rblz.|1| 

Kamerstukken II 1996-1997, 25 122

Regeling voor de totstandkoming van een gemeentelijk werkfonds voor voorzieningen ter bevordering van de toetreding tot het arbeidsproces van langdurig werklozen en jongeren (Wet inschakeling werkzoekenden)

Inhoudsopgave

rblz.|2| 

Algemeen

1. Inleiding

     Met de notitie "Stroomlijning van gesubsidieerde arbeid: naar een brede inschakeling van werkzoekenden" (Kamerstukken II 1994-1995, 24 347, nrs. 1 en 2) is het parlement op de hoogte gebracht van de voornemens van het kabinet om een stroomlijning te realiseren van de diverse regelingen voor gesubsidieerde arbeid. In de notitie is de noodzaak van stroomlijning beknopt geschetst. De vele benaderingen, regelingen en instrumenten op het terrein van gesubsidieerde arbeid die in de achterliggende jaren zijn ontwikkeld, hebben geleid tot een totaal dat onoverzichtelijk is, niet alleen voor individuele werkzoekenden en werkgevers, maar ook voor de betrokken overheden en uitvoeringsorganisaties. Met name bij de regelingen voor werklozen die door de gemeenten worden uitgevoerd, is sprake van moeilijk te beargumenteren verschillen en een complexe relatie met Arbeidsvoorziening [zie Centrale organisatie werk en inkomen (CWI), red.]. Op een aantal punten is bovendien sprake van overlapping in doelgroepen en concurrentie tussen de organisaties die met de uitvoering zijn belast.

     In de stroomlijningsnotitie is aangekondigd dat de stroomlijning wordt gerealiseerd via een tweetal wetgevingsprojecten: de totstandkoming van een nieuwe Wet sociale werkvoorziening en een Wet inschakeling werkzoekenden, die de gemeenten een ruimere verantwoordelijkheid geeft voor de totstandkoming van gesubsidieerde arbeidsplaatsen en die de banenpoolregeling en de Jeugdwerkgarantiewet vervangt. De stroomlijning van het reïntegratie-instrumentarium ten behoeve van gedeeltelijk arbeidsgeschikten heeft vorm gekregen in het kader van het flankerend beleid voor de arbeidsongeschiktheidsregelingen.

1.1. Doelstelling van de Wet inschakeling werkzoekenden

     De Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw), zoals die in de stroomlijningsnotitie is voorzien, heeft een brede doelstelling. Doelstelling van de wet is om de gemeenten de mogelijkheid te bieden een samenhangend instrumentarium te ontwikkelen en in te zetten dat de afstand tot de arbeidsmarkt voor langdurig werklozen, uitkeringsgerechtigden en werkloze jongeren waar mogelijk verkleint en dat, waar dit niet mogelijk is, voorkomt dat de afstand tot de arbeidsmarkt toeneemt. De instrumenten die daartoe kunnen worden benut, bestrijken het gehele terrein van sociale activering tot gesubsidieerde arbeid in de vorm van werkervaringsplaatsen en detacheringen, zoals voorheen via de banenpools en de Jeugdwerkgarantiewet.

     Beoogd wordt de gemeenten in staat te stellen door een betere afstemming en meer beleidsvrijheid te komen tot een integrale aanpak, waardoor zij effectiever gebruik kunnen maken van de beschikbare middelen en meer langdurig werklozen, uitkeringsgerechtigden en werkloze jongeren met maatwerk kunnen bereiken. Met het oog daarop zijn de diverse financieringsstromen voor gemeenten op dit terrein onder één noemer, die van het gemeentelijk Werkfonds, gebracht en zijn de belemmeringen weggenomen voor de inrichting van een geïntegreerde uitvoering op het gehele terrein van de gesubsidieerde arbeid, met inbegrip van de sociale werkvoorziening.

     Van belang is ook dat met de via de Wiw gerealiseerde stroomlijning nadrukkelijk niet wordt beoogd een bezuiniging te bewerkstelligen. De gemeenten worden geacht met de beschikbare middelen alle werkloze jongeren onder de 23 jaar en zoveel mogelijk langdurig werklozen of uitkeringsgerechtigden een activiteit aan te bieden. Voor zover daarbij rblz.|3| gesubsidieerde arbeid aan de orde is, geldt daarbij wel dat de noodzaak c.q. wenselijkheid van gesubsidieerde arbeid voor betrokkene door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in samenspraak met het uitkeringsorgaan moet zijn vastgesteld. De activiteiten dienen bovendien voor zover mogelijk te zijn gericht op toeleiding naar en voorbereiding op reguliere arbeid. Waar dat niet mogelijk is, staan het bevorderen van de mogelijkheid tot het zelfstandig verwerven van een inkomen en sociale activering centraal.

1.2. Bestrijding van langdurige werkloosheid

     De Wet inschakeling werkzoekenden is onderdeel van het totaal aan maatregelen dat het kabinet treft om een effectieve bestrijding van langdurige werkloosheid te verwezenlijken en op grotere schaal dan in het verleden het geval was uitkeringsgerechtigden te reïntegreren in het arbeidsproces en hen de kans te bieden om via betaalde arbeid een inkomen te verwerven.

     In het sociaal-economisch beleid van het kabinet is de bestrijding van langdurige werkloosheid één van de kernpunten. Het beleid richt zich primair op een verruiming van de reguliere werkgelegenheid, onder andere door een verlaging van de arbeidskosten, vooral voor eenvoudige en ongeschoolde arbeid. De Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Stb. 1995, 635 en Stcrt. 1995, 249, 250 en 251) heeft met ingang van 1 januari 1996 een specifieke afdrachtskorting geïntroduceerd voor dergelijke laagbetaalde arbeid. De wet stimuleert tevens de indienstname van langdurig werklozen met een vermindering van belasting- en premieafdrachten voor een periode van voorlopig vier jaar. Beide afdrachtskortingen kunnen cumuleren. De afdrachtskorting langdurig werklozen vervangt de Wet bevordering arbeidsinpassing op dit punt.

     Verruiming van de werkgelegenheid wordt ook beoogd met het zogeheten 40 000-banenplan. De Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen 1996 (Stcrt. 1995, 244 en 1996, 18) [opgegaan in Besluit in- en doorstroombanen, red.] en de corresponderende regelingen voor de zorgsectoren stellen middelen beschikbaar voor de totstandkoming van in totaal 40 000 nieuwe reguliere banen in de collectief gefinancierde sectoren die exclusief zijn bestemd voor langdurig werklozen. Bij de financiering is rekening gehouden met de te besparen bijstandsuitkeringen.

     Ook bij de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden (Stcrt. 1995, 13, 130 en 230) [de zogeheten EAU of Melkert-II-regeling, red.] is sprake van de inzet van uitkeringsgelden ter bestrijding van langdurige werkloosheid. De regeling geeft de rijksoverheid de mogelijkheid op experimentele basis en voor de duur van twee jaar bijstandsuitkeringen om te zetten in een subsidiebedrag ten behoeve van bepaalde gemeenten, instellingen en organisaties. In totaal is subsidie toegekend voor de realisatie van 20 000 arbeidsplaatsen met het doel inzicht te verwerven in effectieve methoden om langdurig werkloze bijstandsgerechtigden aan betaald werk te helpen. Op de relatie van deze experimenten met de Wiw wordt ingegaan in hoofdstuk 5.

     Met de omzetting van bijstandsuitkeringen in subsidies ten behoeve van betaalde arbeid wordt de activerende werking van de sociale zekerheid vergroot. Ook het per 1 oktober 1994 gedecentraliseerde incentivebudget en de sterke nadruk die de per 1 januari 1996 in werking getreden nieuwe Algemene bijstandswet (Abw) legt op de activerings- en uitstroomfunctie, hebben die intentie. Centraal uitgangspunt in de nieuwe Abw is dat in beginsel een ieder de verplichting krijgt opgelegd arbeid te aanvaarden, rblz.|4| tenzij de gemeente oordeelt dat omstandigheden aanwezig zijn die een individuele gehele of gedeeltelijke ontheffing rechtvaardigen.

     De Abw biedt tevens een aantal daartoe door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen gemeenten de mogelijkheid om bij wijze van experiment een van het normale regime afwijkend beleid ten aanzien van de uitkeringsvoorwaarden te ontwikkelen met het oog op het bevorderen van de sociale integratie en een zelfstandige voorziening in het bestaan van de uitkeringsgerechtigden. In het kader van deze experimenten (Stb. 1995, 317 [Besluit houdende regels met betrekking tot de criteria voor de aanwijzing van gemeenten die deelnemen aan experimenten op grond van de Abw, red.] en Stcrt. 1995, 208 [Regeling verzoek tot aanwijzing als experimenteergemeente, red.]) kunnen de betrokken gemeenten ook de inzet van activiteiten met behoud van uitkering beproeven als voortraject voor reïntegratie in betaalde arbeid.

     Naar het oordeel van het kabinet is het voor een effectieve aanpak van de (langdurige) werkloosheid van groot belang dat de taken van de uitkeringsinstanties en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie op een heldere wijze worden afgebakend en dat de inspanningen van deze organisaties op decentraal niveau op elkaar worden afgestemd en gecoördineerd. Daartoe is in alle relevante wetten (de nieuwe Arbeidsvoorzieningswet 1996, de nieuwe Algemene bijstandswet en de nieuwe Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 en de onderhavige wet) een wederzijdse samenwerkingsplicht vastgelegd. In het kader van de veranderingsopdracht ten behoeve van de procesgerichte samenwerking tussen de uitvoeringsorganisaties werknemersverzekeringen, de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en gemeenten wordt deze samenwerking in het project "Samenwerking Werk en Inkomen" [zie Samenwerkingsbesluit SWI, Samenwerkingsregeling SWI, Stimuleringsregeling SWI, Wet SUWI en Invoeringswet SUWI, red.] nader uitgewerkt.

1.3. Advies van de Sociaal-Economische Raad

     In de stroomlijningsnotitie zijn de voornemens met betrekking tot de vormgeving van de Wet inschakeling werkzoekenden op hoofdlijnen geschetst. Deze notitie is bij brief van 19 december 1995 voor advies voorgelegd aan de Sociaal-Economische Raad [SER, red.]. De Raad heeft op 16 februari 1996 zijn advies vastgesteld. Daarin plaatst de Raad op een aantal punten kanttekeningen bij de kabinetsvoornemens. In deze paragraaf wordt op de hoofdlijnen van het SER-advies ingegaan. In de volgende hoofdstukken komt het op onderdelen meer gedetailleerd aan de orde.

     Het advies van de Sociaal-Economische Raad is op hoofdpunten positief. De Raad is het eens met het kabinet dat een stroomlijning van instrumenten van gesubsidieerde arbeid wenselijk is. De Raad kan zich ook in algemene zin vinden in de doelstellingen van het kabinet, zoals het bieden van ruimte voor één geïntegreerde uitvoeringsorganisatie en het vereenvoudigen van de bekostigingssystematiek, en de praktische motieven die aan de stroomlijningsoperatie ten grondslag liggen. De Raad kan zich ook vinden in een stroomlijning van de regelingen voor werklozen en de sociale werkvoorziening langs de weg van twee afzonderlijke, maar onderling op elkaar afgestemde wetten: een herziene Wet sociale werkvoorziening en een Wet inschakeling werkzoekenden.

     Wel meent de Raad dat grote terughoudendheid past bij de verdere uitbouw van het stelsel van gesubsidieerde arbeid. De zorg voor goede verhoudingen op de reguliere arbeidsmarkt stelt grenzen aan de wijze waarop (en de aantallen waarmee) gesubsidieerde arbeid wordt ingezet. Om die reden adviseert de Raad voldoende waarborgen in te bouwen om concurrentie- en budgetvervalsing tegen te gaan. In hoofdstuk 5 van deze toelichting wordt dit element nader uitgewerkt.

     Met betrekking tot het voornemen de verschillende geldstromen ten behoeve van de bekostiging van gesubsidieerde arbeid in één brede rblz.|5| doeluitkering, het zogenaamde Werkfonds, onder te brengen, wijst de Raad op de spanningsverhouding tussen een sluitende aanpak zoals die voor jongeren wordt beoogd en een eventuele budgettering van dit Werkfonds. Tevens vraagt de Raad zich af of bij kleinere gemeenten voldoende draagvlak zal bestaan om de noodzakelijke voorzieningen zelfstandig te treffen. Voor het eerstgenoemde punt is bij de nadere vormgeving van de bekostiging een oplossing gezocht. Op de modaliteiten daarvan wordt nader ingegaan in hoofdstuk 7. Voor wat betreft het tweede punt wordt in de onderhavige wet alle ruimte geboden om hetzij via de weg van samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen, hetzij via de geïntegreerde uitvoering van meerdere regelingen tot een voldoende draagvlak te komen.

     Op het punt van de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Arbeidsvoorzieningsorganisatie en gemeenten ten aanzien van de doelgroep komt de Raad tot een keuze die afwijkt van het voornemen, zoals neergelegd in de stroomlijningsnotitie. In de notitie is als uitgangspunt een taakverdeling op grond van functionaliteiten gekozen. De verantwoordelijkheid voor de bekostiging van gesubsidieerde arbeid via de genormeerde inzet van bijstandsuitkeringen wordt bij gemeenten gelegd, ongeacht de vraag of het gaat om personen die dergelijke gesubsidieerde arbeid nodig hebben als onderdeel van een reïntegratietraject of als laatste mogelijkheid voor zelfstandige inkomensvoorziening, omdat kansen op de reguliere arbeidsmarkt ontbreken.

     De Raad sluit aan bij een benadering in functionaliteiten waar wordt opgemerkt dat recht moet worden gedaan aan de specifieke expertise van Arbeidsvoorziening met betrekking tot arbeidsinpassing en de taken van gemeenten met betrekking tot sociale activering, maar verlaat die benadering waar het gaat om de bekostiging en realisatie van gesubsidieerde arbeid ten gunste van een categoriale benadering. De Raad meent dat aan gemeenten uitsluitend de verantwoordelijkheid voor gesubsidieerde arbeid voor kansloze werkzoekenden toebehoort. Arbeidsvoorziening zou de volledige verantwoordelijkheid voor de bemiddeling en de eventuele plaatsing in gesubsidieerde arbeid van alle andere groepen moeten hebben. Arbeidsvoorziening dient daarbij de beschikking te houden over het instrument van de werkervaringsplaatsen. In afwijking van dit standpunt is de Raad om pragmatische redenen wel van oordeel dat de verantwoordelijkheid voor jeugdwerkgarantieplaatsen bij de gemeenten moet blijven.

     Naar het oordeel van het kabinet draagt het advies van de Raad op dit punt niet bij tot een logische en eenduidige verdeling van taken tussen de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de gemeenten langs de lijn van functionele verantwoordelijkheden. De gekozen uitwerking wordt geschetst in hoofdstuk 5 van deze toelichting. Daar wordt ook ingegaan op het specifieke advies van de Raad om de thans bij Arbeidsvoorziening aanwezige middelen voor werkervaringsplaatsen niet over te hevelen naar het gemeentelijke Werkfonds in het kader van de Wiw.

     Tot slot wijst de Raad een uitname uit het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf) af als financieringsbron voor de Wiw. Een deel van de Raad wijst iedere inzet van uitkeringsgelden, ook het introduceren van de inkooprelatie voor bedrijfsverenigingen [zie Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) c.q. uitvoeringsinstellingen, red.], af. Een ander deel adviseert dat het AWf in staat wordt gesteld bij te dragen aan het gemeentelijk Werkfonds op basis van contractuele relaties die tussen de bedrijfsverenigingen en het fonds worden aangegaan. Deze laatste constructie heeft het kabinet in deze wet opgenomen.

     rblz.|6| Ten aanzien van de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden van de werknemers in het kader van de onderhavige wet is dezelfde lijn gekozen als bij de Wet sociale werkvoorziening. Het advies van de Raad om te kiezen voor een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is overgenomen. De advisering ten aanzien van de wenselijkheid van arbeidsovereenkomsten voor 32 uur en ten aanzien van een beloning op het niveau van het minimumloon gedurende de eerste twee jaar is dermate verdeeld dat het kabinet daarin geen reden ziet van de eerder geformuleerde voornemens af te wijken.

1.4. Opbouw van de memorie van toelichting

     In de onderhavige wet zijn de in de notitie "Stroomlijning van gesubsidieerde arbeid" ten aanzien van de bestrijding van langdurige werkloosheid en de sociale activering van uitkeringsgerechtigden uitgesproken voornemens uitgewerkt, rekening houdend met het advies van de Sociaal-Economische Raad. In de volgende hoofdstukken wordt waar nodig nader ingegaan op een aantal specifieke onderdelen van het advies van de Raad.

     Hoofdstuk 2 gaat in op de bestuurlijke verhoudingen: de gewijzigde relatie tussen het Rijk en de gemeenten en de samenwerking van de gemeenten met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de uitvoeringsinstellingen voor de werknemersverzekeringen. In dit hoofdstuk wordt tevens een nieuwe opzet geschetst voor de samenwerking tussen partijen in verband met de sluitende benadering voor jongeren. Ook de relatie gemeente - lokale uitvoeringsorganisaties komt aan de orde.

     In hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting wordt in de eerste plaats ingegaan op de doelgroepen die met het instrumentarium van de Wiw kunnen worden bereikt.

     Hoofdstuk 4 en 5 schetsen het instrumentarium in zijn volledige breedte variërend van maatregelen gericht op de sociale activering van uitkeringsgerechtigden tot en met het aanbieden van een dienstbetrekking in het kader van de Wiw of het verstrekken van een subsidie voor een werkervaringsplaats.

     Hoofdstuk 6 gaat in op de aard van de dienstbetrekking, een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, en op de bijzondere bepalingen inzake de arbeidsvoorwaarden en ontslag die voortvloeien uit de aard van de regeling.

     Hoofdstuk 7 behandelt de wijze van financiering van de Wiw en de bekostiging van de uitvoering door gemeenten in het kader van het gemeentelijk Werkfonds.

     Hoofdstuk 8 behandelt de wijze waarop het toezicht op de uitvoering door gemeenten en de informatievoorziening tussen rijksoverheid en gemeenten zijn ingericht.

     Hoofdstuk 9 beschrijft, voor zover van toepassing, de (neven)effecten van de Wiw voor de werkgelegenheid, het bedrijfsleven, de uitvoering en de belasting van de rechtelijke macht.

2. De bestuurlijke vormgeving

2.1. Verhouding Rijk en gemeenten

     De onderhavige wet gaat uit van een gezamenlijke verantwoordelijkheid rblz.|7| van Rijk en gemeenten voor het beschikbaar stellen van voorzieningen, met inbegrip van gesubsidieerde arbeid, aan personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Voor een gezamenlijke verantwoordelijkheid is gekozen vanuit enerzijds het besef dat het tot stand brengen van gesubsidieerde arbeid het beste op lokaal niveau kan geschieden en anderzijds de overweging dat het tot stand komen van een dergelijke voorziening van een over het gehele land gezien voldoende kwalitatief en kwantitatief niveau van een zodanige betekenis is dat medebetrokkenheid van de rijksoverheid in voorwaardenscheppende en toetsende zin gewenst is. Het parlement moet de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te allen tijde kunnen aanspreken en verantwoordelijk kunnen stellen voor de instandhouding van deze voorzieningen en een juiste wijze van uitvoering.

     Het is de bedoeling de gemeenten, meer dan het geval was bij de Jeugdwerkgarantiewet en de Rijksbijdrageregeling banenpools, beleidsvrijheid bij de uitvoering van de Wiw te bieden. Om dat mogelijk te maken, zijn de regels waaraan de gemeenten moeten voldoen bij het tot stand brengen van voorzieningen en arbeidsplaatsen sterk vereenvoudigd en zijn de financieringsstromen voor de gemeenten samengebracht in een brede doeluitkering onder de noemer van een gemeentelijk Werkfonds. Het hanteren van een brede doeluitkering betekent tevens dat niet wordt overgegaan tot een volledige overdracht van de zeggenschap naar gemeenten.

     De verdeling van de rijksmiddelen die voor de inschakeling van werkzoekenden en activering van uitkeringsgerechtigden via het gemeentelijk Werkfonds ter beschikking worden gesteld, de mogelijkheid van verrekening dan wel terugvordering van de beschikbaar gestelde middelen indien sprake is van niet-rechtmatige of niet-doeltreffende uitvoering van de wet door de gemeenten en de aanwijzingsbevoegdheid, zijn begrensde, maar voldoende instrumenten om de verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ten opzichte van het parlement inhoud te kunnen geven.

     De doelstelling van de wet is om personen die langdurig werkloos zijn en zijn aangewezen op een uitkering te stimuleren tot deelname aan het arbeidsproces. Voor zover hiertoe op termijn geen perspectief bestaat, biedt de wet de mogelijkheid om door middel van maatschappelijke activering sociale uitsluiting te voorkomen. In termen van de fasering van Arbeidsvoorziening gaat het om personen die langdurig werkloos werkzoekend zijn en die hetzij alleen door een intensief arbeidsinpassingstraject een reguliere arbeidsplaats kunnen verkrijgen, hetzij als gevolg van hun werkloosheidsduur geen of nauwelijks kansen op de arbeidsmarkt hebben. Een aanmerkelijk deel van de doelgroep is voor zijn inkomensvoorziening aangewezen op een uitkering krachtens de Abw of is, indien de situatie van werkloosheid niet wordt beëindigd, op termijn op een dergelijke uitkering aangewezen.

     De uitvoering van de Abw en de andere bijstandsgerelateerde regelingen is een gemeentelijke taak. Na de inwerkingtreding van de nAbw per 1 januari 1996 is meer nadruk komen te liggen op de activering van bijstandsgerechtigden, gericht op uitstroom naar betaald werk. De bijstand is erop gericht om de belanghebbende in staat te stellen zelfstandig in het bestaan te voorzien. Om de inschakeling van bijstandsgerechtigden in het arbeidsproces te bevorderen, werkt de gemeente samen met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.

     De onderhavige wet biedt gemeenten een instrumentarium dat hen in staat stelt deze verplichting een substantiële inhoud te geven. Met name rblz.|8| door de grote beleidsvrijheid die de gemeenten in de uitvoering van de wet wordt geboden, zijn optimale mogelijkheden geschapen voor een goede aansluiting tussen het beleid inzake gesubsidieerde arbeid en het activeringsbeleid in het kader van de Abw.

2.2. Samenwerking met Arbeidsvoorziening en bedrijfsverenigingen

     De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) en het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming (Tica) [zie Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) en vervolgens Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), red.] hebben in maart 1996 het startdocument inzake de samenwerking op het terrein van werk en inkomen gepubliceerd, als eerste stap op weg naar een procesgerichte samenwerking ten behoeve van gemeenschappelijke cliënten. Deze samenwerking is geen doel op zichzelf. Zoals hiervoor al aangegeven, hebben de taken van Arbeidsvoorziening en de uitvoeringsorganen voor de werknemersverzekeringen en de gemeenten in het kader van de bijstand voor een belangrijk deel betrekking op dezelfde personen. Het is derhalve wenselijk dat de uitvoeringsprocessen zoveel mogelijk op elkaar zijn afgestemd. Dit leidt tot een betere dienstverlening aan cliënten, voorkomt doublures bij bijvoorbeeld de informatievergaring en leidt daarmee tot een vergroting van de efficiëntie. Op basis van goede afspraken over de kerntaken en kernkwaliteiten van de drie betrokken organisaties kan door afstemming c.q. bundeling van menskracht en middelen meer worden bereikt.

     De bedoeling is dat de drie partijen in de regio, Arbeidsvoorziening, gemeenten en uitvoeringsinstanties werknemersverzekeringen, een gezamenlijk inzicht ontwikkelen met betrekking tot het regionale bestand aan uitkeringsgerechtigde werkzoekenden en samenwerken bij de inzet van hun afzonderlijke mogelijkheden en instrumenten, gericht op een optimale cliëntvriendelijke efficiëntie en effectiviteit. Het kabinet acht het van groot belang dat de gemeenten ook als uitvoerders van de Wet inschakeling werkzoekenden nauw samenwerken met de uitvoerders van de Arbeidsvoorzieningswet 1996 en de socialeverzekeringswetten.

     Als wettelijke basis voor het bevorderen van samenwerking bevat de onderhavige wet een algemene samenwerkingsbepaling die vergelijkbaar is met overeenkomstige bepalingen in andere regelgeving, zoals de Abw en de Arbeidsvoorzieningswet 1996. Te zijner tijd zal bezien worden of, en zo ja, hoe deze samenwerkingsbepaling moet worden ingevuld, in lijn met de invulling van de samenwerkingsbepaling in de overige genoemde wetten.

