blz. 1
Kamerstukken II 1991-1992, 22 545
Herinrichting van de Algemene
Bijstandswet (Algemene
bijstandswet)
Nr.r3 |
MEMORIE VAN TOELICHTING |
Inhoudsopgave
xAlgemeen |
1 |
Inleiding |
1.1 |
Algemeen |
1.2 |
Adviezen |
2 |
Een korte
terugblik |
3 |
De
uitgangspunten van de ABW |
4 |
De
doelstellingen van de herinrichting |
4.1 |
Algemeen |
4.2 |
Voorwaarden
voor een effectiever functioneren van de Abw |
4.3 |
Bevordering
van de zelfstandige bestaansvoorziening |
4.4 |
De verfijning
van de bijstand in het individuele geval |
4.5 |
Complementariteit en afstemming op andere
voorzieningen |
5 |
Hoofdlijnen |
5.1 |
De indeling
van de wet |
5.2 |
Het recht op
bijstand |
5.3 |
De vorm van
bijstand |
5.4 |
De hoogte van
de bijstand |
5.5 |
Het geldend
maken van het recht op bijstand |
5.6 |
Betaling,
terugvordering en verhaal |
5.7 |
Aan de
bijstand verbonden verplichtingen |
5.8 |
Uitvoering en
toezicht |
5.9 |
Financiering |
5.10 |
Rechtsbescherming |
6 |
Financiële
gevolgen |
7 |
Enkele
bijzondere aspecten |
7.1 |
Internationale aspecten |
7.2 |
Gevolgen voor
vrouwen |
7.3 |
Informatievoorziening |
7.4 |
Dereguleringsaspecten |
7.5 |
Overgangsbepalingen en wijziging van andere
regelingen |
xArtikelsgewijs |
xxxxr |
Artikelen
1 t/m 154 |
blz. 3
Algemeen
1. Inleiding
1.1.
Algemeen
Velen in Nederland zijn
aangewezen op de Algemene Bijstandswet (ABW) als laatste
mogelijkheid om in de noodzakelijke kosten van het
bestaan te voorzien. De maatschappelijke betekenis van
de ABW is, vanaf de invoering in 1965, eerder toe- dan
afgenomen. In de sindsdien verstreken tijd heeft de wet
de invloed ondergaan van ontwikkelingen die zich in de
samenleving hebben voorgedaan. Hieruit resulteerden
diverse aanpassingen van de regelgeving, terwijl
bovendien geleidelijk een uitbreiding van het aantal
wettelijke en nadere regels plaatsvond. Met name de aan
het begin van de jaren zeventig ingeslagen weg naar een
landelijke normering van de bijstandverlening leidde tot
een toename van de nadere regelgeving die op de ABW is
gebaseerd. In verhouding tot de wet is het gewicht van
de nadere regelgeving aanmerkelijk vergroot. Als gevolg
hiervan zijn de rechten en plichten in het kader van de
bijstand over diverse regelingen verspreid geraakt en is
de samenhang in de regelgeving momenteel minder sterk
dan wenselijk is.
De geschetste
ontwikkeling ging ermee gepaard dat de
gemeenten bij de uitvoering van
de ABW, in sterkere mate dan aanvankelijk het geval was,
werden gebonden aan centrale voorschriften. Voor deze
benadrukking van de centrale verantwoordelijkheid is
destijds bij de zogenoemde structurele wijziging van de
ABW in 1972 doelbewust gekozen. Deze keuze was ingegeven
door de aanzienlijke verschillen in de bijstandverlening
die zich in de voorafgaande periode tussen gemeenten
onderling bleken voor te doen. Uit een oogpunt van
rechtsgelijkheid en rechtszekerheid werd die
omstandigheid ongewenst geacht. Een landelijke normering
van de bijstandverlening werd tot stand gebracht, zowel
op het vlak van de algemeen noodzakelijke kosten van het
bestaan alsook van de bijzondere bestaanskosten.
Gaandeweg is dit normenstelsel verder uitgebouwd en
verfijnd.
De laatste tijd is herhaaldelijk de vraag aan de orde
gesteld of de huidige dichtheid van de regelgeving niet
te veel afbreuk doet aan de verantwoordelijkheid van
burgemeester en wethouders voor de uitvoering van de ABW
in medebewind. Is met andere woorden het evenwicht in de
verdeling van verantwoordelijkheden voor de
bijstandverlening tussen de centrale en de lokale
overheid thans nog wel optimaal of is de balans mogelijk
te veel doorgeslagen in de richting van de centrale
overheid?
Deze vraagstelling heeft aan actualiteit gewonnen
enerzijds doordat in de strijd tegen de langdurige
werkloosheid het inzicht is gegroeid dat alleen door
inspanningen op decentraal niveau via een directe
benadering van het individu weer perspectief kan worden
geboden aan degenen die op eigen kracht weinig kans
maken op een zelfstandig bestaan. Anderzijds is er het
inzicht dat in het kader van een beleid dat is gericht
op het voorkomen en wegwerken van maatschappelijke
achterstanden groot gewicht moet worden toegekend aan de
afstemming van te verlenen bijstand op de feitelijke
behoefte in het individuele geval, zodat financiële
hulpverlening een kwestie van maatwerk wordt.
Hier treedt de samenhang naar voren met het beleid
gericht op sociale vernieuwing. Centraal in dit beleid
staat de gedachte dat gebundelde inspanningen, met name
op lokaal en regionaal niveau, noodzakelijk zijn om
maatschappelijke achterstanden weg te werken. Deze
inspanningen zullen in het bijstandsbeleid moeten
doorwerken; zij zullen moeten worden gericht op
terugdringing van het verschijnsel van langdurige
blz. 4 bijstandsafhankelijkheid door inhoud te geven aan een
activerend beleid. Een nieuw evenwicht tussen rechten en
plichten staat hierbij voor ogen. Daartoe zal het
optreden van de overheid, zeker in het kader van de
bijstandverlening, niet alleen beschermend, doch tevens
activerend van aard dienen te zijn. Vooral in de lokale
praktijk bij de uitvoering van de ABW zal het nieuwe
evenwicht gestalte dienen te krijgen.
Dit wordt slechts mogelijk geacht indien tevens een
nieuw evenwicht wordt gevonden tussen de algemene
regelgeving op landelijk niveau en de toespitsing van de
bijstand op de individuele burger in nood door de lokale
overheid. Immers, voor het doeltreffend functioneren van
de bijstandswet, zowel bij de bevordering van de
zelfstandige voorziening in het bestaan als bij het op
adequate wijze verstrekken van financiële hulp, is het
een vereiste dat op lokaal niveau voldoende
beleidsruimte aanwezig is. Een te veel aan centrale
voorschriften leidt tot inkrimping van de gemeentelijke
beleidsruimte en ontmoedigt het lokale bestuur bij de
ontwikkeling van een actief gemeentelijk beleid gericht
op het optimaal functioneren van de ABW.
De huidige omvang en detaillering van de regelgeving,
alsmede de noodzaak de effectiviteit in het functioneren
van de ABW te vergroten, geven aanleiding voor een
vermindering van het aantal centrale voorschriften,
onder gelijktijdige versterking van de
verantwoordelijkheid die gemeenten voor het
bijstandsbeleid dragen en uitbreiding van de
beleidsmarge waarover zij in dat kader beschikken.
Daarbij gaat het, naast de bevoegdheid van burgemeester
en wethouders om van wettelijke bepalingen af te wijken
indien de omstandigheden in een individueel geval zulks
noodzakelijk maken, met name ook om het bewust aan het
oordeel van burgemeester en wethouders overlaten van
bepaalde beslissingen. Op sommige onderdelen verdient
het de voorkeur dat de wet
geen voorschriften geeft, doch aan burgemeester en
wethouders opdraagt te oordelen en te handelen al
naargelang de feitelijke omstandigheden in het concrete
geval. Verder vragen bepaalde aspecten om een eigen
beleidsinvulling door de gemeente, waarbij afstemming
plaatsvindt op lokale en regionale omstandigheden.
Gegeven deze
situatie wordt thans een algehele herinrichting van de
regelgeving aangaande de bijstand voorgesteld, leidend
tot een vereenvoudigd samenstel van regels met een
heldere structuur. Het uitgangspunt dat ter waarborging
van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid een landelijke
normering van de bijstandverlening niet kan worden
gemist, wordt hierbij niet verlaten. Wel is, waar dit
wenselijk en mogelijk werd geacht, meer nadruk gegeven
aan de afstemming van de bijstand op de omstandigheden
en mogelijkheden van personen en gezinnen. In de
voorgestelde regelgeving wordt niet volstaan met het
bieden van de benodigde ruimte daartoe aan de
gemeenten, doch is tevens sprake
van een uitdrukkelijke opdracht aan burgemeester en
wethouders om voor deze afstemming zorg te dragen.
Aangaande één
element van de voorgestelde herinrichting van de ABW,
namelijk de decentralisatie van de bijstand voor
bijzondere bestaanskosten, is op 20 juli 1990 een
afzonderlijk voorstel van wet bij de Tweede Kamer
ingediend. Dat voorstel, dat inmiddels kracht van wet
heeft gekregen (Stb. 1991, 337), kan worden
beschouwd als de eerste fase van de vereenvoudiging van
regelgeving en de versterking van het decentrale
karakter van de ABW die met de herinrichtingsoperatie
worden beoogd. In het
onderhavige voorstel voor een geheel herziene ABW -
de tweede, afrondende fase - is bij genoemde
decentralisatiemaatregel aangesloten.
Verder is, naar de laatste stand van zaken, aangesloten
bij een aantal voorstellen die thans bij het parlement
in behandeling zijn of daar
blz. 5 binnenkort zullen worden ingediend (zie bijlage 1). Voor
zover ten aanzien van deze voorstellen nog nadere
besluitvorming plaatsvindt, zal
dit voorstel van wet dienovereenkomstig worden
aangepast. In het bijzonder dient in dit kader te worden
vermeld dat, in aansluiting bij de
voorgestelde Algemene
wet bestuursrecht (Kamerstukken I 1991-1992, 21 221,
nr. 174) en het
voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening
rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1991-1992,
22 495), aanpassing van de rechtsgang wordt voorgesteld.
Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf
5.10 van deze memorie.
In diverse
opzichten onderscheidt dit
wetsvoorstel zich van de huidige opzet van de
regelgeving. Allereerst is een aanzienlijk deel van de
huidige nadere regelgeving in het wetsvoorstel
geïntegreerd. Dit geldt met name voor de
Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (Rww), het
Bijstandsbesluit landelijke normering (Bln) en het
Bijstandsbesluit landelijke draagkrachtcriteria (Bld),
die dus in het wetsvoorstel opgaan. Na invoering van de
nieuwe Abw [Algemene
bijstandswet, red.] blijft de behoefte bestaan
aan een afzonderlijk Besluit
bijstandverlening zelfstandigen (Bbz), met dien
verstande dat een aantal bepalingen uit het huidige
Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bz) naar het
wetsvoorstel is overgebracht. In de tweede plaats kent
het wetsvoorstel in vergelijking tot de bestaande wet
een andere systematiek en indeling. Wat de indeling
betreft, is aansluiting gezocht bij de inmiddels in
diverse wetten op het terrein van
de sociale zekerheid ingevoerde functionele opbouw
als voorgesteld door de Staatscommissie vereenvoudiging
en codificatie van de socialezekerheidswetgeving. De in
dit wetsvoorstel gekozen specifieke uitwerking van deze
opbouw wordt toegelicht in paragraaf 5.1.
In de derde plaats zijn minder noodzakelijk geachte
bepalingen weggelaten, terwijl de bepalingen die uit de
bestaande regelgeving zijn overgenomen waar nodig zijn
aangepast aan de eisen van de tijd. Ten slotte is op
enkele onderdelen aanleiding gevonden tot een
codificatie van uitgangspunten van beleid en vaste
lijnen uit de jurisprudentie die thans niet direct hun
neerslag vinden in de regelgeving. Hieraan ligt niet een
op zichzelf staande wens tot regulering ten grondslag,
als wel de opvatting dat de duidelijkheid van de
regelgeving in enkele gevallen gediend is met toevoeging
van een bepaling waar die thans ontbreekt.
De centrale
uitgangspunten van de huidige ABW zijn in
dit wetsvoorstel
gehandhaafd. De met ingang van 1 januari 1987
gerealiseerde herziening van het stelsel van sociale
zekerheid betekende voor de ABW een bevestiging van deze
uitgangspunten en van de plaats en functie van de wet in
het stelsel. Gebleken is dat de beginselen die ten
grondslag liggen aan de bijstandswet van 1965 in
politiek en maatschappelijk opzicht nog steeds voldoende
worden gedragen. Door de jaren werd duidelijk dat het
hier daadwerkelijk om dragende beginselen gaat die de
bijstandverlening als voorziening legitimeren.
Hoewel de thans voorgestelde herinrichting van de ABW
de huidige principes van de wet als vertrekpunt kiest,
werpt deze operatie niettemin een nieuw licht op deze
principes. In feite wordt met behulp van goeddeels
nieuwe bepalingen opnieuw inhoud gegeven aan de
oorspronkelijke grondbeginselen van de ABW. In
hoofdstuk 3 wordt op deze materie nader
ingegaan.
De wijze van
invoering van de nieuwe Abw,
het overgangsrecht en de wijzigingen in andere
wetten die uit de
herinrichting voortvloeien, zullen worden geregeld in
een afzonderlijke Invoeringswet [Invoeringswet
herinrichting Algemene Bijstandswet, red.].
In verband hiermee zal in deze memorie worden volstaan
met een korte aanduiding van de hoofdlijnen van de
invoerings- en overgangsaspecten (paragraaf
7.5).
blz. 6
1.2. Adviezen
Op 3 april 1989 is omtrent de voorstellen tot
herinrichting het advies gevraagd van de Commissie
Sociale Voorzieningen van de
Sociaal-Economische Raad (Kamerstukken II 1988-1989,
21 084, nr. 1). Het streven naar een herinrichting van
de ABW heeft in algemene zin de instemming van de
Commissie, zo blijkt uit het interim-advies dat de
Commissie op 8 september 1989 uitbracht. De Commissie
onderschrijft de analyse uit de adviesaanvrage dat de
centrale normering van de bijstand zich zodanig heeft
ontwikkeld dat het beginsel van de individuele
afstemming van de bijstand aan betekenis heeft verloren.
Zij stemt in met de beoogde versterking van dit beginsel
en erkent, voor zover de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de bijstandverlening hiermee zijn
gediend, de wenselijkheid om - waar mogelijk - te kiezen
voor decentralisatie en deregulering, waardoor de
gemeentelijke beleidsmarge wordt verruimd. Op deze wijze
kan naar de mening van de Commissie recht worden gedaan
aan verschillen in omstandigheden die vragen om
verschillen in behandeling.
De Commissie benadrukt dat de versterking van de
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid waartoe de
landelijke normering van de bijstand heeft geleid, als
zodanig positief moet worden gewaardeerd. In het
vervolgadvies van 16 februari 1990 heeft de Commissie
hieruit de conclusie getrokken dat enkele specifieke
deregulerings- en decentralisatievoorstellen van het
voorgaande kabinet die betrekking hebben op de algemeen
noodzakelijke bestaanskosten door haar niet kunnen
worden onderschreven. De algemene bijstand leent zich
volgens de Commissie minder voor een verregaande
overheveling van bevoegdheden van Rijk naar
gemeenten dan de bijzondere
bijstand.
Op 25 maart 1991 bracht de Commissie een afrondend
advies uit over het aan haar voorgelegde voorontwerp van
wet (hierna te noemen het slotadvies). De Commissie
besteedt daarin vooral aandacht aan een aantal
beleidsaspecten van het voorontwerp. Uit het advies
blijkt dat de in het voorontwerp gegeven uitwerking van
de eerder gepresenteerde beleidsvoornemens voor de
Commissie geen aanleiding is geweest het eerder
ingenomen - in hoofdlijn instemmende - standpunt
aangaande de herinrichtingsoperatie te herzien. Een
verschil van inzicht blijkt er met name te bestaan
tussen de meerderheid van de Commissie en het kabinet
aangaande het opleggen van op arbeidsinschakeling
gerichte verplichtingen aan de partner en de
alleenstaande ouder met verzorgende taken.
Het voorontwerp van wet is eveneens beoordeeld door de
Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten. De
Commissie onderschrijft de wenselijkheid van een
hercodificatie van het bijstandsrecht en constateert dat
het voorontwerp op het punt van eenvoud, helderheid en
systematiek van de regelgeving in belangrijke mate
verbetering brengt. Op de diverse kanttekeningen die de
Commissie bij het voorontwerp heeft geplaatst, is nader
ingegaan in een afzonderlijk regeringsstandpunt,
waarnaar hier kan worden verwezen (bijlagen 5 en 6).
De Emancipatieraad bracht in november 1990 naar
aanleiding van het voorontwerp het advies "Vrouwen in de
bijstand" uit. De Raad wijst erop dat de
kabinetsvoorstellen, zoals het opheffen van het
onderscheid tussen ABW en Rww en het voeren van een
actiever beleid gericht op arbeidsinschakeling van
bijstandsgerechtigden, vooral voor vrouwen gevolgen
hebben. Een positief oordeel spreekt de Raad uit over
het streven meer inhoud te geven aan de doelstelling van
de ABW om de zelfstandige bestaansvoorziening te
bevorderen; daarmee kan volgens de Raad een bijdrage
worden geleverd aan de realisatie van één van de
belangrijkste doelstellingen van het emancipatiebeleid,
namelijk vrouwen in staat te stellen zich een
zelfstandig bestaan te verwerven. Wel wijst de
blz. 7 Raad op de barrières die veel vrouwen met een
bijstandsuitkering moeten overwinnen om de arbeidsmarkt
daadwerkelijk te kunnen betreden. Dit brengt de Raad
ertoe te bepleiten dat activiteiten en faciliteiten die
zijn gericht op het bevorderen van de uitstroom uit de
bijstand meer worden afgestemd op vrouwen. Voor degenen
die geboren zijn na 31 december 1971 (de zogenaamde
1990-generatie) bepleit de Raad van invoering van een
individueel recht op bijstand.
De Raad voor de gemeentefinanciën bracht tweemaal (op
12 juli 1989 en 19 december 1990) advies uit, in het
bijzonder over de financiële gevolgen van de
herinrichting voor de gemeenten. De Raad voor het
binnenlands bestuur adviseerde op 26 februari 1990
eigener beweging over het thema "Gemeenten - minima -
bijstandswet".
Op afzonderlijke onderdelen van de ontvangen adviezen
zal op verschillende plaatsen in deze memorie worden
ingegaan. Enkele concrete voorstellen van de
Emancipatieraad zullen worden besproken in
paragraaf 7.2, waarin de gevolgen van
de herinrichting voor vrouwen aan de orde komen. Hoewel
geen deel uitmakend van de eigenlijke adviesronde,
verdient het werkvoorstel "Bijstand verdienen" dat de
Interbestuurlijke Projectgroep Sociale Vernieuwing in
oktober 1991 heeft uitgebracht, aparte vermelding, gelet
op het commentaar op de voorstellen tot herinrichting
dat daarin is opgenomen. Voor een reactie op de
voorstellen van de projectgroep wordt verwezen naar een
binnenkort uit te brengen regeringsstandpunt.
In bijlage 4 is
een overzicht gegeven van de adviezen, alsmede van de
commentaren die van diverse organisaties werden
ontvangen.
2. Een korte terugblik
Met de inwerkingtreding van de ABW op 1 januari 1965
werd aan het stelsel van sociale zekerheid een
fundamentele voorziening toegevoegd. Tegelijkertijd werd
afscheid genomen van de Armenwet en daarmee van een
traditie die de financiële ondersteuning in wezen zag
als een randtaak van de overheid. Erkend werd nu dat
zich in de moderne samenleving bestaansrisico's voordoen
die hun oorsprong niet vinden in de persoon, doch in de
sociale verhoudingen en omstandigheden. Hieraan werd het
inzicht ontleend dat de gemeenschap dan ook dient te
aanvaarden dat zij voor het opvangen van dergelijke
bestaansrisico's een verantwoordelijkheid draagt. De
overheid nam zodoende, met de invoering van de ABW, de
rechtsplicht op zich financiële bijstand te verlenen aan
iedere Nederlander die in zodanige omstandigheden
verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de
middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het
bestaan te voorzien. Daarmee werd voor de ingezetenen
een bestaansminimum gegarandeerd.
De ABW zoals in 1965 ingevoerd, droeg kenmerken van een
kaderwet. De wet beoogde een algemeen raamwerk te zijn
waarbinnen desgewenst door middel van
rijksgroepsregelingen en gemeentelijke groepsregelingen
voor bepaalde categorieën nadere regels konden worden
gesteld. Mede als gevolg van deze constructie liet de
wet veel zaken over aan de nadere regelgever, zowel op
centraal als decentraal niveau. Uitdrukkelijk werd
gekozen voor decentralisatie als één van de leidende
beginselen, teneinde de uitvoering van de wet geheel in
de plaatselijke sfeer te laten. Het werd niet
noodzakelijk geacht de gemeenten
bij de realisatie van hun bijstandstaak onder formeel,
specifiek toezicht van de rijksoverheid te plaatsen; in
de praktijk werd aan rijkszijde volstaan met
administratieve controleactiviteiten.
De ervaringen
gedurende de eerste jaren met de werking van de wet
waren evenwel aanleiding voor een belangrijke
koerswijziging. In de mate
blz. 8 waarin bijstand werd verleend, bleken soms tussen gemeenten onderling
aanmerkelijke verschillen op te treden, ook waar het
vergelijkbare gevallen betrof. Sommige gemeenten pasten
uitkeringsbedragen toe die uitgingen boven het niveau
van het minimumloon, waardoor
het landelijk gevoerde inkomensbeleid werd doorkruist.
Aangezien pogingen om tot harmonisatie van gemeentelijke
richtlijnen voor de bijstandverlening te komen weinig
succes hadden, groeide het besef dat het sturend
vermogen van de landelijke bepalingen te gering was. Het
ontbreken van formeel en specifiek toezicht door de
rijksoverheid werd nu bovendien als gemis ervaren. In
1972 onderging de ABW een structurele wijziging waarbij
doelbewust naar correctie van deze tekortkomingen werd
gestreefd: de mogelijkheid werd gecreëerd om bij
algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen
voor zaken van bovengemeentelijke, c.q. landelijke
betekenis (artikel 11); de ministeriële bevoegdheid werd
ingevoerd om bepaalde door een gemeente gemaakte kosten
van bijstand onaanvaardbaar te verklaren; er werden
toezichtsbepalingen aan de wet toegevoegd.
Met deze wijzigingen vond een fundamentele verschuiving
van beleidsbevoegdheden plaats van de gemeenten naar het
Rijk. In overeenstemming hiermee werd ook de financiële
verantwoordelijkheid van het Rijk voor de
bijstandsuitgaven vergroot. Voortaan vergoedde het Rijk
50% van de bijstand aan thuiswonende personen, terwijl
de resterende bijstandslasten voor 80% in aanmerking
werden genomen in het uitkeringsonderdeel "sociale zorg"
van het gemeentefonds, waarmee het effectieve
vergoedingspercentage op 90 werd gebracht. De huidige
systematiek, waarbij 90% van de kosten rechtstreeks op
declaratiebasis via de departementale begroting wordt
vergoed, werd begin 1973 ingevoerd. Vóór 1971 kwamen de
kosten van bijstand aan thuiswonende personen buiten
toepassing van een rijksgroepsregeling volledig ten
laste van de algemene middelen van de gemeenten.
Op grond van
het nieuwe artikel 11 werd op 3 juli 1974 het
Bijstandsbesluit landelijke normering (Stb. 1974,
418; Stb. 1983, 132) ingevoerd. Daarin werden
landelijke bijstandsnormen
gegeven voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten.
Op 20 februari 1980 volgde het Bijstandsbesluit
landelijke draagkrachtcriteria (Stb. 1980, 87),
waarin de draagkrachtberekening aangaande de bijstand
voor bijzondere bestaanskosten landelijk werd
genormeerd. Aldus kreeg de landelijke normering gestalte
door middel van nadere regelgeving, terwijl de wet als
zodanig zijn oorspronkelijke karakter grotendeels
behield. De regeling van de uitkeringssystematiek werd
dus niet in de wet opgenomen. Ten aanzien van de aan de
bijstand te verbinden voorwaarden gericht op
arbeidsinschakeling was reeds bij de invoering van de
ABW gekozen voor een afzonderlijke rijksgroepsregeling,
de Rww (Stb. 1964, 553; Stb. 1984, 626).
Eén en ander heeft ertoe geleid dat de wet binnen het
totale complex van bijstandsregels een minder centrale
plaats inneemt dan uit een oogpunt van wetssystematiek,
uitgaande van het primaat van de wet, wenselijk is.
Hoewel de structurele wetswijziging en de
daaropvolgende invoering van algemene maatregelen van
bestuur met normbepalingen een centraliserende strekking
hadden, werd het principe van de decentrale uitvoering
van de bijstandswet uitdrukkelijk gehandhaafd. Via de
landelijke normen vond weliswaar centrale sturing van de
uitkeringsniveaus plaats, doch benadrukt werd dat deze
normen geen absoluut karakter droegen en eerder dienden
te worden aangemerkt als een door alle
gemeenten gelijkelijk te
hanteren uitgangspunt voor de bepaling van individueel
toereikende bijstand. Zowel in het Bln als in het Bld
werd expliciet bepaald dat burgemeester en wethouders de
bijstand vaststellen in afwijking van de landelijke
normbepalingen indien de
blz. 9 omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin
daartoe aanleiding geven. Desalniettemin hebben met name
de normbepalingen uit het Bln zich in de praktijk
ontwikkeld tot een algemene standaard, waarvan relatief
zelden bewust wordt afgeweken. Het beginsel van de
individuele afstemming van de bijstand heeft hierdoor
geleidelijk aan betekenis ingeboet. Dit terwijl juist in
situaties van jarenlange bijstandsafhankelijkheid veel
belang aan dit beginsel moet worden gehecht, aangezien
alleen door afstemming van de bijstand op de
omstandigheden in het individuele geval adequaat kan
worden gereageerd op specifieke financiële problemen die
zich, zeker in een langer tijdsbestek, kunnen voordoen.
De vraag kan
worden gesteld of niet het risico bestaat dat, nu met de
herinrichting van de ABW een versterking van het
decentrale aspect wordt nagestreefd, zich een herhaling
van de geschetste ontwikkeling uit de jaren zestig zal
voordoen in de vorm van een te sterk uiteenlopende
gemeentelijke bijstandspraktijk, gevolgd door een
reactie van de centrale overheid. Er zijn verschillende
redenen waarom voor een dergelijke herhaling niet
behoeft te worden gevreesd. Hoewel door de per 1
augustus 1991 ingevoerde decentralisatie van de
bijzonderebijstandverlening, alsmede door
het voorliggende wetsvoorstel,
opnieuw en versterkt inhoud wordt gegeven aan de
decentrale kenmerken van de ABW, wordt daarmee niet
teruggekeerd naar de stand van de regelgeving in de
jaren zestig. Een vergelijking van de bijstandswet van
destijds met het wetsvoorstel maakt dit duidelijk. De
landelijke normering van de algemene bijstand die is
ingevoerd als correctief op gebleken aanmerkelijke
verschillen tussen gemeenten in
de wetstoepassing, ook waar het vergelijkbare gevallen
betrof, blijft behouden. In het bijzonder
hoofdstuk IV van
het wetsvoorstel is hierbij
van belang. Hierin is sprake van een landelijke
normering van de algemene bijstand die, ondanks bepaalde
verschillen in systematiek en aanpassingen op
onderdelen, naar de mate van regulering niet wezenlijk
verschilt van het bestaande Bijstandsbesluit landelijke
normering.
Belangrijk verschilpunt met de jaren zestig is verder
het in 1972 ingevoerde rijkstoezicht op de gemeentelijke
bijstandverlening. Het wetsvoorstel handhaaft deze
toezichtsfiguur, waarbij uiteraard dient te worden
aangetekend dat de overdracht van delen van de
bijstandverlening aan gemeenten (met name de bijzondere
bijstand) niet zonder gevolgen kan blijven voor het
functioneren van het toezicht. Op het punt van de
relatie met voorliggende voorzieningen is het
wetsvoorstel aanzienlijk minder open dan de bijstandswet
in de jaren zestig was. Ten slotte kan erop worden
gewezen dat ook overigens het wetsvoorstel op een aantal
punten een codificatie bevat van de jurisprudentie die
in de loop der jaren is ontstaan. Al deze elementen
tezamen vormen een voldoende waarborg dat, nu het
decentrale aspect weer wordt versterkt, een herhaling
van de ontwikkeling uit de jaren zestig zich niet zal
voordoen. Met het wetsvoorstel is een evenwicht
nagestreefd tussen rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
enerzijds en gemeentelijke beleidsruimte om afstemming
van de bijstand in het individuele geval mogelijk te
maken anderzijds. De aard van de ABW als laatste
voorziening in het stelsel van sociale zekerheid vraagt
om een dergelijke benadering. Hieruit vloeit voort dat
het decentrale aspect een voorwaarde vormt voor een
adequate uitvoering van de ABW, terwijl, anderzijds, de
beschermende functie van de wet grenzen stelt aan de
mate waarin kan worden gedecentraliseerd. Gebleken is
dat ook bij adviesorganen (i.c. de Commissie Sociale
Voorzieningen van de
Sociaal-Economische Raad en de Commissie voor de
toetsing van wetgevingsprojecten) deze opvatting leeft.
blz. 10 De noodzaak tot beleidsafstemming op centraal niveau is
in de loop der jaren toegenomen. Het proces van
landelijke normering vormt daarvan de afspiegeling,
gelet mede op zijn nauwe samenhang met ontwikkelingen
betreffende het algemene inkomensbeleid. Bij de
invoering van het Bln in 1974 werd het niveau van de
bijstandsnormen ter
voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten
in materiële zin gekoppeld aan het nettominimumloon; met
ingang van 1980 is deze koppeling rechtstreeks in de ABW
opgenomen. Ook doordat sinds de invoering van de ABW
diverse andere voorzieningen tot stand zijn gekomen,
onder meer op het terrein van de sociale zekerheid, het
welzijn en de volksgezondheid, is de bijstandverlening
steeds meer ingebed geraakt in landelijke beleidskaders.
Centrale beleidsafstemming is met name voor de ABW van
belang, aangezien deze wet in het stelsel van
voorzieningen de plaats inneemt van de laatste
voorziening, die waar nodig fungeert als sluitstuk op
voorliggende regelingen. Nu het stelsel van voorliggende
voorzieningen sinds de invoering van de ABW aanmerkelijk
is uitgebreid, is er aanleiding de complementaire taak
van de bijstand nader te omlijnen. Hierop wordt ingegaan
in paragraaf 4.5.
Het sterk
toegenomen beroep op bijstand heeft een doorwerking,
niet alleen naar het centrale beleidsniveau, maar
evenzeer naar beleid en uitvoering op decentraal niveau.
Op centraal niveau noodzaakten de voortdurend stijgende
bijstandsuitgaven tot volumebeleid en
uitgavenbeheersing. De gemeenten
op hun beurt werden, gezien hun aandeel in de
bijstandslasten, eveneens met een uitgavenstijging
geconfronteerd. Maar bovenal betekende de sterke aanwas
van het cliëntenbestand (van minder dan 300 000
bijstandspartijen in 1970 tot meer dan 600 000 eind
jaren tachtig) een belasting voor de uitvoering. In de
uitvoeringspraktijk zag men zich voor de vraag gesteld
hoe men, ondanks de toestroom van bijstandsaanvragen, op
verantwoorde wijze uitvoering aan de ABW kon blijven
geven. Veel gemeentelijke sociale diensten hebben zich
met het stijgen der aantallen genoodzaakt gezien om te
schakelen van een werkwijze waarin ruimte aanwezig was
voor persoonlijke begeleiding van bijstandsgerechtigden,
naar een strakkere en zakelijke benadering. Hoewel niet
onmogelijk, is het in die tijd zeker moeilijker geworden
om in voldoende mate aandacht te besteden aan de
bijzondere omstandigheden in elk afzonderlijk geval. Ook
al is het aantal bijstandsontvangers de laatste tijd
gedaald, toch zijn, zeker in de grotere steden, de
bestanden nog omvangrijk.
Er is sprake van schaalvergroting; ook de gemeentelijke
sociale diensten zijn in veel gevallen omvangrijker
geworden. Deze schaalvergroting, alsmede de
automatisering, geven in de uitvoeringspraktijk
aanleiding tot het zoeken naar en beproeven van nieuwe
werkwijzen waarin door stroomlijning van het
uitkeringsproces waar dit mogelijk is, voldoende ruimte
overblijft voor persoonlijke aandacht. Ook op
gemeentelijk niveau leeft de overtuiging dat voor een
passende financiële hulpverlening en voor het bevorderen
van de uitstroom uit de bijstand een persoonlijke
benadering niet kan worden gemist.
In de eerste
helft van de jaren tachtig zijn de relevante
ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op plaats,
functie en inhoud van de ABW geanalyseerd. Een
evaluatiestudie is in december 1984 afgerond door middel
van de eindnota "Ontwikkelingen betreffende plaats,
functie en inhoud van de Algemene Bijstandswet". In deze
nota is geconcludeerd dat de ABW ook in de nabije
toekomst in het kader van het uitgebouwde stelsel van
sociale zekerheid een structurele rol zal blijven
vervullen. Daarbij kunnen, aldus de nota, de
belangrijkste inhoudelijke uitgangspunten van de wet
worden gehandhaafd. De resultaten van genoemde
evaluatiestudie zijn op 29 april en 6 mei 1985 besproken
in de Vaste blz. 11 Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid uit de
Tweede Kamer (UCV [uitgebreide commissievergadering,
red.] 72 en 74, nota nr. 18 942). Daarbij bleek de
Commissie in meerderheid de opvatting te delen dat er
aanleiding is de plaats en functie van de ABW als
laatste voorziening in het stelsel, met een
complementair karakter, te handhaven.
Op diverse onderdelen van beleid en regelgeving zijn in
de eindnota suggesties voor aanpassingen gedaan, onder
meer gericht op vereenvoudiging van regelgeving. Een
deel van de voorstellen in het kader van
dit wetsvoorstel is mede op
deze evaluatiestudie gebaseerd.
3. De uitgangspunten van de ABW
De beginselen waarop de ABW berust, hangen ten nauwste
samen met de functie die de wet vervult als laatste
voorziening in het stelsel van sociale zekerheid. Dat
geldt voor het beginsel van de complementariteit: de
laatste voorziening vult zo nodig aan wanneer eigen
middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om
in het noodzakelijke te voorzien. Het geldt evenzeer
voor het beginsel dat de bijstand wordt afgestemd op de
feitelijke behoefte aan het noodzakelijke, zoals die in
het individuele geval blijkt te bestaan. Dat daarbij de
verlening van bijstand niet verder kan gaan dan het
voorzien in de noodzakelijke kosten van het best aan,
vindt zijn grond mede hierin dat het niveau van de
laatste voorziening niet dient uit te stijgen boven het
niveau van voorliggende voorzieningen, noch van het
minimumloon. Het beginsel van
de gezinsbijstand - de afstemming op de middelen en de
behoeften van het gezin - vloeit zowel voort uit het
complementaire karakter van de ABW als uit het
noodzakelijkheidscriterium. Ook de gerichtheid van de
bijstandverlening op het bevorderen van de zelfstandige
bestaansvoorziening kan niet los worden gezien van de
functie van de ABW: eigen inspanningen om in het bestaan
te voorzien, dienen voorrang te hebben op het in laatste
instantie bieden van financiële ondersteuning door de
gemeenschap, waartoe de overheid zich rechtens heeft
verplicht. Vooral binnen de ABW als laatste voorziening
is het gewenst dat de financiële hulpverlening samengaat
met het in voldoende mate ondersteunen van persoonlijke
inspanningen om weer op eigen kracht in het
levensonderhoud te kunnen voorzien.
Plaats en
functie van de ABW zijn gedurende de afgelopen decennia,
ondanks velerlei aanpassingen op onderdelen, in wezen
gelijk gebleven. De daarmee hecht verbonden beginselen
van de wet vormen mede hierdoor nog steeds het fundament
van het recht op bijstand. De genoemde beginselen hebben
hun legitimiteit en hun praktische waarde behouden. In
politiek en maatschappelijk opzicht worden zij, zoals
reeds in de inleiding werd opgemerkt,
nog steeds voldoende gedragen. Dat neemt niet weg dat er
ontwikkelingen zijn die aanleiding geven tot een
herijking van uitgangspunten. De herinrichting van de
ABW is een geschikte gelegenheid om aan de
oorspronkelijke principes van de wet opnieuw inhoud te
geven. In dit wetsvoorstel
is hieraan als volgt gestalte gegeven.
Wat betreft het beginsel van de complementariteit van
de bijstand dient in ogenschouw te worden genomen dat
ten opzichte van het moment van invoering van de ABW het
gehele stelsel van voorzieningen aanzienlijk is
uitgebreid. In veel gevallen waarin een beroep op
bijstandverlening voorheen de enige uitweg bood, kan
thans een beroep worden gedaan op een voorliggende
voorziening. De ABW zal steeds, als laatste voorziening,
moeten aansluiten op deze andere voorzieningen met een
voorliggend karakter. Voorkomen dient te worden dat
beleid en uitvoering op het terrein van voorliggende
voorzieningen door de verlening van bijstand worden
doorkruist. Het is gewenst dat de voorrang
blz. 12 van voorliggende voorzieningen ten opzichte van de ABW
duidelijk uit de wet naar voren treedt. Het optimaal
functioneren van deze voorliggende voorzieningen wordt
hiermee bevorderd, terwijl tevens voorkomen kan worden
dat in bepaalde gevallen onnodig een beroep op bijstand
wordt gedaan. Door de relatie met voorliggende
voorzieningen expliciet in de wet te regelen, wordt ten
slotte ook een bijdrage geleverd aan de duidelijkheid
omtrent de rechten en plichten die in het kader van de
ABW gelden. Eén en ander komt neer op een nadere
omlijning van het oorspronkelijke beginsel inzake de
complementariteit van de bijstandverlening.
Het beginsel dat de bijstand wordt afgestemd op de
feitelijke behoefte in het afzonderlijke geval is thans
niet minder van belang dan ten tijde van de invoering
van de ABW. De bijstandswet dient als laatste
voorziening toereikend te zijn. Na de ABW is er immers
geen andere voorziening waarop men terug kan vallen. Dit
gegeven noopt tot een afstemming van de bijstand op de
specifieke omstandigheden en mogelijkheden in een
bepaald geval. Het noodzakelijkheidsbegrip dat aan de
ABW ten grondslag ligt, krijgt pas door deze afstemming
zijn concrete inhoud. Het genoemde behoeftebeginsel
werkt door in het recht op bijstand, alsmede in de vorm
en omvang van de te verstrekken bijstand. Het impliceert
dat op gedifferentieerde wijze inhoud gegeven dient te
worden aan het bijstandsrecht: of recht op bijstand
bestaat kan niet uitsluitend worden afgeleid uit
bepaalde objectieve formules, doch is afhankelijk van de
concrete omstandigheden waarin iemand verkeert. De
vaststelling van het recht op bijstand vergt daartoe een
beoordeling door burgemeester en wethouders of degene
die de bijstand aanvraagt inderdaad in zodanige
omstandigheden verkeert of dreigt te raken dat hij niet
over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten
van het bestaan te voorzien. Verder impliceert het
behoeftebeginsel dat in de ABW niet kan worden volstaan
met het regelen van de uit te keren normbedragen. Hoewel
door differentiatie van deze normbedragen reeds kan
worden aangesloten op het verschil in behoefte zoals dit
tussen enkele veel voorkomende leefsituaties bestaat,
vereist het behoeftebeginsel een nadere verfijning van
de bijstand naargelang ieders specifieke situatie. Voor
de doelmatigheid van de bijstandverlening is dit van
groot belang. Ook de bepaling van de geschikte vorm
waarin de bijstand wordt verleend - als uitkering "om
niet", als geldlening of als borgtocht -, vergt een
dergelijke afstemming.
Niet ontkend kan worden dat als uitvloeisel van de
landelijke normering de opdracht tot verfijning die de
ABW stelt in een ander daglicht is geplaatst. De
invoering van landelijk genormeerde uitkeringsbedragen
die zijn gerelateerd aan het nettominimumloon kwam neer
op het introduceren van standaardbedragen die in het
algemeen als toereikend worden aangemerkt. De noodzaak
tot afstemming van de bijstand leek daardoor te worden
verminderd.
De bijstandsafhankelijkheid heeft echter de afgelopen
jaren naar omvang en duur een zodanige ontwikkeling
laten zien dat zich in samenhang daarmee bepaalde
verschijnselen voordoen die wijzen op maatschappelijke
achterstand. Indien bij het verlenen van bijstand te
veel wordt volstaan met het verstrekken van een in het
algemeen toereikende normuitkering, zonder voldoende
acht te slaan op eventuele specifieke omstandigheden in
het individuele geval die tot hogere noodzakelijke
kosten leiden, schiet de geboden financiële hulp
niettemin tekort. Niet alleen voor
bijstandsgerechtigden, maar eveneens voor anderen met
een inkomen op of nabij het minimumniveau, dient zo
nodig door toepassing van de ABW te worden voorzien in
bepaalde noodzakelijke extra uitgaven die de spankracht
van het reguliere inkomen te boven gaan. De opdracht die
de wet stelt tot verfijning van de bijstand om zo de
financiële hulpverlening te laten aansluiten bij de
concrete omstandigheden in blz. 13 elk individueel geval, is in dit verband, mede gezien de
beleidsdoelstellingen gericht op sociale vernieuwing,
naar mijn mening aan een opwaardering toe.
Een eerste stap daartoe is inmiddels gezet door de
decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening. Niet
alleen is door die operatie de verantwoordelijkheid voor
het verlenen van bijstand in bijzondere situaties
uitdrukkelijk aan de gemeenten
overgedragen, bovendien betekent de herdefiniëring van
het begrip bijzondere bijstand waarmee de
decentralisatie gepaard is gegaan een verbreding en
versterking van de functie die de
bijzonderebijstandverlening te vervullen heeft.
In dit wetsvoorstel is getracht verder uitwerking te
geven aan de verantwoordelijkheid van burgemeester en
wethouders voor de noodzakelijke verfijning van de
bijstandverlening. Daartoe is, als onderdeel van de
regeling van het recht op bijstand in
hoofdstuk II van
dit wetsvoorstel,
uitdrukkelijk als opdracht aan burgemeester en
wethouders geformuleerd dat zij zorg dienen te dragen
voor de afstemming van de bijstand en de daaraan
verbonden verplichtingen op de omstandigheden,
mogelijkheden en middelen van de betrokken persoon
respectievelijk het betrokken gezin (artikel
13). Verder wordt in verschillende onderdelen van de
voorgestelde wettekst nader inhoud gegeven aan deze
verfijningsopdracht.
Het principe
dat de bijstand aan degenen die een gezin vormen, wordt
verstrekt als gezinsbijstand heeft wellicht in sterkere
mate dan de overige beginselen de invloed ondergaan van
maatschappelijke ontwikkelingen. Een drietal
ontwikkelingen treedt daarbij het meest op de voorgrond:
in de eerste plaats dient te worden geconstateerd dat
naast het huwelijk - in 1965 nog bijna de enige
samenlevingsvorm - het ongehuwd samenleven een algemeen
voorkomend en aanvaard verschijnsel is geworden. In de
tweede plaats zijn vrouwen in de maatschappij en binnen
de gezinnen geleidelijk een zelfstandiger positie gaan
innemen. Waar in de oorspronkelijke ABW de man en vader
nog werd beschouwd als hoofd van het gezin, moet thans
het uitgangspunt zijn dat de partners die een gezin
vormen gelijkwaardig zijn. Een derde ontwikkeling die
dient te worden vermeld, is de relatieve toename van het
aantal alleenstaanden binnen de categorie
bijstandsontvangers. In 1970 was van alle
bijstandsontvangers omstreeks 35% alleenstaand; in 1990
was dit opgelopen naar ruim 57%. Hierbij zij aangetekend
dat in beide jaren een deel van deze alleenstaanden,
namelijk thuiswonenden met een eigen uitkering,
niettemin in gezinsverband leefde; zij worden bij de
verlening van bijstand echter als alleenstaand
aangemerkt.
Deze
ontwikkelingen betekenen dat het gezin in enkele
opzichten thans een andere, minder dominante, plaats
inneemt in de maatschappij dan ten tijde van de
invoering van de ABW. De legitimiteit van het principe
dat daar waar personen een gezin vormen de bijstand
dient te worden afgestemd op de omstandigheden en
mogelijkheden die zich in het gezinsverband voordoen, is
door de geschetste ontwikkelingen evenwel niet
aangetast. Dit principe wordt in de ABW naar drie zijden
uitgewerkt: zowel naar het behoefteaspect (het rekening
houden met de gezamenlijke behoeften binnen het gezin),
naar het middelenaspect (het rekening houden met de
gezamenlijke middelen), alsook naar het aspect van de
verplichtingen (het rekening houden met de binnen het
gezin aanwezige mogelijkheden om zelfstandig in het
levensonderhoud te voorzien). In het kader van een
regeling die zich ten doel stelt te voorzien in de
minimale behoefte ligt het voor de hand dat een
afstemming plaatsvindt op de gezamenlijke behoeften en
middelen in gezinsverband. Ook in met de ABW
vergelijkbare regelingen in andere landen van de
Europese Gemeenschap is dit het geval.
blz. 14 De voorgaande constateringen voeren tot de conclusie
dat, onder handhaving van het beginsel van de
gezinsbijstand als zodanig, bij de uitwerking daarvan in
het kader van een vernieuwde ABW de zelfstandiger
wordende positie van partners ten opzichte van elkaar,
zowel gehuwden als ongehuwd samenwonenden, leidraad
dient te zijn. Daartoe is in
dit wetsvoorstel getracht op verschillende
onderdelen partners als zelfstandige, gelijkwaardige
individuen te benaderen. Concreet komt dit tot uiting in
het kader van het geldend maken van het recht op
bijstand, de betaling van de bijstand en de aan de
bijstand verbonden verplichtingen; ook in het kader van
de rechtsbescherming is de positie van de echtgenoten,
die beiden belanghebbende zijn, gelijk. Zelfstandigheid
dient evenwel niet te worden verward met wederzijdse
materiële onafhankelijkheid. De bestaande uitgangspunten
dat de ABW aansluit bij wettelijke
onderhoudsverplichtingen en dat ongehuwden die duurzaam
een gezamenlijke huishouding voeren op dezelfde wijze
worden behandeld als gehuwden, worden gehandhaafd. Eén
en ander betekent dus dat de
wet beide partners aanspreekt als zelfstandige
individuen, maar tegelijkertijd rekening houdt met hun
economische verstrengeling als leden van één gezin.
De uitvoeringsvragen rond de verschillende leefvormen
zijn in een onlangs aan de Tweede Kamer gezonden notitie
nader aan de orde gesteld. In deze notitie
"Fraudegevoeligheid van de regelgeving met betrekking
tot de leefvormen in de bijstand" (Kamerstukken II
1991-1992, 17 050, nr. 142) is het begrip gezamenlijke
huishouding aan de hand van de jurisprudentie op
uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid doorgelicht. De
bevindingen in deze notitie hebben geen aanleiding
gegeven het begrip gezamenlijke huishouding in het kader
van de herinrichting van de ABW te wijzigen.
Het genoemde
uitgangspunt dat bij de bijstandverlening rekening dient
te worden gehouden met de binnen het gezin aanwezige
mogelijkheden om zelfstandig in het bestaan te voorzien,
is in dit wetsvoorstel
concreet uitgewerkt door te bepalen dat bij bijstand aan
gehuwden de verplichtingen tot arbeidsinschakeling voor
beide partners gelden; indien sprake is van een
verzorgende taak voor één of meer kinderen jonger dan 12
jaar, worden de verplichtingen mede op die taak
afgestemd (artikel 114 [107],
tweede lid). Centraal hierbij staat dat burgemeester en
wethouders van geval tot geval dienen te beoordelen,
lettend op alle relevante omstandigheden, of en in welke
mate dergelijke verplichtingen kunnen worden opgelegd.
Dit punt wordt uitgebreid toegelicht in
paragraaf 4.3 van deze memorie, alsmede in de
artikelsgewijze toelichting.
De Commissie Sociale Voorzieningen van de
Sociaal-Economische Raad
[SER, red.] heeft in zijn adviezen het vraagstuk
van de arbeidsinschakeling van de partner in verband
gebracht met de wenselijkheid van een principiële
discussie over de gevolgen van een in het algemeen
veranderende rolverdeling tussen mannen en vrouwen voor
de rechten en plichten in de sociale zekerheid, waarbij
ook de verzelfstandiging van uitkeringsrechten aan de
orde is. Slechts een deel van de Commissie spreekt in
het slotadvies uitdrukkelijk uit de invoering van een
geheel geïndividualiseerd recht op bijstand -
onafhankelijk dus van het inkomen van de partner -,
gekoppeld aan een individuele arbeidsplicht, te zien als
einddoel.
Ook de regering acht een discussie over de bevordering
van economische zelfstandigheid, mede in relatie tot de
socialezekerheidsregelingen,
van belang. Bij diverse gelegenheden is hierover reeds
met het parlement van gedachten gewisseld en deze
gedachtenwisseling is, naar zich thans laat aanzien, nog
niet afgerond. Het regeringsbeleid heeft als
uitgangspunt dat aan iedere volwassen man en vrouw de
gelegenheid wordt geboden tot deelname aan betaalde
arbeid. Langs die weg, de
blz. 15 weg van de betaalde arbeid, wordt zo aan iedere
volwassene de mogelijkheid geboden op economische
zelfstandigheid. Een op deze wijze eenmaal verworven
economische zelfstandigheid leidt in een deel van de
socialezekerheidsregelingen tot
individuele uitkeringsrechten. Een toekenning van strikt
individuele uitkeringsrechten in de ABW is echter niet
in overeenstemming te brengen met het karakter van deze
wet als regeling die beoogt in het minimaal
noodzakelijke te voorzien. Indien de middelen waarover
de partner beschikt in de ABW buiten beschouwing zouden
worden gelaten, kan niet langer over "noodzakelijke
bijstand" worden gesproken en zou vooral ook een te
zwaar beroep op de maatschappelijke solidariteit worden
gedaan, aangezien dan een aanmerkelijk deel van de
bijstandsgelden terecht zou komen bij partners die, voor
wat betreft het gezamenlijke inkomen, tot de hogere
inkomensgroepen behoren. De ABW heeft zich te richten
naar de behoefte van de minstdraagkrachtigen.
De handhaving van het beginsel van de gezinsbijstand
impliceert niet dat in de sfeer van de verplichtingen
per definitie zou moeten worden aangesloten bij een
eenmaal door partners gekozen rolverdeling. Burgemeester
en wethouders zullen in het afzonderlijke geval moeten
beoordelen of het, gegeven de omstandigheden en
mogelijkheden in het betreffende geval, passend is beide
partners op hun arbeidsmogelijkheden aan te spreken, ook
als de bestaande rolverdeling erop neerkomt dat slechts
één van de echtgenoten betaalde arbeid verricht.
Veranderende maatschappelijke opvattingen over de
taakverdeling tussen mannen en vrouwen, alsmede de
regionale inkleuring daarvan, zullen bij de beoordeling
een rol kunnen spelen.
De meerderheid van de Commissie Sociale Voorzieningen
heeft zich in het slotadvies op het standpunt gesteld
dat bij het opleggen van de verplichting tot
arbeidsinschakeling de keuzevrijheid van de betrokkenen
ten aanzien van de rolverdeling voorop dient te staan.
Erkend kan worden dat de vrijheid om naar eigen inzicht
voor een bepaalde rolverdeling te kiezen in het algemeen
als een groot goed moet worden aangemerkt. De vraag is
evenwel of binnen een wet die op grond van een directe
samenhang tussen rechten en plichten een garantie op een
minimaal noodzakelijk inkomen verschaft, keuzevrijheid
aangaande de rolverdeling een leidend beginsel kan zijn.
Het standpunt van de commissiemeerderheid impliceert
immers dat ook wanneer zich in de omstandigheden van
betrokkenen geen feitelijke beletselen tot
arbeidsinschakeling voordoen, de voorkeur van
betrokkenen voor de voortzetting van een bestendige
rolverdeling daaraan niettemin in de weg kan staan.
Aldus zou naar mijn mening te zeer afbreuk worden gedaan
aan ieders eigen verantwoordelijkheid om in zijn of haar
bestaan te voorzien. In een situatie waarin de
bestaansvoorziening als zodanig in het geding is, acht
ik het niet onredelijk dat de
wet van betrokkenen vergt datgene te doen wat in hun
vermogen ligt om zich weer op eigen kracht een inkomen
te verwerven. Ook de mogelijkheid van een andere
verdeling van taken binnen de leefbaarheid dient in
principe te worden benut. Dit dient niet afhankelijk te
worden gesteld van overreding door de uitvoerende
gemeente, zoals in het voorstel
van de commissiemeerderheid geschiedt, maar dient als
verplichting aan de bijstand te kunnen worden verbonden,
zoals ook bij het volgen van een noodzakelijke scholing
of het opdoen van werkervaring het geval is. Dit laat
uiteraard onverlet dat wanneer zich in de feitelijke
omstandigheden van betrokkenen redenen van medische of
sociale aard voordoen die zich tegen arbeidsinschakeling
verzetten, burgemeester en wethouders kunnen besluiten
daarop gerichte verplichtingen niet op te leggen.
Dat de eigen
verantwoordelijkheid om in het bestaan te voorzien
vooraf dient te gaan aan het recht op bijstand en dat de
bijstandverlening
blz. 16 dient te zijn gericht op herstel van de zelfstandige
bestaansvoorziening, staat als principe in het algemeen
niet ter discussie. Niettemin moet worden geconstateerd
dat dit beginsel, mede als uitvloeisel van de langdurige
werkloosheid, niet langer door iedereen als
vanzelfsprekend wordt ervaren.
Voorkomen dient te worden dat het afhankelijk zijn van
een bijstandsuitkering voor een grote groep een
blijvende zaak wordt. Uit cijfers van het
Centraal bureau voor de
statistiek blijkt dat op 31 december 1990 ruim 28%
van de Rww-gerechtigden deze uitkering al meer dan vijf
jaar ontving; van de personen beneden 65 jaar met een
uitkering rechtstreeks op grond van de ABW was op die
datum bijna 39% langer dan vijf jaar op algemene
bijstand aangewezen. Er is derhalve alle aanleiding het
streven naar herstel van de zelfstandige voorziening in
het bestaan duidelijk in de
nieuwe Abw te verankeren. Daarbij wordt als
uitgangspunt gekozen dat de bevordering van de
zelfstandige bestaansvoorziening een integraal onderdeel
dient te zijn van het proces van bijstandverlening. Dit
impliceert dat niet kan worden volstaan met het
aanduiden van genoemd beginsel als zodanig, doch dat
de wet tevens dient te
bepalen dat burgemeester en wethouders ter bevordering
van de zelfstandige bestaansvoorziening tot een zekere
inspanning verplicht zijn. Hiermee wordt geen
verandering gebracht in het uitgangspunt dat de ABW de
materiële bijstandverlening regelt; wel wordt
verduidelijkt dat het voor een adequate uitvoering van
deze materiële taakstelling noodzakelijk is dat op
decentraal niveau gerichte pogingen worden ondernomen om
betrokkene in staat te stellen op eigen kracht in het
bestaan te voorzien.
Teneinde aan de genoemde inspanningsverplichting te
kunnen voldoen, staan burgemeester en wethouders een
aantal instrumenten ter beschikking, zoals de
Jeugdwerkgarantiewet, de banenpools, middelen voor
kinderopvang en de voorzieningen op grond van artikel 36
van de WWV [Wet
Werkloosheidsvoorziening, red.]. Van
wezenlijk belang is uiteraard een nauwe samenwerking
tussen gemeente en
Arbeidsvoorzieningsorganisatie (zie
paragraaf 5.7.2). De Abw zelf geeft de burgemeester
en wethouders bevoegdheden om, afgestemd op de
specifieke omstandigheden van de belanghebbende en op de
lokale en regionale situatie, verplichtingen aan de
bijstand te verbinden. Het budget dat gemeenten
ontvangen ter bekostiging van de bijzondere bijstand kan
mede worden ingezet voor kosten die door
bijstandsontvangers noodzakelijkerwijs moeten worden
gemaakt om tot arbeidsinschakeling te komen. Verder zijn
met name de vrijlatingsfaciliteiten van belang die
het wetsvoorstel bevat ten
aanzien van arbeidsinkomsten en van een scholingspremie
(zie paragraaf 4.3).
De concrete invulling van de betreffende
inspanningsverplichting is een verantwoordelijkheid van
het gemeentebestuur. De gemeenteraad kan hieromtrent
desgewenst richtlijnen aan burgemeester en wethouders
geven. Indien een gemeente duidelijk tekortschiet bij
het nakomen van de inspanningsverplichting, kan dit voor
de rijksconsulent sociale zekerheid aanleiding zijn tot
het voeren van beleidsoverleg met die gemeente.
4. De doelstellingen van de herinrichting
4.1. Algemeen
Met de herinrichting van de ABW wordt ernaar gestreefd
de legislatieve voorwaarden te scheppen voor een
effectievere bijstandverlening. Aan dit streven ligt een
drietal concrete doelstellingen ten grondslag:
- een doeltreffender bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening;
blz. 17 - een zuiverder afstemming van de bijstand op de
specifieke omstandigheden in het individuele geval;
- een verbeterde afstemming van de
Abw op andere
voorzieningen.
Teneinde
realisatie van deze doelstellingen mogelijk te maken,
dienen de daartoe benodigde voorwaarden te worden
geschapen door middel van een evenwichtige verdeling van
verantwoordelijkheden tussen Rijk en
gemeenten en een vereenvoudiging en betere
systematisering van de regelgeving. Ingestemd kan worden
met het door de Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER in haar interim-advies
ingenomen standpunt dat decentralisatie en deregulering
geen op zichzelf staande doeleinden van het
bijstandsbeleid zijn. Zij dienen, zoals de Commissie
terecht stelt, hun rechtvaardiging te vinden in een
daarmee te bereiken vergroting van de doelmatigheid,
doeltreffendheid en legitimiteit van de
bijstandverlening. In die zin zijn zij
voorwaardenscheppend.
Op beide genoemde voorwaarden zal allereerst nader
worden ingegaan, waarna de afzonderlijke doelstellingen
verder zullen worden toegelicht.
4.2. Voorwaarden voor een effectiever
functioneren van de Abw
4.2.1. De verdeling van
verantwoordelijkheden tussen Rijk en gemeenten
De zorg voor
een doelmatige bijstandverlening kan worden gezien als
een aangelegenheid van complementair bestuur. Het is een
verantwoordelijkheid die Rijk en
gemeenten met elkaar delen. De huidige ABW draagt de
uitvoering in medebewind op aan de colleges van
burgemeester en wethouders. In
dit wetsvoorstel is aan dat uitgangspunt
vastgehouden, waarbij is getracht aan het
medebewindsprincipe opnieuw inhoud te geven door de
genoemde conceptie van het complementair bestuur als
leidraad te nemen. Van complementair bestuur kan slechts
sprake zijn bij een evenwichtige verdeling van
bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de
betrokken overheden. Zoals reeds in de inleiding werd
geconstateerd, is door de versterking van de centrale
regelgeving die de afgelopen jaren heeft plaatsgehad dit
evenwicht thans niet optimaal. Door verbreding van de
gemeentelijke beleidsmarge en, in meer algemene zin,
door accentuering van de eigen bestuurlijke
verantwoordelijkheden die in het kader van de
bijstandverlening op de gemeenten rusten, kan het
evenwicht worden hersteld.
Ook door in de sfeer van het rijkstoezicht waar
mogelijk terughoudendheid te betrachten, kan aan het
principe van de gemeentelijke verantwoordelijkheid recht
worden gedaan. Op het toezichtsbeleid zal worden
ingegaan in paragraaf 5.8.2.
De gezamenlijke
verantwoordelijkheid van Rijk en
gemeenten voor een adequate bijstandverlening vergt
regelmatig overleg, waarbij gestreefd wordt naar
duidelijke bestuursafspraken over het beleid in het
kader van de uitvoering van de
Abw. Beide overheden zullen daarbij vanuit hun eigen
posities en specifieke verantwoordelijkheden dienen te
opereren. Op het terrein van de bijstandverlening
betekent dit dat de rijksoverheid in hoofdzaak
verantwoordelijk is voor de algemenebijstandsniveaus,
voor de afstemming van de bijstand op landelijke
beleidskaders en op andere voorzieningen, voor de
wetshandhaving en, samen met de volksvertegenwoordiging,
voor de kwaliteit van de centrale regelgeving. De
gemeentelijke verantwoordelijkheid betreft in de eerste
plaats de zorg voor de verfijning van de
bijstandverlening door het verstrekken van bijzondere
bijstand en door anderszins de bijstand af te stemmen op
het individuele geval, zoals bij de bepaling van de vorm
waarin de bijstand wordt verleend en de verplichtingen
die eraan dienen te worden verbonden. In
blz. 18 de tweede plaats is de gemeente verantwoordelijk voor de
praktische ondersteuning van bijstandsgerechtigden bij
het herwinnen van een zelfstandig bestaan. Beide
verantwoordelijkheden betreffen deels de taken van de
gemeenten in het kader van een persoonsgerichte
benadering in de ruimste zin van het woord. Deze zijn,
evenals de door de gemeente te bieden voorlichting, van
essentieel belang voor de kwaliteit van de geboden
dienstverlening. Daarnaast strekt de gemeentelijke
verantwoordelijkheid zich uit tot aangelegenheden die
mede bepalend zijn voor het volume van het beroep op
bijstand: het mede vormgeven aan een effectief
uitstroombeleid, de zorg voor de doelmatigheid van
administratie en beheer, terugvordering en verhaal, de
bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik, de
samenwerking met andere instanties.
Samengevat kan worden geconcludeerd dat de
verantwoordelijkheden van Rijk en gemeenten (de
harmoniserende en normerende taken van het Rijk en de
gemeentelijke taken op het terrein van de verfijning van
de bijstand, de praktische bevordering van de
zelfstandige bestaansvoorziening en de zorg voor een
doelmatig uitvoeringsproces) elkaars complement zijn.
In de
adviesaanvrage aan de Commissie Sociale Voorzieningen
van de SER met betrekking
tot de herinrichting is aangegeven dat de mate waarin
gemeenten bij de
bijstandverlening beschikken over eigen
verantwoordelijkheden en eigen beleidsruimte dient te
corresponderen met de mate waarin zij ook financieel
medeverantwoordelijk zijn. Het vorige kabinet stelde
voor om de vergroting van de gemeentelijke beleidsmarge
te laten samengaan met een vergroting van het
gemeentelijk aandeel in de bijstandslasten. Concreet is
daartoe voorgesteld de financiële verantwoordelijkheid
voor de bijzondere bijstand geheel bij de gemeenten te
leggen en ten aanzien van de algemene bijstand de
huidige financiële verhouding, waarin het Rijk 90% van
de lasten draagt en het gemeentelijk aandeel 10%
bedraagt, te vervangen door een 80/20-verhouding.
Laatstgenoemd voorstel is door de Commissie Sociale
Voorzieningen van de SER in het interim-advies van 8
september 1989 overwegend negatief beoordeeld. De
Commissie is in meerderheid van mening dat de
voorstellen uit de adviesaanvrage tot vergroting van de
gemeentelijke beleidsruimte niet van dien aard zijn dat
zij een verdubbeling van het gemeentelijk aandeel in de
algemene bijstandslasten rechtvaardigen. Overigens acht
de meerderheid van de Commissie blijkens het
vervolgadvies van 16 februari 1990 een vergaande
vergroting van de gemeentelijke beleidsvrijheid op het
terrein van de bijstand voor algemene bestaanskosten
niet gewenst, aangezien, gelet op de eisen van
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, objectivering van
deze bijstand het uitgangspunt zou moeten zijn.
De Raad voor de gemeentefinanciën heeft in zijn advies
van 12 juli 1989 het standpunt ingenomen dat het
overbodig is de gemeenten extra financieel te prikkelen
tot een doelmatige uitvoering van de
Abw; invoering van een
80/20-verhouding wordt door de Raad dan ook
uitdrukkelijk afgewezen. Eerder ziet de Raad aanleiding
voor een volledige financiering van de bijstand voor de
algemene bestaanskosten door het Rijk.
De Raad voor het binnenlands bestuur bracht op 26
februari 1990 eigener beweging het advies "Gemeenten -
minima - bijstandswet" uit. Deze Raad stelt zich op het
standpunt dat een gemeentelijk aandeel in de uitgaven
die de algemene bijstand betreffen slechts
gerechtvaardigd is indien de gemeenten over instrumenten
beschikken waardoor zij die kosten kunnen beïnvloeden;
aangezien de Raad van oordeel is dat van dergelijke
instrumenten nauwelijks sprake is, wijst hij een
financiële rol van gemeenten bij de bekostiging van de
algemene bijstand af.
blz. 19 Uit het voorgaande mag duidelijk zijn dat de
stellingname van beide raden niet in overeenstemming te
brengen is met de door de regering voorgestane
versterking van de gemeentelijke verantwoordelijkheid
voor de bijstandverlening, noch met de conceptie van
complementair bestuur. Een reductie van het gemeentelijk
aandeel in de algemene bijstandslasten tot nul, zoals
beide raden kennelijk voor ogen staat, zou tot een
onevenwichtige situatie leiden, gelet op de aanzienlijke
bestuurlijke verantwoordelijkheid die de
gemeenten voor deze
bijstandverlening dragen. Handhaving van een
gemeentelijk aandeel in die kosten doet naar het oordeel
van de regering recht aan de positie van de gemeenten,
die als medeoverheid de bijstandswet in medebewind
uitvoeren en die als zodanig ook beleidsmatig bij de
uitvoering van de Abw zijn
betrokken. Een financieringswijze waarbij alle kosten
van algemene bijstand voor 100% bij het Rijk kunnen
worden gedeclareerd, neemt elk financieel belang van
gemeenten bij de beheersing van uitkeringskosten weg.
Dit wordt in het licht ook van het open karakter van de
Abw geen doelmatige financieringswijze geacht.
De ontvangen
adviezen zijn voor het kabinet aanleiding geweest het
voornemen van het vorige kabinet tot invoering van een
80/20-verhouding opnieuw te overwegen. Van
doorslaggevend belang moet hierbij worden geacht dat een
aantal concrete voorstellen in de adviesaanvrage ter
vergroting van de gemeentelijke beleidsmarge op het
terrein van de bijstand voor algemene bestaanskosten
onvoldoende steun blijkt te ondervinden. Het betreft de
voorstellen om burgemeester en wethouders in het
afzonderlijke geval te laten beoordelen:
a. welke aftrek op de normuitkering gerechtvaardigd is
bij degenen die geen woonkosten hebben;
b. welke aftrek op de alleenstaandennorm gerechtvaardigd
is in geval van woningdeling; bij woningdeling die
ouders met inwonende kinderen betreft, zou de huidige
landelijke normering wél worden gehandhaafd;
c. welke aftrek op de normuitkering gerechtvaardigd is
bij het hebben van één of meer kostgangers of
onderhuurders;
d. welk deel van het vermogen als bescheiden vermogen
buiten beschouwing kan blijven; in
de wet zou er dan,
overeenkomstig het voorstel,
mee worden volstaan te bepalen welk bescheiden vermogen
maximaal kan worden vrijgelaten.
De Commissie
Sociale Voorzieningen van de SER
heeft zich in zijn vervolgadvies van 16 februari 1990 in
meerderheid (aangaande punt a, b en c) respectievelijk
unaniem (punt d) uitgesproken tegen deze voorstellen.
Daarbij overweegt de Commissie dat de huidige normering
op genoemde punten wezenlijk bijdraagt aan de
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid; waar sprake is van
objectief vast te stellen factoren verdient
objectiverende regelgeving naar de mening van de
Commissie derhalve de voorkeur. Bovendien ziet de
meerderheid van de Commissie het als een nadeel van de
voorstellen dat deze meer controle vergen van de
feitelijke woon- en leefsituatie van betrokkenen.
Het advies van de Commissie is aanleiding geweest af te
zien van uitwerking van genoemde voorstellen in
dit wetsvoorstel. Uit het
advies leid ik af dat de huidige regelgeving op de
genoemde punten kennelijk wordt ervaren als een
aanvaardbaar evenwicht tussen enerzijds de bescherming
van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de
uitkeringsgerechtigden en anderzijds de verzekering van
een voldoende beleidsmarge voor de uitvoerende
gemeenten.
Ten aanzien van één van de bedoelde voorstellen,
namelijk de aftrek bij het houden van één of meer
kostgangers of onderhuurders, is eerder besloten een
experiment te doen plaatsvinden in het kader van de
Wet D'gemeenten en D'provincies (Stb. 1991,
449). Dit experiment, waarmee
blz. 20 de SER-commissie destijds instemde en dat thans in
enkele gemeenten wordt uitgevoerd, acht ik van belang
teneinde proefondervindelijk vast te stellen of een
vergroting van de gemeentelijke beleidsruimte op dit
onderdeel mogelijk is, zonder dat zich het soort nadelen
voordoet dat de Commissie van landelijke invoering
daarvan verwacht. Ook mogelijke positieve effecten,
zoals stimulering van de kamerverhuur, zullen moeten
worden meegewogen. Na evaluatie van het experiment kan
dan nadere besluitvorming plaatsvinden.
Nu deze voorstellen niet of nog niet (onderdeel c)
landelijk worden ingevoerd, treedt ten aanzien van de
algemene bijstand niet in die mate een vergroting van de
gemeentelijke beleidsruimte op als aanvankelijk werd
beoogd. Daarmee komt voor een belangrijk deel de grond
voor invoering van een 80/20-verhouding te vervallen.
Anderzijds is er, zoals hiervoor reeds werd betoogd,
geen aanleiding volledig af te zien van een gemeentelijk
aandeel in de financiering van de
algemenebijstandslasten. Op grond van deze afweging is
gekozen voor handhaving van de bestaande
90/100-verhouding voor wat de algemenebijstandsuitgaven
betreft. Daarbij wordt tevens overwogen dat door de
decentralisatie van de bijzondere bijstand, waar de
Commissie Sociale Voorzieningen van de SER in
belangrijke mate mee instemde, de vergroting van de
gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de financiering
van de bijstandskosten reeds in voldoende mate tot
uitdrukking komt.
