvulling tot 70% van het minimumloon, omdat de betrokkene ongehuwd is. Ook deze aanspraak op de TW-uitkering behoudt hij - bij gelijkblijvende omstandigheden - tot zijn 65ste jaar.

rblz.|143| 
Gedeeltelijk arbeidsgeschikt (werkend)