     Een belangrijk element waar het de samenwerking met Arbeidsvoorziening betreft, is de stroomlijning van de verdeling van taken op het terrein van gesubsidieerde arbeid die met de Wiw wordt gerealiseerd. Nadrukkelijker dan in het verleden het geval was, is de verantwoordelijkheid voor het realiseren van gesubsidieerde arbeid bij gemeenten neergelegd. Om die reden is afgezien van de verplichting om afspraken tussen gemeenten en Arbeidsvoorziening te maken over de gemeentelijke uitvoeringsorganisaties. Tevens wordt de subsidie van Arbeidsvoorziening voor gemeentelijke banenpoolplaatsen in het gemeentelijk Werkfonds geïncorporeerd, zodat de afzonderlijke subsidievoorwaarden kunnen vervallen. Uitgangspunt is dat de samenwerking op dit terrein via de algemene samenwerkingsafspraken inhoud krijgt.

     Ook de samenwerking tussen gemeenten en Arbeidsvoorziening, zoals die in het kader van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren sinds 1992 bestaat, heeft in de onderhavige wet een nieuwe invulling gekregen. In de nieuwe situatie blijft echter ook Arbeidsvoorziening de eerstverantwoordelijke voor de arbeidsbemiddeling van jongeren en langdurig werklozen vanuit gesubsidieerde arbeid.

rblz.|9| 

2.3. Activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren

Voorgeschiedenis

     Doel van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren (AAJ) was de toegenomen werkloosheid onder jongeren te bestrijden, langdurige werkloosheid onder jongeren te voorkomen en werkloze jongeren te laten doorstromen naar regulier werk of scholing. Door middel van een stapsgewijze invoering zou in 1998 worden voorzien in een sluitende aanpak van de jeugdwerkloosheid voor alle werkloze jongeren tot 21 jaar en alle werkloze schoolverlaters tot 27 jaar.

     Het AAJ wordt door gemeenten en Arbeidsvoorziening gezamenlijk uitgevoerd. Daarbij zijn drie fasen onderscheiden. De eerste fase treedt in werking direct nadat de jongere zich als werkloos werkzoekende heeft laten inschrijven bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. In deze fase dient het arbeidsbureau [zie Centrum voor werk en inkomen (CWI), red.] zich in te spannen om de jongere te bemiddelen naar werk of scholing. Deze eerste periode duurt een half- tot maximaal één jaar. Als de bemiddeling naar werk of scholing na een halfjaar of maximaal één jaar niet is gelukt, dan treedt de tweede fase van het AAJ in werking. De gemeente biedt de jongere in deze fase een dienstbetrekking aan in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet. In deze fase wordt de jongere geacht een zodanige werkervaring op te doen dat doorstroming naar werk of scholing op de kortst mogelijke termijn alsnog wordt gerealiseerd. De derde fase van het AAJ begint op het moment dat de JWG-organisatie en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie vaststellen dat de jongere geschikt is voor bemiddeling. De organisaties zijn dan gezamenlijk verantwoordelijk voor de realisatie van de uitstroom.

     Het AAJ heeft geleid tot een intensivering van de dienstverlening van de arbeidsbureaus voor jongeren. Bij de eerste evaluatie bleek de effectiviteit van de eerste fase van het AAJ echter beperkt. Vrijwel alle jongeren die in de eerste fase een reguliere baan of opleidingsplaats vinden, zouden daarin ook geslaagd zijn zonder AAJ. De indruk was tevens dat een deel van de jongeren die worden overgedragen naar de gemeente onnodig op een garantieplaats terechtkomt. Met meer inspanningen in de eerste fase van het AAJ hadden deze jongeren buiten de JWG kunnen blijven. Van 25% jongeren die uit de JWG doorstroomde naar een reguliere arbeids- of opleidingsplaats meende ruim de helft dat zij ook zonder JWG-dienstbetrekking wel een baan zouden hebben gevonden, terwijl een aanzienlijk deel van de werkgevers die deze jongeren hadden ingeleend hetzelfde oordeel had.

     Anderzijds bleek eveneens dat nog altijd een aantal jongeren een bijstandsuitkering ontvangt. Deels zijn dit jongeren die niet beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt, vanwege in de persoon gelegen factoren, of in de wachttijd voor toetreding tot de JWG zitten, maar deels zijn dit eveneens jongeren die wel degelijk in aanmerking kunnen komen voor een dienstbetrekking in het kader van de JWG. Voor die jongeren die na de eerste fase niet een zodanig niveau hebben dat een detacheringsplaats in het JWG tot de mogelijkheden behoorde, is in 1994 de voorbereidingsfase geïntroduceerd, waarbij in het kader van de JWG ter voorbereiding op een dienstbetrekking activiteiten kunnen worden gevolgd. De regeling als zodanig is daarmee wederom complexer geworden.

Nieuwe benadering voor jongeren

     Het kabinet is van oordeel dat de doelstelling van een sluitende benadering voor jongeren, zoals die in eerste instantie in het AAJ en de rblz.|10| Jeugdwerkgarantiewet tot ontwikkeling is gebracht, ook in het kader van de onderhavige wet vorm moet krijgen. Het mag niet voorkomen dat jongeren werkloos thuis zitten en gewennen aan een situatie van werkloosheid en afhankelijkheid van een uitkering. Het mag echter ook niet voorkomen dat jongeren die met enige hulp reguliere arbeid kunnen vinden ten onrechte een gesubsidieerde arbeidsplaats krijgen.

     Gegeven de problemen die bij de evaluatie van het AAJ zijn gesignaleerd en gegeven de veel bredere benadering, met inbegrip van sociale activering, in het kader van de onderhavige wet vergeleken met de Jeugdwerkgarantiewet, is gekozen voor een herijking van de vormgeving en de inhoud van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren. Alleen zo kan zeker worden gesteld dat een sluitende benadering daadwerkelijk wordt gerealiseerd en dat de jongeren op de kortst mogelijke termijn met inzet van de meest effectieve middelen worden toegeleid naar arbeid of scholing.

     In plaats van een splitsing van het AAJ in fasen waarin verschillende uitvoerders verantwoordelijk zijn, staat in het kader van de onderhavige wet een trajectbenadering voor ogen waarin partijen gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor het gehele traject dragen, aansluitend bij de hiervoor geschetste procesgerichte samenwerking. Dit betekent dat de gemeente vanaf het eerste begin betrokken is bij de beoordeling of naast of in plaats van het zoeken naar werk, andere voorbereidende of op sociale activering gerichte activiteiten noodzakelijk zijn.

     Met elke jongere die zich meldt als werkloos werkzoekende bij het arbeidsbureau of die een aanvraag indient voor een uitkering ingevolge de Abw, vindt in deze trajectbenadering een eerste gezamenlijke intake plaats door gemeente en arbeidsbureau, voor zover noodzakelijk aangevuld met de bedrijfsvereniging. In dit eerste gesprek wordt beslist of de jongere kansrijk genoeg is om zelfstandig, dan wel met enige hulp, een reguliere baan of opleiding te vinden. Het traject voor jongeren die naar verwachting op eigen kracht een reguliere baan kunnen vinden, bestaat dan uit het volgen en stimuleren van het sollicitatiegedrag. Een traject zal voor het overgrote deel van de jongeren tot deze activiteiten beperkt kunnen blijven.

     Blijkt in het eerste intakegesprek dat de jongere naar verwachting niet binnen afzienbare tijd zelfstandig reguliere arbeid zal vinden, dan wordt in een meer uitgebreide intake een individueel traject geformuleerd om de periode van werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid zo kort mogelijk te laten duren.

     De gemeente en Arbeidsvoorziening bepalen in onderling overleg met de jongere welk traject wordt doorlopen. De afspraken worden vastgelegd in een trajectplan als bedoeld in artikel 70, derde lid, Abw. Ook met werkloze jongeren onder de 18 jaar die niet Abw-gerechtigd zijn, wordt een dergelijk plan schriftelijk overeengekomen. In dit trajectplan wordt helder vastgelegd welke activiteiten worden ondernomen, met welk doel en wie daarvoor de verantwoordelijkheid draagt. Het is de bedoeling dat alle jongeren die zich bij Arbeidsvoorziening of gemeente melden na de intake duidelijk is wat van hen wordt verwacht en welke inspanningen zij van de betrokken organisaties mogen verwachten. Evenals voorheen blijft Arbeidsvoorziening de eerstverantwoordelijke voor bemiddeling naar reguliere arbeid.

     De hier geschetste benadering betekent een verbreding ten opzichte van de sluitende aanpak in het kader van AAJ en Jeugdwerkgarantiewet. De gemeente is verplicht alle jongeren die een bijstandsuitkering ontvangen, rblz.|11| in samenwerking met Arbeidsvoorziening, een traject aan te bieden. Ook in het geval dat de jongere niet beschikbaar is voor de arbeidsmarkt dient een traject te worden opgesteld dat zich erop richt de jongere op termijn alsnog geschikt te maken voor de arbeidsmarkt. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat met een verslaafde een zorgtraject wordt opgesteld om van zijn verslaving af te komen of dat met een alleenstaande ouder met de zorg voor jonge kinderen een activiteit wordt afgesproken die de uitstroomkansen bij het beschikbaar komen voor de arbeidsmarkt bevorderen.

     Met de nieuwe benadering wordt bereikt dat gemeenten en Arbeidsvoorziening op een flexibeler manier dan thans hun instrumentarium kunnen inzetten om de periode van werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid zo kort mogelijk te laten duren. In de tweede plaats wordt door de gezamenlijke intake en uitwerking van het traject voorkomen dat de betrokken organisaties een passieve houding kunnen aannemen in afwachting van de inwerkingtreding van een volgende fase waarin een andere organisatie verantwoordelijk is. De hiervoor geschetste benadering zal in overleg met de betrokken organisaties en instanties worden uitgewerkt. Noodzakelijke regelgeving kan worden gebaseerd op artikel 7, tweede lid, van deze wet.

Rol van bedrijfsverenigingen

     In tegenstelling tot de Jeugdwerkgarantiewet vallen jongeren die een uitkering ontvangen ingevolge de Werkloosheidswet onder de sluitende benadering. Het is hierbij niet relevant of de WW-rechten zijn opgebouwd in een Wiw-dienstbetrekking of tijdens een regulier dienstverband. In die gevallen dat de jongeren een uitkering ingevolge de WW ontvangen, is het realiseren van de sluitende benadering in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de bedrijfsverenigingen. De bedrijfsvereniging kan in overleg met Arbeidsvoorziening, en zo nodig de gemeente, een traject uitzetten. In een dergelijke situatie fungeert de uitkering ingevolge de Werkloosheidswet voor de jongere als inkomensvoorziening. Van eventuele aanvullende kosten kan bij de opstelling van het traject worden vastgesteld op welke wijze deze worden gefinancierd. Daartoe kunnen ook Wiw-middelen worden ingezet, omdat de betrokken jongeren, op grond van de titel uitkeringsgerechtigden, eveneens tot de doelgroep van de onderhavige wet behoren. De bedrijfsverenigingen hebben ook de mogelijkheid om voor een WW-gerechtigde een traject in het kader van de Wiw in te kopen (zie hoofdstuk 7).

2.4. Inrichting van de uitvoeringsorganisatie door gemeenten

     De wijze waarop voorheen aan de regelingen voor gesubsidieerde arbeid vorm werd gegeven aan de uitvoering was verschillend. In de Jeugdwerkgarantiewet was bepaald dat de gemeente een stichting diende op te richten die de wet uitvoerde. De gemeente droeg de verantwoordelijkheid voor het functioneren van de stichting, hetgeen tot uitdrukking diende te komen in de statuten van de stichting. De Rijksbijdrageregeling banenpools (Stcrt. 1990, 169; laatstelijk gewijzigd Stcrt. 1996, 18) bevatte een vergelijkbare bepaling; de gemeente diende op basis van een samenwerkingsafspraak met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie een stichting op te richten die tot taak had deelnemers aan de banenpoolregeling in dienst te nemen en ter beschikking te stellen aan werkgevers in de collectieve sector of de non-profitsector.

     Gemeenten werken vaak samen bij de uitvoering van de JWG en banenpoolregeling door een uitvoeringsorganisatie op te richten die functioneert voor het gezamenlijke grondgebied. In de nu nog circa 630 rblz.|12| gemeenten in Nederland zijn ongeveer 120 JWG- en/of banenpoolstichtingen actief.

     In de Wiw worden geen vormvoorschriften voor de uitvoeringsorganisatie gegeven. Het staat een gemeente vrij om zelf de wet uit te voeren en daarvoor een organisatie op te richten of om een onafhankelijk rechtspersoon daartoe aan te wijzen, waarbij kan worden gekozen of en in hoeverre met andere gemeenten wordt samengewerkt. Desgewenst kan de gemeente de uitvoering overlaten aan meerdere uitvoeringsorganisaties, bijvoorbeeld wanneer deze specifieke deskundigheden op verschillende deelterreinen van de arbeidsmarkt hebben. De wet stelt, anders dan de JWG en banenpoolregeling, ook geen bijzondere vereisten aan de rechtsvorm van de uitvoeringsorganisatie. De enige voorwaarde die wordt gesteld is dat de uitvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid heeft. Voor de bestaande banenpoolstichtingen en JWG-organisaties heeft de totstandkoming van de Wiw geen bijzondere consequenties. Deze organisaties kunnen door een gemeente worden aangewezen als de uitvoeringsorganisatie, bedoeld in artikel 8 van de wet. Ook de instroompools zoals die in het kader van de experimenten met de inzet van uitkeringsgelden vorm hebben gekregen, kunnen met de daar gehanteerde methodiek functioneren als uitvoeringsorganisatie in het kader van deze wet.
     Van nieuwe deelnemingen of oprichtingen behoeft dus op zichzelf geen sprake te zijn. Voor zover gemeenten tot nieuwe oprichtingen of deelnemingen besluiten, naast of in plaats van de bestaande JWG-/banenpoolorganisaties, zal de motiveringsvereiste van artikel 155 Gemeentewet voluit gelden.
     De mogelijkheid staat open om zonder gebruik te maken van gemeentelijke commissies of een gemeenschappelijke regeling de uitvoering van gemeentelijke Wiw-taken op te dragen aan een (bestaande), al dan niet privaatrechtelijke, rechtspersoon. Vanwege het belang bestaande kanalen en structuren zoveel mogelijk te kunnen benutten en met het oog op de wenselijk geachte gemeentelijke beleidsvrijheid, is er niet voor gekozen de wijze of de schaal waarop taken met inschakeling van derden worden uitgevoerd dwingend voor te schrijven.

     De beleidsvrijheid van de gemeente ten aanzien van de organisatie van de uitvoering laat onverlet dat de gemeente de volledige verantwoordelijkheid voor de uitvoering draagt. Teneinde de uitoefening van deze verantwoordelijkheid te kunnen garanderen, dient de inhoud van de rechtsbetrekking tussen gemeente en de rechtspersoon die is belast met de uitvoering van de wet in een aanwijzingsbesluit te worden geregeld. Langs deze band kunnen de mogelijke risico’s (in de sfeer van gebrek aan sturing en controle) in geval van privaatrechtelijke samenwerking tussen overheid en particulieren worden afgedekt.

     Ongeacht de uitvoeringsstructuur die wordt gekozen, is de gemeente de werkgever voor de Wiw-werknemer, dat wil zeggen dat een arbeidsovereenkomst op grond van onderhavige wet wordt afgesloten tussen de gemeente en de Wiw-werknemer. Dit sluit echter niet uit dat de gemeente de uitvoeringsorganisatie kan machtigen om namens haar een dienstbetrekking aan te gaan.

     In de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) is ten aanzien van de uitvoering dezelfde benadering gevolgd, hetgeen betekent dat desgewenst de uitvoering van Wiw en Wsw kan worden geïntegreerd. Door het verdwijnen van de divergerende eisen die in de vroegere regelgeving aan de uitvoeringsorganisaties werden gesteld en door de stroomlijning van Wsw en Wiw op het terrein van rechtspositie, arbeidsvoorwaarden en medezeggenschap, zijn er geen regeltechnische belemmeringen meer om rblz.|13| te komen tot een geïntegreerde gemeentelijke uitvoering van beide regelingen. In dit verband wordt tevens opgemerkt dat ook ten aanzien van de informatievoorziening van gemeenten naar het Rijk en voor de invulling van het toezicht op de uitvoering van Wsw en Wiw zoveel mogelijk voor een eensluidende benadering wordt gekozen.

3. De doelgroep

3.1. Ruimte voor een integrale benadering

     Kenmerk van de regelingen waarvoor de onderhavige wet in de plaats treedt, is dat zij elk een specifieke omschrijving van de doelgroep kennen en dat het instrumentarium dat door middel van die regeling ter beschikking van de gemeente staat alleen voor die specifieke doelgroep kan worden aangewend onder ook weer voor die regeling specifieke voorwaarden.

     Zo voorziet de Jeugdwerkgarantiewet in een sluitende aanpak voor alle werkloze jongeren tot 21 jaar en op termijn alle werkloze schoolverlaters tot 27 jaar. Aan hen biedt de gemeente een JWG-dienstbetrekking dan wel een zogenaamde voorbereidingsovereenkomst aan indien de jongere er binnen een halfjaar of één jaar niet in is geslaagd op eigen kracht of met hulp van Arbeidsvoorziening scholing of werk te vinden. De jongere die een JWG-dienstbetrekking met een JWG-organisatie heeft, wordt gedetacheerd bij een werkgever in de collectieve sector, de non-profitsector of de marktsector.

     De banenpoolregeling is uitsluitend bestemd voor zeer moeilijk bemiddelbare werklozen die langer dan drie jaar werkloos zijn. Zij kunnen een arbeidsovereenkomst met een banenpoolorganisatie aangeboden krijgen die hen vervolgens detacheert op additionele plaatsen in de collectieve sector of de non-profitsector, echter niet in de marktsector.

     De gemeentelijke instrumenten op het terrein van de sociale activering vinden hun kader in de Algemene bijstandswet. Daar is vastgelegd dat de gemeenten de hoofdlijnen van het activeringsbeleid moeten vastleggen in een beleidsplan. De instrumenten in dit kader richten zich uiteraard primair op de populatie van bijstandsgerechtigden.

     De Wet inschakeling werkzoekenden beoogt deze categoriale benadering van afzonderlijke doelgroepen te doorbreken door uit te gaan van een brede doelgroepomschrijving. Gemeenten krijgen met deze wet de mogelijkheid om een integraal arbeidsmarktbeleid te voeren dat zowel gericht is op toetreding tot de arbeidsmarkt als op verkleining van de afstand tot de arbeidsmarkt, dan wel het voorkomen dat deze afstand groter wordt en mensen de aansluiting met de maatschappij dreigen te verliezen.
     Deze wet heeft een zeer brede doelstelling en een ruim omschreven doelgroep. De brede doelgroepomschrijving heeft tot gevolg dat subdoelgroepen elkaar gedeeltelijk overlappen (een langdurig werkloze of jongere kan ook uitkeringsgerechtigd zijn). Hiervoor is gekozen teneinde te voorkomen dat bepaalde uitkeringscategorieën of werklozen zonder uitkering voor deelname aan de voorzieningen die de wet biedt, worden uitgesloten. Overweging daarbij is dat de Wiw fungeert als een sluitstuk van het gehele arbeidsmarktinstrumentarium en daarmee in beginsel voor iedere werkloze/uitkeringsgerechtigde die via het reguliere instrumentarium niet aan de slag is gekomen, toegankelijk moet zijn.
     Het voorgaande betekent evenwel niet dat alle personen in gelijke mate gebruik kunnen maken van alle voorzieningen die de wet biedt. Zo geldt er alleen ten aanzien van de categorie jongeren een sluitende benadering rblz.|14| en kunnen alleen jongeren en langdurig werklozen die daarvoor door Arbeidsvoorziening in overleg met gemeenten zijn geïndiceerd, in aanmerking komen voor een gesubsidieerde arbeidsplaats of een werkervaringsplaats.

     De brede doelgroepomschrijving draagt het risico in zich dat bij selectie van deelnemers voor gesubsidieerde arbeid bepaalde categorieën werklozen en uitkeringsgerechtigden in onvoldoende mate vertegenwoordigd zijn, waarbij in het bijzonder wordt gedacht aan oudere werklozen met een lage opleiding. Mede in het licht van de voorgenomen wet voor het vastleggen van het verbod op onderscheid op grond van leeftijd bij werving en selectie acht het kabinet een evenredige deelname van de verschillende leeftijdscategorieën werklozen/uitkeringsgerechtigden wenselijk. Om die reden zullen in de monitoring van de uitvoering van de Wiw leeftijd en opleiding van Wiw-werknemers en werknemers op een werkervaringsplaats aandachtspunten vormen.

3.2. Nadere omschrijving van de doelgroep

     Zoals gezegd behoren in de eerste plaats alle personen die een uitkering ingevolge de socialezekerheidswetgeving ontvangen tot de doelgroep van de Wet inschakeling werkzoekenden. Dit betekent dat alle Abw-, Ioaw- en Ioaz-uitkeringsgerechtigden voor activiteiten in het kader van de activering of gericht op uitstroom uit de uitkering niet langer zijn aangewezen op de Abw zelf, maar op de Wet inschakeling werkzoekenden. Voor uitkeringsgerechtigden die een uitkering ontvangen ingevolge één van de socialeverzekeringswetten geldt dat zij, naast de activeringsmiddelen die in het kader van die regelingen beschikbaar zijn, ook voor activiteiten in het kader van de Wet inschakeling werkzoekenden in aanmerking kunnen worden gebracht.

     In de tweede plaats behoren langdurig werklozen tot de doelgroep van de Wet inschakeling werkzoekenden. Onder langdurig werkloze wordt in dit verband begrepen de persoon die langer dan één jaar als werkloos werkzoekende staat ingeschreven bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Voor de vaststelling van de duur van de werkloosheid en de gelijkstelling aan langdurig werkloze zal in de ministeriële regeling op grond van artikel 1, derde lid, worden aangesloten bij de definitiebepalingen krachtens de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen. Dit betekent onder andere dat voor de bepaling van de duur van de werkloosheid korte periodes dat de werkloosheid is onderbroken voor het verrichten van arbeid als werkloosheid worden aangemerkt voor zover deze periodes gezamenlijk niet meer dan 50 dagen of 400 uur op jaarbasis hebben bedragen. Ook een periode van detentie wordt aangemerkt als werkloosheidsperiode, evenals de periode waarin na toestemming van Arbeidsvoorziening, de bedrijfsvereniging of de gemeente onbetaalde arbeid of vrijwilligerswerk is verricht of een cursus, opleiding of scholing is gevolgd.
     Tevens zal in de ministeriële regeling worden geregeld dat uitkeringsgerechtigden die zich in een vergelijkbare positie bevinden als personen die één jaar werkloos werkzoekend zijn, worden gelijkgesteld aan een langdurig werkloze.

     Ten slotte behoren alle werkloze jongeren onder de 23 jaar tot de doelgroep. Voor deze categorie geldt een sluitende benadering. Net als met de "sluitende aanpak" in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet wordt met deze sluitende benadering beoogd te voorkomen dat jongeren bij hun intrede op de arbeidsmarkt al langdurig in een werkloosheidssituatie terechtkomen en aan een situatie van werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid gewennen.
     rblz.|15| De sluitende benadering in het kader van de onderhavige wet wijkt in een aantal opzichten af van de "sluitende aanpak" in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet. In de eerste plaats houdt de nieuwe benadering in dat voor alle jongeren die tot de doelgroep behoren, ook voor degenen die in het kader van de JWG nog niet voor een dienstbetrekking of een zogenaamde voorbereidingsovereenkomst in aanmerking komen, een traject gericht op inschakeling in het arbeidsproces wordt opgesteld onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van de gemeente en Arbeidsvoorziening.

     In afwijking van de Jeugdwerkgarantiewet is de sluitende benadering beperkt tot werkloze jongeren onder de 23 jaar. Uit de evaluatie en monitoring van de Jeugdwerkgarantiewet komt naar voren dat die wet vooral een belangrijke functie vervult voor de verbetering van de arbeidsmarktperspectieven van kansarme jongeren met een lage, dan wel afgebroken opleiding. Voor jongeren met een hogere opleiding blijkt de effectiviteit van de Jeugdwerkgarantiewet beperkt te zijn, aangezien deze jongeren er ook zonder de werkervaring in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet over het algemeen wel in geslaagd zouden zijn om een baan te verwerven. Van jongeren die op 23-jarige leeftijd hun intrede op de arbeidsmarkt doen, mag worden aangenomen dat zij voldoende scholing hebben om, zo nodig met de inzet van Arbeidsvoorziening, op redelijke termijn een reguliere baan te vinden. Een sluitende benadering voor deze categorie jongeren is een te zwaar middel.