Momenteel wordt
in het kader van de zogenaamde Decentralisatie-impuls
onderzoek verricht naar de mogelijkheid van een andere
bekostigingssystematiek voor de algemene bijstand. Het
onderzoek richt zich in het bijzonder op de mogelijkheid
van een bekostiging door middel van een aan
gemeenten te verstrekken vast
bedrag per bijstandsgerechtigde, in plaats van de
huidige vergoeding op basis van declaratie van de
werkelijk gemaakte uitkeringskosten. Doelstelling
daarbij is te komen tot een systematiek die, waar
mogelijk, eenvoudiger is en die gemeenten in sterkere
mate stimuleert bij het op efficiënte en effectieve
wijze uitvoeren van de Abw.
Eventueel kan dit op termijn leiden tot een andere
financieringssystematiek dan waarvoor in
dit wetsvoorstel, in
aansluiting bij de bestaande systematiek, is gekozen.
De
Interbestuurlijke Projectgroep Sociale Vernieuwing
(IPSV) heeft zich in zijn werkvoorstel "Bijstand
verdienen" (oktober 1991) op het standpunt gesteld dat
het onderhavige voorstel van
wet weliswaar op enkele onderdelen
gemeenten meer ruimte geeft voor
een eigen beleid, maar dat geen principiële stappen
worden gezet naar een andere taakverdeling. De IPSV is
met name van mening dat de
nieuwe Abw de gemeenten ook bij de toets op inkomen
en vermogen meer vrijheid zou moeten geven en stelt dat
het wetsvoorstel op deze punten te veel gewicht toekent
aan de rechtsgelijkheid.
Geconstateerd moet worden dat omtrent de vraag of een
aanzienlijk verdergaande decentralisatie dan waarin dit
wetsvoorstel voorziet wenselijk is, in de
maatschappelijke discussie de meningen uiteenlopen. Zo
heeft de Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER, zoals eerder vermeld,
zich in zijn vervolgadvies van 16 februari 1990 op het
standpunt gesteld dat een vergroting van de
gemeentelijke beleidsvrijheid aangaande de
vermogenstoets, waarvoor de IPSV nadien heeft gepleit,
moet worden afgewezen, aangezien de instandhouding van
een landelijke normering op dat punt volgens de
Commissie van wezenlijk belang is voor de
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Ik deel deze mening
van de Commissie, evenals de eraan ten grondslag
liggende opvatting dat een groot gewicht moet worden
toegekend aan de betekenis van de Abw voor de
rechtspositie van de burger. Dit impliceert dat de Abw
in die mate behoort te voorzien in normstellende
bepalingen als nodig is voor
blz. 21 een rechtsgelijke toepassing in vergelijkbare gevallen.
Zonder zo'n normstelling zou zich het risico voordoen
van een terugkeer naar het al te open karakter van de
regelgeving in de jaren zestig. De ervaringen uit het
verleden wijzen duidelijk in de richting dat een
evenwicht moet worden bewaard tussen dergelijke
normstellende bepalingen enerzijds en discretionaire
bevoegdheden van burgemeester en wethouders anderzijds.
Oftewel tussen bescherming van de rechtspositie van de
individuele burger en de bestuurlijke speelruimte voor
de gemeente. De wettelijke bescherming die de Abw aan de
burger biedt, dient in algemene zin niet ondergeschikt
te worden gemaakt aan overwegingen van bestuurlijke
aard, teneinde te voorkomen dat decentralisatie, in de
bewoording van de Commissie Sociale Voorzieningen, te
veel een op zichzelf staande doelstelling van het
bijstandsbeleid zou worden. Derhalve dienen het
normstellende en het decentraliserende aspect op
aanvaardbare wijze met elkaar in evenwicht te zijn. De
gerealiseerde decentralisatie van de
bijzonderebijstandverlening past binnen deze
uitgangspunten, mede gelet op het specifieke karakter
van deze bijstand. Ook de bijstand aan zelfstandigen ter
voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal is
zodanig specifiek van aard dat decentralisatie in
principe tot de mogelijkheden behoort. Of tot deze
decentralisatie zal worden overgegaan, is nog onderwerp
van nadere besluitvorming. Een overdracht van de
verantwoordelijkheid voor de algemene bijstand (of delen
daarvan) aan de gemeenten zou daarentegen met de zojuist
genoemde uitgangspunten in strijd komen.
Recapitulerend
kan worden vastgesteld dat een versterking van de
gemeentelijke verantwoordelijkheid vooral aan de orde is
ten aanzien van de bijzonderebijstandverlening en ten
aanzien van het activerend beleid dat nodig is voor een
effectievere bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening. Hiermee hangt samen dat op
onderdelen de centrale regelgeving vermindert en meer
ruimte laat voor een lokale invulling. Ook in het
toezicht van het Rijk op de
gemeenten zal deze verschuiving in
verantwoordelijkheden door moeten werken (zie
paragraaf 5.8.2).
In het Bestuursakkoord dat in 1990 is afgesloten tussen
het Rijk en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) is de bepaling opgenomen
dat er een regelmatig gestructureerd overleg inzake de
ABW tot stand zal worden gebracht tussen de
bewindslieden van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en de VNG. Dit overleg, dat
inmiddels is ingesteld, brengt mede de complementaire
verantwoordelijkheden van Rijk en gemeenten voor de
bijstandverlening tot uitdrukking.
4.2.2. Vereenvoudiging en
systematisering van regelgeving
Een
overzichtelijke en zo helder mogelijke regelgeving is
een voorwaarde om de gestelde doelen te kunnen
realiseren. Met de herinrichting van het totale complex
van regelgeving wordt mede een betere systematisering
daarvan nagestreefd. Leidraad hierbij is het primaat van
de wet. Aan de hand van dit
beginsel is getracht opnieuw orde te scheppen in de
bijstandsregels. Uit het oogpunt van
wetgevingssystematiek kan het als verbetering worden
beschouwd dat, consequenter dan in de bestaande
regelgeving, belangrijke bepalingen in de wet zelf zijn
opgenomen. Op die wijze wordt mede bereikt dat de wet en
de nadere regelgeving in een juiste verhouding tot
elkaar komen te staan, waarbij de nadere regelgeving het
karakter krijgt van een uitwerking van regels die in
meer algemene zin in de wet zijn gesteld. Dit komt de
samenhang in de regelgeving ten goede.
Uitwerking van
genoemd beginsel van het primaat van
de wet heeft geleid tot een
beperking van het aantal afzonderlijke regelingen; een
blz. 22 belangrijk deel van de huidige nadere regelgeving is in
de thans voorgestelde wettekst geïntegreerd, namelijk de
Rww, het Bln en enkele ministeriële regelingen (zie
bijlage 2). Deze integratie gaat per saldo gepaard met
een aanmerkelijke vermindering van bepalingen. In het
kader van de decentralisatie van de bijzondere bijstand
is het Bld inmiddels ingetrokken; in
het onderhavige voorstel voor
een nieuwe Abw is de regelgeving inzake de
bijzondere bijstand in overeenstemming met genoemde
decentralisatiemaatregel opgenomen in
hoofdstuk IV, afdeling 2.
Aldus wordt de overzichtelijkheid van de regelgeving
vergroot. Voor de uitvoeringspraktijk heeft één en ander
het voordeel dat in het gros van de gevallen niet
langer, zoals thans nog vaak voorkomt, voor het
verstrekken van één uitkering gelijktijdig drie of meer
regelingen dienen te worden toegepast. In veel gevallen
zullen voortaan alle relevante bepalingen, in hun
onderlinge samenhang, direct in de wettekst kunnen
worden aangetroffen.
Bijlage 2 geeft
een overzicht van de op de ABW berustende besluiten die
zullen vervallen, alsmede van de delegatiebepalingen en
de op grond daarvan te verwachten nadere regelgeving op
grond van de nieuwe wet.
Zoals uit deze bijlage blijkt, levert de
herinrichtingsoperatie een niet onbelangrijke bijdrage
aan het algemene streven naar vereenvoudiging en
vermindering van regelgeving en wordt een duidelijke
reductie bereikt van het aantal nadere regelingen op het
terrein van de bijstandverlening.
Op grond van de bestaande wet golden op 1 januari 1991
tien algemene maatregelen van bestuur. Met de
inwerkingtreding van de Wet tot decentralisatie van de
bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) werd dit
aantal reeds verminderd; momenteel gelden acht algemene
maatregelen van bestuur. Daarvan zullen alleen het
Bijstandsbesluit zelfstandigen en het Bijstandsbesluit
krediethypotheek in een globaal vergelijkbare vorm op
basis van de nieuwe wet opnieuw worden ingevoerd. In
beide gevallen gaat het om bijzondere aspecten die
nadere uitwerking vragen. Bij de hernieuwde invoering
zullen als gevolg van de herinrichting van de wet
wijzigingen optreden ten opzichte van de huidige tekst
van de betrokken besluiten. Met name ten aanzien van het
Bijstandsbesluit zelfstandigen kan een vermindering van
het aantal bepalingen worden bereikt, mede doordat
enkele kernbepalingen uit het huidige besluit in
dit wetsvoorstel zijn
geïntegreerd.
Het wetsvoorstel bevat daarnaast delegatiebepalingen
die tot een viertal andere algemene maatregelen van
bestuur kunnen leiden, waarmee het totale aantal
algemene maatregelen van bestuur op zes zou komen. Het
ligt evenwel niet in de lijn der verwachting dat van al
deze delegatiebepalingen daadwerkelijk gebruikgemaakt
zal moeten worden. Verder blijft het, evenals thans,
technisch noodzakelijk dat bij algemene maatregel van
bestuur zo nodig regels worden gesteld inzake de
vaststelling van een gemiddeld premiepercentage
ingevolge socialezekerheidswetten
(artikel 60 [55], derde lid).
Van de bestaande ministeriële regelingen komen er als
gevolg van de herinrichtingsoperatie (inclusief de
decentralisatie van de bijzondere bijstand) negentien
definitief te vervallen, in enkele gevallen door
integratie in overige regelgeving.
Op een viertal punten wordt het in ieder geval
noodzakelijk geacht in de nieuwe situatie een
ministeriële regeling te treffen, namelijk aangaande de
vaststelling van het beëindigingstijdstip van onderwijs
of beroepsopleiding (schoolverlaters), aangaande het in
aanmerking nemen van de aanspraak op vakantietoeslag,
aangaande de aanpassing van bedragen en aangaande
uitvoerings-, informatie en vergoedingsaspecten.
Thans kan nog niet worden voorzien in welke overige
gevallen gebruik
blz. 23 zal moeten worden gemaakt van de bevoegdheden tot het
treffen van ministeriële regelingen die het wetsvoorstel
bevat. Deze delegatiebepalingen blijven noodzakelijk met
het oog op de veelheid aan uiteenlopende situaties
waarin de Abw dient te
voorzien. Voor de aan de afzonderlijke
delegatiebepalingen ten grondslag liggende nadere
motivering wordt verwezen naar de
artikelsgewijze toelichting. Een terughoudend
gebruik van deze gedelegeerde bevoegdheid tot
regelgeving is uitgangspunt.
Enkele aspecten
hebben in dit wetsvoorstel
explicieter regeling gevonden dan in de bestaande
wetgeving het geval is. Dit houdt mede verband met de
nagestreefde betere systematisering van de regelgeving.
In de betreffende gevallen is doorgaans sprake van
lacunes in de bestaande regelgeving, waarin thans veelal
door de jurisprudentie wordt voorzien. Opvulling van
dergelijke lacunes kan ertoe bijdragen dat het risico
van misbruik of oneigenlijk gebruik van de
Abw wordt verkleind. In
hoofdstuk 5 van deze memorie wordt ten
aanzien van de verschillende onderdelen van het
wetsvoorstel op hoofdlijnen verduidelijkt ten aanzien
van welke aspecten nieuwe regels zijn gesteld.
Enkele specifieke onderdelen zijn in het wetsvoorstel
eenvoudiger geregeld dan thans. Dit betreft de
woonkostenbepalingen, de woningdelersregeling, de
bepalingen aangaande de gemeentelijke adviesorganen en
de domiciliebepalingen; in de systematiek aangaande
vakantietoeslagen is een wijziging aangebracht waarvan
een vereenvoudiging voor de uitvoeringspraktijk wordt
verwacht.
4.3. Bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening
Een doeltreffender bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening van bijstandsontvangers is één van
de doelstellingen die met de herinrichting worden
nagestreefd. Voorkomen dient te worden dat het bestaan
van een recht op bijstand als een belemmering werkt voor
inspanningen die nodig zijn om op eigen kracht in het
bestaan te voorzien. In de ABW is dan ook vanaf het
begin het beginsel gehuldigd dat het bijstandsbeleid
dient te appelleren aan de verantwoordelijkheid die
ieder heeft voor zijn eigen bestaan en toekomst. In het
bestaande artikel 1, tweede lid, is dit beginsel
neergelegd.
In de loop van de jaren tachtig is het probleem van de
langdurige bijstandsafhankelijkheid steeds pregnanter
geworden. In veel gevallen dreigt zelfs blijvende
bijstandsafhankelijkheid. Vrij algemeen wordt dit als
een schrikbeeld ervaren. Voor wie blijvend uitsluitend
op een bijstandsuitkering is aangewezen, ontbreekt het
perspectief op verbetering van de eigen positie en op
een hoger levenspeil. Bovendien gaat het ontvangen van
een bijstandsuitkering noodzakelijkerwijs gepaard met
financiële afhankelijkheid en met specifieke
formaliteiten die zich bij een eigen inkomen niet
voordoen. Het beleid van het kabinet in het kader van de
sociale vernieuwing, meer in het bijzonder het
activerend arbeidsmarktbeleid, is erop gericht meer
mensen die afhankelijk zijn van een uitkering weer
uitzicht op betaalde arbeid te bieden en hiermee bij te
dragen tot het wegwerken van maatschappelijke
achterstanden. Daartoe is ervoor gekozen de inzet van
bijstandsgelden ter financiering van banenpools mogelijk
te maken.
Het perspectief
op zelfstandige inkomensverwerving kan slechts door
eigen inspanningen en door gebruik van - buiten de
Abw gelegen - specifieke
voorzieningen worden hersteld. De doelstelling van de
Abw betreffende de bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening vergt een doelgerichte en
samenhangende inzet van diverse instrumenten die in
andere regelingen hun beslag hebben gekregen. Met de Abw
is niet beoogd een wet tot stand te brengen die mede is
gericht op blz. 24 regeling van specifieke voorzieningen ter bevordering
van de arbeidsinschakeling. Dat dergelijke voorzieningen
vorm hebben gekregen in afzonderlijke regelingen hangt
samen met het feit dat de werking van die voorzieningen
zich mede uitstrekt tot anderen dan
bijstandsgerechtigden. Niettemin, hoewel de Abw in
hoofdzaak is gericht op het garanderen van materiële
bestaanszekerheid, dienen, in directe samenhang met de
uitvoering van deze wet,
bijstandsgerechtigden voldoende te worden ondersteund in
hun streven naar een zelfstandig bestaan. Een actieve
opstelling hierbij van het bijstandverlenend orgaan,
mede gericht op een optimale inzet van
arbeidsmarktgerichte voorzieningen, is dringend
noodzakelijk. Wat de inrichting van de Abw betreft, mag
de eis worden gesteld dat de
wet niet onbedoeld drempels opwerpt voor het gebruik
van deze voorzieningen en dat, voor zover dit in
overeenstemming te achten is met het
minimumbehoeftekarakter van de Abw, waar nodig
stimulansen daartoe worden geboden. Zo'n activerend
beleid zal vaak de enige mogelijkheid zijn om nieuwe
kansen te bieden aan degenen die geen perspectief meer
zien op een eigen inkomen.
Alleen in de
gevallen waar persoonlijke omstandigheden
inkomensverwerving buiten de bijstand blijvend
onmogelijk maken, kan een afwijking van het uitgangspunt
dat een beroep op de Abw
een tijdelijke aangelegenheid dient te zijn, worden
gerechtvaardigd. Indien belemmerende factoren kunnen
worden weggenomen, moet het mede tot de taak van het
bijstandverlenend orgaan worden gerekend daartoe de
nodige ondersteuning te bieden, complementair aan de
taken van onder andere de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Burgemeester en
wethouders beschikken in dit verband, gezien hun brede
bestuurlijke taak, over mogelijkheden die verder reiken
dan de verlening van financiële bijstand in enge zin.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
scholingsprojecten en de inzet van diverse voorzieningen
op het vlak van de maatschappelijke hulpverlening.
De
Harmonisatieraad Welzijnsbeleid heeft in zijn advies "Op
eigen kracht" (augustus 1987) geconstateerd dat de
uitstroombevorderende werking van de ABW tekortschiet.
Personen die in principe mogelijkheden hebben om via
arbeidsdeelname een inkomen te verwerven, blijven naar
de mening van de Raad daardoor te lang afhankelijk van
een bijstandsuitkering.
De effectiviteit van de ABW op dit punt is inderdaad
voor verbetering vatbaar. Ik deel evenwel niet de
opvatting van de Raad dat het daartoe nodig is de
werkingssfeer van de ABW te verbreden tot aspecten van
immateriële zorg, dan wel de ABW op te nemen in een
breed samengesteld bodempakket waarin diverse vormen van
hulpverlening op de terreinen inkomen, werk en
immateriële zorg zijn gebundeld. De conclusie van de
Raad dat het vanuit de zorg voor de bestaanszekerheid
gewenst is voldoende aandacht te schenken aan de
samenhang tussen inkomen, zorg voor gezondheid en
welzijn, alsmede bevordering van de arbeidsinschakeling,
kan ik onderschrijven. In het kader van de sociale
vernieuwing worden aan gemeenten
nieuwe mogelijkheden geboden om, ter bestrijding van
maatschappelijke achterstanden, op lokaal niveau
cruciale beleidssamenhangen te versterken. Daarmee wordt
ruimte gecreëerd om op decentraal niveau verkokering
tegen te gaan. De regering is de opvatting toegedaan dat
deze decentrale benadering de voorkeur verdient en ziet
in dat licht geen aanleiding voor het op grote schaal
ineenschuiven van verschillende wettelijke regelingen op
het terrein van inkomen, werk en immateriële zorg, zoals
door de Harmonisatieraad voorgesteld.
Om de effectiviteit van de uitstroombevordering in het
kader van de Abw te
verbeteren, is in dit
wetsvoorstel de volgende benadering gekozen:
blz. 25 a. De verplichtingen die aan het ontvangen van een
bijstandsuitkering worden verbonden, dienen te worden
afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en
middelen van persoon en gezin. Het wetsvoorstel bevat
een expliciete opdracht aan burgemeester en wethouders
om voor deze afstemming zorg te dragen. Aan burgemeester
en wethouders wordt verder de bevoegdheid gegeven om,
naast de verplichtingen die de
wet stelt, ook overigens verplichtingen aan de
bijstand te verbinden die zijn gericht op
arbeidsinschakeling of andere verplichtingen die
strekken tot vermindering of beëindiging van de
bijstand. Dergelijke aanvullende verplichtingen zullen
zoveel mogelijk moeten worden afgestemd op de concrete
lokale en regionale omstandigheden, hetgeen de
effectiviteit ten goede kan komen. Eén en ander vergt
een actief gemeentelijk beleid, in aanvulling op
landelijke regelgeving en nationaal beleid
b. Er wordt ten aanzien van bijstandsgerechtigden niet
langer onderscheid gemaakt tussen Rww-ers en
niet-Rww-ers. Het vervallen van dit onderscheid vloeit
voort uit de integratie van de Rww in de wet. De huidige
praktijk, waarbij een groot deel van de
bijstandsgerechtigden (namelijk degenen op wie de Rww
niet van toepassing is) wordt ingedeeld in een zogenaamd
"ABW-sec-bestand", dient te worden bijgesteld. Aan de
ingesleten gewoonte om aan degenen die van dit bestand
deel uitmaken niet of nauwelijks verplichtingen op te
leggen gericht op de zelfstandige voorziening in het
bestaan, zal daarmee een einde komen.
c. Wanneer in de leefeenheid die gezinsbijstand ontvangt
meer dan één in die bijstand begrepen persoon aanwezig
is van wie volledige of gedeeltelijke
arbeidsinschakeling kan worden gevergd, dient daarmee
bij het stellen van verplichtingen rekening te worden
gehouden. Dit betekent dat bij bijstand aan gehuwden,
ongehuwd samenwonenden daaronder mede begrepen, de
verplichtingen van hoofdstuk VIII
op beide partners van toepassing zijn. De verplichtingen
worden afgestemd op de verzorgende taak die de
betrokkenen eventueel hebben voor één of meer kinderen
onder de 12 jaar.
d. Ook ten aanzien van alleenstaande ouders wordt
voorgesteld de arbeidsmogelijkheden zoveel mogelijk te
benutten. Vanzelfsprekend zal hierbij van geval tot
geval moeten worden bezien of (gedeeltelijke)
arbeidsinschakeling te combineren valt met verzorgende
taken, vooral waar het de zorg voor één of meer kinderen
jonger dan 12 jaar betreft.
e. Burgemeester en wethouders krijgen in het kader van
de bijstandverlening tot taak te bevorderen dat
belanghebbenden gebruikmaken van voorzieningen die een
bijdrage leveren aan hun zelfstandige
bestaansvoorziening; in dit verband dienen burgemeester
en wethouders tevens zorg te dragen voor de
noodzakelijke voorlichting en zo nodig voor bemiddeling,
anders dan in de vorm van arbeidsbemiddeling
f. Bepaald is dat burgemeester en wethouders ter
bevordering van de arbeidsinschakeling van
bijstandsgerechtigden samenwerken met de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Hiermee wordt in de Abw
een basis gelegd voor structurele samenwerking tussen de
gemeente en deze organisatie. Het Regionaal Bestuur voor
de Arbeidsvoorziening (RBA) wordt vertegenwoordigd in de
gemeentelijke adviescommissie inzake de
bijstandverlening.
g. Sinds de decentralisatie van de
bijzonderebijstandverlening is geregeld dat het
drempelbedrag van ƒ183,- per jaar niet van toepassing is
ten aanzien van kosten die voortvloeien uit aan de
bijstand verbonden verplichtingen. Het wetsvoorstel
sluit daarbij aan. Dit betekent dat voor scholingskosten
waarin niet op andere wijze kan worden voorzien bijstand
kan worden verleend zonder toepassing van genoemd
drempelbedrag.
blz. 26 h. Bepaald wordt dat een eenmalige premie die de
gemeente of een andere instantie eventueel aan een
bijstandsgerechtigde verstrekt bij de voltooiing van een
noodzakelijke scholing of opleiding, tot een bepaald
bedrag niet tot de middelen wordt gerekend en dus niet
op de bijstand in mindering komt. Hiermee wordt ruimte
gecreëerd voor activerend optreden op lokaal niveau ter
bevordering van arbeidsmarktgerichte scholing door
bijstandsgerechtigden. Het betreft hier een
vrijlatingsbepaling, niet een bepaling die de
mogelijkheid biedt een dergelijke premie uit
bijstandsmiddelen te financieren. De Commissie Sociale
Voorzieningen van de SER
acht deze vrijlatingsfaciliteit een zinvol passief
instrument, zoals blijkt uit haar slotadvies.
i. Indien na werkaanvaarding het netto besteedbare
arbeidsinkomen als gevolg van buitengewone
verwervingskosten lager is dan de voorheen ontvangen
bijstand, worden gedurende één jaar die kosten in
mindering gebracht op de arbeidsinkomsten, zodat men in
die periode nog in aanmerking kan komen voor aanvullende
algemene bijstand. Zo kan worden voorkomen dat
buitengewone verwervingskosten een belemmering vormen om
de overstap naar betaalde arbeid te maken.
Ten aanzien van
werkloze jongeren zal de bevordering van de uitstroom
uit de bijstand met name vorm kunnen krijgen door middel
van de Jeugdwerkgarantiewet (Stb. 1991, 250).
Kern van deze benadering is dat prioriteit wordt gegeven
aan inschakeling in werkervaringsprojecten en scholing
van werkloze jongeren tot 21 jaar en werkloze
schoolverlaters van 21 tot 27 jaar door middel van de
zogenoemde sluitende aanpak. Als noodzakelijk complement
van deze aanpak, die uitgaat van inkomensverwerving door
jongeren via werkervaring en/of scholing in plaats van
een uitkering, is in dit
wetsvoorstel bepaald dat ten aanzien van de jongere
die niet aan deze aanpak meewerkt tijdelijk bijstand
wordt geweigerd.
Verder is uit een oogpunt van uitstroombevordering ook
relevant de Bijdrageregeling 1990 incentive Algemene
Bijstandswet (Stcrt. 1991, 7). Deze regeling
biedt de mogelijkheid voor gemeenten
die meewerken aan het instrument van de banenpool om een
eenmalige premie te ontvangen, uitgedrukt in een
percentage van de effectieve daling van de
bijstandsuitgaven in een bepaald jaar. Hierop wordt
nader ingegaan in paragraaf 5.9 van
deze memorie.
Door middel van de bovenstaande aanpassingen zal de
uitstroombevorderende werking van de
Abw naar verwachting worden
versterkt voor zover dit vanuit centrale beleidskaders,
gelet mede op de aard van de Abw als inkomensvoorziening
op minimumniveau, mogelijk is. De feitelijke realisatie
van een dergelijk uitstroombeleid legt een groot gewicht
op de verantwoordelijkheid van burgemeester en
wethouders. In de uitvoeringspraktijk zal aan dat beleid
nader vorm moeten worden gegeven. Gerichte aandacht voor
de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening
zal een vast onderdeel van het uitkeringsproces dienen
te zijn.
De Commissie
Sociale Voorzieningen van de SER
wijst er in haar interim-advies van 8 september 1989
terecht op dat de gemeenten een
belangrijke eigen verantwoordelijkheid hebben bij het
stimuleren van bijstandsgerechtigden tot een
zelfstandige bestaansvoorziening; de plaatselijke
verschillen in de situatie van langdurig werklozen maken
volgens de Commissie een eigen gemeentelijk beleid, dat
complementair is aan het reguliere
arbeidsvoorzieningsbeleid, noodzakelijk. Een
doeltreffende aanpak vereist inderdaad een nauwe
samenwerking tussen de gemeenten als uitvoerders van de
Abw en de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie. In het kader van de
RBA's blz. 27 zal de beleidsmatige afstemming dienen plaats te vinden.
Om deze afstemming ook op het niveau van de
afzonderlijke gemeente te bevorderen, is, zoals hiervoor
onder punt f reeds werd aangegeven, in
dit wetsvoorstel bepaald
dat burgemeester en wethouders één of meer leden op
voordracht van het RBA opnemen als lid van de
gemeentelijke adviescommissie. Op de samenwerking met de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt nader ingegaan in
paragraaf 5.7.2 van deze memorie.
Met het beginsel dat op burgemeester en wethouders een
inspanningsverplichting dient te rusten tot bevordering
van de zelfstandige bestaansvoorziening, alsmede met de
uitwerking daarvan in het voorontwerp van wet, heeft de
Commissie Sociale Voorzieningen in haar slotadvies van
25 maart 1991 instemming betuigd. Met de Commissie ben
ik van mening dat, langs de weg van het toezicht,
voldoende kan worden bewaakt dat gemeenten aan deze
inspanningsverplichting daadwerkelijk gevolg geven.
Voor een
effectieve uitvoering is, naast samenwerking met andere
instanties, eveneens een vereiste dat in het contact met
bijstandsgerechtigden duidelijkheid wordt betracht over
de nauwe samenhang tussen rechten en plichten. Het
naleven van de gestelde verplichtingen is een
tegenprestatie die de betrokkene levert voor het recht
op bijstand. Indien genoemde samenhang steeds voor ogen
blijft staan, zal ook duidelijk zijn dat het verwijtbaar
niet naleven van verplichtingen niet zonder gevolgen
voor de uitkering kan blijven. In het voorgestelde
artikel 14 is omschreven in
welke gevallen burgemeester en wethouders indien de
belanghebbende er blijk van heeft gegeven tekort te
schieten in zijn besef van verantwoordelijkheid voor de
voorziening in het bestaan of bepaalde verplichtingen
niet is nagekomen, de bijstand bij wijze van sanctie
lager vaststellen of wanneer er, bij herhaalde of zeer
ernstige gedragingen, aanleiding is bijstand te
weigeren. Niet over het hoofd mag worden gezien dat de
sanctiemogelijkheid niet louter een negatieve functie
heeft, maar ook preventief kan werken.
In het algemeen staat mij een benadering voor ogen
waarbij, aan de hand van de op grond van
hoofdstuk VIII geldende
verplichtingen, afspraken met de belanghebbende worden
gemaakt over de door hem of haar te verrichten
inspanningen en de daarbij in te zetten voorzieningen.
Het verdient sterk de voorkeur deze afspraken zoveel
mogelijk te concretiseren, dat wil zeggen niet te
volstaan met algemene, abstracte, aanduidingen, maar te
streven naar een vertaling in concreet te ondernemen
acties. Uitgangspunt hierbij zal steeds moeten zijn de
wederkerigheid tussen het bieden van mogelijkheden en
het benutten daarvan.
4.4. De verfijning van de bijstand in
het individuele geval
Het recht op bijstand is gerelateerd aan de feitelijke
omstandigheden waarin iemand verkeert. De beoordeling of
recht op een bijstandsuitkering bestaat, kan slechts
plaatsvinden door deze omstandigheden in ogenschouw te
nemen. Alleen door de bijstand af te stemmen op de
feitelijke behoefte in het individuele geval kan de
toereikendheid daarvan worden gegarandeerd. Ook kan
alleen langs die weg worden verzekerd dat de bijstand
niet verdergaat dan de voorziening in het noodzakelijke.
Het aanbrengen van de noodzakelijke verfijning in de
bijstandverlening kan dus zowel resulteren in een hogere
uitkering doordat naast het normbedrag ter voorziening
in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten tevens
bijzondere bijstand wordt verleend, als in een lagere
uitkering.
Het voorgaande
impliceert dat in de Abw
niet volstaan kan worden met de vaststelling van
landelijke bijstandsnormen:
de wet dient tevens
blz. 28 te verzekeren dat in het kader van de gevalsbehandeling
een toets plaatsvindt op de passendheid van het
normbedrag - de algemene standaard -, waarbij dient te
worden nagegaan of er eventueel sprake is van bijzondere
bestaanskosten waarin de normuitkering voor de algemeen
noodzakelijke bestaanskosten niet voorziet.
Het wetsvoorstel bevat
daartoe een opdracht aan burgemeester en wethouders tot
afstemming van de bijstand. In die zin rust er een
verplichting op de gemeente om
in elk geval op de passendheid van de bijstand toe te
zien. Tegelijk wordt in het wetsvoorstel vastgelegd dat
de belanghebbende op deze afstemming recht kan doen
gelden. De directe aanleiding tot een afwijking van de
normbepalingen kan dus zowel gelegen zijn in een
aanvraag van de belanghebbende alsook in een initiatief
van burgemeester en wethouders, gegeven de opdracht tot
verfijning die de wet aan het uitvoeringsorgaan stelt.
Het uitblijven van een dergelijke aanvraag ontslaat
burgemeester en wethouders niet van de
verfijningsplicht. Het niet of niet naar behoren
afstemmen van de bijstand op de omstandigheden en
mogelijkheden kan voor de belanghebbende aanleiding zijn
een bezwaarschrift in te dienen of beroep aan te
tekenen.
Uit het
karakter van de normbedragen als de algemene standaard
die in bepaalde, veel voorkomende situaties geldt, volgt
reeds dat het geen automatisme mag zijn dat wordt
volstaan met de toepassing van deze normen. Signalen uit
de uitvoeringspraktijk en signalen over verschijnselen
van verarming geven aan dat het gewenst is aan de
noodzakelijke verfijning van de bijstand meer aandacht
te schenken. Ik ben mij ervan bewust dat dit hoge eisen
stelt aan de uitvoerende diensten op gemeentelijk
niveau. Het arbeidsintensieve proces van het bezien van
alle relevante omstandigheden en het alert reageren op
veranderingen daarin is echter de enige begaanbare weg
om bestaansonzekerheid te vermijden. In het kader van de
herinrichting wordt op de volgende wijze getracht de
mogelijkheden tot verfijning van de bijstand beter tot
hun recht te laten komen:
a. De begrippen "algemene bijstand" en "bijzondere
bijstand" worden onderling duidelijker afgegrensd: alle
bijstand die uitgaat boven de van toepassing zijnde
bijstandsnorm ter
voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten
wordt aangemerkt als bijzondere bijstand. De aard van de
kosten is, anders dan in de huidige situatie, geen
bepalende factor meer. Bepalend is slechts de vraag of
zich in een concreet geval al dan niet bijzondere
omstandigheden voordoen die tot hogere noodzakelijke
bestaanskosten leiden (ongeacht de aard van die kosten),
waarin het van toepassing zijnde normbedrag niet
voorziet. Is dit het geval, dan is er aanleiding tot het
verlenen van bijzondere bijstand. In hoofdzaak is deze
nieuwe benadering reeds bij de decentralisatie van de
bijzondere bijstand ingevoerd.
b. Door de decentralisatie van de
bijzonderebijstandverlening is de verantwoordelijkheid
daarvoor duidelijk in handen van de
gemeenten gelegd. Tevens is de beleidsmarge waarover
de gemeenten hierbij beschikken, vergroot
c. In dit voorstel voor een
nieuwe Abw wordt een duidelijke opdracht aan
burgemeester en wethouders geformuleerd tot het
afstemmen van de bijstand op de omstandigheden,
mogelijkheden en middelen van personen en gezinnen (hoofdstuk
II, paragraaf 3). Deze opdracht strekt zich uit tot
alle hoofdmomenten uit het proces van bijstandverlening:
de vaststelling van het recht op bijstand, van de vorm
en de hoogte van de bijstand, het geldend maken van het
bijstandsrecht, de betaling, de toepassing van verhaal
en de verbinding van verplichtingen aan de bijstand.
blz. 29 De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER stemt in met de
voorgestelde versterking van het verfijningsbeginsel
door middel van decentralisatie en deregulering. Dit zal
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
bijstandverlening volgens de Commissie kunnen vergroten.
Een belangrijke voorwaarde acht de Commissie dan wel dat
de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zoveel mogelijk
worden gehandhaafd. Decentralisatie en deregulering
mogen naar de mening van de Commissie niet leiden tot
ongelijke behandeling in gelijke situaties.
Hierbij kan het volgende worden aangetekend. De
verfijning van de bijstandverlening vergroot de
rechtszekerheid in de zin dat een per geval passende
bijstandverlening wordt verzekerd. Aangezien een ieder
die voor bijstand in aanmerking komt zich op de
afstemmingsbepalingen in de Abw
kan beroepen, doen deze geen afbreuk aan de
rechtsgelijkheid. Het is inherent aan de aard van deze
bepalingen dat ze tot verschillende uitkomsten kunnen
voeren. Ongelijke omstandigheden dienen tot ongelijke
oplossingen te leiden. Dit uitgangspunt vormt een
noodzakelijke aanvulling op het algemenere principe in
dit wetsvoorstel dat in
gelijke omstandigheden op gelijke wijze bijstand dient
te worden verleend. Daar waar landelijke uniformiteit
noodzakelijk wordt geacht, zijn in dit wetsvoorstel
algemene regels gegeven. Het is echter inherent aan het
streven naar deregulering en decentralisatie dat, binnen
zekere marges, verschillen in beleid tussen
gemeenten onderling worden
aanvaard. Decentralisatie is geen op zichzelf staande
doelstelling, doch een maatregel die de doelmatigheid
van de bijstandverlening kan vergroten door de
verantwoordelijkheid voor de fijnafstemming van de
bijstand daar te leggen waar er het beste inhoud aan kan
worden gegeven, namelijk op het decentrale niveau, waar
de rechtstreekse contacten met degenen die bijstand
vragen, plaatsvinden.
In de
adviesaanvrage was voorgesteld ook ten aanzien van de
algemene bijstand op een aantal onderdelen de centrale
normering te vervangen door een opdracht aan
burgemeester en wethouders om, afgestemd op de zich
feitelijk voordoende omstandigheden, de toe te passen
aftrek op de normuitkering en de hoogte van het vrij te
laten vermogen in het individuele geval vast te stellen.
Uitgangspunt in de adviesaanvrage was dat hiermee ook op
het vlak van de algemene bijstand zou worden bijgedragen
aan het versterken van het principe dat
bijstandverlening een kwestie van maatwerk is. In
paragraaf 4.2.1 van deze memorie
werd reeds aangegeven dat de regering van mening is dat,
met name gelet op het vervolgadvies van de Commissie
Sociale Voorzieningen van de SER,
een deel van deze voorstellen geen doorgang dient te
vinden, zodat op de betreffende onderdelen de huidige
centrale normering in stand blijft.
Het voorgaande neemt niet weg dat een deel van de
voorstellen in het kader van deze algehele herziening
van de ABW naar verwachting zal bijdragen tot een
verbeterde afstemming van de bijstand voor algemene
bestaanskosten op de omstandigheden en mogelijkheden in
het individuele geval. Met name betreft dit de
introductie in hoofdstuk IV van
het wetsvoorstel van een
zuiverder systematiek om de bijstand per kalendermaand
te doen aansluiten op de in die maand beschikbare
inkomsten, de explicitering aangaande de toepassing van
uitsluitingsgronden in samenhang met toekenning van de
bevoegdheid aan burgemeester en wethouders daarvan bij
zeer dringende redenen af te wijken, alsmede de
vergroting van de mogelijkheden om op het vlak van de
aan de bijstand te verbinden verplichtingen maatwerk te
leveren. Met een meer passende wijze van rekening houden
met de inkomsten uit het hebben van één of meer
kostgangers of onderhuurders wordt inmiddels in enkele
gemeenten geëxperimenteerd.
blz. 30
4.5. Complementariteit en afstemming
op andere voorzieningen
In de oorspronkelijke memorie van toelichting bij de
ABW is erop gewezen dat de overheid bij de toepassing
van de bijstandswet bij voortduring bedacht moet zijn op
het complementaire karakter van haar optreden. Slechts
indien de normale bestaansvoorzieningen niet of
ontoereikend functioneren, is een aanvullend optreden
door middel van de ABW gerechtvaardigd. Zou dit uit het
oog worden verloren, dan vormt de verlening van bijstand
een belemmering voor het adequaat functioneren van
voorliggende voorzieningen.
Destijds werd het niet noodzakelijk geacht dit
uitgangspunt uitdrukkelijk in één of meer wetsbepalingen
vast te leggen; de algemene regel uit artikel 1 die de
rechtsplicht van de overheid tot het verlenen van
bijstand verbindt aan het niet beschikken over de
middelen om in de noodzakelijke bestaanskosten te
voorzien, werd, in samenhang met de opdracht aan
burgemeester en wethouders in artikel 2 om zo nodig
voorlichting en bemiddeling te bieden inzake de
mogelijkheden van dienstverlening, toereikend geacht.
Slechts ten aanzien van minderjarigen met betrekking tot
wie een maatregel van justitiële kinderbescherming is
getroffen, werd expliciet bepaald dat geen verplichting
tot bijstandverlening bestaat (artikel 83).
Deze relatieve openheid van de wet ten opzichte van
voorliggende voorzieningen was in die tijd, toen een
groot deel van de huidige voorzieningen nog niet tot
stand was gekomen, goed verklaarbaar. Thans kan echter
worden gesproken van een volgroeid stelsel van
voorzieningen, dat in globale zin een sluitend geheel
vormt. Dit gegeven impliceert dat de complementaire
functie van de bijstand momenteel in een andere context
moet worden geplaatst dan ten tijde van de invoering van
de ABW. De totstandkoming van voorliggende zorg- en
financieringskaders heeft geleid tot een aanzienlijke
beperking en een nadere inkadering van de functie die de
ABW op dit vlak nog te vervullen heeft. Ten dele is dit
reeds tot uitdrukking gebracht door invoeging in 1978
van de artikelen 1a, 1b en 10a tot
en met 10e, waarmee de indirecte financiering van
kosten van medische en maatschappelijke dienstverlening
via de bijstand werd gereguleerd, met als doel deze
stapsgewijs te beëindigen.
Gezien de
huidige inkadering van de ABW in een complex stelsel van
voorliggende voorzieningen is het wenselijk en mogelijk
het complementaire karakter van de bijstand in relatie
tot andere voorzieningen expliciet in
de wet te regelen. In de
Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb.
1991, 337) zijn daartoe regels gesteld; het thans
voorgestelde artikel 17 sluit
hierbij aan. In genoemde wet is, evenals in
dit wetsvoorstel, gekozen
voor de volgende uitgangspunten:
a. Voor zover daadwerkelijk een beroep kan worden gedaan
op een voorliggende voorziening die in het betreffende
geval toereikend en passend kan worden geacht, is er
geen aanleiding voor het verlenen van bijstand. De
beoordeling van de toereikendheid en passendheid van een
voorliggende voorziening dient te geschieden in het
licht van de aard en het doel van die voorziening.
b. Wanneer bepaalde specifieke kosten uitdrukkelijk
buiten de werkingssfeer van een voorliggende voorziening
zijn gelaten, kan voor deze kosten geen aanspraak op
bijstand worden gemaakt. Met genoemd beginsel wordt
beoogd te voorkomen dat een in het kader van een
voorliggende voorziening doelbewust gemaakte keuze om
één of meer specifieke kostensoorten niet in die
voorziening op te nemen omdat deze niet noodzakelijk
worden geacht, door bijstandverlening feitelijk weer
ongedaan wordt gemaakt. Een dergelijke toepassing van de
Abw zou neerkomen op een
doorkruising van voorliggend beleid door met behulp
blz. 31 van bijstand een ruimer gebruik van voorzieningen
mogelijk te maken dan, blijkens besluitvorming aangaande
dat voorliggende beleid, wenselijk wordt geacht.
Bovendien zou aldus bij de uitvoering van de Abw een
ruimer noodzakelijkheidsbegrip worden gehanteerd dan in
een voorliggend kader; een dergelijke handelwijze zou
strijdig zijn met het complementaire karakter van de
Abw.
c. Indien de instantie die bevoegd is een voorliggende
regeling uit te voeren bij de uitoefening van die taak
in een individueel geval oordeelt dat in het geheel geen
vergoeding kan worden toegekend, dient het
bijstandverlenend orgaan dit oordeel als regel te
volgen. Ook hier geldt dat, ter voorkoming van een
doorkruising van de werking van voorliggende
voorzieningen, bij de verlening van bijstand geen
ruimere criteria dienen te gelden dan in het kader van
een voorliggende voorziening.
d. Niet uitgesloten kan worden dat, gelet op de
specifieke functie van de Abw ter voorziening in het
noodzakelijke bestaansminimum, in een incidenteel geval
zeer dringende redenen aanwezig zijn die het
noodzakelijk maken toch tot bijstandverlening over te
gaan. Burgemeester en wethouders zijn daartoe dan binnen
bepaalde marges bevoegd, zodat de Abw in noodsituaties,
evenals thans, kan functioneren als laatste redmiddel.
Aldus kan
duidelijker inhoud worden gegeven aan de aanvullende
functie van de Abw ten
opzichte van voorliggende voorzieningen. Daarmee wordt
voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw, zoals
eertijds ten aanzien van de indirecte financiering, een
slecht beheersbare ontwikkeling voordoet, doordat de Abw
te veel het terrein van voorliggende voorzieningen
betreedt. Bovendien wordt langs deze weg ook voor de
individuele burger meer duidelijkheid geschapen over de
verhouding tussen het recht op bijstand en de rechten op
grond van andere voorzieningen.
De voorgaande regeling impliceert dat veel belang moet
worden gehecht aan een effectieve voorlichting door
burgemeester en wethouders aangaande de mogelijkheden
die voorliggende voorzieningen bieden. Dit betekent dat
degene die, gezien de voorrang van een voorliggende
voorziening, ten onrechte een beroep op de Abw doet zo
nodig voorlichting ontvangt over de mogelijkheden van
deze, of een andere, voorliggende voorziening. Een
juiste uitvoering van de Abw vereist dat als regel in
dit soort situaties niet wordt volstaan met een
afwijzing of een summiere verwijzing, maar dat de
belanghebbende in voldoende mate op weg wordt geholpen
bij het aanspreken van een voorliggende voorziening. Dit
kan tevens inhouden dat het bijstandverlenend orgaan ter
inschakeling van een voorliggende voorziening
bemiddelend optreedt.
In haar interim-advies heeft de Commissie Sociale
Voorzieningen van de SER de
zojuist aangegeven afbakening in grote lijnen
onderschreven als een juiste uitwerking van het
complementariteitsbeginsel. Zij deelt de opvatting dat
het bijstandverlenend orgaan geen verdergaande rechten
dient te bieden dan de betreffende voorliggende
regeling; dit betekent dat in de bijstandverlening dient
te worden aangesloten bij noodzakelijkheidsoordelen
zoals deze in een voorliggend kader zijn uitgesproken,
behoudens zeer dringende individuele situaties.
Een clausulering van de bevoegdheid van burgemeester en
wethouders om in zeer dringende gevallen bijstand te
verlenen, is noodzakelijk ten aanzien van medische
behandelingen en verrichtingen in het kader van de
ontwikkelingsgeneeskunde en van dergelijke medische
ingrepen die men in het buitenland ondergaat. De
afweging of nieuwe medische technieken noodzakelijk zijn
en financiering behoeven, dient te worden gemaakt door
de minister die verantwoordelijk
is voor de volksgezondheid; deze afweging behoort
niet door burgemeester en wethouders in het kader van de
uitvoering van de Abw te worden gemaakt.
blz. 32 Zodra uit signalen, met name van de rijksconsulenten
sociale zekerheid, blijkt dat de verlening van bijstand
voor een bepaalde voorziening een meer algemeen
verschijnsel gaat vormen, dient het verantwoordelijke
ministerie of - indien de betreffende
verantwoordelijkheid buiten het vakministerie in kwestie
is gelegen - de bevoegde instantie te beoordelen of er
aanleiding is een direct financieringskader te creëren.
Het
voorgestelde onderscheid tussen algemene en bijzondere
bijstand houdt in dat de verlening van bijstand ter
voorziening in noodzakelijke specifieke kosten, ongeacht
de aard daarvan, wordt gerekend tot de bijzondere
bijstand. Hiermee correspondeert dat deze
bijstandverlening berust op een, open geformuleerde,
bevoegdheid daartoe van burgemeester en wethouders.
Afgezien is van het opnemen van verplichte melding aan
de minister van gevallen
waarin de gemeenten van de
uitzonderingsclausule gebruikmaken; de Commissie Sociale
Voorzieningen [lees: Commissie Sociale Voorzieningen van
de SER, red.] stemt
hiermee in. Op deze wijze wordt benadrukt dat het
gebruik van genoemde uitzonderingsclausule een eigen
verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders is.
In overeenstemming hiermee is één en ander reeds
geregeld in de wet tot decentralisatie van de
bijzonderebijstandverlening [lees: Wet tot
decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb.
1991, 337), red.].
De afstemming
ten opzichte van een tweetal voorliggende regelingen,
namelijk de
Wet op de studiefinanciering en de
Jeugdwerkgarantiewet, is in het
wetsvoorstel gepreciseerd door opname van
respectievelijk een uitsluitingsgrond (artikel 10 [9],
tweede lid) en een weigeringsgrond (artikel
14, vijfde lid). De afstemming op de Wet individuele
huursubsidie is geregeld in artikel 7 [-] betreffende
het begrip woonkosten en artikel 39 [-] betreffende de
toeslag voor woonkosten. Dat ten aanzien van deze
voorliggende voorzieningen, naast de algemene regeling
in de artikelen 17 en
18, nog afzonderlijke
bepalingen zijn opgenomen, vindt zijn reden in het
specifieke karakter van die voorzieningen.
De
stelselwijziging aangaande de ziektekostenverzekering
heeft voor de Abw geen
bijzondere gevolgen. De premie van een volledige
noodzakelijk geachte ziektekostenverzekering - dat wil
zeggen een verzekering zonder vrijwillige eigen risico's
op het niveau van de huidige ziekenfondsverzekering -
behoort tot de noodzakelijke bestaanskosten waarin de
algemene bijstand dient te voorzien. In de huidige fase
van de herziening van de structuur van de
ziektekostenverzekeringen neemt de
gemeente de procentuele premies voor de
Ziekenfondswet en de
Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten voor haar rekening. Het niveau van de
bijstandsnormen wordt
zodanig vastgesteld dat het gunstige netto-effect van
lagere procentuele premies ook ten goede komt aan
bijstandsontvangers, waarmee voor de betrokkenen de
financiële ruimte ontstaat om de door henzelf
verschuldigde nominale premies te voldoen. Ook bij
eventuele verdere verschuivingen van procentuele naar
nominale premies blijft met deze systematiek voor
bijstandsontvangers gewaarborgd dat een volledige
ziektekostenverzekering voor hen financieel bereikbaar
is. Bij de stelselwijziging wordt ernaar gestreefd de
eigen verantwoordelijkheid van verzekerden voor wat
betreft hun ziektekostenverzekering te vergroten. Dit
betreft de keuze voor een specifiek of algemeen eigen
risico, de keuze van de ziektekostenverzekeraar en het
ten dele zelf bepalen van de inhoud van het zorgpakket.
Met name voor ziekenfondsverzekerden, en dus voor het
merendeel van alle uitkeringsgerechtigden, zijn dit
nieuwe mogelijkheden.
Beoogd is dat verzekerden zelf de verantwoordelijkheid
dragen voor de gevolgen van een door hen gemaakte keuze.
Eventuele negatieve gevolgen van zo'n eigen keuze dienen
voor eigen rekening te komen en
blz. 33 mogen dus niet op de overheid worden afgewenteld. Ook
voor bijstandsontvangers bestaat de mogelijkheid te
kiezen voor een zorgpakket met een specifiek of algemeen
eigen risico. Indien op enig moment daadwerkelijk moet
worden voorzien in kosten die tot het eigen risico
behoren, kan daarvoor geen bijstand worden verleend. De
keuze voor een pakket met eigen risico, terwijl ook
pakketten zonder eigen risico beschikbaar zijn, leidt
immers voor betrokkene tot het financiële voordeel van
een lagere of zelfs geheel geen nominale premie. Dit
biedt betrokkene de ruimte om te reserveren, zodat de
financiële gevolgen van het gekozen eigen risico kunnen
worden opgevangen. Het voorgaande geldt eveneens in
geval van vrijwillig gekozen eigen bijdragen en van
vrijwillig uitgesloten vormen van zorg, zoals thuiszorg.
Slechts in geval van zeer dringende redenen bestaat de
mogelijkheden tot verlening van bijzondere bijstand voor
ziektekosten. Artikel 17 biedt
daartoe het kader. Op grond van
artikel 24, onderdeel b, kan deze bijstand
dan worden verleend in de vorm van een geldlening of
borgtocht.
5. Hoofdlijnen
5.1. De indeling van de wet
Wat betreft de indeling van de
nieuwe Abw is aansluiting gezocht bij de voorstellen
van de Staatscommissie vereenvoudiging en codificatie
van de socialezekerheidswetgeving. Overeenkomstig deze
voorstellen is onderscheid gemaakt tussen drie
hoofdmomenten in het proces dat tot het ontvangen van
een uitkering kan leiden: het ontstaan van het recht op
bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand en
de betaling van de bijstand. Ook in - onder meer - de
Werkloosheidswet, de
Toeslagenwet en de Ioaw [Wet
inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werkloze werknemers, red.]
is deze indeling toegepast.
Het bijzondere karakter van de
Abw stelt evenwel specifieke eisen, waardoor de in
dit wetsvoorstel gevolgde
indeling en systematiek in enkele opzichten afwijken van
de genoemde andere wetten. Het recht op uitkering kan in
de Abw niet in dezelfde mate worden afgeleid uit
geobjectiveerde voorwaarden als in andere
wetten in de sociale zekerheid
met een afgebakende kring van rechthebbenden en een
specifieke risicodekking. Of iemand al dan niet
aanspraak op bijstand kan maken, is niet alleen
afhankelijk van volledig geobjectiveerde factoren, maar
ook van de specifieke omstandigheden en mogelijkheden in
het individuele geval. De afstemming op die
omstandigheden en mogelijkheden maakt deel uit van de
vaststelling van het recht op bijstand. Daarmee in
overeenstemming is dat de Abw, als laatste voorziening
in het stelsel van sociale zekerheid die mede een
sluitstukfunctie vervult, een betrekkelijk open karakter
heeft en een relatief grote mate van beleidsvrijheid
toekent aan de uitvoerende instantie. In de memorie van
toelichting bij de bestaande wet is dit tot uitdrukking
gebracht door ieder besluit van burgemeester en
wethouders om al dan niet bijstand te verlenen aan te
merken als een beleidsbeslissing.
De bijstand kan verschillende vormen aannemen: een
uitkering om niet, een geldlening, een geldlening onder
beding van hypotheek, alsmede borgtocht. Hierin
onderscheidt de Abw zich van andere regelingen op het
terrein van de sociale zekerheid. De regels die
noodzakelijk zijn ter vaststelling welke vorm van de
bijstand in een bepaalde situatie van toepassing is,
zijn bijeengebracht in een afzonderlijk hoofdstuk (III).
Eveneens specifiek voor de Abw is de mogelijkheid de
verleende bijstand te verhalen op een derde. De aard en
omvang van de verhaalsbepalingen rechtvaardigen de
opname in de wet van een
afzonderlijk hoofdstuk inzake verhaal (VII).
Voor het overige sluit de gekozen indeling in grote
lijnen aan bij andere recente wetten op het terrein van
de sociale zekerheid.
blz. 34
5.2. Het recht op bijstand
De huidige ABW gaat uit van de rechtsplicht van de
overheid tot bijstandverlening, niet van het recht van
de individuele burger op een bijstandsuitkering. In
overeenstemming daarmee is de bestaande wet opgezet als
wettelijke regeling van de overheidsplicht tot het
bieden van financiële bijstand. De redactie van artikel
1, eerste lid, weerspiegelt die benadering, door de
plicht van burgemeester en wethouders tot
bijstandverlening als vertrekpunt te nemen. Het accent
is daarmee gelegd op de verzorgende taak van de
overheid, door het stellen van een gemeenschapsplicht
tot solidariteit. Dit werd de meest geschikte weg
geoordeeld om inhoud te geven aan het rechtskarakter van
de bijstand. Hierbij speelde, naast de overweging dat de
rechtsgrond van de bijstandswet een andere is dan die
van de socialeverzekeringen, tevens een rol dat aldus
werd aangesloten bij de historische ontwikkeling: de
Armenwet nam de - beperkt geachte - taak van de overheid
als vertrekpunt en had ook overigens hoofdzakelijk een
institutioneel karakter. In de memorie van antwoord bij
de ABW werd overigens benadrukt dat, uit een oogpunt van
rechtszekerheid, de aanduiding van het rechtskarakter
van de bijstand vanuit de plicht van de overheid slechts
in terminologie verschilt van een aanduiding als
individuele rechtsaanspraak; de rechtszekerheid van de
betrokkene is in beide benaderingen gewaarborgd.
In
dit wetsvoorstel is er,
mede met het oog op de wetssystematiek, voor gekozen een
individuele rechtsaanspraak als vertrekpunt te kiezen.
Feitelijk is deze stap reeds gezet door opname in de
herziene Grondwet van
artikel 20, derde lid,
dat bepaalt: Nederlanders hier te lande die niet in het
bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te
regelen recht op bijstand van overheidswege.
Het in dit wetsvoorstel
opgenomen artikel 8 [7], eerste
lid, sluit hierbij aan. Er kan geen misverstand over
bestaan dat de daar geformuleerde rechtsaanspraak van de
burger de rechtsplicht van de overheid tot verlening van
bijstand impliceert. De bepalingen in
hoofdstuk V inzake het geldend
maken van het recht op bijstand nemen eveneens het
bestaan van een individuele rechtsaanspraak als
vertrekpunt.
Het
complementaire karakter van de bijstand en de afstemming
op de feitelijke behoefte in het afzonderlijke geval
impliceren dat het recht op bijstand niet volledig kan
worden afgeleid uit geobjectiveerde voorwaarden.
Teneinde vast te stellen of in een bepaald geval
daadwerkelijk recht op bijstand bestaat, dient een
beoordeling plaats te vinden van de concrete
omstandigheden en mogelijkheden van de betrokkene; de
middelen waarover hij beschikt en de aanspraken op
voorliggende voorzieningen die hij eventueel kan doen
gelden, dienen in deze beoordeling te worden betrokken.
Slechts door het geheel van relevante omstandigheden in
ogenschouw te nemen, kan worden vastgesteld of recht op
bijstand bestaat. Bovendien is het recht afhankelijk
gesteld van het betoonde besef van verantwoordelijkheid
voor de voorziening in het bestaan (artikel
14). Hiermee wordt de benadering voortgezet die
reeds aan het bestaande artikel 3, vierde lid, ten
grondslag ligt, namelijk dat de overheid niet langer of
niet onverkort gehouden is aan haar plicht tot
bijstandverlening indien betrokkene een aan de bijstand
verbonden voorwaarde (verplichting) niet nakomt.
Aangezien het recht op bijstand niet ontstaat door het
voldoen aan bepaalde volledig geobjectiveerde criteria,
doch als gevolg van de feitelijke omstandigheden waarin
iemand verkeert, kan dat recht in geval van een gebleken
tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de
bestaansvoorziening niet of niet
blz. 35 onverkort in stand blijven; het recht op bijstand als
zodanig dient immers te worden afgestemd op alle
relevante omstandigheden, waartoe mede moeten worden
gerekend eventuele persoonlijke gedragingen die tot deze
omstandigheden hebben geleid of bijgedragen. Daarmee
wordt bovendien aangegeven dat in de
Abw een zwaar accent op de
eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het
bestaan dient te worden gelegd.
Evenmin als het ontstaan van het recht op bijstand kan
het voortbestaan daarvan volledig uit objectieve
criteria worden afgeleid. Ook voor de beoordeling of in
een individueel geval het recht op bijstand
voortbestaat, dienen burgemeester en wethouders alle
relevante omstandigheden van de betrokkene in ogenschouw
te nemen. Dit is te meer van belang omdat het recht op
bijstand niet aan een bepaalde duur gebonden is.
In
overeenstemming met de hiervoor genoemde uitgangspunten
regelt hoofdstuk II van
het wetsvoorstel niet
alleen tot welke kring het recht op bijstand zich
uitstrekt en hoe dit recht is begrensd, maar evenzeer de
afstemming van de bijstand en de verhouding tot
voorliggende voorzieningen.
De kring van rechthebbenden omvat alle Nederlanders die
hier te lande in zodanige omstandigheden verkeren of
dreigen te geraken dat zij niet over de middelen
beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan
te voorzien. Met deze Nederlanders worden gelijkgesteld
de hier verblijvende vreemdelingen die overeenkomstig de
Vreemdelingenwet gerechtigd zijn in Nederland te
verblijven. De vreemdeling die tot deze categorie
behoort, heeft dus, als lid van de Nederlandse
samenleving, evenals de Nederlander een rechtsaanspraak
op bijstand.
Ten aanzien van de zelfstandige die, hoewel hij een
eigen bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent dat
levensvatbaar is, tijdelijk over een ontoereikend
inkomen beschikt, is er reden het recht op bijstand aan
nadere voorwaarden te binden. Gezien de
levensvatbaarheid van het bedrijf of zelfstandig beroep
moet de betrokken zelfstandige immers potentieel in
staat worden geacht op eigen kracht in zijn bestaan te
voorzien; de bijstand heeft hier de functie van een
tijdelijke overbrugging van tekortschietende inkomsten.
Daarbij moet met name in het oog worden gehouden dat het
inkomen van een zelfstandige sterk kan wisselen;
fluctuerende inkomsten zijn veelal inherent aan het
zelfstandig ondernemerschap. Het zou dan ook te ver
voeren wanneer uit het tijdelijk beschikken over een
ontoereikend inkomen voor de zelfstandige zonder meer,
dat wil zeggen zonder het stellen van nadere
voorwaarden, een recht op bijstand zou voortvloeien.
Voorkomen moet worden dat bij een levensvatbaar bedrijf
of beroep de verlening van bijstand een structurele rol
gaat spelen in de bedrijfsvoering.
Evenzeer is er aanleiding de bijstand aan de
zelfstandige wiens bedrijf of zelfstandig beroep niet
levensvatbaar is aan nadere voorwaarden te binden, ter
voorkoming dat niet-rendabele ondernemersactiviteiten
onbeperkt met behulp van bijstand kunnen worden
voortgezet. De hier voorgestelde voorwaarden zijn
momenteel opgenomen in het Bijstandsbesluit
zelfstandigen (Stb. 1986, 544).
In artikel 10 [9]
zijn de uitsluitingsgronden opgenomen. De reden voor
uitsluiting van het recht op bijstand is meestal gelegen
in bepaalde specifieke omstandigheden van de betrokkene.
De uitsluitingsgronden zijn daarmee doorgaans niet
persoonsgebonden, maar situatiegebonden. Slechts ten
aanzien van kinderen beneden 18 jaar is sprake van een
uitsluiting van de persoon als zodanig, doch hier houdt
de uitsluiting alleen in dat het betrokken kind, gegeven
de onderhoudsplicht van de ouders, geen op zichzelf
staand recht op bijstand kan doen gelden; als
blz. 36 lid van het gezin is dit kind wel in de gezinsbijstand
begrepen.
In de overige gevallen is de uitsluiting
situatiegebonden; bij verandering van de situatie waarin
de betrokkene zich bevindt, vervalt de
uitsluitingsgrond. Soms leidt de situatie waarin iemand
zich bevindt ertoe dat reeds op andere wijze in zijn
noodzakelijke bestaanskosten wordt voorzien. Dit is het
geval bij gedetineerden en dienstplichtigen. Soms is er
sprake van dat de betrokkene zichzelf in een situatie
heeft geplaatst waarin hij niet zelfstandig in de
noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien. Dit
doet zich voor ten aanzien van degene die een scholing
of opleiding volgt als bedoeld in hoofdstuk II van de
Wet op de studiefinanciering, degene die door te
lang studeren niet meer in aanmerking komt voor
studiefinanciering, degene die deelneemt aan een
werkstaking en degene die, hoewel hij woonachtig is in
Nederland, anders dan tijdelijk verblijf houdt buiten
Nederland, zich daarmee buiten de Nederlandse
arbeidsmarkt plaatsend.
Een alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar die geen
onderwijs of beroepsopleiding volgt op grond waarvan in
diens bestaan is voorzien, wordt voor de bijstand
aangemerkt als zelfstandig rechtssubject. Hieraan is
evenwel de voorwaarde verbonden dat betrokkene in
voldoende mate beschikbaar is voor arbeidsinschakeling
in een dienstbetrekking, dan wel kan worden aangemerkt
als zelfstandige. Uitgangspunt is dus dat alleenstaanden
van 18 tot 21 jaar als regel enigerlei vorm van
economische zelfstandigheid hebben bereikt. Indien dit
in een bepaald geval niet zo is, voorziet artikel 40 [-]
ten aanzien van de voormalige alleenstaande ouder in de
mogelijkheid van een toeslag.
Beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt dient eveneens als
voorwaarde te gelden voor gehuwden van 18, 19 of 20 jaar
die geen tot hun last komende kinderen te verzorgen
hebben. Ten aanzien van deze gehuwden staat de
onderhoudsplicht ten opzichte van elkaar voorop. Is de
echtgenoot echter niet in staat aan die plicht te
voldoen, dan zijn de ouders krachtens artikel 395a
van het
Burgerlijk Wetboek jegens hun gehuwde meerderjarige
kinderen van 18 tot 21 jaar onderhoud verschuldigd.
Toekenning aan deze categorie van een zelfstandig recht
op bijstand, onafhankelijk van de onderhoudsplichtige
ouders, zonder het stellen van genoemde
beschikbaarheidseis, zou te veel afbreuk doen aan de
eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het
bestaan zoals deze in het kader van de
onderhoudsverplichtingen tot uitdrukking komt en zou
daarmee de aansluiting van de
Abw bij het
Burgerlijk Wetboek doorbreken. Het wordt bovendien
niet juist geacht wanneer personen in deze
leeftijdscategorie zich louter door als ongehuwden een
gezamenlijke huishouding te voeren, of door te huwen,
een recht op bijstand zouden verwerven dat aan de
alleenstaande van die leeftijd in dezelfde
omstandigheden niet toekomt. Schoolverlaters in deze
leeftijdscategorie die geen tot hun last komende
kinderen hebben, beschikken over een zelfstandig
opeisbaar recht op bijstand indien zij de thans reeds
geldende wachttijd van een halfjaar na beëindiging van
het onderwijs hebben doorlopen en in redelijke mate
beschikbaar zijn voor inschakeling in het arbeidsproces,
hetzij als werknemer, hetzij als zelfstandige.
Daadwerkelijke uitsluiting van personen in deze
categorie is derhalve alleen aan de orde tijdens de
genoemde wachttijd, alsmede wanneer men niet in
redelijke mate beschikbaar is voor inschakeling in de
arbeid.
Ten aanzien van
degenen voor wie de overheid uit anderen hoofde reeds in
de volledige verzorging voorziet (gedetineerden,
dienstplichtigen) of die op de ouderlijke
onderhoudsplicht zijn aangewezen, heeft de uitsluiting
van het recht op bijstand zowel op algemene als
bijzondere bijstand betrekking. Voor hen wordt immers
reeds in zowel de algemene als de bijzondere kosten van
het bestaan voorzien. Ook met betrekking tot degenen die
in Nederland wonen, doch die anders dan tijdelijk
verblijf blz. 37 houden buiten Nederland, betreft de uitsluiting mede het
recht op bijzondere bijstand, aangezien op hen de
Abw niet kan worden
toegepast. In overige gevallen betreft de uitsluiting
alleen het recht op algemene bijstand.
In een tweetal
situaties biedt het
wetsvoorstel, hoewel de betrokkenen niet tot de
kring van rechthebbenden in eigenlijke zin behoren, door
middel van een kanbepaling de mogelijkheid tot
bijstandverlening:
- ten aanzien van degenen die van het recht op bijstand
zijn uitgesloten, maar voor wie als gevolg van zeer
dringende redenen het niettemin noodzakelijk is dat
bijstand wordt verleend; aangezien de
Abw fungeert als laatste
voorziening in het stelsel van sociale zekerheid, zodat
er na de bijstand geen andere voorziening is, kan aan de
uitsluitingsgronden in deze wet
geen absoluut karakter worden gegeven. Derhalve wordt
aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid toegekend
om bij zeer dringende redenen in afwijking van een
uitsluitingsgrond alsnog bijstand te verlenen;
- ten aanzien van de vreemdeling aan wie het niet op
grond van artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet is
toegestaan in Nederland te verblijven, doch die beschikt
over een verklaring van het hoofd van plaatselijke
politie omtrent zijn verblijfsrechtelijke status.
De genoemde
vreemdeling aan wie het niet op grond van artikel 9 of
10 van de Vreemdelingenwet is toegestaan in Nederland te
verblijven, doch van wie het verblijf hier te lande
niettemin de instemming heeft van het bevoegde gezag, is
meestal in afwachting van een finale beslissing omtrent
het verblijfsrecht. Op grond van de Vreemdelingenwet en
het vreemdelingenbeleid is het een vreemdeling namelijk
in een groot aantal gevallen toegestaan de beslissing op
het verzoek om verlening of verlenging van een
vergunning tot verblijf in Nederland af te wachten. Dit
is eveneens regelmatig het geval tijdens de periode dat
een vreemdeling een rechtsmiddel heeft aangewend tegen
een beslissing tot weigering, intrekking of
niet-verlenging van een vergunning.
Voor wat betreft deze vreemdelingen zou het toekennen
van een rechtsaanspraak op bijstand niet op zijn plaats
zijn, gezien de voor hen kenmerkende omstandigheid dat
er geen zekerheid bestaat omtrent het toestaan van
verblijf ex artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet en
gezien de gedifferentieerde samenstelling van deze groep
personen. Een evenwichtige samenhang van bijstandsbeleid
en vreemdelingenbeleid brengt met zich dat aan hen niet
altijd en onder alle omstandigheden bijstand kan worden
verleend op dezelfde voet als de vreemdelingen aan wie
het ingevolge artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet
wel is toegestaan in Nederland te verblijven. De
kanbepaling biedt burgemeester en wethouders de
mogelijkheid de bijstand af te stemmen op de onzekere
verblijfsstatus.
Tot de vreemdelingen die zonder te beschikken over een
verblijfstitel ex artikel 9 of 10 van de
Vreemdelingenwet met instemming van het bevoegd gezag in
Nederland verblijven, worden in beginsel ook
asielzoekers gerekend, alsmede vreemdelingen wier
verzoek om toelating is afgewezen, maar die het
ministerie van Justitie om
beleidsmatige redenen (zonder dat de betrokkene daarvan
een verwijt kan worden gemaakt) niet uitzet.
Artikel 12 van
dit wetsvoorstel vervult
ten aanzien van deze personen - voor zover zij zijn
aangewezen op de
Regeling opvang asielzoekers (ROA) - geen directe
rol. De ROA fungeert ten opzichte van de
Abw als voorliggende
voorziening. Aan vreemdelingen zonder verblijfsrecht ex
artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet wier verblijf
volgens de mededeling van de vreemdelingendienst voldoet
aan het gestelde in artikel 12,
tweede lid, en die (in tegenstelling tot de zojuist
genoemde categorie) niet onder de werking van de ROA
vallen, blz. 38 kan op grond van dat artikel bijstand worden verleend.
Voor deze vreemdelingen kan artikel
12, dat overeenkomt met het bestaande artikel 84,
daarom niet worden gemist.
Niet tot de
kring van rechthebbenden behoren vreemdelingen die hier
illegaal verblijven en vreemdelingen die niet in
Nederland woonachtig zijn en die derhalve onderdaan zijn
van een andere staat. Ook bijvoorbeeld in het buitenland
woonachtige kinderen van in Nederland verblijvende
vreemdelingen vallen om laatstgenoemde reden buiten de
werkingssfeer van deze wet.
De bestaande wet kent reeds het uitgangspunt dat de
rechtsplicht van de Nederlandse overheid zich niet tot
de hier genoemde gevallen uitstrekt.
Dit wetsvoorstel brengt
hierin geen verandering.
Nederlanders
die zich in het buitenland hebben gevestigd, maken
evenmin deel uit van de kring van rechthebbenden, zoals
blijkt uit de toevoeging "hier te lande" in artikel 8 [7],
eerste lid. De bestaande wet bevat in artikel 82 de
mogelijkheid om in bepaalde omstandigheden aan een
Nederlander in het buitenland bijstand te verlenen; dit
is een bevoegdheid van de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die
eveneens zorg draagt voor de uitvoering. Genoemde
mogelijkheid is in dit
wetsvoorstel niet meer opgenomen. De herbezinning
aangaande de kerntaken van het ministerie in het kader
van de Grote Efficiency Operatie heeft geleid tot het
voornemen de verlening van bijstand aan Nederlanders in
het buitenland met ingang van 1994 te beëindigen.
Hierbij is overwogen dat de werkingssfeer van de
Abw als rechtscheppende
voorziening zich niet dient uit te strekken buiten het
Nederlandse grondgebied en dat het niet langer gewenst
is op dit uitgangspunt een uitzondering te maken door
middel van een kanbepaling als in het bestaande artikel
82. De ministeriële uitvoeringstaak die aan genoemd
artikel is verbonden, past bovendien niet bij de
decentrale uitvoering van de Abw en wordt, bij nadere
afweging in het kader van genoemde operatie, evenmin
beschouwd als een in de toekomst te handhaven taak van
de centrale overheid. Een rol speelt verder dat de
Nederlandse overheid in de gevallen waarin thans aan
Nederlanders in het buitenland bijstand wordt verleend
(het gaat hierbij om ongeveer 800 gevallen) nauwelijks
invloed kan uitoefenen ter opheffing van de
bijstandsafhankelijkheid, terwijl ook de mogelijkheden
tot controle op de rechtmatigheid van de uitkeringen
naar actuele maatstaven noodzakelijkerwijs
tekortschieten. Ten aanzien van de lopende gevallen zal
in de Invoeringswet een
overgangsregeling worden getroffen waarbij het
uitgangspunt zal gelden dat de bestaande uitkeringen
zoveel mogelijk zullen worden voortgezet zolang de
noodzaak daartoe aanwezig is. Voor nieuwe gevallen zal
gelden dat men bij verlies van de zelfstandige
bestaansvoorziening in het buitenland zal zijn
aangewezen op de sociale voorzieningen ter plaatse, dan
wel dat men terugkeert naar Nederland, waar men dan in
principe voor bijstand in aanmerking komt.
Zoals in het
voorgaande reeds werd benadrukt, maakt de afstemming van
de bijstand deel uit van de vaststelling van het recht
op bijstand. Naast de afstemming op de omstandigheden,
mogelijkheden en middelen van de persoon en het gezin en
op het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de
voorziening in het bestaan, dient ook een afstemming
plaats te vinden op de aard van de kosten waarop de
gevraagde bijstand betrekking heeft. De noodzaak van
deze afstemming volgt reeds uit het voorgestelde artikel
8 [7], eerste lid, waarin -
evenals in de bestaande wet - het recht op bijstand is
gerelateerd aan het niet beschikken over de
noodzakelijke kosten van het bestaan. Het recht op
bijstand vindt dus mede zijn begrenzing in het criterium
noodzakelijkheid. In de memorie van toelichting bij de
huidige ABW is dit uitgangspunt als
blz. 39 volgt verwoord: de rechtsplicht van de overheid tot het
verstrekken van bijstand is gebonden aan de grens die
wordt gemarkeerd door het criterium van de
noodzakelijkheid en deze grens ligt daar waar het
noodzakelijke wordt overschreden; de grens van wat voor
het bestaan noodzakelijk is te achten, is afhankelijk
van de individuele situatie.
De keuze in dit voorontwerp voor toekenning van een
recht van de burger op bijstand in plaats van het
stellen van een rechtsplicht van de overheid brengt in
deze oorspronkelijke uitgangspunten geen wijziging.
Zonder het noodzakelijkheidscriterium zou het recht op
bijstand te onbepaald zijn. Ook kan als algemene regel
blijven gelden dat de grens van het noodzakelijke
afhankelijk is van de individuele situatie. Ten aanzien
van enkele kostensoorten is echter op voorhand duidelijk
dat deze niet tot de noodzakelijke kosten van het
bestaan in de zin van de Abw
kunnen worden gerekend. Deze kosten, die zijn vermeld in
het voorgestelde artikel 16,
liggen vanwege hun aard buiten de werkingssfeer van de
Abw, zoals ook in de jurisprudentie wordt bevestigd. Het
zou principieel onjuist zijn indien het recht op
bijstand zich tot deze kosten zou uitstrekken. Genoemd
artikel heeft geen limitatief karakter. Hoewel er nog
andere kostensoorten zijn waarvan men zich kan afvragen
of deze onder het begrip noodzakelijke bestaanskosten
kunnen worden begrepen, wordt geen aanleiding gezien tot
een uitputtende opsomming daarvan. Slechts die
kostensoorten zijn in het artikel opgenomen waarvan,
onafhankelijk van een beoordeling van de omstandigheden
in het individuele geval, kan worden vastgesteld dat de
Abw zich er naar zijn aard niet toe uit kan strekken.
Het komt op
zekere schaal voor dat een beroep op bijstand wordt
gedaan in verband met schulden. De afgelopen decennia
zijn schulden bij particuliere huishoudens gaandeweg een
algemener verschijnsel geworden. De aankoop van goederen
op afbetaling is een algemeen aanvaarde zaak. De
toegenomen mogelijkheden tot het verkrijgen van krediet
hebben echter als schaduwzijde dat het aantal
huishoudens dat zich in een problematische
schuldensituatie bevindt, is gegroeid. In het bijzonder
de gemeentelijke kredietbanken
vervullen een belangrijke rol bij het saneren van
problematische schulden door het verstrekken van een
saneringskrediet. Schuldsanering door middel van
bijstandverlening dient tot hoge uitzonderingen beperkt
te blijven, teneinde te voorkomen dat de gevolgen van
overbesteding worden afgewenteld op de gemeenschap. In
de jurisprudentie wordt het vaste uitgangspunt
gehanteerd dat schulden in het algemeen niet kunnen
worden aangemerkt als noodzakelijke bestaanskosten;
alleen in zeer bijzondere omstandigheden kan er
aanleiding zijn voor het verlenen van bijstand. In het
voorgestelde artikel 15 is dit
uitgangspunt neergelegd. In het tweede lid, onderdeel
a, is de mogelijkheid opgenomen bijzondere bijstand
te verlenen in de vorm van borgtocht wanneer een verzoek
tot verlening van een saneringskrediet door een
gemeentelijke kredietbank is afgewezen, omdat het
inkomen van de betrokkene onvoldoende ruimte voor de
terugbetaling daarvan biedt. De Commissie Sociale
Voorzieningen van de SER
heeft in zijn vervolgadvies van 16 februari 1990 het
opnemen van een mogelijkheid tot borgtocht bij
schuldsanering voorgesteld. De Commissie wees er daarbij
op dat bestaande gemeentelijke waarborgfondsen te weinig
verspreid zijn om de gewenste ondersteuning van de
verstrekking van saneringskredieten adequaat te kunnen
vervullen. Zij was van mening dat bedoelde borgstelling
moet worden aangemerkt als een vorm van
bijzonderebijstandverlening.
Het voorstel van de Commissie is overgenomen, zowel in
de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand
als in dit wetsvoorstel. De
verwachting is naar mijn mening gerechtvaardigd dat,
door in de Abw een
dergelijke borgstelling mogelijk te maken, in een deel
van de blz. 40 gevallen waarin het verzoek om een saneringskrediet
wordt afgewezen vanwege de te beperkte
aflossingsmogelijkheden die het inkomen van betrokkene
biedt, de gemeentelijke kredietbank alsnog tot het
verstrekken van een saneringskrediet zal overgaan.
Genoemde borgstelling is dus bedoeld om een optimaal
gebruik van de gemeentelijke kredietbank als
voorliggende voorziening te bevorderen. Het
eerdergenoemde uitgangspunt impliceert dat ook van deze
borgstellingsmogelijkheid een terughoudend gebruik wordt
gemaakt, te meer daar moet worden voorkomen dat deze te
ruim wordt aangewend als extra risicodekking voor de
kredietbank.
De verhouding
tot voorliggende voorzieningen is geregeld in de
artikelen 17 en
18, die inhoudelijk
overeenkomen met hetgeen op dit punt is bepaald in de
Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand. Ook
deze bepalingen vormen een nadere begrenzing van het
recht op bijstand. In paragraaf 4.5
van deze memorie werd bij de relatie met voorliggende
voorzieningen reeds uitvoerig stilgestaan.
5.3. De vorm van bijstand
In de huidige regelgeving komen verspreid bepalingen
voor die betrekking hebben op de vorm waarin de bijstand
wordt verleend. In het kader van de systematisering die
in dit wetsvoorstel is
nagestreefd, zijn deze bepalingen die de vorm van de
bijstand betreffen in hoofdstuk III
bijeengebracht. Uit de toegepaste systematiek volgt dat
de artikelen in dit hoofdstuk niet bepalend zijn voor de
vraag of al dan niet een recht op bijstand bestaat; zij
regelen slechts de vorm waarin de bijstand waarop recht
bestaat, wordt verleend.
Als regel wordt
de bijstand verstrekt als uitkering "om niet". Gelet op
het doel van de Abw, het
voorzien in het noodzakelijke ten behoeve van degene die
het aan voldoende middelen ontbreekt, ligt het voor de
hand dat de uitkering à fonds perdu wordt verleend. In
bepaalde situaties echter zal er reden zijn de bijstand
te verstrekken in de vorm van een geldlening of van
borgtocht. In genoemd hoofdstuk III
is aangegeven in welke situaties dit het geval kan zijn.
In andere dan de genoemde situaties dient de bijstand om
niet te worden verleend, zoals blijkt uit de formulering
van artikel 19. Vormen van
bijstand die afwijken van de genoemde, zoals
verstrekkingen in natura, zijn in het kader van de
uitvoering van de Abw niet toegestaan.
Het voorgaande impliceert dat ook de vorm waarin
bijstand wordt verstrekt een afstemming vraagt op de
omstandigheden, mogelijkheden en middelen van persoon en
gezin. Ook bij de bepaling van die vorm beschikken
burgemeester en wethouders dus over een zekere mate van
beleidsvrijheid. Indien de in een bepaald geval
toegepaste vorm van de bijstand afwijkt van de
hoofdregel uit artikel 19, is
er aanleiding daarvan in de af te geven
bijstandsbeschikking melding te maken.
De vorm waarin de bijstand wordt verleend, bepaalt niet
of het algemene dan wel bijzondere bijstand betreft.
Zoals blijkt uit de in hoofdstuk
III onderscheiden situaties, kan bijstand als
geldlening of borgtocht zowel betrekking hebben op
algemene als op bijzondere bijstand. Relatief zullen de
vormen geldlening en borgtocht echter vaker toepassing
vinden bij de verlening van bijzondere bijstand; bij de
algemene bijstand zullen deze vormen, over het geheel
genomen, eerder uitzondering dan regel dienen te zijn,
zoals reeds voortvloeit uit het voorgestelde
artikel 19.
Ten aanzien van
de bijstand die wordt verleend ter voorziening in de
behoefte aan bedrijfskapitaal is bepaald dat deze kan
worden verleend in
blz. 41 de vorm van een rentedragende geldlening of borgtocht,
dan wel, onder bepaalde voorwaarden, als bedrag "om
niet" (artikel 22). Deze
regeling is thans reeds opgenomen in het Bz voor zover
het een geldlening of een bedrag "om niet" betreft. Wat
betreft de mogelijkheid van borgtocht bij
bedrijfskapitaal wordt gewezen op artikel 4 van de
bestaande wet, dat deze mogelijkheid eveneens biedt. In
het huidige Bz is deze borgstelling echter niet
opgenomen. De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER stemt er blijkens haar
vervolgadvies mee in dat de herziene ABW genoemde
mogelijkheid blijft bieden. In het nieuw te treffen
Besluit bijstandverlening
zelfstandigen (Bbz) zal hierbij worden aangesloten.
Ik deel de mening van de Commissie dat borgstelling
ertoe kan bijdragen dat een optimaal gebruik wordt
gemaakt van het bancaire kanaal. Uiteraard is deze
borgstelling niet bedoeld als extra dekking voor het
zakelijk risico van kredietinstellingen in geval van een
kredietverlening die verder gaat dan hetgeen uit een
oogpunt van bijstandverlening strikt noodzakelijk is.
De door de Commissie gemaakte opmerkingen over de
kosten die voor betrokkene verbonden zijn aan de
verlening van een bankkrediet met borgstelling op grond
van de Abw zijn juist. Voor zover deze kosten, die in
mindering komen op de baten van het bedrijf of beroep,
er mede toe leiden dat het inkomen beneden de
bijstandsnorm komt, wordt
dit inkomen gedurende één jaar tot deze norm aangevuld.
Dit overigens onafhankelijk van het gegeven of de
kredietverlening al of niet met borgstelling
plaatsvindt.
Indien de
belanghebbende over een eigen woning beschikt die
hijzelf of zijn gezin bewoont, kan bijstand worden
verleend in de vorm van een geldlening onder verband van
hypotheek. Ook de bestaande wet kent deze figuur
(artikel 7a); het Bijstandsbesluit
krediethypotheek (Stb. 1983, 602) bevat
hieromtrent nadere regels, die in hoofdzaak technisch en
procedureel van aard zijn. Op grond van de
nieuwe Abw zal een
soortgelijk bijstandsbesluit worden getroffen. Het
kabinet is voornemens in dat herziene besluit te bepalen
dat men na beëindiging van de bijstand gedurende een
periode van tien jaar de gelegenheid krijgt de
krediethypotheek rentevrij af te lossen. Deze wijziging
ten opzichte van het bestaande besluit, op grond waarvan
men zowel rente als aflossing verschuldigd is, maakt het
mogelijk voorrang te geven aan de aflossing van de
krediethypotheek en de aflossingsperiode (thans 25 jaar)
aanzienlijk te bekorten.
Ten aanzien van
de aanschaf van duurzame gebruiksgoederen is thans in
het Bln imperatief voorgeschreven dat de bijstand wordt
verstrekt in de vorm van een geldlening; de bestaande
wet noemt in artikel 4 tevens de mogelijkheid van
borgtocht. Ter verruiming van de gemeentelijke
beleidsmarge is in de Wet tot decentralisatie van de
bijzondere bijstand deze imperatieve bepaling geschrapt.
Hierbij wordt aangesloten door in
artikel 21 expliciet te bepalen dat deze bijstand
ook als bedrag "om niet" kan worden verleend. Aldus
wordt ruimte voor maatwerk geboden.
Ook in enkele andere, specifieke, situaties waarin de
huidige regelgeving niet voorziet, kan er aanleiding
zijn de bijstand te verlenen in de vorm van een
geldlening of borgtocht. Zo komt het voor dat bij het
betrekken van een andere woning door de huiseigenaar een
waarborgsom wordt bedongen die de belanghebbende niet
uit eigen middelen kan voldoen. Indien er in die
situatie aanleiding wordt gevonden tot het verlenen van
bijstand, is een geldlening daartoe de meest geschikte
vorm, aangezien betrokkene de waarborgsom later weer
terugontvangt. Ook zijn er situaties denkbaar waarin
incidenteel bijstand wordt gevraagd, terwijl te
verwachten valt dat belanghebbende op redelijke termijn
alsnog voldoende bestaansmiddelen tot zijn beschikking
blz. 42 zal hebben. Ook bij incidentele bijstand die voortvloeit
uit een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid
voor de voorziening in het bestaan kan een geldlening
het meest aangewezen zijn, mede ter voorkoming van
verhaal van de bijstand op de betrokkene zelf.
Of ten aanzien van de leenbijstand die op grond van de
voorgestelde artikelen 21 en
24 wordt verstrekt rente wordt
bedongen, wordt aan het oordeel van burgemeester en
wethouders overgelaten. Ook in dit opzicht is sprake van
een gemeentelijke beleidsmarge. Uit de aard van de
bijstandswet vloeit voort
dat in de genoemde gevallen een terughoudend gebruik van
deze mogelijkheid geboden is. Ten aanzien van bijstand
ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal is
er vanwege het evenwicht met leningen door de normale
kredietinstanties evenals thans aanleiding voor de
opname in het nieuwe Bbz van
nadere bepalingen over het rentebeding.
In de gevallen waarin op grond van de Abw borgstelling
plaatsvindt, zijn de bepalingen ter zake in het
Burgerlijk Wetboek van toepassing (artikelen 850 tot
en met 870 van
Boek 7).
5.4. De hoogte van de bijstand
5.4.1. Algemeen
Met name ten
aanzien van de bepaling van de hoogte van de bijstand is
er in de bestaande regelgeving sprake van een weinig
evenwichtige verhouding tussen de wet en de nadere
regels. Deze situatie is een gevolg van het feit dat de
invoering van landelijk geldende normbedragen voor de
algemeen noodzakelijke bestaanskosten in 1974 is
geschied bij algemene maatregel van bestuur. Vervolgens
zijn er op grond van deze regeling, het Bln, in latere
jaren diverse ministeriële regelingen tot stand gekomen;
de periodieke herziening van de bedragen is in het Bln,
zowel wat de daarbij te hanteren methodiek als wat het
tijdstip van de herziening betreft, bijna volledig aan
de nadere regeling door de
minister overgelaten. De wet zelf bepaalt slechts
(sinds 1979) dat het normbedrag voor een echtpaar wordt
bepaald op het nettominimumloon. Voor het overige geeft
de wet nauwelijks concrete richtlijnen voor de
vaststelling van de hoogte van de bijstand.
De herinrichting van de ABW biedt de gelegenheid om
naast het recht op bijstand als zodanig ook de materiële
inhoud van dat recht in de wet
te regelen. Daartoe zijn in dit
wetsvoorstel de bepalingen van het Bln
geïncorporeerd: alle bepalingen die de hoogte van de
bijstand regelen, zijn in hoofdstuk
IV samengebracht. Als gevolg hiervan kunnen het Bln
en alle ministeriële regelingen die op het Bln berusten,
worden ingetrokken. Het opnemen in de wet van de
bepalingen inzake de hoogte van de bijstand komt niet
alleen de overzichtelijkheid ten goede, maar versterkt
ook de consistentie van de wet, die in zijn nieuwe opzet
immers zowel het recht op bijstand, de vorm van de
bijstand als de hoogte van de bijstand regelt.
Hoofdstuk IV betreft naast de
algemene tevens de bijzondere bijstand. De regelgeving
die aangaande de bijzondere bijstand is opgenomen, sluit
aan bij de wet tot decentralisatie van de
bijzonderebijstandverlening [lees: Wet tot
decentralisatie van de bijzondere bijstand, red.]
en is dienovereenkomstig globaal van aard. Dit hangt
samen met de gemaakte keuze de verantwoordelijkheid voor
de bijzondere bijstand over te dragen aan de
gemeenten.
Op het vlak van de algemene bijstand kan niet met
globale bepalingen worden volstaan. Het uitgangspunt dat
er waar het de voorziening in algemeen noodzakelijke
bestaanskosten betreft reden is voor een landelijke
normering van de bijstandverlening, is in
dit wetsvoorstel
gehandhaafd. Deze keuze vindt steun in de door de
Commissie Sociale Voorzieningen
blz. 43 van de SER uitgebrachte
adviezen. Naar de mening van de Commissie is, anders dan
de bijzondere bijstand, de algemene bijstand naar zijn
aard niet geschikt voor een vergaande overheveling van
bevoegdheden van Rijk naar gemeenten. Ik onderschrijf de
in de bedoelde adviezen doorklinkende opvatting van de
Commissie dat aan de bestaande normering uit een oogpunt
van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid belang moet
worden gehecht.
Voor het karakter van hoofdstuk IV
is verder van belang dat de regeling van de hoogte van
de algemene bijstand, de middelentoets daaronder
begrepen, in verhouding tot andere onderdelen een
relatief hoge regeldichtheid met zich brengt. Dit hangt
samen met de bestaande mate van differentiatie in de
normering, zowel naar verschillende leefvormen,
leeftijdscategorieën als naar overige omstandigheden.
Deze factoren leiden, zeker in combinatie met elkaar,
tot een groot aantal verschillende bijstandsniveaus. Op
deze wijze vindt, via de normerende bepalingen, een
afstemming van de bijstand plaats op de diverse te
onderscheiden standaardsituaties in de woon- en
leefomstandigheden van bijstandsgerechtigden. De
noodzaak de algemene bijstand aldus af te stemmen,
verzet zich ertegen dat voor een aanmerkelijk grover
stelsel van normerende bepalingen wordt gekozen.
Dit sluit niet
uit dat op enkele onderdelen enige vereenvoudiging ten
opzichte van de bestaande regelgeving mogelijk is.
Allereerst is ten aanzien van de woonkostentoeslagen in
dit wetsvoorstel volstaan
met één artikel waarin wordt bepaald dat de
woonkostentoeslag gelijk is aan het bedrag aan
individuele huursubsidie dat in dezelfde omstandigheden
zou worden ontvangen door personen in de laagste
inkomenscategorie; de feitelijk ontvangen huursubsidie
wordt op de toeslag in mindering gebracht. Thans wordt
de gelijkstelling van dit bedrag aan huursubsidie -
uitgaande van netto-inkomens - apart geregeld in de
Tijdelijke beschikking woonkostentoeslagen (Stcrt.
1988, 124). Uit ervaringen in de uitvoeringspraktijk
blijkt dat de vaststelling van het bedrag aan
huursubsidie zonder problemen kan plaatsvinden aan de
hand van het belastbare inkomen, dat het uitgangspunt
vormt voor de Wet individuele huursubsidie. Er is
derhalve van afgezien in het voorgestelde artikel voor
te schrijven hoe de toepasselijke woonkostentoeslagen
uitgaande van het netto-inkomen dienen te worden
berekend.
Ook ten aanzien van de woningdelersregeling is enige
vereenvoudiging mogelijk gebleken, met name door een
systematischer opbouw van bepalingen. Momenteel heeft de
woningdelersregeling enerzijds voor alleenstaanden de
gestalte van een specifieke norm en anderzijds voor
alleenstaande ouders en gehuwden die van een
vermindering van de norm. In dit wetsvoorstel is gekozen
voor een enkele benadering en wel als een vermindering
van de bijstandsnorm.
Inhoudelijk is een vereenvoudiging aangebracht door geen
aparte correctie meer te laten plaatsvinden op de aftrek
als de woning wordt bewoond met één of meer personen die
op grond van de Wet individuele huursubsidie niet als
"huisgenoot" worden aangemerkt. Voor hen wordt
voorgesteld in alle gevallen een lagere aftrek te laten
plaatsvinden die uitsluitend is afgestemd op de
voordelen ten aanzien van de woonkosten anders dan de
huur. In de artikelsgewijze toelichting
wordt deze keuze nader beargumenteerd.
Op een aantal
onderdelen is er aanleiding gevonden voor een
codificatie van uitgangspunten uit de jurisprudentie en
van de daarbij aansluitende uitvoeringspraktijk. Als
voorbeeld kan worden genoemd de thans niet geregelde
situatie waarin ouders, met name na een echtscheiding,
de zorg voor de kinderen delen (het zogenaamde
co-ouderschap). De jurisprudentie heeft op dit punt tot
een algemene richtlijn geleid die de feitelijke
blz. 44 berekeningswijze van de uitkering expliciet aangeeft. Nu
de jurisprudentie een dermate concrete richtlijn geeft,
verdient het de voorkeur die richtlijn in de formele
regelgeving op te nemen.
Ook anderszins was er op enkele punten aanleiding om
bepaalde lacunes in de regelgeving die in de loop der
jaren naar voren zijn getreden op te vullen. Op die
wijze kan het bestaan of ontstaan van pseudoregelgeving
worden tegengegaan en kan met name ook worden vermeden
dat zich, omdat op een bepaald onderdeel een expliciete
regel wordt gemist, verschillen in de
uitvoeringspraktijk voordoen die niet worden
gerechtvaardigd door verschillen in de individuele
omstandigheden van bijstandsgerechtigden. Een dergelijke
keuze voor het opnemen van een expliciete bepaling waar
deze nu ontbreekt, laat uiteraard onverlet dat zich in
een individueel geval omstandigheden kunnen voordoen die
het wenselijk maken van de gegeven algemene regel af te
wijken. Een nadere explicitering zoals hier bedoeld, is
in hoofdstuk IV onder meer aan
de orde ten aanzien van de onderscheiding van de
middelen in inkomen en vermogen, alsmede ten aanzien van
de periode waarop de middelen geacht moeten worden
betrekking te hebben. Op deze onderdelen wordt hierna in
paragraaf 5.4.4 nader ingegaan.
Over het geheel bezien is, door het integreren van
nadere regelgeving in de wet,
door het op enkele onderdelen vereenvoudigen van regels
en door de opvulling van enkele lacunes, de
overzichtelijkheid van de bepalingen die de hoogte van
de bijstand betreffen, vergroot.
Kenmerkend voor
de structuur van het Bln is dat daarin, onderscheiden
naar verschillende woon- en leefsituaties, de van
toepassing zijnde bedragen worden aangegeven. Dit
kenmerk is in het nu voorgestelde
hoofdstuk IV gehandhaafd, hetgeen impliceert dat in
het wetsvoorstel bedragen
[lees: genoemde bedragen, red.] zijn opgenomen.
Het voordeel van de gekozen systematiek is dat alle
relevante factoren die de hoogte van de bijstand bepalen
in de wet gegeven zijn,
zodat de delegatie aan de
minister in hoofdzaak beperkt kan blijven tot het
aanpassen van de - in de wet gegeven - bedragen.
De normverhoudingen zoals deze in
hoofdstuk IV zijn opgenomen, komen overeen met
hetgeen het Bln op dit punt regelt; ook de opgenomen
bedragen komen overeen met de reeds geldende bedragen.
De herinrichting van de ABW brengt dus geen wijziging in
de bestaande normverhoudingen. Wat betreft de
uitkeringsniveaus wordt alleen in enkele specifieke
situaties een aanpassing voorgesteld. Hierop en op
enkele andere aanpassingen in de systematiek van de
bijstandsnormen wordt
ingegaan in paragraaf 5.4.2.
Wat betreft de
opbouw van hoofdstuk IV is
gekozen voor een duidelijke afbakening tussen enerzijds
de vaststelling welke
bijstandsnorm in verschillende situaties, gezien de
omstandigheden en het daaruit voortvloeiende niveau van
de noodzakelijke bestaanskosten, van toepassing is en
anderzijds de beoordeling van de middelen waarover de
betrokkene beschikt. In het Bln is dit onderscheid,
zowel naar systematiek als terminologie, minder
duidelijk aanwezig.
In de eerste afdeling van
hoofdstuk IV zijn de verschillende bijstandsnormen
aangegeven die in de onderscheiden leef- en
woonsituaties en voor bepaalde leeftijdscategorieën van
toepassing zijn. Ook bij de bepaling van de hoogte van
de bijstand staat het complementaire karakter van de
Abw voorop: indien de
belanghebbende niet over vermogen beschikt dat in
aanmerking moet worden genomen en het inkomen per
kalendermaand ligt onder de toepasselijke bijstandsnorm,
is er aanleiding voor het verlenen van algemene
bijstand; die bijstand bedraagt het verschil tussen de
bijstandsnorm en het inkomen. Een nieuw element in
paragraaf 1 betreft de
beoordeling van de bijstandbehoevendheid
blz. 45 op maandbasis. In paragraaf 5.4.2
van deze memorie zal hierop nader worden ingegaan.
Op grond van de omstandigheden van de betrokken persoon
en het gezin kan de toepasselijke bijstandsnorm lager of
hoger worden gesteld. Een verlaging van de bijstandsnorm
is aan de orde wanneer sprake is van een
woonkostenvoordeel als gevolg van woningdeling of het
ontbreken van woonkosten. Voor een verhoging van de
bijstandsnorm is er aanleiding wanneer men niet
verzekerd is tegen ziektekosten of tegen de geldelijke
gevolgen van arbeidsongeschiktheid, wanneer men niet of
nog niet voor huursubsidie in aanmerking komt of de
huursubsidie nog niet is afgestemd op het lagere actuele
inkomen, dan wel wanneer het gezamenlijke inkomen van de
voormalige alleenstaande ouder en een tot het huishouden
behorend kind minder is dan de norm voor gehuwden.
De tweede afdeling bevat
enkele globale bepalingen ten aanzien van de bijstand
voor bijzondere noodzakelijke bestaanskosten. Ook hier
is het complementaire karakter van de bijstand als
vertrekpunt genomen (zie hierna
paragraaf 5.4.3).
In afdeling 3 wordt het
middelenbegrip uitgewerkt. Een systematische
onderscheiding tussen inkomen en vermogen is bepalend
geweest voor de opzet van deze afdeling. Daarmee wordt
een verduidelijking ten opzichte van de bestaande
regelgeving beoogd. Voor het recht op bijstand is het
immers zeer relevant of middelen als inkomen dan wel als
vermogen worden aangemerkt: inkomen wordt in beginsel
volledig in aanmerking genomen voor de vaststelling van
de bijstandbehoevendheid, terwijl van het vermogen een
deel buiten beschouwing blijft. Op enkele onderdelen
worden wijzigingen voorgesteld (zie
paragraaf 5.4.4).
In afdeling 4 ten slotte
worden regels gesteld op grond waarvan de verschillende
in hoofdstuk IV genoemde
bedragen worden aangepast aan de ontwikkeling van
bijvoorbeeld het nettominimumloon en andere relevante
indices.
5.4.2. Veranderingen in de
systematiek van de algemene bijstand
Wat de
systematiek van de algemene bijstand betreft, wordt op
enkele punten een wijziging van de huidige regelgeving
voorgesteld. Dit betreft:
- de periode waarover de algemene bijstand wordt
vastgesteld;
- de vaststelling van de in de
bijstandsnorm begrepen vakantietoeslag;
- de leeftijdsgrens van het kind voor de toepassing van
de norm voor een alleenstaande ouder;
- de situatie waarin één van de gehuwden is uitgesloten
van het recht op bijstand.
Aangaande
eerstgenoemd punt is in dit
wetsvoorstel gekozen voor een beoordeling op
maandbasis. Momenteel wordt de handelwijze gevolgd dat
de bijstand alleen wordt verstrekt over de periode
waarin belanghebbende in bijstandbehoevende
omstandigheden verkeert en worden alleen de inkomsten
over die periode in aanmerking genomen. Consequentie van
deze handelwijze is dat als belanghebbende slechts
gedurende een korte periode - bijvoorbeeld één of twee
weken - voldoende eigen inkomsten verwerft, de inkomsten
over deze periode buiten beschouwing blijven bij de
vaststelling van de bijstandsuitkering over het
resterende deel van de maand. Het kan daardoor,
afhankelijk van de hoogte van het inkomen dat over die
periode wordt ontvangen, voorkomen dat de belanghebbende
over de gehele maand gezien over een inkomen beschikt
dat het sociaal minimum in
aanzienlijke mate te boven gaat, zonder dat feitelijk de
bijstandbehoevendheid is opgehouden te bestaan. Een
andere overweging om voor te stellen een
maandsystematiek in te voeren, is dat bij de in de
bestaande uitvoeringspraktijk gevolgde handelwijze de te
verlenen bijstand kan verschillen, al naargelang het
arbeidspatroon
blz. 46 van waaruit de inkomsten zijn verworven, ook wanneer
overigens de inkomenspositie van belanghebbenden
dezelfde is: als de inkomsten in een korte,
aaneengesloten periode worden verworven, blijven deze
buiten beschouwing; worden zij echter verspreid over de
maand ontvangen op grond van bijvoorbeeld
deeltijdarbeid, dan worden deze wel betrokken bij de
vaststelling van de uitkering. De thans voorgestelde
verrekening op maandbasis voorkomt dergelijke, niet op
grond van de inkomenspositie van de belanghebbende te
rechtvaardigen verschillen.
Indien deze maandsystematiek steeds zonder meer zou
worden toegepast, zou dit voor bepaalde situaties tot
onbillijkheden kunnen leiden. Dit is allereerst het
geval als de bijstand wordt beëindigd doordat de
belanghebbende zodanige inkomsten gaat verwerven dat
hij, ook op langere termijn, geen beroep op de
Abw meer behoeft te doen.
De betreffende inkomsten zouden, voor zover ze in de
laatste bijstandsmaand gelegen zijn, bij een onverkorte
toepassing van de maandsystematiek worden betrokken bij
de vaststelling van de hoogte van de uitkering; daarvan
zou een ontmoedigende werking kunnen uitgaan, in die zin
dat het dan niet loont om in de loop van een maand
betaald werk te aanvaarden. Een tweede situatie betreft
de aanvang van de bijstand: wanneer men in de loop van
een maand voor het eerst op bijstand aangewezen raakt,
is het minder billijk om de over de voorafgaande periode
in diezelfde maand ontvangen inkomsten te betrekken bij
de eerste bijstandsuitkering. Hetzelfde geldt bij een
hervatting van de bijstand nadat deze gedurende enige
tijd was onderbroken zonder dat sprake was van een zeer
korte onderbreking.
Om te voorkomen dat de in genoemde situaties optredende
onbedoelde effecten van een maandverrekening zich
voordoen, wordt daarop voor deze situaties een
uitzondering gemaakt als aan de belanghebbende
voorafgaand aan of volgend op de bijstandverlening
gedurende een periode van ten minste 30 dagen geen
algemene bijstand werd verleend doordat hij zelf in de
algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan voorzag.
Alsdan wordt de hoogte van de bijstand naar
evenredigheid van de periode voorafgaand aan of volgend
op deze periode vastgesteld en worden uitsluitend de
eventuele inkomsten over dat (eerste dan wel laatste)
deel van de maand in beschouwing genomen. Verder moet
een uitzondering op de maandsystematiek worden gemaakt
voor het geval de belanghebbende gedurende een deel van
de maand van het recht op bijstand is uitgesloten. Ook
dan wordt de bijstand vastgesteld naar evenredigheid van
de periode waarin belanghebbende wel recht op bijstand
heeft.
In de bestaande
situatie worden de
bijstandsnormen vastgesteld als een maandelijkse
uitkering die wordt verhoogd met een vakantietoeslag.
Deze splitsing tussen maandelijkse uitkering en de
aanspraak op vakantietoeslag sluit niet aan op het - ook
in de vaste jurisprudentie gevolgde - uitgangspunt dat
voor het recht op algemene bijstand het totale inkomen
van de belanghebbende dient te worden vergeleken met de
totale bijstandsnorm. Ook als een inkomen de maandnorm
te boven gaat, kan recht op bijstand bestaan, en wel als
over dat inkomen geen aanspraak op vakantietoeslag
bestaat. Andersom kan het voorkomen dat bij een inkomen
dat onder de maandnorm ligt geen recht op bijstand
bestaat, namelijk als de aanspraak op vakantietoeslag
hoger is dan in de bijstand. Op dit punt wordt
duidelijkheid bereikt door de bijstandsnorm uit te
drukken als een bedrag waarin de aanspraak op
vakantietoeslag is begrepen. In paragraaf
5.6 wordt ingegaan op het voorstel om de aanspraak
op vakantietoeslag die in deze totale bijstandsnorm is
begrepen vast te stellen op een andere wijze dan thans.
Momenteel kan
aanspraak worden gemaakt op de norm voor een
alleenstaande ouder (90% van het nettominimumloon) door
blz. 47 degene die één of meer tot zijn last komende kinderen
jonger dan 21 jaar heeft. In de
Toeslagenwet, de Ioaw, de
Ioaz [Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen
zelfstandigen, red.] en de AOW [Algemene
Ouderdomswet, red.] wordt een leeftijdsgrens
van 18 jaar gehanteerd. Achtergrond van dit
leeftijdscriterium is dat personen vanaf het 18de jaar
over het algemeen economisch zelfstandig zijn, doordat
ze arbeidsinkomsten hebben,
studiefinanciering ontvangen of een eigen uitkering
genieten. Er is geen reden om dit uitgangspunt niet
eveneens in de Abw te
hanteren, zodat op dit punt een betere afstemming van
verwante regeling [lees: op verwante regelgeving, red.]
en in het kader van de sociale zekerheid wordt bereikt.
Hier wordt derhalve voorgesteld om ook in de bijstand de
norm voor een alleenstaande ouder toe te passen als er
één of meer ten laste komende kinderen jonger dan 18
jaar zijn waarvoor de betrokken ouder de volledige zorg
heeft.
De Abw dient, als laatste voorziening, mede te kunnen
voorzien in de situatie dat de veronderstelde
economische onafhankelijkheid van het 18-jarige kind
zich niet voordoet. Een volledig zelfstandig recht op
bijstand ontstaat immers pas bij het bereiken van de
leeftijd van 21 jaar, wanneer de ouder niet langer
onderhoudsplichtig is; degenen van 18 tot 21 jaar komen,
hoewel de ouder nog onderhoudsplichtig is, in aanmerking
voor een eigen bijstandsuitkering mits ze beschikbaar
zijn voor de arbeidsmarkt. Deze bijstand gaat eerst in
na een wachttijd van een halfjaar vanaf het moment
waarop het onderwijs werd beëindigd of betrokkene zich
vestigde in of terugkeerde naar Nederland. In deze
situaties, waarin één of meer kinderen tussen de 18 en
21 jaar niet zelf over voldoende middelen beschikken,
kan een toereikende bestaansvoorziening worden geboden
door te bepalen dat het gezamenlijke inkomen van de
alleenstaande ouder en het kind tot 21 jaar zich ten
minste bevindt op het niveau van de
bijstandsnorm voor gehuwden
door verlening van een toeslag tot dat niveau (artikel
40 [-]). Op deze wijze is de essentie van de bestaande
Beschikking toeslagen voormalige eenoudergezinnen (Stb.
1986, 170) in het wetsvoorstel
opgenomen en is daaraan tevens een ruimere werkingssfeer
gegeven. Genoemde beschikking kan daarmee vervallen.
De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER heeft in zijn slotadvies
in hoofdlijnen met deze benadering ingestemd, gezien de
grotere samenhang in het stelsel van sociale zekerheid
en de vermindering van regelgeving die aldus worden
bereikt. Ook stemde de Commissie ermee in dat er geen
reden is een aparte overbruggingsuitkering te handhaven
voor de situatie waarin er, ondanks de aanvulling tot
het niveau van de gehuwdennorm, een
inkomensachteruitgang optreedt; in dit soort situaties
kan eventueel bijzondere bijstand worden verleend.
Het
noodzakelijkheidscriterium van de
Abw komt onder andere tot
uitdrukking in het beginsel van de gezinsbijstand,
waarbij de te verlenen bijstand wordt afgestemd op de
gezamenlijke middelen en behoeften van de gezinsleden.
Als één van de gehuwden geen recht op bijstand heeft,
dient aan dit beginsel echter op een specifieke wijze
invulling te worden gegeven. Het zonder meer afstemmen
van de bijstand op de gezamenlijke middelen en behoeften
zou in een dergelijk geval immers betekenen dat ook
bijstand wordt verleend aan de echtgenoot die geen recht
op bijstand heeft. Een uitsluiting die slechts één van
de partners betreft, zou dan voor gehuwden feitelijk
geen betekenis hebben. Aangezien deze situaties met
enige regelmaat voorkomen, is het gewenst voor de
daarbij te volgen afwijkende handelwijze een duidelijk
wettelijk kader te bieden.
De vaste jurisprudentie geeft hiervoor
aanknopingspunten en wel door voor de rechthebbende
echtgenoot de bijstandsnorm
vast te stellen op die voor een alleenstaande of een
alleenstaande ouder. Het inkomen van de
niet-rechthebbende echtgenoot wordt slechts in
beschouwing genomen voor zover dat inkomen de eigen
noodzakelijke bestaanskosten te boven gaat. Deze
handelwijze is opgenomen in de artikelen 33 [32]
en 55 [50].
blz. 48 In dit wetsvoorstel zijn de
voorstellen verwerkt om voor personen jonger dan 21 jaar
en voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar tot een
aanpassing van de uitkeringsbedragen over te gaan
(Kamerstukken II 1991-1992, 22 163, en Stcrt. 1991,
57). Deze voorstellen houden allereerst in dat voor
schoolverlaters van 21 tot 27 jaar de bijstandsuitkering
wordt afgestemd op de budgetten voor levensonderhoud die
op grond van de
Wet op de studiefinanciering gelden. Voor de
uitwonende schoolverlaters in deze leeftijdscategorie
wordt de norm gesteld op het niveau van een 18-jarige
alleenstaande. De bijstandsnorm
voor een thuisinwonende schoolverlater wordt hiervan
afgeleid in dezelfde verhouding als bij de
studiefinanciering geldt
tussen het budget voor uit- en thuiswonenden. Ook voor
alleenstaande ouders en gehuwden vindt een dergelijke
doorwerking plaats. Voor gehuwden waarvan één of elk der
echtgenoten een schoolverlater jonger dan 27 jaar is,
wordt een dergelijke aansluiting bij de
studiefinanciering bereikt door de uitkering lager te
stellen voor zover voor één of elk der echtgenoten als
alleenstaande een lagere bijstandsnorm zou hebben
gegolden dan de helft van de algemeen gebruikelijke
gehuwdennorm.
Voor alleenstaanden jonger dan 21 jaar wordt in de
uitkeringen geen leeftijdsdifferentiatie meer
aangebracht. De uitkeringsniveaus worden gesteld op de
bijstandsnormen die voor de schoolverlaters van 21 tot
27 jaar gelden
Ten slotte worden, in overeenstemming met genoemde
eerdere voorstellen, voor alleenstaanden jonger dan 21
jaar zonder kinderen nadere voorwaarden verbonden aan de
toekenning van de uitwonendennorm. Voor gehuwden zonder
kinderen waarvan één of elk der echtgenoten jonger dan
21 jaar is, vindt in beginsel eveneens een dergelijke
toetsing plaats. Deze wordt echter gebonden aan de
voorwaarde dat slechts voor één van de echtgenoten een
thuisinwonendennorm wordt toegepast.
5.4.3. Bijzondere bijstand
Afdeling 2 van hoofdstuk IV
betreft de bijstand ter voorziening in bijzondere
noodzakelijke kosten van het bestaan. Of er aanleiding
is tot het verlenen van bijzondere bijstand is in
belangrijke mate afhankelijk van de beoordeling door
burgemeester en wethouders.
Beoordeeld zal moeten worden of zich in het individuele
geval zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat
bijzondere bijstand moet worden verleend. Het betreft
hier dus bij uitstek een kwestie van maatwerk. Deze
overweging heeft de regering eerder tot het voorstel
gebracht de bijzonderebijstandverlening te
decentraliseren, zoals werd betoogd in
paragraaf 4.2.1 en paragraaf 4.4
van deze memorie. In overeenstemming daarmee is de
regelgeving die specifiek de bijzondere bijstand betreft
tot enkele kernbepalingen beperkt, waarbij is
aangesloten bij de reeds genoemde Wet tot
decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb.
1991, 337).
De verlening
van bijzondere bijstand vertoont enkele afwijkende
kenmerken in vergelijking tot de algemene bijstand. Zo
is de bijzondere bijstand vaak incidenteel van aard,
terwijl bovendien regelmatig sprake zal zijn van een
geldlening, bijvoorbeeld wanneer de kosten betrekking
hebben op duurzame gebruiksgoederen. Een belangrijk
eigen kenmerk van de bijzondere bijstand is bovendien
dat ook degenen die zelfstandig in de algemene
bestaanskosten kunnen voorzien, bijvoorbeeld door middel
van een andere uitkering of looninkomsten, ervoor in
aanmerking kunnen komen indien het inkomen onvoldoende
draagkracht biedt om in
blz. 49 bepaalde noodzakelijke kosten die uit bijzondere
omstandigheden voortvloeien te voorzien. De vaststelling
van de draagkracht geschiedt op jaarbasis. Voor degenen
die uitsluitend over een inkomen op bijstandsniveau
beschikken, zal als regel geen draagkracht aanwezig
kunnen worden geacht. Wel zal dan moeten worden
beoordeeld of de betreffende kosten niet uit de
bijstandsnorm, die een
all-in karakter heeft, kunnen worden voldaan. Dit blijkt
niet alleen uit artikel 41 [39],
maar tevens uit de omschrijving van het begrip
bijzondere bijstand in artikel 6,
onderdeel b.
Overigens wordt verwezen naar de
toelichting op de artikelen 41 tot en met 43 [39-41].
5.4.4. De middelen
Het
complementaire karakter van de
Abw brengt mee dat in dit
wetsvoorstel een ruime definitie van het begrip
middelen wordt gehanteerd. Hoewel de bestaande wet niet
uitdrukkelijk definieert wat onder middelen wordt
verstaan, wordt ook thans reeds, zoals mede blijkt uit
de jurisprudentie, bij de verlening van bijstand
uitgegaan van een ruim middelenbegrip. Dit uitgangspunt
wordt geëxpliciteerd door in
afdeling 3 van hoofdstuk IV te bepalen dat alle
vermogens- en inkomensbestanddelen tot de middelen
worden gerekend. Daarbij is, gelet op het beginsel van
de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het
bestaan, tevens aangegeven dat naast de middelen
waarover de belanghebbende feitelijk de beschikking
heeft, mede in aanmerking dienen te worden genomen de
middelen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken.
De middelen die door een ander ten behoeve van de
belanghebbende worden ontvangen, dienen ook tot de
middelen van de laatste te worden gerekend; omgekeerd
behoren middelen die de belanghebbende ten behoeve van
een ander ontvangt, bij de bijstand aan de
belanghebbende buiten beschouwing te blijven. In lijn
met het reeds gevoerde beleid wordt eveneens bepaald dat
een teruggave of vermindering van loon- of
inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen buiten
beschouwing blijft als bijzondere, voor de
belastingheffing aftrekbare kosten daaraan ten grondslag
liggen. Het is niet te billijken dat een
bijstandsontvanger feitelijk niet over een dergelijke
teruggave of vermindering zou kunnen beschikken en
derhalve niet in staat wordt gesteld die kosten te
maken, terwijl een niet-bijstandsontvanger in dezelfde
financiële omstandigheden wel het profijt van zo'n
fiscale tegemoetkoming heeft.
Een nieuw element is verder dat een door derden
verstrekte eenmalige premie voor het voltooien van een
noodzakelijke scholing of opleiding niet tot de middelen
wordt gerekend, voor zover een bepaald bedrag niet wordt
overschreden. Hiermee wordt ruimte geboden voor het
toepassen, bijvoorbeeld door de
gemeente of de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, van
stimulansen ter bevordering van de deelname aan een
scholing of opleiding die noodzakelijk is voor de
arbeidsinschakeling. Aan het oogmerk van dergelijke
stimulerende maatregelen zou afbreuk worden gedaan
indien een verstrekte scholingspremie ten volle op de
bijstand in mindering zou worden gebracht. Voorgesteld
wordt een dergelijke premie, evenals reeds het geval is
bij arbeidsinkomsten, gedeeltelijk vrij te laten. Dit
resulteert in een vrijlating van ten hoogste ƒ2100,-,
welk bedrag ongeveer overeenkomt met de maximale
vrijlating van arbeidsinkomsten op basis van de
gehuwdennorm over een periode van negen maanden (een
gebruikelijke scholingstermijn). Indien de premie boven
dit bedrag uitgaat, wordt het meerdere als inkomen in
aanmerking genomen.
Middelen worden
in aanmerking genomen voor zover ze netto besteedbaar
zijn. Belastingen en andere inhoudingen met een
verplicht blz. 50 karakter dienen dus op de middelen in mindering te
worden gebracht. Een aandachtspunt daarbij vormt de
eventuele toekomstige belasting- en premieaanslag en een
vermindering of teruggave van belasting en premies.
Momenteel bestaat er op dit punt een uiteenlopende
praktijk. Vanuit de overweging dat het voor de verlening
van bijstand niet van belang mag zijn op welk moment een
inkomen wordt ontvangen, wordt in
dit wetsvoorstel uitgegaan
van een toerekening van het inkomen aan de periode
waarop het betrekking heeft. Op deze benadering wordt
hieronder verder ingegaan. Als naderhand over een
periode waarover bijstand is ontvangen een aanslag
inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen wordt
opgelegd, is het vanuit de nettovaststelling van de
behoefte aan bijstand consequent om aanvullende bijstand
te verlenen. Door een dergelijke aanslag blijkt immers
het inkomen uiteindelijk netto lager te zijn dan waarvan
aanvankelijk was uitgegaan. Omgekeerd dient een
eventuele teruggave van belasting en premies als inkomen
over de betreffende periode te worden aangemerkt,
aangezien hierbij sprake is van een achteraf gebleken
hoger netto-inkomen.
Op grond van de bestaande wet is het vaste
jurisprudentie dat geen algemene bijstand wordt
verstrekt als de betrokkene ten minste het
nettominimumloon verdient. Gelet op het karakter van het
minimumloon kan de betrokkene
dan immers worden geacht in de algemeen noodzakelijke
bestaanskosten te voorzien. Deze algemene lijn wordt ook
gehanteerd als het werkelijk besteedbare inkomen door
buitengewone verwervingskosten onder de
bijstandsnorm ligt. Voor
veel bijstandsontvangers zijn de inkomsten die zij,
zeker aanvankelijk, kunnen verwerven niet veel hoger dan
de bijstandsuitkering. Als daarvoor buitengewone
verwervingskosten moeten worden gemaakt, kan het
uiteindelijk netto besteedbaar arbeidsinkomen lager zijn
dan de voorheen ontvangen bijstand. Dit kan een
financiële belemmering vormen om arbeid te aanvaarden.
Een dergelijke belemmering kan worden weggenomen door
ook voor de beoordeling van het recht op bijstand als
zodanig het inkomen in beschouwing te nemen waarop de
eventuele buitengewone verwervingskosten in mindering
zijn gebracht.
In het voorontwerp van wet dat aan de adviesorganen is
voorgelegd, was voorgesteld deze aftrek van buitengewone
verwervingskosten in alle gevallen te laten
plaatsvinden. De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER was blijkens haar
slotadvies van oordeel dat een dergelijke regeling
alleen voor bijstandsgerechtigden die een baan
aanvaarden, bijdraagt tot het beoogde doel ervan,
namelijk de bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening. Bovendien stelde de Commissie voor
de aftrek van verwervingskosten slechts voor een periode
van twee jaar toe te passen, analoog aan de maximale
duur van de regeling van de gedeeltelijke vrijlating van
arbeidsinkomsten. De regering acht een beperking
inderdaad op zijn plaats. De in het voorontwerp
voorgestelde regeling zou als ongewenst neveneffect
kunnen hebben dat de bijstand blijvend een voorziening
treft voor de vergoeding van buitengewone
verwervingskosten. Dit kan niet de functie van de
bijstand zijn. Over het algemeen zal overigens slechts
gedurende korte tijd sprake zijn van een netto
besteedbaar inkomen dat onder bijstandsniveau ligt.
Veelal treedt na korte tijd een inkomensverbetering op
(zodat het inkomen toereikend wordt om de
verwervingskosten op te vangen) of is geen sprake meer
van buitengewone verwervingskosten omdat de betrokkene
bijvoorbeeld dichter in de buurt van het werk is gaan
wonen. Voor de duur van de periode waarin deze aftrek
kan plaatsvinden, acht de regering een aansluiting met
de verlening van bijstand voor de kosten van
kinderopvang meer voor de hand liggend dan met de duur
van de vrijlatingsperiode. Voor de verlening van
bijzondere bijstand voor de kosten van kinderopvang
geldt als uitgangspunt dat deze voor ten hoogste één
jaar kan worden verleend.
blz. 51 Zoals in paragraaf 5.4.1 reeds werd
opgemerkt, zijn enkele lacunes in de huidige regelgeving
opgevuld. Dit betreft onder meer de onderscheiding van
ontvangen middelen naar inkomen en vermogen. Daarbij
wordt naast de aard van de middelen de periode waarop
deze betrekking hebben als criterium gehanteerd. Een
dergelijke transactiesystematiek wordt momenteel in de
uitvoeringspraktijk en in de jurisprudentie over het
algemeen reeds als uitgangspunt gehanteerd. Hierbij is
in dit wetsvoorstel
aangesloten. Anderzijds kan bij de verlening van
bijstand slechts rekening worden gehouden met de op dat
moment aanwezige middelen. Concreet betekent één en
ander dat wat de toerekening van middelen aan een
bepaalde periode betreft een tweetal uitgangspunten
bepalend is voor de hoogte van de bijstand:
- middelen die pas op een later tijdstip zullen worden
ontvangen, worden voorshands buiten beschouwing gelaten;
- zodra dergelijke middelen worden ontvangen, worden ze
toegerekend aan de periode waarop ze betrekking hebben.
Het eerstgenoemde uitgangspunt houdt in dat voor de
vaststelling van de hoogte van de maandelijkse uitkering
alleen die middelen in aanmerking worden genomen
waarover de alleenstaande of het gezin op dat moment
beschikt of redelijkerwijs kan beschikken; dit is
verwoord in artikel 44 [42].
Het tweede uitgangspunt komt erop neer dat zodra
middelen worden ontvangen die betrekking hebben op een
periode waarover bijstand is ontvangen, deze bijstand
wordt teruggevorderd. Teruggevorderd wordt dan het deel
van de bijstand dat over de periode waarop de ontvangen
middelen betrekking hebben niet zou zijn verleend als
die middelen beschikbaar waren geweest op het moment van
bijstandverlening. Het terug te vorderen bedrag kan
uiteraard ook worden verrekend met nog te ontvangen
bijstand.
De in dit wetsvoorstel gehanteerde begrippen "inkomen"
en "vermogen" sluiten op deze systematiek aan. Indien de
middelen betrekking hebben op een periode waarover
beroep op bijstand wordt gedaan en ook hun aard daartoe
aanleiding geeft, worden deze op grond van artikel 50 [47]
als inkomen aangemerkt. Alle andere ontvangen middelen
worden, zoals blijkt uit artikel 56 [51],
aangemerkt als vermogen, uiteraard slechts voor zover
zij op grond van paragraaf 1
van afdeling 3 niet buiten beschouwing blijven. Als
tijdens de bijstandsperiode nog een nabetaling wordt
ontvangen van een inkomen dat is verworven vóór de
aanvang van de bijstand, wordt deze derhalve als
vermogen aangemerkt en buiten beschouwing gelaten voor
zover daarmee het zogenaamde "bescheiden vermogen"
(artikel 59 [54], eerste en
tweede lid) niet wordt overschreden. Parallel daaraan
wordt een inkomen dat na afloop van de bijstand wordt
ontvangen, maar dat wel betrekking heeft op de periode
waarover bijstand is genoten, als inkomen aangemerkt
waarop de terugvorderingsbepalingen betrekking hebben.
Enkele
inhoudelijke wijzigingen ten aanzien van het inkomen
betreffen de vrijlatingsbepalingen (artikelen 52 [-] en
53 [-]). In afwijking van de huidige regelgeving is
bepaald dat bij de vrijlating van arbeidsinkomsten de
buitengewone ten laste blijvende noodzakelijke
verwervingskosten niet in mindering worden gebracht.
Hiermee wordt voorkomen dat uitsluitend vanwege
dergelijke verwervingskosten onbedoeld een vrijlating
zou moeten worden toegepast. De voorgestelde handelwijze
om ook voor de beoordeling van het recht op bijstand de
verwervingskosten in aanmerking te nemen, zou daarmee
niet aan zijn doel tegemoet kunnen komen. Het oogmerk
daarvan is immers slechts om te voorkomen dat personen
ten opzichte van de bijstandsperiode er in besteedbaar
inkomen op achteruitgaan doordat voor het verwerven van
de arbeidsinkomsten kosten moeten worden gemaakt.
Bovendien zou dat een
blz. 52 ongelijkheid meebrengen voor degene met overigens
dezelfde inkomsten die deze kosten niet behoeft te
maken.
De vrijlatingsregeling is mede van toepassing op een
vorstverletregeling en andere werkloosheidsuitkeringen
die bij voortduring van het dienstverband worden
verstrekt. Uitdrukkelijk is bepaald dat de vrijlating
niet van toepassing is op arbeidsinkomsten die de
belanghebbende niet of niet tijdig bij burgemeester en
wethouders heeft gemeld. Wat betreft de vrijlating van
een particuliere oudedagsvoorziening voor personen van
65 jaar of ouder is de beperkende voorwaarde komen te
vervallen dat de belanghebbende in een inrichting dient
te verblijven. Doordat tegenwoordig, anders dan in het
verleden, als regel buiten de bijstand om wordt voorzien
in de kosten van het verblijf in de inrichting, heeft de
algemene bijstand voor personen in inrichtingen
voornamelijk nog betekenis bij het voorzien in
persoonlijke uitgaven voor noodzakelijke bestaanskosten
waarin niet anderszins wordt voorzien. Het betreft hier
personen met een onvolledig AOW-pensioen.
Hun situatie is dus in wezen vergelijkbaar met personen
uit dezelfde leeftijdscategorie die zelfstandig wonen en
die eveneens vanwege onvoldoende opgebouwde AOW-rechten
een ontoereikend inkomen hebben. Er is derhalve
voldoende reden om ook laatstgenoemde groep voor de -
bescheiden - vrijlating van het particuliere
oudedagspensioen in aanmerking te laten komen.
Ten aanzien van
het vermogen is in dit
wetsvoorstel nader verduidelijkt op welke wijze de
vaststelling plaatsvindt van het bij de aanvang van de
bijstand aanwezige vermogen. Daarbij is bepaald dat de
schulden waarvoor een daadwerkelijke verplichting tot
terugbetaling bestaat op het vermogen in mindering
komen, ongeacht de termijn waarop de terugbetaling dient
plaats te vinden. Momenteel wordt wel de gedragslijn
gevolgd dat uitsluitend die schulden in aanmerking
worden genomen waarvoor men op het moment van de
aanvraag reeds tot terugbetaling verplicht is. In de
transactiesystematiek die in dit wetsvoorstel wordt
voorgestaan ten aanzien van de beoordeling van de
middelen zou een dergelijke handelwijze minder
consequent zijn.
Tijdens de bijstandsperiode ontvangen vermogen wordt
vrijgelaten voor zover bij de aanvang van de bijstand
het aanwezige vermogen onder de grens van het
"bescheiden vermogen" lag. De voorgestelde beoordeling
van middelen op transactiebasis zou zonder betekenis
zijn als de vrijlating van het "bescheiden vermogen"
geen betrekking zou hebben op tijdens de
bijstandsperiode ontvangen middelen die niet als
inkomen, maar als vermogen worden aangemerkt; het
uitgangspunt is immers dat het tijdstip waarop middelen
feitelijk worden ontvangen niet van invloed dient te
zijn op het recht op bijstand. Daarom wordt voorgesteld
te handelen alsof deze middelen al aanwezig waren bij de
aanvang van de bijstand. Voor zover het ontvangen
vermogensbestanddeel op dat moment zou zijn vrijgelaten
omdat het samen met het overige op dat tijdstip
aanwezige vermogen de grens van het "bescheiden
vermogen" niet zou hebben overschreden, wordt het
eveneens vrijgelaten als het tijdens de bijstandsperiode
wordt ontvangen. Op deze wijze wordt ten aanzien van
alle als vermogen aangemerkte middelen eenzelfde
handelwijze gehanteerd, ongeacht het tijdstip waarop
deze worden ontvangen. Het bij de aanvraag beschikbare
vermogen, het tijdens de bijstandsperiode ontvangen
vermogen, alsmede het vermogen waarop bij de aanvraag
wel een aanspraak bestond, maar waarover feitelijk nog
niet kon worden beschikt, worden alle beoordeeld als
waren zij reeds aanwezig ten tijde van de
bijstandsaanvraag.
Ten aanzien van spaargelden die tijdens de
bijstandsperiode worden ontvangen, wordt in de praktijk
verschillend gehandeld. Derhalve is uitdrukkelijk
bepaald dat spaargelden welke in die periode worden
blz. 53 opgebouwd niet als vermogen in aanmerking worden
genomen. Het wordt niet billijk geacht wanneer door
spaarzaamheid de grens van het "bescheiden vermogen"
wordt overschreden, de bijstandverlening zou moeten
worden opgeschort. Uiteraard kunnen spaargelden voor
zover deze zouden blijken te zijn opgebouwd uit
verzwegen inkomsten niet buiten beschouwing blijven.
Aangaande de
vrijlating van het "bescheiden vermogen" wordt in het
kader van dit wetsvoorstel
slechts op een enkel onderdeel een wijziging
voorgesteld. In de adviesaanvraag betreffende de
herinrichting van de ABW was de gedachte opgenomen om de
algemene vrijlatingsbedragen tevens te laten gelden voor
personen van 65 jaar of ouder in een inrichting, al dan
niet met een vrijgelaten particuliere
oudedagsvoorziening. In het vervolgadvies van 16
februari 1990 stemde de Commissie Sociale Voorzieningen
van de SER met dit voorstel
in. Het komt de regering thans voor dat een algemene
verruiming van de vermogensvrijlating voor deze
categorie voorbijgaat aan de vrijlating van de
oudedagsvoorziening. De reden voor de lagere
vermogensvrijlating (voor gehuwden momenteel ƒ10 400,-
in plaats van ƒ17 200,-) is er immers in gelegen dat de
vrijgelaten oudedagsvoorziening de betrokkene al tot een
wat ruimer uitgavenniveau in staat stelt. De lagere
vermogensvrijlating geldt momenteel echter ook voor in
een inrichting verblijvende personen van 65 jaar of
ouder die niet in het genot zijn van een particuliere
oudedagsvoorziening en die derhalve niet van deze
inkomensvrijlating profiteren. De regering acht het dan
ook, gelet op de achtergrond van de lagere
vermogensvrijlating, consequent om de algemene
vermogensvrijlating ook te laten gelden voor degenen
voor wie geen oudedagsvoorziening wordt vrijgelaten.
Gelet op het laten vervallen van de voorwaarde voor de
vrijlating van de oudedagsvoorziening dat de betrokkene
in een inrichting verblijft, geldt deze aanpassing zowel
voor de personen die in een inrichting verblijven als
voor degenen die zelfstandig wonen.
In aansluiting bij de wet tot decentralisatie van de
bijzondere bijstandverlening [lees: Wet tot
decentralisatie van de bijzondere bijstand, red.]
wordt ten aanzien van de bijzondere bijstand hetzelfde
middelenbegrip gehanteerd als bij de verlening van
algemene bijstand. Voor de vermogenstoets betekent dit
dat de extra vrijlating van het in de eigen woning
gebonden vermogen mede van toepassing is bij de
verlening van bijzondere bijstand.
Een laatste wijziging in dit verband ten opzichte van
de huidige regelgeving betreft de vaststelling van de
eventuele aanspraak op vakantietoeslag die de
belanghebbende over zijn inkomen zal ontvangen. Voor de
vaststelling van het recht op en de hoogte van de
bijstand is het totale inkomen van de belanghebbende van
belang, dat wil zeggen zijn maandelijks ontvangen
inkomen én de daarbij behorende aanspraak op
vakantietoeslag.
Uit contact met gemeenten
blijkt hierbij een belangrijk uitvoeringsknelpunt te
zijn dat de nettoaanspraak op vakantietoeslag in de
regel nog niet bekend is op het moment dat het recht op
of de hoogte van de bijstand door de gemeente moet
worden vastgesteld. Duidelijkheid daarover ontstaat pas
op het moment van uitbetaling van het vakantiegeld. Het
recht op en de hoogte van de bijstand kan feitelijk pas
op dat tijdstip worden vastgesteld. Het kan daarbij
voorkomen dat het vakantiegeld zodanig hoog is dat
blijkt dat geen recht op bijstand bestond. Deze dient
dan te worden teruggevorderd. Een ander probleem betreft
de situatie waarin de belanghebbende niet gedurende de
gehele periode waarop het uitbetaalde vakantiegeld
betrekking heeft bijstand heeft ontvangen. Het ontvangen
vakantiegeld dient in zo'n situatie te worden
toegerekend aan de periode waarover bijstand is
verleend. Bij wisselende inkomsten - en derhalve
wisselende aanspraken op vakantiegeld - kan zo'n
toerekening slechts bij benadering plaatsvinden. De
blz. 54 maandelijkse aanspraken worden immers als een
brutobedrag opgebouwd, terwijl slechts van de
gecumuleerde aanspraken het nettobedrag bekend is.
Deze knelpunten kunnen worden opgelost door het te
ontvangen nettovakantiegeld vast te stellen aan de hand
van het ontvangen maandinkomen of van de over die maand
bruto opgebouwde aanspraak. Als de gemeente het
nettobedrag van de in de betreffende maand opgebouwde
aanspraak kan vaststellen, kan het recht op en de hoogte
van de bijstand over die maand definitief worden
vastgesteld. Het op deze wijze van maand tot maand
vaststellen van de nettoaanspraken voorkomt tevens de
problemen die inherent zijn aan de toerekening van het
ontvangen vakantiegeld als deze periode niet samenvalt
met de periode waarover bijstand is ontvangen.
Afhankelijk van de gegevens die de gemeente bekend zijn
over het inkomen kan de vaststelling van het te
ontvangen nettovakantiegeld hetzij direct worden
afgeleid van de brutoaanspraak, hetzij worden
vastgesteld aan de hand van het ontvangen inkomen.
Indien alleen het netto-inkomen bekend is, dient daartoe
eerst het bruto-inkomen te worden vastgesteld. Gegeven
de hoogte van de inkomens die voor de bijstandverlening
relevant zijn, kan dit doorgaans op eenvoudige wijze
plaatsvinden. Dergelijke "berekende" nettoaanspraken
zijn een goede benadering van het feitelijk te ontvangen
vakantiegeld. Van verschillen behoeft slechts sprake te
zijn voor zover de opgebouwde aanspraak niet in
hetzelfde jaar tot uitbetaling komt. Bij de berekening
dient noodzakelijkerwijs te worden uitgegaan van de op
dat moment geldende belasting- en premiepercentages.
Deze kunnen afwijken van de percentages die gelden op
het moment dat de aanspraak feitelijk tot uitbetaling
komt. Bij een gelijkblijvende systematiek van de
belasting en premieheffing blijven deze verschillen
echter beperkt tot enkele guldens op jaarbasis.
De regering acht dergelijke afwijkingen verantwoord, te
meer omdat de onnauwkeurigheden waartoe het huidige
systeem leidt, in voorkomende gevallen aanzienlijk
groter kunnen zijn. Bovendien ontstaat voor de
bijstandsontvanger op deze wijze grotere duidelijkheid
over het totaal te ontvangen bedrag aan bijstand,
terwijl eventuele terugvordering van de reeds
uitbetaalde maandelijkse uitkeringen niet meer aan de
orde is.
5.4.5. Aanpassing van bedragen
Ten opzichte
van de bestaande regelgeving zijn de
indexeringsbepalingen aanzienlijk verduidelijkt. De
explicitering die daarbij plaatsvindt, draagt bij aan de
rechtszekerheid. De bestaande, in artikel 19 van het Bln
opgenomen bepalingen dragen een naar de huidige
maatstaven te globaal karakter. Er wordt daarin
uitsluitend aangegeven welke maatstaven - het
nettominimumloon, het prijsindexcijfer en dergelijke -
worden gehanteerd bij de aanpassing van de
uitkeringsbedragen, maar niet in welke mate de
ontwikkeling van deze maatstaven in die bedragen
doorwerkt. Evenmin is thans vastgelegd op welk moment
aanpassing dient plaats te vinden. Alleen aangaande het
normbedrag voor een echtpaar is de aanpassing momenteel
ondubbelzinnig vastgelegd, en wel door de gelijkstelling
daarvan aan het nettominimumloon in artikel 1 van de
bestaande ABW.
Het globale karakter van de indexeringsbepalingen in
het Bln is niet in overeenstemming met de nauwkeurigheid
waarmee de ontwikkeling van het nettominimumloon, zowel
naar hoogte als tijdstip van aanpassing, door de
bijstandsnormen wordt
gevolgd. Dit geldt evenzeer voor de ontwikkeling van
andere relevante factoren, zoals bijvoorbeeld de
individuele huursubsidie.
In afdeling 4 van hoofdstuk
IV is de feitelijke praktijk bij de aanpassing van
bedragen zoveel mogelijk geëxpliciteerd. Uit deze
afdeling blijkt dat
blz. 55 het geheel van aanpassingsmechanismen in het kader van
de Abw, in vergelijking tot
andere inkomensvoorzieningen, complex is. Dit heeft
verschillende oorzaken. Zo is specifiek voor de Abw dat
niet alleen de ontwikkeling van het
minimumloon en het
minimumjeugdloon moet worden
gevolgd, maar dat ook de ontwikkeling van de
huursubsidie, de
studiefinanciering en het prijsindexcijfer van
belang zijn voor de bijstandsbedragen. In sommige
gevallen kan het daarbij om een combinatie van factoren
gaan, waarbij juist de onderlinge ontwikkeling van
belang is voor het relevante bijstandsbedrag.
De uitbreiding van regelgeving waartoe de explicitering
van de indexeringsbepalingen leidt, is niet van belang
voor de uitvoeringspraktijk: deze bepalingen binden
slechts de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.
5.5. Het geldend maken van het recht
op bijstand
In hoofdstuk II van
dit voorstel van wet is
bepaald door welke personen en in welke omstandigheden
aanspraak op bijstand kan worden gemaakt. Alvorens in
een individueel geval het recht op bijstand geldend kan
worden gemaakt, dienen door de belanghebbende bepaalde
stappen te worden gezet: hij dient zich met een
schriftelijke aanvraag tot het verlenen van bijstand te
richten tot burgemeester en wethouders van zijn
woonplaats en desgevraagd of eigener beweging de
gegevens te verstrekken waarover dit college dient te
beschikken teneinde een besluit te kunnen nemen.
Aan de hand van de aanvraag en de gegevens stellen
burgemeester en wethouders het recht op bijstand vast.
Ambtshalve vaststelling is eveneens mogelijk, doch
hiertoe is slechts aanleiding in bijzondere situaties
indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is.
De gelijke
behandeling van mannen en vrouwen dient ook bij het
aanvragen van bijstand tot uitdrukking te komen. Bepaald
is dat de bijstand door beide echtgenoten gezamenlijk
wordt aangevraagd; indien één der echtgenoten aanvraagt,
dient, blijkens een schriftelijke verklaring, duidelijk
te zijn dat de ander daarmee instemt. Op deze wijze
wordt ook ten aanzien van het geldend maken van het
recht op bijstand tot uitdrukking gebracht dat het recht
op gezinsbijstand een gezamenlijk recht van beide
echtgenoten is. Het kan evenwel voorkomen dat één van de
echtgenoten weigert met de aanvraag om bijstand in te
stemmen. Ook dan kan ambtshalve bijstandverlening
geboden zijn, indien het belang van de overige
gezinsleden in het gedrang komt.
Uit het voorgaande volgt dat de toekenning, wijziging
of beëindiging van gezinsbijstand geschiedt bij één
besluit en dat mededelingen van burgemeester en
wethouders aan de aanvrager zich tot beide echtgenoten
dienen te richten. Praktisch gezien betekent dit dat het
besluit op beider naam wordt gesteld. Dit is ook een
logisch uitvloeisel van het feit dat beide echtgenoten
als belanghebbende bevoegd zijn een bezwaarschrift tegen
het besluit in te dienen.