     Schoolverlaters van 23 jaar of ouder die er desondanks niet in slagen een baan te verkrijgen, kunnen overigens, net als andere langdurig werklozen of uitkeringsgerechtigden, in aanmerking worden gebracht voor activiteiten in het kader van de Wet inschakeling werkzoekenden. Voor jongeren van 23 jaar of ouder die vóór de invoering van de Wet inschakeling werkzoekenden zijn ingestroomd in de Jeugdwerkgarantiewet, is een overgangsregeling getroffen.

     In de Wet inschakeling werkzoekenden wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen werkloze jongeren en werkloze schoolverlaters. Dit onderscheid is minder relevant door de beperking van de doelgroep tot jongeren onder de 23 jaar; bovendien leverde het begrip schoolverlater in de Jeugdwerkgarantiewet in de uitvoering veel interpretatieproblemen op. Verder moet ook ten aanzien van jongeren die gedurende enige tijd werkzaamheden hebben verricht en die daarna (weer) werkloos zijn geworden, voorkomen worden dat zij gewennen aan de werkloosheidssituatie.

3.3. Samenhang met de doelgroep van de sociale werkvoorziening

     In het kader van de stroomlijning van de regelingen voor gesubsidieerde arbeid verdient de samenhang tussen deze wet en de Wet sociale werkvoorziening op een tweetal punten bijzondere aandacht. Het betreft in de eerste plaats de positie van jongeren met een arbeidshandicap in het kader van de hiervoor geschetste sluitende benadering van werkloze jongeren. In de tweede plaats verdient de positie nadere overweging van SW-werknemers [SW: sociale werkvoorziening, red.] van wie bij de periodieke herindicatie wordt vastgesteld dat zij niet langer tot de doelgroep van de Wsw behoren.
     Ook voor werkloze jongeren met een arbeidshandicap is de sluitende benadering van toepassing. Jongeren die mogelijk in aanmerking komen voor arbeid in de sociale werkvoorziening kunnen worden aangemeld bij gemeentelijke adviescommissies die de Dienst indicatiestelling sociale werkvoorziening adviseren omtrent de indicatiestelling. De Dienst stelt mede op basis van het advies vast of een jongere inderdaad is aangewezen op arbeid onder aangepaste omstandigheden of dat hij wellicht rblz.|16| niet in staat is tot gangbare arbeid, dan wel in staat is tot arbeid onder normale omstandigheden. Jongeren die niet in staat worden geacht tot het verrichten van arbeid zullen veelal zijn aangewezen op dagopvang in zorginstellingen voor gehandicapten. Dit staat evenwel niet in de weg dat ook deze jongeren tot het bereiken van de 23-jarige leeftijd onder de sluitende benadering van de Wet inschakeling werkzoekenden blijven vallen, hetgeen kan betekenen dat voor deze jongeren een zorgtraject moet worden uitgezet.

     Werkloze jongeren van wie de Dienst indicatie sociale werkvoorziening heeft vastgesteld dat zij tot de doelgroep van de Wet sociale werkvoorziening behoren, worden geplaatst op een lijst van geïndiceerden, in afwachting van een Wsw-dienstbetrekking. Voor personen van 23 jaar of ouder betekent dit dat zij moeten wachten tot een arbeidsplaats beschikbaar komt. Artikel 10 van de onderhavige wet regelt de sluitende benadering voor Wsw-geïndiceerde jongeren. De gemeente is krachtens dit artikel verplicht een dergelijke jongere een dienstbetrekking in het kader van de Wiw aan te bieden, waarbij hij tot het bereiken van de 23-jarige leeftijd in het kader van de sociale werkvoorziening wordt tewerkgesteld.

     In deze periode blijft hij geïndiceerd voor een Wsw-dienstbetrekking, zodat afhankelijk van de leeftijd waarop hij is begonnen met werken, er redelijke kansen zijn dat reeds vóór zijn 23-ste jaar een Wsw-dienstbetrekking kan worden aangegaan. Bovendien vormt het verschil in hoogte van de subsidie voor een Wiw-dienstbetrekking en een Wsw-dienstbetrekking voor de gemeente een financiële stimulans om een Wiw-dienstbetrekking in deze gevallen bij voorrang in een Wsw-dienstbetrekking om te zetten.

     Mocht het onverhoopt niet lukken om betrokken jongere vóór of bij het bereiken van zijn 23-ste jaar aansluitend een Wsw-dienstbetrekking aan te bieden, dan bestaat in beginsel de mogelijkheid om onmiddellijk aansluitend op het - in verband met het niet langer van toepassing zijn van de sluitende benadering - verplicht voorgeschreven ontslag bij het bereiken van de leeftijd van 23 jaar een nieuwe Wiw-dienstbetrekking aan te bieden, in afwachting van aanbieding van een Wsw-dienstbetrekking. De gemeente kan daarmee voorkomen dat betrokken jongeren bij het bereiken van de leeftijd van 23 jaar tussen wal en schip geraken.

     Een tweede punt van aandacht betreft werknemers in de sociale werkvoorziening van wie bij herindicatie door de Dienst indicatiestelling sociale werkvoorziening is vastgesteld dat zij niet langer tot de doelgroep van de Wet sociale werkvoorziening kunnen worden gerekend. In artikel 6, tweede lid, onderdeel b, van de Wsw is bepaald dat indien is vastgesteld dat een Wsw-werknemer niet langer tot de doelgroep behoort, deze kan worden ontslagen zodra voor hem passende arbeid feitelijk beschikbaar is. Personen die als gevolg van een gunstige ontwikkeling in hun arbeidsmogelijkheden niet langer tot de SW-doelgroep behoren, zullen over het algemeen genomen geen sterke positie op de arbeidsmarkt hebben en dus niet in alle gevallen zonder meer naar een reguliere baan kunnen doorstromen.

     Om te voorkomen dat deze personen langdurig in de sociale werkvoorziening arbeidsplaatsen bezetten, terwijl er SW-geïndiceerden op de wachtlijst staan, kan de gemeente hun uitstroom bevorderen door een Wiw-dienstbetrekking of een werkervaringsplaats aan te bieden. Een dergelijk aanbod moet worden beschouwd als een aanbod van passende arbeid. Er is gezien het verschil in rijkssubsidie voor de gemeente geen financiële stimulans om een Wsw-dienstbetrekking om te zetten in een rblz.|17| Wiw-dienstverband. De Dienst indicatiestelling sociale werkvoorziening kan vaststellen welke gemeenten geen gebruik maken van de mogelijkheid de doorstroming uit de Wsw op deze wijze te bevorderen. In dergelijke gevallen is nader overleg van Rijk en gemeente in het kader van het rijkstoezicht op zijn plaats.

     De gemeente kan met SW-werknemers die doorstromen naar de Wiw direct een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd aangaan. Ook geldt voor deze groep niet de voorwaarde dat de eerste twee jaar van hun dienstbetrekking het wettelijk minimumloon dient te worden betaald.

3.4. Samenhang met de doelgroep van de Werkloosheidswet

     Tot de groep van langdurig werklozen worden ook gerekend degenen die na één jaar werkloosheid nog steeds recht hebben op een WW-uitkering. Deze groep is gezien de toetredingseisen voor de loongerelateerde uitkering beperkt. Immers, eerst nadat in de vijf jaren voorafgaand aan het jaar waarin de werkloosheid is ontstaan in vier van deze vijf jaar is gewerkt, ontstaat een recht op een loongerelateerde uitkering die langer dan één jaar kan duren.

     Er zijn situaties denkbaar dat het Wiw-instrumentarium voor deze WW-gerechtigden bijzondere mogelijkheden biedt om hun arbeidsmarktperspectief te verbeteren, ondanks dat zij reeds minimaal vier jaar werkervaring hebben opgedaan. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan oudere werklozen met een verouderde dan wel niet meer aansluitende opleiding en werkervaring voor de arbeidsmarkt.

     Het initiatief voor het inzetten van het Wiw-instrumentarium voor uitkeringsgerechtigden van de werknemersverzekeringen kan zowel van de zijde van de gemeente komen, bijvoorbeeld in het kader van een wijkgerichte aanpak van de werkloosheidsproblematiek, als van de kant van de uitvoeringsorganisaties werknemersverzekeringen. In het kader van de poortwachtersfunctie voor de Abw ligt het voor de hand in die gevallen waar sprake is van een hoog werkloosheidsrisico niet af te wachten, maar in een vroeg stadium in het kader van de samenwerking tussen de uitvoeringsorganisaties, de gemeenten en Arbeidsvoorziening (SWI) afspraken te maken over een bemiddelingstraject. De bij de bemiddeling betrokken partijen dienen bij de toewijzing van het aantal Wiw-plaatsen, voor zover deze niet zijn gereserveerd voor jongeren die onder de sluitende benadering vallen, te streven naar een zodanige verdeling dat deze overeenkomt met de verhouding WW- (en WBIA-)gerechtigden ten opzichte van bijstandsgerechtigden binnen de Wiw-doelgroep. Binnen dit gezamenlijk streven is het uiteindelijk de gemeentelijke verantwoordelijkheid om vast te stellen in welke mate WW- (en WBIA-)gerechtigden van de Wiw-voorzieningen gebruik kunnen maken.

     Het Wiw-traject kan evenzeer geschikt zijn voor personen die na een herbeoordeling in het kader van de AAW/WAO gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn verklaard en daardoor tijdelijk recht hebben op een WW-uitkering. Hetzelfde geldt voor degenen die recht hebben op een uitkering krachtens de Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktheidscriteria.

     In gevallen waarin gesubsidieerde arbeid in het kader van de Wiw voor deze doelgroepen aan de orde is, ontstaat een inkooprelatie tussen de uitvoeringsorganisatie en de gemeente. Voor de wijze waarop aan deze inkooprelatie gestalte is gegeven, wordt verwezen naar hoofdstuk 7.

rblz.|18| 

3.5. Samenhang met de doelgroep van het voorstel tot wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de mogelijkheid van tijdelijke afwijking

     Het voorstel tot wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de mogelijkheid van tijdelijke afwijking (Kamerstukken II 1995-1996, 24 667, nrs. 1 en 2) heeft tot doel meer werk aan de onderkant van de arbeidsmarkt te creëren door tijdelijk afwijken van het wettelijk minimumloon (WML) mogelijk te maken. Door het regulier wettelijk minimumloon tijdelijk te verlagen, kan betrokkene een perspectief worden geboden om zich al werkende te kwalificeren voor een reguliere plaats op de arbeidsmarkt.
     Het voorstel voorziet in de mogelijkheid een arbeidsovereenkomst aan te gaan waarbij in de eerste helft van de contractperiode (ten hoogste gedurende twee jaar) het loonniveau lager kan liggen dan het WML, doch minimaal 70% WML moet bedragen. Dit wordt vastgelegd in een nieuw artikel 8a in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag.

     De doelgroep van artikel 8a Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag wordt gevormd door langdurig werklozen waarop de "vermindering langdurig werklozen" van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (WVA) van toepassing is. Deze doelgroep valt ten dele samen met die van onderhavige wet.
     Naar opvatting van het kabinet zijn beide regelingen complementair. Gezien het betrekkelijk geringe volume van Wiw-dienstbetrekkingen/werkervaringsplaatsen ten opzichte van de totale doelgroep (zie hoofdstuk 7) kan het wijzigingsvoorstel van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de mogelijkheid van tijdelijke afwijking worden beschouwd als een mogelijke aanvulling op de Wiw.

     Ook voor een Wiw-dienstbetrekking dan wel een werkervaringsplaats kan artikel 8a Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag van toepassing zijn. Dat wil zeggen dat met een werknemer werkzaam op een Wiw-dienstbetrekking of -werkervaringsplaats kan worden overeengekomen dat gedurende de eerste helft van de contractperiode kan worden afgeweken van het wettelijk minimumloon. Bij het aangaan van deze overeenkomst dienen schriftelijke afspraken te worden gemaakt over scholing c.q. begeleiding van de betrokken werknemer.

3.6. Samenhang met de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen  1996

     In haar advies heeft de Raad van State de aanbeveling gedaan om de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen 1996 [opgegaan in Besluit in- en doorstroombanen, red.] te integreren met de Wiw - voor zover de regeling door de gemeenten wordt uitgevoerd - gezien de overlap in doelgroep en werksoort.
     Het kabinet heeft vanwege het afwijkende karakter van de regeling hiervoor niet gekozen.
     De langdurig werkloze vormt het uitgangspunt van de Wiw. Deze heeft een zodanige afstand tot de arbeidsmarkt dat indienstname door reguliere werkgevers (vooralsnog) uitgesloten is. Alleen door middel van een detacheringsconstructie waarbij de inlener geen enkel risico loopt (disfunctioneren, salarisdoorbetaling bij ziekte, enz.) en een geringe inleenvergoeding, kan deze categorie werklozen in staat worden gesteld werkervaring op te doen. Daarnaast gaat het om een categorie langdurig werklozen die alleen met een loonkostensubsidie door een reguliere werkgever in dienst zullen worden genomen.
     De Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen 1996 heeft niet de werknemer als uitgangspunt, maar de arbeidsplaats. De regeling beoogt in feite niets anders dan een uitbreiding van de collectieve sector rblz.|19| met 40 000 arbeidsplaatsen, waarbij het kabinet de maatschappelijk behoeften aan meer veiligheid en zorg heeft gecombineerd met het bieden van een nieuw arbeidsmarktperspectief voor laagopgeleide werklozen.
     Het enige bijzondere kenmerk hierbij ligt in het vereiste dat een langdurig werkloze de arbeidsplaats inneemt. De werknemer treedt daarbij in dienst van de reguliere werkgever die zo’n arbeidsplaats beschikbaar heeft, waarbij detacheringsconstructies niet zijn toegestaan.
     Het grootste deel van deze personen komen niet in dienst van gemeenten, maar van reguliere werkgevers.

4. Het instrumentarium: activering en scholing

4.1. Inleiding

     De rijksoverheid stelt aan de gemeente een subsidie ter beschikking ter uitvoering van de wet. De subsidie kan door de gemeente worden aangewend voor een aantal doeleinden. In de eerste plaats kan de gemeente de subsidie benutten voor het aanbieden van gesubsidieerde arbeid aan personen die tot de doelgroep behoren en van wie de Arbeidsvoorzieningsorganisatie heeft aangegeven dat zij zijn aangewezen op gesubsidieerde arbeid.

     Het gaat daarbij om een tweetal typen van gesubsidieerde arbeid. Zoals via de banenpoolregeling en de Jeugdwerkgarantiewet reeds het geval was, heeft de gemeente de mogelijkheid langdurig werklozen en werkloze jongeren te detacheren bij reguliere werkgevers. De betrokkenen worden op arbeidsovereenkomst in dienst genomen door de gemeente en vervolgens ingeleend door een werkgever (zie hoofdstuk 6). Nieuw in de onderhavige wet is de mogelijkheid voor de gemeente om ook middelen ter beschikking te stellen voor werkervaringsplaatsen ten behoeve van de doelgroep. Op de motivering voor dit nieuwe instrument ten behoeve van het activerend arbeidsmarktbeleid van gemeenten en op de positionering ten opzichte van de werkervaringsplaatsen die Arbeidsvoorziening subsidieert via de Kaderregeling arbeidsinpassing en ten opzichte van de experimenten activering uitkeringsgelden, wordt ingegaan in hoofdstuk 5.

     De tweede manier waarop de gemeente de rijkssubsidie kan aanwenden, is voor het ter beschikking stellen van gemeentelijke bijdragen waardoor personen die tot de doelgroep behoren in staat worden gesteld om deel te nemen aan scholing of andere activiteiten die bijdragen tot sociale activering van betrokkene of tot inschakeling in de arbeid. Daarnaast wordt de mogelijkheid geboden een financiële incentive te verstrekken in geval van deelname aan scholing of het aanvaarden van betaalde arbeid. Ook kan een bijdrage worden verleend in de kosten van kinderopvang. De verlening van gemeentelijke subsidies als hier bedoeld, kan uitsluitend geschieden op grond van een gemeentelijke verordening. Artikel 3, vijfde lid, biedt de mogelijkheid eisen te stellen aan de aard van de activiteiten die de gemeente aanbiedt. Van deze mogelijkheid zal gebruik gemaakt worden voor zover onder andere de experimenten met betrekking tot activiteiten met behoud van uitkering daartoe aanleiding geven.

     Naast de instrumenten die de gemeenten specifiek in het kader van de Wiw ter beschikking staan, kunnen in het kader van een integraal activeringsbeleid uiteraard ook andere aan de gemeenten ter beschikking staande instrumenten worden ingezet, onder andere in de sfeer van zorg en hulpverlening.

     De Wiw laat toe dat gemeenten ook eigen varianten ontwikkelen, zolang die maar leiden tot activering of uitstroom uit de uitkering. De wet biedt rblz.|20| de algemene kaders waarbinnen de gemeenten zelf hun beleid kunnen ontwikkelen. Het is binnen deze kaders aan de gemeenten ook toegestaan om de diverse activiteiten naast elkaar of na elkaar te schakelen, zodat de gemeenten de mogelijkheden hebben volledige trajecten op te zetten en daadwerkelijk maatwerk te leveren.

     De centrale positie die in deze wet aan gemeenten wordt toegekend op het punt van sociale activering en gesubsidieerde arbeid heeft niet de bedoeling om gemeenten in de gelegenheid te stellen een volstrekt autonoom traject voor activering en arbeidsinpassing te realiseren. Het is nadrukkelijk de bedoeling dat gemeenten waar dat maar enigszins mogelijk is gebruik maken van de deskundigheden van andere betrokken partijen, waarbij in de eerste plaats wordt gedacht aan de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de uitvoeringsinstanties werknemersverzekeringen. Samenwerking met deze organisaties is cruciaal voor een activerend arbeidsmarktbeleid. Daartoe is ook een verplichting tot samenwerking in de onderhavige wet opgenomen.

     De gemeenten zullen bij het opstellen van hun beleidsplannen ook de medewerking nodig hebben van onder andere scholings- en vormingsinstituten, sociaal-cultureel werk, regionale werkgevers- en werknemersorganisaties, kinderopvang en zorginstellingen, zodat optimaal gebruik kan worden gemaakt van de aanwezige deskundigheid en van de beschikbare voorzieningen.

4.2. Zorg en hulpverlening

     Het instrument van zorg en hulpverlening maakt feitelijk geen deel uit van het Wiw-instrumentarium. Het verdient toch aparte vermelding, omdat voor een deel van de personen die tot de doelgroep kunnen worden gerekend vanwege een persoonlijke problematiek (vooralsnog) geen enkele mogelijkheid bestaat om hen maatschappelijk te activeren. De problemen kunnen betrekking hebben op fysieke, psychische, sociale of maatschappelijke aspecten of een combinatie hiervan. Eerst zal met inschakeling van hulpverlenings- en zorginstellingen getracht moeten worden deze problemen te reduceren. Voor een deel van deze personen zal de hulpverlening een permanent karakter hebben of zal sprake zijn van een permanent verblijf in een zorginstelling. Voor anderen zal echter na verloop van tijd de mogelijkheid ontstaan om in meer of mindere mate weer volledig deel te nemen aan het maatschappelijk leven. Het is hierbij van belang dat de gemeenten in overleg met de hulpverlening en de zorginstellingen nagaan welk traject kan worden bewandeld om de personen, voor wie dat mogelijk is, te activeren en aan activiteiten te laten deelnemen. Het is overigens niet de bedoeling dat de in het kader van de Wiw aan gemeenten beschikbaar gestelde middelen worden ingezet voor inkoop van zorg. Betrokken instellingen worden immers regulier gefinancierd.

     Speciale aandacht moet worden besteed aan de werkloze jongeren onder de 23 jaar. Voor deze jongeren wordt een daadwerkelijk sluitende benadering nagestreefd. Deze sluitende benadering strekt zich ook uit tot de jongeren die (vooralsnog) niet beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt vanwege met de persoon verbonden problemen. Uit het dossier van de jongeren moet altijd blijken welk traject wordt bewandeld om de jongere te activeren. Nadrukkelijk wordt hierbij gesteld dat ook een hulpverleningsprogramma, bijvoorbeeld ten aanzien van verslavingsproblemen, als zodanig wordt aangemerkt. Onder andere kan worden aangegeven welke voorwaarden aan de bijstandverlening zijn verbonden om deze problematiek op te lossen.

     rblz.|21| De gemeenten hebben natuurlijk geen inhoudelijke bemoeienis met deze zorgtrajecten. Dit is de competentie van de zorginstellingen. In de gemeentelijke dossiers dient alleen te worden vastgelegd dat aanmelding voor een zorgtraject heeft plaatsgevonden, de aard van het traject en de termijn waarop naar verwachting een herbeoordeling van de arbeidsmogelijkheden aan de orde zal zijn. De mogelijkheden op dit terrein worden begrensd door de beschikbare capaciteit in de zorg. Gemeenten kunnen natuurlijk nooit worden aangesproken op het niet uitvoeren van trajecten vanwege een wachtlijstproblematiek in bepaalde zorgsectoren.
     De totstandkoming in 1998 van de Bureaus voor Jeugdzorg op provinciaal en grootstedelijk niveau, die worden belast met de indicering en plaatsing van jongeren in curatieve zorgprogramma’s, biedt de gemeenten het kader waarbinnen zorgtrajecten voor bedoelde categorie jongeren kunnen worden uitgezet.

     Het kabinet acht het onaanvaardbaar dat jonge mensen worden afgeschreven of aan hun lot worden overgelaten. Het is primair de verantwoordelijkheid van de gemeenten om de noodzakelijke inspanning te leveren voor alle jongeren onder 23 jaar om hen bij het maatschappelijk leven betrokken te houden en hen waar mogelijk door te laten stromen naar reguliere arbeid. Alleen op deze wijze kan een sluitende benadering succesvol zijn.

4.3. Sociale activering

     Met sociale activering wordt gedoeld op het beleid voor kanslozen op de arbeidsmarkt van wie verwacht kan worden dat een toeleidingstraject in welke vorm dan ook niet op een overzienbare termijn tot uitstroom naar de arbeidsmarkt kan leiden.
     De activiteiten zijn er in eerste instantie op gericht de betrokkene een zinvolle invulling van het bestaan te geven en het contact met de maatschappij in stand te houden of te herstellen. De activiteiten die in dat kader worden verricht, kunnen van velerlei aard zijn. Het kan hierbij gaan om activiteiten die van gemeenschappelijk nut zijn voor de samenleving, maar ook om activiteiten die alleen nuttig zijn voor het welzijn en de ontwikkeling van betrokkene zelf. In dit verband kan worden gedacht aan vrijwilligerswerk, buurtwerk, enzovoorts.
     Ook stageachtige activiteiten bij een reguliere werkgever zijn met het oog op het wennen aan een werksituatie denkbaar als opstap naar een traject richting arbeidsmarkt, met dien verstande dat de activiteiten niet commercieel mogen zijn en dat voorop moet blijven staan dat niet de werkgever maar de betrokkene zelf er beter van wordt, in die zin dat hij uit zijn isolement komt of vaardigheden opdoet zodat zijn positie op de arbeidsmarkt verbetert.
     De betrokkene krijgt door deelname aan de activiteiten zijn gevoel van eigenwaarde en zelfvertrouwen terug. Een sociaal isolement en de spiraal naar beneden naar een verdergaande marginalisering worden doorbroken. Sociale activering richt zich daarmee op personen die niet voor de (andere) instrumenten op het gebied van toeleiding naar de arbeidsmarkt in aanmerking komen.

     Eerder was het al mogelijk dat bijstandsgerechtigden met behoud van uitkering onbetaalde activiteiten verrichtten, maar de gemeente speelde hierbij geen initiërende rol. Het initiatief ging uit van de uitkeringsgerechtigde zelf. Vanaf 1 januari 1996 kunnen door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen gemeenten bij wijze van experiment op grond van artikel 144 Abw een structurele aanpak ontwikkelen voor de groep uitkeringsgerechtigden die (nog) geen reëel uitzicht op betaalde arbeid heeft. De bedoeling van deze experimenten is na te gaan op welke punten de bijstandswet gewijzigd zou moeten worden om bijstandsgerechtigden rblz.|22| meer te activeren. Pas nadat de resultaten hiervan bekend zijn, zal nagegaan worden of en welke onderdelen in de Wiw opgenomen kunnen worden. De experimenten op basis van artikel 144 Abw staan momenteel alleen open voor gemeenten die toestemming hebben gekregen om een bijstandsexperiment uit te voeren.

     Om langdurig werklozen te stimuleren om deel te nemen aan activiteiten met behoud van uitkering kunnen gemeenten een premie in het vooruitzicht stellen. Deze premie zal, indien een goedgekeurd experimentvoorstel daarin voorziet, niet op de uitkering gekort worden. De premies kunnen bestempeld worden als uitvoeringskosten van de activering.
     De Wiw biedt binnen het hiervoor geschetste kader de mogelijkheid om premies voor deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten in het kader van sociale activering uit het gemeentelijk Werkfonds te financieren. Voorheen betaalden gemeenten de premies uit de incentivegelden uit het Fonds Sociale Vernieuwing. Het ligt evenwel in de rede deze incentivemiddelen nu in te passen in het gemeentelijk Werkfonds.

     De doelgroep van sociale activering beperkt zich tot de "blijvers in de bijstand" voor wie de instrumenten van activerend arbeidsmarktbeleid op korte termijn geen oplossing bieden en voor wie de afstand tot de arbeidsmarkt vooralsnog onoverbrugbaar is. Bij de experimenten wordt ervan uitgegaan dat de uitkeringsgerechtigde pas voor deelname aan activiteiten met behoud van uitkering in aanmerking komt als men één jaar werkloos is dan wel in andere opzichten als kansarm kan worden aangemerkt.

     Overigens kunnen gemeenten de activiteiten die in artikel 3 genoemd worden wel op individuele basis toestaan mits voldaan wordt aan de verplichtingen die de bijstandswet over het algemeen aan het ontvangen van een bijstandsuitkering verbindt. Dat betekent bijvoorbeeld dat de bijstandsgerechtigde geen vrijstelling van de sollicitatie- en arbeidsplicht heeft. Premies die hij eventueel ontvangt voor vrijwilligerswerk dienen in mindering op de uitkering te worden gebracht. Bovendien mag deelname uitsluitend op vrijwillige basis plaatsvinden

     Een goede indicering is van groot belang. Gemeenten dienen te voorkomen dat het verrichten van onbetaalde activiteiten met behoud van uitkering tezamen met een premie zou leiden tot het niet aanvaarden van gesubsidieerde of reguliere arbeid omdat men daardoor een hoger inkomen kan verwerven dan bij een reguliere of gesubsidieerde baan. Wanneer uit de evaluatie van de bijstandsexperimenten zou blijken dat zich op dit punt ongewenste effecten voordoen, dan kunnen in de Abw nadere condities worden opgenomen.

4.4. Educatie en scholing

     Uit diverse onderzoeken blijkt dat één van de kenmerken van de groep langdurig werklozen is dat zij een lage of afgebroken opleiding hebben. Dit is één van de oorzaken waardoor langdurig werklozen moeilijker aan werk kunnen komen. Onderkend moet worden dat educatie en scholing een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de doelstellingen van de Wiw. Het is dan ook zaak dat gemeenten op dit punt een actief beleid voeren en hiertoe intensief samenwerking zoeken met opleidingsinstituten.

     Educatie vormt onder andere een voortraject voor het beroepsonderwijs, richt zich op maatschappelijke en sociale redzaamheid en op algemene ontplooiing. De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) onderscheidt de volgende opleidingen/educatie:
rblz.|23| - opleidingen voortgezet algemeen volwassenenonderwijs, bedoeld in de artikelen 7 tot en met 9 van de Wet op het voortgezet onderwijs;
- opleidingen gericht op breed maatschappelijk functioneren;
- de opleiding Nederlands als tweede taal I en II;
- andere opleidingen gericht op sociale redzaamheid.

     Educatie kan niet in de plaats treden voor scholing, maar heeft wel een functie in het schoolbaar of bemiddelbaar maken van werkzoekenden. Binnen de bredere educatiedoelstelling kan educatie voor een deel van de Wiw-doelgroep een rol vervullen in het kader van activering of - met name aan het begin van een traject - in de toeleiding naar een gesubsidieerde of reguliere arbeidsplaats.

     Scholing dient in het kader van de Wiw de volgende doelen c.q kan hieraan een bijdrage leveren: voorbereiding voor het functioneren op een gesubsidieerde arbeidsplaats, voorbereiding voor rechtstreekse uitstroom naar een reguliere arbeidsplaats of uitstroom vanaf een gesubsidieerde arbeidsplaats. Scholing moet dus zijn gericht op het verbeteren van de perspectieven op arbeidsinschakeling. Bij voorkeur op een reguliere arbeidsplaats, maar waar dat niet mogelijk is op een gesubsidieerde arbeidsplaats. Het belang van scholing wordt zo groot geacht dat de Wet inschakeling werkzoekenden op dit punt, anders dan in de JWG of banenpoolregeling, geen restricties aan gemeenten oplegt. Binnen de beschikbare middelen staat het de gemeenten vrij het instrument van scholing in te zetten, voor zover is vastgesteld dat onvoldoende of verkeerde scholing de kansen op reguliere arbeid ernstig beperkt of de vervulling van een gesubsidieerde baan belemmert.

     In verband met de beperkte beschikbaarheid van middelen is het wel zaak dat de gemeenten educatie en scholing efficiënt inzetten. Dat wil zeggen dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande voorzieningen en middelen. Hierbij moet worden bedacht dat op het terrein van educatie en beroepsonderwijs aan de aanbodzijde een verscheidenheid aan instellingen actief is. Bovendien bieden diverse combinaties van leren en werken mogelijkheden om een vaste plaatst op de arbeidsmarkt te verwerven. Met de WEB en de nieuwe Arbeidsvoorzieningswet 1996 neemt de variatie in instroompatronen alleen maar verder toe. Het streefdoel is een breed scala van (beroeps-)educatieve activiteiten en voorzieningen met een hoge arbeidsmarktrelevantie.

Benutting van bestaande mogelijkheden

     Er is een aantal wegen te onderkennen waarlangs de gemeente de nodige educatie en scholing kan verkrijgen uit het totaalaanbod.

     Allereerst is er de reguliere volwasseneneducatie. Met ingang van 1 januari 1997 kent de Minister van OCW jaarlijks aan de gemeenten een rijksbijdrage toe ten behoeve van volwasseneneducatie. De bijdrage wordt berekend op basis van onder andere het aantal volwassen inwoners, opleidingsniveau en etnische achtergrond van die inwoners. Het gemeentebestuur besluit welke bedragen worden toegekend aan activiteiten, te onderscheiden naar de opleidingen die de WEB noemt. In voorkomende gevallen verdeelt de gemeente de bedragen ook naar doelgroepen. De gemeente kent deze bedragen toe aan één of meer (door OCW bekostigde) instellingen op basis van een overeenkomst tussen gemeentebestuur en bevoegd gezag van de instelling.

     Binnen de beschikbare financiële kaders kunnen gemeenten in de tweede plaats met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie afspreken welke rblz.|24| cliënten voor een traject, bestaande uit scholing, begeleiding en werkervaring, in aanmerking komen. In dit verband is van belang vast te stellen dat de inzet van Arbeidsvoorziening op dit punt in het kader van de Wiw niet verandert. Uitgangspunt is dat waar in het verleden arbeidsvoorzieningsmiddelen voor scholing van langdurig werklozen en jongeren werden ingezet, dat ook na inwerkingtreding van de Wiw zal gebeuren.
     Daarnaast worden aan een aantal gemeenten financiële middelen beschikbaar gesteld om activiteiten gericht op de arbeidstoeleiding van moeilijk plaatsbare uitkeringsgerechtigden (waaronder scholing) bij Arbeidsvoorziening in te kopen. Gezien het tijdelijke karakter van deze regeling is vooralsnog van inpassing in de onderhavige wet afgezien. Een vierde mogelijkheid is het aanvullend inkopen bij Arbeidsvoorziening, het regulier onderwijs (contractactiviteiten) of op de particuliere markt.

Relatie met het leerlingwezen

     In de Jeugdwerkgarantiewet was een combinatie van JWG-dienstbetrekking met een leerovereenkomst in het kader van het leerlingwezen niet toegestaan. Als argument hiervoor gold dat het leerlingwezen als voorliggende voorziening voor de Jeugdwerkgarantiewet is aangemerkt. Jongeren dienden enerzijds bij voorkeur uit de Jeugdwerkgarantiewet te worden gehouden door het realiseren van een plaatsing in het leerlingwezen en anderzijds zo snel mogelijk uit de Jeugdwerkgarantiewet te stromen naar het leerlingwezen. Het gevaar werd groot geacht dat werkgevers hun verantwoordelijkheid voor het leerlingwezen zouden afwentelen op gemeenten indien ook een JWG-garantieplaats als praktijkplaats voor het leerlingwezen zou kunnen worden aangemerkt. Van gemeentelijke zijde is evenwel herhaaldelijk aangedrongen op een combinatiemogelijkheid van JWG en leerlingwezen. Deze combinatie werd door de gemeenten als uitstroominstrument bij uitstek aangemerkt.

     Om na te gaan of het leerlingwezen inderdaad als effectief uitstroominstrument voor de JWG kan worden toegepast, is onder stringente voorwaarden aan een aantal gemeenten een uitstroomexperiment toegestaan. Aan de experimenten zijn onder andere de volgende voorwaarden verbonden:
- de experimenten hebben betrekking op een beperkt aantal jongeren;
- het gaat hierbij om jongeren die gedurende minimaal één jaar een JWG-dienstbetrekking hebben gehad;
- de combinatie JWG en leerlingwezen fungeert nadrukkelijk als uitstroominstrument;
- met de inlenende werkgever wordt schriftelijk overeengekomen dat deze de jongere na de helft van de duur van de leerovereenkomst - meestal één jaar - in combinatie met de arbeidsovereenkomst overneemt, zodat de jongere uitstroomt uit de JWG.

     Het kabinet acht het belang van het verkrijgen van een startkwalificatie als basis voor een duurzame plaats op de arbeidsmarkt zo groot dat het in principe bereid is om het leerlingwezen als uitstroominstrument in het kader van de Wiw voor alle gemeenten toe te staan. Het is daarbij de verantwoordelijkheid van de gemeenten om goede afspraken te maken met Arbeidsvoorziening, teneinde verdringing van het reguliere leerlingwezen zoveel mogelijk te beperken.
     In eerste instantie wordt de inzet van het leerlingwezen toegestaan onder dezelfde condities als in het genoemde experiment. De uitkomst van de evaluatie van het experiment moet echter uitwijzen of deze uitstroommogelijkheid ook definitief in de Wiw kan worden opgenomen en op welke wijze dit moet worden vormgegeven. Daartoe wordt de rblz.|25| nadere invulling van de combinatie Wiw en leerlingwezen bij lagere regelgeving vastgesteld, zodat aanpassing van de vormgeving aan de uitkomsten van het lopende experiment eenvoudig kan worden gerealiseerd.

4.5. Samenhang tussen het Wiw-instrumentarium en de Algemene bijstandswet

     In de notitie "Stroomlijning van gesubsidieerde arbeid" heeft het kabinet aangegeven dat het voor wat betreft de afbakening tussen de Wiw en Abw een situatie voor ogen staat waarin de Algemene bijstandswet met name de individugerichte aspecten omvat, in casu de uitkeringsvoorwaarden. De instrumentering van activiteiten gericht op sociale activering en arbeidsinpassing zouden een plaats moeten krijgen in de Wet inschakeling werkzoekenden.

Arbeidsverplichtingen

     In de per 1 januari 1996 in werking getreden nieuwe Abw heeft de activerings- en uitstroomfunctie ervan een prominente plaats gekregen. Centraal uitgangspunt hierbij is dat in beginsel een ieder de arbeidsverplichtingen krijgt opgelegd, tenzij de gemeente oordeelt dat omstandigheden aanwezig zijn die een individuele gehele of gedeeltelijke ontheffing rechtvaardigen.
     Het moge duidelijk zijn dat de effectiviteit van de inspanningen, gericht op arbeidsinpassing van werkloze werkzoekenden, mede wordt bepaald door de bereidheid van deze groep om zich open te stellen voor aanbiedingen richting arbeidsmarkt. Een passieve of onwillige houding van de werkzoekende frustreert dit proces. Daarnaast zou een dergelijke houding in strijd zijn met de aan de bijstand verbonden verplichtingen.

     Een aanbod voor gesubsidieerde arbeid op grond van de Wiw kan, in aansluiting op het uitgangspunt zoals dat in de bijstand staat verwoord, worden gedaan voor zover het betreffende arbeidsaanbod is berekend voor de krachten en bekwaamheden van de belanghebbende, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd. Toetsing moet plaatsvinden aan de (aangepaste) Richtlijn passende arbeid 1996, zoals deze samen met het Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici (Stb. 1995, 604) per 1 januari 1996 van kracht is.

     In dat kader zijn een tweetal aspecten van belang:
- in de richtlijn wordt aangegeven dat van betrokkene versneld een bredere opstelling mag worden verwacht wanneer het werkloosheidsrisico (dat wil zeggen de kans op langdurige werkloosheid) door de uitvoeringsorganen als aanzienlijk wordt ingeschat;
- op grond van de AMvB passende arbeid geldt dat voor schoolverlaters, waaronder "schoolverlatende" academici, vanaf het moment van werkloosheid alle arbeid passend is.

     Gezien de doelgroep van de Wiw kan worden vastgesteld dat een aanbod van een dienstbetrekking in de zin van de Wiw over het algemeen als passend moet worden beschouwd. Het betreft hier immers een aanbod dat is toegesneden op de individuele mogelijkheden van de betreffende persoon. Een weigering van betrokkene tot aanvaarding van een dergelijk aanbod kan worden beschouwd als het niet nakomen van de aan de bijstand verbonden verplichtingen en zal derhalve, tenzij individuele omstandigheden anders uitwijzen, moeten leiden tot een korting op de uitkering.
     rblz.|26| Op het verwijtbaar niet deelnemen aan voorzieningen op grond van deze wet zijn de algemene sanctiebepalingen van de Abw, Ioaw en Ioaz van toepassing.
     Met het vervallen van de Jeugdwerkgarantiewet is tevens de noodzaak voor een bijzondere sanctiebepaling in de Abw met betrekking tot jongeren komen te vervallen. Indien de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid inwerking is getreden, zal de sanctie op het niet aanvaarden van passende arbeid of verwijtbare werkloosheid (thans een gedeeltelijke weigering van 20% gedurende twee maanden) worden gewijzigd in een volledige weigering gedurende één maand [zie Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz, red.].

     Ook ten aanzien van de experimenten met activiteiten met behoud van uitkering is het sanctiebeleid van belang. Wanneer het activeringsbeleid in dit kader is gericht op toeleiding (op langere termijn) naar betaald werk en deel uitmaakt van een individueel trajectplan, dan kan dit verplicht opgelegd worden. Deelname kan gezien worden als een verplichting voor de uitkeringsgerechtigde om al het mogelijke te doen om uit de uitkeringssituatie te geraken. Zolang er sprake is van activering ter voorkoming van sociaal isolement kan deelname niet als verplichting aan betrokkene worden opgelegd. Voor betrokkenen is er slechts een geringe kans dat zij in een zelfstandige bestaansvoorziening kunnen voorzien. Het ligt in de rede om in deze situatie slechts vrijwillige deelname te stimuleren.

Incentives

     Niet alleen negatieve prikkels zijn echter van belang. Ook positieve prikkels kunnen een bijdrage leveren aan de vergroting van de uitstroom. Aparte vermelding verdient in dit kader het per 1 oktober 1994 gedecentraliseerde incentivebudget. In dit verband kan gewezen worden op de mogelijkheid van de gemeente om een eenmalige premie, die door derden aan belanghebbende wordt verstrekt voor het voltooien van een noodzakelijke scholing of opleiding, buiten beschouwing te laten voor zover een bedrag van (per 1 januari 1996) ƒ2100,- niet wordt overschreden. De vrijlating kan, gezien het karakter daarvan, alleen een scholing of opleiding betreffen die noodzakelijk wordt geacht voor de arbeidsinschakeling.

     Daarnaast heeft de vrijlating betrekking op het gehele scholingstraject dat door de bijstandsgerechtigde moet worden gevolgd om zijn arbeidskansen te vergroten. Daarnaast worden alle inkomsten uit arbeid volledig van de uitkering afgetrokken. Gemeenten hebben vanaf die datum de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid te bepalen in welke gevallen zij voor werkaanvaarding of deeltijdwerk een beloning geven in de vorm van een premie die tot een maximum van ƒ3240,- per jaar niet in mindering wordt gebracht op de bijstandsuitkering. Het incentivebudget maakt thans deel uit van de middelen ten behoeve van de bekostiging van de Wiw.

     Ten tijde van het opnemen van het incentivebudget in het Fonds Sociale Vernieuwing is bepaald dat geen premies kunnen worden verstrekt bij "uitstroom" naar een JWG- of banenpoolplaats. Redenen hiervoor waren enerzijds dat doordat feitelijk een arbeidsplaats aan de doelgroepen van de betreffende regelingen ter beschikking wordt gesteld, een premie daarmee overbodig wordt en anderzijds dat indien een periodieke premie zou worden vrijgelaten, dit de uitstroom vanuit additionele arbeid naar reguliere arbeid zou belemmeren. Gezien de grote mate van beleidsvrijheid voor gemeenten bij de toepassing van de voorzieningen in het kader van de Wiw wordt deze beperking niet noodzakelijk geacht. Het behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de gemeenten bij de toepassing van het incentivebeleid te voorkomen dat structurele rblz.|27| blokkades voor een potentiële doorstroming naar regulier betaald werk worden opgeworpen.

Kinderopvang

     Voor diegenen uit de onder artikel 2 van deze wet genoemde personen die als alleenstaande ouder de zorg hebben voor één of meer kinderen in de leeftijd van 0 tot 12 jaar kan het niet hebben van een goede opvang voor deze kinderen belemmerend werken bij het aanvaarden van werk of scholing. Bovendien is in de praktijk gebleken dat er juist voor deze doelgroep te weinig kinderopvangplaatsen zijn en met name die opvangplaatsen die aansluiten op de behoefte van deze doelgroep: namelijk buitenschoolse opvang. Het is dus zaak dat deze ouders de gelegenheid krijgen hun kinderen bij een kinderopvanginstelling te plaatsen als zij werk aanvaarden of scholing gaan volgen. Daar deze ouders óf nog in een uitkeringssituatie blijven (bij scholing of laagbetaald deeltijdwerk) óf werk aanvaarden waar het verschil met de uitkering vooralsnog gering is, kan niet verwacht worden dat zij zelf deze opvang betalen of dat zij een aanzienlijke eigen bijdrage betalen. Het kabinet heeft dan ook besloten om in deze wet de bestaande Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders 1996 te incorporeren en de gemeenten de mogelijkheid te geven ten behoeve van de doelgroep extra kinderopvangplaatsen - dat wil zeggen bovenop de bestaande kinderopvangplaatsen die gefinancierd worden vanuit de naar de gemeenten gedecentraliseerde VWS-middelen - te bekostigen.
     In 1996 is een structureel bedrag van ƒ85 miljoen voor de gemeenten ter beschikking gekomen ter financiering van de realisatie van kinderopvangplaatsen door de gemeenten. De onderbouwing van deze financiering was gelegen in het feit dat daarmee de uitstroom uit de uitkering van alleenstaande ouders met jonge kinderen werd bevorderd. Deze koppeling staat ook onder deze nieuwe wet voorop. Het gaat om de bevordering van uitstroom en daarmee om het terugdringen van de uitkeringslasten.
     Tevens is de financiering gekoppeld aan het scheppen van capaciteit aan kinderopvang. In deze wet is om deze redenen gekozen voor een oormerken van de oorspronkelijk structureel ter beschikking gestelde ƒ85 miljoen voor het genoemde doel van het scheppen van kinderopvangplaatsen voor deze specifieke doelgroep.

Inkomensvoorziening voor jongeren die deelnemen aan activiteiten

     Gelet op de activerende werking van de nieuwe Algemene bijstandswet ligt het in de rede om jongeren die nog niet kunnen worden geplaatst op een Wiw-dienstbetrekking, maar bijvoorbeeld eerst scholing moeten volgen, voor hun inkomensvoorziening afhankelijk te laten van een uitkering. In de meeste gevallen zal dit betekenen een uitkering ingevolge de Abw.

     Door de gekozen financieringssystematiek voor de Wet inschakeling werkzoekenden biedt deze wet tezamen met de Algemene bijstandswet het raamwerk voor de realisatie van de sluitende benadering. Voordeel van deze financieringssystematiek is in de eerste plaats dat hiermee de sluitende benadering automatisch ook van toepassing wordt op alle jongeren die voorheen niet in de Jeugdwerkgarantiewet terechtkwamen maar in de bijstand. In de tweede plaats wordt bewerkstelligd dat binnen de Wet inschakeling werkzoekenden geen onderscheid wordt aangebracht ten aanzien van jongeren en volwassenen: degenen met een dienstbetrekking ontvangen een loon, degenen die zijn aangewezen op een andere activiteit zijn voor hun inkomensvoorziening aangewezen op een uitkering.

     rblz.|28| Ook voor gemeenten leidt de gekozen financieringssystematiek tot een heldere structuur. Voor degenen die werken, kan de gemeente het basisbedrag declareren; eventueel aanvullende kosten voor de Wiw-dienstbetrekkingen kunnen worden betaald uit het Werkfonds (zie hoofdstuk 7). Voor degenen die (nog) geen Wiw-dienstbetrekking hebben, kan de uitkering, voor zover van toepassing, worden gedeclareerd, terwijl incentives en kosten van activiteiten worden gefinancierd uit het Werkfonds.

Beleidsplan en verslaglegging in het kader van de Abw

     Voor een verbetering van de uitvoering van het activeringsbeleid van gemeenten is het noodzakelijk dat gemeenten op planmatige wijze de hoofdlijnen ervan vastleggen en in een jaarlijks verslag verantwoording over de uitvoering afleggen. Om die reden zijn de verplichting tot het maken van een beleidsplan en verslaglegging in de Abw opgenomen.

     In het beleidsplan moeten de accenten die lokaal - in relatie tot de eigen gemeentelijke problematiek en de kenmerken van het eigen bestand - worden aangebracht tot uitdrukking komen. Hierbij kan mede gedacht worden aan het door de gemeente te voeren beleid met betrekking tot incentives (conform de wet vast te leggen in een verordening), het beleid ten aanzien van passende arbeid en sancties, de wijze waarop heronderzoeken een plaats krijgen in het activeringsbeleid e.d. Tevens zal moeten worden aangegeven hoe de samenwerking met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in de praktijk wordt vormgegeven en dat c.q. op welke wijze afstemming met het regionaal beleidsplan RBA [Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening, red.] heeft plaatsgevonden. Met betrekking tot de invulling van de samenwerking gaan de gedachten uit naar elementen als gezamenlijke overeenstemming over de aard en wijze van diagnosestelling en de daarbij te hanteren criteria, de criteria op basis waarvan een categorie-indeling van de werkloze werkzoekenden plaatsvindt, de opstelling van en het aantal in uitvoering te nemen trajectplannen, de verantwoordelijkheidsverdeling binnen het traject, etc.

     Op deze wijze geeft het gemeentelijk beleidsplan, als schriftelijke neerslag van de op de lokale maat toegesneden aanpak, een overzicht van het lokale activerend arbeidsmarktbeleid en kan daarmee tevens gebruikt worden als toetsingskader op welke wijze aan een dergelijk beleid vorm en inhoud wordt gegeven. Daarnaast fungeert het beleidsplan als "aanjager" voor de lokale politieke discussie over het gemeentelijk beleid dienaangaande; het beleidsplan dient immers door het gemeentebestuur te worden vastgesteld.

5. Het instrumentarium: detacheringen en werkervaringsplaatsen

5.1. Inleiding

     Gesubsidieerde arbeid als onderdeel van het gemeentelijke activerend arbeidsmarktbeleid heeft zich in de achterliggende jaren stormachtig ontwikkeld. Vanaf 1987 zijn, eerst via de Tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren en vanaf 1991 in meeromvattende vorm via de Jeugdwerkgarantiewet, op grote schaal garantieplaatsen gezocht en gevonden waarop jongeren werkervaring kunnen opdoen ter vergroting van hun kansen op intrede in het reguliere arbeidsproces. In 1995 waren gemiddeld ruim 21 000 jongeren in het kader van de JWG werkzaam. Parallel aan de totstandkoming van deze detacheringsplaatsen van jongeren maar qua vormgeving en invulling los daarvan, heeft zich een vergelijkbaar instrumentarium ontwikkeld voor langdurig werklozen. Vanaf 1989 is in een drietal steden de creatie van rblz.|29| arbeidsplaatsen beproefd als bijdrage in de bestrijding van langdurige werkloosheid. Vanaf 1990 bouwt de banenpoolregeling op deze start voort. De aangeboden banen beogen enerzijds een gelegenheid te bieden om werkervaring op te doen en anderzijds langdurig werklozen die geen kans meer hebben op reïntegratie in de reguliere arbeidsmarkt de gelegenheid te bieden via arbeid een inkomen te verwerven. Ook in het kader van de banenpoolregeling waren in 1995 gemiddeld ruim 21 000 deelnemers werkzaam.