In de bestaande
ABW zijn de domiciliebepalingen opgenomen onder
paragraaf 2 van hoofdstuk II en omvatten zij de
artikelen 14 tot en met 21. In het algemeen geldt daar
de regel dat als gemeente van
bijstand is aangewezen de gemeente waar de persoon of
het gezin zich bevindt. In de Ioaw
en de Ioaz is een eenvoudiger
domicilieregeling opgenomen, waarbij wordt uitgegaan van
het begrip woonplaats. Beide wetten bepalen dat het
recht op uitkering bestaat tegenover burgemeester en
wethouders van de gemeente waar de belanghebbende
woonplaats heeft. In het kader van de herinrichting van
de ABW is bewust gestreefd naar het verminderen van het
aantal domiciliebepalingen. Dit is bereikt
blz. 56 door thans uitdrukkelijk te verwijzen naar het
woonplaatsbegrip als bedoeld in titel 3 van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Hierdoor kan een
afzonderlijke regeling voor enkele bijzondere situaties
(tijdelijk verblijf buiten de woonplaats, het ontbreken
van een vaste woonplaats, verblijf in een inrichting)
achterwege blijven. Het aantal domiciliebepalingen wordt
aldus meer dan gehalveerd.
Titel 3 van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat de
woonplaats van een natuurlijk persoon zich bevindt te
zijner woonstede en bij gebreke van een woonstede ter
plaatse van zijn werkelijk verblijf. Hierdoor is het
niet langer nodig afzonderlijke regels op te nemen voor
gevallen waarin een vaste woonplaats, dus een woonstede,
ontbreekt. Dit heeft als bijkomend voordeel dat niet
langer het uiteenlopende begrippenkader "woonplaats" en
"vaste woonplaats", waarmee hetzelfde wordt bedoeld,
behoeft te worden gehanteerd, zoals in de Ioaw en Ioaz
nog wel is geschied.
De verwijzing naar het woonplaatsbegrip uit het
Burgerlijk Wetboek brengt een wijziging mee met
betrekking tot de bijstandverlening aan personen in
inrichtingen. Thans geldt nog dat op grond van artikel
18, eerste lid, van de ABW bijstand wordt verleend door
burgemeester en wethouders van de gemeente waar de
persoon laatstelijk vóór het verblijf in de inrichting
thuisbehoorde. Artikel 18 is destijds opgenomen om te
voorkomen dat de gemeente waar de inrichting is
gevestigd, wordt belast met het verlenen van bijstand
aan alle personen die, vaak vanuit diverse andere
gemeenten, in die inrichting worden opgenomen. Voor een
groot deel is het belang aan deze bepaling komen te
ontvallen door de sedert 1 januari 1985 ingrijpend
gewijzigde financiering van de bejaardenoorden. Bewoners
van bejaardenoorden betalen voor hun verblijf in het
bejaardenoord een naar draagkracht vastgestelde eigen
bijdrage; bijstandverlening voor de verblijfkosten is
sindsdien niet langer aan de orde. Er kan nog wel
aanleiding zijn voor het verstrekken van algemene
bijstand voor persoonlijke uitgaven, alsmede voor het
verlenen van bijzondere bijstand. Het gaat daarbij om
aanzienlijk geringere bedragen dan vóór bedoelde
wijziging van de Wet op de bejaardenoorden.
Dat deze bijstandverlening nu overeenkomstig
het voorstel in principe
moet plaatsvinden door de gemeente waar de inrichting is
gevestigd, is ook uit praktisch oogpunt wenselijk. Op
basis van de bestaande domiciliebepalingen kan het
voorkomen dat een gemeente met de bijstandverlening
blijft belast ten aanzien van een persoon die zich reeds
jaren niet meer in die gemeente bevindt en daar ook geen
enkele binding meer mee heeft. Dit kan bijvoorbeeld
blijken uit de verkoop van de woning, omdat men er
definitief voor heeft gekozen zijn intrek te nemen in
het bejaardenoord. De thans voorgestelde regeling merkt
de gemeente waar de inrichting is gevestigd aan als
woonplaats. Kortom, wanneer het verblijf in een
inrichting geen vooropgezet tijdelijk karakter heeft,
gaat de bijstandverlening over van de vertrekgemeente
naar de gemeente waar de inrichting is gevestigd. Onder
de bestaande domiciliebepalingen zou de vertrekgemeente
altijd voor die persoon de aangewezene blijven om de
bijstand te verlenen, ook al bevindt deze zich al tal
van jaren in een inrichting in een ander deel van het
land.
De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER heeft in haar slotadvies
met de zojuist beschreven regeling van het domicilie
ingestemd. De Commissie vestigt de aandacht op de
financiële gevolgen voor gemeenten vanwege de overgang
van de bijstandstaak naar de gemeente waar de inrichting
is gevestigd. Financieel nadeel zou er voor een gemeente
kunnen ontstaan als in de nieuwe situatie het aantal
extra personen waarvoor die gemeente bijstand moet gaan
verlenen (i.c. personen afkomstig uit een andere
gemeente die verblijven in een inrichting in de
onderhavige gemeente) het aantal personen dat afvalt
(i.c. personen uit die gemeente die in een inrichting in
een andere blz. 57 gemeente verblijven) duidelijk overtreft. Aangezien het
aantal personen dat bijstand ontvangt en in een
inrichting verblijft die buiten de eigen gemeente is
gelegen niet omvangrijk is en het hierbij bovendien per
geval om relatief geringe bedragen gaat, zullen zich
naar verwachting geen aanzienlijke financiële effecten
voordoen.
In
dit voorstel van wet keert
de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te
bepalen dat de bijstand aan personen die tot een daarbij
aangewezen groep behoren en in een daarbij aangegeven
gebied verblijven, wordt verleend door burgemeester en
wethouders van één of meer bij die maatregel aan te
wijzen gemeenten, niet meer
terug. Op dit artikel berust uitsluitend het
Aanwijzingsbesluit bijstandverlening ondernemers in de
binnenvaart (Koninklijk besluit van 31 augustus 1976,
Stb. 1976, 485). Bijstandverlening aan deze groep
doet zich slechts in beperkte mate voor: jaarlijks
betreft het in alle aangewezen gemeenten tezamen
omstreeks honderd gevallen. Gezien deze geringe omvang
is er onvoldoende reden de betreffende bijstandverlening
nog langer via een aanwijzingsbesluit in bepaalde
gemeenten te concentreren. De voorgestelde algemene
domicilieregeling kan zonder bezwaar ook voor deze
categorie gaan gelden. Anders dan de Commissie Sociale
Voorzieningen van de SER
ziet de regering in de benodigde specifieke
deskundigheid geen aanleiding het aanwijzingsbesluit te
handhaven. Uit nadere gegevens over de
uitvoeringspraktijk is gebleken dat aangewezen gemeenten
thans reeds (een deel van) de benodigde deskundigheid
"inhuren" door inschakeling van de Stichting
Administratie, beheer, rechtshulp en incasso (Abri),
waarin de organisaties van ondernemers in de binnenvaart
participeren. Deze mogelijkheid staat in voorkomende
gevallen voor elke gemeente open.
In
het wetsvoorstel is
uitdrukkelijk een termijn opgenomen waarbinnen
burgemeester en wethouders een besluit dienen te nemen
op de aanvraag. Dit verschaft niet alleen duidelijkheid
aan de aanvrager, maar is tevens van belang in verband
met de rechtsbescherming. Als regel geldt voor de meeste
bijstandsaanvragen dat burgemeester en wethouders binnen
vier weken dienen te beslissen. Verlenging van deze
termijn is mogelijk als het recht op bijstand niet kan
worden vastgesteld op grond van het ontbreken van
voldoende gegevens. Voor zelfstandigen geldt als regel
een beslistermijn van dertien weken. Deze ruimere
termijn is noodzakelijk vanwege de noodzakelijke
beoordeling van de levensvatbaarheid van het bedrijf of
zelfstandig beroep. Indien burgemeester en wethouders
niet in staat zijn binnen die termijn te beslissen op de
aanvraag om als zelfstandige bijstand te ontvangen, kan
de termijn worden verlengd tot ten hoogste 26 weken.
Burgemeester en wethouders kunnen besluiten de aanvraag
niet te behandelen wanneer de aanvrager onvoldoende
gegevens heeft verstrekt; zij dienen de aanvrager dan in
de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens te
verstrekken. De termijn waarbinnen het besluit dient te
zijn genomen, wordt opgeschort vanaf het moment waarop
burgemeester en wethouders de aanvrager om een
dergelijke aanvulling hebben verzocht.
De al dan niet verlengde beslistermijn is tevens van
belang in verband met de in artikel 80 [74]
aan burgemeester en wethouders toegekende bevoegdheid om
zonder voorafgaand onderzoek naar het recht op bijstand,
gedurende korte tijd zo nodig een voorschot te verlenen.
Deze bevoegdheid, die in de bestaande wet niet gegeven
is, is zoveel mogelijk afgestemd op de van toepassing
zijnde beslistermijn. In de uitvoeringspraktijk blijkt
aan een voorschotmogelijkheid behoefte te bestaan.
Hierbij speelt het karakter van de ABW als laatste
voorziening waarop een beroep kan worden gedaan mede een
rol. Er kunnen zich situaties
blz. 58 voordoen van acute financiële nood waarin het niet
verantwoord te achten is dat wordt gewacht tot het
moment waarop het onderzoek is afgerond. Verstrekte
voorschotten kunnen, voor zover deze algemene bijstand
betreffen, door de gemeenten bij
het Rijk worden gedeclareerd.
Uiteraard dient
zoveel mogelijk te zijn verzekerd dat slechts bijstand
wordt verleend aan degenen die verkeren in de
omstandigheden waarop de wet
ziet. Om het recht op bijstand en de hoogte daarvan te
kunnen vaststellen, dienen burgemeester en wethouders
dan ook over de benodigde gegevens te beschikken. Op de
persoon ten behoeve van wie een bijstandsuitkering is
gevraagd of wordt verleend, dient derhalve de
verplichting te rusten tot het verschaffen van de
relevante inlichtingen die voor de verlening of
voortzetting van de verleende bijstand noodzakelijk
zijn. Een belangrijk middel om kennis te nemen van
(wijzigingen in) de omstandigheden van de belanghebbende
is het maandelijks door hem in te vullen
inlichtingenformulier. Het gebruik daarvan is in
dit wetsvoorstel verplicht
gesteld, zowel voor de belanghebbende als voor
burgemeester en wethouders. Gelet op het belang dat uit
een oogpunt van handhavingsbeleid aan een consequente
toepassing van het inlichtingenformulier toekomt, is in
het wetsvoorstel bepaald dat het recht op bijstand wordt
opgeschort indien de belanghebbende het formulier niet,
niet tijdig of onvolledig inlevert. Dit is overigens een
handelwijze die in diverse gemeenten
reeds gangbaar is. De opschorting kan ten hoogste acht
weken bedragen. Wordt het verzuim binnen die periode
hersteld, dan kan een nabetaling plaatsvinden; blijft de
belanghebbende echter na afloop van die termijn in
verzuim, dan dient de bijstand te worden beëindigd.
Aangezien het onderzoek en het heronderzoek in belang
niet voor elkaar onderdoen, is naast de
onderzoeksverplichting tevens in de wet opgenomen dat
burgemeester en wethouders verplicht zijn heronderzoek
te verrichten. Het doel van deze hercontrole is
handhaving van de kwaliteit en de legitimiteit van de
bijstandverlening. Vooral ook gezien het feit dat de
verlening van bijstand zich niet zelden over een ruime
periode uitstrekt, is het noodzakelijk dat de relevante
omstandigheden regelmatig opnieuw aan een onderzoek
worden onderworpen. Alleen op die wijze kan, ook in de
tijd gezien, de bijstand worden afgestemd op optredende
veranderingen in de omstandigheden van de
belanghebbenden.
5.6. Betaling, terugvordering en
verhaal
De betaling van de bijstand is het derde hoofdmoment in
het uitkeringsproces. Voordat deze betaling aan de orde
kan zijn, dient eerst het recht op bijstand te zijn
vastgesteld en door de belanghebbende geldend te zijn
gemaakt.
Ook bij de betaling van de bijstand speelt het aspect
van gelijke behandeling van mannen en vrouwen een rol.
In dit wetsvoorstel is
bepaald dat de algemene bijstand aan ieder van de
echtgenoten voor de helft wordt uitbetaald; deze
gesplitste betaling vormt het complement van de in
artikel 13, derde lid,
geregelde gelijkberechtiging in de aanspraak op de
gezinsbijstand. Indien de echtgenoten daar gezamenlijk
om verzoeken, wordt de bijstand in zijn geheel
uitbetaald aan één van hen. Deze regeling wijkt in
zoverre af van de bestaande bepaling in artikel 5,
vierde lid, dat thans niet langer het uitgangspunt is
dat gesplitste uitbetaling slechts plaatsvindt indien de
echtgenoten of één van hen daartoe een verzoek hebben
ingediend. Gesplitste uitbetaling dient de regel te
zijn, teneinde een zo zuiver mogelijke aansluiting te
bereiken bij het uitgangspunt dat de gezinsbijstand de
echtgenoten gezamenlijk toekomt. Dit impliceert evenwel
niet dat voor de echtgenoten
blz. 59 een strikt individueel uitkeringsrecht bestaat. Het
uitkeringsrecht wordt aan de hand van de gezamenlijke
behoeften en middelen als geheel vastgesteld, waarbij
beide echtgenoten een gelijke aanspraak op de
gezinsbijstand kunnen doen gelden. Dit betekent dat de
toekenning, wijziging of beëindiging van zodanige
bijstand bij één besluit geschiedt.
Een nieuw
element is de regel dat burgemeester en wethouders de
algemene bijstand maandelijks aan het einde van de
kalendermaand betalen. Momenteel worden in de
gemeenten verschillende
betalingssystemen gehanteerd. Het betreft hier
verschillen die niet voortkomen uit de omstandigheden
van de bijstandsgerechtigden, doch die het resultaat
zijn van de systeemkeuze die door de afzonderlijke
gemeente is gemaakt. In de praktijk blijkt dat
dergelijke systeemkeuzes tot verschillen in de
uitvoeringspraktijk leiden die soms rechtstreeks
gevolgen hebben voor de bijstandsgerechtigden. Zo leidt
een systeem van voorafbetaling tot een geheel andere
wijze van verrekening van bijverdiensten dan een systeem
van achterafbetaling; hetzelfde geldt wanneer een
gemeente kiest voor weekbetaling in plaats van betaling
op maandbasis. De betaalwijze hangt tevens samen met de
wijze waarop bij de eerste bijstandverlening de
bijstandbehoevendheid wordt vastgesteld. Bij een systeem
van vooruitbetaling wordt de eerste uitkering verricht
na afloop van de periode waarvoor het aan de bijstand
voorafgaande inkomen kan worden geacht te zijn bestemd.
Als voorafgaand aan de bijstand een inkomen per maand
werd betaald, wordt de eerste bijstandsuitkering één
maand na de uitbetaling van dat inkomen verstrekt. De
bijstand heeft dan betrekking op de daaropvolgende
maand. Aan deze benadering ligt de visie ten grondslag
dat een inkomen bestemd is voor de uitgaven van de
daaropvolgende periode. Eventuele inkomsten worden dan
ook betrokken bij de vaststelling van de
bijstandsuitkering voor de daaropvolgende periode.
Uit deze voorbeelden blijkt dat, ook al komt het
uiteindelijke resultaat op hetzelfde neer, het
betalingssysteem waarvoor een bepaalde gemeente heeft
gekozen op de korte termijn voor een individuele
bijstandsgerechtigde tot afwijkende uitkomsten kan
leiden ten opzichte van een soortgelijk geval in een
andere gemeente, die een ander betalingssysteem
hanteert. Uit een oogpunt van gelijke behandeling van
gelijke gevallen verdient het de voorkeur in de
nieuwe Abw een stelregel op
te nemen voor de betaling van de algemene bijstand.
Daartoe wordt in dit voorstel
van wet uitgegaan van maandelijkse betaling aan het
einde van de kalendermaand.
In toenemende mate gaan gemeenten reeds eigener
beweging over op een dergelijk systeem van
achterafbetaling per maand. Het voordeel van een
dergelijk betalingssysteem is onder andere dat eventuele
inkomsten kunnen worden verrekend met de
bijstandsuitkering over dezelfde periode. Bij
beëindiging van de bijstand omdat de betrokkene weer
over voldoende middelen beschikt, wordt de gemeente dan
ook niet geconfronteerd met de noodzaak van
terugvordering van de uitkering. Deze handelwijze is in
overeenstemming met de benadering die in dit
wetsvoorstel is gekozen om de inkomsten op
transactiebasis - dat wil zeggen naar de periode waarop
deze betrekking hebben - in beschouwing te nemen. Waar
deze middelen ontoereikend zijn, vult de bijstand deze
aan tot het sociaal minimum.
Of van ontoereikende middelen sprake is, kan vaak
slechts aan het einde van de maand worden vastgesteld,
gelet op de algemeen gebruikelijke wijze van betalen aan
het einde van de maand van loon en andere uitkeringen of
inkomsten die bij de bijstandverlening in aanmerking
dienen te worden genomen. Een systeem van
achterafbetaling sluit het beste bij dit gegeven aan.
blz. 60 Waar een keuze voor een - momenteel ontbrekende -
regeling op dit punt geboden is met het oog op de in
dit wetsvoorstel consequent
gehanteerde verrekeningssystematiek op transactiebasis,
voorkomt een landelijk gelijke betalingswijze tevens de
problemen die nu, zowel voor de belanghebbenden zelf als
voor de gemeente, ontstaan in
geval van verhuizing van de bijstandsontvanger naar een
gemeente die een andere betalingsmethode hanteert. Als
de "oude" gemeente een systeem van vooruitbetaling
volgde en de "nieuwe" een van achterafbetaling, is er
een periode van twee maanden gelegen tussen de betaling
van twee uitkeringen. De daaruit voor de belanghebbende
voortvloeiende financiële problemen kunnen slechts
worden opgelost als de "nieuwe" gemeente een voorschot
verstrekt ter overbrugging van de periode gelegen tussen
het voor de bijstandsontvanger voorheen gebruikelijke en
het nieuwe betaaltijdstip. Omdat dit voorschot op
dezelfde periode betrekking heeft als de eerstvolgende
uitkering en derhalve voor eenzelfde periode tweemaal
een uitkering zou worden verstrekt, dient deze ten laste
van toekomstige uitkeringen te worden terugbetaald.
Hoewel over de gehele periode in totaal de hoogte van de
uitkering correct is vastgesteld en uitbetaald, heeft
dit tot gevolg dat de belanghebbende gedurende een van
de hoogte van het noodzakelijke voorschot afhankelijke
kortere of langere periode een uitkering onder de
toepasselijke bijstandsnorm
ontvangt. Bij verrekening van de inkomsten kan het zich
in zo'n situatie voordoen dat een inkomen in het geheel
niet wordt verrekend, dan wel tweemaal op de uitkering
in mindering wordt gebracht. Dergelijke problemen worden
voorkomen door landelijk dezelfde betalingssystematiek
te volgen.
Het maandelijkse betalingsritme kan om verschillende
redenen voor individuele gevallen niet wenselijk zijn.
De wet dient dan ook de
mogelijkheid open te laten om de algemene bijstand over
een kortere of langere periode te betalen indien dit
gelet op de omstandigheden van de betrokken
bijstandsgerechtigde wenselijk is.
De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER heeft in haar slotadvies
met de hier voorgestelde uniformering van de betaalwijze
ingestemd. De Commissie wijst erop dat in sommige
gevallen personen tussen twee betaaldata een beroep op
bijstand doen, bijvoorbeeld in een situatie van
verlating, zodat de periode tot de eerstvolgende
betaling moet worden overbrugd door middel van een
voorschot dat later moet worden terugbetaald. Anders dan
de Commissie is de regering van mening dat dit laatste
geen knelpunt vormt. Immers, wanneer, zoals geschetst,
in deze situatie ter overbrugging een voorschot wordt
verleend, wordt bereikt dat het de belanghebbende niet
aan liquide middelen ontbreekt, terwijl anderzijds door
de verrekening of terugvordering van het voorschot op
een later tijdstip wordt bereikt dat in totaal niet méér
bijstand wordt verleend dan waarop recht bestaat.
Een deel van de
bijstandsuitkering wordt als vakantiegeld eenmaal per
jaar - in juni of bij eerdere beëindiging van de
bijstandverlening - uitbetaald. Momenteel wordt per
uitkeringstype de te reserveren vakantietoeslag als een
vast bedrag gespecificeerd. Ingeval de belanghebbende
een inkomen heeft waarover eveneens aanspraak op
vakantietoeslag bestaat, wordt dat vakantiegeld in
mindering gebracht op de over de bijstandsuitkering uit
te betalen vakantietoeslag. Deze handelwijze brengt met
zich dat zowel aan de kant van het inkomen als aan de
kant van de bijstand een splitsing moet worden
aangebracht tussen het maandbedrag en de aanspraak op
vakantietoeslag. Voor zover het vakantiegeld dat over
het inkomen wordt ontvangen meer bedraagt dan het
vakantiegeld dat in de
bijstandsnorm begrepen is, dient dat alsnog in
mindering te worden gebracht op de maandelijks
uitbetaalde bijstand. Deze systematiek is administratief
bewerkelijk.
Een aanmerkelijke vereenvoudiging kan worden bereikt
door een voor
blz. 61 alle uitkeringscategorieën gelijk aandeel van de
feitelijke totale bijstandsuitkering als vakantiegeld te
reserveren. Het hiervóór aan de orde gestelde voorstel
om de aanspraak op vakantietoeslag over het inkomen
reeds vast te stellen op het moment dat die aanspraak
wordt opgebouwd, stelt de gemeente
in staat deze totale bijstandsuitkering te berekenen. In
plaats van de huidige splitsing van de bijstandsnorm
tussen het maand- en het vakantiegeldgedeelte en de
gescheiden verrekening hiervan met de daarmee
overeenkomende componenten in het inkomen, behoeft de
gemeente dan nog slechts van die totale uitkering een
zeker percentage als vakantiegeld te reserveren. Voor
deze systematiek, die in het voorontwerp van wet nog
niet was opgenomen, is mede op basis van signalen uit de
uitvoeringspraktijk gekozen.
Genoemde systematiek beïnvloedt op geen enkele wijze
het totaal te ontvangen bedrag aan bijstand, aangezien
deze uitgaat van bijstandsnormen waarin de aanspraak op
vakantiegeld reeds is begrepen. Slechts in de verhouding
tussen maandbedrag en vakantiegeld kan een geringe
verschuiving optreden. Door het aandeel vakantiegeld te
stellen op de verhouding die op dat punt bij het
nettominimumloon bestaat, blijven de maanduitkeringen en
aanspraken op vakantietoeslag gelijk bij de 70-, 90- en
100-procentsuitkeringen. Bij de uitkeringen voor
personen jonger dan 23 jaar en voor schoolverlaters
treden wel wijzigingen op in deze verhouding, waarbij de
maandelijkse uitkering zowel iets hoger als iets lager
kan uitkomen. De aanspraak op vakantietoeslag komt dan
uiteraard met eenzelfde bedrag lager respectievelijk
hoger te liggen. Het bedrag waarmee de maandelijkse
uitkering lager uitkomt, is ten hoogste ƒ16,-. In
dergelijke gevallen komt het maandbedrag van de
bijstandsuitkering overigens meer in overeenstemming met
dat van een arbeidsinkomen dat in totaal netto gelijk is
aan de desbetreffende bijstandsnorm. Een dergelijke
verschuiving brengt derhalve de voorziening in de
noodzakelijke maandelijkse bestaanskosten niet in
gevaar.
Een verschil
ten opzichte van de bestaande regelgeving betreft de
thans opgenomen mogelijkheid voor burgemeester en
wethouders tot het verlenen van een voorschot. Hiermee
wordt aan een in de uitvoeringspraktijk bestaande
behoefte tegemoetgekomen. Voorschotten op te verwachten
toe te kennen bijstand worden nu door
gemeenten uit eigen middelen
verstrekt. Bij de behandeling in de Tweede Kamer van het
wetsvoorstel houdende een nieuwe regeling voor
terugvordering en verhaal van kosten van bijstand
(Kamerstukken I 1989-1990, 20 598, nr. 179) is reeds
toegezegd dat zou worden bezien of het mogelijk is om
aan het verlenen van bij het Rijk declarabele
voorschotten een wettelijke grondslag in de ABW te
geven. De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER heeft in haar slotadvies
instemming betuigd met de voorgestelde invoering van
genoemde voorschotmogelijkheid. De Commissie voegde hier
het voorstel aan toe de termijn waarover een voorschot
kan worden verleend met één maand te verlengen tot
maximaal drie maanden, met name voor gevallen waarin de
beslissing vlak na de betaaldag afkomt. Uit nadere
informatie is de regering evenwel gebleken dat aan een
dergelijke verlenging in de praktijk in het algemeen
geen behoefte bestaat, aangezien op bijstandsaanvragen
als regel in een tijdsbestek van vier à vijf weken een
besluit wordt genomen, zodat een maximale
voorschottermijn van twee maanden toereikend is. Een
verlenging van de voorschottermijn zou bovendien het
nadeel hebben dat langer dan strikt noodzakelijk is
onduidelijkheid voor de bijstandsgerechtigde blijft
bestaan.
De tijdelijke
doorbetaling van de bijstand in geval van overlijden is
momenteel geregeld in artikel 20 van het Bln. Tot nu toe
is alleen voorzien in de situatie van overlijden van één
van de echtelieden. De op
blz. 62 dat moment van toepassing zijnde
bijstandsnorm blijft
gehandhaafd tot en met de laatste dag van de tweede
maand volgend op die waarin het overlijden plaatsvond.
In navolging van andere wetten in
het kader van de sociale zekerheid is thans ook de
situatie geregeld van uitbetaling van de bijstand bij
overlijden van de alleenstaande ouder aan het kind of de
kinderen.
Verder is als nieuw element in
de wet opgenomen de tijdelijke doorbetaling van de
bijstand aan de alleenstaande ouder die als gevolg van
het overlijden van het laatste tot zijn last komende
kind terugvalt naar de bijstandsnorm voor een
alleenstaande. Daartoe is in het slotadvies van de
Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER geadviseerd. Overweging
hierbij is dat deze gewezen alleenstaande ouder in
vergelijkbare omstandigheden verkeert als andere
nabestaanden die voor tijdelijke doorbetaling naar de
voorheen van toepassing zijnde bijstandsnorm in
aanmerking komen.
Aangaande de
terugvordering van kosten van bijstand is aangesloten
bij het wetsvoorstel houdende een nieuwe regeling voor
terugvordering en verhaal van kosten van bijstand. Dat
wetsvoorstel is op 3 april 1990 door de Tweede Kamer
aangenomen en thans bij de Eerste Kamer in behandeling.
Terugvordering ziet op de gevallen waarin de bijstand
onnodig of ten onrechte is verleend, dan wel waarin
eerst achteraf met aanwezige middelen rekening kan
worden gehouden. Als algemeen uitgangspunt geldt dat de
gemeenten verplicht zijn tot
terugvordering in de gevallen die
de wet aangeeft. De
gemeente kan van terugvordering geheel of gedeeltelijk
afzien indien - gelet op de omstandigheden van persoon
en gezin - daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Voor zover van de tekst van laatstgenoemd wetsvoorstel
wordt afgeweken, is dit het gevolg van de doorwerking
van de in het kader van de herinrichting voorgestelde
wijzigingen ten opzichte van de bestaande ABW (inclusief
de doorwerking van de Algemene
wet bestuursrecht). Zo kent
het onderhavige wetsvoorstel een nieuwe
terugvorderingsbepaling inzake verleende voorschotten,
gelet op de thans voorgestelde voorschotmogelijkheid.
In
hoofdstuk VII van
het wetsvoorstel zijn de
bepalingen inzake het verhaal van bijstand
bijeengebracht. Deze bepalingen sluiten inhoudelijk
geheel aan bij het eerdergenoemde afzonderlijke
wetsvoorstel. In redactioneel opzicht doen zich enkele
verschillen met dat wetsvoorstel voor.
5.7. Aan de bijstand verbonden
verplichtingen
5.7.1. Algemeen
Bij het
voorkómen en bestrijden van langdurige
bijstandsafhankelijkheid vormt de wederzijdse
inspanningsverplichting van de overheid en de
bijstandsgerechtigde een kernpunt. De overheid biedt de
financiële hulp die vereist is, alsmede de mogelijkheden
om de kans op zelfstandige bestaansvoorziening te
vergroten. Op de bijstandsgerechtigde rust de
verplichting het mogelijke te doen weer in de situatie
te komen dat hij zelf in de noodzakelijke kosten van het
bestaan kan voorzien. In paragraaf 4.3
van deze memorie werd reeds aandacht besteed aan de
mogelijkheden te komen tot een effectievere bevordering
van de zelfstandige bestaansvoorziening van
bijstandsgerechtigden.
De integratie
van de Rww in de wet heeft
hoofdzakelijk gestalte gekregen in
hoofdstuk VIII van dit
wetsvoorstel. De Commissie Sociale Voorzieningen van
de SER heeft in zijn
interim-advies met het principe
blz. 63 van deze integratie ingestemd. Genoemd hoofdstuk heeft
dus betrekking op alle bijstandsgerechtigden, zowel
degenen die op arbeid in dienstbetrekking zijn
aangewezen alsook degenen die als zelfstandige kunnen
worden aangemerkt.
In dit voorstel van wet wordt de term "verplichtingen"
gehanteerd. De bestaande wet, de Rww en het Bz spreken
doorgaans van "voorwaarden". Zoals blijkt uit de
bestaande bepalingen ten aanzien van het verlagen of
beëindigen van de bijstand indien één of meer aan de
bijstand verbonden voorwaarden niet worden nagekomen,
gaat het bij deze voorwaarden feitelijk nu ook reeds om
verplichtingen. Vanuit wetssystematisch oogpunt is het
gewenst één term in de wet te hanteren, waarbij aan de
term "verplichtingen", als duidelijke pendant van de
rechten die deze wet toekent, de voorkeur is gegeven.
De verplichtingen die voor de belanghebbende aan de
bijstand zijn verbonden, zijn zoveel mogelijk in
hoofdstuk VIII samengebracht.
Enkele specifieke verplichtingen hebben elders in het
wetsvoorstel een plaats gekregen, omdat dit, gelet op de
samenhang met andere bepalingen, de voorkeur verdiende.
Zo maakt de verplichting van de belanghebbende om de
inlichtingen te verstrekken die voor de
bijstandverlening van belang zijn deel uit van de
stappen die nodig zijn om het recht op bijstand geldend
te maken; deze verplichting is derhalve opgenomen in
artikel 76 [65+69].
De inlichtingenverplichting aangaande terugvordering van
bijstand is opgenomen in de paragraaf die daarop
betrekking heeft (artikel 92 [86],
derde lid). De inlichtingenverplichtingen van derden
zijn gebundeld in paragraaf 2
van hoofdstuk IX.
De door de belanghebbende te ondernemen activiteiten om
zich (weer) op eigen kracht een inkomen te verwerven,
dienen hun weerslag te vinden in de verplichtingen die
aan de bijstand worden verbonden. Van de belanghebbende
wordt verwacht dat hij de eigen mogelijkheden op de
arbeidsmarkt benut en van de door de instanties geboden
mogelijkheden tot verbetering van zijn arbeidskansen
actief gebruikmaakt. Deze verplichtingen zijn gekoppeld
aan het recht op bijstand. Hieruit vloeit voort dat het
niet nakomen van de verplichtingen als regel gevolgen
zal dienen te hebben voor de uitkering.
Aan
hoofdstuk VIII ligt het
uitgangspunt ten grondslag dat bij iedere belanghebbende
op individuele basis onderzocht dient te worden op welke
wijze de zelfstandige bestaansvoorziening bevorderd kan
worden en welke verplichtingen hiertoe aan de bijstand
verbonden dienen te worden. Naargelang de concrete
omstandigheden en mogelijkheden in het afzonderlijke
geval dienen steeds de noodzakelijke schakeringen in de
feitelijk op te leggen verplichtingen te worden
aangebracht. De fijnafstemming van de bijstand dient dus
niet alleen betrekking te hebben op de hoogte en de vorm
van de bijstand, maar evenzeer op de verplichtingen,
zoals ook tot uitdrukking is gebracht in het
voorgestelde artikel 13, eerste
en tweede lid. Hierbij speelt een rol dat de
verplichtingen die deze wet
stelt naar hun aard te onderscheiden zijn in twee
categorieën: enerzijds verplichtingen die
de wet rechtstreeks aan de
belanghebbende oplegt, zoals het verstrekken van
informatie, of waarvan de wet voorschrijft dat
burgemeester en wethouders ze aan de bijstand verbinden;
anderzijds verplichtingen die burgemeester en wethouders
aan de bijstand kunnen verbinden. Ten aanzien van de
eerste categorie geldt dat verplichtingen die de wet
rechtstreeks aan belanghebbende oplegt onverkort gelden
en dat bij verplichtingen waarvan de wet voorschrijft
dat burgemeester en wethouders ze aan de bijstand
verbinden, de genoemde fijnafstemming kan plaatsvinden
doordat burgemeester en wethouders besluiten een
dergelijke verplichting niet op te leggen of daarvan
tijdelijk ontheffing verlenen. Ten aanzien van de tweede
categorie is toepassing per definitie een kwestie van
nadere blz. 64 besluitvorming door burgemeester en wethouders, waarbij
afstemming op het individuele geval plaatsvindt.
Van essentieel belang is de zorg door burgemeester en
wethouders voor een regelmatige afstemming van de
verplichtingen op wijzigingen in de omstandigheden van
de belanghebbende. Voor een goede uitvoering van de
Abw is het een vereiste dat
steeds adequaat wordt gereageerd op veranderingen die
zich voordoen in de mogelijkheden tot
arbeidsinschakeling van de individuele
bijstandsgerechtigde, alsook op veranderingen in de
vraag naar arbeidskrachten. Dit vergt een alert
samenspel tussen bijstandverlenend orgaan, andere
organen, zoals de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de
Jeugdwerkgarantieorganisatie, en de belanghebbende zelf.
Alleen zo kan worden bereikt dat het verbinden van
verplichtingen aan de bijstand niet een eenmalige en
statische aangelegenheid is, doch een proces dat
voortdurend aandacht krijgt.
Burgemeester en
wethouders dienen, zoals reeds vermeld, in elk
afzonderlijk geval te bepalen welke van die
verplichtingen daadwerkelijk worden opgelegd; indien
redenen van medische of sociale aard daartoe nopen, zijn
burgemeester en wethouders bevoegd bepaalde
verplichtingen niet op te leggen of daarvan tijdelijk
ontheffing te verlenen. De bepaling van de duur van de
ontheffing wordt, anders dan thans in de Rww, geheel aan
burgemeester en wethouders overgelaten. Van het opleggen
van bepaalde verplichtingen kan tevens worden afgezien
met het oog op aard en doel van de bijstand.
Bijvoorbeeld bij eenmalige bijzondere bijstand of bij
borgstelling ligt het voor de hand dat de verplichtingen
uit artikel 120 [113] niet
worden opgelegd.
In de gekozen
opzet, waarin de bepalingen die betrekking hebben op
werkloze werknemers en die thans zijn opgenomen in de
Rww worden overgebracht naar de
wet, is er geen aanleiding meer om werkloze
werknemers als afzonderlijke categorie aan te duiden.
Voor de vaststelling welke verplichtingen in een
concreet geval van toepassing zijn, kan worden volstaan
met de beoordeling of de belanghebbende voor de
voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in
dienstbetrekking. Dat is het geval indien de
belanghebbende niet kan worden aangemerkt als een
zelfstandige in de zin van deze
wet. Uit de vaststelling dat betrokkene op arbeid in
dienstbetrekking is aangewezen, volgt niet automatisch
dat alle verplichtingen uit
hoofdstuk VIII op hem van toepassing zijn.
Het vereiste
dat belanghebbende beschikbaar is voor inschakeling in
de arbeid in een dienstbetrekking van ten minste de
helft van de geldende volledige arbeidstijd per week
maakt thans deel uit van de omschrijving van het begrip
werkloze werknemer in de Rww. Dit
beschikbaarheidscriterium is in de bestaande regelgeving
nodig om de personenkring van de Rww af te bakenen. Die
noodzaak vervalt met de overbrenging van Rww-bepalingen
naar de wet. De thans
gekozen opzet brengt tot uitdrukking dat de in
hoofdstuk VIII van rechtswege
gegeven verplichtingen voor iedere belanghebbende van
toepassing zijn; de werkingssfeer van deze
verplichtingen is dus niet op voorhand beperkt,
bijvoorbeeld door deze slechts van toepassing te
verklaren op degenen die ten minste voor een bepaald
aantal uren per week beschikbaar zijn voor de
arbeidsmarkt. Alleen door een expliciet besluit van
burgemeester en wethouders kan in een individueel geval
van toepassing van één of meer verplichtingen worden
afgezien. Indien er een geldige reden is waardoor een
belanghebbende niet beschikbaar is voor de arbeidsmarkt,
dienen burgemeester en wethouders daarmee rekening te
houden door vast te stellen welke verplichtingen in die
situatie feitelijk niet kunnen worden opgelegd. Ten
aanzien van degene die op arbeid in dienstbetrekking
blz. 65 is aangewezen en die zich naar het oordeel van
burgemeester en wethouders zonder geldige reden niet of
niet reëel beschikbaar stelt voor inschakeling in het
arbeidsproces, zal er in beginsel aanleiding zijn om,
met toepassing van artikel 14,
in laatste instantie bijstand te weigeren.
Degene die een
bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent, doch die niet
voldoet aan het urencriterium in de zin van de Wet op de
inkomstenbelasting (de zogenaamde marginale
zelfstandige, die niet kan worden beschouwd als een
zelfstandige in de zin van artikel
5, eerste lid, onderdeel b), dient te worden
aangemerkt als een persoon die op arbeid in
dienstbetrekking is aangewezen. Hiermee is tot
uitdrukking gebracht dat de uitoefening van het bedrijf
of zelfstandig beroep door de betrokkene een reëel
karakter dient te hebben. Voor invoering van genoemd
urencriterium is in dit
wetsvoorstel gekozen teneinde de zelfstandigen als
doelgroep binnen de Abw
scherper te kunnen afbakenen, zodat ook in de
uitvoeringspraktijk over deze afbakening duidelijkheid
bestaat.
De zelfstandige die zijn bedrijf of zelfstandig beroep
gedurende ten minste een halfjaar niet of nagenoeg niet
uitoefent, dient in die periode te worden beschouwd als
een persoon die op arbeid in dienstbetrekking is
aangewezen.
Er doet zich ook de situatie voor van de persoon die
gedurende enkele dagen in de week loonarbeid in
dienstbetrekking verricht en die voor het resterende
deel van de week activiteiten ontplooit als zelfstandig
ondernemer. Indien deze combinatie van werkzaamheden
geen toereikend inkomen oplevert, zal moeten worden
beoordeeld of belanghebbende kan worden aangemerkt als
zelfstandige in de zin van deze
wet en of het bedrijf of zelfstandig beroep
levensvatbaar is. Indien dit het geval is, behoeft de
omstandigheid dat belanghebbende zijn deeltijdwerk in
dienstverband voortzet niet in de weg te staan aan de
verlening van bijstand aan hem in zijn hoedanigheid van
zelfstandige. Uiteraard zal dan wel moeten worden
beoordeeld of de bijstandsafhankelijkheid kan worden
beëindigd doordat belanghebbende zijn activiteiten als
zelfstandige uitbreidt.
Aan
burgemeester en wethouders wordt in
dit wetsvoorstel expliciet
de bevoegdheid verleend om, in aanvulling op de algemene
verplichtingen die krachtens de
wet aan de bijstand zijn of worden verbonden, nadere
verplichtingen aan de bijstand te verbinden. In de
bestaande regelgeving ontbreekt deze expliciete
bevoegdheid, hoewel artikel 3 van de ABW een zeer ruime
en open formulering kent. Door aan burgemeester en
wethouders genoemde bevoegdheid toe te kennen, wordt
meer accent gegeven aan de mogelijkheid om de
verplichtingen die in een individueel geval worden
opgelegd af te stemmen op de lokale en regionale
situatie. Zo kan worden bereikt dat door het stellen van
specifieke verplichtingen aangesloten wordt op het
voorzieningenaanbod en de arbeidsmarktsituatie ter
plaatse en in de regio. Tevens kunnen op die wijze de
afspraken die de gemeente maakt
met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie worden vertaald in
de aan bijstandsgerechtigden te stellen verplichtingen.
Indien, bijvoorbeeld op basis van een individueel
actieplan, afspraken met een langdurig werkloze worden
gemaakt over zijn arbeidsinpassing, zijn burgemeester en
wethouders bevoegd die afspraken als een verplichting
van belanghebbende aan te merken. De verplichtingen die
voor een individuele bijstandsgerechtigde gelden, dienen
bij voorkeur zo expliciet mogelijk in de
bijstandsbeschikking te worden vermeld. De directe
samenhang tussen rechten en plichten wordt zodoende
duidelijk tot uitdrukking gebracht en de belanghebbende
zal zich in sterkere mate van die samenhang bewust zijn.
Aan burgemeester en wethouders wordt aldus de
mogelijkheid geboden om in de sfeer van de
verplichtingen een eigen beleid te
blz. 66 ontwikkelen. Dit vergroot enerzijds de lokale
sturingsmogelijkheden ten aanzien van de
bijstandsafhankelijkheid door het voeren van een actief
beleid dat gericht is op het wegnemen van belemmeringen
voor de arbeidsinschakeling, anderzijds leidt het tot
een flexibilisering van de wetstoepassing, doordat meer
ruimte wordt geboden om ook op het punt van de
verplichtingen te streven naar maatwerk.
Vanzelfsprekend kunnen niet onbeperkt verplichtingen
worden gesteld. De aard van de verplichtingen die op
grond van de Abw kunnen
worden opgelegd is in het voorgestelde artikel 113 [106]
in algemene termen omlijnd. Alleen verplichtingen die
strekken tot arbeidsinschakeling, tot vermindering of
beëindiging van de bijstand of die verband houden met
aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand zijn
geoorloofd.
Wanneer men op
bijstand aangewezen raakt, treedt vaak een terugval in
inkomen op. Ook indien van een aanmerkelijke terugval
geen sprake is, kan het rondkomen van een
bijstandsuitkering een probleem zijn. De laatste jaren
zijn de mogelijkheden voor professioneel budgetadvies
toegenomen. Op die wijze kan ertoe worden bijgedragen
dat het bestedingspatroon in overeenstemming wordt
gebracht met het inkomen. Desalniettemin doet zich de
situatie voor dat bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld
als gevolg van onverwachte omstandigheden of een
onevenwichtig bestedingsgedrag, in financiële
moeilijkheden geraken of dreigen te geraken. Het kan dan
in het belang van betrokkene zijn dat burgemeester en
wethouders over de mogelijkheid beschikken om tijdelijk
een gedeelte van het financieel beheer van hem over te
nemen, door bepaalde noodzakelijke betalingen, zoals
huur, gas, elektra en aflossingen, in zijn naam uit de
bijstandsuitkering te verrichten. Langs deze weg kan een
bijdrage worden geleverd aan de noodzakelijke
hulpverlening in schuldsituaties.
De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER heeft er in haar
vervolgadvies voor gepleit expliciet in de
Abw te bepalen dat
burgemeester en wethouders in de zojuist geschetste
situatie de bevoegdheid hebben als verplichting aan de
bijstand te verbinden dat belanghebbende aan genoemde
vorm van budgetbeheer medewerking verleent. De Commissie
acht het noodzakelijk de betreffende bevoegdheid
duidelijk in te kaderen, mede om een mogelijk te ruim
gebruik ervan tegen te gaan.
De door de Commissie voorgestelde bevoegdheid is
opgenomen in artikel 116 [109];
door toepassing daarvan kan mede een bijdrage worden
geleverd aan de preventie van schulden.
Genoemd artikel verduidelijkt in welke omstandigheden
het te rechtvaardigen is dat bij de verlening van
bijstand de verplichting wordt opgelegd dat
belanghebbende aan een dergelijke vorm van budgetbeheer
meewerkt. Alleen wanneer er gegronde redenen zijn voor
de aanname dat de belanghebbende zonder dergelijke
afdrachten door de gemeente niet
in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn
bestaansmiddelen, kan er aanleiding zijn bedoelde
verplichting op te leggen. Van dergelijke gegronde
redenen kan slechts sprake zijn indien de belanghebbende
zich in een problematische schuldsituatie bevindt, dan
wel indien een dergelijke situatie dreigt te ontstaan.
Voor deze clausulering is gekozen naar aanleiding van
het slotadvies van de genoemde Commissie. Aan het, ook
door de Commissie wenselijk geachte, preventieve
karakter van de bepaling zou evenwel te veel afbreuk
worden gedaan wanneer daarin de voorwaarde zou worden
opgenomen dat steeds reeds eerder van een problematische
schuld sprake dient te zijn geweest. Ik deel de mening
van de Commissie dat bedoelde vorm van budgetbeheer
slechts betrekking kan hebben op een gelimiteerde
periode; alleen zolang daartoe in het individuele geval
uitdrukkelijk de noodzaak bestaat, is het verantwoord de
betreffende verplichting aan de bijstand te verbinden.
blz. 67 Voor een terughoudend gebruik van deze mogelijkheid is
te meer aanleiding vanwege het uitgangspunt in
dit wetsvoorstel dat
wanneer het recht op bijstand vaststaat, er in principe
een betalingsverplichting op burgemeester en wethouders
rust. Tenzij bijstand voor een bijzonder doel wordt
verleend, dient zoveel mogelijk het uitgangspunt te zijn
dat de belanghebbende de uitgekeerde bijstand naar eigen
goeddunken kan besteden. Alleen duidelijke aanwijzingen
voor het bestaan of dreigen van een problematische
schuld kunnen rechtvaardigen dat burgemeester en
wethouders een deel van deze eigen verantwoordelijkheid
van de betrokkene overnemen, zolang dit noodzakelijk is.
5.7.2. Samenwerking met de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie
Mede gelet op
het gestelde doel te komen tot een effectievere
bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening,
dient een groot belang te worden gehecht aan de
samenwerking tussen burgemeester en wethouders als
uitvoerders van de Abw en
de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Ook de Commissie
Sociale Voorzieningen van de SER
heeft in het interim-advies op de betekenis van een
nauwe samenwerking gewezen.
Het ondernemen van activiteiten gericht op de
(her)inschakeling van degenen die er niet in slagen op
eigen kracht de zelfstandige bestaansvoorziening te
realiseren, vergt een gezamenlijke inspanning van
gemeente en
Arbeidsvoorzieningsorganisatie, waarbij ieder een eigen
verantwoordelijkheid heeft. Aan de kant van de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie ligt het zwaartepunt op
de contacten met de vragers van arbeid, de bekendheid
met de arbeidsmarktsituatie en de mogelijkheden tot
toepassing van het reguliere
arbeidsmarktinstrumentarium. De gemeente heeft door het
regelmatige contact met de bijstandsgerechtigde een goed
inzicht in diens concrete omstandigheden en
mogelijkheden. Ten opzichte van de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie heeft de gemeente in
zekere mate een complementaire taak, onder andere door
het aanbieden en (mede)financieren van
arbeidsmarktgerichte voorzieningen. Dergelijke
complementaire voorzieningen vervullen een brugfunctie
naar de toepassing van het reguliere
arbeidsvoorzieningsinstrumentarium. Het verdient de
voorkeur dat de inspanningen zoveel mogelijk worden
gericht op activiteiten die rechtstreeks bijdragen aan
de arbeidsinschakeling of het vergroten van de
arbeidsgeschiktheid.
De arbeidskansen van personen die reeds geruime tijd
werkloos zijn of die over een ongunstige startpositie op
de arbeidsmarkt beschikken, bijvoorbeeld door een
afgebroken opleiding, zijn vaak weinig rooskleurig. Om
de kansen op een baan te vergroten, is het in die
situatie noodzakelijk om, alvorens arbeidsbemiddeling
reëel mogelijk is, een beroep te doen op aanvullende
voorzieningen die de belanghebbende beter kwalificeren
voor de arbeidsmarkt. De Arbeidsvoorzieningsorganisatie
beschikt over diverse instrumenten in de sfeer van
scholing, werkervaring, sollicitatietraining en
dergelijke. In aanvulling daarop kunnen, zoals reeds
werd aangegeven, ook de gemeenten arbeidsmarktgerichte
voorzieningen aanbieden, bij wijze van voortraject.
Degenen die ook na het doorlopen van een dergelijk
voortraject onvoldoende kans zouden maken op een
reguliere baan kunnen in aanmerking komen voor
indiensttreding bij een door de gemeente opgezette
banenpool; het loon dat de deelnemers aan deze
banenpools ontvangen, wordt mede met behulp van
bespaarde bijstandsuitkeringen bekostigd.
Voor een optimaal functioneren van de Abw is het
noodzakelijk dat burgemeester en wethouders bevorderen
dat belanghebbenden van de bestaande
arbeidsmarktgerichte voorzieningen gebruikmaken.
Voorlichting omtrent dergelijke voorzieningen en het
verrichten van bemiddelende activiteiten teneinde te
bereiken dat een belanghebbende
blz. 68 daadwerkelijk gebruik van zo'n voorziening kan maken,
zijn daarbij onmisbaar. Derhalve is in
dit wetsvoorstel op dit
punt een inspanningsverplichting voor burgemeester en
wethouders opgenomen.
In de Regionale
Besturen voor de Arbeidsvoorziening dragen de
gemeenten mede de bestuurlijke
verantwoordelijkheid voor de arbeidsvoorziening. Vanaf
1987 zijn er lokaal en regionaal samenwerkingsverbanden
tussen gemeenten en arbeidsbureaus ontstaan die een
belangrijke rol spelen bij het voeren van
heroriënteringsgesprekken met langdurig werklozen. Deze
verbanden hebben niet alleen aangetoond dat intensieve
samenwerking mogelijk is, doch ook dat deze tot
resultaten leidt die, zonder deze samenwerking, niet
zouden zijn bereikt.
Gezien het grote belang dat aan bedoelde samenwerking
tussen de gemeente en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie
moet worden gehecht, is in dit
wetsvoorstel gekozen voor een
samenwerkingsverplichting. Op deze wijze wordt een
nieuwe wettelijke basis voor bedoelde samenwerking
gelegd. In de bestaande wet wordt deze basis gevormd
door artikel 31. Dat artikel gaat echter niet verder dan
het stellen van een verplichting voor burgemeester en
wethouders tot het consulteren van het arbeidsbureau
alvorens voorwaarden die strekken tot
arbeidsinschakeling aan de bijstand te verbinden. Niet
alleen is dat artikel, afgezet tegen de recent ontstane
intensieve samenwerkingsvormen, een te smalle basis, het
is bovendien een onnodige belasting van zowel
gemeentelijke sociale diensten als van de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie om ten aanzien van
afzonderlijke gevallen een consultatieplicht te
handhaven. Mede om die reden wordt in de praktijk al
geruime tijd slechts marginaal uitvoering aan genoemd
artikel gegeven. De meer directe vormen van samenwerking
die de laatste jaren zijn ontstaan, hebben bovendien als
effect dat de arbeidsmarktkunde bij gemeentelijke
sociale diensten is toegenomen; gemeenten kunnen
daardoor in staat worden geacht om doorgaans zelf te
beoordelen of het, gelet op de arbeidsmarktsituatie, in
individuele gevallen reëel is verplichtingen gericht op
arbeidsinschakeling aan de bijstand te verbinden. In
geval van twijfel ligt het, mede gezien de algemene
opdracht tot samenwerking die
de wet stelt, voor de hand dat bij de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie informatie wordt
ingewonnen.
Een
doeltreffende samenwerking tussen een
gemeente en de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie vereist naar twee kanten
een adequate informatie-uitwisseling. In
hoofdstuk IX van
het wetsvoorstel is, in
aansluiting bij bestaande regelgeving respectievelijk
ontwerpregelgeving, bepaald dat de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie, desgevraagd of eigener
beweging, inlichtingen aan burgemeester en wethouders
verstrekt die voor de uitvoering van de
Abw noodzakelijk zijn. Aan
de nadere uitwerking van de informatievoorziening kan
het beste vorm worden gegeven door middel van door de
betrokken instanties lokaal of regionaal te maken
afspraken.
5.7.3. Passende arbeid
In het
voorgestelde artikel 120 [113],
tweede lid, is een omschrijving van het begrip passende
arbeid opgenomen. Het uitgangspunt dat het hierbij moet
gaan om arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van
de belanghebbende is berekend, is ook opgenomen in de
Werkloosheidswet. Welke arbeid
in een concreet geval als passend moet worden
aangemerkt, is ter beoordeling aan burgemeester en
wethouders. Criteria hiervoor kunnen worden ontleend aan
de uitgebreide jurisprudentie die over het begrip
passende arbeid is ontstaan. Duidelijk is, ook uit de
jurisprudentie, dat de individuele omstandigheden mede
bepalend zijn voor de beoordeling of arbeid passend is
of niet.
blz. 69 Een belangrijk algemeen uitgangspunt uit de
jurisprudentie is dat naarmate de werkloosheid langer
duurt, andere arbeid dan die welke de belanghebbende
gewoonlijk verrichtte eerder als passend kan worden
aangemerkt. Ten aanzien van degenen die niet of
nauwelijks over een arbeidsverleden beschikken, zal
voornamelijk bij het opleidingsniveau moeten worden
aangesloten. Toepassing van beide uitgangspunten
betekent dat de feitelijke invulling van het begrip
passende arbeid in de praktijk ruimer zal zijn dan bij
de uitvoering van de Werkloosheidswet. Immers, naar
verhouding zijn langdurig werklozen en personen zonder
arbeidsverleden onder bijstandsgerechtigden sterk
vertegenwoordigd.
Evenals in de Rww wordt arbeid in WSW-verband niet als
passende arbeid aangemerkt. Het karakter van WSW-arbeid
verschilt van de arbeid die onder normale omstandigheden
wordt verricht. Het betreft immers aangepast werk,
waaraan deelgenomen kan worden op basis van
vrijwilligheid. Dit sluit evenwel niet uit dat een
tijdelijke deelname aan WSW-werkzaamheden als bijzondere
activiteit die onderdeel is van een toeleidingstraject
gericht op inschakeling van de belanghebbende in de
reguliere arbeid, aangewezen kan zijn. Het gaat dan niet
om het aanbieden van een vaste arbeidsplaats in
WSW-verband op basis van een dienstbetrekking in de zin
van de WSW, maar om een tijdelijke inspanning die de
uitkeringsinstantie van de belanghebbende kan vragen,
juist om op afzienbare termijn een passende werkkring op
de reguliere arbeidsmarkt binnen bereik te brengen. Een
dergelijke tijdelijke deelname aan WSW-werkzaamheden als
tussenstap kan worden vergeleken met deelname aan een
werkervaringsproject of het volgen van een noodzakelijke
stage.
Ook een dienstbetrekking in het kader van de Wet ter
bevordering van de werkgelegenheid voor werkzoekenden
die zeer langdurig werkloos zijn (Stb. 1986, 483;
1989, 286) kan als tussenstap naar reguliere arbeid
verplicht worden gesteld. Hetzelfde kan gelden voor
deelname aan sollicitatietrainingen. Het betreft in deze
voorbeelden activiteiten die aangewezen zijn voor de
bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening,
anders dan reguliere arbeid of scholing.
5.7.4. Toepassing verplichtingen bij
gehuwden en alleenstaande ouders
In 1984 is in
de Rww de mogelijkheid opgenomen om aan beide
echtgenoten verplichtingen op te leggen, gericht op
inschakeling in de arbeid. In de uitvoeringspraktijk
wordt als regel volstaan met het opleggen van de
arbeidsverplichting aan één van beiden, tenzij de
rolverdeling nog open is, zoals bij jonge partners die
gaan samenwonen. Sinds de herziening van de Rww in 1984
heeft de toen onderkende tendens naar een grotere
deelname van gehuwde vrouwen aan de betaalde arbeid zich
verder doorgezet. Het beleid is op bevordering van de
arbeidsparticipatie van vrouwen gericht. In de huidige
samenleving is het steeds meer gebruikelijk, zeker bij
de jongere generaties, dat beide partners bijdragen in
het gezinsinkomen. Er is reden in de
Abw als bestaansvoorziening
aan te sluiten bij de veranderde opvattingen over de
rolverdeling tussen mannen en vrouwen.
In dit verband is verder het uitgangspunt van belang
dat in elk afzonderlijk geval onderzocht dient te worden
op welke wijze de zelfstandige bestaansvoorziening
bevorderd kan worden. In het geval van gehuwden, waartoe
mede worden gerekend ongehuwd samenwonenden, dient
daarbij met name ook in ogenschouw te worden genomen dat
de partners een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben
voor de voorziening in de noodzakelijke kosten van het
bestaan. Hiermee is in overeenstemming dat bij de
verlening van bijstand aan gehuwden de
arbeidsmogelijkheden van beide partners worden benut.
Daartoe bepaalt
blz. 70 het derde lid van artikel 120 [113]
dat ten aanzien van gehuwden de betreffende
verplichtingen voor ieder van de echtgenoten gelden.
Indien redenen van medische of sociale aard hiervoor
aanleiding geven, kunnen burgemeester en wethouders
besluiten de bedoelde verplichtingen, of een deel
daarvan, aan één van beide partners niet op te leggen of
daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen. In elk geval
zal er bij het stellen van verplichtingen rekening
dienen te worden gehouden met een eventuele verzorgende
taak van de echtgenoten of de alleenstaande ouder voor
kinderen jonger dan 12 jaar.
In de huidige
uitvoeringspraktijk wordt ten aanzien van gehuwden het
uitgangspunt gehanteerd dat doorgaans één van de ouders
deze verzorgende taak op zich neemt. Bij alleenstaande
ouders wordt de verzorgende taak veelal aangemerkt als
een reden van sociale aard die zich verzet tegen het
verbinden van arbeidsverplichtingen aan de bijstand. In
de bestaande situatie leidt dit ertoe dat de Rww niet
wordt toegepast op personen met een verzorgende taak
voor kinderen en dat zij bijstand ontvangen op grond van
de wet zelf. Wanneer de gezinsverantwoordelijkheid
beperkter wordt als gevolg van het feit dat de kinderen
een leeftijd hebben bereikt waarop zij minder intensief
toezicht van de betreffende ouder behoeven, is
toepassing van de Rww weer aan de orde, doch de mate
waarin en het moment waarop
gemeenten hiertoe overgaan blijkt in de
uitvoeringspraktijk nogal verschillend te zijn. In de
meeste gemeenten wordt beneden de leeftijd van 12 jaar
geen arbeidsverplichting opgelegd. In een deel van de
gemeenten wordt vanaf de leeftijd van 12 jaar in de
verzorgende taak doorgaans geen reden meer gezien om de
verplichtingen in het kader van de Rww niet toe te
passen; in andere gemeenten wordt deze leeftijdsgrens
echter bij 16 jaar gelegd. De leeftijdsgrenzen van 12 en
16 jaar houden verband met de overstap van het kind naar
het voortgezet onderwijs, respectievelijk met de
beëindiging van de leerplicht. Indien gedurende de
periode dat het kind basisonderwijs volgt
arbeidsverplichtingen aan de verzorgende ouder worden
opgelegd - hetgeen relatief zelden het geval is -,
gebeurt dit meestal op eigen initiatief van betrokkene.
Het aantal alleenstaande ouders dat erin slaagt om via
deelname aan betaalde arbeid de bijstandsafhankelijkheid
te beëindigen, is gering. De gemiddelde verblijfsduur in
de bijstand is daardoor voor deze categorie aanzienlijk
langer dan bij Rww-gerechtigden. Teneinde in deze
situatie verbetering te brengen, is het noodzakelijk dat
ook voor bijstandsgerechtigde alleenstaande ouders een
op het individu afgestemde actieve toeleiding naar de
arbeidsmarkt plaatsvindt. De huidige uitvoeringspraktijk
heeft echter in veel gevallen tot gevolg dat hiermee pas
wordt begonnen na een zeer langdurige onderbreking van
de arbeidsdeelname van de belanghebbende. Opleiding en
werkervaring zijn dan sterk verouderd, terwijl ook de
oriëntatie op het verrichten van betaald werk vaak zwak
is. Voor een succesvolle herintreding op de arbeidsmarkt
vormen dit grote obstakels.
Terugdringing van de langdurige
bijstandsafhankelijkheid onder alleenstaande ouders
vereist dat de (her)inschakeling in de betaalde arbeid
in een eerder stadium plaatsvindt of wordt voorbereid.
In dit wetsvoorstel wordt
geen vaste leeftijdsgrens ten aanzien van te verzorgen
kinderen gehanteerd voor de bepaling of van de
verzorgende ouder arbeidsinschakeling of de
voorbereiding daarop kan worden gevergd. Teneinde een
meer uniforme gedragslijn op dit punt door gemeenten te
bevorderen, is ervoor gekozen te bepalen dat in de
geschetste situatie de verplichtingen worden afgestemd
op een verzorgende taak voor één of meer ten laste
komende kinderen jonger dan 12 jaar. Dit betekent
evenwel niet dat in geval van een zorgtaak voor een kind
in die leeftijdscategorie arbeidsinschakeling nimmer kan
worden gevergd. Als er adequate
blz. 71 mogelijkheden voor kinderopvang zijn of als de zorgtaak
met de partner kan worden gedeeld, kan
beschikbaarstelling voor de arbeidsmarkt in principe
worden verlangd. Wanneer zodanige beschikbaarstelling
nog niet mogelijk is, kan het redelijk zijn van
belanghebbende medewerking te vragen aan activiteiten
gericht op toeleiding naar de arbeidsmarkt. Indien de
verzorgende taak uitsluitend één of meer kinderen van 12
jaar of ouder betreft, kunnen burgemeester en wethouders
in het individuele geval zo nodig besluiten
arbeidsmarktgerichte verplichtingen niet op te leggen,
of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen, om redenen
van medische of sociale aard.
Door bij genoemde afstemming op de zorg voor kinderen
uit te gaan van kinderen tot 12 jaar wordt aangesloten
bij de leeftijdsgrens waarop kinderen doorgaans de
overstap maken naar het voortgezet onderwijs. Bovendien
vindt zo afstemming plaats op de
Werkloosheidswet waar bij de bepaling van het
arbeidsverleden, door middel van het zogenaamde
verzorgingsforfait rekening wordt gehouden met
verzorgende taken voor kinderen tot 12 jaar. In de
Wet op de studiefinanciering speelt bij de
partnertoeslag de verzorging van kinderen tot 12 jaar
eveneens een rol.
De voorgestelde individualiserende benadering bij het
verbinden van verplichtingen aan de bijstand betekent
een verruiming van de mogelijkheden voor burgemeester en
wethouders om de concreet op te leggen verplichtingen in
geval van een verzorgende taak voor één of meer jonge
kinderen zodanig te
nuanceren dat deze voldoende op die taak zijn
toegesneden. De voorgestelde regelgeving opent de
mogelijkheid dat een bepaalde verplichting wordt
toegepast, zoals het gaan volgen van een cursus of
opleiding op de tijdstippen dat de kinderen naar school
gaan, terwijl andere verplichtingen, zoals het zich
laten inschrijven bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie
of het naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking
te verkrijgen, zo nodig nog achterwege kunnen blijven.
De Commissie
Sociale Voorzieningen van de SER
heeft zich in zijn adviezen op het standpunt gesteld dat
- het beginsel van de gezinsbijstand op dit moment als
gegeven beschouwend - kan worden aanvaard dat de
verplichting tot arbeidsinschakeling in bepaalde
omstandigheden aan beide partners kan worden opgelegd.
Daarbij denkt de Commissie in het bijzonder aan partners
die jong en kinderloos zijn en aan partners die tijdens
de bijstandsperiode tot rolwisseling besluiten. Een
ruime meerderheid van de Commissie acht het echter
bezwaarlijk wanneer in beginsel aan alle partners die
geen kinderen beneden 12 jaar hebben de
arbeidsverplichting zou worden opgelegd. De
keuzevrijheid van de betrokkenen ten aanzien van de
rolverdeling tussen de partners en van de vraag wie voor
de kinderen zorgt, dient volgens deze meerderheid voorop
te staan. Dit neemt niet weg dat bijstandsgerechtigden
in de individuele gevalsbehandeling nadrukkelijk op de
mogelijkheden van een andere rolverdeling kunnen worden
gewezen en de Commissie vindt het ook wenselijk dat dit
gebeurt. In die zin acht zij het niet onmogelijk dat,
gezien de maatwerkbenadering in het voorontwerp en de
daarbij behorende ontheffingsmogelijkheden, het verschil
in visie met het kabinet vrij klein kan zijn voor zover
het de concrete materiële uitwerking betreft.
De Commissie wijst op de relatie met de discussie over
de verzelfstandiging van uitkeringsrechten. De
FNV-vertegenwoordigers in de
Commissie dringen in het slotadvies aan op de
geleidelijke invoering van volledig individuele rechten
in de Abw.
De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten
onderschrijft het uitgangspunt als neergelegd in het
voorontwerp van wet dat bij de verlening van
gezinsbijstand de verplichting zich beschikbaar te
stellen voor de arbeidsmarkt aan beide partners kan
worden opgelegd. Zij vindt dit een logisch uitvloeisel
van het feit dat het recht op bijstand aan beide
partners gezamenlijk toekomt.
blz. 72 De Emancipatieraad constateert dat degenen die in de
bestaande situatie nog niet verplicht worden zich
beschikbaar te stellen voor de arbeidsmarkt - vooral
vrouwen - ook niet worden gestimuleerd betaald werk te
gaan verrichten. Veel vrouwen zien het huwelijk nog ten
onrechte als een bestaansgarantie. De doelstelling van
de herinrichting om de zelfstandige bestaansvoorziening
beter te bevorderen, wordt positief beoordeeld,
aangezien deze strookt met één van de belangrijkste
doelstellingen van het emancipatiebeleid, namelijk
vrouwen in staat stellen een zelfstandig bestaan te
verwerven. De voorgestelde integratie van de Rww in de
Abw wordt onderschreven;
deze zal de uitstroom van vrouwen uit de bijstand kunnen
bevorderen. Noodzakelijk is dan wel dat de nodige
belemmeringen voor arbeidsinschakeling van vrouwen
(belemmeringen in regelingen, in de uitvoeringspraktijk
en vanwege het gebrek aan kinderopvang) worden
weggenomen. Vanaf het moment dat vrouwen in de bijstand
komen, zullen ze intensief moeten worden begeleid op hun
weg naar betaald werk, aldus de Raad. Zowel voor
alleenstaande ouders als voor partners zal daartoe per
individueel geval door de gemeente
moeten worden beoordeeld of en in welke mate
arbeidsinschakeling kan worden gevergd. De voorgestelde
leeftijdsgrens ten aanzien van te verzorgen kinderen (12
jaar) wordt door de Raad als kunstmatig ervaren. De Raad
benadrukt dat niet aan alle vrouwen de eis tot
arbeidsinschakeling kan worden gesteld, waarbij de Raad
met name denkt aan vrouwen die bij voorbaat kansloos
zijn op de arbeidsmarkt.
Tegenover de plicht tot arbeidsinschakeling van de
partner stelt het kabinet geen individueel
uitkeringsrecht, constateert de Emancipatieraad. In
ieder geval voor de 1990-generatie dient er volgens de
Raad een individueel uitkeringsrecht in de Abw te komen,
waarbij er ten aanzien van degenen aan wie een
arbeidsverplichting is opgelegd geen toets op de
middelen van de partner zou dienen te gelden. Ten
aanzien van de huidige generatie vindt een deel van de
Raad een individueel recht niet juist, omdat daardoor de
vangnetfunctie van de Abw wordt ondergraven. Een ander
deel vindt dat ook voor degenen uit de huidige generatie
die zich beschikbaar stellen voor de arbeidsmarkt er een
individueel recht op bijstand zou moeten zijn.
Uit het
voorgaande blijkt dat de Commissie voor de toetsing van
wetgevingsprojecten en de Emancipatieraad in algemene
zin het voorstel om verplichtingen tot
arbeidsinschakeling ook toe te passen op partners en
alleenstaande ouders kunnen onderschrijven. De
meerderheid van de Commissie Sociale Voorzieningen van
de SER heeft, door vooral de
keuzevrijheid van de betrokkenen centraal te plaatsen,
voor een andere benadering gekozen, waarop reeds werd
ingegaan in hoofdstuk 3 van deze
memorie. Genoemde benadering van de Commissie zou, naar
zij in haar slotadvies aangeeft, wat de praktische
uitwerking betreft niet sterk behoeven te verschillen
ten opzichte van de voorstellen zoals deze in het
voorontwerp waren opgenomen. Al met al is er naar de
mening van de regering voldoende basis om in
dit wetsvoorstel de
benadering zoals deze was uitgewerkt in het voorontwerp
te handhaven.
De voorstellen van (delen van) de Emancipatieraad en de
Commissie Sociale Voorzieningen van de SER tot invoering
van een individueel recht op bijstand zijn niet in
overeenstemming te brengen met de in
hoofdstuk 3 beargumenteerde keuze om het
complementaire karakter van de
Abw en het beginsel van de gezinsbijstand als
grondbeginselen van de wet
te handhaven. De Abw zou, wanneer genoemde voorstellen
zouden worden gevolgd, wezenlijk van karakter veranderen
doordat niet langer het voorzien in de noodzakelijke
kosten van het bestaan in gezinsverband uitgangspunt zou
zijn. Het recht op bijstand zou zich mede gaan
uitstrekken tot personen die, wat de inkomenssituatie
van de leefeenheid betreft, reeds over de noodzakelijke
middelen beschikken.
blz. 73 Het wetsvoorstel biedt de
nodige mogelijkheden om ook ten aanzien van de aan de
bijstand te verbinden verplichtingen maatwerk te
leveren. Daartoe is in hoofdstuk
VIII van dit wetsvoorstel,
zoals reeds werd gesteld, een zodanige opzet gekozen dat
burgemeester en wethouders in elk afzonderlijk geval
beoordelen of zich ten aanzien van belanghebbende
omstandigheden voordoen die aan arbeidsinschakeling in
de weg staan. Ten aanzien van de partner die vanwege het
langdurig verrichten van verzorgende taken in het
huishouden niet of nauwelijks over arbeidservaring
beschikt en bij wie bovendien als gevolg van die
rolverdeling de oriëntatie op de arbeidsmarkt volledig
ontbreekt, kan er aanleiding zijn te besluiten dat
wegens sociale redenen geen arbeidsverplichtingen dienen
te worden opgelegd.
Het wetsvoorstel biedt dus de ruimte om met een reeds
lang bestaande rolverdeling tussen partners rekening te
houden indien dit gelet op alle omstandigheden, zoals
ook de leeftijd, redelijk is. Het zou echter te ver
voeren om bij de uitvoering van de
Abw in alle gevallen bij
een door de partners gekozen rolverdeling aan te
sluiten. Daarmee zou geen recht worden gedaan aan de
maatschappelijke ontwikkeling, die laat zien dat de
rolverdeling tussen mannen en vrouwen veranderingen
ondergaat. In de praktijk blijkt bovendien niet zelden
dat een eenmaal gekozen taakverdeling tussen de partners
een zekere flexibiliteit bezit, bijvoorbeeld doordat in
toenemende mate vrouwen, na een aantal jaren verzorgende
taken te hebben verricht, zich opnieuw melden op de
arbeidsmarkt.