     Het gemeentelijk instrumentarium in het kader van de JWG en de banenpoolregeling gaat uit van de detacheringsconstructie. De deelnemers hebben een arbeidsovereenkomst met een uitvoeringsorganisatie en worden vervolgens ingeleend door een reguliere werkgever. Op een groot aantal punten verschillen de regelingen van elkaar. Onder invloed van knelpunten die zich in de uitvoeringspraktijk voordeden, zijn de beide regelingen bovendien herhaaldelijk en over het algemeen onafhankelijk van elkaar aangepast, met als gevolg een sterke toename van de regeldichtheid. Geleidelijk is voor deelnemers, werkgevers en de betrokken uitvoerende instanties een situatie ontstaan die wordt gekenmerkt door een belangrijke mate van ondoorzichtigheid. de onderhavige wet stelt daarvoor eenduidige en sterk vereenvoudigde regelgeving in de plaats.

5.2. Wiw-dienstbetrekking

     De Wiw-dienstbetrekking vormt voor de gemeente het belangrijkste instrument om personen die behoren tot de doelgroep werkervaring te laten opdoen. De Wiw-dienstbetrekking is er enerzijds opgericht om werknemers door middel van arbeid zodanig te kwalificeren dat zij kunnen doorstromen naar regulier werk, anderzijds stelt de dienstbetrekking personen zonder doorstroomperspectief in de gelegenheid maatschappelijk relevante arbeid te verrichten.

     De Wiw-dienstbetrekking is een voortzetting van het instrumentarium dat ook deel uitmaakte van de banenpoolregeling en de JWG, namelijk de mogelijkheid om met langdurig werklozen of werkloze jongeren een dienstbetrekking aan te gaan teneinde hen arbeid te laten verrichten en werkervaring te laten opdoen bij een inlenende werkgever. Het verschil met een Wiw-dienstbetrekking is dat deze laatste deel uitmaakt van een veel breder instrumentarium, zoals geschetst in hoofdstuk 4, dat deels gelijktijdig kan worden ingezet. De combinatie van een dienstbetrekking met scholing en financiële incentives vormt daarvan het meest voor de hand liggende voorbeeld. Ook kan de Wiw-dienstbetrekking een schakel zijn in een langer traject, dat bijvoorbeeld bestaat uit het volgen van scholing, vervolgens een dienstbetrekking en ter afsluiting een werkervaringsplaats en doorstroming naar een reguliere arbeidsplaats. In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op de inhoud van de dienstbetrekking.

     Ook vanuit de bekostigingssystematiek geredeneerd, vormt de dienstbetrekking het belangrijkste onderdeel in het Wiw-instrumentarium. Het grootste deel van de middelen die in het kader van deze wet kunnen worden ingezet, zullen immers worden aangewend voor de financiering van de dienstbetrekkingen. Bovendien wordt de omvang van de middelen die aan gemeenten voor de uitvoering van de Wiw worden toegedeeld in hoge mate bepaald door het aantal dienstbetrekkingen.

5.3. Werkervaringsplaatsen

     In dezelfde periode dat voor de gemeenten het detacheringsinstrumentarium werd ontwikkeld en uitgebouwd, kreeg de rblz.|30| Arbeidsvoorzieningsorganisatie de beschikking over de Kaderregeling arbeidsinpassing (KRA, Stcrt. 1995, 45 en 251). Deze regeling stelt personen die langer dan twaalf maanden werkloos zijn in de gelegenheid werkervaring op te doen op additionele arbeidsplaatsen in de markt- of in de collectieve sector. De regeling kan worden gecombineerd met de afdrachtskorting lage lonen en langdurig werklozen op grond van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (WVA). De financiële tegemoetkoming voor een werkgever die een langdurig werkloze op een werkervaringsplaats in dienst neemt, bestaat uit de afdrachtskorting langdurig werklozen van ƒ4500,- per jaar en een eenmalige subsidie op grond van de werkervaringsplaatsenregeling van ƒ7500,- tot ƒ15 000,- in de marktsector en ƒ22 000,- in de collectieve sector. Een werkervaringsplaats duurt ten minste zes en maximaal twaalf maanden. De regeling kan alleen op basis van een CAO-afspraak of op basis van een afspraak tussen werkgever, werknemer en ondernemingsraad (of daarmee gelijkgestelde personeelsvertegenwoordiging) worden toegepast. Aan de werknemers op werkervaringsplaatsen wordt meestal een CAO-loon betaald dat veelal net boven het wettelijk minimumloon ligt.

     In de eerste jaren is de regeling op redelijk ruime schaal toegepast. In de jaren 1990-1992 bedroeg het aantal nieuwe toepassingen ruim 6000, waarvan twee derde in de collectieve sector. De effectiviteit van de werkervaringsregeling was in die periode groot. 63% van de mensen die op een werkervaringsplaats werden geplaatst, had na gemiddeld twee jaar nog een baan; voor de controlegroep lag dit percentage op 28%. Het instrument had derhalve een duurzaam netto-effect op de plaatsingskans van langdurig werklozen.

     Ook nu nog wordt door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie groot belang gehecht aan werkervaringsplaatsen. In het Landelijk beleidsplan 1996 van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt aangegeven dat werkervaring in het kader van toeleidingstrajecten en in het kader van sectoraal beleid een belangrijk onderdeel van het instrumentarium van Arbeidsvoorziening is, zodat RBA’s zijn gehouden voldoende mogelijkheden daartoe open te houden. Tegelijkertijd is echter de ruimte voor het aangaan van verplichtingen via de KRA verlaagd tot circa ƒ7 miljoen en zijn de regionale besturen niet langer verplicht daadwerkelijk een budget voor de KRA in de begroting op te nemen. Voor 1996 worden landelijk niet meer dan 300 toepassingen verwacht.

     De verminderde inzet van de KRA is in belangrijke mate een gevolg van een herijking van de prioriteitstelling binnen de begroting van Arbeidsvoorziening. De relatief hoge kosten van werkervaringsplaatsen ten opzichte van scholing zijn eveneens debet aan de beperkte inzet van het instrument. Daarbij past de kanttekening dat dit kostenargument alleen geldt vanuit de optiek van Arbeidsvoorziening. Indien ook de kosten in de sociale zekerheid in ogenschouw worden genomen, kunnen de kosten van scholing met behoud van uitkering hoger uitvallen dan de loonkostensubsidie die bij een werkervaringsplaats wordt toegekend.

Werkervaringsplaatsen in het kader van de Wiw

     In de stroomlijningsnotitie is aangeven dat het kabinet in het kader van de onderhavige wet ruimte wil scheppen voor gemeenten om met de in het kader van de Wiw beschikbare middelen werkervaringsplaatsen te bekostigen. Op die manier wordt de gemeenten een aanvullende mogelijkheid gegeven om bij te dragen aan de toeleiding naar de reguliere arbeidsmarkt van kansarme werklozen die een intensief arbeidsinschakelingstraject behoeven. De verwachting is dat een aanzienlijk synergetisch effect zal optreden indien in aansluiting op het rblz.|31| overige instrumentarium, bijvoorbeeld in aansluiting op een detachering, de mogelijkheid kan worden geboden om, bij wijze van opstap naar een reguliere arbeidsplaats, tijdelijk een werkervaringsplaats te subsidiëren. Het is niet de bedoeling dat gemeenten zelf bemiddelingsactiviteiten ter hand nemen.

     De Sociaal-Economische Raad dringt er in zijn advies op aan de middelen die Arbeidsvoorziening voor de KRA beschikbaar heeft niet naar de gemeenten over te hevelen. De Raad wijst in dit verband op de betekenis voor het sectorbeleid van Arbeidsvoorziening en op het gegeven dat zowel het instrument zelf als de daarbij behorende middelen tot de vrije beleidsruimte van het CBA behoren.

     Het kabinet hecht eraan te benadrukken dat inpassing in de Wiw van het instrument werkervaringsplaatsen niet betekent dat Arbeidsvoorziening dergelijke plaatsingen niet zou mogen realiseren. Integendeel, Arbeidsvoorziening wordt in de benutting van het instrument een blijvende rol toegedacht. Ook is het gezien de financiële positie van de organisatie niet de bedoeling de thans voor de KRA beschikbare middelen aan de begroting van Arbeidsvoorziening te onttrekken. Door in de onderhavige wet een mogelijkheid tot bekostiging van de werkervaringsplaatsen in de Wiw te regelen, ontstaan er ruimere financiële mogelijkheden om het instrument in te zetten, ook ten behoeve van het sectorbeleid van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Ook de gemeenten hebben er immers belang bij om langdurig werklozen geplaatst te krijgen op (werkervarings)plaatsen bij reguliere werkgevers. Wil de toepassing van dit instrument succesvol zijn, dan zullen Arbeidsvoorziening en de gemeenten in de uitvoering nauw moeten samenwerken.

     Een dergelijke samenwerking ligt ook in de rede, niet in de laatste plaats omdat het de verantwoordelijkheid van Arbeidsvoorziening is om, in samenspraak met de uitkeringsinstanties, aan te geven welke langdurig werklozen gezien de aard van het toeleidingstraject of gezien het ontbreken van kansen op de reguliere arbeidsmarkt in principe voor gesubsidieerde arbeid in het kader van de Wiw in aanmerking komen (zie paragraaf 5.4). Ook is het bij uitstek Arbeidsvoorziening die de vereiste kennis van de arbeidsmarktsituatie heeft en bij uitstek in staat moet worden geacht om behulpzaam te zijn bij de tenuitvoerlegging van sectorale afspraken over werkervaringsplaatsen.

     Gezien de expertise van Arbeidsvoorziening op dit terrein is het niet wenselijk dat naast Arbeidsvoorziening nieuwe bemiddelingsstructuren ontstaan die met publieke middelen worden gefinancierd. De geschetste rol voor Arbeidsvoorziening bij de toepassing van het werkervaringsinstrument sluit echter niet uit dat de gemeenten met andere arbeidsbemiddelingsorganisaties contracten afsluiten voor de werving van vacatures.

     Het kabinet meent dat in de geschetste benadering de voornaamste bezwaren van de Sociaal-Economische Raad ten aanzien van het voornemen uit de stroomlijningsnotitie zijn weggenomen, doordat de werkervaringsplaatsen blijvend en op ruimere schaal dan thans als onderdeel van het arbeidsvoorzieningsinstrumentarium kunnen worden ingezet. Door de betrokkenheid van Arbeidsvoorziening kan tevens een doelmatige inzet van het instrument worden bevorderd en kan worden voorkomen dat de reguliere arbeidsmarkt wordt verstoord door een oneigenlijk gebruik van loonkostensubsidies.

     Anders dan bij de Wiw-dienstbetrekking hebben de werknemers op een werkervaringsplaats geen dienstverband met de gemeente, maar met een rblz.|32| reguliere werkgever. Dit betekent dat de in de wet vastgelegde vereisten met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden zoals die gelden voor de Wiw-werknemers niet van toepassing zijn voor personen die werkzaam zijn op een werkervaringsplaats. Voor de werknemer op een werkervaringsplaats zijn de arbeidsvoorwaarden van toepassing die gelden voor de sector van zijn werkgever.
     De werkgever die een werkervaringsplaats ter beschikking stelt, ontvangt hiervoor een subsidie van de gemeente. Deze subsidie is bedoeld om de geringere arbeidsprestatie geheel of gedeeltelijk te compenseren, maar kan ook worden aangewend voor de bekostiging van de extra kosten van de werkgever voor begeleiding of scholing. De gemeente ontvangt voor elke gerealiseerde werkervaringsplaats een rijkssubsidie (zie hoofdstuk 7). Deze rijkssubsidie hoeft niet geheel aan de werkgever te worden uitgekeerd, maar kan bijvoorbeeld ook gedeeltelijk worden aangewend voor de inkoop van scholing of arbeidsbemiddeling bij Arbeidsvoorziening of derden.

     Het instrument werkervaringplaatsen kan ook worden ingezet ten behoeve van jongeren. Artikel 5, waarin de werkervaringsplaats juridisch vorm is gegeven, sluit werkloze jongeren immers niet uit. Het traject dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en gemeente gezamenlijk voor iedere jongere vaststellen (artikel 9, eerste lid) kan dus ook bestaan uit de plaatsing op een werkervaringsplaats. In veel gevallen zal een werkervaringsplaats voor een jongere zelfs de voorkeur boven een Wiw-dienstbetrekking hebben, omdat deze meer perspectief biedt op een vast dienstverband bij een reguliere werkgever.

Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden

     Een punt van aandacht is de relatie tussen de onderhavige wet en de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden. De regeling geeft de rijksoverheid de mogelijkheid op experimentele basis en voor de duur van twee jaar bijstandsuitkeringen om te zetten in een vast subsidiebedrag ten behoeve van bepaalde gemeenten, instellingen en organisaties. In totaal is subsidie toegekend voor de realisatie van 20 000 arbeidsplaatsen met het doel inzicht te verwerven in effectieve methoden om langdurig werkloze bijstandsgerechtigden aan betaald werk te helpen.

     De arbeidsplaatsen die in deze experimenten tot stand zijn gekomen, zijn in belangrijke mate vergelijkbaar met de voor de werkervaringsplaatsen gekozen benadering: een reguliere werkgever krijgt voor maximaal twee jaar een subsidie die wordt gefinancierd met de uitkering, waarna de werknemer na twee jaar in vaste dienst treedt.

     Het belangrijkste verschil betreft de rol van de rijksoverheid bij omzetting van uitkeringen in een genormeerd subsidiebedrag. Bij de experimenten ligt het initiatief daartoe bij het Rijk, dat kansrijke initiatieven selecteert. In de onderhavige wet wordt het initiatief voor het gemeentelijk traject bij gemeenten neergelegd.
     De experimenten die thans in uitvoering zijn, zullen onder de bestaande regeling worden gecontinueerd. Voor zover de experimenten aanleiding geven om nadere condities te formuleren ten aanzien van de invulling van werkervaringsplaatsen, zullen deze na de evaluatie van de experimenten in bestuurlijke afspraken met de VNG worden vastgelegd. De positie van de landelijke en regionale experimenten zal op grond van de evaluatie van de experimenten worden bezien.

5.4. Toeleiding naar gesubsidieerde arbeid

     In de stroomlijningsnotitie is aangegeven dat gesubsidieerde arbeid in rblz.|33| het kader van de onderhavige wet alleen bedoeld is voor personen die als onderdeel van een intensief traject voor teruggeleiding naar de arbeidsmarkt noodzakelijk werkervaring moeten opdoen en voor personen die een dermate grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben dat Arbeidsvoorziening voor hen geen adequaat instrumentarium meer beschikbaar heeft.

     De vaststelling of iemand behoort tot de doelgroep voor gesubsidieerde arbeid in het kader van deze wet geschiedt door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in samenwerking met de gemeentelijke sociale dienst of de uitvoeringsinstantie werknemersverzekeringen. Het is de bedoeling dat deze beoordeling onderdeel gaat uitmaken van de gemeenschappelijke intake en aanbodanalyse van uitkeringsgerechtigden die Arbeidsvoorziening, gemeenten en bedrijfsverenigingen thans aan het ontwikkelen zijn in het kader van hun procesgerichte samenwerking. Deze procesgerichte samenwerking heeft betrekking op het volgende.

     De gemeentelijke sociale diensten respectievelijk de uitvoeringsinstanties en Arbeidsvoorziening hebben voor een belangrijk deel een overlappend cliëntenbestand. Inschrijving bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie is immers een voorwaarde voor het verkrijgen van een uitkering. Zowel Arbeidsvoorziening, de sociale diensten als de uitvoeringsinstanties hebben elk hun eigen taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van de uitkeringsgerechtigden, maar ook een belangrijke gemeenschappelijke doelstelling: de bevordering van instroom in het arbeidsproces. Het is daarom gewenst en nodig dat Arbeidsvoorziening en uitkeringsinstanties hun activiteiten met betrekking tot gemeenschappelijke cliënten coördineren en afstemmen. In de Algemene bijstandswet, de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 (Osv 1997) en de nieuwe Arbeidsvoorzieningswet 1996 [Avw 1996, red.] is daartoe een samenwerkingsverplichting opgenomen. De drie partijen zijn nu bezig de samenwerking nader uit te werken.

     Een eerste vereiste is dat de uitkeringsinstantie en het arbeidsbureau eenzelfde opvatting hebben over de positie van de cliënt op de arbeidsmarkt. Arbeidsvoorziening heeft ten behoeve van zijn werkproces een nadere onderverdeling van cliënten in vier fases ontwikkeld en is thans doende deze in te voeren bij de arbeidsbureaus. Bij deze indeling wordt onderscheiden: fase 1, dit zijn personen die direct bemiddelbaar zijn; fase 2, dit betreft personen die na een kort arbeidsinpassingstraject bemiddelbaar zijn; fase 3, dit zijn personen die na een lang en intensief arbeidsinpassingstraject bemiddelbaar zijn; fase 4, personen die (nog) niet bemiddelbaar zijn. Het begrip "fase" wordt gehanteerd om aan te duiden dat een indeling nooit statisch is en kan wijzigen als iemands situatie of positie op de arbeidsmarkt zich wijzigt.
     Deze indeling is door de samenwerkende partijen als basis gekozen voor een gemeenschappelijke intake van de cliënt, waarbij een beeld ontstaat van zijn situatie en mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Hiermee wordt de afstand tot de arbeidsmarkt bepaald en de kans op toetreding vastgesteld. Deze analyse van het aanbod is uitgangspunt voor de verdere gang van zaken.

     Op basis van de gemeenschappelijke intake en analyse van het aanbod ontstaat een overzicht van de personen die (tijdelijk) onbemiddelbaar zijn, dan wel aangewezen zijn op een intensief arbeidsinpassingstraject, noodzakelijk voor de arbeidstoeleiding. Arbeidsvoorziening dient op grond van artikel 12 van de onderhavige wet hierover een verklaring af te geven. Dit moet schriftelijk dan wel op een andere geschikte wijze (bijvoorbeeld via elektronische gegevensuitwisseling) gebeuren. Op grond hiervan selecteert de gemeente of de aangewezen uitvoeringsorganisatie vervolgens de kandidaten - met inachtneming van de wettelijke rblz.|34| doelgroepcriteria - voor een detachering of werkervaringsplaats in het kader van de Wiw.

5.5. Tegengaan van verdringing en concurrentieverstoring

     Voor een adequate uitvoering van de Wet inschakeling werkzoekenden is het noodzakelijk dat verdringing van regulier werk en verstoring van de concurrentieverhoudingen in voldoende mate worden tegengegaan.

     Verdringing van regulier werk doet zich voor wanneer de creatie van gesubsidieerde arbeid niet leidt tot een toename van de totale werkgelegenheid. In casu is van verdringing sprake wanneer een Wiw-werknemer wordt gedetacheerd op een arbeidsplaats die anders door een reguliere werknemer zou zijn ingenomen. Naast deze directe vorm van verdringing kan ook sprake zijn van indirecte verdringing. De groei van de werkgelegenheid in een bedrijf of instelling gaat dan ten koste van een verlies aan werk in andere organisaties. In dat geval doen Wiw-werknemers werkzaamheden die anders door derden zouden zijn uitgevoerd.

     Verdringing kan niet voor 100% worden voorkomen. Een zekere mate van verdringing kan zelfs gezien worden als bewuste reservering van arbeid voor een groep met een marginale concurrentiepositie op de arbeidsmarkt. Dit kan wenselijk zijn uit zowel economisch als sociaal oogpunt. Het inlenen van Wiw-werknemers mag er evenwel niet toe leiden dat de arbeidsproductiviteit binnen een organisatie onevenredig veel stijgt ten opzichte van de arbeidskosten. Verstoring van de concurrentieverhoudingen kan hiervan immers het gevolg zijn. Deze kan zich uiten in het feit dat de organisatie een oneigenlijk marktaandeel behoudt c.q. verwerft, prijzen niet marktconform vaststelt of gunstiger leverings- en betalingsvoorwaarden biedt. Dergelijke concurrentieverstoring kan zich niet alleen voordoen binnen de marktsector, maar ook tussen sectoren. Te denken valt aan een publieke of non-profitinstelling die met inzet van gesubsidieerde arbeid onderhoudswerk in eigen beheer uitvoert dat anders door een particulier bedrijf zou zijn gedaan. Bovendien kan concurrentieverstoring zich voordoen tussen regelingen. Het laatste vereist een goede afstemming van de Wiw met andere vormen van gesubsidieerde arbeid, zoals de sociale werkvoorziening.

     Binnen de collectieve en non-profitsector wordt wel gesproken van budgetvervalsing wanneer werkzaamheden worden gehandhaafd waarvoor geen structurele middelen meer beschikbaar zijn. Gesubsidieerde arbeid treedt dan in de plaats van reguliere werkgelegenheid waarvoor bewust geen middelen beschikbaar zijn gesteld. Ook treedt budgetvervalsing op wanneer gesubsidieerde arbeid als alternatief wordt gebruikt voor uitbreiding van reguliere werkgelegenheid. Voor zover dit niet leidt tot directe verdringing of oneerlijke concurrentie, is de vraag aan de orde of dergelijke budgetvervalsing onoverkomelijk is. Wellicht heeft het inschakelen van werklozen in een dergelijk geval prioriteit.

     Inperking van verdringing is niet alleen noodzakelijk om het risico van oneerlijke concurrentie tegen te gaan. Ook vanuit bekostigingsoogpunt moet een inschatting worden gemaakt van de verwachte mate van verdringing. Verdringing kan immers leiden tot een extra beslag op de sociale zekerheid dat in mindering moet worden gebracht op de middelen die direct voor gesubsidieerde arbeid kunnen worden ingezet.

Verdringing JWG

     Uit de evaluatie van de Jeugdwerkgarantiewet komt naar voren dat er aanwijzingen zijn die wijzen op verdringing. In de marktsector geeft rblz.|35| bijvoorbeeld 23% van de garantieplaatsverschaffers te kennen dat zij ook zonder de JWG iemand in dienst zouden hebben genomen. De helft van deze werkgevers zou dan wel hogere eisen aan de werknemers hebben gesteld. Voor zover verdringing zich voordoet, gaat het om verdringing van kansrijke werknemers door kansarme jongeren. In de collectieve en non-profitsector komt verdringing nauwelijks voor.
     Ook de activiteiten die worden verricht, kunnen wijzen op enige vorm van verdringing.
     In de marktsector geven inleners aan dat voor 49% van de JWG-ers geldt dat werknemers op reguliere en additionele arbeidsplaatsen dezelfde werkzaamheden verrichten.
     Inleners stellen bovendien dat 65% van de JWG-ers werk verricht dat voordien door anderen werd gedaan. Dit kan betekenen dat jongeren taken hebben overgenomen van regulier personeel dat niet meer bij het betreffende bedrijf werkzaam is, maar ook dat zij taken hebben overgenomen die door taakafsplitsing van het zittende personeel zijn gerealiseerd.
     Concurrentievervalsing doet zich voor wanneer werkgelegenheid verschuift van bedrijven die niet deelnemen aan de JWG, naar deelnemende bedrijven die vanwege goedkopere JWG-ers concurrerender kunnen werken. Voor afzonderlijke inleners kan niet worden vastgesteld of kosten en opbrengsten van de JWG-er in evenwicht zijn. Daardoor zijn uitspraken omtrent de mate waarin concurrentievervalsing voorkomt nauwelijks mogelijk. Met betrekking tot budgetvervalsing is nagegaan of het werk dat door JWG-ers wordt verricht in het verleden is wegbezuinigd. Dit doet zich in 9% van de gevallen voor.
     Bedacht dient te worden dat ondanks verdringing en de concurrentievervalsing de inzet van JWG-middelen heeft geleid tot een aantoonbare uitbreiding van de werkgelegenheid voor jongeren met een slechte uitgangspositie op de arbeidsmarkt.
     Het kabinet heeft echter ook oog voor de minder positieve kant van de uitbreiding van de gesubsidieerde arbeid. Verdringing van reguliere arbeid en concurrentie- en budgetvervalsing wordt daarom op de volgende wijze tegengegaan.

     Zelfregulerende mechanismen, bijvoorbeeld op grond van belangentegenstelling, vormen een eerste garantie tegen verdringing en concurrentieverstoring. Voor zover geen sprake is van zelfregulering, moet de wet aanvullende waarborgen bieden om ongewenste neveneffecten voldoende in de hand te houden. Conform het advies van de Sociaal-Economische Raad is het uitgangspunt dat een toets op verdringing en concurrentieverstoring gewenst is, echter bij voorkeur zonder al te zware procedures of de instelling van zwaar bewerktuigde toetsingscommissies. Met het oog hierop regelt de Wiw het volgende:
1. detacheringen zijn in gelijke mate mogelijk bij werkgevers in alle sectoren;
2. per bedrijf of instelling (onderneming) is het aantal detacheringsplaatsen gelimiteerd;
3. voorafgaand aan de detachering wordt getoetst op recent ontslag;
4. de werkgever is met de ondernemingsraad overeengekomen dat Wiw-werknemers worden ingeleend;
5. gemeenten bedingen een zodanige vergoeding voor de inzet van gesubsidieerde arbeid en de prijzen voor de met gesubsidieerde arbeid verrichtte diensten en geproduceerde goederen zijn zodanig dat de concurrentieverhoudingen niet onaanvaardbaar worden beïnvloed.

     Met de introductie van deze vijf toetsingsaspecten wordt de toets op verdringing en concurrentieverstoring die in de JWG en banenpoolregeling op verschillende wijze vorm was gegeven, eveneens gestroomlijnd, rblz.|36| hetgeen door de uitvoeringspraktijk als een belangrijke verbetering zal worden beschouwd. In het navolgende worden de vijf toetsingsaspecten nader uitgewerkt.

Openstellen van alle sectoren

     In tegenstelling tot de vroegere banenpoolregeling hoeven detacheringen vanuit de Wiw niet beperkt te blijven tot de collectieve en non-profitsector. Door detacheringen in alle sectoren in gelijke mate mogelijk te maken, wordt voorkomen dat de ene sector wordt bevoordeeld ten opzichte van de andere. Hoewel de SER op dit punt niet tot een eenduidig advies is gekomen, acht ook een deel van de Raad het in het belang van de doelgroep dat ook de marktsector gesubsidieerde arbeidsplaatsen levert.

Maximering van het aantal Wiw-plaatsen

     Normen die partijen zichzelf opleggen, kunnen tussen organisaties en sectoren leiden tot verschillen in de mate waarin detacheringen zijn toegestaan. Al te grote verschillen zouden de concurrentieverhoudingen alsnog onaanvaardbaar kunnen verstoren. Daarom is in de regelgeving een maximering van het aantal Wiw-plaatsen opgenomen waaraan partijen zich gehouden weten. De maximering beperkt de ruimte waarbinnen partijen zelf afspraken kunnen maken en is tevens een bindende norm wanneer er geen afspraken zijn gemaakt.
     De concrete percentages zullen bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, zodat het flexibel kan worden aangepast aan nieuwe inzichten. Gekozen wordt voor een pragmatische benadering waarbij op basis van de praktijk kan worden afgewogen of een aanscherping of verruiming van het percentage wenselijk is. Vooralsnog wordt ervan uitgegaan dat maximaal 10% van het totaal aantal werknemers dat bij een onderneming werkt een dienstbetrekking mag hebben op grond van de Wiw. De grens van 10% sluit aan bij de gedachten van de SER hieromtrent. Overigens wordt de mogelijkheid opengelaten om te differentiëren naar sectoren, waarbij bijvoorbeeld in de collectieve en non-profitsector hogere percentages worden toegestaan dan in de marktsector.

     Een beperking geldt in beginsel eveneens wanneer een gemeente bij wijze van interne dienstverlening Wiw-werknemers detacheert bij de uitvoeringsorganisatie die is belast met de Wiw en/of de Wet sociale werkvoorziening, maar in de algemene maatregel van bestuur kan hiervan worden afgeweken wanneer dit de uitstroom uit de sociale werkvoorziening zou bevorderen. In de sociale werkvoorziening worden jongeren die zijn geïndiceerd voor de sociale werkvoorziening, maar die voorshands in het kader van de sluitende benadering met een Wiw-dienstbetrekking zijn geplaatst, buiten beschouwing gelaten.

     De projecten die binnen gemeenten tot stand zijn gekomen in het kader van de sociale vernieuwing worden grotendeels uitgevoerd door deelnemers aan de banenpoolregeling. Het hanteren van een maximumpercentage voor dergelijke projecten zou betekenen dat deze niet kunnen worden voortgezet. Om dit te voorkomen, is in artikel 23, eerste lid onderdeel b, respectievelijk artikel 24, eerste lid, onderdeel c, een overgangsregeling opgenomen. Daarnaast zal in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel a, een uitzonderingsbepaling voor deze projecten worden opgenomen. Voorwaarde daarbij is dat socialevernieuwingsprojecten juridisch of procedureel kunnen worden geduid.

     Ten opzichte van de oude situatie betekent een maximumpercentage in bepaalde gevallen een inperking. Immers, vóór de samenvoeging tot de rblz.|37| Wiw konden werkgevers op grond van verschillende regelingen gesubsidieerde arbeidskrachten inschakelen, waarmee het aantal kon cumuleren. Om de plaatsing van Wiw-werknemers ook in kleine ondernemingen mogelijk te maken, geldt dat - ongeacht het aantal werknemers - ten minste één Wiw-werknemer in een onderneming mag worden gedetacheerd.

     Het mogelijke inperkende effect van maximumpercentages wordt (deels) gecompenseerd door ruimere plaatsingsmogelijkheden. Allereerst gaat de Wiw uit van de nieuwe, ruimere definitie van het begrip "in de onderneming werkzame personen". Daarbij is aangesloten bij het begrip uit het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Tot het personeelsbestand worden niet alleen gerekend degenen die in de onderneming werken in dienst van de ondernemer die de onderneming in stand houdt. Ook tellen mee degenen die in het kader van werkzaamheden van de onderneming daarin werken in dienst van een andere ondernemer en degenen die in dienst van de ondernemer werken bij een ander. Dat wil zeggen dat eigen werknemers die bij derden zijn gedetacheerd, uitzendkrachten en andere krachten die de ondernemer zelf heeft ingehuurd (inclusief de gedetacheerde Wiw-werknemers) ook meetellen bij het bepalen van het aantal Wiw-werknemers dat bij een onderneming mag werken.

     Ten tweede is voor het eerst de marktsector volledig opengesteld, zodat gemeenten meer mogelijkheden hebben om een geschikte detacheringsplaats te vinden. Tot slot hebben gemeenten de mogelijkheid om een werknemer met een loonkostensubsidie te plaatsen op een werkervaringsplaats. Deze werknemers hebben een reguliere arbeidsovereenkomst en tellen dus niet mee als gedetacheerde werknemer bij de bepaling van het plaatsingspercentage.

Toets op recent ontslag

     Voorkomen moet worden dat een werknemer op een reguliere arbeidsplaats vervangen wordt door een Wiw-werknemer. Directe verdringing waarbij een één-op-éénrelatie bestaat tussen de werknemer die wordt verdrongen en degene die verdringt, is zonder meer onacceptabel. De gemeente kan daarom alleen een werknemer ter beschikking stellen wanneer is vastgesteld dat de inlenende werkgever geen werknemer heeft ontslagen wegens bedrijfseconomische redenen die vergelijkbare arbeid verrichtte als degene die vanuit de Wiw wordt gedetacheerd. Deze toets op recent ontslag vindt plaats over de periode van zes maanden voorafgaand aan de totstandkoming van de detachering.

     Voor de toets op recent ontslag wordt in eerste aanleg aangesloten bij de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (WVA). De gemeente kan bij Arbeidsvoorziening nagaan of de werkgever geen dienstbetrekking heeft beëindigd op grond van bedrijfseconomische redenen, indien daarvoor toestemming is verkregen van de Regionaal Directeur Arbeidsvoorziening dan wel een aanvraag voor toestemming is ingediend. Het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945, op grond waarvan de Regionaal Directeur Arbeidsvoorziening toestemming tot ontslag verleent, is niet van toepassing op de overheidssector. Bij een voorgenomen detachering in de overheidssector is de gemeente daarom gehouden anderszins vast te stellen of er geen sprake is van recent ontslag. Voorts kan een arbeidsverhouding, ook om bedrijfseconomische redenen, ontbonden zijn door de kantonrechter. Dit kan door de gemeente worden nagegaan.

rblz.|38| 
Instemming van de ondernemingsraad

     In de JWG was bepaald dat een werkgever detacheringsplaatsen ter beschikking kon stellen indien daarover overeenstemming met het medezeggenschapsorgaan bestond. Ook in de Wiw is voor deze benadering gekozen. Detachering van Wiw-werknemers is alleen toegestaan indien de inlenende werkgever daarvoor de instemming heeft gekregen van de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging die voor de onderneming is ingesteld.
     Op deze wijze bepalen betrokken partijen - werkgever en ondernemingsraad - of het wenselijk is om detacheringsplaatsen beschikbaar te stellen.
     De gemeente dient zich er derhalve van te vergewissen dat de ondernemingsraad heeft ingestemd met het detacheren van Wiw-werknemers. Indien voor de onderneming geen ondernemingsraad of personeelsvertegenwoording functioneert, gelden alleen de overige voorwaarden zoals in artikel 6 genoemd.

Inleenvergoeding en prijs zodanig dat de concurrentieverhoudingen niet onaanvaardbaar worden beïnvloed

     De activiteiten die in het kader van de Wiw worden uitgevoerd, mogen door de bedongen prijs, leverings- en betalingsvoorwaarden niet zodanig zijn dat aan anderen onverantwoorde concurrentie wordt aangedaan.

     Het gevaar van verstoring van de concurrentieverhoudingen speelt in eerste aanleg tussen ondernemingen onderling. Wanneer een ondernemer meent dat een ander oneigenlijke concurrentievoordelen heeft, dan kan hij dit in een civiele procedure aanhangig maken bij de rechter.

     Voorgaande neemt niet weg dat er ook een verantwoordelijkheid bij de overheid ligt. De rijksbijdrage per Wiw-arbeidsplaats gaat ervan uit dat de gemeente een adequate vergoeding vraagt aan een inlenende werkgever. De "prijs", en hiermee de arbeidskosten, van een Wiw-werknemer moet zodanig zijn dat de concurrentieverhoudingen niet onaanvaardbaar worden beïnvloed. Maar ook om oneerlijke concurrentie tussen gemeenten onderling te voorkomen, zal de prijsstelling moeten worden gebaseerd op een gebruikelijke calculatiemethodiek. Wanneer dit niet mogelijk is, moet de gemeente op een andere manier de hoogte van de inleenvergoeding onderbouwen. Hoe in een concreet geval de inleenvergoeding moet worden berekend en wat een adequate inleenvergoeding is, is ter beoordeling van de gemeente. Voor de bekostiging vanuit de rijksoverheid wordt volstaan met een gemiddelde.

     Bovenstaande laat de mogelijkheid open dat gemeenten voor bepaalde (publieke) sectoren een specifiek beleid ten aanzien van de inleenvergoeding voeren. In deze sectoren is een lagere inleenvergoeding toegestaan op voorwaarde dat de concurrentieverhoudingen tussen instellingen in zo’n sector niet onaanvaardbaar worden beïnvloed. Daardoor kan in sectoren waarin vanwege budgettaire beperkingen de adequate inleenvergoeding niet volledig kan worden gefinancierd, toch gesubsidieerde werkgelegenheid worden gerealiseerd.

6. De dienstbetrekking voor detacheringsplaatsen

6.1. Inleiding

     Het aanbieden van een dienstbetrekking, bedoeld in artikel 4 van de wet, is één van de instrumenten die de gemeente heeft om personen die behoren tot de doelgroep arbeid te laten verrichten. De rblz.|39| Wiw-dienstbetrekking dient een tweeledig doel, in samenhang met het tweeledige karakter van de doelgroepomschrijving. De arbeid die op grond van de dienstbetrekking wordt verricht, heeft enerzijds tot doel de werknemer werkervaring te laten opdoen waardoor deze zich meer kwalificeert voor een reguliere arbeidsplaats, anderzijds stelt het personen met geen of een gering doorstroomperspectief in de gelegenheid een inkomen te verwerven met het verrichten van maatschappelijk relevante arbeid.

     De Wiw-werknemer heeft een arbeidsverhouding met de gemeente. De dienstbetrekking wordt dan ook aangegaan met de gemeente, hetgeen de rechtszekerheid van de Wiw-werknemer optimaal waarborgt. Indien de gemeente een rechtspersoon heeft aangewezen om de wet uit te voeren, kan deze namens de gemeente een arbeidsovereenkomst afsluiten voor zover de uitvoeringsorganisatie daartoe door de gemeente is gemachtigd.

     De arbeidsovereenkomst die in het kader van de Wiw-dienstbetrekking wordt afgesloten, is een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, in casu titel 7a van Boek 7a van het Burgerlijk Wetboek (BW). Alleen voor zover bepalingen van het BW met betrekking tot de arbeidsovereenkomst onverenigbaar zijn met de doelstelling van de Wiw, zijn in onderhavige wet enkele aanvullende bepalingen over de dienstbetrekking opgenomen.

     Deze benadering verschilt in essentie niet van de benadering in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet en de Rijksbijdrageregeling banenpools. Ook daar werd een dienstbetrekking aangegaan met respectievelijk jongeren en langdurig werklozen. Ook in de JWG en de banenpoolregeling werd bepaald dat de dienstbetrekking juridisch vorm kreeg met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Als gevolg van de bijzondere doelstellingen kenden beide regelingen eveneens bijzondere bepalingen ten opzichte van het BW.

     De onderhavige wet gaat uit van de veronderstelling dat werknemersorganisaties en een representatieve organisatie van werkgevers afspraken zullen maken over de arbeidsvoorwaarden van de Wiw-werknemers. Wanneer een CAO voor de Wiw-werknemers wordt afgesloten, wordt de dienstbetrekking beheerst door:
- de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, titel 7a van Boek 7a, voor zover van toepassing;
- enkele relevante bepalingen uit de Wiw;
- de bepalingen van de CAO die van toepassing is, voor zover deze niet in strijd zijn met het BW en de Wiw.

6.2. Bijzondere bepalingen inzake arbeidsvoorwaarden

     De relevante bepalingen in de Wiw met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden hebben betrekking op de arbeidsduur, de duur van de arbeidsovereenkomst en de beloning.

Arbeidsduur van 32 uur of meer

     De wekelijkse arbeidsduur voor Wiw-werknemers bedraagt 32 uur. Slechts in individuele gevallen die verband houden met bij de werknemer gelegen factoren, mag hiervan worden afgeweken. Indien bijvoorbeeld een dienstbetrekking voor 32 uur per week niet toereikend is om uit de uitkering te geraken, is het toegestaan meer dan 32 uur per week te werken.
     De mogelijkheid om meer dan 32 uur te werken teneinde de uitkeringsafhankelijkheid rblz.|40| te beëindigen, vormt een belangrijke wijziging ten opzichte van de JWG waarin de arbeidsduur was gemaximeerd tot 32 uur per week.

Arbeidsduur van minder dan 32 uur

     De wet laat de mogelijkheid open om vanwege bij de werknemer gelegen factoren minder dan 32 uur per week te werken. Er zijn twee gevallen denkbaar waarin een werkweek van 32 uur bezwaarlijk kan zijn, namelijk voor:
- een alleenstaande ouder die de zorg heeft voor één of meer jonge kinderen;
- een persoon met een arbeidshandicap.
     In deze gevallen kan een kortere werkweek worden overeengekomen en zo nodig een aanvullende Abw-uitkering worden toegekend.
     Daarnaast zijn er twee situaties denkbaar waarbij een combinatie met een dienstbetrekking van 32 uur niet mogelijk is:
- de Wiw-werknemer volgt buiten de Wiw-dienstbetrekking scholing die zijn kansen op het verkrijgen van regulier werk vergroot; deze scholing heeft een zodanig tijdsbeslag dat deze niet kan worden gecombineerd met een dienstbetrekking van 32 uur per week;
- de Wiw-werknemer heeft - naast zijn Wiw-dienstbetrekking - een (deeltijd)baan van meer dan vier uur per week.
     Tot slot kan worden gedacht aan gevallen waarin een dienstbetrekking van 32 uur zonder meer mogelijk is, maar betrokkene te kennen geeft minder uren te willen werken zonder dat er aanspraak wordt gedaan op een aanvullende uitkering:
- betrokkene heeft een partner met een eigen inkomen;
- betrokkene accepteert een lager inkomen tot op het niveau van het sociaal minimum.
     In alle genoemde voorbeelden biedt het criterium bij de werknemer gelegen factoren de mogelijkheid om een arbeidsduur van minder dan 32 uur overeen te komen. Minder arbeidsuren in combinatie met een aanvullende Abw-uitkering is alleen toegestaan, indien:
- een langere arbeidsduur bezwaarlijk is in verband met de zorg voor jonge kinderen of vanwege een arbeidshandicap;
- arbeidsmarktrelevante scholing buiten de dienstbetrekking wordt gevolgd.
     In alle overige gevallen vormt een Wiw-dienstbetrekking van 32 uur het uitgangspunt. Werkt men minder dan 32 uur en wordt een beroep op een aanvullende Abw-uitkering gedaan, dan dient het aantal arbeidsuren te worden verhoogd teneinde uit de uitkering te blijven.
     Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat het hier gaat om maatwerk. Per individueel geval zal de gemeente moeten beoordelen of afwijking van de 32 uur door bij de werknemer gelegen factoren gerechtvaardigd is. Daarin weegt de gemeente ook mee de mogelijkheden die er zijn om detacheringsplaatsen voor minder dan 32 uur te realiseren. Dit kan bij een tekort aan dergelijke detacheringsplaatsen betekenen dat personen die een voorkeur hebben voor minder uren vanwege een partner met een eigen inkomen of omdat zij een lager inkomen accepteren, toch een baan van 32 uur kan worden aangeboden.

Scholing

     De JWG kende de mogelijkheid van het volgen van scholing in het kader van de JWG-dienstbetrekking, waarbij bij een dienstbetrekking van 32 uur maximaal 13 uur scholing met behoud van loon kon worden gevolgd. Ook de Rijksbijdrageregeling banenpools bood onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid om scholing binnen de dienstbetrekking te volgen.
     rblz.|41| De Wiw kent eveneens een dergelijke bepaling die geldt voor alle Wiw-werknemers. Artikel 4, vierde lid, bepaalt dat scholing die de kansen op het verkrijgen van regulier werk vergroot binnen de dienstbetrekking kan worden gevolgd, voor zover in die dienstbetrekking ten minste 19 uur per week arbeid wordt verricht. Dus wanneer een Wiw-werknemer een arbeidsovereenkomst heeft voor 32 uur, dan kan hij maximaal 13 uur scholing met doorbetaling van loon volgen. Het volgen van scholing met behoud van loon bij een arbeidsovereenkomst van 19 uur of minder is niet toegestaan.
     Artikel 4, vierde lid, bepaalt dat met behoud van loon alleen scholing kan worden gevolgd die de kansen op het verkrijgen van regulier werk vergroot. Het ligt in de rede dat gemeente en Arbeidsvoorziening op basis van artikel 7 afspraken maken over de wijze waarop in onderling overleg wordt vastgesteld welke scholing als arbeidsmarktrelevant kan worden aangemerkt.
     Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat bepaalde typen scholing noch binnen, noch buiten de dienstbetrekking kunnen worden gevolgd. Personen die onderwijs of een beroepsopleiding volgen als bedoeld in hoofdstuk II van de Wet op de studiefinanciering of in hoofdstuk III van de Wet tegemoetkoming studiekosten behoren op grond van artikel 1, tweede lid, immers niet tot de Wiw-doelgroep. Deze scholing kan dus niet binnen of in combinatie met een Wiw-dienstbetrekking worden gevolgd. Artikel 4, vijfde lid, biedt mogelijkheden om bij ministeriële regeling nader te bepalen onder welke voorwaarden de beroepspraktijkvorming van de beroepsbegeleidende leerweg op grond van de Wet educatie en beroepsonderwijs in combinatie met een Wiw-dienstbetrekking kan worden gevolgd.

     Met personen van 23 jaar of ouder moet in eerste instantie een arbeidsovereenkomst voor twee jaar worden aangegaan met een beloning op het niveau van het wettelijk minimumloon. Deze dienstbetrekking voor bepaalde tijd heeft tot doel om te kunnen vaststellen of betrokkene permanent op een Wiw-dienstbetrekking is aangewezen dan wel er alternatieven denkbaar zijn. De tijdelijkheid van de arbeidsovereenkomst kan voor betrokken werknemer tevens een stimulans zijn om te blijven zoeken naar een reguliere arbeidsplaats.

     Na afloop van de dienstbetrekking voor bepaalde tijd is het de gemeente toegestaan aansluitend een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd aan te bieden indien de werknemer nog tot de Wiw-doelgroep behoort. Daarmee wordt afgeweken van het beginsel dat gesubsidieerde arbeid een tijdelijk karakter heeft. Er moet immers worden onderkend dat niet iedereen na twee jaar relevante werkervaring in staat zal zijn reguliere arbeid te verrichten. Een deel van de doelgroep bestaat uit een categorie personen die - alle inspanningen ten spijt - een onoverbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt zal blijven houden. Voor personen van wie na twee jaar wordt vastgesteld dat zij vooralsnog definitief op Wiw-arbeid zijn aangewezen, wordt gemeenten de mogelijkheid geboden om hen een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd aan te bieden, hetgeen overigens niet betekent dat doorstroming op termijn niet aan de orde zou kunnen zijn. De wet bevat diverse bepalingen die ook bij een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd gemeenten de mogelijkheid biedt doorstroming te bevorderen. Het kabinet acht het echter niet opportuun om personen die blijvend zijn aangewezen op gesubsidieerde arbeid slechts voor twee jaar een Wiw-dienstbetrekking te bieden. Dit is overeenkomstig het beleid dat ten grondslag lag aan de banenpoolregeling.
     De indicatiestelling voor een Wiw-dienstbetrekking voor onbepaalde tijd dient zorgvuldig te gebeuren. Voorkomen moet worden dat personen die min of meer blijvend op de Wiw zijn aangewezen na twee jaar alsnog rblz.|42| buiten de boot vallen. Of dat een dienstbetrekking voor onbepaalde duur wordt aangeboden aan een persoon die op andere wijze, bijvoorbeeld door middel van een werkervaringsplaats, beter naar reguliere arbeid kan worden begeleid.

     Ook bij de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd worden voorwaarden aan de hoogte van de beloning gesteld. In de notitie "Stroomlijning van gesubsidieerde arbeid" is het uitgangspunt geformuleerd dat na de eerste twee jaar functieloon mag worden betaald, waarbij de loonkosten echter binnen bepaalde marges moeten blijven. Voor de bepaling van deze marges is aansluiting gezocht bij de maximale loonhoogte die wordt gehanteerd in de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen 1996 [opgegaan in Besluit in- en doorstroombanen, red.]. Dit betekent dat het loon, inclusief de tot het loon te rekenen toeslagen, bij de inwerkingtreding van deze wet niet meer mogen bedragen dan 120% van het wettelijk minimumuurloon. De maximering van de loonhoogte geschiedt bij lagere regelgeving inzake de subsidievoorwaarden (artikel 15, tweede lid [derde lid, red.]).

     De Sociaal-Economische Raad heeft op dit laatste onderdeel verdeeld geadviseerd. Een deel van de Raad pleit ervoor dat de beloning voor nieuwe werknemers gedurende hun gehele dienstverband op het niveau van het minimumloon plaatsvindt. Een hoger loon na twee jaar wordt door dit deel van de Raad afgewezen met als motivering dat dit leidt tot een minder efficiënt gebruik van collectieve middelen en de doorstroming naar regulier werk belemmert. Het andere deel van de Raad ervaart het als positief dat het kabinet na twee jaar een zeker perspectief op verbetering biedt.
     De opvatting van een deel van de Raad dat honorering van Wiw-werknemers van 23 jaar of ouder blijvend moet worden beperkt ter hoogte van het minimumloon, wordt door het kabinet niet gedeeld. Indien is vastgesteld dat een werknemer voor zijn arbeid langdurig is aangewezen op de Wiw, wordt het niet wenselijk geacht honorering op wettelijk minimumloonniveau in de wet dwingend voor te schrijven. De maximering tot 120% van het wettelijk minimumloon biedt weliswaar geen mogelijkheden tot een betekenisvolle stijging van het primaire inkomen, maar biedt meer ruimte in de sfeer van de secundaire arbeidsvoorwaarden dan de huidige stringente bepalingen in de banenpoolregeling. Bovendien moet worden bedacht dat het in de meeste gevallen gaat om arbeid waarvoor in de markt zelfs bij honorering op het wettelijke minimumloonniveau geen vraag bestaat.