Indien een gezin aangewezen raakt op algemene bijstand,
treedt een bijzondere situatie in, die op zich kan
rechtvaardigen dat, waar dit reëel mogelijk is, van een
bestaande rolverdeling wordt afgeweken. De
gezinsbijstand die in deze situatie wordt verstrekt,
heeft het karakter van een gezamenlijk recht van beide
partners. Het algemene uitgangspunt dat de bijstand aan
gehuwden op de omstandigheden en mogelijkheden van beide
partners wordt afgestemd, heeft mede betrekking op de
aan de bijstand te verbinden verplichtingen. Indien er
geen redenen van medische of sociale aard zijn die zich
daartegen verzetten, dienen de aan de gezinsbijstand te
verbinden verplichtingen betreffende arbeidsinschakeling
aan beide partners te worden opgelegd. Zo kunnen de bij
beide partners aanwezige kansen op herstel van de
zelfstandige bestaansvoorziening worden benut.
De regering is
van opvatting dat niet kan worden gesteld dat een
verzorgingsperiode als regel leidt tot een onherstelbare
breuk met de arbeidsmarkt. In de praktijk is dit lang
niet altijd het geval. Ook ten aanzien van het
verzorgingsforfait in de
Werkloosheidswet is het uitgangspunt gekozen dat een
verzorgingsperiode kan worden beschouwd als een
tijdelijke onderbreking van de betaalde arbeid en op
grond daarvan wordt die periode betrokken bij de
vaststelling van het arbeidsverleden.
Het beleid zal er in het algemeen op gericht dienen te
zijn te voorkomen dat een periode van zorg voor kinderen
structureel in de weg staat aan de economische
zelfstandigheid van vrouwen. Onder meer met het oog
hierop is in dit wetsvoorstel
de benadering gekozen dat ook tijdens de periode dat er
sprake is van een verzorgende taak voor één of meer
kinderen jonger dan 12 jaar, de band met de arbeidsmarkt
zoveel mogelijk in stand wordt gehouden en dat wordt
geanticipeerd op toekomstige arbeidsinschakeling. Het
voorgaande komt neer op een beleid dat mannen en vrouwen
zoveel mogelijk in staat stelt het werken buitenshuis en
thuis te combineren. Er is geen reden om bij gehuwden
ten aanzien van de verzorgende ouder een principieel
andere benadering
blz. 74 te kiezen dan voor alleenstaande ouders. Gehuwde
partners hebben de mogelijkheid de verzorging van de
kinderen te delen. Hiermee dient bij het opleggen van
arbeidsverplichtingen rekening te worden gehouden.
Ten aanzien van de leeftijdsgrens van 12 jaar voor wat
de te verzorgen kinderen betreft, die de Emancipatieraad
aanmerkt als kunstmatig, is sprake van een opdracht aan
burgemeester en wethouders tot afstemming van de
verplichtingen op die zorgtaak. Met deze leeftijdsgrens
wordt zeker niet beoogd het tot een automatisme te maken
dat bij kinderen jonger dan 12 jaar wordt afgezien van,
respectievelijk dat bij oudere kinderen altijd wordt
besloten tot, arbeidsinschakeling.
5.7.5. Scholing
De bijstand is
erop gericht de belanghebbende in staat te stellen
zelfstandig in het bestaan te voorzien en daartoe worden
als regel aan de bijstand verplichtingen verbonden die
direct gericht zijn op inschakeling in arbeid in
dienstbetrekking. De deelname aan het arbeidsproces kan
echter worden belemmerd door het ontbreken van een
toereikend opleidingsniveau of een verkeerde
opleidingsrichting.
Evenals in de bestaande praktijk wordt de mogelijkheid
geboden om met behoud van de bijstandsuitkering een
scholing of opleiding te volgen die noodzakelijk is voor
de inschakeling in het arbeidsproces. Aldus kan het
arbeidsmarktperspectief worden verbeterd. Er is dan
aanleiding om van bepaalde verplichtingen voor de duur
van die scholing of opleiding ontheffing te verlenen.
Het oordeel over de noodzakelijkheid van een scholing of
opleiding ligt in de eerste plaats bij de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Vooral daar bestaat
inzicht in de lokale of regionale behoeften van de
arbeidsmarkt en in de betekenis die de verschillende
beschikbare opleidingsmogelijkheden voor de
belanghebbende kunnen hebben om meer aan deze
arbeidsmarktbehoeften te voldoen. De conclusie van de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie dient in beginsel door de
gemeenten te worden gevolgd.
Aldus kan een probleem worden opgelost dat zich in de
huidige praktijk wel voordoet, namelijk dat het
arbeidsbureau een scholing noodzakelijk acht, maar
burgemeester en wethouders de uitkering toch niet
continueren. Daarnaast blijft het in individuele
gevallen mogelijk dat de gemeente voor een
belanghebbende met een zeer specifieke problematiek, met
name in achterstandssituaties, een minder direct op de
arbeidsmarkt gerichte scholingsvorm als noodzakelijk
aanwijst. Hierbij dient dan sprake te zijn van een
opleiding die uitdrukkelijk bijdraagt tot een betere
startpositie op de arbeidsmarkt en die een noodzakelijke
basis vormt voor een wél direct op arbeidsinschakeling
gerichte opleiding.
Reguliere onderwijsvormen die onder het bereik van de
Wet op de studiefinanciering vallen, kunnen op grond
van artikel 10 [9], tweede lid,
van dit wetsvoorstel niet
met behoud van het recht op bijstand worden gevolgd.
Daarmee zou immers het beleid van de
Minister van Onderwijs en
Wetenschappen worden doorkruist. De meerderheid van
de Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER heeft zich in het
slotadvies bij dit standpunt van de regering
aangesloten.
Het onderwijs op HBO- of wetenschappelijk niveau blijkt
in de praktijk echter niet altijd een voldoende basis te
vormen voor de inschakeling in de arbeid, zodat ook
behoefte bestaat aan een instrument als bijvoorbeeld
omscholing op tertiair niveau voor de herinschakeling in
de arbeid. Een scholing of opleiding op tertiair niveau
kan echter alleen als noodzakelijk worden beschouwd als
het een specifiek op werklozen gericht project betreft.
De scholing dient beroepsgericht te zijn en aan te
sluiten bij de arbeidsmarktbehoefte. Tevens moet de
scholing, omdat deze ook gericht is op een zo snel
mogelijke herintreding op de arbeidsmarkt, van beperkte
duur zijn. Bij opleidingen die langer dan twee jaar
duren, kan blz. 75 nauwelijks meer de garantie worden gegeven dat wordt
ingespeeld op een concrete behoefte op de arbeidsmarkt,
zodat deze in het algemeen niet als noodzakelijk kunnen
worden aangemerkt.
Om te voorkomen dat onder de noemer "scholing"
feitelijk activiteiten worden verricht die zijn aan te
merken als onbeloonde arbeid, geldt ook een beperking
ten aanzien van de praktijkcomponent van de scholing. Er
kan slechts van een praktijkdeel binnen een scholing
worden gesproken indien dat deel in een redelijke
verhouding staat tot het theoriegedeelte. In bepaalde
gevallen is toetsing hiervan noodzakelijk. Toetsing is
niet nodig indien het praktijkdeel qua tijdsbeslag niet
meer dan de helft van het scholingsprogramma uitmaakt én
duidelijk een onderdeel vormt van dat
scholingsprogramma, blijkend uit bijvoorbeeld het
aanwezig zijn van begeleiding en nadruk op het in de
praktijk oefenen (en niet op het verrichten van
produktieve arbeid). In gevallen van twijfel of als het
praktijkdeel meer dan de helft van het
scholingsprogramma uitmaakt, zal toetsing moeten
plaatsvinden. De Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan hieromtrent
nadere regels stellen.
5.8. Uitvoering en toezicht
5.8.1. De uitvoerende
verantwoordelijkheid
De
Abw legt een zware
verantwoordelijkheid bij burgemeester en wethouders. Die
verantwoordelijkheid reikt verder dan het uitsluitend in
technische zin uitvoering geven aan wettelijke en nadere
regels; zij omvat mede de zorg voor de inschakeling van
voorliggende voorzieningen, voor de fijnafstemming van
de bijstand in het individuele geval, voor het herstel
van de zelfstandige bestaansvoorziening van
bijstandsgerechtigden en in zekere mate ook voor hun
maatschappelijk functioneren. De uitvoering van de Abw
door burgemeester en wethouders in medebewind, op basis
van complementair bestuur, betekent dat de
gemeentebesturen gezamenlijk met de rijksoverheid de
verantwoordelijkheid dragen voor het doelmatig
functioneren van de
bijstandswet.
Uit het karakter van de Abw vloeit reeds voort dat in
het kader van deze wet niet
volstaan kan worden met de aanwijzing van een
uitkeringsorgaan in enge zin; de verlening van bijstand
is een bestuurlijke taak, die alleen op decentraal
niveau doelmatig kan worden uitgevoerd. In die zin ligt
het voor de hand dat de wetgever deze taak in handen
geeft van de colleges van burgemeesters en wethouders.
Een groot voordeel van deze uitvoering in medebewind is
dat de gemeentelijke bijstandstaak aldus ingekaderd is
in het geheel van lokale bestuurlijke
verantwoordelijkheden. Anders gezegd: doordat de
verlening van bijstand onderdeel vormt van het geheel
van bestuurlijke verantwoordelijkheden op het lokale
vlak, kan op andere terreinen van gemeentelijke zorg met
de bijstandsproblematiek rekening worden gehouden. In de
afwegingen die gemeentelijk worden gemaakt ten aanzien
van bijvoorbeeld het huisvestingsbeleid, de
gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening,
kunnen en zullen bijstandsvraagstukken worden
meegewogen.
Op diverse
plaatsen in dit wetsvoorstel
komt de brede verantwoordelijkheid van burgemeester en
wethouders bij de uitvoering van de
Abw tot uitdrukking, onder
andere:
- in de zorg voor de afstemming van de bijstand op alle
relevante omstandigheden van de betrokkenen en voor de
voorlichting en bemiddeling in verband met de
inschakeling van voorliggende voorzieningen (artikelen
13, 17 en
18). Het gaat hierbij niet om
een eenmalige zorg, doch om een regelmatige afstemming
op wijzigingen in de omstandigheden van de betrokkene;
blz. 76 - in de verlening van bijzondere bijstand, een taak die
zich mede uitstrekt tot degenen met een beperkt inkomen
uit andere bron dan de Abw (artikelen 41 tot en met 43 [39-41]);
- in de bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening, mede door samen te werken met de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie en door te bevorderen dat
bijstandsgerechtigden gebruikmaken van voorzieningen die
relevant zijn voor de arbeidsinschakeling (artikel 118 [111]);
- in de bevoegdheid tot het verbinden van aanvullende
verplichtingen aan de bijstand, alsmede tot het niet
opleggen van verplichtingen of het verlenen van
ontheffing daarvan (artikelen 113 [106]
en 114 [107]);
- in de bij dringende redenen te bieden hulp in geval
van problematische schulden, hetgeen nauwe samenwerking
met de gemeentelijke kredietbanken
vergt (artikel 15);
- in de bevoegdheid om, indien noodzakelijk, op te
treden als budgetbeheerder ten behoeve van een
bijstandsgerechtigde (artikel 116 [109]).
De
Interbestuurlijke Projectgroep Sociale Vernieuwing heeft
in het werkvoorstel "Bijstand verdienen" (oktober 1991)
gesteld dat burgemeester en wethouders duidelijk moeten
omschrijven hoe zij hun verantwoordelijkheid met
betrekking tot de bijstandswet
invullen. In dit licht heeft de Projectgroep aangegeven
dat zij een planmatige aandacht op gemeentelijk niveau
voor de uitvoering van de Abw
gewenst acht en er voorstander van is dat
gemeenten daartoe (op
vrijwillige basis) meer gaan werken met beleidsplannen
en -verslagen. De regering deelt de mening van de
Projectgroep dat een dergelijke planmatige aanpak van
het gemeentelijk uitvoeringsbeleid grote voordelen
heeft. De zojuist geschetste brede verantwoordelijkheid
die de Abe bij de gemeenten legt, vergt, mede gezien het
maatschappelijk belang van de bijstandverlening, een
weloverwogen uitvoeringsbeleid waarin de relevante
samenhangen, zoals met maatregelen die de
arbeidsinschakeling bevorderen, een plaats hebben. Door
jaarlijks een beleidsplan vast te stellen, kan het
gemeentebestuur voor de individuele burger, voor
maatschappelijke organisaties en voor de rijksoverheid
als toezichthouder en overlegpartner zichtbaar maken op
welke wijze aan genoemde verantwoordelijkheid concreet
inhoud wordt gegeven. Vooralsnog is er de voorkeur aan
gegeven in de Abw geen verplichting inzake de
vaststelling van een beleidsplan en -verslag op te
nemen. Vrijwillige invoering door de gemeenten is
zodoende, zoals ook door de Projectgroep bepleit,
uitgangspunt. Slechts indien zou blijken dat invoering
op vrijwillige basis niet kan worden bereikt, is er
aanleiding het werken met beleidsplannen en -verslagen
wettelijk te regelen.
Hoofdstuk IX van
dit wetsvoorstel bevat de
bepalingen die specifiek de uitvoerende
verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders
betreffen. Daartoe wordt, zoals blijkt uit het
voorgestelde artikel 125 [119],
mede gerekend de zorg voor een doeltreffende
voorlichting aangaande de verlening van de bijstand. Het
ligt voor de hand dat de voorlichting zich niet beperkt
tot degenen die reeds een bijstandsuitkering ontvangen,
maar gericht is op het bereiken van de bredere doelgroep
van mogelijke belanghebbenden. Verondersteld mag
bovendien worden dat de behoefte aan voorlichting niet
alleen de mogelijkheden van de landelijke regelgeving
betreft, ook ten aanzien van het eigen gemeentelijke
beleid op het vlak van de bijstand zal het noodzakelijk
zijn de inwoners van een gemeente
informatie te verschaffen.
De huidige wet bevat op dit punt in artikel 13a
de verplichting voor burgemeester en wethouders tot
openbaarmaking van door hen vastgestelde richtlijnen
voor de verlening van bijstand. In
dit wetsvoorstel is deze
verplichting niet overgenomen. Dit hangt ermee samen dat
evenmin is voorgeschreven dat burgemeester en wethouders
dergelijke richtlijnen
blz. 77 dienen vast te stellen. Ik deel niet de mening van de
Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER, die in haar
interim-advies handhaving van die verplichting heeft
bepleit vanwege de betekenis die naar haar mening aan
dergelijke richtlijnen toekomt voor de rechtszekerheid
en rechtsgelijkheid. Het door de Commissie beoogde doel
- openheid en duidelijkheid omtrent het gemeentelijke
bijstandsbeleid -, dat ik volledig onderschrijf, kan ook
zonder een dergelijke publicatieplicht worden bereikt.
Met het voorgestelde artikel 125 [119]
wordt beoogd een actief voorlichtings- en
informatiebeleid door gemeenten te bevorderen. Bovendien
wijs ik erop dat burgemeester en wethouders reeds
krachtens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
gehouden zijn eventuele gemeentelijke richtlijnen waarop
zij bijstandsbeslissingen mede baseren openbaar te doen
zijn. De rechtspraak inzake deze beginselen heeft zich,
sinds de invoeging in de ABW van artikel 13a in
1970, zodanig ontwikkeld dat de openbaarheid en daarmee
de rechtszekerheid op dit punt voldoende gewaarborgd
zijn. Wat de eventuele opname in de
Abw van een plicht voor
gemeenten tot het vaststellen van richtlijnen voor de
bijstandverlening betreft - waarvoor de Raad voor het
binnenlands bestuur pleit -, ben ik van mening dat
louter door het stellen van die plicht de
rechtsgelijkheid niet wordt bevorderd.
Paragraaf 2 van hoofdstuk IX
regelt de inlichtingenverplichtingen en de
gegevensuitwisseling die in het kader van de uitvoering
van de Abw noodzakelijk
zijn. De voorgestelde artikelen komen overeen met het
voorstel van Wet invoering sociaal-fiscaal nummer
gemeenten (Kamerstukken I 1991-1992, 22 148, nr. 229).
Ten aanzien van
de gemeentelijke adviescommissie inzake de
bijstandverlening is de regelgeving aanmerkelijk
vereenvoudigd. Thans is het nog zo dat zowel de ABW, de
Rww als het Bz bepalingen kennen omtrent de instelling,
taak en samenstelling van dergelijke adviescommissies.
Deze bepalingen zijn bovendien onderling verschillend.
De integratie van regelgeving die met
dit wetsvoorstel wordt
nagestreefd, betekent dat wordt volstaan met het
voorschrijven van één adviescommissie binnen de
gemeente; twee of meer gemeenten
kunnen desgewenst besluiten tot de vorming van een
gezamenlijke commissie.
Binnen de Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER leven blijkens het
vervolgadvies van 16 februari 1990 verschillende
opvattingen op dit punt. Een deel van de Commissie is
met de regering van mening dat het instellen door de
gemeente van een adviescommissie op het terrein van de
bijstandverlening wettelijk verplicht dient te zijn en
onderschrijft de keuze om daarbij te volstaan met één
adviescommissie, aangezien de bundeling van informatie
en kennis in één commissie kan bijdragen tot een meer
integrale advisering over het bijstandsbeleid. Wel acht
dit deel de vorming gewenst van afzonderlijke
subcommissies voor de bijstand aan zelfstandigen en aan
werkloze werknemers. Een ander deel van de SER-commissie
is van mening dat, behoudens ten aanzien van
zelfstandigen, de gemeenten niet dienen te worden
verplicht tot het instellen van een adviescommissie;
voor een dergelijke verplichting ziet dit deel geen
reden, gelet op de algemene bevoegdheid tot de vorming
van commissies die burgemeester en wethouders reeds op
grond van de
Gemeentewet bezitten.
Ik teken bij dit laatste standpunt aan dat vanwege het
bijzondere maatschappelijk belang dat met een adequaat
lokaal bijstandsbeleid is gediend, een adviserende
inbreng daarin van maatschappelijke groeperingen en
deskundigen naar mijn mening niet gemist kan worden. Het
beleid krijgt hierdoor een steviger draagvlak. In dat
licht bezien acht ik het noodzakelijk dat is verzekerd
dat in elke gemeente, al dan niet in samenwerking met
andere gemeenten, een adviescommissie actief is.
blz. 78 Derhalve ben ik van mening dat gemeenten niet de ruimte
kan worden geboden geheel van de vorming van een
adviescommissie af te zien.
De voorschriften aangaande de samenstelling van de
commissie zijn tot een minimum beperkt, zowel wat
betreft de te vertegenwoordigen groeperingen als wat
betreft de zetelverdeling. Aldus wordt de gemeente
zoveel mogelijk ruimte gelaten om ten aanzien van de
samenstelling tot een eigen invulling te komen. Door de
inbreng van één of meer vertegenwoordigers van het
Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening wordt
bereikt dat de commissie op lokaal niveau een rol kan
spelen als platform voor de noodzakelijke
beleidsafstemming tussen de betreffende gemeente als
uitvoerder van voorzieningen op het terrein van de
sociale zekerheid en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Uitdrukkelijk zij erop gewezen dat ook andere
groeperingen dan de in artikel 138 [-] genoemde in de
commissie kunnen worden opgenomen. Hierbij kan worden
gedacht aan lokale, representatieve organisaties van
uitkeringsgerechtigden. Indien één of meer van
dergelijke organisaties in de gemeente aanwezig zijn,
kan het zinvol zijn hen bij de werkzaamheden van de
commissie te betrekken. Bekend is evenwel dat zeker niet
in alle gemeenten representatieve organisaties van
uitkeringsgerechtigden aanwezig zijn. Een verplichte
instelling van zogenaamde cliëntenadviescommissies,
zoals de Emancipatieraad bepleit, ligt daarom niet voor
de hand.
Anders dan thans is de rijksconsulent sociale zekerheid
niet genoemd als lid van de commissie. Wel heeft hij,
zoals blijkt uit artikel 139 [130],
derde lid, toegang tot de commissie en kan hij deelnemen
aan de beraadslagingen. Door de rijksconsulent niet
langer lid te doen zijn van de commissie worden diens
verantwoordelijkheden als toezichthouder en de
uitvoerende verantwoordelijkheid van de gemeente
duidelijker onderscheiden. Het lidmaatschap van de
commissie kan de rijksconsulent in de positie brengen
dat hij medeverantwoordelijkheid draagt voor adviezen
inzake door burgemeester en wethouders te nemen
beslissingen of te voeren beleid, waarvan hij later, in
zijn hoedanigheid van toezichthouder, de juistheid en
toelaatbaarheid dient te beoordelen. Het wordt derhalve
zuiverder geacht te bepalen dat de rijksconsulent, uit
hoofde van zijn functie, toegang tot de commissie heeft
en deel kan hebben aan de beraadslagingen aldaar.
De taak van de commissie is in het voorstel van wet
globaal omschreven als het adviseren over vraagstukken
die samenhangen met de uitvoering van de
Abw. Het accent is daarmee
gelegd op een beleidsmatige advisering, zoals thans ook
reeds ten aanzien van de Rww-commissie het geval is. De
adviestaak van de commissie betreft het gehele
bijstandsterrein en heeft dus mede betrekking op de
bijstandverlening aan zelfstandigen. Indien een gemeente
een deel van de adviestaak in handen wenst te geven van
een subcommissie, bestaat daartegen geen bezwaar, zolang
deze subcommissie onderdeel uitmaakt van een commissie
die voldoet aan de voorschriften in de artikelen 137 [-]
en 138 [-]. Met name ten aanzien van zelfstandigen kan
de vorming van een subcommissie praktische voordelen
bieden.
Een deel van de SER-commissie is van opvatting dat
naast de advisering over algemene
beleidsaangelegenheden, de gemeentelijke adviescommissie
in ieder geval dient te worden gehoord over de
behandeling van individuele gevallen ingevolge het
huidige artikel 19 van de Rww; het betreft hier naar de
mening van dit deel zodanig ingrijpende beslissingen dat
een verplicht advies van de commissie een onmisbare
rechtswaarborg vormt. Een ander deel van de
SER-commissie is daarentegen van mening dat de
rechtsbescherming in voldoende mate tot uitdrukking komt
in de bestaande beroeps- en bezwaarschriftenprocedures.
Ik onderschrijf de opvatting van het laatstbedoelde
deel van de SER-commissie. Uit een oogpunt van
rechtsbescherming is individuele blz. 79 gevalsbehandeling via de commissie niet noodzakelijk,
gezien de mogelijkheden van bezwaar en beroep die in
hoofdstuk XI worden geboden.
Indien burgemeester en wethouders dit wensen, kan de
taak van de commissie zich mede uitstrekken tot het
adviseren over individuele gevallen; ik zie dit evenwel
niet als belangrijkste taak van de commissie.
Gevalsbehandeling op uitgebreide schaal is, zeker in
grotere gemeenten, vanwege de werklast moeilijk te
combineren met de noodzakelijk geachte beleidsadvisering
door de commissie.
5.8.2.
Het toezichtsbeleid
Een adequate uitvoering van de
Abw dient te zijn verzekerd, gelet op de
aanzienlijke maatschappelijke belangen die ermee gemoeid
zijn. Velen zijn immers voor de voorziening in het
bestaan van deze wet
afhankelijk; voor hen is een juist functioneren van
de wet in de
uitvoeringspraktijk van directe betekenis voor hun
bestaanszekerheid. Door de uitvoering van de Abw in
medebewind aan de gemeenten op
te dragen, wordt de uitvoerende verantwoordelijkheid in
eerste aanleg aan dat deel van de overheid toevertrouwd
dat het dichtst bij de individuele burger staat. Deze
keuze voor een decentrale uitvoering is van essentieel
belang voor de kwaliteit van de bijstandverlening; op
lokaal niveau kan immers een afstemming op individuele
en plaatselijke omstandigheden plaatsvinden, die vanuit
de centrale overheid niet in dezelfde mate kan worden
gerealiseerd.
De gemaakte keuze om de Abw onder decentrale
verantwoordelijkheid te doen uitvoeren, is evenwel niet
zonder consequenties. De uitvoering wordt zo gespreid
over de meer dan 600 gemeenten, die elk, binnen de
kaders die de wet stelt, een zekere ruimte hebben voor
een eigen beleidsinvulling. Naast maatwerk en een
geringe afstand tussen burger en hulpbiedende overheid
zijn ook de rechtszekerheid, de rechtsgelijke toepassing
van de wet, de rechtmatigheid van de uitvoering en de
afstemming tussen het bijstandsbeleid en andere
terreinen van overheidsoptreden van groot belang.
Daaruit vloeit voort dat er ook op centraal, landelijk,
niveau een verantwoordelijkheid ligt voor het adequate
functioneren van de Abw. In politiek opzicht is die
verantwoordelijkheid in handen gelegd van de
Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
Teneinde de uitvoering van de
bijstandswet te kunnen optimaliseren, is het een
vereiste dat beide geschetste
verantwoordelijkheidsniveaus, het decentrale en het
centrale, met elkaar worden verbonden. Daartoe oefent de
rijksoverheid toezicht uit op de gemeentelijke
uitvoeringspraktijk; zij ziet erop toe dat de lokale
invulling niet tot strijdigheid met de wet of het
landelijk beleid voert en dat de gemeentelijke aanpak
doelmatig en doeltreffend is.
blz. 80 Zoals uit het voorgaande duidelijk mag zijn geworden,
vloeit de noodzaak van toezicht dus voort uit de
kenmerken van de Abw als een in medebewind, decentraal
uitgevoerde regeling met een openeindekarakter en een
sluitstukfunctie, een regeling derhalve die zowel
centraal als lokaal beleidsafstemming met andere
beleidsterreinen vraagt en die vanwege het grote aantal
personen dat ervan afhankelijk is en het beslag op de
algemene middelen dat ermee is gemoeid, hoge eisen stelt
uit een oogpunt van wetshandhaving. Door het toezicht
verschaft de rijksoverheid zich het benodigde inzicht in
het reilen en zeilen van de bijstandverlening en is de
minister in staat voor het
bijstandsbeleid en voor de besteding van de daarmee
gemoeide gemeenschapsgelden verantwoording af te leggen
ten overstaan van het parlement en kan hij, ook in
beleidsmatig opzicht, inzicht verschaffen in de wijze
waarop de bijstandswet wordt uitgevoerd.
Zoals uit het voorgaande duidelijk mag zijn geworden,
brengt de herinrichting van de ABW geen wijziging in de
noodzaak als zodanig tot het uitoefenen van toezicht op
de uitvoering. Wel is deze operatie aanleiding om de
uitgangspunten en de praktijk van het toezicht opnieuw
te bezien. Met de herinrichting wordt immers getracht
een nieuw evenwicht te bereiken in de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen Rijk en
gemeenten voor de bijstandverlening en de
toezichtsrelatie is daarbij mede aan de orde. Bovendien
vormt de problematiek van de wetshandhaving een
aanleiding om de effectiviteit van toezichtsactiviteiten
onder ogen te zien. Het toezichtsbeleid dient dus te
worden geplaatst in het ruimere kader van de
bestuurlijke verhouding tussen Rijk en gemeenten en van
het handhavingsbeleid. Aldus kan nader vorm worden
gegeven aan het specifieke karakter van het toezicht
waar de Abw om vraagt.
Het eigen karakter van het toezicht op de
bijstandverlening blijkt zowel uit de motieven om tot
toezicht te komen, uit de aard van het toezicht en de
accenten die daarbij worden gelegd, alsook uit de
instrumenten die ter beschikking staan en de concrete
werkwijze van het toezicht. Bij deze verschillende
aspecten zal hierna worden stilgestaan.
Over de motieven die aan het toezicht in het kader van
de Abw ten grondslag
liggen, is in het voorgaande reeds het één en ander
opgemerkt. Dat het financiële motief, hoewel niet
overheersend, een belangrijke rol speelt, spreekt voor
zich, gelet op de omvang van de uitgaven die, voor zover
het de algemene bijstand betreft, voor 90% ten laste van
de rijksbegroting komen (circa ƒ10 mld in 1991). Een zo
omvangrijke overdracht van financiële middelen van het
Rijk naar de gemeenten kan niet
verantwoord plaatsvinden zonder dat van rijkswege wordt
toegezien op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de
gemeentelijke bijstandsuitgaven. Hierbij speelt mede een
rol dat de kosten van algemene bijstand op
declaratiebasis aan de gemeenten worden vergoed, zodat
dus sprake is van een zogenaamde openeinderegeling. In
deze situatie kan niet worden volstaan met de
gebruikelijke accountantscontrole van gemeentelijke
zijde, maar is ook toezicht door het Rijk op de wijze
van uitvoeren door de gemeenten vereist, teneinde in
voldoende mate zekerheid te verkrijgen over de
aanvaardbaarheid van de door de gemeenten gedane
bijstandsuitgaven. Alleen op die basis van [lees: kan,
red.] de minister
tegenover het parlement de volledige politieke
verantwoordelijkheid voor die uitgaven dragen.
Niet minder belangrijk als motief tot toezicht is de
noodzaak tot beleidsafstemming. Dit hangt nauw samen met
het beginsel van de uitvoering in medebewind. Zoals
reeds werd aangegeven, laat de regelgeving aan de
gemeenten een belangrijke mate van beleidsruimte. Zo
zijn er diverse open bepalingen in
de wet die burgemeester en
wethouders een bepaalde taak of bevoegdheid toekennen.
Op verscheidene plaatsen wordt bewust afgezien van het
geven van centrale normen in de wet. Daarmee legt de wet
belangrijke verantwoordelijkheden op het decentrale
niveau. Bij deze bewuste keuze wordt op voorhand
aanvaard dat bepaalde aspecten van bijstandverlening
tussen gemeenten onderling kunnen divergeren. Vooral,
doch niet uitsluitend, op het terrein van de bijzondere
bijstand is dit het geval. Deze divergentie mag evenwel
niet zover gaan dat zij tot een doorkruising van
landelijk beleid voert. Zonder een passende vorm van
toezicht is het niet mogelijk bevoegdheden op
verantwoorde wijze te decentraliseren, gezien de ook bij
decentralisatie in stand blijvende noodzaak van
afstemming op landelijke beleidskaders.
Met de noodzaak tot beleidsafstemming hangt samen dat
het toezicht mede een functie vervult ter verzekering
van evenwichtige bestuurlijke verhoudingen. Uit het feit
dat de uitvoering van de Abw door de wetgever in
medebewind is opgedragen aan de gemeenten volgt reeds
dat het hier een taak betreft waarvan het niet mogelijk
wordt geacht blz. 81 deze volledig overeenkomstig lokale inzichten als
autonome gemeentelijke taakbehartiging te doen
uitvoeren. Het toezicht brengt tot uitdrukking dat Rijk
en gemeenten de verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van de Abw delen; dat het hier, met andere woorden, een
taak betreft die alleen op basis van complementair
bestuur tot een goed einde kan worden gebracht.
Een niet minder belangrijk toezichtsmotief betreft de
wetshandhaving. Het belang hiervan hangt sterk samen met
het karakter van de Abw als wet die rechten en plichten
regelt en die daarbij differentieert naar veel
voorkomende omstandigheden. Of in een concreet geval
aanspraak op bijstand kan worden gemaakt, tot welk
bedrag en onder welke voorwaarden, is afhankelijk van de
in dat geval blijkende omstandigheden. Het
complementaire karakter van de Abw betekent dat reeds
aanwezige middelen bij de vaststelling van het recht op
en de hoogte van de bijstand moeten worden betrokken.
Onvermijdelijk maakt dit de Abw tot een wet die
misbruikgevoelig is. Een goede uitvoering vereist daarom
voortdurende aandacht voor het handhavingsaspect. Rijk
en gemeenten dienen een handhavingsbeleid te voeren. Ook
dit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van beide
overheden. Uit de medebewindsconstructie vloeit reeds
voort dat burgemeester en wethouders een eigen
verantwoordelijkheid voor de wetshandhaving dragen. Deze
verantwoordelijkheid omvat bijvoorbeeld de verificatie
van de gegevens die belanghebbenden verstrekken, alsmede
de zorg voor een afdoende mate van wetshandhaving door
de uitvoerende ambtenaren. De verantwoordelijkheid van
de centrale overheid voor de wetshandhaving kan, gegeven
de decentrale uitvoering, slechts worden waargemaakt
door inschakeling van de rijksconsulentschappen als
toezichthoudend apparaat.
Een vierde toezichtsmotief betreft de noodzaak tot
coördinatie. In bepaalde gevallen kan het noodzakelijk
zijn dat de rijksconsulent het initiatief neemt tot
overleg tussen twee of meer gemeenten of tussen
gemeenten en andere uitvoerende instanties, zoals
bedrijfsverenigingen of de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Vooral naar zijn aard neemt het toezicht op de
uitvoering van de Abw een
bijzondere plaats in. Het toezicht dient niet beperkt te
zijn tot zuiver controlerende, toetsende taken. Dit
uitgangspunt ligt reeds ten grondslag aan de bestaande
toezichtspraktijk. De taken die de rijksconsulenten
sociale zekerheid, in naam van de
Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, thans vervullen, omvatten de
volgende componenten:
a. beleidsoverdracht naar en algemene advisering van
gemeenten inzake de uitvoering
van de Abw;
b. bevordering van coördinatie, bijvoorbeeld door het
bevorderen van overleg tussen gemeenten en andere
uitvoerende instanties, zoals bedrijfsverenigingen en de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie;
c. signalering van ontwikkelingen en knelpunten in de
gemeentelijke uitvoeringspraktijk ten behoeve van het
landelijke beleid, door het verzamelen van informatie
via thematische onderzoeken, mede ten behoeve van de
beleidsverantwoording tegenover het parlement;
d. toetsing van het gemeentelijk bijstandsbeleid door
onderzoek naar de wijze van uitvoeren en het rapporteren
van de bevindingen;
e. zo nodig het doen van voorstellen voor corrigerende
maatregelen, voorafgegaan door overleg met burgemeester
en wethouders.
Zoals uit dit takenpakket blijkt, wordt aan het toezicht
in het kader van de Abw een
invulling gegeven die breder is dan het repressieve
toezicht in zuiver formele zin. Beleidsoverdracht,
advisering en overleg zijn onmisbare bestanddelen van de
toezichthoudende taak. Dit houdt verband met de brede
functie van de Abw als algemene voorziening die mede het
sluitstuk vormt op andere voorzieningen. De uitoefening
van de blz. 82 toezichthoudende taak door de rijksconsulenten is dus
geen kwestie van eenrichtingsverkeer. De Commissie
Sociale Voorzieningen van de SER
heeft hier terecht de aandacht op gevestigd. Het behoort
mede tot de taak van de rijksconsulent om signalen uit
de gemeentelijke uitvoeringspraktijk op te vangen en
door te geven naar het centrale beleidsniveau.
Dergelijke signalen kunnen betrekking hebben op
bijvoorbeeld de uitvoerbaarheid van de regelgeving of
een tekortschietende aansluiting van het centrale beleid
op bepaalde problemen ten aanzien van de bijstand die
zich in de praktijk voordoen. Op deze wijze worden door
middel van het toezicht - in brede zin - het landelijke
en het lokale niveau met elkaar verbonden.
De rijksconsulent treedt verder op als raadgever voor
de gemeenten. Onder meer bij de
introductie van nieuwe beleidsmaatregelen is het van
belang dat de gemeenten in de eigen regio ambtenaren van
het ministerie kunnen
consulteren. Het taakveld van de consulent beperkt zich
niet tot de Abw, maar strekt zich uit tot alle
regelingen die de gemeenten op het beleidsterrein van de
sociale zekerheid uitvoeren en raakt bovendien aan
beleidsterreinen die voor de
bijstandswet een voorliggend karakter hebben. Aldus
heeft de signalerende functie van de rijksconsulent ook
betrekking op een eventuele gebrekkige afstemming tussen
de Abw en een voorliggende voorziening die ongewenste
gevolgen voor de bijstandverlening heeft.
De accenten in het toezicht worden zowel wat betreft de
keuze van de instrumenten en methoden als van de zaken
waarop het toezicht zich richt verschillend gelegd, al
naargelang de aard van de bijstand en de inspanningen
die een gemeente zichzelf reeds
getroost om een adequate uitvoering te bewerkstelligen.
Ook door beleidsmatige prioriteitstelling kan zich een
(tijdelijke) verschuiving van accenten voordoen. Het
toezicht dient aan te sluiten bij de dynamiek van de
ontwikkelingen in de bijstandverlening en kan derhalve,
naar inhoud noch methode, statisch zijn. In algemene zin
wordt terughoudendheid in het toezicht nagestreefd. In
welke mate deze doelstelling kan worden gerealiseerd, is
mede ook afhankelijk van de wijze waarop de
gemeentelijke uitvoeringspraktijk zich zal ontwikkelen
en van de wijze waarop de gemeenten het eigen
bijstandsbeleid inzichtelijk maken.
Een eerste aandachtspunt hierbij betreft de bijzondere
bijstand. De decentralisatie van de
bijzonderebijstandverlening heeft de beleidsinhoudelijke
en financiële verantwoordelijkheid daarvoor verlegd naar
de gemeenten; dit leidt tot een belangrijke
accentverschuiving in het toezicht op deze bijstand.
Vooral ten aanzien van de beleidstoetsing en het treffen
van corrigerende maatregelen (de hiervoor genoemde
componenten d en e) zal het toezicht terughoudender
worden. Allereerst komt het financiële motief voor het
toezicht als gevolg van de decentralisatie te vervallen,
waardoor financiële correctiemaatregelen niet meer aan
de orde zijn. Bovendien zal de toetsing van het
gemeentelijk beleid inzake de bijzondere bijstand
beperkter van aard zijn als gevolg van de vermindering
van de landelijke regelgeving inzake deze bijstand; met
het vervallen van gedetailleerde landelijke
voorschriften, bijvoorbeeld voor de
draagkrachtberekening, vervalt ook de noodzaak op de
naleving ervan toe te zien. De beoordeling op eventuele
strijdigheid met de wet
krijgt dus een globaler karakter, zodat de
rechtmatigheidstoets globaler en beperkter kan zijn. Het
aspect van de beleidsafstemming zal echter aandacht
blijven vragen. Voor de landelijke beleidsontwikkeling
is voldoende inzicht in de werking van de
bijzonderebijstandverlening onmisbaar, waarbij ook
inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het
betreffende gemeentelijk beleid nodig is. Ook zal het
toezicht een mogelijke strijdigheid met het algemeen
belang dienen te signaleren, blz. 83 zodat bijvoorbeeld, indien nodig, een doorkruising van
het landelijk gevoerde inkomensbeleid kan worden
tegengegaan.
Doordat de decentralisatie van de bijzondere bijstand
de financiële verantwoordelijkheid voor deze bijstand
heeft verlegd van het Rijk naar de gemeenten, kan de
rijksoverheid zich terughoudend opstellen, mede doordat
vanwege het financiële belang van de gemeenten bij een
doelmatige uitvoering van de bijzonderebijstandverlening
een vorm van gemeentelijke "zelfsturing" kan worden
bereikt. In hoeverre voor de bijzondere bijstand
daadwerkelijk en blijvend kan worden volstaan met een
vorm van "toezicht op afstand", is mede afhankelijk van
de mate waarin genoemde zelfsturing in de praktijk zal
blijken te functioneren. Naarmate gemeenten zelf hun
beleid en uitvoering inzake de bijzondere bijstand
inzichtelijk maken, kan met een globaal toezicht worden
volstaan. Zo zal het ten aanzien van een gemeente die
periodiek een beleidsplan voor de bijzondere bijstand
vaststelt en die de resultaten van het gevoerde beleid
in een beleidsverslag neerlegt mogelijk zijn dat de
rijksconsulent na kennisneming van deze documenten geen
aanleiding meer heeft tot het nader ondernemen van
concrete toezichtsactiviteiten op dit punt; ten aanzien
van een gemeente daarentegen die het eigen beleid in
onvoldoende mate inzichtelijk maakt, zal er eerder
aanleiding voor de rijksconsulent zijn om van zijn
formele bevoegdheden gebruik te maken.
Ook ten aanzien van de algemene bijstand acht ik een
planmatige ontwikkeling en evaluatie door
gemeenten van de eigen lokale
uitvoeringspraktijk en de daarbij gemaakte beleidskeuzes
van belang. Hier geldt, evenzeer als bij de bijzondere
bijstand, dat een actieve opstelling van het
gemeentebestuur, leidend tot explicitering van het
gemeentelijk beleid ter zake, ertoe kan bijdragen dat de
rijksconsulent terughoudend kan zijn met de inzet van
zijn formele bevoegdheden. Gelet op de doorwerking van
de uitoefening van het toezicht in de bestuurlijke
verhouding tussen Rijk en gemeenten, verdient ook ten
aanzien van de algemene bijstand een terughoudend
optreden van de rijksconsulent de voorkeur. Daaraan kan
concreet gestalte worden gegeven door de
toezichtsactiviteiten, meer nog dan thans reeds in het
algemeen het geval is, te richten op hoofdlijnen en
tendenties van het gemeentelijk bijstandsbeleid. Dit
betekent dat individuele bijstandsbeslissingen slechts
in het toezicht worden betrokken voor zover dit
noodzakelijk is voor de toezichthouder om zich een beeld
te vormen van bepaalde tendenties in het gevoerde
beleid. Met het toezicht op grond van de
Abw wordt niet beoogd het
rechtstreeks corrigeren van een door burgemeester en
wethouders in een individueel geval genomen
bijstandsbeslissing. Indien is vastgesteld dat een
bepaald gemeentelijk bijstandsbeleid strijdig is met
de wet of het algemeen
belang, is het vervolgens de verantwoordelijkheid van
burgemeester en wethouders om de bijstelling van het
beleid te laten doorwerken in afzonderlijke gevallen.
Belangrijk verschilpunt met de bijzondere bijstand is
dat het toezicht in het kader van de algemene bijstand
zich in belangrijke mate mede dient te richten op de
beoordeling van de rechtmatigheid van de verleende
bijstand. Bovendien is er een samenhang met de
financiële verantwoording door de gemeente van de
verrichte bijstandsuitgaven. De gemeenteaccountant stelt
met name vast of de in de definitieve opgave opgenomen
kosten van bijstand terecht door de gemeente worden
gedeclareerd bij het Rijk, gelet op de geldende criteria
voor vergoeding, alsmede of de aan de declaratie ten
grondslag liggende gegevens correct zijn. Dit impliceert
dat hij vaststelt dat aan de uitgaven gemeentelijke
toekenningsbesluiten ten grondslag liggen, dat deze
besluiten conform hun inhoud zijn uitgevoerd en dat de
bedragen aan de in de besluiten genoemde personen in het
beoordeelde jaar zijn uitbetaald. De gemeenteaccountant
onthoudt zich van een inhoudelijke toets van de blz. 84 besluiten van burgemeester en wethouders; de
inhoudelijke beoordeling of de besluiten in
overeenstemming zijn met de geldende regelgeving maakt
deel uit van de beleidstoetsing door de rijksconsulent.
De controle van de administratieve organisatie van de
gemeente en de beoordeling of de interne controle bij de
gemeente toereikend is, is daarentegen niet een taak van
de rijksconsulent, maar van de gemeenteaccountant.
Ook ten aanzien van de beoordeling van de
rechtmatigheid van de gemeentelijke bijstandsuitgaven
geldt dat eigen gemeentelijke inspanningen ertoe kunnen
bijdragen dat de rijksconsulent zijn werk meer op
afstand kan doen. Naar de mate waarin een gemeente er
blijk van geeft een openlijke verantwoording van het
gevoerde bijstandsbeleid niet als eigen taak te zien,
zal de rijksconsulent zich in die gemeente
nadrukkelijker door eigen onderzoek van de hoofdlijnen
en tendenties van dat beleid op de hoogte moeten
stellen. In dergelijke gevallen of overigens wanneer er
aanleiding is de rechtmatigheid van de verleende
bijstand te onderzoeken, kan het nodig zijn aan de hand
van een steekproef uit de persoonsdossiers de resultaten
van de uitvoering te toetsen.
De instrumenten die aan het toezicht ten dienste staan,
zijn ten dele in wettelijke bepalingen neergelegd.
Verwezen wordt naar de artikelen 139 [130],
140 [131], 142 [135]
en 143 [136]. In concreto gaat
het om:
- het verzoeken om inlichtingen en inzage in relevante
documenten;
- toegang tot de gemeentelijke adviescommissie;
- het geven van aanwijzingen aan burgemeester en
wethouders met betrekking tot een goede uitvoering van
de Abw;
- het lager vaststellen van voorschotten op de
vergoeding van bijstandskosten aan
gemeenten;
- het geheel of gedeeltelijk weigeren van de vergoeding.
Een deel van het instrumentarium is niet of niet
volledig in wettelijke bepalingen neergelegd. Dit
betreft met name het overleg dat de rijksconsulent met
gemeenten voert en de
activiteiten in het kader van de beleidsoverdracht aan
gemeenten. In overeenstemming met de hiervoor
uiteengezette toezichtsfilosofie wordt een weloverwogen
en gedifferentieerde inzet van de genoemde instrumenten
nagestreefd. Hierbij speelt niet alleen een rol dat,
zoals reeds werd aangegeven, de bijzondere bijstand een
andere benadering vergt dan de algemene bijstand, maar
ook dat in de fase van de invoering van nieuwe
beleidsmaatregelen een andere inzet van instrumenten
gewenst is dan ten aanzien van de staande regelgeving.
Bij nieuwe beleidsmaatregelen ligt het accent in de
aanvangsfase op de overdracht van dat beleid, waarbij de
rijksconsulent een adviserende en stimulerende rol te
vervullen heeft.
Met de decentralisatie van de bijzondere bijstand is de
mogelijkheid voor het Rijk vervallen om ten aanzien van
een bepaalde gemeente zo nodig corrigerend op te treden
door het treffen van een financiële maatregel. Het Rijk
blijft beschikken over de mogelijkheid, gegeven in
artikel 265 e.v. van de
Gemeentewet,
een besluit van het gemeentebestuur te schorsen en te
vernietigen in geval van strijdigheid met het recht of
met het algemeen belang. In met name twee situaties die
zich bij de uitvoering van de
Abw kunnen voordoen, zijn deze mogelijkheden van de
Gemeentewet
evenwel niet toereikend:
- er kan sprake zijn van een onjuiste tendentie in de
gemeentelijke uitvoering die in een ruim aantal
individuele uitkeringsbesluiten naar voren treedt, doch
die niet berust op een ter zake door het gemeentebestuur
genomen besluit van algemene strekking. Schorsing en
vernietiging zijn dan als instrument minder geschikt,
aangezien hiermee de bedoelde tendentie als zodanig niet
ongedaan kan worden gemaakt; zo stuit schorsing
weliswaar onmiddellijk de werking van de betreffende
individuele uitkeringsbeschikking, doch de onjuist
geachte tendentie in het blz. 85 gemeentelijk uitvoeringsbeleid wordt hierdoor onverlet
gelaten;
- er kan sprake zijn van een zodanig passieve opstelling
van het gemeentebestuur dat moet worden gesproken van
het geheel of gedeeltelijk verzaken van de in medebewind
opgedragen bijstandstaak. Indien deze passieve
opstelling niet berust op een gemeentelijk besluit,
biedt de mogelijkheid van schorsing en vernietiging geen
soelaas.
Met het oog op beide situaties acht ik het noodzakelijk
dat de momenteel in artikel 81d van de ABW
opgenomen mogelijkheid voor de verantwoordelijke
minister om aan burgemeester
en wethouders een aanwijzing te geven met betrekking tot
een goede uitvoering van de wet, wordt gehandhaafd, mede
ten aanzien van de bijzondere bijstand. In de aanwijzing
wordt ten aanzien van de betreffende
gemeente neergelegd wat in dat geval de
medebewindstaak vergt. De aanwijzingsprocedure heeft het
voordeel dat deze indien verschil van inzicht bestaat
tussen de centrale en een lokale overheid over wat een
goede uitvoering van de Abw
vergt, voor beide partijen klaarheid schept. Zo dienen
burgemeester en wethouders voordat een aanwijzing wordt
gegeven te worden gehoord en kunnen zij tegen de
aanwijzing beroep aantekenen. De aanwijzing heeft dus
mede een procedurele functie. Er wordt van uitgegaan dat
indien de aanwijzing - eventueel na een daartegen door
de gemeente ingesteld beroep - in stand blijft, de
betrokken gemeente deze opvolgt. De ervaring geeft geen
aanleiding anders te veronderstellen, zodat ervan is
afgezien in dit wetsvoorstel
een regeling op te nemen voor het geval een gemeente een
aanwijzing naast zich neer zou leggen. Van de
bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing zal, zoals
in achterliggende jaren ook het geval is geweest, een
terughoudend gebruik worden gemaakt.
De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER heeft in zijn
interim-advies voorgesteld het streven naar
terughoudendheid bij het toezicht nader te
concretiseren, door in de regelgeving vast te leggen dat
het toezicht ten aanzien van de bijzondere bijstand
beperkt blijft tot een marginale toetsing. De regering
is van opvatting dat, waar dit mogelijk is, concreet
gestalte dient te worden gegeven aan het uitgangspunt
van een terughoudend toezicht. Dit is in dit
wetsvoorstel geschied door, naast de verduidelijking in
deze memorie van toelichting, ten aanzien van de
aanwijzing uitdrukkelijk te bepalen dat de minister
daarbij niet treedt in de besluitvorming in individuele
gevallen. Een verdere mogelijkheid tot concretisering
betreft de totstandkoming van bestuurlijke afspraken
tussen Rijk en gemeenten omtrent de wijze waarop
toezichtsactiviteiten plaatsvinden; hierop zal aan het
slot van deze paragraaf nader worden ingegaan. Dit wordt
een betere weg geoordeeld dan het in de wettekst
vastleggen dat sprake is van een "marginale toetsing",
zoals de Commissie voorstelde. De wijze waarop het
toezicht wordt uitgeoefend en waarop gemeenten dit
ervaren, wordt in belangrijke mate bepaald door de
manier waarop de toezichtsfunctie in de dagelijkse
praktijk gestalte krijgt. Deze materie leent zich naar
zijn aard beter voor bestuurlijke afspraken tussen Rijk
en gemeenten dan voor wettelijke regeling, waardoor
bovendien te veel afbreuk zou worden gedaan aan de voor
een effectief toezicht vereiste flexibiliteit.
Er is geen aanleiding toezichtsinstrumenten met een
preventief karakter in de Abw of de nadere regelgeving
te handhaven of op te nemen. Het zogenoemde
instemmingsrecht van de minister in bepaalde gevallen
van bijstandverlening aan zelfstandigen (artikel 31 Bz)
zal om die reden vervallen.
De bevoegdheid tot het stellen van nadere regels bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur betreffende de
taak en bevoegdheden van de rijksconsulent, welke thans
is gegeven in artikel 81b, tweede lid, is niet
gehandhaafd. Het daarop gebaseerde Besluit
bijstandsconsulenten blz. 86 (Stb. 1974, 521) zal worden ingetrokken. Het is
toereikend de bevoegdheid van de rijksconsulent te
regelen zoals in het voorgestelde artikel 139 [130].
Het is niet nodig, en uit een oogpunt van deregulering
ook niet gewenst, het takenpakket van de
rijksconsulenten, die rijksambtenaar is, in aparte
formele regelgeving vast te leggen.
De concrete werkwijze die de rijksconsulent bij de
uitoefening van zijn toezichthoudende taak hanteert, kan
van geval tot geval verschillen. Zo zal wanneer een
omvangrijk onderzoek bij een grote
gemeente nodig blijkt, een andere werkwijze worden
gevolgd dan wanneer het een specifiek probleem betreft
dat zich in een kleine gemeente voordoet.
Er zijn vijf rijksconsulentschappen, die elk in een
regio werkzaam zijn; een regio omvat twee tot drie
provincies. Jaarlijks wordt er
voor de vijf rijksconsulentschappen gezamenlijk een
toezichtsplan opgesteld. Het toezichtsplan omvat de
algemene prioriteiten die landelijk worden gesteld. Per
rijksconsulentschap vindt vervolgens een nadere
uitwerking van het toezichtsplan plaats. Een deel van de
toezichtsactiviteiten heeft een regulier karakter.
Daarbij geldt het uitgangspunt dat per regio elke
gemeente ten minste eenmaal per jaar wordt benaderd. Het
gaat hierbij om standaardonderzoeksactiviteiten die erop
gericht zijn een beeld van de hoofdlijnen en tendenties
van het bijstandsbeleid in de betreffende gemeente te
verkrijgen, ter beoordeling van de rechtmatigheid en
doelmatigheid van de verleende bijstand.
Indien het standaardonderzoek of andere signalen
daartoe aanleiding geven, kan worden besloten dat aan de
gemeente in kwestie meer specifiek aandacht wordt
geschonken. In de contacten die de rijksconsulent in
zo'n situatie met de gemeente heeft, laten zich als
regel enkele fasen onderscheiden. Aanvankelijk ligt de
nadruk op het voeren van overleg, waarbij de
rijksconsulent zich een duidelijk beeld tracht te
verschaffen van de achtergronden van de in die gemeente
gemaakte beleidskeuzen en waarbij hij, indien dat beleid
aanpassing behoeft, allereerst door overreding zal
trachten de gemeente tot een bijstelling van het beleid
te bewegen. Wanneer duidelijk is dat de gemeente aan
haar beleid wenst vast te houden en de nader verkregen
informatie de rijksconsulent sterkt in de opvatting dat
dit beleid aanpassing behoeft, zal hij vervolgens
gebruikmaken van de wettelijke instrumenten die hem ten
dienste staan.
Het is gebruikelijk dat indien een specifiek onderzoek
wordt ingesteld, de rijksconsulent met de betrokken
gemeente overlegt over de systematiek van het onderzoek.
Soms kan worden volstaan met een steekproef, soms zal
ten aanzien van een bepaald aspect het gehele bestand
dienen te worden onderzocht, soms richt het onderzoek
zich op een bepaald deelbestand, zoals het
debiteurenbestand. Eén en ander is uiteraard in
belangrijke mate afhankelijk van de aard van het
probleem dat dient te worden onderzocht.
Hoewel elk onderzoek weer bijzondere eisen kan stellen,
is er sprake van bepaalde terugkerende procedures.
Bezien zal worden of het mogelijk is bepaalde
procedurele aspecten, termijnen en de gedragsregels die
de rijksconsulenten in acht nemen in hun contacten met
de gemeenten, neer te leggen in een protocol. Een
dergelijk protocol kan de gemeenten op voorhand
informatie verschaffen over de wijze waarop
toezichtsactiviteiten concreet gestalte krijgen. Bij
voorkeur dient een dergelijk protocol een tweezijdig
karakter te dragen, doordat ook essentiële gedragsregels
die de gemeenten in hun contacten met de
rijksconsulentschappen in acht nemen erin worden
opgenomen.
Aldus kunnen aangaande de wijze waarop de
toezichtsfunctie in de praktijk wordt uitgevoerd
bestuurlijke afspraken worden gemaakt die recht doen aan
de hier uitgedragen conceptie van het complementaire
bestuur. Zoals reeds werd aangegeven in
paragraaf 4.2.1 van deze memorie is in blz. 87 1991 een regelmatig bestuurlijk overleg tussen de
bewindspersonen van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid en de
VNG ingesteld, ter
bevordering van de afstemming tussen landelijk en
gemeentelijk bijstandsbeleid en tussen landelijk beleid
en gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Daarbij wordt
gestreefd naar de totstandkoming van concrete afspraken,
zowel in procedureel als beleidsinhoudelijk opzicht. Ook
de methodiek van het toezicht kan daarbij, in algemene
zin, onderwerp van overleg zijn. Naast de hiervoor
genoemde procedurele aspecten en gedragsregels kunnen
ook aangaande de in het algemeen te hanteren criteria
bij het toezicht bestuursafspraken worden gemaakt. Op
deze wijze kunnen de gemeenten via genoemd centraal
overleg worden betrokken bij de wijze waarop het
toezicht in de praktijk gestalte krijgt.
Ten slotte verdient nog vermelding dat de
rijksconsulentschappen ook door individuele burgers
worden benaderd met een verzoek om informatie of advies.
De rijksconsulent kan in dit soort gevallen slechts een
toelichting geven op de bedoeling van
de wet, zowel naar de
belanghebbende als naar de betrokken
gemeente; hij heeft niet de bevoegdheid bindende
uitspraken te doen over het betrokken geval en zal de
hierbij te treffen beslissing voor verantwoordelijkheid
van burgemeester en wethouders dienen te laten.
5.9. Financiering
In
de adviesaanvrage inzake de herinrichting van de ABW is
het vorige kabinet uitgegaan van een vergroting van het
gemeentelijk aandeel in de kosten van de algemene
bijstand. Concreet is daartoe voorgesteld de huidige
financiële verhouding, waarin het Rijk 90% van de lasten
van de algemene bijstand draagt en het gemeentelijk
aandeel 10% beloopt, te vervangen door een
80/20-verhouding. Omtrent dit voorstel is zowel door de
Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER, de Raad voor de
gemeentefinanciën als door de Raad voor het binnenlands
bestuur overwegend negatief geadviseerd. In
paragraaf 4.2.1 van deze memorie is
uiteengezet dat dit voor de regering aanleiding is af te
zien van de invoering van een 80/20-verhouding.
Zoals blijkt uit hoofdstuk X
van het wetsvoorstel, is
gekozen voor handhaving van de huidige 90/10-verhouding
voor wat betreft de bijstandsuitgaven voor algemene
bestaanskosten (....). [lees: voor algemene
bestaanskosten., red.]. Deze financiële
verhouding zal eveneens gelden voor de bijstandverlening
aan ondernemers in de binnenvaart en aan personen in
inrichtingen zonder gemeente van
thuisbehoren. Voor beide situaties geldt in de bestaande
wet een afwijkende vergoedingsregeling, inhoudend dat
het Rijk 100% van de bijstandslasten vergoedt. Beide
situaties komen slechts zelden voor, zodat er, gezien
ook het streven naar vereenvoudiging van regelgeving,
geen aanleiding is deze afwijkende vergoeding te laten
voortbestaan. Met de hierdoor optredende
financieringsverschuiving is naar schatting een bedrag
gemoeid van ongeveer ƒ0,3 mln. Dit bedrag zal aan het
gemeentefonds worden toegevoegd.
Zoals in paragraaf 4.2.1 reeds is
vermeld, wordt thans in het kader van de zogenaamde
Decentralisatie-impuls onderzoek verricht naar de
mogelijkheid van een andere bekostigingssystematiek voor
de algemene bijstand. Naar die paragraaf wordt verwezen.
De decentralisatie van de bijzondere bijstand heeft
ertoe geleid dat deze bijstandskosten voortaan volledig
ten laste van de gemeenten
komen. De gemeenten zijn financieel in staat gesteld de
verantwoordelijkheid voor de bijzondere bijstand te
dragen door overheveling naar het blz. 88 gemeentefonds van de gelden die tot het jaar van
overheveling door het Rijk voor deze bijstandverlening
waren uitgetrokken. De omvang daarvan is bepaald op ƒ200
mln. Gelijktijdig is ter bevordering van een adequate
verlening van bijzondere bijstand overeenkomstig het
Regeerakkoord een additioneel bedrag van ƒ100 mln aan
het gemeentefonds toegevoegd, zodat, tezamen met het
bedrag van ƒ200 mln, per saldo voor de financiering van
de bijzondere bijstand structureel ƒ300 mln aan de
gemeenten ter beschikking staat.
In de adviesaanvraag aan de SER
is gewezen op de mogelijkheid ook de bijstand voor
bedrijfskapitaal te decentraliseren. De Commissie
Sociale Voorzieningen van de SER is er blijkens het
vervolgadvies geen voorstander van deze bijstand onder
de financiële en beleidsmatige verantwoordelijkheid van
de gemeenten te brengen. Zij
wijst daarbij op een aantal negatieve gevolgen van de
financiële overheveling die voortvloeien uit het
ontstaan van verschillende financieringsregimes voor
bijstand ter voorziening in bedrijfskapitaal,
respectievelijk periodieke bijstand aan zelfstandigen
ter voorziening in de algemeen noodzakelijke
bestaanskosten. Tevens merkt zij op dat decentralisatie
vooral voor kleine gemeenten een sterk wisselende
financiële belasting kan betekenen, aangezien het bij de
bijstand voor bedrijfskapitaal per geval om vaak
omvangrijke bedragen gaat; door onvoorziene externe
omstandigheden die de gemeenten niet kunnen beïnvloeden,
zoals een extreem slecht oogstjaar voor boeren, kan de
bijstand in een bepaald jaar bovendien sterk oplopen.
Voorts ziet de SER-commissie geen mogelijkheden tot
vermindering van centrale regelgeving vanwege de
complexiteit van de bijstand voor bedrijfskapitaal.
Genoemd advies is voor de regering aanleiding geweest
om aangaande de bijstand ter voorziening in
bedrijfskapitaal voorshands te kiezen voor handhaving
van de huidige financieringsverhouding van 90/10. Of tot
decentralisatie van deze vorm van bijstand zal worden
besloten, is thans nog onderwerp van nadere
besluitvorming.
In het Regeerakkoord is neergelegd dat iedere
afzonderlijke gemeente die
meewerkt aan het instrument van de banenpool de
mogelijkheid wordt geboden in aanmerking te komen voor
een eenmalige incentivepremie van 10% over de effectieve
daling van de totale bijstandsuitgaven in het jaar na
oprichting van de banenpool ten opzichte van het
voorgaande jaar. Deze premie is in 1991 voor het eerst
tot uitbetaling gekomen; voor volgende jaren zal over de
verdere daling van de bijstandsuitgaven de premie hoger
kunnen zijn (15% of meer), afhankelijk van de
resultaten. De bedoeling is dat de premie door de
gemeente opnieuw wordt ingezet voor de financiering van
het activerend arbeidsmarktbeleid in het kader van de
banenpools, opdat dat bedrag dan weer kan worden
aangewend voor intensivering respectievelijk
financiering van de banenpoolinspanning. Deze
incentiveregeling heeft als specifieke uitkering in een
afzonderlijke regeling gestalte gekregen (Stcrt.
1991, 7).
Het niveau van het gemeentelijk aandeel in de
bijstandsuitgaven is in de tijd gezien zowel als gevolg
van door het Rijk geïnitieerde beleidsmaatregelen
alsmede door autonome ontwikkelingen aan wijziging
onderhevig. Het activerend arbeidsmarktbeleid zal de
komende jaren tot een verdere daling van de uitgaven
voor algemene bijstand moeten leiden. Mede in dit licht
zijn er tussen Rijk en VNG
afspraken gemaakt over de systematiek van compensatie en
decompensatie van gemeentelijke bijstandsuitgaven. Deze
afspraken zijn opgenomen in een bijlage bij het in 1990
ondertekende Bestuursakkoord Rijk-VNG.
blz. 89 In de bestaande ABW ontbreken expliciete bepalingen
inzake de verlening door het Rijk aan
gemeenten van voorschotten op de
rijksvergoeding van bijstandsuitgaven. Uit een oogpunt
van rechtsbescherming voor de gemeenten wordt het
wenselijk geacht dat deze voorschotverlening stoelt op
een in de wet vastgelegde
bepaling. In dit wetsvoorstel
is derhalve, in hoofdstuk X,
uitdrukkelijk geregeld dat het Rijk op verzoek van de
gemeente een dergelijk voorschot verleent. In nadere
regelgeving zullen de wijze van berekenen, de
voorwaarden tot verstrekking en de betaling van
voorschotten worden geregeld. Voor zover mogelijk zal
daarbij worden aangesloten bij de huidige
uitvoeringspraktijk, zoals thans geregeld in het Besluit
verantwoording en vergoeding uitkeringskosten ABW,
loaw en
Ioaz (Bvvu; Stcrt. 1987, 188).
Voor geschillen over de rijksvergoeding is ingevolge de
voorgestelde Algemene
wet bestuursrecht (Kamerstukken I 1991-1992, 21 221,
nr. 174) de algemene rechtsgang van toepassing die ook
geldt voor overige bijstandsgeschillen. Dit betekent dat
de gemeente de mogelijkheid
heeft om een bezwaarschrift in te dienen bij het
bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen (i.c. de
Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid). Vervolgens staat beroep open op de
administratieve kamers van de
rechtbank en hoger beroep bij de
Centrale Raad van Beroep.
In het bestaande Bvvu zijn voor de
gemeenten voorschriften opgenomen inzake de
administratie, de wijze van declareren, de bij de
declaratie behorende accountantsverklaring, de
uitvoering van periodieke heronderzoeken en het
verstrekken van statistische gegevens. Voorts is daarin
bepaald onder welke voorwaarden en op welke tijdstippen
voorschotten op de rijksvergoeding worden verleend en is
geregeld dat gemeenten statistische gegevens inzake de
uitvoering van de ABW dienen te verstrekken. Deze
gegevensverstrekking blijft ook in de toekomst
noodzakelijk, mede ten aanzien van de bijzondere
bijstand. Weliswaar is vanwege het vervallen van de
rijksvergoeding voor bijzondere bijstandsuitgaven een
comptabele controle vanwege het Rijk op deze uitgaven
niet meer aan de orde, doch de eindverantwoordelijkheid
van de minister voor de
uitvoering van deze wet
maakt het niettemin noodzakelijk dat hij, mede aangaande
de bijzondere bijstand, blijft beschikken over de nodige
informatie. De nader door de minister te stellen regels
omtrent de voor de statistiek te verstrekken gegevens
zullen om die reden ook betrekking hebben op de
bijzondere bijstand. Dit geldt evenzo ten aanzien van de
verplichting voor de gemeenten tot het verstrekken van
inlichtingen aan de rijksconsulent en het verlenen van
inzage in van belang zijnde documenten.
In een ministeriële regeling zullen (nadere) regels
worden gesteld ten aanzien van de administratie, de
termijn waarbinnen heronderzoeken dienen plaats te
vinden, de wijze en het tijdstip van declareren en de
daarbij door de gemeente te verstrekken gegevens
(waaronder begrepen de accountantsverklaring), de
verlening van voorschotten, alsmede ten aanzien van de
voor de landelijke statistiek te verstrekken
uitvoeringsgegevens. Deze regeling komt in de plaats van
het Bvvu en zal, evenals dat besluit, mede betrekking
hebben op overige regelingen in het kader van de sociale
zekerheid die de gemeenten in medebewind uitvoeren. In
aansluiting bij de bestaande situatie is voor de
genoemde aspecten wat het niveau van regelgeving
betreft, gekozen voor de ministeriële regeling. Hierbij
is overwogen dat de aard van de te geven administratieve
voorschriften en van de statistiekbepalingen nauw
aansluit bij de ministeriële bevoegdheid inzake de
vergoeding van de algemene bijstandskosten. Gezien die
samenhang wordt het gewenst geacht het integrale
karakter van het bestaande Bvvu te handhaven. Bovendien
is het noodzakelijk dat de administratieve
voorschriften, de voorschriften in het kader blz. 90 van de vergoeding en de statistiekbepalingen in
voorkomende gevallen tijdig in overeenstemming kunnen
worden gebracht met wijzigingen in de regelgeving, mede
wanneer die wijzigingen een ministeriële regeling
betreffen.
Tegen de achtergrond van de nieuwe
Gemeentewet,
waarbij meer eisen worden gesteld aan de rekening en
verantwoording ten behoeve van de gemeenteraad, heeft
het vorige kabinet, na overleg met de
VNG, besloten tot een
experiment op het vlak van de accountantsverklaringen.
In dit kader zijn ook het zogenoemde BBI-project
(Beleids- en beheersinstrumentarium gemeentebesturen) en
de instelling van de Werkgroep Ontwikkeling
Accountantscontrole (WOA) van betekenis. In het
regeringsstandpunt van 24 februari 1989 naar aanleiding
van het WOA-rapport "Verantwoording en controle in het
perspectief van de nieuwe Gemeentewet; betekenis voor de
gemeente en het Rijk" (Kamerstukken II 1988-1989, 20 800,
hoofdstuk VII, nr. 33) is gesteld dat de verbetering van
de termijnen en vooral van de kwalitatieve betekenis
(recht- en doelmatigheid) van de gemeenterekening en de
gemeentelijke verantwoording, de mogelijkheid zou openen
om één integrale accountantscontrole toe te passen ten
behoeve van de gemeenteraad enerzijds en de
ministeries met specifieke
uitkeringen anderzijds (de zogenaamde "single audit").
Teneinde deze hoofdgedachte te toetsen, wordt sinds
enige tijd in een beperkt aantal gemeenten
geëxperimenteerd met een geïntegreerde
accountantsverklaring, onder meer aangaande de
bijstandsuitgaven. Uitgangspunt daarbij is dat de
jaaropgaaf als declaratiedocument van de gemeente blijft
gehandhaafd. De daarop vermelde hoofdgegevens dienen te
corresponderen met de gemeenterekening. De op de
gemeenterekening betrekking hebbende
accountantsverklaring en het daarbij behorende rapport
van bevindingen kunnen om die reden dienen als
verklaring bij de jaaropgaaf die aan het
ministerie wordt gezonden.
Na afloop van de experimenteerperiode zal, indien de
resultaten het toelaten, deze werkwijze voor alle
gemeenten worden ingevoerd. Daarbij zal ook de betekenis
van de resultaten voor de werkzaamheden van de
rijksconsulent aandacht kunnen krijgen.
5.10. Rechtsbescherming
5.10.1.
Herziening stelsel van rechtsbescherming
Bij de inrichting van de rechtsgang voor de
Abw ligt het voor de hand
om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de eerste fase van
de herziening van de rechterlijke organisatie en bij de
daarvan deel uitmakende definitieve voorziening in
kroongeschillen. Bovendien ligt het in de rede om
rekening te houden met de aard van de geschillen en de
gewenste eenheid in de toepassing van het recht binnen
het gehele stelsel van sociale zekerheid, waardoor de
overzichtelijkheid voor de burger wordt vergroot. Op
deze gronden dringt de volgende keuze voor de
(toekomstige) socialezekerheidsrechter zich op:
rechtspraak in eerste instantie door de (administratieve
kamers van de) rechtbanken en in
hoger beroep door de Centrale
Raad van Beroep. Dit betekent dat voortaan in
Abw-zaken sprake zal zijn van rechtspraak in twee
instanties.
Genoemd stelsel en de herinrichting van de ABW zullen,
indien enigszins mogelijk, gelijktijdig worden
ingevoerd, en wel per 1 juli 1993. Op die datum is
namelijk de inwerkingtreding voorzien van de
Algemene wet bestuursrecht
(Kamerstukken I 1991-1992, 21 221, nr. 174) en van het
voorstel van Wet
voltooiing eerste fase herziening rechterlijke
organisatie (Kamerstukken II 1991-1992, 22 495).
Van de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties kan
onder omstandigheden worden afgeweken, echter niet waar
artikel 14, vijfde blz. 91 lid, van het
Internationaal Verdrag inzake
burgerrechten en politieke rechten rechtspraak in twee instanties
voorschrijft. Dat is het geval indien sprake is van een
"criminal charge". In het advies van de Commissie voor
de toetsing van wetgevingsprojecten is geconstateerd dat
hoewel toepassing van een administratieve sanctie op
grond van de Abw niet steeds een "criminal charge"
oplevert, dit in bepaalde gevallen, gezien de stand van
de jurisprudentie, zeer waarschijnlijk wel het geval zal
zijn. In die gevallen is derhalve op grond van
internationaalrechtelijke verplichtingen rechtspraak in
twee instanties voorgeschreven en is er dus geen ruimte
voor een andere keuze. Hoewel dit laatste dus niet voor
alle bijstandsgeschillen geldt, zou een keuze voor een
stelsel waarin voor sommige geschillen rechtspraak in
twee instanties en voor andere rechtspraak in één
instantie wordt voorgeschreven, belangrijke nadelen met
zich brengen. Uiteenlopende rechtsgangen binnen één wet
behoren zoveel mogelijk vermeden te worden. Dit heeft
het kabinet ertoe gebracht in het algemeen te kiezen
voor rechtspraak in twee instanties.
De bestaande ABW kent een dubbele bestuurlijke
voorprocedure. Het kabinetsbeleid is erop gericht
dubbele voorprocedures te vermijden. Teneinde te
voorkomen dat over een bijstandsgeschil in vier
"instanties" zou kunnen worden geprocedeerd, dient een
keuze te worden gemaakt tussen bezwaar en administratief
beroep. Hoofdregel is dat in het bestuurlijke traject
wordt gekozen voor bezwaar. Deze hoofdregel is
neergelegd in
artikel 6.3.1a [7:1]
van de voorgestelde
Algemene wet bestuursrecht. Voor administratief
beroep is in beginsel alleen nog plaats als het daarmee
te belasten bestuursorgaan zelf een beleidsmatige
verantwoordelijkheid op het beleidsterrein heeft. Dit is
ten aanzien van gedeputeerde staten ten aanzien van de
Abw niet het geval. Bovendien past de keuze voor de
gemeenten bij de tendens in het
beleid op het terrein van de bijstand tot verdere de
centralisatie en vergroting van de verantwoordelijkheid
van de gemeenten.
Eén en ander leidt tot het volgende algemene stelsel:
bezwaar bij het college van burgemeester en wethouders -
beroep bij de rechtbank - hoger
beroep bij de Centrale Raad van
Beroep. Dit stelsel is in overeenstemming met het
door de Commissie voor de toetsing van
wetgevingsprojecten geadviseerde stelsel. Gelet op het
karakter van de Abw en de
uitdrukkelijke maatschappelijke behoefte aan een
mogelijkheid om indien burgemeester en wethouders
besluiten de aanvrager van een bijstandsuitkering geen
voorschot toe te kennen (of een voorschot dat
belanghebbende ontoereikend acht), bij een andere
instantie om onverwijlde bijstandverlening te verzoeken,
is de onverwijlde bijstandverlening door de voorzitter
van gedeputeerde staten gehandhaafd (artikel 149 [140]).
De normale voorlopige voorziening zoals die per 1 juli
1993 bij de president van de rechtbank mogelijk wordt,
biedt namelijk niet in alle gevallen uitkomst. Een
dergelijke voorziening kan immers pas worden gevraagd
als tegen een (fictieve) weigering van een
bijstandsuitkering bezwaar is gemaakt, dus pas na het
verstrijken van de beslistermijn van enkele weken. Tegen
de beslissing van de voorzitter van gedeputeerde staten
staat geen administratiefrechtelijke voorziening open.
Artikel
8.1.1.6 [8:5] van de
Algemene wet bestuursrecht
bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een
besluit genomen op grond van een wettelijk voorschrift
dat is opgenomen in de bijlage
die bij die wet behoort. In de
Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet
wordt de plaatsing van artikel 149 [140]
op bedoelde lijst geregeld.
blz. 92
5.10.2.
Personele gevolgen
Het uitgangspunt is dat het nieuwe stelsel van
rechtsbescherming in de Abw,
indien enigszins mogelijk, gelijktijdig in werking
treedt met het
voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening
rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1991-1992,
22 495). Het stelsel past inhoudelijk in die
voorstellen. Om wetgevingstechnische redenen is het
opgenomen in het onderhavige
wetsvoorstel, onderscheidenlijk in de daarmee
samenhangende Invoeringswet.
Over de personele, organisatorische en financiële
gevolgen die voor de Raad van
State voortvloeien uit die eerste fase heeft
uitgebreid overleg plaatsgevonden zowel met de Raad van
State zelf als met de Bijzondere Commissie van Overleg
Raad van State. De uitkomsten van dit overleg zijn
opgenomen onder punt 5 van de
memorie van
toelichting bij het voorstel van Wet voltooiing eerste
fase herziening rechterlijke organisatie. Daar wordt
met name ingegaan op de garantie tegen gedwongen
werkloosheid voor medewerkers van de Raad van State die
op 31 december 1992 in vaste dienst zijn, op de
overheveling van formatieplaatsen van de Raad van State
naar de rechterlijke organisatie en de aanvullend voor
de herzieningsoperatie benodigde gelden uit de Grote
Efficiency Operatie.
Gelet op de nauwe samenhang tussen beide wetsvoorstellen
is aan de Raad van State
medegedeeld dat de resultaten van het overleg over de
rechtspositionele gevolgen die voortvloeien uit het
wetsvoorstel Eerste fase herziening rechterlijke
organisatie [lees:
voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening
rechterlijke organisatie, red.] ook gelden
voor de medewerkers van de Raad van State die zijn
belast met de afhandeling van bijstandsgeschillen. Deze
resultaten houden in een gelijke garantie tegen
gedwongen werkloosheid, inclusief alle andere afspraken
zoals die zijn neergelegd in het sociaal statuut dat ten
behoeve van de personeelsleden van de Raad van State die
betrokken zijn bij de herziening van de rechterlijke
organisatie is opgesteld. Aan de Raad van State is
toegezegd dat indien het wetsvoorstel Eerste fase
herziening rechterlijke organisatie vertraging oploopt
en het wetsvoorstel
herinrichting ABW zelfstandig in werking treedt, de
hiervoor bedoelde overlegresultaten en de daaruit
voortvloeiende verplichtingen voor het Rijk onverkort
zullen gelden voor het wetsvoorstel herinrichting ABW.
Als gevolg van de kabinetsbeslissing van 17 mei 1991
over de rechtsbescherming in de bestuurlijke fase en het
laten vervallen van het beroep op gedeputeerde staten is
vergelijkbaar overleg gestart met de
provincies. Ten aanzien van de betrokken medewerkers
bij de provincies hanteert de regering evenzeer het
uitgangspunt dat een zorgvuldige behandeling van de
personele gevolgen van de invoering van een andere
rechtsgang voor de Abw
geboden is. In september 1991 is een werkgroep aan de
slag gegaan die de personele, organisatorische en
financiële consequenties in beeld brengt van het
schrappen van de taak van gedeputeerde staten voor wat
betreft de rechtsbescherming in de Abw. Aan de hand van
het door de werkgroep uit te brengen rapport zal worden
bezien hoe de gevolgen voor de betrokken medewerkers van
de provincies zo goed mogelijk kunnen worden opgevangen.
De werkgroep heeft tevens het opstellen van een sociaal
statuut ter hand genomen. Er wordt door de werkgroep
naar gestreefd in het voorjaar van 1992 een eindrapport
te presenteren, inclusief een sociaal statuut.
Aansluitend zal bestuurlijk overleg plaatsvinden over de
bevindingen van de werkgroep.
5.10.3.
Samenhang met het wetsvoorstel Algemene wet
bestuursrecht
Met name voor hoofdstuk XI is
het voorstel voor een
Algemene wet bestuursrecht (Awb; Kamerstukken I
1991-1992, 21 221, nr. 174) van blz. 93 belang. Een doelstelling van de
Awb is het treffen van voorzieningen ten aanzien van
onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in
een bijzondere wet lenen. De Awb bevat onder meer
algemene bepalingen over het bezwaar en het beroep op de
administratieve rechter, alsmede bijzondere bepalingen
over bezwaar. Dit brengt mee dat de in
die wet geregelde
onderwerpen geen regeling behoeven in de
bijzondere wetten. Zo is
het bijvoorbeeld niet meer nodig om te regelen dat de
beslissing op het bezwaarschrift schriftelijk en met
redenen omkleed aan de indiener wordt medegedeeld.
Verder regelt de Awb dat een belanghebbende tegen een
besluit beroep kan instellen bij de
rechtbank. Eén en ander betekent dat het hoofdstuk
rechtsbescherming in de nieuwe
Abw beperkt van omvang kan zijn en dat genoemd
hoofdstuk in samenhang dient te worden gelezen met de
Awb.
6. Financiële gevolgen
Op
het financiële vlak geldt als uitgangspunt dat de
herinrichting van de ABW, afgezien van de reeds
gerealiseerde decentralisatie van de bijzondere bijstand
en eventuele tijdelijke financiële effecten in de
overgangssituatie van de oude naar
de nieuwe wet, budgettair
neutraal verloopt. De herinrichting heeft immers geen
uitbreiding van de kring van rechthebbenden tot gevolg
en leidt niet tot wijziging van de uitkeringsniveaus.
Enkele wijzigingen in dit
wetsvoorstel zullen naar verwachting tot geringe
meeruitgaven leiden; daar staan echter enkele andere
wijzigingen tegenover die tot een zekere vermindering
van uitgaven leiden. De verwachte "plussen en minnen"
wegen tegen elkaar op, zodat het uitgangspunt van
budgettaire neutraliteit niet in gevaar komt.
Hoewel met de herinrichtingsoperatie per saldo geen
bezuiniging wordt beoogd, zal niettemin, indien de in
paragraaf 4.1 geformuleerde
doelstellingen worden gerealiseerd, op termijn een
daling van de bijstandsuitgaven kunnen optreden als
uitvloeisel van een verminderd beroep op de
Abw. Dit kan als volgt
worden toegelicht.
Het streven naar een adequater afstemming van de
bijstand op de specifieke omstandigheden in het
individuele geval zal in sommige gevallen tot meer en in
andere gevallen tot minder bijstand leiden. Er wordt
rekening mee gehouden dat deze verbeterde afstemming per
saldo tot meer uitgaven leidt, zowel op het punt van de
uitkeringslasten als van de gemeentelijke
uitvoeringskosten. In deze uitgavenstijging is voorzien
in het kader van de decentralisatie van de bijzondere
bijstand: in het Regeerakkoord is voor het intensiever
rekening houden met individuele omstandigheden bij de
bijstandverlening voorgesteld structureel ƒ100 mln extra
aan het gemeentefonds toe te voegen. Per saldo is bij de
decentralisatie van de bijzondere bijstand ƒ300 mln aan
het gemeentefonds toegevoegd. In dit bedrag is mede
voorzien in de uitgaven die gemoeid zijn met het in
individuele gevallen hoger vaststellen van de
normbijstand voor algemene bestaanskosten, de zogenaamde
individualisering, die voorheen tot de algemene
bijstandsuitgaven wordt gerekend, doch die als gevolg
van de decentralisatieoperatie deel is gaan uitmaken van
de bijzondere bijstand.
In de tweede plaats wordt een effectievere bevordering
van de zelfstandige voorziening in het bestaan
nagestreefd. Deze doelstelling vraagt gerichte
inspanningen ter bevordering van de uitstroom van
bijstandsgerechtigden. Voor de
gemeenten kunnen deze inspanningen, zeker
aanvankelijk, leiden tot extra uitvoeringskosten, gelet
bijvoorbeeld op de arbeidsintensieve begeleiding van
langdurig werklozen en herintredende vrouwen die vaak
noodzakelijk zal zijn. Naarmate het activerend
arbeidsmarktbeleid vruchten afwerpt en eigen
gemeentelijke beleidsinspanningen effect hebben, zullen
deze deze hoge uitvoeringskosten naar blz. 94 verwachting hogere uitvoeringskosten naar verwachting ruimschoots worden gecompenseerd door de
optredende volume- en uitgavendaling in de sfeer van de
Abw. Deze daling zal ten dele financieel ten goede komen
aan de gemeenten, zowel door de verlichting die optreedt
ten aanzien van het gemeentelijk aandeel in de
uitkeringslasten als door vermindering van
uitvoeringskosten bij een geringer volume.
In de derde plaats wordt ook van de nagestreefde
verbetering in de afstemming van de Abw op andere
voorzieningen een gunstig financieel effect verwacht.
Een beroep op bijstand in gevallen waar een voorliggende
voorziening kan worden aangesproken, zal zoveel mogelijk
moeten worden voorkomen.
Zoals in paragraaf 5.2 van deze
memorie werd vermeld, is de in het bestaande artikel 82
opgenomen mogelijkheid van bijstandverlening aan
Nederlanders in het buitenland in
dit wetsvoorstel niet meer
opgenomen. Voor degenen die reeds gebruikmaken van deze
mogelijkheid (ongeveer 800 gevallen) zal in de
Invoeringswet een
overgangsregeling worden getroffen, waarbij als
uitgangspunt zal gelden dat de lopende uitkeringen
zullen worden voortgezet zolang de noodzaak daartoe
aanwezig is. Structureel is met beëindiging van genoemde
mogelijkheid een besparing gemoeid van ruim ƒ7 mln. Daar
staat evenwel tegenover dat als gevolg van genoemde
beëindiging er een toename zal optreden van het aantal
personen dat naar Nederland terugkeert en aansluitend
hier een beroep op bijstand zal doen. Per saldo zal de
genoemde besparing vrijwel wegvallen tegen deze
meeruitgaven, zodat deze maatregel geen wijziging brengt
in de over het geheel genomen budgettaire neutraliteit
van de herinrichtingsoperatie.
Op het vraagstuk van de invoeringskosten en de
financiële effecten van het overgangsrecht zal worden
ingegaan in het kader van de Invoeringswet. De
hoofdlijnen van het overgangsrecht komen hierna in
paragraaf 7.5 aan de orde.
7. Enkele bijzondere aspecten
7.1. Internationale aspecten
De
totstandkoming van de interne markt in EG-verband en de
hiermee samenhangende communautaire regelgeving zullen
naar verwachting geen grote gevolgen hebben voor de
bijstandverlening (wetgeving en uitvoeringspraktijk) in
Nederland. Genoemde ontwikkelingen zijn dan ook geen
aanleiding geweest in dit
wetsvoorstel op onderdelen voor een andere invulling
te kiezen. Niettemin is er aanleiding, gezien de
betekenis voor het ruimere kader waarin de
Abw functioneert, in deze
paragraaf aandacht aan genoemde ontwikkelingen te
besteden.
De nationale regelingen op het terrein van de sociale
zekerheid behoren in het algemeen tot het nationale
sociaal-economisch beleid van de afzonderlijke
lidstaten. In de vervolgnota "Sociale dimensie Europa
1992" (Kamerstukken II 1990-1991, 21 240, nr. 6) sprak
het kabinet als zijn oordeel uit dat voor wat betreft
het gehele terrein van de sociale zekerheid harmonisatie
en bindende regelgeving op communautair niveau door
middel van verordeningen en richtlijnen wenselijk noch
haalbaar is. Daarvoor zijn de verschillen naar aard en
niveau van de socialezekerheidsstelsels en de
verschillen in welvaartsniveau tussen de lidstaten te
groot. Wel is convergentie - het naar elkaar toegroeien
- van socialezekerheidsstelsels van de lidstaten tot op
zekere hoogte wenselijk, bijvoorbeeld door de
introductie van een minimumbescherming in alle
lidstaten. In de vervolgnota is aangegeven dat ook bij
het streven naar een zeker minimumniveau van de sociale
zekerheid in de lidstaten terughoudendheid past.
Voor zover thans in Europees verband over convergentie
van blz. 95 socialezekerheidsstelsels wordt gesproken, is van
bindende regelgeving op het terrein van de
bijstandverlening geen sprake. Wel heeft de Commissie
van de EG in 1991 op het terrein van de
bijstandverlening een voorstel voor een Aanbeveling
inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot
toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van
sociale bescherming ingediend bij de Raad. Deze
aanbeveling vloeit voort uit het in 1989 door elf van de
twaalf lidstaten aanvaardde "Gemeenschapshandvest van
sociale grondrechten van werkenden" en het daaraan
gekoppelde actieprogramma. De onderhandelingen over de
aanbeveling verlopen echter moeizaam. Overigens zijn de
gevolgen ervan voor Nederland waarschijnlijk zeer
beperkt. Immers, Nederland voldoet reeds aan de
vereisten inzake een minimumbestaansgarantie zoals
neergelegd in de voorgestelde aanbeveling.
Bij gelegenheid van de Intergouvernementele Conferenties
die hebben geleid tot de totstandkoming van het
Verdrag betreffende de Europese
Unie, hebben de afgelopen
maanden intensieve besprekingen plaatsgevonden op het
terrein van de sociale politiek. Er tekende zich
geleidelijk een wens af om het terrein van de sociale
zekerheid tot de competentie van de Gemeenschap te
rekenen. In het op 8 februari 1992 ondertekende
Unieverdrag is tussen de lidstaten (het Verenigd
Koninkrijk uitgezonderd) overeengekomen dat de sociale
zekerheid en de sociale bescherming van werknemers
uitdrukkelijk tot de bevoegdheden van de Gemeenschap
gaan behoren, zij het niet exclusief. Maatregelen, in de
vorm van richtlijnen, moeten met eenparigheid van
stemmen worden vastgesteld. Op deze wijze wordt
gewaarborgd dat de sociaal-economische belangen van één
of enkele lidstaten niet worden veronachtzaamd. Een
belangrijk richtsnoer zal zijn dat eventuele maatregelen
slechts met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel
kunnen worden vastgesteld.
De dynamiek van het eenwordingsproces is moeilijk op
voorhand in te schatten. Niettemin zijn er voldoende
aanwijzingen dat het wegvallen van de binnengrenzen eind
1992 niet zal leiden tot een vorm van "sociaal
toerisme", waarbij een toenemend aantal onderdanen van
andere EG-lidstaten zich in Nederland vestigt en hier
een beroep op bijstand doet. In de eerste plaats moet
erop worden gewezen dat de actieve beroepsbevolking van
de Gemeenschap (werknemers, zelfstandigen en hun
gezinsleden) zich al bijna 25 jaar vrij door Europa kan
bewegen met een beroep op het beginsel van het vrije
verkeer. In de tweede plaats blijkt uit onderzoek naar
de invloed van het systeem van sociale verzekeringen en
sociale voorzieningen op migratiestromen dat er op grond
van de beschikbare literatuur geen aanwijzingen zijn dat
er een aanzuigende werking uitgaat van een goed
socialezekerheidsstelsel.¹ De (kwaliteit van)
socialezekerheidsstelsels is maar van zeer geringe - en
zeker niet van doorslaggevende - betekenis bij een
beslissing tot arbeidsmigratie. De verwachting is dat
het wegvallen van de binnengrenzen slechts tot lichte
migratiestromen van met name de hoger opgeleiden kan
voeren. Bovendien is het volgens genoemd onderzoek nog
maar de vraag of Nederland, mochten er duidelijk
aanwijsbaar migratiestromen op gang komen, een
potentieel doelland voor migranten zal zijn. De
werkgelegenheids- en inkomensperspectieven zijn immers
niet veel gunstiger dan in de meeste andere landen.
Hoewel het niet ondenkbaar is dat van het Nederlandse
sociale stelsel juist bij niet-werkenden een bijzondere
aantrekkingskracht uitgaat, zal de migratie van
niet-werkenden óók na 1 januari 1993 aan voorwaarden
gebonden blijven. Het verblijfsrecht in de Europese
Gemeenschap is ook na de eenwording van de interne markt
nog geen volledig algemeen verblijfsrecht. Met de
vaststelling op 28 juni 1990 van drie richtlijnen ² is
blz. 96 het verblijfsrecht in de EG van haar onderdanen
weliswaar aanzienlijk uitgebreid, maar het uitgangspunt
is dat betrokkene over toereikende bestaansmiddelen of
een pensioen van een toereikend bedrag moet beschikken,
teneinde te voorkomen dat betrokkene (hoofdbegunstigde
en zijn familie) tijdens zijn verblijf ten laste van de
bijstandsregeling van het gastland komt. Zodra
betrokkene niet meer over toereikende bestaansmiddelen
beschikt dan wel een beroep doet op bijstand, verliest
hij het verblijfsrecht gebaseerd op deze richtlijnen. Op
30 juni 1992 moeten deze richtlijnen zijn doorgevoerd in
de nationale wetgeving.
Overigens is het kabinet voornemens een onderzoek te
laten verrichten naar de gevolgen die de Europese
eenwording en de tendentie tot convergentie kunnen
hebben voor de bijstandverlening in Nederland.
1. A.
Elzinga en B. Vriend, Sociale zekerheid en
arbeidsmigratie binnen de EG: verslag van een
literatuurstudie, COSZ-reeks nr. 35, november 1991.
2. R 1.90/364 betreffende het verblijfsrecht; R 1.90/365
betreffende het verblijfsrecht van werknemers en
zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheden hebben
beëindigd; R 1.90/366 betreffende het verblijfsrecht van
studenten. Gepubliceerd in het Publicatieblad van de
Europese Gemeenschappen, 13 juli 1990, blz. 26-30.
De verhouding tot een tweetal internationale verdragen,
het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het
Internationaal Verdrag inzake
burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), vergt nog enige aandacht in verband met
de relatie met de administratieve sanctie in
artikel 14 van
dit wetsvoorstel. De
Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten heeft
hieraan een uitvoerige beschouwing gewijd. De Commissie
concludeert dat toepassing van
artikel 14 niet steeds een "criminal charge" in de
zin van artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het
IVBPR oplevert, doch dat, gelet op de stand van de
jurisprudentie, in bepaalde gevallen zeer waarschijnlijk
wel van een "criminal charge" sprake is. Met name denkt
de Commissie hierbij aan de situatie waarin als gevolg
van verzwegen inkomsten ten onrechte verleende bijstand
wordt teruggevorderd en tegelijk op grond van
artikel 14 van
dit wetsvoorstel een
administratieve sanctie wordt toegepast. Gezien deze
stand van zaken dient volgens de Commissie, teneinde
strijd met artikel 6 EVRM te voorkomen, de toepassing
van genoemd artikel 14 steeds
aan de eisen van artikel 6 EVRM te voldoen. De indruk
van de Commissie dat de uitvoeringspraktijk feitelijk in
de meeste gevallen reeds voldoet aan de eisen die uit
artikel 6 EVRM en artikel 14
IVBPR zijn af te leiden,
kan worden onderschreven. De eisen vloeien immers reeds
voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
en de beoogde Algemene wet
bestuursrecht.
Wat betreft de onschuldpresumptie (artikel 6, tweede
lid, EVRM) constateert de Commissie dat, gezien de
huidige stand van de jurisprudentie, geen ondubbelzinnig
antwoord kan worden gegeven op de vraag of de sanctie al
dan niet pas ten uitvoer mag worden gelegd nadat de
(hoogste) rechter over de sanctie heeft geoordeeld. De
opvatting van de Commissie dat het verlenen van
schorsende werking aan het bezwaar of beroep tegen een
administratieve sanctie een effectieve handhaving zou
belemmeren, kan worden onderschreven. Hoewel uit het
advies van de Commissie kan worden afgeleid dat de stand
van de jurisprudentie geen aanleiding geeft de wijze van
toepassing van administratieve sancties te heroverwegen
en de "lik-op-stukbenadering" te verlaten, is het van
belang de ontwikkelingen op dit vlak in de nationale en
internationale rechtspraak nauwlettend te blijven
volgen. In bijlage 6 bij deze memorie worden deze
aspecten uit het advies van de Commissie uitgebreider
aan de orde gesteld (paragraaf 3).
Over de vraag hoe het naast elkaar bestaan van de in
artikel 14 van
dit wetsvoorstel geregelde
administratieve sanctie en de strafrechtelijke procedure
inzake fraude zich verhoudt tot het
"ne-bis-in-idembeginsel", neergelegd in artikel 14,
zevende lid, van het IVBPR, kan het volgende opgemerkt
worden. Hoewel er thans geen jurisprudentie voorhanden
is waaruit blijkt dat het opleggen van een
administratieve sanctie gelijktijdig en tezamen met een
strafrechtelijke sanctie in strijd is met
genoemd
verdrag, is in de nota "Aspecten van rechtshandhaving op
het gebied van blz. 97 de sociale zekerheid" (Kamerstukken II 1991-1992, 22
457) gesteld dat het onwenselijk is dat deze beide
sanctiemogelijkheden naast elkaar blijven voortbestaan.
Bij de evaluatie van de "Richtlijnen voor de
socialezekerheidsfraude" zal worden bezien op welke
wijze tot een anticumulatieve wetgeving kan worden
gekomen.
7.2. Gevolgen voor vrouwen
De
Abw kent een recht toe aan
iedere Nederlander en aan rechtmatig hier verblijvende
vreemdelingen. Een onderscheid naar geslacht is daarbij
niet aan de orde. Of men daadwerkelijk aanspraak op
bijstand kan maken, is afhankelijk van de feitelijke
omstandigheden waarin men verkeert. De mate waarin
vrouwen gebruikmaken van de Abw is dan ook een afgeleide
van de mate waarin vrouwen in de omstandigheid verkeren
of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen
beschikken om in de noodzakelijke bestaanskosten te
voorzien.
Het aantal mannen en vrouwen met een bijstandsuitkering
ontloopt elkaar niet veel. In 1990 bestond het totaal
aantal van 510 000 bijstandspartijen voor 47% uit mannen
en voor 53% uit vrouwen. Wanneer men echter dit totale
bestand gaat onderscheiden naar Rww-ers en niet-Rww-ers,
treden belangrijke verschillen aan het licht. In de Rww
zijn vrouwen duidelijk ondervertegenwoordigd: 35% van de
Rww-gerechtigden bestaat uit vrouwen. Daarentegen laat
de categorie waarop de Rww niet wordt toegepast met 88%
een sterke oververtegenwoordiging van vrouwen zien.
Deze cijfers weerspiegelen dat ten aanzien van vrouwen
naast werkloosheid vooral echtscheiding een belangrijke
reden is voor het aangewezen raken op een
bijstandsuitkering. Bij echtscheiding ontstaat relatief
vaak de situatie dat van de vrouw, doordat ze als
alleenstaande ouder de zorg voor één of meer jonge
kinderen heeft, voorshands niet wordt gevergd dat zij
zich beschikbaar stelt voor de arbeidsmarkt.
Niettemin dient de bij de herinrichting van de ABW
nagestreefde doelstelling van een effectievere
bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening zich
ook op deze categorie vrouwen in de bijstand te richten.
Zoveel mogelijk zal moeten worden voorkomen dat een
echtscheiding tot blijvende bijstandsafhankelijkheid bij
vrouwen leidt. Op die manier wordt tegengegaan dat er
geleidelijk een duidelijke oververtegenwoordiging van
vrouwen met een bijstandsuitkering ontstaat.
Naarmate vrouwen binnen het huwelijk en in
niet-huwelijkse samenlevingsvormen in economisch opzicht
een zelfstandiger positie gaan innemen, zal het zich
minder vaak gaan voordoen dat zij als rechtstreeks
gevolg van het verbreken van de relatie op bijstand
aangewezen raken. Gegeven het gestelde doel kan niet
worden volstaan met het afwachten van de doorwerking van
dit effect. Gerichte aandacht voor de positie van
vrouwen met een bijstandsuitkering is noodzakelijk.
Belemmeringen in de regelgeving en in de
uitvoeringspraktijk die aan (her)intreding in het
arbeidsproces van vrouwen met een bijstandsuitkering in
de weg staan, dienen zoveel mogelijk te worden
weggenomen.
Samengevat zijn de volgende maatregelen in het kader van
de herinrichting van belang voor de arbeidsinschakeling
van vrouwen in de bijstand:
- Opheffing van het
onderscheid tussen degenen met een Rww-uitkering en
degenen met een uitkering rechtstreeks op grond van de
wet ("Abw-sec")
Dit onderscheid leidt onbedoeld tot een statische
indeling van bijstandsgerechtigden in categorieën,
waarbij instrumenten die gericht zijn op bevordering van
de zelfstandige bestaansvoorziening blz. 98 nauwelijks worden toegepast op de categorie met een "Abw-sec-uitkering".
Genoemde maatregel, die voortvloeit uit de beoogde
integratie van de Rww in de wet,
zal vooral voor vrouwen van belang zijn, gezien hun
sterke oververtegenwoordiging in genoemde categorie.
Inspanningen die gericht zijn op verbetering van de
arbeidsmarktpositie van bijstandsgerechtigden zullen als
uitvloeisel hiervan in gelijkere mate ook op
herintredende vrouwen moeten worden gericht.
De onbedoelde achterstelling van vrouwen op dit punt
kan aldus ongedaan worden gemaakt.
- Meer uniformiteit in het
beleid aangaande het rekening houden met de zorg voor
kinderen
Zoals hiervoor in paragraaf 5.7.4
reeds werd betoogd, is de uitvoeringspraktijk op dit
punt weinig uniform en is er in
dit voorstel voor gekozen in
de wet op te nemen dat bij
het opleggen van verplichtingen gericht op
arbeidsinschakeling, ten aanzien van echtgenoten en
alleenstaande ouders rekening dient te worden gehouden
met een verzorgende taak voor één of meer ten laste
komende kinderen jonger dan 12 jaar. Concreet betekent
dit dat van degenen met een verzorgende taak voor
kinderen beneden 12 jaar arbeidsinschakeling slechts kan
worden gevraagd indien deze, bijvoorbeeld door
kinderopvang, met die zorgtaak is te combineren. In de
praktische toepassing vraagt dit maatwerk. In algemene
zin wordt ernaar gestreefd de mogelijkheden van
kinderopvang te verruimen.
- Bij bijstand aan gehuwden
gelden de verplichtingen tot arbeidsinschakeling voor
ieder van hen (artikel 120 [113],
derde lid)
In paragraaf 5.7.4 van deze memorie
werd hierbij reeds uitvoerig stilgestaan.
- Een anticiperende
toepassing van arbeidsmarktgerichte voorzieningen
Ten aanzien van vrouwen die vanwege de zorg voor jonge
kinderen nog niet inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt kan
het gewenst zijn om, vooruitlopend op toekomstige
arbeidsinschakeling, de arbeidsgeschiktheid reeds te
vergroten, met name door middel van scholing. Voor de
kosten van deze scholing kan indien daarin niet op
andere wijze kan worden voorzien, bijzondere bijstand
worden verleend. In de Wet tot decentralisatie van de
bijzondere bijstand is het uitgangspunt gehanteerd dat
de mogelijkheid van artikel 8, Rww tot het verlenen van
bijstand in de kosten van een om-, her- of bijscholing
die noodzakelijk wordt geacht voor de
arbeidsinschakeling, mede van toepassing dient te zijn
op bijstandsgerechtigden die niet tot de personenkring
van de Rww behoren. Wanneer deelname aan een dergelijke
scholing of aan een werkervaringsproject kinderopvang
noodzakelijk maakt, kunnen ook de kosten daarvan worden
gerekend tot de noodzakelijke bestaanskosten waarvoor
bijzondere bijstand kan worden verleend. Zowel bij de
bijzondere bijstand voor scholing als voor kinderopvang
is geen drempelbedrag van toepassing. Hiermee worden
mogelijke belemmeringen in de
Abw voor een activerende aanpak weggenomen.
In het kader van het heronderzoek verdient het de
voorkeur in een zo vroeg mogelijk stadium te
inventariseren op welke termijn de betrokken vrouw aan
wie de arbeidsverplichting wordt opgelegd beschikbaar
kan zijn voor de arbeidsmarkt, c.q. uit kan stromen door
het aanvaarden van betaald werk. Ook kan in dit
heronderzoek worden nagegaan welke activiteiten op het
gebied van scholing, opleiding en werkervaring nodig
zijn en welke activiteiten reeds kunnen worden
ondernomen om de kans op betaald werk te vergroten.
Hierover kan zo nodig contact worden opgenomen met de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
blz. 99 - Het vergroten van de mogelijkheden om de aan de
bijstand te verbinden verplichtingen in verband met de
arbeidsinschakeling af te stemmen op de individuele
omstandigheden
Ook ten aanzien van de verplichtingen dient naar
maatwerk te worden gestreefd. Het is mogelijk dat een
bijstandsgerechtigde vrouw vanwege de zorg voor jonge
kinderen slechts voor een beperkt aantal uren
beschikbaar is voor werk of scholing. De aan de bijstand
te verbinden verplichtingen dienen daarop dan te worden
afgestemd. Uiteraard dient hierbij een afweging plaats
te vinden of, gezien de mate van beschikbaarheid, een
reëel aanbod van werk of scholing mogelijk is.
In de uitvoeringspraktijk dient dus een zwaarder accent
te worden gelegd op een meer individueel gerichte,
actieve begeleiding naar de arbeidsmarkt van vrouwen in
de bijstand, teneinde hun perspectief op beëindiging van
de bijstandsafhankelijkheid te vergroten. Het verdient
in dit verband aanbeveling dat het opstellen van
individuele actieplannen gericht op de planmatige
toegeleiding naar de arbeidsmarkt ook ten aanzien van
(her)intredende vrouwen plaatsvindt. Wanneer uit het
heronderzoek blijkt dat daartoe redenen aanwezig zijn,
kan betrokkene worden opgeroepen voor een gesprek voor
het opstellen van zo'n actieplan, waarin afspraken
worden opgenomen over de instrumenten die, toegesneden
op de individuele mogelijkheden en tekortkomingen,
moeten worden ingezet om de kansen op een succesvolle
arbeidsbemiddeling te vergroten. Met een dergelijke
invulling van het heronderzoek, waar mogelijk gevolgd
door het opstellen van een concreet actieplan, kan
maatwerk worden geleverd, waardoor de kans op uitstroom
uit de bijstand wordt vergroot.
De Emancipatieraad heeft in zijn advies "Vrouwen in de
bijstand" (november 1990) naar aanleiding van het
voorontwerp van wet enkele concrete voorstellen gedaan
ter verbetering van de positie van vrouwen met een
bijstandsuitkering:
a. Allereerst stelt de Emancipatieraad voor inkomsten
van het hebben van een onderhuurder of kostganger
volledig vrij te laten. Dit zou vrouwen die langdurig op
bijstand aangewezen zijn en geen mogelijkheid hebben tot
arbeidsdeelname een mogelijkheid tot bijverdienen geven.
Momenteel worden de op de bijstand in mindering te
brengen inkomsten bij het hebben van één kostganger
gesteld op ƒ274,36 per kalendermaand; het eventuele
meerdere blijft vrij.
Overname van het voorstel van de Raad zou naar de
opvatting van de regering op gespannen voet staan met
het complementariteitsbeginsel en het
minimumbehoeftekarakter van de
Abw. Ook zou een vreemde verhouding ontstaan ten
opzichte van de woningdelersregeling, doordat dan met
het (woon)kostenvoordeel dat bij een zakelijke
verhouding als kostgangerschap optreedt geen rekening
meer zou worden gehouden, terwijl er met dit voordeel
bij een niet-zakelijke verhouding (woningdeling) wél
rekening wordt gehouden.
b. De herinrichting dient naar de mening van de
Emancipatieraad te worden aangegrepen om in de
Abw globale verplichtingen
voor gemeenten op te nemen tot
het voeren van een emancipatiebeleid. Burgers zouden
zich op die rechtsplicht van de gemeente kunnen
beroepen. Bij dit emancipatiebeleid zou het met name
moeten gaan om verplichte inspanningen van de gemeenten
gericht op vrouwen in de bijstand.
Het voorstel komt erop neer dat aan de Abw een
emancipatiedoelstelling en emancipatie-instrumenten
zouden worden toegevoegd. De regering voorziet dat
hierdoor een ongewenste vermenging zou optreden van
bijstands- en emancipatiebeleid. Hierbij moet worden
bedacht dat het emancipatiebeleid een veel ruimere
doelgroep heeft dan de categorie
blz. 100
bijstandsvrouwen.
Er zijn in de voorgestelde
nieuwe Abw algemene
inspanningsverplichtingen voor gemeenten opgenomen,
zowel ter bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden alsook op
het punt van de voorlichting. Deze bepalingen geven de
gemeenten uiteraard ook tot taak een actief
voorlichtings- en uitstroombeleid voor vrouwen in de
bijstand te voeren. Het wordt niet zinvol geacht
specifieke bepalingen aangaande vrouwen toe te voegen.
c. Voor deelname aan activiteiten in het kader van
artikel 36
WWV geldt de voorwaarde dat men ten minste voor een
derde van de normale arbeidstijd is ingeschreven bij het
arbeidsbureau. De Emancipatieraad stelt dat dit vereiste
voor veel bijstandsvrouwen met kinderen een belemmering
is om aan deze activiteiten deel te nemen en zich zo
tijdig voor te bereiden op (her)intreding op de
arbeidsmarkt. Ook dringt de Raad erop aan een deel van
de artikel-36-activiteiten taakstellend aan te wenden
voor bijstandsvrouwen.
De artikel-36-voorzieningen zijn gericht op directe
bevordering van de arbeidsinpassing en hebben werklozen
als doelgroep; dit betreft niet alleen personen die een
werkloosheidsuitkering ontvangen, maar ook andere
uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden.
Laatstgenoemde groepen moeten dan wel blijk hebben
gegeven dat zij daadwerkelijk een band met het
arbeidsleven wensen. Bij de wijziging van artikel 36
WWV is als norm daarvoor inschrijving bij het
arbeidsbureau voor ten minste een derde van de normale
arbeidsduur ingevoerd. Loslaten van deze norm zonder
meer zou betekenen dat het instrument van artikel 36
WWV zijn plaats in het kader van de
werkloosheidsbestrijding verliest. Dit is naar mijn
mening een ongewenste ontwikkeling. Inmiddels is in het
kader van de sociale vernieuwing de situatie ontstaan
dat de middelen in het kader van artikel 36
WWV kunnen worden ingezet voor alternatieve
aanwendingen binnen het socialevernieuwingsbeleid.
Hierdoor wordt niet alleen de plaats van het instrument
in het kader van de werkloosheidsbestrijding bewaard,
maar komt dat instrument ook voor een bredere doelgroep
beschikbaar.
Wat betreft de door de Raad voorgestelde taakstelling
inzake de aanwending van artikel 36
WWV voor activiteiten voor bijstandsvrouwen merk ik
op dat het opleggen van een taakstelling aan de
gemeenten niet past binnen de
decentralisatiedoelstelling die ingevolge het advies van
de Commissie Vermindering en Vereenvoudiging van
Overheidsregelingen (Kamerstukken II 1983-1984, 12 931,
nr. 39) destijds aan de doelstellingen van de wijziging
van artikel 36 zijn toegevoegd. Dit geldt nog sterker nu
deze voorziening onderdeel uitmaakt van de brede
geldstroom in het kader van de sociale vernieuwing. Met
artikel 36
WWV dienen de gemeenten te kunnen beschikken over
een instrument waarmee zij soepel kunnen inspelen op de
omstandigheden ter plaatse. Dit verdraagt zich niet met
het centraal opleggen van een taakstelling als door de
Emancipatieraad bepleit.
7.3. Informatievoorziening
Een
effectieve uitvoering van de
Abw vereist een toereikende informatievoorziening.
Evenals de bestaande wet leidt ook
de nu voorgestelde wet in
de uitvoeringspraktijk tot diverse informatierelaties.
Uitwisseling van informatie is aan de orde tussen Rijk
en gemeenten, tussen gemeenten
en andere instanties, tussen gemeenten onderling en
tussen de gemeente en de belanghebbende burger. Op deze
informatierelaties wordt hierna ingegaan. De
uitwisseling van informatie die uitsluitend een intern
karakter heeft, zowel binnen de rijksoverheid als binnen
het gemeentelijk apparaat, blijft hier buiten
beschouwing.
blz. 101 De informatie-uitwisseling tussen Rijk en gemeenten
strekt zich in principe uit tot alle aspecten van het
bijstandsbeleid: ook met betrekking tot onderdelen van de wet die een bepaalde
verantwoordelijkheid in handen van burgemeester en
wethouders leggen, zoals ten aanzien van de bijzondere
bijstand het geval is, kan een overdracht van relevante
informatie naar het rijksniveau niet worden gemist. Een
regelmatige informatiestroom tussen de gemeenten en de
rijksoverheid is een onmisbare schakel tussen beleid en
uitvoering. Beleidsbeslissingen op landelijk niveau
kunnen slechts op verantwoorde wijze worden genomen als
voldoende informatie over de uitvoeringspraktijk
beschikbaar is. Voor deze informatiestroom zijn de
rijksconsulenten sociale zekerheid een belangrijk
kanaal. Enerzijds dragen zij naast hun toezichthoudende
taken zorg voor de overdracht van het landelijke beleid
naar de gemeenten en treden tevens op als raadgever
indien een gemeente zich met een bepaalde beleidsvraag
geconfronteerd ziet. Anderzijds geven zij signalen uit
gemeentelijke kring door naar het centrale rijksniveau.
De nagestreefde versterking van het decentrale karakter
van de Abw brengt geen principiële verandering in de
informatieve schakelfunctie van de rijksconsulenten.
Maar het belang van de informatie-uitwisseling via de
rijksconsulenten ten aanzien van decentrale taken
groeit. De decentralisatie van de bijzondere bijstand
betekent dat gemeenten niet langer hun uitgaven voor
bijzondere bijstand bij het Rijk declareren; daarmee
komen de declaratiegegevens als bron van informatie te
vervallen. Aangezien het nodig zal blijven om op
landelijk niveau over gegevens te beschikken aangaande
aard en omvang van de bijzondere bijstandverlening,
zullen andere wegen moeten worden gevonden om de
benodigde informatie te verkrijgen. De rijksconsulenten
zullen daarbij een centrale rol dienen te vervullen;
bovendien zal het, ook na decentralisatie, nodig blijven
dat gemeenten ten behoeve van de landelijke statistiek
gegevens blijven leveren.
Eén en ander behoeft voor de gemeenten niet tot een
extra belasting te leiden indien de informatievraag van
de rijksoverheid zich beperkt tot kerngegevens. Veelal
zullen de betreffende gegevens ook voor de gemeenten
zelf relevant zijn en nog aan betekenis winnen naarmate
een gemeente binnen de mogelijkheden die de Abw daartoe
biedt een eigen beleid ontwikkelt. Bovendien maakt
geautomatiseerde dataverwerking het aggregeren van
gegevens eenvoudiger.
De verstrekking van inlichtingen door burgemeester en
wethouders aan de rijksconsulent is geregeld in het
voorgestelde artikel 139 [130],
tweede lid, dat niet wezenlijk afwijkt van het bestaande
artikel 81b, derde lid. Ook wat betreft de
verstrekking van statistische gegevens door de gemeente
(artikel 135 [133]) is
aangesloten bij de huidige praktijk, waaromtrent thans
nadere regelgeving is opgenomen in het Bvvu.
De verstrekking van gegevens door gemeenten in het
kader van de financiële vergoeding van bijstandslasten
ondergaat in het kader van de herinrichtingsvoorstellen
geen wezenlijke wijziging. Op de aspecten vergoeding en
verantwoording van bijstandsuitgaven werd in deze
memorie reeds ingegaan in paragraaf 5.9.
Een bijzonder aspect van informatievoorziening dat nog
nader aandacht verdient, betreft de evaluatie van de
uitvoering van de nieuwe Abw.
De thans voorgestelde herziening van de bijstandswet mag
in diverse opzichten ingrijpend worden genoemd. Dit is
op zich reeds een voldoende rechtvaardiging om gedurende
de eerste periode na invoering van
de nieuwe wet de toepassing
daarvan in de praktijk nauwlettend te volgen door het
instellen van een evaluatieonderzoek op landelijke
schaal. Dit zal in de beginperiode extra eisen stellen
aan de aanlevering van informatie door de
gemeenten waarop het
evaluatieonderzoek zich richt. Uit het onderzoek zal
kunnen blijken of de met de herinrichting blz. 102 beoogde doelstellingen inderdaad worden gerealiseerd.
Ten aanzien van de decentralisatie van de bijzondere
bijstand zal twee jaar na de invoering een evaluatie
plaatsvinden.
Een belangrijk deel van de informatievoorziening betreft
de contacten tussen de gemeente
en derden, met name instanties zoals de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie, de
gemeentelijke kredietbank, bedrijfsverenigingen, de
Belastingdienst, de
vreemdelingendienst en dergelijke. Veelal hebben deze
contacten betrekking op de verzameling en verificatie
van cliëntgegevens en op verificatie van de naleving van
aan de bijstand verbonden verplichtingen. De bepalingen
die de inlichtingenverstrekking en gegevensuitwisseling
betreffen, zijn in dit
wetsvoorstel samengebracht in
hoofdstuk IX, paragraaf 2.
De daar voorgestelde artikelen 127 tot en met 135 [121-133]
komen overeen met het bepaalde in het voorstel van Wet
invoering sociaal-fiscaal nummer gemeenten (Kamerstukken
I 1991-1992, 22 148, nr. 229).
Wat betreft de relatie met de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie legt
het wetsvoorstel de
gemeente een inspanningsverplichting op die is gericht
op de totstandkoming van structurele samenwerking. Deze
samenwerking zal zich mede dienen uit te strekken tot de
wederzijdse informatie-uitwisseling, zoals reeds werd
betoogd in paragraaf 5.7 van deze
memorie. De specifieke verplichtingen voor de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie die
dit wetsvoorstel in artikel
128 [122], eerste lid,
onderdeel d, en in artikel 134 [128]
bevat, leiden ten opzichte van hetgeen thans reeds is
geregeld, respectievelijk in ander verband reeds werd
voorgesteld, niet tot een verzwaring van
informatietaken.
Diverse bepalingen leiden, hoewel ze geen specifieke
informatieverplichting inhouden, niettemin tot een
gerichte uitwisseling van inlichtingen met andere
instanties. Dit betreft onder andere de
artikelen 14
(Arbeidsvoorzieningsorganisatie en
Jeugdwerkgarantieorganisatie), 15
(gemeentelijke kredietbank), 17
en 18 (uitvoerende instanties
van voorliggende voorzieningen), 32 [31]
(inrichtingen) en 81 [75]
(bedrijfsvereniging).
Informatieve contacten tussen
gemeenten onderling zijn aan de orde in geval van
bijstandsaanvragen buiten de woonplaats (doorzending van
de aanvraag), onduidelijkheid over iemands vaste woon-
of verblijfplaats of wanneer een bijstandsgerechtigde
naar een andere gemeente verhuist, dan wel in een andere
gemeente in een inrichting wordt opgenomen. Ten aanzien
van deze uitvoeringsaspecten is in de artikelen 72 tot
en met 74 [63--] een
vereenvoudigde regeling voorgesteld. Uit het
eerdergenoemde evaluatieonderzoek zal kunnen blijken of,
mede uit een oogpunt van informatie-uitwisseling, deze
regeling voldoet.
Fundamenteel voor het proces van bijstandverlening is de
informatie-uitwisseling tussen de
gemeente als uitvoerder van de
Abw en degene die bijstand
aanvraagt of ontvangt. Een juiste uitvoering van
de wet staat of valt met de
volledigheid en betrouwbaarheid van de door de cliënt
verstrekte gegevens. Artikel 76 [65+69]
verplicht de belanghebbende tot het op eigen initiatief
verstrekken van alle relevante gegevens, mede door het
maandelijks inleveren van een inlichtingenformulier. De
artikelen 92 [86], derde lid,
en 122 [115] bevatten
aanvullende informatieverplichtingen van de cliënt,
respectievelijk ten aanzien van de terugvordering van
bijstand en het verrichten van onbetaalde werkzaamheden.
Het naleven van deze verplichtingen is mede in het
belang van betrokkene zelf. De in artikel 129 [123]
opgenomen verplichting tot geheimhouding vormt een
waarborg tegen aantasting van diens privacy. Vrees voor
aantasting van de persoonlijke levenssfeer behoeft geen
reden te zijn voor enige terughoudendheid van de
belanghebbende in de verstrekking van inlichtingen aan
de uitvoerende ambtenaar.
blz. 103 Op
de noodzaak van een adequate voorlichting door
burgemeester en wethouders aangaande de verlening van
bijstand werd reeds ingegaan in paragraaf 5.8.
7.4. Dereguleringsaspecten
Het wetsvoorstel is
getoetst aan de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met
regelgeving. In dit verband kan worden verwezen naar het
als bijlage bijgevoegde advies van de Commissie voor de
toetsing van wetgevingsprojecten, alsmede het
bijbehorend regeringsstandpunt (bijlagen 5 en 6). In
aanvulling hierop en op hetgeen elders in deze memorie
aan de orde is gesteld, wordt aangaande het
dereguleringsaspect nog het volgende opgemerkt.
Op de doelstellingen van het wetsvoorstel is uitvoerig
ingegaan in hoofdstuk 4 van deze
memorie; vereenvoudiging van regelgeving en versterking
van het decentrale aspect maken deel uit van deze
doelstellingen. In paragraaf 4.2.2
is aangegeven op welke onderdelen vereenvoudiging wordt
voorgesteld. De bijlagen 1 en 2 brengen de samenhang met
overige wetsvoorstellen en met de bestaande regelgeving
op het terrein van de bijstandverlening in beeld. Zoals
blijkt uit onderdeel D van bijlage 2, blijft het nodig
op enkele onderdelen te voorzien in delegatie van
regelgeving. In vergelijking tot de bestaande
regelgeving is evenwel in sterkere mate gekozen voor
normstelling in het wetsvoorstel zelf en is de mate
waarin sprake is van gedelegeerde regelgeving
aanzienlijk teruggebracht. Verwacht wordt dat de keuze
voor normstelling bij wet mede zal bijdragen tot een
(voortgezet) terughoudend beleid aangaande circulaires.
De noodzaak van toezicht op de uitvoering van de
Abw blijft aanwezig; wel
wordt, zoals is uiteengezet in
paragraaf 5.8.2 van deze memorie, bij de uitoefening
van toezicht van rijkswege naar terughoudendheid
gestreefd waar dit mogelijk is.
De uitvoering van de Abw gaat, gezien de omvang van het
beroep op de regeling en de noodzaak de bijstand steeds
nauwkeurig af te stemmen op de omstandigheden in het
individuele geval, ontegenzeglijk met de nodige
bestuurlijke lasten gepaard, met name voor de
gemeenten. Verschillende
adviesorganen, in het bijzonder de Commissie voor de
toetsing van wetgevingsprojecten en de Raad voor de
gemeentefinanciën, hebben erop gewezen dat de
doelstellingen van de herinrichtingsoperatie naar hun
mening de bestuurlijke lasten voor de gemeenten zullen
verzwaren. Dit wordt vooral een gevolg geacht van het -
overigens door deze adviesorganen onderschreven - doel
zowel de maatwerkbenadering als de bevordering van de
uitstroom uit de bijstand te intensiveren.
Niet ontkend kan worden dat het streven om op beide
genoemde punten de effectiviteit van de Abw te vergroten
slechts kan slagen door gerichte inspanningen door de
gemeenten; ook op het vlak van de voorlichting aan
bijstandsgerechtigden en de inschakeling van
voorliggende voorzieningen worden inspanningen van
gemeenten verwacht. Hoewel het hier niet om nieuwe taken
gaat, doch om een beoogde effectievere uitvoering van
opdrachten die de bestaande wet reeds stelt, kan op deze
punten, indien men ze afzonderlijk beschouwt, inderdaad
van een verzwaring van bestuurlijke lasten worden
gesproken. In het kader van de per 1 augustus 1991
gerealiseerde decentralisatie van de bijzondere bijstand
is, mede om te bevorderen dat bij de verlening van
bijstand maatwerk wordt geleverd, een extra bedrag van
ƒ100 mln aan het gemeentefonds toegevoegd. Tegenover
genoemde verzwaring staat een aanmerkelijke vermindering
en betere systematisering van de regelgeving, hetgeen
als zodanig een verlichting van de gemeentelijke
uitvoeringslast betekent. Bovendien mag worden verwacht
dat gemeentelijke blz. 104 inspanningen tot bevordering van de zelfstandige
bestaansvoorziening ertoe zullen leiden dat meer mensen
uit de Abw gaan stromen, waardoor de noodzaak tot
overheidsoptreden in kwantitatief opzicht vermindert.
Voorts kan erop worden gewezen dat het aantal
bijstandsgerechtigden zich momenteel op een duidelijk
lager niveau bevindt dan in de jaren tachtig.
Eén en ander rechtvaardigt de conclusie dat over het
geheel genomen de herinrichting van de ABW structureel
niet tot een aanmerkelijke verzwaring van bestuurlijke
lasten zal leiden. Het is, evenals thans, primair een
gemeentelijke verantwoordelijkheid om af te wegen welke
middelen in het uitvoeringsproces moeten worden ingezet
- en hoe dit zo doelmatig mogelijk kan geschieden - om
een verantwoorde uitvoering van de Abw mogelijk te
maken. In de eerste fase na de inwerkingtreding zal
sprake zijn van extra werkzaamheden die verband houden
met het invoeringsproces. Hieraan zal in het kader van
de Invoeringswet aandacht
worden geschonken.
Het wetsvoorstel leidt niet tot de instelling van
nieuwe bestuursinstrumenten, noch tot de vorming van
nieuwe organen.
Met de vereenvoudiging en betere systematisering van de
regelgeving die met de herinrichtingsoperatie wordt
beoogd, wordt mede een bijdrage geleverd aan een betere
handhaafbaarheid van de gestelde regels. Overzichtelijke
regelgeving met een duidelijke normstelling is immers
beter handhaafbaar. Van de in paragraaf
5.8.2 van deze memorie beschreven aanpassing in de
werkwijze van het toezicht wordt een, waar mogelijk nog
versterkte, bijdrage aan de wetshandhaving verwacht.
Een bijzonder belang voor de handhaafbaarheid komt de
instrumenten toe die aan de uitvoerende instanties op
het terrein van de sociale zekerheid in handen zijn of
worden gegeven om een uitvoering van de regelgeving in
overeenstemming met de bedoeling van de wetgever
mogelijk te maken. Hierbij kan gewezen worden op de
ontwikkeling van het sociaal-fiscaal nummer, waardoor
een efficiënte en structurele gegevensvergelijking en
-uitwisseling tussen betrokken instanties geschapen
wordt. Voorstellen tot versterking van de aandacht voor
het handhavingsaspect in de uitvoeringspraktijk zijn op
10 juli 1991 in brieven voorgelegd aan de
VNG, gelijktijdig met
soortgelijke brieven aan de Sociale Verzekeringsraad en
het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening
(Kamerstukken II 1990-1991, 17 050, nr. 139). In de nota
"Aspecten van rechtshandhaving op het gebied van de
sociale zekerheid (Kamerstukken II 1991-1992, 22 457)
zijn voorstellen ontwikkeld om de verantwoordelijkheden
van de justitiële instanties en van de uitvoerende
instanties zo duidelijk mogelijk vorm te geven en zo
goed mogelijk op elkaar af te stemmen.
Eén en ander neemt niet weg dat de regelgeving in het
kader van de bijstandverlening, juist gezien de functie
van de Abw als laatste
voorziening en gelet ook op het complementaire karakter,
nooit geheel vrij kan zijn van aspecten die de
handhaving bemoeilijken.
Er is geen aanleiding voor de verwachting dat de
nieuwe Abw tot een
zwaardere belasting van het justitiële apparaat zal
leiden dan bij de bestaande wet het geval is. Overigens
wordt voor dit aspect verwezen naar
paragraaf 5.10, die handelt over de
rechtsbescherming.
7.5. Overgangsbepalingen en wijziging
van andere regelingen
De
herinrichting van de ABW maakt een regeling van
overgangsrecht noodzakelijk. Dit zal worden geregeld in
een afzonderlijke Invoeringswet.
Beoogd wordt de herziene ABW in werking te doen treden
per 1 juli blz. 105 1993, onder gelijktijdige intrekking van de bestaande
wet. Degenen die op de dag voor de inwerkingtreding
reeds een bijstandsuitkering ontvangen, worden dus
geconfronteerd met de overgang van de oude naar
de nieuwe wet. Het
uitgangspunt is dat deze overgang voor de betrokken
bijstandsgerechtigden met zo min mogelijk complicaties
dient te verlopen. De aard van de
herinrichtingsvoorstellen maakt dit mogelijk, met name
omdat deze voorstellen, in vergelijking tot de bestaande
regelgeving en reeds in ander verband voorgestelde
wijzigingen, specifieke uitzonderingen daargelaten, niet
leiden tot een aanpassing van de uitkeringsniveaus,
terwijl de nieuwe bepalingen goeddeels neerkomen op een
codificatie van bestaand beleid. Dit betekent dat het
niet nodig is al degenen die op de dag vóór de
inwerkingtreding reeds bijstand ontvangen (de zogenaamde
lopende gevallen), op of kort na de ingangsdatum een
nieuwe aanvraag te laten indienen. De nieuwe wet
continueert in principe de rechten die op grond van de
oude wet zijn ontstaan, zolang de omstandigheden van de
betrokkenen zich niet wijzigen. Op de ingangsdatum zal
er ten aanzien van de lopende gevallen dus geen
discontinuïteit in de verlening van bijstand optreden.
Aangezien de nieuwe wet diverse bepalingen bevat die
afwijken van de bestaande, zal binnen het tijdsbestek
van een aantal maanden na invoering van de nieuwe wet
een nieuwe beoordeling door burgemeester en wethouders
moeten plaatsvinden van degenen die op de dag voor de
inwerkingtreding reeds een bijstandsuitkering ontvingen.
Daarbij zal moeten worden bezien in hoeverre de nieuwe
regels in het individuele geval tot aanpassingen dienen
te leiden, niet alleen wat het rechtenaspect betreft,
maar evenzeer aan de kant van de verplichtingen. Naar
verwachting zal dit in het gros der gevallen niet tot
ingrijpende aanpassingen van de uitkering behoeven te
leiden. In de Invoeringswet zal de systematiek van deze
herbeoordeling worden geregeld, evenals de termijn
waarbinnen de herbeoordeling dient plaats te vinden en
het tijdstip waarop ten aanzien van de lopende gevallen
de rechtsgevolgen van de nieuwe wet zullen ingaan. Voor
de nieuwe gevallen (degenen die bijstand aanvragen na de
datum van inwerkingtreding van de nieuwe wet) zal deze
meteen toepassing vinden.
Zoals eerder werd vermeld, leidt invoering van de
nieuwe Abw slechts in een
beperkt aantal gevallen rechtstreeks tot een lager
uitkeringsniveau. Dit effect kan zich voordoen in enkele
specifieke situaties die de bestaande wet overlaat aan
de beoordeling door burgemeester en wethouders, maar
waarvoor de nieuwe wet
voorziet in een regeling. In enkele gevallen is als
codificatie van de in de loop der jaren ontstane
jurisprudentie hiervoor gekozen. Indien een
gemeente voor dergelijke
gevallen tot nu toe een eigen beleid voert dat tot een
ruimere bijstandverlening leidt dan de codificatie in de
nieuwe Abw voorschrijft, treedt een inkomensteruggang
op. Als voorbeeld kan het zogenaamde co-ouderschap
worden genoemd, waarvoor de bestaande regelgeving,
anders dan dit wetsvoorstel,
geen bepaling bevat. In gemeenten die bij co-ouderschap
in ruimere mate bijstand verlenen dan de vaste
jurisprudentielijn aangeeft, zal het op die
jurisprudentie berustende artikel in dit wetsvoorstel
voor de betrokkenen tot een lagere bijstandsuitkering
leiden. In de Invoeringswet
zal voor dit soort gevallen worden voorzien in een
tijdelijke overbruggingsuitkering.
In de Invoeringswet zullen ook de wijzigingen in andere
wetten worden geregeld
waartoe de herinrichting van de ABW leidt. In verband
met de wijzigingen die optreden in algemene maatregelen
van bestuur zal een invoeringsbesluit worden getroffen.
De nieuwe Abw, de Invoeringswet en het
invoeringsbesluit zullen gelijktijdig in werking treden.
In overeenstemming met het Bestuursakkoord dat in 1990
tussen het Rijk en de VNG is
gesloten, zal een invoeringstermijn van drie maanden
worden aangehouden.
blz. 106
Artikelsgewijze toelichting
In deze artikelsgewijze toelichting is in hoofdzaak
aandacht besteed aan de wijzigingen die optreden ten
opzichte van de bestaande regelgeving. Waar hiertoe
echter, uit een oogpunt van volledigheid en
begrijpelijkheid, aanleiding bestond, zijn ook artikelen
of artikelleden die overeenkomen met bestaande
bepalingen van een korte toelichting voorzien,
aansluitend bij de betreffende oorspronkelijke
toelichting.
Artikel 1,
onderdeel e
Het begrip inrichting is momenteel in het kader van de
bijstandverlening niet duidelijk omlijnd. Het is van
belang met het oog op enkele bijzondere bepalingen die
de wet bevat ten aanzien
van personen die in een inrichting verblijven, waarvan
artikel 31 [30] betreffende de
hoogte van de bijstand het belangrijkst is. In de
jurisprudentie wordt aangaande de vraag of al dan niet
van een inrichting sprake is, zowel de doelstelling als
het feitelijk functioneren van de betreffende
organisatie in ogenschouw genomen. Beide elementen maken
deel uit van de gegeven begripsomschrijving. De
feitelijke werkzaamheden kunnen onder meer blijken uit
het door de instelling aangeboden voorzieningenpakket.
Bij de uitvoering van deze wet
zal vooral moeten worden beoordeeld of de inrichting
voorziet in kost en inwoning van de betrokkene.
Aangezien dit in de meeste inrichtingen, zoals
bijvoorbeeld verzorgingstehuizen, verpleeghuizen en
opvangtehuizen, het geval is, is de verlening van
bijstand aan personen in inrichtingen slechts in een
beperkt aantal gevallen aan de orde.
Artikel 3
Naar strekking komt dit artikel overeen met het huidige
artikel 5a. Als gevolg van de inpassing in de
nieuwe wettelijke context en door zijn vorm als
begripsomschrijving verschilt het voorgestelde eerste
lid in redactioneel opzicht van het bestaande artikel 5a.
Enig beleidsinhoudelijk verschil is niet beoogd. Het
voorgestelde artikel brengt derhalve geen wijziging in
de bestaande beleidsafstemming op dit punt met, onder
meer, de AOW en de
Toeslagenwet.
Van duurzaam gescheiden levende echtgenoten (eerste
lid) is sprake indien het een door beide betrokkenen of
één van hen gewilde verbreking van de echtelijke
samenleving betreft, waardoor ieder afzonderlijk zijn
eigen leven leidt als ware hij niet met de ander gehuwd
en deze toestand door ten minste één van hen als
bestendig is bedoeld. Ook een door geen van beide
echtgenoten gewilde toestand die voor de voortzetting
van de echtelijke samenleving een daadwerkelijk beletsel
vormt en waarvan redelijkerwijs niet valt te verwachten
dat deze zich binnen afzienbare tijd zodanig zal
wijzigen dat de echtelijke samenleving kan worden
hervat, kan worden aangemerkt als een situatie van
duurzaam gescheiden leven. Dit doet zich bijvoorbeeld
voor wanneer de echtgenoot voor langere tijd in een
psychiatrische inrichting is opgenomen en geen positieve
wijziging in diens geestestoestand is te verwachten.
In overeenstemming met de bestaande wet strekt het
tweede lid ertoe het beginsel van de gezinsbijstand, dat
zijn uitwerking krijgt in artikel
13, tweede lid, mede van toepassing te doen zijn op
ongehuwd samenwonenden. Destijds is toegelicht dat er
aanleiding is ongehuwd samenwonenden op gelijke wijze te
behandelen als gehuwden indien hun feitelijke
omstandigheden niet verschillen van die van gehuwden.
Vast dient dan te staan dat de ongehuwd samenwonenden
duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren. De
omschrijving van het begrip gezamenlijke blz. 107 huishouding in het derde lid vindt zijn oorsprong in een
amendement-Linschoten/Kraaijeveld-Wouters, dat bij
gelegenheid van de behandeling in de Tweede Kamer van de
wetsvoorstellen in het kader van de stelselherziening
sociale zekerheid werd aanvaard. Of inderdaad in het
concrete geval sprake is van het voeren van een duurzame
gezamenlijke huishouding staat ter beoordeling aan
burgemeester en wethouders. Bij die beoordeling worden
de objectieve feitelijkheden in ogenschouw genomen.
Alleen indien feitelijke omstandigheden aannemelijk
maken dat de betrokkenen een gezamenlijke
verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening dragen,
bijvoorbeeld blijkend uit een financiële verstrengeling
waardoor zij in economisch opzicht als een eenheid
kunnen worden beschouwd, is het gerechtvaardigd bij de
bijstandverlening van het bestaan van een gezamenlijke
huishouding uit te gaan. Niet afgegaan kan worden op het
door gedragingen van de betrokkenen naar buiten toe
eventueel opgeroepen beeld van het bestaan van een
affectieve relatie.
Zoals in het tweede lid is aangegeven, dient de
gezamenlijke huishouding een duurzaam karakter te
hebben. In sommige gevallen kan bij de samenwonenden
onzekerheid bestaan over de vraag of hun relatie
duurzaam van aard zal blijken te zijn. Hiermee kan
rekening worden gehouden indien de samenwoning in een
pril stadium verkeert. In dergelijke gevallen kan de
gedragslijn worden aangehouden dat een
kennismakingsperiode wordt toegestaan van drie maanden,
gedurende welke tijd de betrokkenen nog niet als gehuwd
worden aangemerkt, zodat de eventuele middelen en
behoeften van de partner voorlopig buiten beschouwing
blijven. Tenzij het tegendeel blijkt, zal na afloop van
deze periode worden aangenomen dat betrokkenen een
gezamenlijke huishouding voeren. Tijdens de
kennismakingsperiode is de woningdelersaftrek van
toepassing. Er kan aanleiding zijn in een bepaald geval
de kennismakingsperiode vast te stellen op een kortere
of langere termijn, doch in beginsel niet langer dan zes
maanden, aangezien de geschetste gedragslijn het
centrale uitgangspunt van gelijke behandeling van
ongehuwd samenwonenden en gehuwden niet in gevaar mag
brengen.
Niet onder de werking van dit artikel vallen personen
met uitsluitend één of meer kostgangers of
kamerhuurders, alsmede woongroepen bestaande uit meer
dan twee personen die samenwonen zonder één of meer
gezamenlijke huishoudingen of gezinnen te vormen. Indien
niet aannemelijk is dat iemand een gezamenlijke
huishouding met een ander voert, doch vaststaat dat
betrokkene op niet-commerciële basis de woning deelt met
één of meer anderen, zal doorgaans sprake zijn van
woningdeling; ook bloedverwanten in de eerste of tweede
graad als bedoeld in het tweede lid worden als
woningdelers aangemerkt. In deze gevallen dient
uitvoering te worden gegeven aan de artikelen 34 [33]
en 35 [34].
De delegatiebepaling in het vierde lid is reeds
opgenomen in het huidige artikel 5a, vijfde lid,
alsmede in onder meer de AOW, de Toeslagenwet en de
Ioaw. Indien de noodzaak van
nadere regelgeving zich voordoet, is het gewenst dat
alle wettelijke regelingen waarin het begrip
gezamenlijke huishouding een rol speelt daartoe de
mogelijkheid bieden.
Artikel 4
Onderdeel b
Alleen de persoon die als alleenstaande de volledige
zorg voor één of meer tot zijn last komende kinderen
heeft, wordt in dit
wetsvoorstel aangemerkt als alleenstaande ouder. De
reden hiervoor is dat slechts ten aanzien van de persoon
die feitelijk optreedt als hoofd van een eenoudergezin
er aanleiding is de specifieke bepalingen in
deze wet betreffende
alleenstaande ouders, zoals de uitkeringsnorm van 90% en
de gunstiger regeling voor de vrijlating van
arbeidsinkomsten, toe te passen. Indien de zorg voor de
kinderen wordt gedeeld met een blz. 108 ander, zoals het geval is bij vormen van co-ouderschap,
zal betrokkene in de regel niet als een alleenstaande
ouder kunnen worden aangemerkt. In dit soort situaties
is het derde lid van artikel 30 [29+30]
van toepassing.
Onderdelen c, d
en e
In onderdeel c zijn de personen aangeduid die tot
het gezin worden gerekend. Onder gehuwden zijn,
overeenkomstig artikel 3, mede
begrepen ongehuwd samenwonenden. Het beginsel dat de
bijstand aan personen die een gezin vormen, wordt
verleend als gezinsbijstand (in de bestaande wet
geregeld in artikel 5), is in
dit wetsvoorstel neergelegd
in artikel 13, tweede lid.
Onderdeel d bevat een algemene omschrijving van
het begrip "kind". Onder kind wordt mede het
geadopteerde kind begrepen. Pleegkinderen worden niet
als kind aangemerkt; zij worden niet gerekend tot het
gezin in de zin van de Abw.
Ook in de jurisprudentie is als uitgangspunt verankerd
dat pleegkinderen niet in de gezinsbijstand zijn
begrepen; het is gebruikelijk dat het pleeggezin voor
dit kind een vergoeding ontvangt. Is niettemin ten
behoeve van een pleegkind bijstand noodzakelijk, dan
wordt dit kind als zelfstandig subject aangemerkt.
Wat betreft het ten laste komende kind wordt een
leeftijdsgrens van 18 jaar gehanteerd. Hiermee wordt
aangesloten bij het ook in andere
regelingen op het terrein van de sociale zekerheid
bestaande uitgangspunt dat kinderen vanaf 18 jaar
doorgaans als economisch zelfstandig kunnen worden
beschouwd. De vraag of sprake is van een ten laste
komend kind, waarvoor als criterium is gegeven dat de
ouder of ouders daarvoor aanspraak op
kinderbijslag kunnen maken, is
met name ten aanzien van de alleenstaande ouder van
belang.
Immers, of aanspraak kan worden gemaakt op de
bijstandsnorm voor een
alleenstaande ouder is afhankelijk van de vraag of de
belanghebbende de volledige zorg heeft voor één of meer
tot zijn last komende kinderen. De ongehuwde die
uitsluitend één of meer kinderen in de
leeftijdscategorie van 18 tot 21 jaar heeft (kinderen
dus die niet als tot zijn last komend worden
aangemerkt), wordt als een alleenstaande beschouwd.