     De gemeente sluit met jongeren die tot de doelgroep behoren een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd begrensd tot 23 jaar af. De beloning voor Wiw-werknemers tot 23 jaar is niet hoger dan het bedrag dat gezien zijn leeftijd en arbeidsduur voor hem als wettelijk minimumloon geldt. Gezien het grote belang dat wordt gehecht aan de doorstroming van jongeren naar arbeidsplaatsen buiten de Wiw, is niet overwogen om voor deze groep na twee jaar dienstverband een hogere beloning dan het geldende minimumjeugdloon toe te staan. Deze benadering betekent een continuering van de gedachte die ten grondslag ligt aan de beloningssystematiek van de JWG, waarbij de beloning van de jongere ook is gelimiteerd tot het voor hem geldende minimumloon.

     De keuze voor een werkweek van 32 uur en honorering op 100% c.q. 120% van het wettelijk minimumloonniveau komt voort uit twee overwegingen. In de eerste plaats kan op deze wijze aan zoveel mogelijk werklozen een arbeidsplaats in het kader van deze wet worden aangeboden. In de tweede plaats vormt de combinatie 32 uur en minimumloon voor de Wiw-werknemers op grond van inkomensoverwegingen een stimulans om op zoek te gaan naar reguliere arbeidsplaatsen.

     rblz.|43| Het bepaalde ten aanzien van de arbeidsduur is van toepassing op werknemers met wie na de inwerkingtreding van de wet een dienstverband wordt aangegaan. De arbeidsduur van banenpooldeelnemers van wie de arbeidsovereenkomst wordt gewijzigd in een arbeidsovereenkomst op grond van de Wiw blijft ongewijzigd. Voor de overgangsbepaling die geldt voor de beloning en de duur van de arbeidsovereenkomst van banenpooldeelnemers wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting (artikel 24).

     Voor personen die vanuit de Wsw direct doorstromen naar een Wiw-dienstbetrekking geldt niet de vereiste dat de gemeente eerst een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd moet aangaan met een beloning op het niveau van het minimumloon. De gemeente kan een Wsw-dienstbetrekking omzetten in een Wiw-dienstbetrekking met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, waarbij de honorering echter niet hoger mag zijn dan 120% van het wettelijk minimumloonniveau. De wettelijke bepalingen voor de wekelijkse arbeidsduur zijn in dat geval ook van toepassing.

     Om invulling te geven aan de bijzondere bepalingen inzake de arbeidsvoorwaarden is gekozen voor dezelfde benadering als in de Wsw, waar dit is geregeld via de bekostigingssystematiek. Wanneer een gemeente arbeidsovereenkomsten sluit die niet aan het vereiste ten aanzien van de arbeidsduur voldoen, dan komen deze arbeidsplaatsen slechts binnen de gestelde grenzen voor bekostiging in aanmerking. Voldoet de gemeente niet aan de voorwaarden die aan de beloning worden gesteld, dan is geen sprake van een arbeidsplaats als bedoeld in de wet en komt de dienstbetrekking daarmee niet in aanmerking voor subsidie als bedoeld in artikel 14 van de wet.

6.3. Bijzondere ontslagbepalingen

     De ontslagbepalingen van het BW zijn ook van toepassing op de Wiw-dienstbetrekking. De artikelen 1639e tot en met 1939x van het BW regelen de wijze waarop de door de arbeidsovereenkomst ontstane dienstbetrekking eindigt. De doelstelling van de wet maakt het noodzakelijk om te komen tot enkele aanvullende ontslagbepalingen ten opzichte van het BW. In artikel 4, zevende lid, en artikel 11 van onderhavige wet is bepaald wanneer het gemeentebestuur de arbeidsovereenkomst moet opzeggen. Opzegging door de werknemers is in beginsel niet beperkt of aangevuld maar kan, indien direct na het ontslag aanspraak wordt gemaakt op Abw- of WW-uitkering, leiden tot een korting op de uitkering.

     Ten aanzien van jongeren geldt de verplichting de arbeidsovereenkomst te beëindigen indien deze de leeftijd van 23 jaar bereiken. Voor personen van 23 jaar of ouder geldt geen sluitende benadering. De gemeente heeft de mogelijkheid om deze jongere, maar dan onder de noemer langdurig werkloze, aansluitend een Wiw-dienstbetrekking aan te bieden (voor zover de Arbeidsvoorzieningsorganisatie daartoe een verklaring heeft afgegeven). Er kan dan een dienstbetrekking voor twee jaar worden afgesloten en nadien zo nodig een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.

     Voorkomen moet worden dat de Wiw-werknemers de voorkeur geven aan een gesubsidieerde arbeidsplaats en een aanbod voor passende arbeid in een arbeidsverhouding anders dan een volledig gesubsidieerde arbeidsplaats afslaan. De gemeente kan op grond van zo’n weigering de dienstbetrekking opzeggen. Omdat een dergelijke weigering tevens inhoudt dat hij in onvoldoende mate tracht passende arbeid te verkrijgen, rblz.|44| zal dit betekenen dat een WW- of Abw-uitkering gedeeltelijk geweigerd kan worden, indien betrokkene daar vervolgens aanspraak op maakt.
     Wanneer een Wiw-werknemer onderwijs of een beroepsopleiding gaat volgen als bedoeld in hoofdstuk II van de Wet op de studiefinanciering of in hoofdstuk III van de Wet tegemoetkoming studiekosten, vormt dit eveneens een ontslaggrond (artikel 4, zevende lid, onderdeel b). Betrokkene behoort dan immers niet meer tot de Wiw-doelgroep (artikel 1, tweede lid).

     De JWG kende nog meer bijzondere ontslaggronden, zoals ingeval de jongere driemaal achtereen weigerde werkzaamheden op een garantieplaats te gaan verrichten. Ingeval de jongere zodanig handelt, weigert hij in feite hardnekkig de opgedragen arbeid te verrichten. Daarbij is sprake van een dringende reden als bedoeld in artikel 1639p BW op grond waarvan de gemeente de dienstbetrekking kan doen eindigen. Het is daarom niet noodzakelijk nog een dergelijke bijzondere ontslaggrond in deze wet op te nemen.

6.4. Bijzondere sanctiebepalingen

     De JWG kende een bepaling die de JWG-organisatie de mogelijkheid bood om in afwijking van het BW bij verwijtbaar niet verrichten van arbeid of bij wijze van sanctie (een deel van) het loon in te houden. Het opleggen van een sanctie was zowel mogelijk in de situatie dat een jongere niet op zijn garantieplaats verscheen of niet naar beste vermogen de opgedragen werkzaamheden verrichtte. Ook kon deze sanctie worden opgelegd indien de jongere niet bereid was tot het volgen van scholing ter verbetering van zijn kansen op de arbeidsmarkt.

     Deze sanctiebepaling is op verzoek van de uitvoeringsorganisaties per 1 september 1994 in de JWG opgenomen. Er bestond namelijk de behoefte aan een sanctiemogelijkheid die bij een verwijtbaar niet functioneren minder ver zou gaan dan het beëindigen van de dienstbetrekking, omdat het belang van de jongere met een dergelijk ontslag niet gediend zou zijn. De uitvoeringspraktijk heeft inmiddels ervaringen met deze sanctiebepaling opgedaan.

     Gezien de uitkomsten van het evaluatieonderzoek wordt het van belang geacht de sanctiebepaling tot inhouding van loon ook in de Wiw op te nemen. Daarbij is er geen aanleiding om een onderscheid te maken tussen jongeren met een Wiw-dienstbetrekking en Wiw-werknemers van 23 jaar of ouder met een Wiw-dienstbetrekking.

     Het spreekt voor zich dat de sanctie met (gedeeltelijke) inhouding van loon met grote zorgvuldigheid dient te worden toegepast. Daarom is het aan te bevelen dat de gemeente een protocol of procedure vaststelt waarin wordt vastgelegd in welke situatie welke sanctie wordt toegepast. Voorlichting aan Wiw-werknemers hierover is van groot belang.

6.5. Detacheringsplaats

     Werknemers met een Wiw-dienstbetrekking verrichten hun werkzaamheden bij derden op detacheringsbasis. De arbeidsplaats waarop zij werken wordt aangeduid als detacheringsplaats. De gemeentelijke organisatie kan ook zelf detacheringsplaatsen voor Wiw-werknemers beschikbaar stellen. De werkzaamheden van de werknemer worden dan binnen gemeentelijke diensten verricht, waarbij de gemeente tevens optreedt als inlenende werkgever.

     rblz.|45| De JWG en de banenpoolregeling stelden diverse eisen aan de inlenende werkgever. In de banenpoolregeling was het bijvoorbeeld alleen toegestaan om banenpooldeelnemers in de collectieve sector en de non-profitsector te plaatsen. Voor jongeren met een JWG-dienstbetrekking gold tot 1 januari 1995 dezelfde beperking, maar nadien is de marktsector ook voor deze groep opengesteld. Het motief hiervoor was dat JWG-organisaties er onvoldoende in slaagden passende detacheringsplaatsen voor jongeren te vinden. Er was bijvoorbeeld sprake van een groep jongeren die gelet op hun opleidingsrichting en belangstelling moeilijk in de collectieve sector waren te plaatsen. Uit onderzoek komt naar voren dat met de openstelling van de marktsector gunstige ervaringen zijn opgedaan.
     In de Wiw worden geen beperkingen opgelegd ten aanzien van de sector waar werknemers mogen worden geplaatst. Het is toegestaan om Wiw-werknemers zowel op detacheringsplaatsen in de collectieve sector als in de marktsector te plaatsen. Dit wordt gemotiveerd door de gunstige ervaringen die met plaatsing in de marktsector zijn opgedaan en de kansen op uitstroom naar regulier werk in deze sector.

     Het tewerkstellen van Wiw-werknemers op detacheringsplaatsen in de marktsector of de collectieve sector mag niet leiden tot budget- respectievelijk concurrentieverstoring dan wel verdringing van reguliere arbeid. Teneinde dit te voorkomen, is in de Wiw vastgelegd dat detachering mogelijk moet zijn bij alle werkgevers, is het aantal detacheringsplaatsen gelimiteerd, vindt een toetsing op recent ontslag plaats en dienen gemeenten een zodanige inleenvergoeding te bedingen die de concurrentieverhoudingen niet onaanvaardbaar worden beïnvloed. Bovendien is detachering van Wiw-werknemers alleen toegestaan indien de inlenende werkgever daarvoor instemming heeft verkregen van de ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging.

     In de JWG en de Rijksbijdrageregeling banenpools werd de voorwaarde gesteld dat de werkgever die de garantieplaats ter beschikking stelde een publiekrechtelijk lichaam dan wel een rechtspersoon diende te zijn. JWG-organisaties hebben in het verleden erop gewezen dat het vereiste van rechtspersoonlijkheid een belangrijke belemmering vormde om jongeren in het midden- en kleinbedrijf te plaatsen, terwijl jongeren belangstelling voor deze sector hadden en er gunstige instroommogelijkheden lagen. In de wetsgeschiedenis van de JWG is niet te achterhalen waarom is gekozen voor de vereiste van rechtspersoonlijkheid, maar het is plausibel dat hiermee vooral is getracht te voorkomen dat in de sfeer van de persoonlijke dienstverlening garantieplaatsen zouden worden gecreëerd.

     In de Wiw ontbreekt een dergelijke beperkende bepaling, omdat deze niet past in de met name voor jongeren voorgestelde trajectbenadering. Deze benadering veronderstelt immers dat de detacheringsplaats past in een traject dat is gericht op het verkrijgen van regulier werk. Wanneer werkgevers zonder rechtspersoonlijkheid in het midden- en kleinbedrijf een perspectief op doorstroming kunnen bieden, mag het vereiste van rechtspersoonlijkheid geen beletsel voor detachering zijn. De enige voorwaarde is dat de inlener ten minste één werknemer in dienst heeft. Dit vereiste volgt uit de definitie van het begrip onderneming in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de wet, waarin wordt verwezen naar het ondernemingsbegrip uit de Wet op de ondernemingsraden (WOR). In de WOR wordt de "onderneming" omschreven als elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin krachtens arbeidsovereenkomst of krachtens publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt verricht.
     rblz.|46| Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente erop toe te zien dat er geen oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van Wiw-werknemers. Voorkomen moet worden dat Wiw-werknemers worden ingezet als goedkope arbeidskrachten zonder dat de verrichte werkzaamheden bijdragen aan het verkrijgen van relevante werkervaring.

     In de JWG was bepaald dat de periode van plaatsing van een jongere op één garantieplaats in beginsel zes maanden mocht bedragen, maar deze periode kan worden verlengd tot ten hoogste één jaar. In de uitvoeringspraktijk van de JWG bleek een aanzienlijk deel van de jongeren één jaar op één garantieplaats werkzaam. De begrenzing in de plaatsingsduur werd mede noodzakelijk geacht om een zekere variatie in de arbeidservaring van de jongeren te garanderen.

     In de voorgestelde trajectbenadering voor jongeren wordt een dergelijke beperking van de detacheringsduur te rigide geacht. Deze benadering heeft immers als uitgangspunt dat een traject wordt uitgezet dat de jongere zo snel mogelijk naar reguliere arbeid toeleidt. Wordt daarvoor een detachering die langer duurt dan één jaar noodzakelijk geacht, dan mag de regelgeving dit niet belemmeren.
     Desondanks moet worden onderkend dat het regelmatig wisselen van werkzaamheden en detacheringsplaatsen een belangrijk middel is om relevante werkervaring op te doen. Ook hier geldt dat moet worden voorkomen dat jongeren langdurig worden ingezet op routinematige werkzaamheden die uiteindelijk niet leiden tot een verhoging van hun kwalificatieniveau. Dit betekent dat het uitgangspunt van de JWG, namelijk dat uiterlijk elk jaar van detacheringsplaats moet worden gewisseld, niet zonder meer wordt verlaten. Het kabinet gaat ervan uit dat ook in de uitvoeringspraktijk van de Wiw detacheringsplaatsingen die langer duren dan het jaar eerder uitzondering dan regel zullen zijn.

     Teneinde administratief te kunnen vaststellen of de detacheringsplaats is overeengekomen, dient de gemeente met de inlener een schriftelijke detacheringsovereenkomst af te sluiten. Op grond van artikel 4, tweede lid, dienen daarin in ieder geval te worden geregeld de aard, de duur van de werkzaamheden, de plaats waar de werkzaamheden worden verricht en de begeleiding van de werknemer.

     De beschikbaarheid van een dergelijke overeenkomst is ook noodzakelijk om te kunnen vaststellen of en hoe lang een Wiw-werknemer zich in een leegloopsituatie bevindt, dat wil zeggen een Wiw-dienstbetrekking zonder een detacheringsplaats. Leegloop dient zoveel mogelijk te worden voorkomen. Het kabinet heeft er begrip voor dat niet in alle gevallen direct na beëindiging van een detachering een nieuwe detacheringsplaats voorhanden is. De flexibilisering van de plaatsingsduur biedt gemeenten (in vergelijking met de JWG) echter meer mogelijkheden om een nieuwe plaatsing direct te laten aansluiten. De frictieleegloop kan daarmee verder worden teruggedrongen.
     Langdurige leegloop kan niet worden geaccepteerd. Daarom is in de wet, overeenkomstig de JWG en de Rijksbijdrageregeling banenpools, bepaald dat de gemeente niet in aanmerking komt voor subsidie indien de leegloopsituatie drie maanden of langer duurt. Alleen indien de gemeente kan aantonen dat geen werkzaamheden beschikbaar zijn gesteld tengevolge van ziekte of arbeidsongeschiktheid van de werknemer, wordt de subsidieverstrekking na deze drie maanden gecontinueerd, voor zover de gemeente een reïntegratieplan voor herintreding heeft opgesteld. Bij dit laatste moet worden gedacht aan een adequaat reïntegratieplan als bedoeld in artikel 71a, eerste lid, WAO.
     Artikel 38, eerste lid, Ziektewet verplicht de werkgever om uiterlijk binnen dertien weken de uitvoeringsorganisatie sociale verzekeringen in rblz.|47| kennis te stellen van ongeschiktheid van de werknemer tot het verrichten van arbeid wegens ziekte (gemeten vanaf de eerste ziektedag). Artikel 71a, eerste lid, WAO bepaalt dat daarbij gelijktijdig een adequaat reïntegratieplan ten behoeve van herintreding van de werknemer in het arbeidsproces moet worden overgelegd.
     Om na drie maanden leegloop nog in aanmerking te kunnen komen voor subsidie, zal de gemeente er dus zorg voor moeten dragen dat er tijdig een reïntegratieplan is opgesteld.
     Dit betekent dat, indien de werknemer gedurende een leegloopsituatie ziek of arbeidsongeschikt wordt, de subsidieverstrekking na drie maanden leegloop pas wordt hervat nadat een adequaat reïntegratieplan is opgesteld. Op deze wijze wordt voorkomen dat gemeenten financieel risico lopen door ziekte of arbeidsongeschiktheid van de werknemer en is tevens gewaarborgd dat de gemeenten inspanningen verrichten om de werknemer weer aan het werk te krijgen.

     Uit de evaluatie van de Jeugdwerkgarantiewet komt naar voren dat de wetswijzigingen in 1994 de leegloop hebben teruggedrongen. De belangrijkste wijzigingen hadden betrekking op de invoering van de voorbereidingsfase, het openstellen van de marktsector (waardoor een ruimer aanbod van garantieplaatsen mogelijk werd) en de hiervoor genoemde beëindiging van de subsidie aan gemeenten bij leegloop langer dan drie maanden. Ingevolge deze wet gelden overeenkomstige bepalingen. De nieuwe wet biedt de gemeenten mogelijkheden om de leegloop verder terug te dringen. Daarbij moet worden gedacht aan de mogelijkheid om in de plaats van een detacheringsplaats, indien goed beargumenteerd, een alternatief traject te bieden indien dit voor de jongere meer perspectief biedt op uitstroom uit de Wiw.

6.6. Verhuizing

     De verhuizing van een Wiw-werknemer naar een andere gemeente vormt op zich geen ontslaggrond. Zolang de reisafstand tussen de nieuwe gemeente en de detacheringsplaats voor de werknemer geen beletsel vormt, dan kan de arbeidsovereenkomst in stand blijven. In artikel 18, derde lid, is geregeld dat de dienstbetrekking kan worden voortgezet zonder dat dit gevolgen heeft voor de subsidie aan de gemeente. Wanneer de afstand tussen de nieuwe woonplaats en de vestigingsplaats van de inlener niet te bereizen is, dan zal de dienstbetrekking moeten worden beëindigd. De werknemer is dan immers niet meer in staat om zijn werkzaamheden te verrichten.

     Voor Wiw-werknemers van 23 jaar of ouder geldt dat bij verhuizing de nieuwe gemeente niet verplicht is betrokkene een Wiw-dienstbetrekking aan te bieden. Een Wiw-werknemer die verhuisplannen heeft zal zich - net als een reguliere werknemer - er dus van moeten vergewissen welke consequenties deze hebben voor zijn dienstbetrekking. Dit kan door vooraf afspraken te maken over de continuering van de bestaande dienstbetrekking dan wel met de toekomstige gemeente contact op te nemen over de mogelijkheden van een nieuwe Wiw-dienstbetrekking.

     Om te kunnen bepalen wat de gevolgen van een verhuizing voor een jongere zijn, moet een onderscheid worden gemaakt tussen jongeren in een traject met of zonder Wiw-dienstbetrekking. Indien de jongere een traject zonder dienstbetrekking volgt, dan neemt de nieuwe gemeente de verantwoordelijkheid daarvoor over. Dit ligt voor de hand omdat in de meeste gevallen deze gemeente de jongere ook een uitkering zal verstrekken. Dit sluit echter niet uit dat de betrokken gemeenten en de jongere overeenkomen om het traject in de voormalige gemeente geheel of gedeeltelijk af te ronden.

     rblz.|48| Voor jongeren met een Wiw-dienstbetrekking geldt dat verhuizing geen ontslaggrond is. Zolang de dienstbetrekking met de voormalige gemeente in stand blijft, houdt deze gemeente de verantwoordelijkheid voor het traject van betrokken jongere.
     Wordt de dienstbetrekking echter op enig moment beëindigd en vraagt de jongere een uitkering aan of schrijft hij zich bij Arbeidsvoorziening in als werkloos werkzoekend, dan stellen de nieuwe gemeente en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie op grond van artikel 9, eerste lid, een nieuw traject vast. In de meeste gevallen zal dit inhouden dat de nieuwe gemeente een nieuwe dienstbetrekking aanbiedt. Een uitzondering betreft de situatie waarin na herindicatie van de jongere blijkt dat een ander traject meer passend moet worden geacht. Er wordt dan geen nieuwe dienstbetrekking aangeboden, maar een andere activiteit met de jongere overeengekomen.
     In de praktijk zullen in geval van verhuizing de betrokken gemeenten en de jongere vooraf afspraken moeten maken over de wijze waarop de sluitende benadering voor de jongere wordt gehandhaafd.

6.7. Terugkeergarantie

     De uitstroom uit de Wiw zou kunnen worden belemmerd wanneer werknemers de zekerheid van een Wiw-dienstbetrekking verkiezen boven een reguliere arbeidsplaats. Om hieraan tegemoet te komen, kende de banenpoolregeling onder bepaalde voorwaarden een terugkeeroptie in het geval de reguliere arbeidsovereenkomst van een voormalige banenpoolmedewerker binnen één jaar na doorstroming werd beëindigd.
     Teneinde in de Wiw een soortgelijke terugkeermogelijkheid te creëren, zal in de ministeriële regeling, genoemd in artikel 1, derde lid, worden bepaald dat de gemeente werknemers van 23 jaar of ouder die in aansluiting op het Wiw-dienstverband een arbeidsovereenkomst afsluiten met een reguliere werkgever, maar die buiten hun toedoen binnen één jaar deze reguliere arbeidsplaats verliezen, kunnen worden aangemerkt als een langdurig werkloze als bedoeld in artikel 1, onderdeel e, van de wet.

     De strekking van deze bepaling is dat de Wiw-werknemer tot één jaar na het beëindigen van de Wiw-dienstbetrekking vanwege het aanvaarden van een regulier dienstverband tot de doelgroep van de Wiw kan worden gerekend. Dit betekent niet dat iedere voormalige Wiw-werknemer binnen dat jaar recht heeft op een nieuwe Wiw-dienstbetrekking. Het is aan de gemeente om te bepalen of terugkeer wenselijk is.

     Naar verwachting zullen de gemeente en de Wiw-werknemer met doorstroomplannen vooraf afspraken maken voor de situatie dat betrokkene onverhoopt zijn reguliere baan zou verliezen. Ook hier kan maatwerk worden geleverd. In sommige gevallen is een daadwerkelijke terugkeergarantie voor de periode van één jaar nodig om betrokken werknemer over de streep te trekken om door te stromen. In andere gevallen kan worden volstaan met een terugkeergarantie voor de periode van de proeftijd bij de reguliere werkgever, waarbij twee maanden toereikend is.

     De gemeente heeft dus een grote mate van vrijheid om afspraken te maken over een eventuele terugkeer. De enige beperking is dat na één jaar na beëindiging van de Wiw-dienstbetrekking vanwege doorstroming naar een reguliere werkgever, een directe terugkeer naar een Wiw-dienstverband niet meer mogelijk is.

     Voor werkloze jongeren is er vanwege de sluitende benadering altijd sprake van een terugkeermogelijkheid. Indien een jongere uit de Wiw naar rblz.|49| een reguliere baan doorstroomt en de reguliere arbeidsovereenkomst wordt vóór het bereiken van de leeftijd van 23 jaar beëindigd, dan behoort hij opnieuw tot de Wiw-doelgroep. Afhankelijk van de periode dat deze jongere (in combinatie met zijn Wiw-dienstbetrekking) heeft gewerkt, kan hij recht op een WW-uitkering hebben. Tijdens de WW-periode dragen de bedrijfsvereniging en Arbeidsvoorziening de verantwoordelijkheid voor de sluitende benadering, daarna de gemeente.

6.8. Medezeggenschap

     Kenmerkend voor de Wiw-dienstbetrekking is dat de werknemers een arbeidsovereenkomst met de gemeente hebben, terwijl zij hun werkzaamheden op een detacheringsplaats bij derden of een gemeentelijke dienst verrichten. Mede naar aanleiding van twee uitspraken van de Hoge Raad ¹ heeft het kabinet vastgesteld dat een wijziging van artikel 1 van de Wet op de ondernemingsraden (WOR) noodzakelijk is teneinde te garanderen dat gedetacheerde werknemers hun medezeggenschapsrechten kunnen uitoefenen. Deze wetswijziging is opgenomen in het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de ondernemingsraden en titel 7.10 (arbeidsovereenkomst) van het nieuw Burgerlijk Wetboek (Kamerstukken II 1995-1996, 24 615, nr. 2) dat bij koninklijke boodschap van 19 februari 1996 ter behandeling aan de Tweede Kamer is aangeboden.