Indien bedoelde kinderen evenwel nog tot het huishouden
van deze alleenstaande behoren, kan betrokkene aanspraak
maken op een toeslag als bedoeld in artikel 40 [-].
Anders dan thans in het Bln wordt niet meer gesproken
van "het in het gezinsverband levende" kind, teneinde
duidelijker tot uiting te brengen dat het kind tot 18
jaar dat niet thuis verblijft of woont en waarvoor niet
op andere wijze in het bestaan wordt voorzien, tot het
gezin wordt gerekend zolang het feitelijk ten laste van
zijn ouders komt. Een kind dat weliswaar financieel ten
laste van de ouders komt, doch dat in het buitenland
woonachtig is, kan niet worden aangemerkt als een ten
laste komend kind in de zin van de Abw, aangezien de
werkingssfeer van deze wet
zich niet uitstrekt tot degenen die buiten Nederland
woonachtig zijn.
Artikel 5
Eerste lid
Onderdeel a
De personen tot wie de
bijstandswet zich richt, worden in de huidige
regelgeving met uiteenlopende termen aangeduid. Dit
vloeit voort uit het feit dat de betrokkenen in
verschillende fasen van het proces dat tot een uitkering
kan leiden niet steeds dezelfde hoedanigheid hebben: de
wet richt zich immers zowel tot aanvragers als
ontvangers van bijstand, tot rechthebbenden evenals tot
personen van wie het recht nog niet vaststaat. De
personenkring van de ABW is bovendien zo ruim dat er
naast werkloze werknemers ook bijvoorbeeld
zelfstandigen, schoolverlaters en gepensioneerden toe
behoren. Een verdere complicerende factor is dat de
bijstand zowel betrekking kan hebben op individuele
personen als op gezinnen. Teneinde niettemin zoveel
mogelijk consistentie in de terminologie te brengen,
wordt hier, in aansluiting bij de
voorgestelde Algemene
wet bestuursrecht, het begrip blz. 109 belanghebbende geïntroduceerd. In het geval van gehuwden
zijn beide echtgenoten belanghebbende; beiden hebben
immers een rechtstreeks belang bij een besluit van
burgemeester en wethouders inzake de verlening van
bijstand. Het kan hierbij zowel gaan om een nog te nemen
besluit als om een reeds genomen besluit.
Afgezien van echtgenoten hebben overige leden van het
gezin, die mede begrepen zijn in de gezinsbijstand, geen
zelfstandig opeisbaar recht op een deel van die
bijstand. In die zin hebben zij geen rechtstreeks, doch
een indirect, belang bij het besluit van burgemeester en
wethouders en als zodanig zijn zij dus niet aan te
merken als belanghebbende.
Onderdeel b
De omschrijving van het begrip zelfstandige komt ten
dele overeen met artikel 1, eerste lid, onderdeel a,
van het Bijstandsbesluit zelfstandigen. Aan de definitie
is toegevoegd dat de zelfstandige zijn bedrijf of beroep
hier te lande rechtmatig dient uit te oefenen. Dit
vereiste is reeds opgenomen in artikel 2 respectievelijk
artikel 4, onderdeel d, van genoemd besluit.
Verder is in aansluiting bij de
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz)
bepaald dat de belanghebbende dient te voldoen aan het
urencriterium dat in de Wet op de inkomstenbelasting
wordt gehanteerd voor het verkrijgen van de zogenaamde
zelfstandigenaftrek.
Indien de belanghebbende niet aan dit criterium
voldoet, kan aan hem niet in de hoedanigheid van
zelfstandige bijstand worden verleend. In deze situatie
kan slechts bijstand worden verleend vanuit het
uitgangspunt dat betrokkene voor de voorziening in het
bestaan is aangewezen op het verrichten van arbeid in
dienstbetrekking; er zal sprake moeten zijn van een
reële beschikbaarstelling voor arbeidsinschakeling en de
daarop betrekking hebbende verplichtingen uit
hoofdstuk VIII zijn dan op
betrokkene van toepassing.
Verder zijn de voorwaarden aangegeven waaraan de
zelfstandige moet voldoen indien hij alleen of samen met
derden het bedrijf of beroep uitoefent. Dit betreft
bijvoorbeeld een samenwerkingsverband zoals een
vennootschap onder firma of een rechtspersoon zoals een
besloten vennootschap. Evenals in het bestaande
Bijstandsbesluit zelfstandigen het geval is, zal in het
te treffen Besluit
bijstandverlening zelfstandigen nader op de wijze
van bijstandverlening in dergelijke situaties worden
ingegaan.
De begripsomschrijving heeft mede betrekking op de
beginnende zelfstandige, dat wil zeggen degene die uit
hoofde van volledige of gedeeltelijke werkloosheid een
uitkering ontvangt en die vanuit deze uitkeringssituatie
een bedrijf of zelfstandig beroep begint.
Tweede en derde lid
Voor schoolverlaters van 18 tot 21 jaar bestaat
gedurende een halfjaar na beëindiging van het onderwijs
of de beroepsopleiding geen recht op bijstand, zoals is
bepaald in artikel 10 [9],
eerste lid, onderdeel g. Ook de bestaande Rww
kent een dergelijke wachttijd. Voor werkloze
schoolverlaters van 18 tot 21 jaar kan gedurende een
halfjaar na beëindiging van het onderwijs aanspraak
worden gemaakt op kinderbijslag.
Voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar wordt de
bijstand gedurende die periode afgestemd op het niveau
van de budgetten voor levensonderhoud van de
Wet op de studiefinanciering (WSF).
Om als schoolverlater te worden aangemerkt, dient men
onderwijs of een beroepsopleiding te hebben beëindigd op
grond waarvan aanspraak bestond op
studiefinanciering op basis van hoofdstuk II van de
WSF of op kinderbijslag. De wachttijd van een
halfjaar is in de omschrijving van het begrip
schoolverlater geïncorporeerd. Derhalve wordt iemand
alleen als schoolverlater in de zin van
deze wet aangemerkt zolang
een halfjaar niet is verstreken na beëindiging van het
onderwijs of de beroepsopleiding. blz. 110 Het tijdstip waarop het halve jaar ingaat, wordt
verschillend bepaald al naargelang de schoolverlater
jonger of ouder dan 21 jaar is (derde lid). Voor
schoolverlaters jonger dan 21 jaar is aansluiting
noodzakelijk bij de regeling in het kader van de
kinderbijslag ten aanzien van werkloze schoolverlaters
van 18 tot 21 jaar, waarbij uitgegaan wordt van een
kwartaalsystematiek. Voor schoolverlaters van 21 jaar of
ouder is het begin van het halve jaar bepaald op de
eerste dag van de maand na beëindiging van het
onderwijs. Aldus wordt een naadloze aansluiting bereikt
met de WSF.
Vierde tot en met zesde lid
Eenzelfde benadering als voor de schoolverlater wordt,
zoals thans ook reeds het geval is, gevolgd voor degene
die zich in Nederland vestigt of naar Nederland is
teruggekeerd. Deze persoon wordt in het vierde lid
gelijkgesteld met een schoolverlater. Voor personen van
21 jaar of ouder wordt tevens de voorwaarde gesteld dat
recent in het buitenland onderwijs is gevolgd. Met de
term "onderwijs of beroepsopleiding van overeenkomstige
aard" wordt beoogd aan te geven dat het in het
buitenland gevolgde onderwijs in karakter overeen dient
te komen met het onderwijs waarbij aanspraak op
WSF [lees: studiefinanciering,
red.] of kinderbijslag
kan bestaan. Dit houdt in dat het een in het betreffende
land erkende vorm van onderwijs dient te betreffen.
Voorts dient het onderwijs voor ten minste negentien uur
per week te zijn gevolgd. Dit zijn immers criteria die
gelden voor toekenning van studiefinanciering of
kinderbijslag.
De betrokkene dient aan te tonen of, en zo ja, wanneer
recentelijk gevolgd onderwijs is beëindigd. Indien de
beëindiging van het onderwijs niet afdoende door
betrokkene kan worden aangetoond, dienen burgemeester en
wethouders uit te gaan van de dag waarop dat onderwijs
aantoonbaar niet meer gevolgd kan zijn. In het algemeen
zal dit de dag van vestiging in of terugkeer naar
Nederland zijn.
In het vijfde lid is bepaald dat betrokkene alleen voor
een nieuwe periode van een halfjaar in aanmerking komt
wanneer een nieuwe scholingsperiode ten minste twee jaar
heeft geduurd.
Bij het volgen van een tweede scholing of opleiding
gedurende een periode korter dan twee jaar wordt het
niet reëel geacht betrokkene bij beëindiging daarvan
opnieuw als schoolverlater aan te merken. Het volgen van
een nieuwe opleiding schort echter wel de wachttijd op,
zodat degene die schoolverlater is geweest bij
beëindiging van een nieuwe, kortdurende opleiding
bijstand ontvangt naar de norm voor een schoolverlater,
voor zover bij de aanvang van de voorgaande
opleidingsperiode de termijn van een halfjaar nog niet
was verstreken. Als betrokkene niet afdoende aan kan
tonen dat de nieuwe opleiding korter dan 24 maanden
duurde, geldt opnieuw een volledige termijn van een
halfjaar. Het voorgaande geldt in beginsel evenzeer voor
de schoolverlater die in het buitenland een opleiding
gaat volgen en voor degene die op grond van het vierde
lid als schoolverlater wordt aangemerkt en nadien een
scholing of opleiding heeft gevolgd.
Voorzien is dat de precieze vaststelling van het begin
van de termijn van een halfjaar bij ministeriële
regeling geschiedt (zesde lid). Een vergelijkbare
delegatiebepaling maakt reeds deel uit van de huidige
Rww.
Artikel 6
Onderdelen a en b
Een duidelijke afbakening tussen bijstand ter
voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten
en bijstand in bijzondere noodzakelijke kosten van het
bestaan kan niet worden gemist. Zowel om de inhoud van
het recht op bijstand te verduidelijken alsook ter
omlijning van de beleidsmatige en financiële
verantwoordelijkheden van centrale overheid en
gemeenten, is de onderscheiding
van beide vormen van bijstand van belang. Op de
principiële aspecten van deze blz. 111 onderscheiding is reeds ingegaan in het
algemeen deel van deze memorie.
De voorgestelde begripsomschrijvingen nemen, anders dan
het Bln en het Bld, niet de aard van de kosten als
vertrekpunt voor de afbakening, maar sluiten aan bij de
wijze van bijstandverlening: de bijstand die wordt
verleend overeenkomstig de landelijk genormeerde
bedragen ter voorziening in de algemeen noodzakelijke
bestaanskosten wordt aangemerkt als algemene bijstand.
Deze bijstand wordt geacht toereikend te zijn ter
voorziening in de algemeen voorkomende noodzakelijke
kosten van het bestaan, dat wil zeggen in de
bestaanskosten die kunnen worden gerekend tot het op
minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Doen
zich evenwel in de individuele situatie bijzondere
omstandigheden voor en leiden deze tot extra
noodzakelijke bestaanskosten waardoor de algemene
normuitkering naar het oordeel van burgemeester en
wethouders in die concrete situatie niet toereikend is,
dan kan er aanleiding zijn tot het verlenen van
bijzondere bijstand. Ook degenen die geen algemene
bijstand ontvangen, kunnen indien hun inkomen
onvoldoende draagkracht biedt, voor bijzondere bijstand
in aanmerking komen.
Onderdeel c
In verband met het uitgangspunt dat de
Abw in het stelsel van
bestaansvoorzieningen de plaats inneemt van de laatste
voorziening, speelt het begrip voorliggende voorziening
een bepalende rol. In de bestaande regelgeving is dit
begrip evenwel niet nader omschreven. De hier
voorgestelde begripsomschrijving brengt tot uitdrukking
dat elke andere bestaansvoorziening voor de Abw, als
sluitstukvoorziening, het karakter heeft van een
voorliggende voorziening, die met voorrang op de Abw
dient te worden toegepast. De bijstandverlening is
complementair ten opzichte van voorliggende
voorzieningen. Indien zich in het bereik of de werking
van een voorliggende voorziening wijzigingen voordoen,
dient de Abw daarbij aan te sluiten. De gegeven
begripsomschrijving laat dit toe.
Tot de voorliggende voorzieningen worden in de eerste
plaats gerekend alle mogelijke prestaties op grond van
publiekrechtelijke regelingen, dan wel op grond van
privaatrechtelijke regelingen, zoals een overeenkomst
met een werkgever. Het gaat hierbij dus om regelingen
waaraan rechten kunnen worden ontleend. Indien de
mogelijkheid bestaat om van een charitatieve instelling
een gift te verkrijgen, kan derhalve niet van een
voorliggende voorziening worden gesproken. Dit neemt
uiteraard niet weg dat giften die, gezien hun bestemming
en hoogte, uit een oogpunt van bijstandverlening niet
buiten beschouwing kunnen blijven, als middelen worden
aangemerkt (artikel 46 [44]).
Wettelijke aanspraken op onderhoud of vruchtgenot hebben
voor de toepassing van de Abw weliswaar een voorliggend
karakter, zodat er bij de verlening van bijstand
rekening mee dient te worden gehouden; het gaat hierbij
echter om aanspraken in het kader van het familierecht,
zodat niet van een voorliggende voorziening in
eigenlijke zin kan worden gesproken.
In de tweede plaats wordt ook de voorziening waarop
anders dan door middel van wettelijke aanspraken door de
belanghebbende een beroep kan worden gedaan, aangemerkt
als voorliggende voorziening. Concreet kan hierbij onder
meer worden gedacht aan kredietverlening door een
gemeentelijke kredietbank. Reeds
in het kader van de bestaande wet is het uitgangspunt
gehanteerd dat de ABW, op grond waarvan ook leningen
kunnen worden verstrekt, het functioneren van de normale
kredietvoorzieningen niet dient te doorkruisen.
Het begrip voorliggende voorziening vertoont
belangrijke raakvlakken met het middelenbegrip, dat in
artikel 44 [42] is omschreven,
doch is niet identiek daaraan.
blz. 112
Artikel 7 [-], tweede lid
In bepaalde situaties kan er aanleiding zijn de
bijstandsnorm, waarmee
doorgaans reeds in de woonkosten kan worden voorzien, te
verhogen met een woonkostentoeslag (artikel 39 [-]).
Deze toeslagmogelijkheid vergt een nauwgezette
omschrijving van het begrip woonkosten, zowel voor wat
betreft huurwoningen als eigen woningen. Voor beide
categorieën woningen is het van belang een zo goed
mogelijke aansluiting met de individuele huursubsidie te
bereiken.
De voorgestelde omschrijving van het begrip woonkosten
is dan ook afgestemd op de Wet individuele huursubsidie
en komt ten dele overeen met artikel 1, eerste lid,
onderdeel g, van het Bln. Verschilpunt met de in
het Bln gegeven omschrijving is de toevoeging in het
tweede lid, onderdeel b, onder 1º, dat bij de
eigen woning de verschuldigde hypotheekrente betrekking
dient te hebben op de aankoop of verbetering van de
woning en dat de ontvangen rijkspremie voor de aankoop
van de woning in mindering dient te worden gebracht. Dit
komt overeen met de bestaande praktijk.
De aflossing van de hypotheekschuld wordt niet tot de
woonkosten gerekend; indien dit wel het geval zou zijn,
zou bijstand worden verleend ten behoeve van
vermogensopbouw. Met de in aanmerking te nemen
hypotheekrente wordt gedoeld op de hypotheek die verband
houdt met de aankoop van de woning of waarmee de
belanghebbende de woning heeft verbeterd.
Het dient immers te gaan om woonkosten die
vergelijkbaar zijn met een huurwoning van dezelfde
kwaliteit; indien een deel van de hypotheekrente
betrekking heeft op bezwaring van de woning in verband
met een consumptieve besteding, kan daarmee geen
rekening worden gehouden, om te voorkomen dat de
eigenaar voor eenzelfde kwaliteit woning een hogere
tegemoetkoming ontvangt dan een huurder die op
individuele huursubsidie is aangewezen.
Met de ontvangen rijkspremie wordt gedoeld op de premie
die de belanghebbende zelf ontvangt. Is de premie
gecedeerd aan de geldgever, dan is het maandelijks
verschuldigde bedrag aan hypotheekrente daaraan
aangepast en dient van dat bedrag te worden uitgegaan.
Tot de woonkosten van de eigen woning wordt mede
gerekend het eigenaarsdeel in de zakelijke lasten. Dit
betreft in elk geval de onroerendgoedbelasting,
baatbelasting in verband met getroffen publieke
voorzieningen, straat- en grondbelasting, polder- en
waterschapsrechten, het erfpachtcanon en de verzekering
van het onroerend goed tegen brand- en stormschade. Het
vast te stellen bedrag voor groot onderhoud dient ter
reservering voor de feitelijke onderhoudskosten. Dit is,
in vergelijking tot het Bln, in het tweede lid,
onderdeel b, onder 3º, verduidelijkt. Het gaat
hierbij om kosten van groot onderhoud die noodzakelijk
zijn om de woning in dezelfde staat te houden, niet om
kosten in verband met achterstallig onderhoud of
verbetering van de woning.
Een derde verschilpunt met de bestaande
begripsomschrijving uit het Bln betreft de toevoeging in
het tweede lid van onderdeel b, onder 4º, dat bij
een eigen woning ook als woonkosten worden aangemerkt
overige kosten waarmee, indien sprake zou zijn geweest
van een huurwoning, bij de huursubsidie rekening zou
zijn gehouden. Het betreft hier de kosten van
collectieve voorzieningen, waarmee met name de eigenaar
van een koopflat kan worden geconfronteerd.
Artikel 8 [7]
Het eerste lid correspondeert met het huidige
artikel 1. Het is de
kernbepaling inzake het recht op bijstand. In
overeenstemming met de herziene
Grondwet (artikel
20, derde lid) wordt gesproken van een recht blz. 113 op bijstand van overheidswege. Het recht op bijstand van
iedere burger impliceert de plicht van de overheid in
voorkomende gevallen bijstand te verlenen.
Deze plicht rust op de schouders van burgemeester en
wethouders, aan wie de uitvoering van
deze wet in medebewind is
opgedragen.
Het recht op bijstand vindt zijn begrenzing in het
begrip "de noodzakelijke kosten van het bestaan". De
eindverantwoordelijkheid die de overheid op zich neemt
voor de voorziening in het bestaan van haar onderdanen
in het geval alle andere bestaansmogelijkheden
tekortschieten, kan niet verder strekken dan het
voorzien in het noodzakelijke. Omgekeerd zou het recht
op bijstand worden aangetast indien de
bijstandswet minder dan
hetgeen noodzakelijk is, zou verstrekken. Echter, in
gevallen waar de belanghebbende op enigerlei wijze is
tekortgeschoten in zijn besef van verantwoordelijkheid
voor de voorziening in het bestaan kan het
gerechtvaardigd zijn minder bijstand te verstrekken dan
in het algemeen noodzakelijk wordt geacht.
Welke kosten van het bestaan als noodzakelijk dienen te
worden aangemerkt, is in belangrijke mate afhankelijk
van de omstandigheden en mogelijkheden van persoon en
gezin. Een volledige objectivering van het centrale
begrip noodzakelijke kosten van het bestaan is dan ook
niet mogelijk. De uitvoerende verantwoordelijkheid van
burgemeester en wethouders brengt mee dat dit college in
voorkomende gevallen beoordeelt of bepaalde kosten,
gelet op het specifieke geval, al dan niet als
noodzakelijk zijn aan te merken. Niet de belanghebbende
zelf, doch de gemeentelijke overheid oordeelt dus over
de noodzaak van bepaalde kosten.
Evenals in de bestaande ABW is geregeld dat ook
bijstand kan worden verleend wanneer er een gebrek aan
middelen dreigt, zonder dat dit gebrek reeds feitelijk
is ingetreden. Dit biedt de mogelijkheid van een zeker
preventief optreden. Te denken valt aan bijstand in de
vorm van bedrijfskapitaal ten behoeve van een
zelfstandig ondernemer voor wie, hoewel hij over een
levensvatbaar bedrijf beschikt, de situatie dreigt te
ontstaan dat hij zich met zijn bedrijf niet langer zelf
het noodzakelijke kan verschaffen.
Tot de middelen worden, zoals blijkt uit het
voorgestelde artikel 44 [42],
alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend
waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of
redelijkerwijs kan beschikken. Dit laatste houdt in dat
bij de toepassing van artikel 8
ook de middelen waarover de betrokkene binnen afzienbare
tijd zal kunnen beschikken en aanspraken op middelen die
hij redelijkerwijs kan effectueren, in aanmerking dienen
te worden genomen. Artikel 24,
onderdeel a, biedt de mogelijkheid om indien
redelijkerwijs kan worden aangenomen dat op korte
termijn voldoende middelen voor de betreffende periode
beschikbaar komen, aan de bijstand de vorm van een
geldlening of borgtocht te geven. Is er met het ter
beschikking komen van de middelen of het effectueren van
de aanspraken nog enige tijd gemoeid en ontbreekt het de
belanghebbende in de tussentijd effectief aan voldoende
middelen, dan kan de verlening van bijstand om niet op
zijn plaats zijn, zo nodig gevolgd door terugbetaling
zodra de bedoelde middelen ter beschikking komen.
Het voorgestelde eerste lid geeft het hoofdbeginsel
inzake het recht op bijstand. In de overige artikelen
van hoofdstuk II wordt nader
gespecificeerd wie tot de kring van rechthebbenden
behoren, wie van het recht op bijstand zijn uitgesloten
en aan welke personen, hoewel ze niet tot de kring van
rechthebbenden behoren, niettemin bijstand kan worden
verleend; tevens wordt in dit hoofdstuk nader inhoud
gegeven aan het beginsel dat de bijstand wordt afgestemd
op de omstandigheden en aan het niet beschikken over de
middelen ter voorziening in de noodzakelijke
bestaanskosten.
blz. 114 Het tweede lid komt overeen met het bestaande artikel 1,
derde lid. Het recht op bijstand van vreemdelingen is
gekoppeld aan het op de Vreemdelingenwet berustende
vergunningenstelsel met betrekking tot de regeling van
het recht op verblijf.
Wat betreft EG-onderdanen die als begunstigd
EG-onderdaan zijn te beschouwen, vloeit het
verblijfsrecht rechtstreeks voort uit het
gemeenschapsrecht. Een begunstigd EG-onderdaan heeft
niet steeds op grond van het gemeenschapsrecht recht op
bijstand; onder omstandigheden kunnen begunstigde
EG-onderdanen worden gerekend tot de personen als
bedoeld in het tweede lid, ook indien niet uitdrukkelijk
uit een verblijfsdocument blijkt dat het de betrokkene
op grond van artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet is
toegestaan in Nederland te verblijven. In het kader van
de uitvoering van de Abw
dienen burgemeester en wethouders echter na te gaan of
het verblijfsrecht bijstandverlening toelaat. De
gemeente is in het algemeen niet
in staat dit zelfstandig te beoordelen. In de praktijk
zal het verblijfsrecht voor de toepassing van de Abw
daarom moeten worden geverifieerd met behulp van het
verblijfsdocument, al dan niet in combinatie met het
vragen van informatie aan de vreemdelingendienst. Op
deze wijze wordt het rechtstreeks uit het EG-recht
voortvloeiende verblijfsrecht bij de uitvoering van de
Abw volledig gerespecteerd.
Ten aanzien van de vreemdeling aan wie het niet is
toegestaan in Nederland te verblijven, doch wiens
verblijf alhier wordt gedoogd, kan bijstand worden
verleend op grond van artikel 12.
Artikel 9 [8]
In dit artikel is de kern van enkele bepalingen uit het
huidige Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bz) opgenomen.
Het betreft artikel 16
(opgenomen in het voorgestelde eerste lid),
artikel 4, onderdeel b,
en artikel 25 [26], eerste lid
(opgenomen in het derde lid, aanhef en onderdeel a),
en artikel 26 [27] (opgenomen
in het derde lid, onderdeel b). Aangezien deze
artikelen uit genoemd besluit bepalend zijn voor het
recht op bijstand van zelfstandigen, verdient opneming
in de wet de voorkeur. Het
blijft evenwel noodzakelijk nadere regels te stellen.
Zelfstandigen nemen immers, aangezien zij door middel
van een eigen bedrijf of zelfstandig beroep in het
levensonderhoud voorzien, een bijzondere positie in. Dit
vergt op diverse onderdelen een specifieke benadering,
die niet zou passen in het algemene kader van de wet
zelf. De betreffende nadere regelgeving zal worden
opgenomen in een nieuw te treffen
Besluit bijstandverlening zelfstandigen. Op de keuze
voor handhaving van een afzonderlijk besluit voor
zelfstandigen is reeds ingegaan in het
algemeen deel van deze memorie.
Eerste lid
De uitkeringsduur van bijstand voor levensonderhoud aan
zelfstandigen is in het algemeen beperkt tot maximaal
twaalf maanden. Een langere uitkeringsperiode zou gaan
in de richting van een inkomensgarantie, hetgeen in
strijd is met het uitgangspunt dat, tenzij het ouderen
betreft, alleen een uitkering kan worden verleend bij
tijdelijke inkomensproblemen.
Verlenging van genoemde termijn met ten hoogste twee
jaar is alleen mogelijk als de noodzaak voortkomt uit
externe omstandigheden van tijdelijke aard. Verlenging
is dus niet mogelijk indien de oorzaken van de
bijstandsbehoefte in de wijze van bedrijfsvoering zijn
gelegen.
Tweede lid
Dit biedt de mogelijkheid bijstand te verlenen aan
uitkeringsgerechtigden die een bedrijf of zelfstandig
beroep gaan uitoefenen. De doelgroep van dit lid wordt
gevormd door werklozen met een blz. 115 werkloosheidsuitkering of een uitkering, anders dan als
zelfstandige, op grond van de
Abw. Ook de echtgenoot van een werkloze
uitkeringsgerechtigde kan, met name in geval van
rolwisseling, tot de doelgroep behoren.
Voorts worden tot de doelgroep gerekend degenen die een
gedeeltelijke werkloosheidsuitkering ontvangen in
combinatie met een uitkering op grond van de
Algemene Arbeidsongeschiktheidswet [AAW, red.]
of de Wet op de
arbeidsongeschiktheidsverzekering vanwege
gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. Ook een
wachtgelduitkering voor overheidspersoneel kan worden
aangemerkt als een werkloosheidsuitkering in de zin van
dit lid. Niet als beginnende zelfstandige kan worden
aangemerkt de persoon voor wie een functie in
dienstbetrekking beschikbaar is, dan wel die nog in
dienstbetrekking werkzaam is.
Het derde lid voorziet in de mogelijkheid van
bijstandverlening aan de zelfstandige met een
niet-levensvatbaar bedrijf. Allereerst betreft dit de
oudere zelfstandige wiens inkomen duurzaam ontoereikend
is. In die situatie is het, gezien ook de leeftijd,
veelal niet mogelijk dat betrokkene door vergroting van
zijn inspanningen het bedrijfsresultaat verbetert.
Regelmatig zal in dergelijke gevallen sprake zijn van
een achteropgeraakte bedrijfsvoering, waardoor aan het
vereiste van levensvatbaarheid op den duur niet kan
worden voldaan. Beëindiging van het bedrijf en
omschakeling naar een andere functie is dan in het
algemeen geen reëel alternatief.
In overige gevallen van een niet-levensvatbaar bedrijf
of zelfstandig beroep kan de bijstand slechts worden
afgestemd op het als zelfstandige uitoefenen van het
bedrijf of beroep wanneer aan de bijstand de
verplichting wordt verbonden dat het bedrijf of beroep
zo spoedig mogelijk zal worden beëindigd (onderdeel b).
In bepaalde situaties, bijvoorbeeld wanneer de oogst nog
moet worden binnengehaald of nog aan
leveringsverplichtingen moet worden voldaan, kan van de
zelfstandige niet worden verlangd dat het bedrijf of
beroep onmiddellijk wordt beëindigd. Ook kan daarmee
enige tijd gemoeid zijn om te voorkomen dat het bedrijf
of beroep onder duidelijk ongunstige condities van de
hand moet worden gedaan. Verder kan de zelfstandige
zodanig door liquidatiewerkzaamheden in beslag worden
genomen dat het voorshands fysiek onmogelijk is
daarnaast arbeid in loondienst te verrichten. Derhalve
is voor bijstandverlening aan beëindigende zelfstandigen
een termijn van ten hoogste twaalf maanden gesteld.
Het vierde lid regelt de wijze van bijstandverlening
indien in verband met ziekte of gebreken een
AAW-uitkering is aangevraagd. Een langere periode
van bijstandverlening dan de termijn van twaalf maanden
kan dan nodig zijn, omdat het recht op een AAW-uitkering
eerst na een periode van één jaar kan worden
vastgesteld. Na eventuele beëindiging van de
activiteiten als zelfstandige wordt betrokkene geacht te
zijn aangewezen op arbeid in dienstbetrekking. Het
vijfde lid markeert de kring van zelfstandigen die
aanspraak kunnen maken op bijstand ter voorziening in de
behoefte aan bedrijfskapitaal. In het
Besluit bijstandverlening
zelfstandigen, dat op grond van het zesde lid zal
worden getroffen, worden hieromtrent nadere regels
gesteld.
Artikel 10 [9]
Dit artikel geeft weer welke personen vanwege de
omstandigheid waarin ze verkeren van bijstandverlening
zijn uitgesloten. De huidige regelgeving bevat geen
systematische weergave van geldende uitsluitingsgronden.
In het voorgestelde artikel vindt een dergelijke
explicitering blz. 116 wel plaats; het merendeel van de uitsluitingen geldt
reeds op grond van de bestaande wet en de nadere
regelgeving.
Indien zich ten aanzien van één van de echtgenoten een
uitsluitingsgrond voordoet, zal de andere echtgenoot bij
de bepaling van de hoogte van de bijstand als
alleenstaande of alleenstaande ouder moeten worden
aangemerkt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer bij
een echtpaar de man is gedetineerd en derhalve
uitgesloten van het recht op bijstand. In dergelijke
gevallen is het voorgestelde artikel 33 [32]
van toepassing.
Eerste lid
Onderdelen a en b
Degenen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen, komen
niet in aanmerking voor bijstand. In de noodzakelijke
kosten van het bestaan van gedetineerden wordt voorzien
door het ministerie van Justitie.
Dit geldt zowel voor algemene als bijzondere
bestaanskosten. De financiële verantwoordelijkheid van
het ministerie van Justitie heeft mede betrekking op
perioden van weekendverlof. De
Raad van State heeft in een uitspraak bepaald dat de
kosten gepaard gaande met weekendverlof als uitvloeisel
van de detentie moeten worden beschouwd en op grond van
artikel 35,
Wetboek van Strafrecht ten laste komen van het
ministerie van Justitie en derhalve niet voor bijstand
in aanmerking komen (RvS, 10
oktober 1989, JABW 1990/10).
Degenen die hun militaire dienstplicht vervullen,
vallen onder de zorg van het ministerie van Defensie.
Zij zijn derhalve uitgesloten van het recht op bijstand.
Deze uitsluiting betreft zowel de algemene als de
bijzondere bijstand, aangezien genoemde zorg van het
ministerie van Defensie in principe alle noodzakelijke
bestaanskosten omvat. De zorg voor erkende
gewetensbezwaarden berust bij het
ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid.
Onderdeel c
Werkstaking of uitsluiting van het werk dient voor de
bijstandverlening een uitsluitingsgrond op te leveren,
aangezien het verlenen van bijstand aan degenen die
rechtstreeks of zijdelings betrokken zijn bij een
dergelijk arbeidsconflict zou neerkomen op een
ongewenste beïnvloeding door de overheid van dat
conflict. De uitsluitingsgrond geldt slechts voor zover
het gebrek aan middelen van die werkstaking of
uitsluiting van het werk het gevolg is. Deze nadere
precisering ten opzichte van de betreffende bepaling in
de Rww (artikel 5, eerste lid, onderdeel a) is
noodzakelijk geworden door overheveling van die bepaling
uit de Rww naar de wet. De
voorgestelde bepaling leidt ertoe dat iemand die
voorafgaand aan de staking of uitsluiting van het werk,
vanwege een deeltijdbaan aanvullende algemene bijstand
ontvangt of die reeds bijzondere bijstand ontvangt, in
geval van staking of uitsluiting van het werk deze
bijstand behoudt.
Onderdeel d en derde
lid
Als tijdelijk verblijf buiten Nederland wordt aangemerkt
een normale vakantieperiode in het buitenland van in
beginsel vier weken. Verblijft iemand zonder noodzaak
langer buiten Nederland, dan onttrekt hij zich aan een
juiste uitvoering van deze wet.
Dit sluit als regel zowel het verlenen van algemene
bijstand als van bijzondere bijstand uit. Het ligt niet
in de rede deze uitsluitingsgrond zonder meer toe te
passen indien de belanghebbende aannemelijk maakt dat
het verblijf in het buitenland noodzakelijk is voor de
zelfstandige voorziening in het bestaan. Van een
dergelijk noodzakelijk verblijf kan bijvoorbeeld sprake
zijn ten aanzien van de zelfstandig ondernemer die
bijstand ontvangt en die zich voor de uitoefening van
zijn bedrijf enige tijd in het buitenland dient te
begeven. In aansluiting bij de huidige
uitvoeringspraktijk kan ten aanzien van degenen die op
grond van artikel 120 [113],
vierde lid, zijn vrijgesteld van bepaalde verplichtingen
gericht op arbeidsinschakeling in voorkomende gevallen
een iets langer verblijf in het buitenland worden
toegestaan.
Het derde lid geeft, evenals thans artikel 2, derde
lid, van de Rww, de blz. 117 mogelijkheid om bij ministeriële regeling het begrip
"gebruikelijke vakantieduur" nader te omlijnen. Voor een
rechtsgelijke toepassing van de
Abw en de noodzakelijke afstemming daarbij op andere
socialezekerheidswetten is
handhaving van een dergelijke delegatiebepaling gewenst.
Onderdeel e
Personen jonger dan 18 jaar zijn in de gezinsbijstand
begrepen; hun noodzakelijke bestaanskosten worden
gerekend tot de bestaanskosten van de ouder of ouders,
die ten aanzien van hen onderhoudsplichtig zijn. Zij
kunnen derhalve bij de verlening van bijstand niet
worden aangemerkt als een zelfstandig rechtssubject.
Onderdeel f
De alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar kan als regel
worden geacht onafhankelijk van de ouders in het bestaan
te kunnen voorzien. Hij wordt niet aangemerkt als ten
laste komend kind in de zin van
artikel 4, onderdeel e. Indien hij
beschikbaar is voor inschakeling in de arbeid in een
dienstbetrekking van ten minste de helft van de algemeen
geldende volledige arbeidstijd per week of indien hij
als zelfstandige kan worden aangemerkt in de zin van
artikel 5, kan hij voor het
recht op bijstand worden aangemerkt als zelfstandig
subject. De voorwaarde dat de belanghebbende voor ten
minste de helft van de algemeen gebruikelijke
arbeidstijd per week beschikbaar is, vloeit voort uit de
gewenste afbakening ten opzichte van de
Algemene Kinderbijslagwet. Het
is niet de bedoeling dat recht op bijstand ontstaat voor
hen die meer dan de helft van de algemeen gebruikelijke
arbeidstijd per week onderwijs of een beroepsopleiding
volgen. Voor hen kan aanspraak gemaakt worden op
kinderbijslag. Tot 21 jaar
zijn de ouders nog onderhoudsplichtig.
Beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt dient eveneens als
voorwaarde te gelden voor gehuwden van 18, 19 of 20 jaar
die geen kinderen te verzorgen hebben. Toekenning aan
deze categorie van een zelfstandig recht op bijstand,
zonder het stellen van deze beschikbaarheidseis, zou te
veel afbreuk doen aan de eigen verantwoordelijkheid voor
de voorziening in het bestaan. Het wordt niet juist
geacht wanneer personen in deze leeftijdscategorie zich,
louter door als ongehuwden een gezamenlijke huishouding
te voeren of door te huwen, een recht op bijstand
verwerven dat aan de alleenstaande van die leeftijd in
dezelfde omstandigheden niet toekomt.
Onderdeel g
Het recht op bijstand van de schoolverlater van 18, 19
of 20 jaar (alleenstaanden en gehuwden zonder tot hun
last komende kinderen) gaat pas in zodra een halfjaar is
verstreken na beëindiging van het onderwijs. Deze
wachttijd is in de bestaande regelgeving opgenomen in
artikel 6 van de Rww en is in
dit wetsvoorstel geïncorporeerd in de omschrijving
van het begrip schoolverlater in
artikel 5. De genoemde schoolverlater is tijdens de
wachttijd nog aangewezen op de onderhoudsplicht van de
ouder of ouders. De kinderbijslag
voorziet hierin.
Indien de relatie tussen de ouders en een kind waarvoor
zij onderhoudsplichtig zijn ernstig is verstoord, ertoe
leidend dat het kind het ouderlijk huis in een
conflictsituatie verlaat, kan er aanleiding zijn van het
beginsel van de gezinsbijstand af te wijken.
Artikel 13, vierde lid, biedt
daartoe de mogelijkheid. In zo'n situatie zal met
gelijktijdige toepassing van
artikel 11 kunnen worden afgeweken van de
uitsluitingsgrond in het tweede lid.
Tweede lid
Geen recht op algemene bijstand bestaat voor degene die
een scholing of opleiding volgt als bedoeld in hoofdstuk
II van de
Wet op de studiefinanciering (WSF).
blz. 118 Aldus wordt voorkomen dat ongewenste effecten zouden
ontstaan op de begroting van het
ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Op grond
van de
WSF zijn bepaalde beperkingen gesteld aan het
verkrijgen van aanspraak op
studiefinanciering. Zo zijn bijvoorbeeld door middel
van de Harmonisatiewet (Stb. 1988, 334)
beperkingen gesteld aan de periode waarover voor het
volgen van onderwijs aanspraak op studiefinanciering
bestaan. Ingevolge dit artikellid is in dergelijke
situaties geen bijstand mogelijk om in de kosten van het
volgen van onderwijs - waaronder begrepen de kosten van
levensonderhoud - te voorzien. De verlening van bijstand
kan niet in de plaats treden van studiefinanciering.
Artikel 11
De plaats en functie van de Abw
als laatste voorziening in het stelsel van sociale
zekerheid brengt enerzijds mee dat
deze wet dient open te
staan voor een zeer ruime kring van rechthebbenden;
anderzijds betekent het dat aan de uitsluitingsgronden
die voor bepaalde personen gelden geen absoluut karakter
kan worden gegeven. In bijzondere gevallen dient,
wanneer zich daartoe zeer dringende redenen voordoen, de
mogelijkheid aanwezig te zijn om een persoon die geen
recht op bijstand heeft toch financieel bij te staan.
Het voorgestelde artikel geeft de bevoegdheid daartoe
aan burgemeester en wethouders.
Uitsluitend vanwege het feit dat het de belanghebbende
ontbreekt aan de noodzakelijke middelen om in het
bestaan te voorzien, kan nog niet worden gesproken van
zeer dringende redenen zoals in het artikel bedoeld.
Vast dient te staan dat sprake is van een acute
noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin
de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze
zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand
volstrekt onvermijdelijk is. Ook het antwoord op de
vraag of het niet verlenen van bijstand voor de
betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor
diens gezondheid, zal in de afweging een rol dienen te
spelen. Het uitzonderingskarakter van het artikel brengt
verder mee dat burgemeester en wethouders ernaar dienen
te streven de bijstandverlening van zo kort mogelijke
duur te laten zijn; de dringende redenen die tot het
verlenen van bijstand noodzaken, dienen zo spoedig
mogelijk te worden weggenomen.
Uit het voorgaande volgt reeds dat met het voorgestelde
artikel niet is beoogd een algemene ontsnappingsclausule
ten aanzien van de toepassing van uitsluitingsgronden te
bieden. Als zodanig toegepast zou het artikel de
uitsluitingsgronden immers goeddeels ontkrachten,
hetgeen niet juist te achten is.
Het artikel kan, met inachtneming van het voorgaande,
bijvoorbeeld worden toegepast op degene die vanwege een
werkstaking of uitsluiting van het werk geen recht op
bijstand heeft.
De bevoegdheid om ten aanzien van stakers
bijstandverlening in bijzondere situaties mogelijk te
maken, berust thans bij de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(artikel 5, tweede lid, Rww). Deze bevoegdheid
verschuift, binnen het kader van het voorgestelde
artikel, naar burgemeester en wethouders. Ook op de in
Nederland verblijvende vreemdeling aan wie noch op grond
van artikel 8 [7], tweede lid,
noch op grond van artikel 12
bijstand kan worden verleend, kan in extreme situaties
het artikel worden toegepast. Als een dergelijke extreme
situatie kan in elk geval worden beschouwd een situatie
waarin medische zorg nodig is vanwege een
levensbedreigende situatie en bij kans op ernstig letsel
of invaliditeit. In aanmerking nemend dat een opsomming
van concrete, acute noodsituaties het gevaar inhoudt dat
deze als normatief of limitatief wordt beschouwd, wordt
van het geven van verdere concrete voorbeelden afgezien.
Het ontbreken van noodzakelijke middelen van bestaan kan
ten aanzien van deze categorie vreemdelingen blz. 119 in het algemeen niet worden aangemerkt als een zeer
dringende reden die aanleiding geeft tot
bijstandverlening, aangezien de onrechtmatig in
Nederland verblijvende vreemdeling gehouden is te
vertrekken. Het regeringsstandpunt dienaangaande is dat
voorkomen moet worden dat het een vreemdeling, door het
verlenen van bijstand, door dezelfde overheid die hem
het recht op verder verblijf weigert, feitelijk en
financieel mogelijk wordt gemaakt illegaal in Nederland
te verblijven. De uitsluiting van het recht op bijstand
van onrechtmatig in Nederland verblijvende
vreemdelingen, die in de praktijk reeds gold, is per 1
juni 1991 geformaliseerd in artikel 84, vierde lid, van
de bestaande ABW.
Bij toepassing van artikel 11
kan zowel sprake zijn van de verlening van algemene
bijstand als van bijzondere bijstand. Indien wordt
afgeweken van een uitsluiting die de algemene bijstand
betreft, ligt het voor de hand dat de verleende bijstand
als algemene bijstand wordt aangemerkt; wordt afgeweken
van een uitsluiting van bijzondere bijstand, dan dient
de verleende bijstand te worden aangemerkt als
bijzondere bijstand.
Artikel 12
Dit artikel komt inhoudelijk overeen met het bestaande
artikel 84, eerste lid. Hoewel niet uitdrukkelijk
bepaald, betekent het eerste lid van
artikel 12 dat indien de
eenmaal afgegeven verklaring niet meer geldig is, niet
langer aan de voorwaarde uit het eerste lid wordt
voldaan.
Op grond van het derde lid kunnen nadere en zo nodig
afwijkende regels worden gesteld met betrekking tot de
bijstandverlening aan vreemdelingen die niet over een
geldige verblijfstitel beschikken, doch die wel met
instemming van het bevoegde gezag in Nederland
verblijven.
Dergelijke regels kunnen nodig zijn om ten aanzien van
bepaalde groepen gedoogde vreemdelingen te kunnen
bepalen dat de rechtsplicht van de Nederlandse overheid
tot het verlenen van bijstand zich mede tot hen
uitstrekt. Daarnaast kan zich in de toekomst een
situatie voordoen waarin het wenselijk is om, gelet op
de onzekerheid omtrent de duur van het verblijf in
Nederland, ten aanzien van bepaalde groepen gedoogde
vreemdelingen nadere afwijkende regels te stellen.
Hiertoe kan te meer aanleiding zijn wanneer zonder de
mogelijkheid van dergelijke afwijkende regels een
specifieke voorziening zou moeten worden gecreëerd.
Artikel 13
Eerste en tweede lid
Eén van de wezenskenmerken van de
Abw is de afstemming van de
bijstand op de feitelijke behoefte in het individuele
geval. In de bestaande regelgeving komt dit beginsel met
name naar voren in artikel 1, tweede lid, van de wet en
in artikel 2, tweede lid, van het Bln. Het thans
voorgestelde artikel 13 beoogt
in het eerste en tweede lid aan genoemd beginsel opnieuw
inhoud te geven door de afstemming op de individuele
omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin
uitdrukkelijk als opdracht aan burgemeester en
wethouders te formuleren en door de afstemming mede te
betrekken op de aan de bijstand verbonden
verplichtingen. Het betreft hier een opdracht van
algemene strekking; ten aanzien van een aantal
specifieke onderdelen in dit
wetsvoorstel waar een nadere aanduiding wenselijk
werd geacht, is deze algemene opdracht verbijzonderd.
Dit is bijvoorbeeld het geval in
artikel 14 aangaande de afstemming op verwijtbare
gedragingen, in artikel 79 [73],
tweede lid, aangaande de periode waarover de bijstand
wordt betaald en in artikel 114 [107]
aangaande het in het individuele geval niet opleggen van
verplichtingen. Waar dergelijke specifieke bepalingen
zijn gegeven, is daarmee ook de bevoegdheid van
burgemeester en wethouders bepaald om van een voor die
situatie gegeven algemeen wettelijk voorschrift af te
wijken. Het is evenwel onmogelijk en blz. 120 ongewenst, gezien de veelheid van - vaak onvoorzienbare
- situaties waarin deze wet
van toepassing is, voor elke denkbare situatie een
specifieke opdracht tot afstemming van de bijstand te
geven en de daarbij behorende bevoegdheden toe te delen.
Het algemene karakter van artikel
13 impliceert dat ook in dergelijke situaties
waarvoor geen specifieke afstemmingsbepaling is gegeven
burgemeester en wethouders bij de verlening van bijstand
met de hoedanigheden van het individuele geval rekening
dienen te houden en dat zij, binnen de kaders die
de wet stelt, daartoe
bevoegd zijn.
De afstemming van de bijstand als bedoeld in
artikel 13 heeft mede
betrekking op de toepassing van het
noodzakelijkheidscriterium uit artikel 8 [7],
eerste lid, bij de individuele gevalsbehandeling. De
uitvoerende verantwoordelijkheid van burgemeester en
wethouder houdt onder meer in dat dit college bij de
individuele gevalsbehandeling beoordeelt:
- of er sprake is van hogere of extra noodzakelijke
bestaanskosten, zodat er aanleiding is bijzondere
bijstand te verlenen;
- of bepaalde algemeen noodzakelijke bestaanskosten zich
wellicht in mindere mate of geheel niet voordoen, zodat
de algemene bijstand op een lager niveau kan worden
bepaald dan overeenkomt met de landelijke normen
aangegeven in hoofdstuk IV.
Overigens zal er buiten de in
hoofdstuk IV, afdeling 1, genoemde gevallen slechts
bij wijze van uitzondering aanleiding zijn om in verband
met het feit dat bepaalde kosten zich in mindere mate of
in het geheel niet voordoen de bijstand in afwijking van
dat hoofdstuk lager vast te stellen. Hierbij speelt een
rol dat de bijstandsnormen
een all-inkarakter hebben.
In aansluiting bij het bestaande
artikel 5 bepaalt het tweede lid dat bij de
verlening van bijstand aan de personen die een gezin
vormen afstemming van de bijstand plaatsvindt op de
gezinsomstandigheden. Op de betekenis van het beginsel
van de gezinsbijstand werd reeds in het algemeen deel
van deze memorie ingegaan (hoofdstuk 3).
Derde lid
De aanspraak op gezinsbijstand is een gemeenschappelijke
aanspraak van beide echtgenoten, die aan beiden
gezamenlijk toekomt. Dit is tot uiting gebracht in het
derde lid, dat inhoudelijk overeenkomt met het bestaande
artikel 5, vierde lid, eerste volzin. Het voorgestelde
artikel 71 [67], tweede lid,
bepaalt dat gezinsbijstand door de echtgenoten
gezamenlijk wordt aangevraagd; indien één van de
echtgenoten aanvraagt, dient duidelijk te zijn dat de
ander met de aanvraag instemt. In het voorgestelde
artikel 78 [72] is geregeld dat
de gezinsbijstand, voor zover het algemene bijstand
betreft, aan ieder van de echtgenoten voor de helft
wordt uitbetaald of, op hun gemeenschappelijk verzoek,
aan één van hen voor het geheel. Op deze wijze is in
het wetsvoorstel inhoud
gegeven aan een zekere mate van verzelfstandiging van
uitkeringsrechten, zoals reeds bij gelegenheid van de
stelselherziening per 1 januari 1987 met het oog op de
gelijke behandeling van mannen en vrouwen is
doorgevoerd.
Vierde lid
Dit lid biedt de mogelijkheid om in bijzondere
omstandigheden af te wijken van de in het tweede lid
gegeven regel dat bijstand in een gezinssituatie als
gezinsbijstand wordt verleend. Tot een dergelijke
afwijking kan er bijvoorbeeld aanleiding zijn indien de
relatie tussen gehuwden, hoewel ze nog niet duurzaam
gescheiden leven, dermate ernstig is verstoord dat het
niet verantwoord is nog langer met hun gezamenlijke
middelen rekening te houden; of indien zich tussen
ouders en kind een zodanig ernstige breuk in de relatie
voordoet dat het niet verantwoord is het kind nog langer
aan te merken als een gezinslid dat in de gezinsbijstand
is begrepen. Met name doet zich dit voor wanneer een
kind in een crisissituatie het ouderlijk huis verlaat en
terugkeer in het blz. 121 gezin niet verantwoord is. Dan kan het aangewezen zijn
het kind als afzonderlijk subject voor bijstand in
aanmerking te brengen.
De constatering door het bijstandverlenend orgaan dat
een kind feitelijk niet meer kan worden aangemerkt als
tot het gezin behorend, laat uiteraard de
onderhoudsverplichtingen van de ouder of ouders
onverlet.
Het bestaande artikel 8 van de ABW bepaalt dat het
beginsel van de gezinsbijstand buiten toepassing blijft
ten aanzien van de persoon die ter verpleging of
verzorging in een inrichting verblijft; achteraf kan dan
met toepassing van het bestaande artikel 56 verhaal
plaatsvinden op de gezinsmiddelen. Er is geen aanleiding
deze uitzonderingsbepaling uit genoemd artikel 8 en de
daaraan verbonden verhaalsactie te handhaven, nu na
beëindiging van de indirecte financiering met
bijstandsgelden van kosten van dienstverlening de te
verstrekken bijstand aan personen in inrichtingen
doorgaans uitsluitend een bedrag voor persoonlijke
uitgaven betreft.
Artikel 14
Er kunnen zich - naar hun aard en zwaarte verschillende
- gedragingen voordoen die aanleiding geven om bij wijze
van sanctie de bijstand lager vast te stellen (dat wil
zeggen gedeeltelijk te weigeren) of deze geheel te
weigeren. Onder het weigeren van bijstand wordt mede
verstaan het beëindigen van bijstand die reeds wordt
verleend. Het eerste lid bevat de meest algemene
weigeringsgrond; in het tweede en vijfde lid zijn
specifieke weigeringsgronden opgenomen die op concreet
omschreven gedragingen betrekking hebben. De
weigeringsgronden kunnen zowel algemene als bijzondere
bijstand betreffen.
Eerste lid
Indien de belanghebbende er blijk van heeft gegeven zich
onvoldoende bewust te zijn van zijn eigen
verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan,
dient daarmee bij de verlening van bijstand rekening te
worden gehouden. Hierbij kan worden gedacht aan de
situatie dat betrokkene heeft nagelaten bepaalde
voorzorgsmaatregelen te treffen, waardoor hij als het
ware zelf bepaalde bestaansrisico's over zich afroept.
kan [lees: Er kan, red.] doorgaans redelijkerwijs
van iemand worden verwacht dat hij zich verzekert tegen
ziektekosten of tegen bepaalde calamiteiten. Evenzeer
mag in redelijkheid worden gevergd dat men zichzelf niet
nodeloos in bijstandbehoevende omstandigheden brengt,
bijvoorbeeld door het doen van bepaalde uitgaven of het
nalaten van bepaalde financiële reserveringen. De
jurisprudentie geeft aan dat in dergelijke gevallen van
een ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de
voorziening in het bestaan kan worden gesproken. Het
treffen van een sanctiemaatregel door het lager
vaststellen van de bijstandsuitkering kan dan aangewezen
zijn; ook terugvordering van verleende bijstand is dan
zo nodig aan de orde.
Tweede lid
Wanneer de belanghebbende voorafgaand aan de
bijstandsaanvraag of in de periode daarna geen of
onvoldoende medewerking verleent aan het verkrijgen of
behouden van werk, kan het recht op bijstand niet
onverkort worden gehandhaafd. Burgemeester en wethouders
brengen dit tot uitdrukking door de bijstandsuitkering
dan voor bepaalde tijd lager vast te stellen. Ook bij
het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen die
ten aanzien van betrokkene aan de bijstand zijn
verbonden, is er aanleiding voor een dergelijke
verlaging (onderdelen b en c).
Derde en vierde lid
Burgemeester en wethouders stellen per geval de omvang
en duur van de maatregel vast, rekening houdend met de
ernst blz. 122 van het feit, de omstandigheden van de belanghebbende -
waaronder de gezinssituatie en de relevante
omstandigheden die tot het laakbare feit hebben geleid
-, alsmede met de mate van verwijtbaarheid.
Gaat het om zeer ernstige gedragingen of om herhaald
foutief gedrag, dan kan op grond van het vierde lid
bijstand worden geweigerd, waaronder mede wordt verstaan
het beëindigen van een reeds lopende bijstandverlening.
Hoewel de Abw de laatste
voorziening is waarop men een beroep kan doen, hetgeen
tot extra zorgvuldigheid dwingt, kan het recht op
bijstand niet onder alle omstandigheden in stand
blijven. Indien de omstandigheden dit vergen, kan een
weigering na enige tijd weer ongedaan worden gemaakt.
Louter het feit dat de belanghebbende nadat hem bijstand
is geweigerd (opnieuw) een aanvraag indient, is nog geen
reden die weigering ongedaan te maken.
Vijfde lid
Dit lid komt overeen met de in de Jeugdwerkgarantiewet
(JWG) opgenomen wijziging van de Rww. Burgemeester en
wethouders zijn tot een tijdelijke weigering van
bijstand verplicht indien een werkloze jongere geen
dienstbetrekking in het kader van de JWG heeft omdat hij
een daartoe strekkend aanbod niet heeft aanvaard of
omdat hij eerder wegens dringende redenen werd
ontslagen. Tijdens de periode waarin bijstand wordt
geweigerd, wordt de jongere geacht bij de
Jeugdwerkgarantieorganisatie een verzoek in te dienen
tot (hernieuwde) indiensttreding. Verwacht mag worden
dat deze organisatie positief op een dergelijk verzoek
zal reageren indien er sprake is van een verbeterde
opstelling van de betrokken jongere. Als de jongere
nalaat een dergelijk verzoek te doen of als hij na de
tijdelijke weigering van bijstand geen medewerking
verleent, is er aanleiding de weigeringstermijn te
verlengen. Indien de Jeugdwerkgarantieorganisatie nadat
bijstand is geweigerd negatief beslist op een verzoek
tot (hernieuwde) indiensttreding, is de jongere werkloos
en derhalve bijstandsgerechtigd. Doch ook in deze
situatie is de jongere gehouden al het mogelijke te doen
om weer zelfstandig in zijn bestaan te voorzien. Blijft
hij daartoe in gebreke, dan is op hem het reguliere
sanctiebeleid van toepassing, met dien verstande dat het
feit dat hem reeds eerder op grond van ontslag uit de
JWG-dienstbetrekking bijstand werd geweigerd, betrokken
dient te worden bij de beoordeling van de zwaarte van de
alsdan toe te passen sanctie. Met deze bepaling wordt
enerzijds aangegeven dat het niet gebruik maken van de
geboden garantie op werkervaring de jongere zwaar wordt
aangerekend, anderzijds wordt hiermee bereikt dat de
afstemmingsmogelijkheden en de normale rechtsbescherming
van de Abw van toepassing
zijn.
Zesde lid
Dit lid voorziet in de mogelijkheid bij algemene
maatregel van bestuur nadere regels te stellen inzake de
in dit artikel geregelde lagere vaststelling of
volledige weigering van de bijstand. Gelet op het
gevoelige karakter van de materie die dit artikel
regelt, met name vanwege de directe doorwerking in het
recht op bijstand, dient zo nodig nadere regulering te
kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld ter voorkoming dat in
het gemeentelijk sanctiebeleid sterk uiteenlopende
maatstaven worden gehanteerd.
Artikel 15
Het begrip noodzakelijke kosten van het bestaan is in de
huidige wet niet nader omschreven.
De uitgebreide jurisprudentie die in de loop der jaren
is ontstaan, heeft in zoverre tot een nadere omlijning
van dit begrip geleid dat ten aanzien van bepaalde
kostensoorten is komen vast te staan dat deze niet of
slechts in uitzonderlijke gevallen kunnen worden
aangemerkt als blz. 123 noodzakelijke bestaanskosten in de zin van artikel 1 van
de bestaande ABW. Ten aanzien van de belangrijkste
kostensoorten wordt het wenselijk geacht deze vaste lijn
uit de jurisprudentie, althans wat de kern betreft, in
de wet op te nemen. Hiermee
wordt bijgedragen aan de bij de herinrichting van de ABW
mede beoogde verduidelijking van rechten en plichten.
Dit artikel dient, evenals artikel
16, in deze context te worden bezien.
Beide artikelen tezamen begrenzen wat de aard van de
kosten betreft de werkingssfeer van de
Abw.
Het is constante jurisprudentie dat bestaanskosten die
de afbetaling van schulden betreffen, in het algemeen
niet kunnen worden aangemerkt als noodzakelijke kosten
in de zin van artikel 1 van de bestaande ABW. De
overheid biedt via deze wet iedere burger immers de
zekerheid van toereikende middelen om in het
noodzakelijke te voorzien en neemt daarmee de noodzaak
weg tot het maken van consumptieve schulden louter om in
de noodzakelijke bestaanskosten te kunnen voorzien.
Schulden ontstaan dus niet, uitzonderingen daargelaten,
uit een gebrek aan het noodzakelijke, doch uit de wijze
van besteding van de middelen door de betrokkene.
De bestaande ABW en dit
voorstel van wet wensen de individuele
bestedingsvrijheid uitdrukkelijk te respecteren en
rekenen de gevolgen van het bestedingsgedrag tot ieders
persoonlijke verantwoordelijkheid. Er kunnen zich
evenwel situaties voordoen waarin aan genoemde algemene
regel niet onverkort kan worden vastgehouden. Ook de
jurisprudentie biedt de ruimte om in zeer bijzondere
omstandigheden bijstand te verlenen voor het betalen of
verhinderen van een schuld. De toe te stane
uitzonderingen op genoemde algemene regel zijn evenwel
zeer specifiek van aard. Of zich zeer dringende redenen
voordoen die een afwijking van de gegeven hoofdregel
rechtvaardigen, is ter beoordeling aan burgemeester en
wethouders. De jurisprudentie geeft daarbij enig
houvast. kan bijstand in de betaling van een schuld
gerechtvaardigd zijn [lees: Bijstand in de betaling van
een schuld kan gerechtvaardigd zijn, red.] indien
het ontstaan en voortbestaan van die schuld is
veroorzaakt doordat de belanghebbende in het verleden
slechts beschikte over een inkomen onder het
bijstandsniveau en in zijn geval ook overigens van
ontoereikende middelen kan worden gesproken.
Het voorgaande impliceert dat de Abw geen uitgebreide
rol kan spelen in het kader van schuldsanering.
Schuldsanering is een taak die vooral door
gemeentelijke kredietbanken
wordt vervuld. In de praktijk komt het voor dat een
kredietbank niet tot het verstrekken van een
saneringskrediet overgaat, aangezien het inkomen van
betrokkene te weinig zekerheid biedt dat deze aan de
aflossing kan voldoen. Wanneer om die reden de
kredietbank tot een afwijzing van de aanvraag voor een
saneringskrediet heeft besloten, kan het wenselijk zijn
indien schuldsanering noodzakelijk en urgent is doordat
het voortbestaan van de schuld de betrokkene in zijn
bestaan bedreigt, dat borgstelling op grond van de Abw
plaatsvindt, zodat de kredietbank alsnog tot de
verstrekking van een saneringskrediet kan besluiten. Het
tweede lid biedt daartoe de mogelijkheid. Voor de
toepassing van dit lid is, zoals uit het voorgaande
reeds naar voren kwam, vooral de noodzaak en urgentie
van de schuldsanering doorslaggevend en niet de aard van
de kosten die tot de schuld hebben geleid.
Wat betreft schuldbemiddeling (het bemiddelen tussen
schuldenaar en schuldeiser bij de totstandkoming van een
afbetalingsregeling zonder een schuldsaneringskrediet te
verstrekken) is een actieve rol van de GSD
[gemeentelijke sociale dienst, red.], gelet op de
doelstelling van deze wet: het bevorderen van de
zelfstandige bestaansvoorziening, gewenst.
In het kader van de bijstandverlening aan zelfstandigen
komt het wel voor dat teneinde de belanghebbende in
staat te stellen door middel van zijn bedrijf in het
bestaan te blijven voorzien, de als bedrijfskapitaal
blz. 124 verstrekte bijstand, naast bedrijfsschulden, mede
betrekking heeft op de zich op het moment van
beoordeling voordoende privéschulden. Omdat de aard van
de schulden bij zelfstandigen in de regel sterke
diversiteit vertoont en de oorzaak van de problemen
veelal een inkomen beneden bijstandsniveau is, kunnen er
redenen zijn om bij de als bedrijfskapitaal verstrekte
bijstand privéschulden niet uit te zonderen.
Artikel 16
In dit artikel is aangegeven welke kosten niet tot de
noodzakelijke bestaanskosten worden gerekend. Het
betreft hier kosten die vanwege hun aard niet onder de
werkingssfeer van deze wet
kunnen worden gebracht.
Zoals uit de aanhef "in ieder geval" blijkt, is geen
limitatieve opsomming beoogd. Het wordt niet gewenst
geacht een uitgebreide negatieve lijst in
de wet op te nemen van alle
kostensoorten die niet tot de noodzakelijke
bestaanskosten worden gerekend. Een dergelijke lijst zou
burgemeester en wethouders in voorkomende bijzondere
gevallen te zeer kunnen belemmeren bij het vinden van
een passende oplossing. Alleen de belangrijkste
kostensoorten die in de jurisprudentie consequent als
niet noodzakelijk worden aangemerkt, zijn opgenomen.
Indien iemand reeds een algemene bijstandsuitkering
ontvangt en deze uitkering mede voor één van de genoemde
kostensoorten wenst aan te wenden, staat dit betrokkene
uiteraard vrij.
Bedoelde aanwending mag evenwel niet vervolgens tot een
toekenning van extra bijstand leiden, aangezien dan
alsnog langs indirecte weg bijstand voor deze kosten zou
worden verleend.
Artikel 17
Aan het complementaire karakter van de
Abw en de relatie met
andere, voorliggende voorzieningen werd reeds aandacht
besteed in paragraaf 4.5 in het
algemeen deel van deze memorie.
Dit artikel omlijnt de aanvullende functie die de Abw
ten opzichte van voorliggende voorzieningen vervult. Het
komt overeen met het herziene artikel 1a, zoals
opgenomen in de Wet tot decentralisatie van de
bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337). Het
voorgestelde artikel 17 heeft
geen betrekking op de samenloop van eigen bijdragen bij
een beroep op meer dan één voorziening. In deze kosten
kan dus zo nodig bijzondere bijstand worden verleend.
Eerste en tweede lid
Als uitgangspunt geldt dat de
Abw geen functie heeft wanneer binnen de
voorliggende regeling een bewuste beslissing is genomen
over de noodzakelijkheid van een voorziening in het
algemeen of in een specifieke situatie. Voor zover
daadwerkelijk een beroep kan worden gedaan op een
toereikende en passende voorliggende voorziening, is er
geen aanleiding tot het verlenen van bijstand. Of een
bepaalde voorziening kan worden aangemerkt als
toereikend en passend is niet alleen afhankelijk van de
omstandigheden en mogelijkheden in het individuele
geval, maar wordt in het kader van aard en doel van de
betreffende voorziening mede bepaald door hetgeen naar
maatschappelijk inzicht aanvaardbaar wordt geacht.
Het beroep op een voorliggende voorziening waarvan het
eerste lid spreekt, zal vaak voorzieningen betreffen op
grond van een wettelijke regeling; dan is uit de tekst
van de betreffende wet of de toelichting duidelijk of de
voorziening, gelet op haar aard en doel, geacht wordt
een toereikende en passende voorziening te zijn. Ook ten
aanzien van voorzieningen die op een algemene maatregel
van bestuur berusten, zal over het algemeen geen
onduidelijkheid bestaan over de vraag of blz. 125 beoogd is daarmee een toereikende en passende
voorziening te treffen. Ten aanzien van voorzieningen
die uitsluitend op lagere regelgeving berusten of waar
geen formele regelgeving aan ten grondslag ligt, behoort
het tot de verantwoordelijkheid die de
Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid draagt voor het bijstandsbeleid, zo
nodig over het al dan niet toereikende karakter van zo'n
voorziening duidelijkheid te verschaffen.
Wat betreft het tweede lid wordt hieraan nog het
volgende toegevoegd. Indien op het beleidsterrein van
een voorliggende voorziening een doelbewuste keuze is
gemaakt om één of meer kostensoorten niet in die
voorziening op te nemen, dient de Abw bij deze
beleidskeuze aan te sluiten. Die kosten kunnen dan niet
in aanmerking komen voor de verlening van bijstand.
Derde lid
Het bijstandsbeleid dient aan te sluiten bij een in het
kader van de individuele gevalsbehandeling door de
daartoe bevoegde instantie getroffen beslissing om een
voorliggende voorziening niet toe te kennen. Ingeval de
voorziening als zodanig in het concrete geval door die
instantie niet noodzakelijk wordt geacht en derhalve ook
geen vergoeding wordt toegekend, kan geen bijstand
worden verleend. Wordt daarentegen de voorziening in het
individuele geval door die instantie wel noodzakelijk
geacht, maar worden de kosten - bijvoorbeeld om
budgettaire redenen - niet volledig vergoed, dan hebben
burgemeester en wethouders de bevoegdheid aanvullende
bijstand te verlenen voor zover die kosten door de
voorliggende voorziening voor belanghebbende
noodzakelijk worden geacht.
Vierde en vijfde lid
De situatie kan zich voordoen dat weliswaar een beroep
op een voorliggende voorziening kan worden gedaan, doch
dat de effectuering daarvan nog enige tijd vergt.
Gedurende de periode die hiermee is gemoeid, kan op
grond van het vierde lid bijstand worden verleend indien
de belanghebbende anders tijdelijk in omstandigheden zou
gaan verkeren dat hij niet over de middelen beschikt om
in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
Uiteraard is er dan aanleiding aan de bijstand de
verplichting te verbinden dat betrokkene, zodra dit
mogelijk is, daadwerkelijk een beroep op de betreffende
voorliggende voorziening zal doen. Ook ter voorkoming
dat de in het tweede en derde lid neergelegde regels in
een bepaald geval onbedoeld tot ongewenste resultaten
zouden leiden, kunnen burgemeester en wethouders
gebruikmaken van de in het vierde lid toegekende
bevoegdheid om, indien zich daartoe zeer dringende
redenen voordoen, in afwijking van de algemene regel
bijstand te verlenen. Op deze wijze kan de
Abw in noodsituaties
blijven functioneren als laatste redmiddel.
De beperking in het vijfde lid aangaande kosten van
medische handelingen en verrichtingen die kunnen worden
gerekend tot de ontwikkelingsgeneeskunde komt overeen
met hetgeen op dit punt is bepaald in artikel I,
onderdeel A, van het reeds genoemde wetsvoorstel tot
decentralisatie van de bijzondere bijstand [lees: de
reeds genoemde Wet tot decentralisatie van de bijzondere
bijstand, red.]. Voor de toelichting op deze
beperking wordt naar dat wetsvoorstel verwezen [lees:
wordt naar de memorie van toelichting bij het
betreffende wetsvoorstel verwezen, red.].
Artikel 18
Burgemeester en wethouders dienen bij de bepaling of en
in hoeverre recht op bijstand bestaat tijdig te
beoordelen of een beroep kan worden gedaan op een
voorliggende voorziening en te bevorderen dat de
belanghebbende zijn voorliggende rechten ook
daadwerkelijk geldend maakt. Dit artikel geeft
burgemeester en wethouders derhalve een voorlichtende en
bemiddelende taak. Op welke wijze aan het aspect
bemiddeling inhoud wordt gegeven, is ter bepaling aan
burgemeester en wethouders blz. 126 en zal bovendien afhankelijk zijn van de situatie in het
concrete geval. Zo kan het soms voldoende zijn wanneer
een eenvoudige handreiking wordt geboden door ten
behoeve van belanghebbende het eerste contact met
bijvoorbeeld een hulpverlenende instantie te leggen; in
andere gevallen zal het echter nodig kunnen blijken om
bij een hulpverlenende instantie uitdrukkelijk te
bepleiten dat een bepaalde vorm van dienstverlening
wordt geboden.
Uiteraard laat de met het artikel beoogde
inspanningsverplichting voor burgemeester en wethouders
het primaat van de persoonlijke verantwoordelijkheid van
de belanghebbende voor diens bestaansvoorziening
onverlet.
Indien naderhand blijkt dat een voorliggende
voorziening niet toepasselijk was, rijst de vraag of de
belanghebbende alsnog recht op bijstand heeft. Een
beoordeling hiervan vindt in eerste instantie plaats aan
de hand van artikel 17. Van
groot belang is of de kosten waarvoor bijstand wordt
gevraagd door de voorliggende voorziening bestreden
kunnen worden.
Wanneer die kosten uitdrukkelijk buiten de
werkingssfeer van de voorliggende voorziening worden
gelaten, is op grond van het tweede lid van
artikel 17 in beginsel ook geen
bijstand mogelijk. Dat laatste geldt evenzeer indien de
kosten op zich wel onder de werkingssfeer vallen, maar
in het concrete geval afwijzend op een aanvraag is
beslist. Dan sluit de Abw
ingevolge artikel 17, derde
lid, bij die beslissing aan. Bijstand is echter wel
mogelijk indien door een voorliggende voorziening
slechts gedeeltelijk in de kosten wordt voorzien.
Evenzeer kan bijstand worden verleend wanneer de
betreffende kosten weliswaar door de voorliggende
regeling kunnen worden bestreden, maar belanghebbende is
uitgesloten van de personenkring van die voorziening.
Bijstand is dan uiteraard slechts mogelijk indien
belanghebbende niet valt onder een uitsluitingsgrond,
genoemd in artikel 10 [9].
Het ligt in de rede dat ingeval alsnog recht op
bijstand blijkt te bestaan, dit recht ingaat vanaf het
moment waarop de belanghebbende zich bij de
gemeente met een verzoek om
bijstand heeft gemeld.