1. Hoge Raad 30 december 1994, NJ 1995/448 en 449.

     Uitgangspunt bij deze wetswijziging is dat gedetacheerde werknemers zowel bij de arbeidsorganisaties van de inlener als bij de arbeidsorganisatie van de uitlener een medezeggenschapsbelang hebben. Bij de inlener uit dit belang zich vooral bij besluiten betreffende de werksituatie en het daar gevoerde sociaal beleid. Bij de uitlener zal het vooral gaan om meer rechtspositionele aangelegenheden, zoals arbeidsvoorwaarden en loopbaan.

     Wanneer artikel 1 WOR conform het wetsvoorstel wordt gewijzigd, betekent dit dat Wiw-werknemers medezeggenschapsrechten krijgen in de onderneming waar zij voor het verrichten van hun werkzaamheden zijn gedetacheerd, voor zover wordt voldaan aan de diensttijdvereisten van artikel 6 WOR. Dat wil zeggen dat men na een halfjaar het actief kiesrecht kan uitoefenen en het passief kiesrecht na één jaar werkzaamheid in die onderneming.

     Tevens krijgen gedetacheerde werknemers medezeggenschapsrechten bij de uitlener.
     Voor de uitvoering van de Wiw betekent dit dat er door het gemeentebestuur een ondernemingsraad dient te worden ingesteld waarin de Wiw-werknemers zijn vertegenwoordigd. De bestuurder als bedoeld in artikel 1, onderdeel e, WOR voert dan namens het gemeentebestuur het overleg met deze ondernemingsraad. Ook hier gelden voor de Wiw-werknemers voor het verkrijgen van actief en passief kiesrecht de diensttijdvereisten van de WOR.
     Wanneer voor een gemeente reeds een ondernemingsraad is ingesteld, is het ook denkbaar dat Wiw-werknemers via deze ondernemingsraad hun kiesrechten uitoefenen.

7. Het gemeentelijk Werkfonds

7.1. Inleiding

     Voor de financiering van de instrumenten die nu in de Wet inschakeling werkzoekenden zijn ondergebracht, waren de gemeenten in de achterliggende periode afhankelijk van een aantal verschillende bronnen in rblz.|50| aanvulling op de algemene middelen die aan de gemeenten via het Gemeentefonds ter beschikking worden gesteld.

     Eén van de centrale elementen in de onderhavige wet is een aanzienlijke vereenvoudiging van de bekostiging van het activerend arbeidsmarktbeleid van gemeenten. Een groot aantal bestaande geldstromen wordt daartoe samengevoegd in een brede doeluitkering in de vorm van het gemeentelijk Werkfonds. De mogelijkheden van gemeenten om te komen tot een integraal beleid ten behoeve van de inschakeling werkzoekenden zijn daarmee aanzienlijk vergroot. De administratieve lasten en informatiestromen die samenhangen met de bekostiging van de verschillende voorzieningen zijn in het kader van de onderhavige wet ten opzichte van de eerdere situatie duidelijk minder. Ook het toezicht van het Rijk op de uitvoering van de wet door gemeenten is aanzienlijk vereenvoudigd.

     Tot het moment van inwerkingtreding van de Wiw declareren de gemeenten voor de bekostiging van de banenpools de in te zetten uitkeringen bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, daarnaast ontvangen zij subsidie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en zijn de zogenaamde startgelden beschikbaar via het Fonds Sociale Vernieuwing, dat door het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt beheerd.

     Voor de bekostiging van de Jeugdwerkgarantiewet declareren de gemeenten de loonkosten bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De vergoeding voor uitvoeringskosten is beschikbaar via het Fonds Sociale Vernieuwing.

     Daarenboven zijn via het Fonds Sociale Vernieuwing de middelen voor sociale activering op grond van het inmiddels vervallen artikel 36 van de Wet Werkloosheidsvoorziening [WWV, red.] en het incentivebudget Algemene bijstandswet beschikbaar, en ter bevordering van uitstroom uit banenpools en JWG tijdelijk specifieke subsidies via de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

     De bekostigingssystematiek van de Wiw is zodanig ingericht dat gemeenten een basisbedrag kunnen declareren bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor iedere in het kader van de wet gerealiseerde werkervarings- of detacheringsplaats. Voor 1998 is dit basisbedrag gesteld op ƒ17 000,-. Dit basisbedrag bouwt voort op de mogelijkheden die gemeenten voorheen hadden om de loonkosten in het kader van de Jeugdwerkgarantiewet, respectievelijk de per deelnemer in te zetten uitkering in het kader van de banenpool te declareren bij de rijksoverheid. Omdat er geen maximum wordt gesteld aan het aantal werkervarings- of detacheringsplaatsen, stelt de bekostigingssystematiek waarbij voor elke arbeidsplaats een basisbedrag ter beschikking wordt gesteld, gemeenten in staat zelf te bepalen in welke mate gesubsidieerde arbeid zal worden gerealiseerd voor de doelgroep.
     Voor de aanvullende kosten die gemoeid kunnen zijn met het realiseren van detacheringsplaatsen voor jongeren en personen van 23 jaar of ouder met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt krijgen de gemeenten in het kader van het Werkfonds jaarlijks een vooraf vastgesteld budget beschikbaar, gekoppeld aan een minimaal te realiseren aantal arbeidsplaatsen. Tevens wordt budget beschikbaar gesteld voor de kosten gemoeid met incentives, de inkoop van scholing en sociale activering. De drie componenten tezamen vormen de brede doeluitkering voor gemeenten in het kader van het Werkfonds.

     rblz.|51| De bekostigingsstructuur is zodanig ingericht dat de gemeente aanzienlijke beleidsvrijheid heeft om een optimale benadering te ontwikkelen voor de inschakeling van werklozen en uitkeringsgerechtigden, terwijl aan de andere kant de garantie bestaat dat de financiële risico’s die potentieel aan de geschetste aanpak zijn verbonden op een verantwoorde wijze zijn ingekaderd. Het aantal gesubsidieerde arbeidsplaatsen dat gemeenten feitelijk weten te realiseren, wordt door de gekozen opzet afhankelijk van de efficiency waarmee het bedrag voor aanvullende kosten wordt benut, de hoogte van de gerealiseerde inleenvergoedingen en de bereidheid om complementair eigen gemeentelijke middelen in te zetten.

     De mogelijkheden voor integraal beleid zijn verder vergroot door ruimte te bieden om binnen zekere grenzen uit te wisselen met middelen voor de sociale werkvoorziening en de middelen op grond van deze wet. Zowel in de onderhavige wet (artikel 18, tweede lid, onderdeel e) als in de Wet sociale werkvoorziening is de mogelijkheid opgenomen middelen die in enig jaar niet behoeven te worden ingezet voor een adequate uitvoering van de desbetreffende wet in te zetten in het kader van de andere regeling.

7.2. Bekostigingssystematiek nader uitgewerkt

Het te declareren basisbedrag

     Centraal element in de bekostiging van gesubsidieerde arbeid door gemeenten vormt het basisbedrag van ƒ17 000,- per arbeidsplaats. Dit houdt in dat de gemeente voor elke Wiw-dienstbetrekking of werkervaringsplaats aanspraak kan maken op een genormeerd vast subsidiebedrag. Het totaal van deze bedragen kan per kwartaal bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden gedeclareerd (artikel 16).

     De hoogte van het bedrag per arbeidsplaats is zodanig vastgesteld dat het gemiddeld toereikend moet worden geacht voor het realiseren van Wiw-detacheringsplaatsen voor personen die één tot twee jaar werkloos waren en van werkervaringsplaatsen. Verschil met de oude systematiek is dat niet wordt gewerkt met de werkelijke loonkosten per deelnemer, respectievelijk de individuele uitkering, maar met een vast basisbedrag per arbeidsplaats. Daardoor wordt een aanzienlijke administratieve vereenvoudiging bereikt.

     Door de gemeente in de gelegenheid te stellen zelf het aantal arbeidsplaatsen te bepalen waarvoor het basisbedrag wordt gedeclareerd, wordt de rigiditeit ondervangen die een volledig gebudgetteerde vergoeding met zich mee zou brengen. Daardoor is de gemeente tevens in staat de schommelingen in aantallen arbeidsplaatsen voor jongeren te ondervangen die het gevolg kunnen zijn van de sluitende benadering van deze groep.

Vaste budget voor aanvullende kosten van Wiw-dienstbetrekkingen

     Tweede element van het gemeentelijk Werkfonds is een budget voor de aanvullende kosten van Wiw-dienstbetrekkingen dat jaarlijks per gemeente voorafgaand aan het begrotingsjaar wordt toegekend. Dit budget is bedoeld voor arbeidsplaatsen voor jongeren en voor personen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt voor wie het te declareren basisbedrag ontoereikend is om een Wiw-dienstbetrekking te kunnen financieren. Bij personen ouder dan 23 jaar [23 jaar of ouder, red.] gaat het om langdurig werklozen die zijn aangewezen op permanent gesubsidieerde arbeid of op rblz.|52| een langdurig en intensief begeleid werkervaringstraject. Deze personen zullen doorgaans in eerste instantie onvoldoende productief zijn om hun arbeidsplaats door middel van een aanmerkelijke inleenvergoeding in aanvulling op het basisbedrag te kunnen realiseren.

     Het vaste budget wordt toegekend voor drie categorieën, namelijk voor jongeren alsmede voor voormalig werklozen van 23 tot [en met, red.] 64 jaar met een Wiw-dienstbetrekking die daarvoor twee tot drie jaar werkloos dan wel drie jaar of langer werkloos waren. Deelnemers aan de banenpoolregeling die na inwerkingtreding van onderhavige wet een Wiw-dienstbetrekking krijgen aangeboden, worden tot de laatste categorie gerekend.

     Het normbedrag uit het vaste budget waarmee bij de subsidievaststelling wordt gerekend, is afhankelijk van de categorie waartoe de geplaatste personen behoren. Dit is geoperationaliseerd door in het benodigde vaste budget een verschillende gemiddelde inleenvergoeding te verdisconteren.

     Aan het vaste budget is de voorwaarde verbonden dat ten minste een nader te specificeren aantal personen uit de genoemde categorieën op een Wiw-dienstbetrekking werkzaam is. Voor zover dit aantal niet wordt gehaald, wordt de subsidie naar rato lager vastgesteld. Overigens staat het de gemeente vrij om in de inspanningen over de onderscheiden groepen een eigen beleid te kiezen, mits het geheel van de inspanningen, gewogen naar het aandeel in de bekostiging van het vaste budget, spoort met het beschikbaar gestelde budget.

     Uitdrukkelijk zij daarbij aangetekend dat een efficiënte besteding van gelden niet tot bijstellingen achteraf leidt. Indien de gemeente in staat is om voor een langdurig werkloze al van meet af aan een hoge inleenvergoeding te bedingen, dan wel deze met een geringe loonkostensubsidie op een werkervaringsplaats te plaatsen, dan blijft het financiële voordeel voor de gemeente beschikbaar binnen het Werkfonds.

Budget voor scholing en activering

     Ten behoeve van het flankerend beleid van gemeenten op het terrein van scholing en stimuli tot het aanvaarden van arbeid is in de onderhavige bekostigingssystematiek gekozen voor een vast bedrag per gemeente waaruit deze activiteiten kunnen worden bekostigd. Gemeenten hebben daardoor helderheid over de omvang van de inspanningen die zonder de inzet van eigen gemeentelijke middelen mogelijk zijn.

     In het verleden werden deze activiteiten voornamelijk bekostigd via het incentivebudget Abw en de eerder genoemde reïntegratiemiddelen op grond van artikel 36 WWV en op onderdelen ook via de declaratiesystematiek van de JWG en de doorstroombudgetten.

     Voor de besteding van deze middelen geldt geen andere beperking dan dat het hiervoor ter beschikking gestelde budget ook daadwerkelijk aan scholing en activering ten behoeve van de doelgroep van de wet wordt uitgegeven. Dit budget mag niet worden aangewend voor de financiering van loon- en uitvoeringskosten in verband met de Wiw-dienstbetrekking.

     In dit onderdeel is thans nog niet het budget opgenomen dat voor de inkoop van activiteiten van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie aan een aantal gemeenten is toegedeeld. Het ligt in de bedoeling om op termijn te bezien of deze in het scholings- en activeringsbudget van de Wiw kunnen worden geïncorporeerd.

rblz.|53| 
Banen van 32 uur

     De bekostigingssystematiek gaat uit van banen van 32 uur, tenzij sprake is van een langere arbeidsduur op grond van bij de werknemer gelegen factoren (artikel 15, tweede lid, onderdeel a [eerste lid, red.]). Voor personen die zijn overgegaan van de banenpool naar een detacheringsplaats in het kader van de wet blijft de oorspronkelijke arbeidsduur gehandhaafd. Zowel met deze "oude gevallen" als met de personen die op grond van bij de werknemer gelegen factoren zijn aangewezen op een langere arbeidsduur wordt rekening gehouden bij de subsidievaststelling. Voor de hoogte van de normbedragen uit het vaste budget voor aanvullende kosten wordt in die gevallen een proportioneel hoger bedrag vastgesteld. Eén en ander kan nader worden uitgewerkt in de lagere regelgeving op grond van artikel 18, vierde lid.
     Indien op grond van bij de werknemer gelegen factoren de wekelijkse arbeidsduur minder dan 32 uur bedraagt, dan worden het basisbedrag en het normbedrag naar evenredigheid verminderd.

Subsidievaststelling

     Hoewel de voeding van het gemeentelijk Werkfonds bestaat uit drie afzonderlijke elementen, kan de vaststelling achteraf van de subsidie waarop de gemeente aanspraak had voor de brede doeluitkering in zijn totaliteit plaatsvinden. Vastgesteld behoeft immers slechts te worden of de middelen binnen het doel van de regeling en de gestelde kaders zijn besteed, of het aantal arbeidsplaatsen in overeenstemming was met de gedeclareerde basisbedragen en/of de normbedragen uit het vaste budget voor aanvullende kosten voor jongeren alsmede voor voormalige werklozen met een werkloosheidsduur van twee tot drie jaar dan wel drie jaar of langer, optellen tot het totaal van het daarvoor toegekende budget.

Stimuli voor doorstroming uit gesubsidieerde arbeid naar regulier werk

     De doelgroep van de wet bestaat uit personen die vooralsnog geringe kansen hebben op de arbeidsmarkt. Niettemin blijft het streven hen uiteindelijk op een reguliere arbeidsplaats te plaatsen. De wet biedt hiertoe een aantal instrumenten variërend van scholing en activering tot een Wiw-dienstbetrekking of een werkervaringsplaats.

     De vormgeving van het bekostingssysteem ondersteunt de doelstelling van doorstroming naar reguliere arbeid zoveel mogelijk, onder andere doordat impliciet financiële prikkels zijn ingebouwd voor uitvoerders en deelnemers. Zo is het te declareren basisbedrag een gemiddelde, ongeacht de werkelijke kosten per arbeidsplaats. Bij de jongeren nemen op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag de loonkosten toe naarmate de leeftijd van de jongere stijgt. Bij een gelijkblijvende gemiddelde aanspraak van de gemeente op het basisbedrag en oplopende kosten zal de gemeente willen voorkomen dat jongeren langer dan noodzakelijk hun Wiw-dienstbetrekking behouden, waardoor er een stimulans ontstaat om jongeren te laten doorstromen naar reguliere arbeid.

     In de bekostigingssystematiek is ook volledig rekening gehouden met de bestaande mogelijkheden van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (WVA). Wanneer de beloning uitstijgt boven de 115% van het toetsloon WVA, zodat de afdrachtskorting lage lonen vervalt, dan zal dit moeten worden gecompenseerd met een corresponderend hogere inleenvergoeding.

     rblz.|54| Ook via de afdrachtskorting langdurig werklozen bestaat een prikkel. De loonkosten voor personen van 23 jaar of ouder nemen vier jaar na indienstneming toe, doordat de vermindering langdurig werklozen op grond van de WVA dan vervalt. Voor deze toename in loonkosten wordt geen compensatie geboden, zodat ook hier een stimulans voor de gemeente ontstaat om personen te laten doorstromen naar reguliere arbeid. Op de opengevallen plaats kan dan een nieuwe werknemer worden geplaatst, waarvoor gedurende maximaal vier jaar een premie- en belastingvermindering op grond van de WVA kan worden ontvangen.

     De bovenstaande beleidslijn vormt het uitgangspunt bij de totstandkoming van deze wet. Deze houdt voor gemeenten een zeker financieel risico in. Daarom is het kabinetsvoornemen de ontwikkelingen ter zake van instroom en uitstroom nauwgezet te volgen en daarover tijdig in overleg te treden met de VNG, dat wil zeggen voordat de vermindering langdurig werklozen vervalt voor de groep die met ingang van 1998 op basis van de wet werkzaam is.

     Ingeval een werkloze of een Wiw-werknemer met behulp van een loonkostensubsidie bij een reguliere werkgever op een werkervaringsplaats in dienst treedt, kan er voor de gemeente een voordeel ontstaan indien de loonkostensubsidie lager is dan de rijkssubsidie die de gemeente voor een werkervaringsplaats ontvangt. Bovendien kan dit voor de gemeenten een stimulans zijn om voor de deelnemers het instrument van loonkostensubsidie te kiezen boven een Wiw-dienstbetrekking.

     Voor de werknemer is een stimulans aanwezig om door te stromen naar een reguliere arbeidsplaats indien een deel van de rijkssubsidie aan de betrokkene ten goede komt. De Wiw biedt gemeenten daartoe mogelijkheid (artikel 3).

     In de subsidie per Wiw-dienstbetrekking is een gemiddelde inleenvergoeding verdisconteerd. Indien de gemeente erin slaagt om met de inlenende instantie een vergoeding af te spreken die hoger ligt, valt hiermee niet alleen financieel voordeel te behalen, maar zal de inlener veelal ook de arbeid van betrokkene van meer gewicht beschouwen. Tevens is het eenvoudiger om de detacheringsplaats met een hoge inleenvergoeding om te zetten in een reguliere plaats, waarvoor een loonkostensubsidie wordt ontvangen. In beide situaties wordt de doorstroomkans van betrokkene vergroot.

Deelname door WW-gerechtigden

     In de wet is de mogelijkheid opgenomen dat ook WW-uitkeringsgerechtigden voor een plaatsing via het gemeentelijk Werkfonds in aanmerking komen. Het ligt voor de hand om in deze gevallen het basisbedrag ten laste van het Algemeen Werkloosheidfonds te brengen. Dit is vormgegeven door in de WW de mogelijkheid van bekostiging van plaatsing op grond van de onderhavige wet op te nemen. Voor de verrekening is het nodig dat het Tica budgetten voor plaatsing in het kader van de Wiw ten behoeve van de bedrijfsverenigingen vaststelt. De plaatsende gemeente kan vervolgens op basis van een per geval te sluiten plaatsingscontract de WW-gerechtigde plaatsen en de bijbehorende financiering van de bedrijfsvereniging ontvangen. Het ligt voor de hand dat de maximale duur van de plaatsing in deze gevallen wordt gerelateerd aan de theoretische looptijd van de WW-uitkering.

rblz.|55| 

7.3. Budgettaire aspecten

Voeding van het gemeentelijk Werkfonds

     De voor het Werkfonds beschikbare middelen zijn tot 1998 op de begroting terug te vinden in artikel 12.03 Jeugdwerkgarantiewet en artikel 12.04 Rijksbijdrageregeling banenpools, onderdelen vrijvallende uitkeringen en werkervaringsplaatsen en doorstroomsubsidies. Het CBA verstrekt tot op heden eveneens subsidies voor de banenpoolplaatsen. Deze zullen ook in het gemeentelijk Werkfonds worden opgenomen.

     Daarboven zullen middelen uit het Fonds Sociale Vernieuwing, waarvan aanvankelijk werd beoogd deze over te hevelen naar het Gemeentefonds, aan het gemeentelijk Werkfonds worden toegevoegd. Dit zijn middelen die indertijd vanuit de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het Fonds Sociale Vernieuwing [FSV, red.] zijn gestort ten behoeve van de uitvoeringskosten JWG, de startgelden banenpools, het incentivebudget Abw en de middelen voor artikel 36 WWV.

     Hiermee wordt teruggekomen op het eerdere voornemen om deze middelen te laten toevloeien naar het Gemeentefonds. Aan de beslissing om de middelen toe te voegen aan het gemeentelijk Werkfonds liggen meerdere overwegingen ten grondslag. De belangrijkste overweging is dat met de inwerkingtreding van de onderhavige wet een nieuwe en samenhangende basis is gelegd onder het activerend arbeidsmarktbeleid van gemeenten. Het kabinet wil daarmee tot uitdrukking brengen hoezeer het prioriteit wil geven aan de activering van uitkeringsgerechtigden en de toeleiding naar de arbeidsmarkt. In dat kader is het gewenst dat de middelen die voor die toeleiding beschikbaar zijn zoveel mogelijk worden verdeeld volgens de specifieke maatstaven die met deze problematiek verband houden. Deze verdeelmaatstaven zijn thans onderdeel van het gemeentelijk Werkfonds. Voor een deel gaat het bovendien om middelen die direct zijn gerelateerd aan de arbeidskosten van de gesubsidieerde arbeidsplaatsen die gemeenten realiseren. Het kabinet wil met de toevoeging van de FSV-middelen aan het gemeentelijk Werkfonds tevens voorkomen dat deze middelen wegvloeien en voor andere minder prioritaire gemeentelijke taken worden aangewend.

     In paragraaf 4.5 is aangegeven dat er een structureel bedrag van ƒ85 miljoen beschikbaar is voor kinderopvang voor zover daarmee de uitstroom uit de uitkering van alleenstaande ouders met jonge kinderen wordt bevorderd. Omdat deze middelen ter beschikking worden gesteld onder de voorwaarde dat daadwerkelijk kinderopvang voor bedoelde categorie uitkeringsgerechtigden wordt gerealiseerd, is er in deze wet vooralsnog voor gekozen deze middelen te oormerken.

     Buiten het Werkfonds blijven de gelden die thans zijn bedoeld voor het levensonderhoud van jongeren die via de JWG een voorbereidingsovereenkomst werd aangeboden. Deze jongeren zullen na de invoering van de onderhavige wet hun Abw-uitkering tijdens het scholingstraject behouden. Dit deel van de begrote gelden zal dan ook naar de Abw worden overgeheveld.

Omvang van het gemeentelijk Werkfonds

     Het gemeentelijk Werkfonds zal in de hiervoor geschetste benadering een omvang kennen van ƒ1,7 miljard in 1998. De omvang kan enigszins fluctueren omdat de te declareren basisbedragen in de opzet van de onderhavige wet, net als bij de JWG en banenpoolregeling, in principe niet aan een maximum zijn gebonden. De grenzen van de gemeentelijke rblz.|56| inspanningen zullen worden bepaald door enerzijds de aantallen personen die volgens Arbeidsvoorziening zijn aangewezen op gesubsidieerde arbeid en anderzijds de voor het realiseren van Wiw-dienstbetrekkingen benodigde aanvullende middelen. In geval van uitbreiding van de aantallen gesubsidieerde arbeidsplaatsen bij de gemeenten zal dekking worden gevonden langs de weg van vrijvallende Abw-uitkeringen.

     Het kabinet gaat ervan uit dat de inspanningen van de gemeenten vooralsnog het aantal van 12 000 werkervaringsplaatsen per jaar niet zullen overstijgen en dat dit aantal toereikend is om de ambities van de gemeenten te honoreren. Indien het aantal werkervaringsplaatsen de 12 000 benadert, zal het kabinet bezien of een verdeling van dit aantal over gemeenten tot stand moet worden gebracht of dat een heroverweging van dit plafond noodzakelijk is. Voor zover de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden ["Melkert-II-Regeling", red.] uitgevoerd door gemeenten in 1999 onder het regime van de Wiw wordt voortgezet, is het aantal van 12 000 daarop ook van toepassing.

7.4. Volumeontwikkeling en subsidie per dienstbetrekking en werkervaringsplaats

     Onderstaand schema geeft een overzicht van de voor 1998 geraamde subsidie per Wiw-dienstbetrekking en werkervaringsplaats. De subsidie uit het budget voor scholing en activering is p.m. vermeld, omdat deze middelen niet aan gesubsidieerde arbeidsplaatsen zijn gerelateerd, maar wel voor scholing van jongeren, Wiw-werknemers en personen werkzaam op een werkervaringsplaats kunnen worden ingezet. Voorts wordt verwezen naar bijlage 2, waarin voor jongeren en voor werknemers uit de verschillende werkloosheidscategorieën een overzicht wordt gegeven van de subsidie en de geraamde kosten.

     Subsidie per Wiw-dienstbetrekking onderscheiden naar jongeren en werkloosheidscategorieën, en werkervaringsplaats in guldens (1998):