Artikel 19
Alleen wanneer iemand niet over voldoende middelen
beschikt, kan bijstand worden verleend Hieruit vloeit
voort dat de bijstand doorgaans "om niet" wordt
verstrekt. Dit sluit niet uit dat in bepaalde gevallen
terugvordering en verhaal van à fonds perdu verstrekte
bijstand aan de orde kunnen zijn. Op de in dit artikel
gegeven hoofdregel zijn uitzonderingen mogelijk. Deze
worden in de overige bepalingen van dit hoofdstuk
geregeld. Ook bij de bepaling van de vorm van de
bijstand is maatwerk een vereiste.
Artikel 20
Veelal is er bij het bezit van een zelfbewoonde woning
sprake van middelen, in de vorm van in het huis of het
woonschip aanwezig eigen vermogen, dat de grens van het
vrijgelaten, zogenoemde "bescheiden" vermogen
overschrijdt. Volledige aanwending van deze middelen
voor de voorziening in het bestaan zou in veel gevallen
neerkomen op verkoop van de woning. Het wordt echter
bezwaarlijk geacht wanneer degene die door eigen
inspanning zelfstandig in zijn huisvesting voorziet,
indien hij onverhoopt in bijstandbehoevende
omstandigheden komt te verkeren, altijd genoodzaakt zou
zijn de zelfbewoonde woning te verkopen.
Dit artikel biedt daarom, in aansluiting bij het
bestaande artikel 7a, de mogelijkheid om aan de
belanghebbende die een eigen woning bezit die hijzelf of
die zijn gezin bewoont, bijstand te verlenen indien
tegeldemaking, blz. 127 bezwaring of verdere bezwaring van het onroerend goed in
redelijkheid niet kan worden gevraagd en indien de
bijstand naar verwachting het drempelbedrag, genoemd in
het eerste lid, onderdeel b, zal overschrijden.
In het bestaande Bijstandsbesluit krediethypotheek (Stb.
1983, 602) is dit drempelbedrag bepaald op ƒ1700,-,
waarbij geen termijnaanduiding is gegeven. Gebleken is
dat dit aanleiding kan geven tot onbedoelde verschillen
in de toepassing van de drempel. Door het drempelbedrag
te verbinden aan een periode van één jaar, te rekenen
vanaf de eerste dag waarover bijstand wordt verleend,
wordt een meer uniforme toepassing beoogd en een gelijke
behandeling van enerzijds degenen die eenmalig een
bepaald bedrag aan bijstand ontvangen en anderzijds
degenen die over de periode van één jaar in totaal een
vergelijkbaar bedrag ontvangen in de vorm van een aantal
periodieke aanvullingen. Het derde lid verduidelijkt in
welke vorm bijstand kan worden verleend indien het
bijstandsbedrag in totaal naar verwachting onder de
drempel zal blijven; zekerheidsstelling dient dan in elk
geval achterwege te blijven, doch dit sluit niet uit dat
de bijstand als lening of borgtocht wordt verstrekt.
Indien bijstand wordt verstrekt in de kosten die zijn
verbonden aan taxatie van de woning, de hypotheekakte,
de inschrijving van de hypotheek en bijkomende kosten,
dient met deze bijstand uiteraard mede rekening te
worden gehouden bij de bepaling of het in het eerste
lid, onderdeel b, en het derde lid genoemde
drempelbedrag wordt overschreden.
Van het in de woning gebonden vermogen blijft een
gedeelte buiten beschouwing (zie artikel 59 [54],
derde lid).
Nu de verantwoordelijkheid voor de verlening van
bijzondere bijstand sinds 1 augustus 1991 is
gedecentraliseerd, ligt het niet in de rede om voor de
gevallen waarin uitsluitend bijzondere bijstand wordt
verleend imperatief te bepalen dat burgemeester en
wethouders dienen over te gaan tot zekerheidsstelling
door vestiging van een krediethypotheek. Volstaan wordt
met te bepalen dat burgemeester en wethouders in dat
geval bevoegd zijn de bijstand in de vorm van een
krediethypotheek te verstrekken (tweede lid). Ook
hierbij is het in het eerste lid, onderdeel b,
genoemde drempelbedrag van toepassing.
De verlening van bijstand in de vorm van een
krediethypotheek is niet aan de orde ten aanzien van de
zelfstandige. Dit is reeds vastgelegd in de toelichting
bij het bestaande Bijstandsbesluit zelfstandigen. Voor
zelfstandigen gelden afwijkende regels ten aanzien van
het vermogen: het voor de bedrijfsuitoefening
noodzakelijke vermogen blijft buiten beschouwing
(artikel 57 [52], tweede lid).
Het is evenwel niet goed mogelijk strikt onderscheid te
maken tussen het bedrijfs- en het privévermogen van de
zelfstandige. Uitgangspunt is dan ook dat alle
beschikbare vermogensbestanddelen, inclusief het
vermogen dat is belegd in de eigen woning, bestemd zijn
voor het bedrijf of zelfstandig beroep. Het in het eigen
huis belegde vermogen vervult bijvoorbeeld een
belangrijke functie bij het aantrekken van vreemd
vermogen door de zelfstandige. Een krediethypotheek is
verder niet aan de orde indien het een woonwagen
betreft. Een woonwagen is namelijk geen registergoed en
uit
Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (artn. 10 227 en
260 [lees: artikelen 10, 227 en 260, red.]) volgt
dat een hypotheek alleen kan worden gevestigd op
registergoederen.
De verlening van bijstand in de vorm van een
krediethypotheek brengt mee dat taxatie van het in de
woning aanwezige vermogen dient plaats te vinden. Mede
gezien de formele aspecten die aan de vestiging van een
krediethypotheek zijn verbonden, is het noodzakelijk
nadere regels te stellen omtrent de voorwaarden
waaronder bijstand in de vorm van een krediethypotheek
wordt verleend. Dit zal geschieden op vergelijkbare
wijze als in het bestaande Bijstandsbesluit
krediethypotheek.
blz. 128
Artikel 21
Tot de algemeen voorkomende noodzakelijke kosten van het
bestaan behoren ook de aanschaf, vervanging of reparatie
van gebruiksgoederen met een duurzaam karakter. Indien
men ten minste beschikt over een inkomen op het niveau
van het sociaal minimum,
dus ook indien men een algemenebijstandsuitkering
ontvangt, wordt in principe voldoende ruimte in het
inkomen aanwezig geacht om hiervoor te reserveren. Via
de algemene normbijstand wordt dus tevens reeds bijstand
verstrekt voor duurzame gebruiksgoederen. Doet zich
evenwel de bijzondere situatie voor dat een dergelijk
goed bijvoorbeeld aan vervanging toe is, terwijl
betrokkene nog niet voldoende heeft gereserveerd, dan
ligt het voor de hand dat de alsdan te verstrekken
bijzondere bijstand, mede gezien het duurzame karakter
van het goed, de vorm van een geldlening heeft.
Alvorens leenbijstand kan worden verstrekt, dient vast
te staan dat de belanghebbende de benodigde geldlening
niet kan verkrijgen via de normale kredietverlenende
instanties.
Teneinde een optimale inschakeling van de reguliere
kredietverlening mogelijk te maken, ook voor degenen met
een laag inkomen en derhalve een beperkte
aflossingscapaciteit, biedt het voorgestelde artikel
tevens de mogelijkheid bijstand te verlenen in de vorm
van borgtocht.
Voor het verlenen van borgtocht kan slechts aanleiding
zijn indien is komen vast te staan dat zonder optreden
van de bijstand als borg de lening door de
kredietverlenende instelling niet zal worden verstrekt.
Voorkomen dient te worden dat de mogelijkheid van
borgstelling leidt tot een onterechte afwenteling van
het bedrijfsrisico van kredietverlenende instellingen op
de bijstand.
Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de
aflossingsbedragen en de duur van de aflossing. Het
wordt ook aan hen overgelaten vast te stellen of er
aanleiding is de betreffende bijstand geheel of voor een
deel te verlenen "om niet". Eén en ander dient te worden
beoordeeld naar de omstandigheden, mogelijkheden en
middelen van de belanghebbende.
Deze dient ervan verzekerd te zijn dat de
aflossingsbedragen zodanig worden vastgesteld dat hij
niet in zijn bestaanszekerheid wordt aangetast. Derhalve
dienen de aflossingsbedragen zodanig te worden
vastgesteld dat de belanghebbende ten minste blijft
beschikken over een inkomen op het niveau van de in het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering opgenomen
beslagvrije voet, namelijk 90% van de toepasselijke
bijstandsnorm. Het betreft
hier een bovengrens voor de hoogte van de
aflossingsbedragen. Over het algemeen zal het slechts
gedurende een beperkte periode verantwoord zijn het
aflossingsbedrag zodanig vast te stellen dat de
volledige ruimte tot aan de beslagvrije voet wordt
gebruikt. Het voorgestelde artikel biedt burgemeester en
wethouders de mogelijkheid de aflossingsduur en de
aflossingsbedragen zodanig op elkaar af te stemmen dat
de belanghebbende op wat langere termijn bezien een
verantwoord bestedings- en reserveringsniveau overhoudt.
Artikel 22
Bijstand aan zelfstandigen is gericht op de continuïteit
van het bedrijf of beroep. Indien het bedrijf zonder
verdere maatregelen onvoldoende oplevert, is het
verstrekken van periodieke bijstand ter voorziening in
de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet afdoende.
Ook de bestaande wet biedt derhalve de mogelijkheid van
bijstand in de vorm van verschaffing van
bedrijfskapitaal. Uitgangspunt hierbij is dat dergelijke
bijstand wordt verstrekt als rentedragende lening. Ook
borgtocht is mogelijk. Voor zelfstandigen met een
inkomen dat duurzaam onder de
bijstandsnorm ligt, is het van belang om, tot een
beperkt bedrag, de blz. 129 bijstand voor bedrijfskapitaal als een bedrag "om niet"
te kunnen verstrekken. De financiële verplichtingen van
een geldlening kunnen zij niet opbrengen. Het is gewenst
deze zelfstandigen in staat te stellen hun bedrijf of
beroep voort te zetten wanneer zij naar verwachting met
enige financiële hulp hun zelfstandigheid kunnen
behouden. Het tweede lid biedt hiertoe de mogelijkheid.
Voorwaarde daarbij is dat het vermogen van de
zelfstandige een zekere grens niet te boven gaat. Ook
kan er reden zijn een ter voorziening in de behoefte aan
bedrijfskapitaal verstrekte geldlening geheel of
gedeeltelijk om te zetten in een bedrag om niet indien
blijkt dat de zelfstandige, bezien over een
aaneengesloten periode van twaalf maanden als geheel,
een inkomen onder de bijstandsnorm had, terwijl zijn
vermogen niet uitgaat boven een zekere grens.
In het nieuw te treffen Besluit
bijstandverlening zelfstandigen zal één en ander
nader worden geregeld. Daarin zal tevens de berekening
van rente over een verstrekte lening worden geregeld,
waarbij het bestaande uitgangspunt zal blijven gelden
dat het renteniveau aansluit op de rente die de algemene
banken bedingen. Gezien de aard van de transactie ligt
het voor de hand dat de zelfstandige een
schuldbekentenis ondertekent. Uit een oogpunt van
deregulering is ervan afgezien hieromtrent een
expliciete bepaling op te nemen.
Artikel 23
Het inkomen van de zelfstandige kan sterk wisselen. Het
is dan ook vrijwel onmogelijk tijdens het lopende jaar
het inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep vast te
stellen. Is de bijstand "om niet" verstrekt of blijkt
het inkomen achteraf hoger te zijn, dan kan
terugvordering van de te veel ontvangen bijstand
problemen opleveren. Om aan deze problemen tegemoet te
komen, wordt de maandelijkse uitkering verstrekt in de
vorm van een geldlening, in afwachting van de
definitieve vaststelling van de bijstand. Indien de
zelfstandige over het gehele jaar bezien een inkomen
blijkt te hebben dat geen aanleiding geeft om de
bijstand op een lager bedrag vast te stellen, wordt de
aanvankelijk als een lening verstrekte bijstand omgezet
in een bedrag "om niet", mits de zelfstandige geen in
aanmerking te nemen vermogen heeft. Blijkt op grond van
het jaarinkomen de zelfstandige over voldoende inkomsten
te beschikken, dan blijft de aanvankelijk verleende
bijstand het karakter behouden van een lening, die dient
te worden terugbetaald.
Deze wijze van bijstandverlening leidt tot een
nauwkeurige vaststelling van de hoogte van de bijstand.
Het kan evenwel een nadeel blijken dat pas na
overlegging van het boekhoudverslag de definitieve
hoogte van de bijstand bekend wordt. Daarom wordt in het
derde lid bepaald in welke gevallen de bijstand direct
als uitkering "om niet" wordt verleend (en definitief
wordt vastgesteld), namelijk indien naar verwachting de
definitieve bijstand weinig van de voorlopige bijstand
af zal wijken. Voorwaarden in dit verband zijn een
beperkte uitkeringsperiode (niet langer dan zes
maanden), regelmatige inkomensvorming en een inkomen dat
duurzaam beneden de
bijstandsnorm ligt. Ook hierbij geldt dat het
vermogen van de belanghebbende een zekere grens niet te
boven dient te gaan. Eén en ander zal in het nieuw te
treffen Besluit bijstandverlening
zelfstandigen nader worden geregeld.
Artikel 24
In bijzondere omstandigheden kunnen burgemeester en
wethouders op grond van dit artikel ook in enkele andere
situaties dan die zijn geregeld in de
artikelen 20 tot en met 23 de
bijstand verstrekken in de vorm van een geldlening of
borgtocht. Aanleiding hiertoe kan er zijn indien
redelijkerwijs blz. 130 kan worden aangenomen (bijvoorbeeld vanwege het bestaan
van een aanspraak) dat de belanghebbende op korte
termijn ten aanzien van de periode waarover hij bijstand
vraagt alsnog voldoende middelen tot zijn beschikking
krijgt. Ook indien de bijstandsaanvrage is te wijten aan
het feit dat de betreffende persoon blijk heeft gegeven
van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid
voor de voorziening in het bestaan, kan het in de rede
liggen dat aan te verstrekken bijstand de vorm van een
geldlening of borgtocht wordt gegeven. Wanneer de
gevraagde bijstand betrekking heeft op een waarborgsom,
is leenbijstand de aangewezen vorm, aangezien
belanghebbende de waarborgsom op een later moment weer
terugontvangt.
Artikel 25 [26]
In dit artikel wordt ter bepaling van de hoogte van de
algemene bijstand een uitwerking gegeven van de in
artikel 8 [7], eerste lid,
opgenomen voorwaarde dat de belanghebbende in zodanige
omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij
niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke
kosten van het bestaan te voorzien. Van dergelijke
omstandigheden is voor wat de verlening van algemene
bijstand betreft sprake als de alleenstaande of het
gezin niet over in aanmerking te nemen vermogen beschikt
en als het inkomen de in dat geval geldende
bijstandsnorm niet te boven
gaat. In afdeling 3 van
hoofdstuk IV worden de begrippen inkomen en vermogen
nader uitgewerkt en wordt ook aangegeven welke inkomens-
en vermogensbestanddelen buiten beschouwing blijven.
Of er aanleiding is tot het verlenen van algemene
bijstand kan uiteraard niet uitsluitend aan de hand van
artikel 25 [26] worden bepaald.
Daartoe dient het geheel van voorwaarden die
de wet stelt voor het recht
op bijstand en die doorwerken in de bepaling van de
hoogte van de algemene bijstand, in beschouwing te
worden genomen. Zo dient bijvoorbeeld op grond van
artikel 17 te worden beoordeeld
of voor de belanghebbende eventueel een toereikend
geachte voorliggende voorziening aanwezig is. Indien dit
inderdaad het geval is, is er geen aanleiding voor het
verlenen van algemene bijstand, ook niet wanneer de
hoogte van de als toereikend beschouwde voorliggende
voorziening onder de voor de belanghebbende
toepasselijke bijstandsnorm ligt.
Artikel 20 is eveneens van belang; zoals daaruit
reeds blijkt, staat de aanwezigheid van vermogen dat is
belegd in de zelfbewoonde eigen woning doorgaans niet in
de weg aan de verlening van bijstand; dit vermogen, dat
immers pas voor de voorziening in het bestaan
beschikbaar zou komen door verkoop van de woning, wordt
dus niet gerekend tot het in aanmerking te nemen
vermogen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
Eén en ander illustreert dat de hoofdregel voor het
vaststellen van de hoogte van de algemene bijstand uit
artikel 25 [26] eerst
toepassing vindt nadat overigens op grond van
deze wet is vastgesteld dat
recht op algemene bijstand bestaat.
In het algemeen deel van deze
toelichting is reeds ingegaan op de voordelen om de in
de bijstandsnorm begrepen
aanspraak op vakantietoeslag niet per uitkeringstype als
een bedrag uit te drukken, maar als een voor alle
uitkeringstypen gelijk percentage van de
bijstandsuitkering. De totaal over één maand uit te
betalen bijstand wordt vastgesteld aan de hand van de
totale bijstandsnorm en het totaal ontvangen inkomen
over die maand. Van deze totale uitkering wordt 5,2%
gereserveerd als vakantietoeslag. Het percentage van 5,2
is afgeleid van de verhouding tussen de netto-aanspraak
op vakantietoeslag en het maandloon die bij het
nettominimumloon bestaat.
De reservering van vakantiegeld heeft alleen betrekking
op de bijstand blz. 131 die op grond van paragraaf 2
wordt verleend. Een eventuele verlaging of verhoging van
de bijstandsnorm op grond van
paragraaf 3 of 4 [-]
heeft daarop geen invloed. De reservering van de
vakantietoeslag dient derhalve te worden berekend over
de bijstandsuitkering die zonder een dergelijke
verlaging of verhoging tot uitbetaling zou zijn gekomen.
Het kan voorkomen dat de belanghebbende over het
inkomen geen aanspraak op vakantietoeslag heeft. Hierbij
kan worden gedacht aan bijvoorbeeld alimentatie. De
procentuele vaststelling van de aanspraak op
vakantiegeld over de bijstandsuitkering kan er in zo'n
situatie toe leiden dat de belanghebbende te zijner tijd
slechts een relatief lage vakantietoeslag zal ontvangen.
Het ontmoet geen bezwaar als de
gemeente dan een hoger bedrag als vakantiegeld voor
de betrokkene reserveert. Deze zal daarmee uiteraard
moeten instemmen.
Artikel 26 [27]
Zoals in het algemeen deel van deze
memorie is vermeld, vindt de vaststelling van de hoogte
van de bijstand, waarbij de financiële omstandigheden
van de betrokkene van belang zijn, als regel per
kalendermaand plaats. In het eerste lid is dit algemene
uitgangspunt tot uitdrukking gebracht.
In het tweede lid worden de uitzonderingen op deze
hoofdregel vermeld. Allereerst betreft dit de in
onderdeel a genoemde situatie waarin de
belanghebbende voor het eerst (of na langere
onderbreking) bijstand gaat ontvangen of waarin de
bijstand anders dan tijdelijk wordt beëindigd. Deze
uitzondering houdt in dat bij aanvang van de bijstand
dient te worden vastgesteld of de betrokkene gedurende
de afgelopen periode van ten minste 30 dagen over de
middelen beschikte om in de noodzakelijke bestaanskosten
te voorzien (zodat hij in die periode dus geen algemene
bijstand heeft ontvangen). Als dat het geval is, wordt
de hoogte van de uitkering overeenkomstig het derde lid
vastgesteld over het deel van de kalendermaand volgend
op het ontstaan van de bijstandbehoevendheid. Dit wil
zeggen dat de bijstandsnorm
naar rato van dit maanddeel wordt vastgesteld en slechts
het inkomen over dat deel in beschouwing wordt genomen.
Bij beëindiging van de bijstand doet zich de situatie
voor dat niet op voorhand met zekerheid kan worden
vastgesteld of de belanghebbende inderdaad gedurende
langere tijd bijstandsonafhankelijk zal zijn. Aangezien
in het merendeel van de gevallen de bijstand niet
slechts kortdurend wordt onderbroken, zal het voor de
uitvoeringspraktijk over het algemeen aanbevelenswaardig
zijn om er bij beëindiging in eerste aanleg van uit te
gaan dat in de komende periode van ten minste 30 dagen
niet opnieuw bijstand behoeft te worden verstrekt. De
bijstandsnorm wordt dan gedurende de laatste
bijstandsmaand naar rato van de periode van
bijstandbehoevendheid in die maand vastgesteld en de
eventuele middelen worden slechts over dit maanddeel in
aanmerking genomen. Als de belanghebbende echter binnen
een periode van 30 dagen wederom bijstandbehoevend
blijkt te zijn, dient alsnog de uitkering over deze
maand opnieuw te worden vastgesteld met toepassing van
de gegeven hoofdregel.
Dan dient in voorkomende gevallen rekening te worden
gehouden met de middelen die bij de beëindiging van de
voorafgaande bijstandsperiode niet in aanmerking zijn
genomen. Deze per saldo niet verrekende inkomsten kunnen
op grond van artikel 84 [78],
tweede lid, worden verrekend met de uitkering over de
volgende maand. Er is immers sprake van het in
aanmerking nemen van over de voorafgaande maand
opgegeven middelen.
De andere situaties waarin een uitzondering moet worden
gemaakt op de hoofdregel zijn in onderdeel b
aangegeven. Vaststelling van de blz. 132 bijstand over de gehele kalendermaand zou in deze
situaties betekenen dat bijstand wordt verleend over een
periode dat de belanghebbende van het recht op bijstand
is uitgesloten of beroep op een voorliggende voorziening
kan doen.
Om dit te voorkomen, dient in dergelijke gevallen de
hoogte van de algemene bijstand eveneens te worden
vastgesteld naar evenredigheid van de periode waarin de
belanghebbende wel recht op bijstand heeft. In de
situatie dat één van de gehuwden slechts voor een deel
van de maand van het recht op bijstand is uitgesloten,
worden voor dat deel van de maand de artikelen 33 [32]
en 55 [50] toegepast.
Artikel 27 [-]
De bijstandsuitkering wordt als een nettobedrag
vastgesteld. De gemeente neemt
de door de belanghebbende over de bijstand verschuldigde
loonbelasting en socialeverzekeringspremies voor haar
rekening. Met betrekking tot de ziekenfondspremie
betreft dit zowel het werkgevers- als het
werknemersaandeel in de procentuele premie. Op grond van
het
Uitvoeringsbesluit loonbelasting 1965 (Stb.
1965, 202) neemt de gemeente ook de verschuldigde
belasting en premies ten aanzien van de door een
bijstandsgerechtigde ontvangen alimentatie voor haar
rekening. Dit betreft slechts de alimentatie ten behoeve
van de echtgenoot of gewezen echtgenoot.
Artikel 28
Aangezien de bijstand ter voorziening in de behoefte aan
bedrijfskapitaal eveneens betrekking kan hebben op
algemene bestaanskosten, zou zonder nadere bepaling deze
afdeling ook van toepassing zijn op deze vorm van
bijstand. Gelet op de afwijkende vorm van die bijstand
kan dit niet het geval zijn.
Artikel 29
In dit artikel zijn de uitkeringsbedragen opgenomen voor
alleenstaanden. Het eerste lid heeft betrekking op
degenen jonger dan 21 jaar alsmede voor degenen van 21
tot 27 jaar die schoolverlater zijn. Het in onderdeel
a van dit artikellid genoemde bedrag is van
toepassing op degenen die bij de ouder of ouders wonen;
het in onderdeel b genoemde bedrag geldt voor
degenen die zelfstandig wonen. Voor degenen van 21 jaar
of ouder gelden deze normen gedurende het eerste
halfjaar na beëindiging van het onderwijs of de
beroepsopleiding.
Gedurende deze periode worden zij op grond van
artikel 5 als schoolverlater
aangemerkt. Op degene die gedurende de termijn van een
halfjaar 21 jaar wordt en vanaf dat moment een
zelfstandig opeisbaar recht op bijstand verkrijgt, zijn
deze normen gedurende het restant van die termijn
eveneens van toepassing.
Voor de alleenstaanden jonger dan 21 jaar bestaat in
beginsel slechts recht op het in het eerste lid,
onderdeel a, genoemde bedrag, ook als zij
feitelijk uitwonend zijn. Over het algemeen worden in
het kader van de algemene bijstand slechts de beperkte
bestaanskosten van het wonen in het gezinsverband van de
ouder of ouders als noodzakelijk aangemerkt. Dit wordt
in het derde lid bepaald. Een uitzondering hierop wordt
gemaakt voor de situaties waarin de belanghebbende niet
bij de ouder of ouders woont en aan één van de in het
derde lid omschreven voorwaarden voldoet. Als de ouder
of ouders zijn overleden of in het builenland wonen, is
het zelfstandig wonen van de betrokken jongere
noodzakelijk. Dat is eveneens het geval als deze in het
kader van de Wet op de jeugdhulpverlening (Stb.
1989, 360) uit het gezinsverband is blz. 133 geplaatst en bijvoorbeeld onder begeleiding een kamer
bewoont. Ongeacht of de uithuisplaatsing voorafgaand aan
of tijdens de bijstandverlening plaatsvindt, wordt dan
de norm voor een uitwonende toegekend. Op grond van het
algemene afstemmingsbeginsel heeft de
gemeente de bevoegdheid deze
uitzonderingsbepaling eveneens toe te passen als
weliswaar geen maatregel in het kader van de Wet op de
jeugdhulpverlening is getroffen, maar voortgezet
verblijf of terugkeer naar het ouderlijk gezin evenmin
mogelijk is. Met het oog op een zorgvuldige
besluitvorming is een indicatiestelling door een erkende
instelling voor jeugdhulpverlening aangewezen die
vergelijkbaar is met een die tot uithuisplaatsing zou
leiden. Het is daarnaast, zoals in het derde lid,
onderdeel c, is bepaald, redelijk ook een
uitzondering te maken als belanghebbende vóór de
ingangsdatum van de bijstand al twaalf maanden of langer
niet bij de ouder of ouders woonde. Daarvan is geen
sprake als de betrokkene tijdens de periode van
bijstandverlening, bijvoorbeeld financieel mogelijk
gemaakt door een bijdrage van de ouders, buitenshuis is
gaan wonen. In de situatie dat de betrokkene korter dan
twaalf maanden zelfstandig woont, zijn de in het eerste
lid genoemde bedragen van toepassing.
Uit de omschrijving van de categorie personen voor wie
de in dit artikel genoemde bedragen gelden, volgt dat
deze in beginsel ook kunnen worden gehanteerd in de
situatie dat de gemeente besluit om aan een persoon
jonger dan 18 jaar op grond van
artikel 13, vierde lid, in afwijking van het
beginsel van gezinsbijstand rechtstreeks bijstand te
verlenen. Omdat in dergelijke gevallen het recht op
bijstand op individuele gronden wordt toegekend, dient
ook de hoogte daarvan al naargelang de individuele
situatie te worden vastgesteld. Als de betrokkene
bijvoorbeeld bij familieleden woont, kan een norm voor
een thuisinwonende een redelijke invulling van de
noodzakelijke bestaanskosten zijn.
Artikel 30 [29+30]
De norm voor een alleenstaande ouder wordt toegekend als
de belanghebbende één of meer tot zijn last komende
kinderen jonger dan 18 jaar heeft. Voor de situatie dat
één of meer kinderen van 18 jaar of ouder ten laste van
de belanghebbende komen, kan afhankelijk van de
gezamenlijke inkomenssituatie, op grond van artikel 40
[-] een toeslag op de alleenstaandennorm worden
verstrekt.
In het tweede lid zijn de
bijstandsnormen opgenomen die van toepassing zijn
als de alleenstaande ouder jonger dan 21 jaar of een
schoolverlater van 21 tot 27 jaar is. Deze normen zijn
volgens de methodiek van de
Wet op de studiefinanciering afgeleid van de normen
voor alleenstaande schoolverlaters door deze te verhogen
met een toeslag ter hoogte van 80% van de
uitwonendennorm voor een alleenstaande.
De normuitkering voor een alleenstaande ouder
veronderstelt dat de belanghebbende de volledige zorg
heeft voor één of meer kinderen jonger dan 18 jaar. Er
komen echter situaties voor dat gewezen echtgenoten
gezamenlijk de zorg hebben voor de kinderen, het
zogeheten co-ouderschap. In een dergelijke situatie
voldoen de betrokkenen noch aan de definitie van een
alleenstaande, noch aan die voor een alleenstaande
ouder. In de jurisprudentie is voor deze specifieke
situatie de oplossing gekozen dat in beginsel de norm
voor een alleenstaande van toepassing is en dat deze
wordt verhoogd tot de norm voor een alleenstaande ouder
naar evenredigheid van het gedeelte van de maand of week
dat de belanghebbende de feitelijke zorg voor de
kinderen heeft. In het derde lid is deze benadering
overgenomen.
blz. 134
Artikel 31 [30]
Dit artikel regelt de
bijstandsnorm voor gehuwden die elk recht op
bijstand hebben. Indien één van de echtgenoten geen
recht heeft, is artikel 33 [32]
van toepassing.
Bij echtparen waarvan één van de echtgenoten jonger dan
21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27 jaar is,
ligt de bijstandsnorm die voor de betrokkene als
alleenstaande zou gelden onder de helft van de
bijstandsnorm die voor gehuwden geldt. Op deze situaties
hebben het tweede en derde lid betrekking. In het tweede
lid wordt bepaald dat indien één of beide echtgenoten
jonger dan 21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27
jaar zijn, de bijstandsnorm die voor de gehuwden geldt,
wordt vastgesteld op grond van de bijstandsnormen die
voor elk van de echtgenoten zou hebben gegolden indien
deze alleenstaand waren. Als de betreffende
alleenstaandennorm minder bedraagt dan de helft van de
gehuwdennorm, wordt van dat lagere bedrag uitgegaan.
Deze benadering houdt ook in dat in beginsel voor elk
van de echtgenoten wordt nagegaan of deze in aanmerking
zouden zijn gekomen voor de uitwonendennorm indien de
betrokkene jonger dan 21 jaar is. Dit zou kunnen
meebrengen dat de gehuwdennorm wordt gesteld op de som
van twee thuisinwonendennormen. Om te voorkomen dat van
tweemaal de norm voor een thuisinwonende alleenstaande
wordt uitgegaan, wordt in het derde lid, onderdeel a,
bepaald dat artikel 29, eerste
of derde lid, slechts op één van de echtgenoten van
toepassing is voor de vaststelling van de normen die
voor de betrokkenen als alleenstaanden zouden hebben
gegolden. Als de gehuwden waarvan één of beide
echtgenoten jonger dan 21 jaar zijn één of meer tot hun
last komende kinderen hebben, behoeft voor de
vaststelling van de normen die voor ieder van de
betrokkenen als alleenstaande zou hebben gegolden, in
het geheel geen toetsing plaats te vinden aan de
voorwaarden voor de uitwonendennorm.
Artikel 29, derde lid, blijft
daartoe geheel buiten toepassing, zoals bepaald in het
derde lid, onderdeel b. Alleen als de gehuwden
met één of meer ten laste komende kinderen feitelijk bij
de ouders van één van hen inwonen, wordt derhalve ten
aanzien van de betreffende echtgenoot uitgegaan van een
thuisinwonendennorm.
Artikel 32 [31]
Personen die ter verpleging of verzorging in een
inrichting verblijven, worden niet geconfronteerd met
een aantal belangrijke bestaanskosten. In voeding,
huisvesting, verwarming, onderhoud en dergelijke wordt
voorzien door de inrichting. De daaraan verbonden kosten
zijn begrepen in de verpleeg- of verzorgingsprijs, die
over het algemeen uit andere hoofde wordt vergoed. Gelet
op dit verschil in noodzakelijke bestaanskosten geldt
voor personen in inrichtingen een aparte
bijstandsnorm. Deze is
afgestemd op de beperkte uitgaven die voor rekening van
de belanghebbende blijven en niet worden geacht in de
verpleging of verzorging te zijn inbegrepen. In de
uitzonderlijke situatie dat verpleeg- of
verzorgingskosten voor rekening van de belanghebbende
zelf komen, kan daarin worden voorzien door middel van
bijzondere bijstand.
De situatie kan zich voordoen dat een alleenstaande
ouder tezamen met zijn kind in een inrichting verblijft.
In dergelijke gevallen zijn de kosten die de
belanghebbende voor het kind moet maken meestal zodanig
dat de kinderbijslag daartoe
een toereikende vergoeding biedt. Derhalve kan worden
volstaan met het normbedrag voor een alleenstaande. Voor
de gevallen dat hogere kosten dienen te worden gemaakt,
is er aanleiding voor burgemeester en wethouders de
bijstand daarop af te stemmen door aanvulling met
bijzondere bijstand.
Het normbedrag voor gehuwden is van toepassing als
beide echtgenoten blz. 135 in de inrichting verblijven. Indien slechts één van de
echtgenoten in een inrichting verblijft, wordt een goede
afstemming op de omstandigheden bereikt door de
normuitkering te stellen op de som van de
normuitkeringen die voor ieder afzonderlijk zouden
gelden. Dit komt derhalve neer op samenstelling [lees:
samentelling, red.] van de norm voor een
zelfstandig wonende alleenstaande of alleenstaande ouder
en die voor een in een inrichting verblijvende persoon,
over het algemeen naar het normbedrag voor een
alleenstaande.
Artikel 33 [32]
Dit artikel betreft de
bijstandsnorm die van toepassing is als voor één van
de echtgenoten een uitsluitingsgrond geldt. Zoals in het
algemeen deel van deze memorie reeds
werd vermeld, dient in een dergelijke situatie te worden
voorkomen dat door de bijstandverlening aan degene die
wél recht op bijstand heeft indirect tevens bijstand
wordt verleend aan de niet-rechthebbende partner. Dit
wordt voorkomen door voor de rechthebbende partner de
bijstandsnorm te stellen op die voor een alleenstaande
of, als deze één of meer tot zijn last komende kinderen
jonger dan 18 jaar heeft, die voor een alleenstaande
ouder.
De toets op de gezamenlijke middelen is ook bij deze
afwijkende vaststelling van de bijstandsnorm in beginsel
van kracht. Aangezien de bijstand als gevolg van de
afwijkende normvaststelling niet voorziet in de
bestaanskosten van de echtgenoot, dienen diens eventuele
middelen niet onverkort in beschouwing te worden
genomen. Artikel 55 [50] bevat
daaromtrent enkele bepalingen.
Artikel 34 [33]
Dit artikel bevat samen met artikel 35 [34]
de huidige woningdelersregeling. Met het oog op de
financiële voordelen die zijn verbonden aan het kunnen
delen van de woonkosten met één of meer medebewoners
wordt de bijstandsnorm in
geval van woningdeling lager gesteld. Deze voordelen
betreffen zowel de woonkosten in enge zin als de overige
aan het wonen verbonden kosten, zoals energielasten,
onroerendgoedbelasting en reinigingsheffingen.
Er is alleen aanleiding de normuitkering lager te
stellen als een zelfstandige woonruimte wordt gedeeld.
Daarvan is sprake als de belanghebbende zelfstandig
opkomt voor de woonkosten. Ook als de woonkosten samen
met anderen worden opgebracht, maar de woonruimte
waarover de belanghebbende beschikt alle faciliteiten
bevat die aan zelfstandige bewoning zijn verbonden, kan
deze als een zelfstandige woonruimte worden beschouwd.
De genoemde financiële voordelen van woningdeling doen
zich niet voor als de belanghebbende tegen een zakelijke
prijs het gebruik heeft van een deel van de woning van
een ander en derhalve als huurder, onderhuurder of
kostganger dient te worden aangemerkt. In het tweede
lid, onderdeel a, is dan ook bepaald dat de
aftrek in dat geval niet van toepassing is. Evenmin is
de aftrek van toepassing als juist de medebewoner de
positie van huurder, onderhuurder of kostganger heeft.
Deze wordt op grond van onderdeel a van het derde
lid daarom niet aangemerkt als medebewoner. Met de
opbrengst van verhuur of onderverhuur en het hebben van
kostgangers wordt rekening gehouden bij de vaststelling
van het inkomen van de belanghebbende. Bij huisgenoten
(bloed- en aanverwanten in de eerste en tweede graad)
wordt, evenals bij de individuele huursubsidie, geen
zakelijke relatie verondersteld. Alleen broers en
zusters kunnen als huurder, onderhuurder of kostganger
worden aangemerkt indien zij, zoals ook voor anderen is
vereist, kunnen aantonen dat een zakelijke prijs wordt
betaald.
blz. 136 Het vierde lid heeft hierop betrekking.
Eveneens wordt een uitzondering gemaakt voor de
situatie dat de belanghebbende zelf of diens medebewoner
zodanig hulpbehoevend is dat hij als hij de woning niet
met de ander zou bewonen, in een inrichting zou moeten
worden verpleegd of verzorgd. Het tweede en derde lid
bevatten ook voor deze beide situaties een
uitzonderingsbepaling.
In de studiefinanciering voor
studerenden die thuis wonen, is eveneens reeds rekening
gehouden met het daaraan verbonden kostenvoordeel. Ook
zij worden derhalve niet als medebewoner aangemerkt.
Hetzelfde geldt voor bijstandsontvangende kinderen die
jonger dan 21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27
jaar zijn. Uit de kinderbijslag
die wordt ontvangen voor studerende kinderen kan evenmin
een zodanige bijdrage worden voldaan dat van een
kostenvoordeel voor de ouders sprake is. In het derde
lid, onderdeel c en d, is derhalve bepaald
dat genoemde kinderen niet als medebewoner worden
aangemerkt. In andere situaties kan ervan worden
uitgegaan dat de medebewoner een zodanig inkomen heeft
dat uit diens medebewoning het volledige
woonkostenvoordeel wordt genoten.
Gelet op het vloerbedrag dat voor hen geldt, vindt er
voor alleenstaanden die jonger dan 21 jaar of een
schoolverlater van 21 tot 27 jaar zijn evenmin aftrek
vanwege woningdeling plaats. Voor alleenstaande ouders
die tot één van deze twee categorieën behoren en die
thuisinwonend zijn, is met het daaraan verbonden
kostenvoordeel reeds rekening gehouden bij de
vaststelling van de bijstandsnorm. Ook voor hen dient op
grond hiervan geen woningdelersaftrek te worden
toegepast. Het tweede lid, onderdeel c, bevat
derhalve voor deze groepen eveneens een
uitzonderingsbepaling.
Artikel 35 [34]
Het totale voordeel verbonden aan het kunnen delen van
een woning wordt gesteld op 10% van de
bijstandsnorm voor
gehuwden, derhalve op ƒ180,82 per maand. Hiervan wordt
ƒ93,- toegerekend aan de woonkosten in engere zin en het
resterende bedrag van ƒ87,82 aan de overige woonkosten.
De bijstandsnorm voor een woningdeler kan dus in
beginsel ƒ180,82 lager worden vastgesteld dan voor
degene die alleen een woning bewoont.
Bij de toerekening van het woonkostenvoordeel dient
echter rekening te worden gehouden met de gevolgen van
de medebewoning voor de hoogte van de eventuele
huursubsidie of woonkostentoeslag. Aangezien de Wet
individuele huursubsidie bij bloed- en aanverwanten,
waarvoor in die wet het begrip huisgenoot wordt
gehanteerd, op een andere wijze rekening houdt met de
medebewoning dan bij niet-bloedverwanten, dient daarop
bij het verdisconteren van de woningdelersaftrek in de
bijstand te worden aangesloten. Bij medebewoning door
huisgenoten wordt in de individuele huursubsidie
rekening gehouden met hun inkomenspositie. Bij
medebewoning door één of meer niet-huisgenoten worden de
woonkosten die voor rekening van de belanghebbende komen
naar evenredigheid vastgesteld. In dat laatste geval is
geen sprake van een woonkostenvoordeel dat in
overeenstemming is met het hiervoor genoemde bedrag. In
de bestaande regeling in het Bln vindt daartoe een
correctie op de aftrek plaats. Een eenvoudiger regeling
wordt in dit wetsvoorstel
bereikt door bij medebewoning met één of meer
niet-huisgenoten (geen bloed- of aanverwantschap),
uitsluitend rekening te houden met de voordelen ten
aanzien van de overige woonkosten, derhalve met een
bedrag van ƒ87,82. Deze lagere aftrek is, gezien de
redactie van het eerste lid, onderdeel b, ook van
toepassing als de blz. 137 belanghebbende met zowel huisgenoten als
niet-huisgenoten de woning bewoont.
Bij het in aanmerking nemen van het woonkostenvoordeel
dient mede de inkomenspositie van de medebewoner en die
van de belanghebbende zelf te worden betrokken. Het
tweede lid heeft betrekking op de situatie van bij de
ouders inwonende kinderen met een inkomen ter hoogte van
of nauwelijks hoger dan de bijstandsnorm voor
thuiswonenden. In deze norm is reeds rekening gehouden
met de kostenvoordelen die verbonden zijn aan het thuis
wonen, mede gelet op de ouderlijke onderhoudsplicht die
voor kinderen tot 21 jaar geldt. Slechts in de mate dat
het inkomen van het kind deze norm, verhoogd met de
maximale vrijlating van arbeidsinkomsten, overschrijdt
en van dit kind derhalve een bijdrage in de kosten van
het huishouden kan worden gevergd, leidt de inwoning aan
de kant van de ouders tot een voordeel. In de mate dat
van de bedoelde kinderen zo'n bijdrage niet kan worden
verwacht, wordt de woningdelersaftrek dan ook lager
gesteld.
Voor 22-jarige alleenstaanden wordt de
woningdelersaftrek naar rato van de voor hen geldende
bijstandsnorm lager gesteld. Voor de 21-jarige
alleenstaanden wordt de aftrek zodanig beperkt dat de
bijstandsnorm niet onder het vloerbedrag van ƒ876,72
komt. Het vierde en vijfde lid zijn van belang als voor
de gehuwden een afwijkende vaststelling van de
bijstandsnorm heeft plaatsgevonden. Voor gehuwden zonder
kinderen van wie één of elk van de echtgenoten jonger
dan 21 jaar of een schoolverlater jonger dan 27 jaar is,
kan voor de vaststelling van de bijstandsnorm ten
aanzien van één echtgenoot zijn uitgegaan van de norm
voor een thuisinwonende alleenstaande, waarbij al
rekening is gehouden met het woonkostenvoordeel. In zo'n
geval kan dan slechts aan de kant van de andere
echtgenoot rekening worden gehouden met het voor hem
optredende woonkostenvoordeel. Dit kan worden gesteld op
de helft van de aftrek die geldt voor personen die een
woning bewonen met niet-huisgenoten, derhalve op ƒ43,91.
Voor het echtpaar waarvan één van de gehuwden geen
recht op algemene bijstand heeft, wordt de bijstandsnorm
gesteld op de norm die voor de rechthebbende als
alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden. Het
ligt in de rede om als de laatstbedoelde echtgenoot met
één of meer anderen een woning deelt, ook de
woningdelersaftrek voor een alleenstaande of een
alleenstaande ouder te laten gelden. Dit is in het
vierde lid geregeld.
Als één van de echtgenoten in een inrichting verblijft,
wordt de bijstandsnorm samengesteld uit de normen die
voor elk van hen als alleenstaande of alleenstaande
ouder zouden gelden.
Als degene die niet in een inrichting verblijft met één
of meer anderen de woning bewoont, dient voor deze de
aftrek dan ook ten hoogste die voor een alleenstaande te
zijn. De in het vierde lid opgenomen regeling kan
derhalve ook op deze situatie worden toegepast.
Artikel 36 [35]
De financiële voordelen van het niet verschuldigd zijn
van woonkosten rechtvaardigt eveneens een lagere
vaststelling van de
bijstandsnorm. Dit uitgangspunt heeft in de
bestaande regelgeving uitwerking gekregen in artikel 10c
van het Bln. Als ondergrens voor de lagere
bestaanskosten ten gevolge van de afwezigheid van
woonkosten is het bedrag overgenomen dat bij het
ontvangen van individuele huursubsidie ten minste voor
rekening van de bewoner blijft, zijnde ƒ282,- per maand.
Als de woning met één of meer huisgenoten wordt bewoond,
is echter reeds op grond van artikel 34 [33]
rekening gehouden met een woonkostenvoordeel en wel voor
een bedrag van ƒ93,- per maand. In die situatie moet het
voordeel van het geheel ontbreken van woonkosten met dat
bedrag lager worden gesteld, derhalve op ƒ181,- per
maand. Gelet op de omschrijving van het blz. 138 begrip woonkosten (artikel 7 [-], tweede lid) kan
slechts sprake zijn van een hier bedoelde situatie als
de belanghebbende een woning bewoont zonder dat sprake
is van een zakelijke relatie met de eigenaar van die
woning.
Ook als aan de woning geen woonkosten zijn verbonden in
de zin van artikel 7 [-], tweede lid, kunnen
belanghebbenden voor de bewoning daarvan kosten maken,
zoals voor onderhoud.
Het tweede lid van artikel 36 [35]
voorziet in een aanpassing van de aftrek aan de hand van
dergelijke door de belanghebbende werkelijk te maken of
gemaakte onontkoombare kosten.
Artikel 37 [-]
Aan dit artikel ligt het bestaande uitgangspunt ten
grondslag dat de premie voor een verzekering tegen
ziektekosten tot de algemeen noodzakelijke
bestaanskosten behoort waarin de algemene bijstand dient
te voorzien. De ontvanger van algemene bijstand is
verzekerd op grond van de
Ziekenfondswet. Behoudens de nominale
ziekenfondspremie behoeven uit de bijstandsuitkering
geen kosten te worden gemaakt voor een
ziekenfondsverzekering, aangezien de
gemeente de procentuele premie daarvan voor haar
rekening neemt.
Bij niet-ziekenfondsverzekerden met een inkomen dat de
normuitkering te boven gaat, kan het zich voordoen dat
dit inkomen na betaling van de premie voor een
particuliere ziektekostenverzekering onder de
bijstandsnorm komt te
liggen. De betrokkene beschikt daardoor over onvoldoende
middelen van bestaan. Voor zover deze premie het in de
bijstandsnorm begrepen bedrag voor de nominale
ziekenfondspremie te boven gaat, wordt deze derhalve
vergoed. Gelet op het noodzakelijkheidscriterium van de
Abw kan zo'n premie slechts
worden vergoed voor zover het particulier verzekerde
pakket overeenkomt met de ziekenfondsverzekering.
Voor belanghebbenden die in een inrichting verblijven,
wordt de gehele premie van de particuliere
ziektekostenverzekering vergoed. In de bijstandsnorm
voor personen in een inrichting is geen vergoeding van
de nominale ziekenfondspremie begrepen. Voor hen is de
ziekenfondspremie namelijk gesteld op een vast bedrag
per dag. Het zou daarom niet juist zijn om voor hen een
nominale ziekenfondspremie in mindering te brengen op de
vergoeding van de premie van een particuliere
ziektekostenverzekering. Er is geen aanleiding om de
nominale AWBZ-premie in
mindering te brengen op de vergoeding van een
particuliere ziektekostenverzekering. Ongeacht de
verzekeringsvorm - ziekenfonds of particulier verzekerd
- is de betrokkene immers naast deze premie de nominale
AWBZ-premie verschuldigd. Dit geldt zowel voor personen
die zelfstandig wonen als voor degenen die in een
inrichting verblijven.
Artikel 38 [-]
Zelfstandigen zijn verzekerd op grond van de
Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, doch niet op
grond van de Ziektewet. Voor de
financiële gevolgen gedurende het eerste jaar van
arbeidsongeschiktheid dienen zij derhalve zelf een
voorziening te treffen. Uit de normuitkering kunnen de
kosten van een daartoe strekkende verzekering niet
worden bestreden, gezien de koppeling van de
normuitkering aan het nettominimumloon. Om zelfstandigen
in staat te stellen zo'n verzekering af te sluiten,
wordt de bijstandsnorm
verhoogd met de premie van een particuliere
arbeidsongeschiktheidsverzekering. Gelet op het
minimumbehoeftekarakter van de
Abw dient zo'n verzekering verantwoord te zijn in
relatie tot de hoogte en duur van de uitkering op grond
daarvan, wil voor de premie blz. 139 bijstand kunnen worden verleend. Deze vergoeding is
momenteel geregeld in het Bz (artikel 18, tweede lid).
Artikel 39 [-]
De woonkosten dienen uit de
bijstandsnorm te worden voldaan. Daarbij wordt ervan
uitgegaan dat de belanghebbende aanspraak kan maken op
individuele huursubsidie, zodat de woonkosten die tot
zijn last komen op een zodanig niveau blijven dat het
sociaal minimum daarvoor
toereikend is. Omdat de huursubsidie wordt berekend naar
het inkomen over het voorafgaande jaar, kan ten gevolge
van een inkomensdaling de belanghebbende worden
geconfronteerd met in verhouding tot zijn feitelijke
inkomen te hoge ten laste blijvende woonkosten. Ook
kunnen andere omstandigheden van de belanghebbende zijn
gewijzigd, zonder dat een dergelijke wijziging
onmiddellijk leidt tot een aanpassing van de
huursubsidie.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het vertrek
van een medebewoner of een verandering in de
gezinssamenstelling.
Uiteraard voorziet de huursubsidie niet in de
woonkosten van degenen met een eigen woning. Ook voor
hen kunnen de woonkosten daardoor boven een bedrag
uitkomen dat uit de bijstandsnorm kan worden bestreden.
Waar in deze gevallen voor de woonkosten geen of nog
geen toereikende voorliggende voorziening aanwezig is,
is er aanleiding op grond van de
Abw een tegemoetkoming in
deze kosten te verstrekken.
Ten opzichte van de huidige regeling van de
woonkostentoeslag in de artikelen 6b, 6c
en 6d van het Bln is de redactie van artikel 39
[-] aanzienlijk vereenvoudigd door een directe
verwijzing naar het bedrag aan huursubsidie dat in een
vergelijkbare situatie zou worden ontvangen. Als de
woonkosten uitgaan boven de grens van de huursubsidie,
momenteel ƒ820,- per maand, kan ook op grond van de
bijstand in beginsel geen woonkostentoeslag worden
verstrekt. Wat onder woonkosten wordt verstaan, blijkt
uit de definitie van dat begrip in artikel 7 [-], tweede
lid.
Voor de bewoners van een eigen woning wordt daarbij
mede rekening gehouden met de ontvangen rijkspremie.
Omdat de door de eigenaar genoten belastingvermindering
of -teruggave in het kader van de woonkostentoeslag
gelijk wordt gesteld met de individuele huursubsidie,
wordt deze niet in mindering gebracht op de woonkosten
voor de toetsing aan deze grens.
Bij huurwoningen is alleen reden tot het verlenen van
een woonkostentoeslag zolang de belanghebbende geen
aanspraak kan maken op huursubsidie die is afgestemd op
de huidige inkomenssituatie. In onderdeel b van
het eerste lid is dan ook bepaald dat voor huurders de
woonkostentoeslag slechts wordt verstrekt voor zolang de
betrokkene niet in staat is deze aanspraken te
realiseren.
In het tweede lid wordt de hoogte van de
woonkostentoeslag gesteld op het bedrag aan individuele
huursubsidie dat in dezelfde omstandigheden voor de
betreffende woning volgens de daartoe strekkende tabel
aan een persoon in de laagste inkomenscategorie zou
worden verstrekt. De Wet individuele huursubsidie gaat
uit van belastbare inkomens. Voor de toepassing van
genoemde tabel moeten de nettobijstandsuitkering en de
bij de bijstand in aanmerking genomen netto-inkomens
derhalve worden herleid tot belastbare inkomens. In
voorkomende gevallen dient daarbij derhalve volgens het
systeem van de huursubsidie tevens rekening te worden
gehouden met de aanwezigheid van medebewoners. Waar de
medebewoners huisgenoten in de zin van de Wet
individuele huursubsidie van de belanghebbende zijn,
wordt volgens die wet hun inkomen voor zover dat een
bepaald bedrag per jaar overschrijdt, opgeteld bij het
inkomen van de aanvrager. Bij andere medebewoners wordt
alleen het aandeel in de woonkosten in aanmerking
genomen dat ten laste van de belanghebbende komt.
blz. 140 Op de woonkostentoeslag komt de over dezelfde periode
feitelijk ontvangen individuele huursubsidie in
mindering. Dat geldt niet voor andere tegemoetkomingen
in woonkosten voor huurders, zoals bijvoorbeeld de
huurgewenningsbijdrage. Bij de vaststelling van de
huursubsidie worden deze immers ook niet in aanmerking
genomen. De vermindering of teruggave van loonbelasting
en volksverzekeringspremies op grond van de betaalde
hypotheekrente over een periode waarover een
woonkostentoeslag is toegekend, leidt eveneens tot
lagere ten laste blijvende woonkosten. Deze worden op
dezelfde wijze in mindering gebracht op de
woonkostentoeslag als de huursubsidie bij huurders. Voor
eigenaren geldt echter ook dat zij belasting en premies
zijn verschuldigd over het zogeheten huurwaardeforfait.
Het zou niet billijk zijn om met deze eigenaarslasten
geen rekening te houden. Hoewel het uit systematisch
oogpunt juister zou zijn deze lasten tot de woonkosten
zelf te rekenen, heeft het voor de uitvoering voordelen
deze te verdisconteren bij de in aanmerking te nemen
vermindering of teruggave van belasting en premies. Voor
de eigenaar zonder andere kosten of inkomsten die de
teruggave beïnvloeden, kan zo de feitelijke vermindering
of teruggave zonder meer worden overgenomen. De
teruggave of vermindering van belasting en premies kan
veelal eenvoudig worden vastgesteld en wel door het
saldo van de verschuldigde hypotheekrente en het
huurwaardeforfait te vermenigvuldigen met het percentage
van de gecombineerde belasting- en premieheffing in de
eerste schijf dat gold in het jaar waarop de teruggave
betrekking heeft. In voorkomende gevallen zal er
aanleiding zijn aan de verlening van de
woonkostentoeslag de verplichting te verbinden dat de
betrokkene gebruikmaakt van de mogelijkheid van zo'n
vermindering of teruggave, aangezien deze de
bijstandbehoevendheid vermindert. Op grond van artikel
88 [82] vindt verrekening van
de belastingteruggave plaats op het moment dat deze
feitelijk wordt ontvangen.
In bijzondere gevallen komt het voor dat degenen met
een inkomen op bijstandsniveau woonkosten hebben die
uitgaan boven de genoemde grens van ƒ820,-. In die
situatie kan er op grond van een beoordeling van de
noodzaak in het individuele geval aanleiding zijn voor
het verlenen van bijzondere bijstand. Bij dergelijk hoge
woonkosten is er, gelet op het minimumbehoeftekarakter
van de Abw, reden om aan deze bijstand verplichtingen te
verbinden die strekken tot beëindiging of vermindering
van de woonkostentoeslag door het betrekken van
goedkopere woonruimte.
Artikel 40 [-]
Vanaf het moment dat het jongste tot het gezin behorende
kind 18 jaar wordt, is op de ouder de norm voor een
alleenstaande van toepassing. Niet in alle gevallen
beschikt het kind bij het bereiken van de 18-jarige
leeftijd echter over een eigen inkomen, mede gelet op de
leeftijdsgrens van 21 jaar voor het zelfstandige recht
op bijstand. De gewenste aansluiting met andere
socialezekerheidswetten voor de
toekenning van de alleenstaandeoudernorm laat onverlet
dat de bijstand ook in deze gevallen een toereikende
bestaansvoorziening moet bieden.
Daarnaast kan zich de situatie voordoen dat het kind
door het verwerven van een eigen inkomen weliswaar niet
meer ten laste van de ouder komt, maar dat het inkomen
niet zodanig hoog is dat dit compensatie geeft voor het
wegvallen van de kinderbijslag
en het - voor de ouder - van toepassing zijn van de
lagere norm voor een alleenstaande. In beide situaties
wordt voorzien door de
bijstandsnorm voor de ouder zo nodig aan te vullen
tot de bijstandsnorm die voor gehuwden geldt. Een
vergelijkbare regeling is momenteel, zij het met een
beperktere werkingssfeer, blz. 141 opgenomen in de Beschikking toeslagen voormalige
eenoudergezinnen (Stcrt. 1986, 170).
In overeenstemming met de bestaande regeling wordt de
toeslag verleend als het totale inkomen van de ouder en
het kind onder de bijstandsnorm ligt die in dezelfde
omstandigheden voor gehuwden zou gelden. Voor de
toetsing daarvan dient uiteraard ook rekening te worden
gehouden met de algemene bijstand die zonder toepassing
van deze toeslagbepaling aan de ouder zou zijn
verstrekt. Dat geldt ook voor de eventuele bijstand die
aan het kind is verstrekt.
Omdat het gezamenlijke inkomen van ouder en kind
aanleiding vormt voor de verlening van zo'n toeslag,
dient daarvoor ook het inkomen van het kind in
beschouwing te worden genomen. De gebruikelijke
inkomensbepalingen zijn, zoals in het tweede lid
bepaald, van toepassing op het inkomen van het kind. De
ten behoeve van het kind ontvangen kinderbijslag wordt
derhalve door toepassing van artikel 45 [43],
eerste lid, mede tot diens inkomen gerekend. Gelet op
het karakter van de toeslag vindt hierbij ten aanzien
van het inkomen van het kind geen vrijlating van
arbeidsinkomsten plaats. Voor de vrijlatingsbepaling van
artikel 52 [-] wordt derhalve een uitzondering gemaakt
bij het toepassen van de algemene inkomensbepalingen op
de inkomsten van het kind.
Om het gezamenlijke inkomen inderdaad te kunnen
aanvullen tot de gehuwdennorm, dient het kind niet als
een medebewoner te worden aangemerkt voor de toepassing
van de woningdelersregeling. Hiertoe strekt het derde
lid.
Met deze regeling vervalt de bestaande Beschikking
toeslagen voormalige eenoudergezinnen. Deze beschikking
voorzag ook in de verstrekking van een
overbruggingsuitkering ingeval, ondanks de toeslag, de
belanghebbenden met een inkomensachteruitgang worden
geconfronteerd. Zo'n inkomensachteruitgang kan zich ook
in andere situaties van wijziging van de toepasselijke
bijstandsnorm voordoen. Om deze reden is afgezien van
regeling van een genormeerde overbruggingsuitkering.
Burgemeester en wethouders dienen bij wijziging van de
bijstandsnorm van geval tot geval na te gaan of er,
gelet op het in artikel 13
verwoorde afstemmingsbeginsel, aanleiding is tot
tijdelijke verlening van bijzondere bijstand als
aanvulling op de nieuwe bijstandsnorm.
Artikelen 41 tot en met 43 [39-41]
Deze artikelen betreffen de verlening van bijzondere
bijstand. Gezien de structuur van
dit wetsvoorstel zijn de
bepalingen ten aanzien van het inkomen en het vermogen
van hoofdstuk IV, afdeling 3
zowel van toepassing op de verlening van algemene
bijstand als van bijzondere bijstand. Zoals bepaald in
artikel 52 [-] is de vrijlating van arbeidsinkomsten
echter niet van toepassing op de verlening van
bijzondere bijstand. Overigens wordt verwezen naar de
hiervoor in artikel 6,
onderdeel a en b, opgenomen
begripsomschrijvingen.
Door bijzondere omstandigheden kan zich de situatie
voordoen dat in het individuele geval de
bijstandsnorm niet volledig
toereikend is ter voorziening in bepaalde noodzakelijke
kosten.
Voor zover de belanghebbende voor dergelijke bijzondere
kosten geen beroep kan doen op een voorliggende
voorziening en deze uitgaven evenmin uit de eigen
middelen kan voldoen, kan daarvoor bijzondere bijstand
worden verstrekt. Of bepaalde kosten voor de verlening
van bijzondere bijstand in aanmerking komen, hangt af
van de omstandigheden in het individuele geval en kan
dan ook slechts van geval tot geval worden beoordeeld.
In dit verband kan worden geconstateerd dat de
bijzondere bijstand zich minder goed leent voor een
landelijke normering. Bij de Wet tot decentralisatie van
de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) is op
grond van dergelijke overwegingen de
verantwoordelijkheid voor dit blz. 142 onderdeel van de bijstandverlening overgedragen aan
burgemeester en wethouders. De artikelen 41 tot en met
43 [39-41] komen in belangrijke
mate overeen met het op grond van de genoemde wet in het
Bln opgenomen hoofdstuk IV
betreffende "Bijstand ter voorziening in bijzondere
noodzakelijke kosten van het bestaan" (artikel II,
onderdeel M, van genoemde wet). Onderstaande toelichting
sluit aan bij die op het betreffende wetsvoorstel. In de
loop van 1993 zal een evaluatie plaatsvinden van de
bijzonderebijstandverlening in gedecentraliseerde vorm.
Artikel 41 [39]
Degene die als gevolg van bijzondere, individuele
omstandigheden wordt geconfronteerd met noodzakelijke
bestaanskosten waarin de algemene bijstand niet voorziet
en die de aanwezige draagkracht te boven gaan, heeft op
grond van artikel 8 [7], in
combinatie met artikel 41 [39],
recht op bijzondere bijstand. Voor de verlening van
bijzondere bijstand is het geen vereiste dat men
algemene bijstand ontvangt; ook degene die uit andere
bron dan de Abw beschikt
over een inkomen dat naar het oordeel van burgemeester
en wethouders niet toereikend is ter voorziening in
bepaalde bijzondere noodzakelijke kosten kan een beroep
op bijzondere bijstand doen.
Het kan hierbij om zeer diverse kostensoorten gaan, te
meer daar het recht op bijzondere bijstand niet naar
kostensoort is begrensd. Bepalend is dat sprake is van
kosten die uit bijzondere individuele omstandigheden
voortkomen en die in het concrete geval als noodzakelijk
moeten worden aangemerkt. Het kan bijvoorbeeld gaan om:
- bijstand voor de vervanging of aanschaf van duurzame
gebruiksgoederen indien daarin niet op andere wijze in
kan worden voorzien;
- een tijdelijke woonkostentoeslag bij woonkosten die
uitgaan boven de maximumhuurgrens die geldt voor de
huursubsidie;
- situaties, die inmiddels vrij uitzonderlijk zijn,
waarin nog bijstand wordt verstrekt voor de
noodzakelijke kosten van medische en maatschappelijke
dienstverlening;
- situaties waarin de afstemming van de bijstand op de
individuele omstandigheden aanleiding geeft om meer
bijstand te geven dan de toepasselijke
bijstandsnorm. In dat geval
wordt het meerdere als bijzondere bijstand aangemerkt.
Indien aan de algemene bijstand verplichtingen worden
verbonden tot het gebruikmaken van bepaalde
voorzieningen die noodzakelijk zijn voor de zelfstandige
voorziening in het bestaan, kan er aanleiding zijn voor
de bijzondere noodzakelijke kosten die daaruit
voortvloeien bijzondere bijstand te verlenen voor zover
andere regelingen daarin niet voorzien. Het
drempelbedrag uit artikel 43 [41],
eerste lid, is dan niet van toepassing.
Verlening van bijzondere bijstand kan, met name voor
alleenstaande ouders, ook noodzakelijk zijn voor kosten
verbonden aan activiteiten die geen direct
beroepsgericht karakter hebben, maar wel een
noodzakelijke voorbereiding vormen op de toegeleiding
naar de arbeidsmarkt. Voor zover het deelnemen aan
dergelijke noodzakelijk geachte activiteiten,
bijvoorbeeld het volgen van scholing of het opdoen van
werkervaring, voor de belanghebbende kosten van
kinderopvang meebrengt waar geen andere regeling in
voorziet, kan hiervoor eveneens bijzondere bijstand
worden verleend. Voor wat betreft buitengewone
verwervingskosten, zoals kosten van kinderopvang, die
zich voordoen indien de betrokkene gedeeltelijk of
volledig door middel van betaalde arbeid in het bestaan
voorziet, wordt verwezen naar de
toelichting op artikel 49 [-].
blz. 143
Artikel 42 [40]
Uit artikel 41 [39] blijkt dat
burgemeester en wethouders in het kader van de
bijzonderebijstandverlening rekening dienen te houden
met de draagkracht van de belanghebbende. Zij hebben
daarbij de vrijheid zelf te bepalen welk deel van het
vermogen, voor zover dit het "bescheiden vermogen"
(artikel 59 [54], eerste en
tweede lid) en het vrijgelaten vermogen in het eigen
huis (artikel 59 [54], derde
lid) te boven gaat, en welk deel van het inkomen voor
zover dit uitgaat boven de relevante
bijstandsnorm, bij de
vaststelling van de draagkracht in aanmerking wordt
genomen. Overwegingen die bij deze vaststelling een rol
kunnen spelen, betreffen de aard van de kosten waarvoor
bijstand wordt gevraagd, eventuele buitengewone lasten
van de belanghebbende en overige persoonlijke
omstandigheden.
Uit het eerste lid, onderdeel a, volgt dat de
vrijlating van het "bescheiden vermogen" en de extra
vrijlating van het in de zelfbewoonde eigen woning
gebonden vermogen bij de bijzonderebijstandverlening
evenzeer van toepassing zijn als bij de verlening van
algemene bijstand. Het meerdere vermogen nemen
burgemeester en wethouders geheel of gedeeltelijk in
aanmerking. Zoals eerder reeds vermeld, is de in artikel
52 [-] geregelde vrijlating van arbeidsinkomsten niet
van toepassing bij de verlening van bijzondere bijstand.
Burgemeester en wethouders kunnen zelf bepalen of zij
met het inkomen voor zover dit uitgaat boven de
toepasselijke bijstandsnorm geheel of gedeeltelijk
rekening houden bij de vaststelling van de draagkracht.
Met de verwijzing in het eerste lid, onderdeel b,
naar de toepasselijke bijstandsnorm wordt mede bereikt
dat de forfaitaire inkomensvaststelling in verband met
het hebben van een kostganger of onderhuurder, alsmede
in verband met het bewonen van een woning met één of
meer anderen, eveneens van toepassing is voor de
vaststelling van de draagkracht.
In beginsel wordt de draagkracht over een periode van
één jaar in aanmerking genomen, dat wil zeggen: de
periode van twaalf maanden volgend op de aanvraag voor
de verlening van bijzondere bijstand. Indien het bij de
bijzondere bestaanskosten gaat om maandelijks
terugkerende kosten, zoals woonkosten, kan de
draagkracht over een kortere periode dan één jaar worden
berekend. Indien de bedoelde kosten betrekking hebben op
een voorziening waarvan langer dan één jaar gebruik
wordt gemaakt, kan uitgegaan worden van de draagkracht
over die langere periode.
Artikel 43 [41]
In aansluiting bij de Wet tot decentralisatie van de
bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) geldt bij de
verlening van bijzondere bijstand een drempelbedrag. Dit
sluit aan op de draagkrachtperiode, waardoor wordt
voorkomen dat het drempelbedrag binnen een
aaneengesloten periode van twaalf maanden meerdere keren
zou moeten worden ingezet. Indien de draagkracht niet
over de periode van één jaar wordt vastgesteld, wordt
het drempelbedrag naar evenredigheid aangepast.
Wanneer ten gevolge van het nakomen van aan de bijstand
verbonden verplichtingen gericht op de zelfstandige
bestaansvoorziening, door belanghebbende
noodzakelijkerwijs bijzondere kosten moeten worden
gemaakt die naar het oordeel van burgemeester en
wethouders niet uit de algemene bijstand bestreden
kunnen worden, blijft toepassing van het drempelbedrag
achterwege. Hetzelfde geldt indien het kosten betreft
waarvoor bijzondere bijstand wordt verleend in de vorm
van een geldlening of borgtocht. Dit is neergelegd in
het derde lid.
blz. 144 Het drempelbedrag blijft eveneens buiten toepassing
wanneer de belanghebbende kosten maakt uit hoofde van
een verplichting gericht op het verwerven of behouden
van inkomen anders dan door het verkrijgen van betaalde
arbeid. Met name kan hierbij worden gewezen op een
verplichting als bedoeld in artikel 115 [108]
waaruit kosten kunnen voortvloeien van rechtskundige
vertegenwoordiging teneinde zich te kunnen verweren
tegen een verzoek om herziening van de alimentatie.
Artikel 44 [42]
In dit artikel wordt een algemene omschrijving gegeven
van de middelen die bij de verlening van bijstand in
aanmerking worden genomen. Hieruit blijkt dat in
beginsel alle inkomens- en vermogensbestanddelen tot de
middelen worden gerekend. Dit vloeit voort uit het
complementaire karakter van de
Abw ten opzichte van hetgeen waarin men zelf kan
voorzien. De eigen verantwoordelijkheid voor de
voorziening in het bestaan brengt bovendien mee dat bij
de beoordeling van de inkomenspositie niet alleen het
feitelijk ontvangen inkomen of het feitelijk aanwezige
vermogen in beschouwing wordt genomen, maar ook het
inkomen en vermogen waarover de belanghebbende
redelijkerwijs kan beschikken. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan een uitkering waarop de
belanghebbende aanspraak kan maken of aan een direct
opeisbare schuld die hij kan vorderen. Voor zover het
aanspraken betreft die belanghebbende, hoewel hij bereid
is zich daartoe in te spannen, redelijkerwijs niet
geldend kan maken, bijvoorbeeld omdat het een aanspraak
betreft die pas onder stringente voorwaarden of op
termijn tot uitbetaling komt, zou het uiteraard
onredelijk zijn indien deze aan het verlenen van
bijstand in de weg zouden staan. Mede met het oog hierop
wordt in het artikel dan ook gesproken van de middelen
waarover de belanghebbende redelijkerwijs kan
beschikken. Uit deze bewoordingen blijkt dat tot
dergelijke middelen in het algemeen slechts worden
gerekend de middelen waarop in beginsel aanspraak
bestaat, dus niet de middelen waarop de belanghebbende
geen enkele aanspraak kan doen gelden, maar die hij
eventueel zou kunnen verwerven. Bij de beoordeling of de
belanghebbende een aanspraak in redelijkheid te gelde
kan maken, moet uiteraard rekening worden gehouden met
de omstandigheden in het individuele geval. Evenals bij
de toepassing van de middelentoets in de bestaande ABW
kan hiervoor ook in dit
wetsvoorstel geen algemeen criterium worden gegeven.
De jurisprudentie kan bij de beoordeling van individuele
gevallen tot richtlijn dienen.
Artikel 45 [43]
Het kan voorkomen dat de middelen die betrekking hebben
op of zijn bedoeld voor de voorziening in het
levensonderhoud van de belanghebbende niet door deze
zelf worden ontvangen. Hierbij kan onder andere worden
gedacht aan kinderalimentatie of
kinderbijslag die ten behoeve van belanghebbende
worden ontvangen. Ook deze middelen dienen te worden
betrokken bij de vaststelling van diens
bijstandbehoevendheid. Dit behoeft alleen nadrukkelijk
te worden bepaald voor zover degene die deze middelen
ontvangt niet in de bijstand begrepen is.
In het tweede lid wordt ten aanzien van een aantal
middelen bepaald dat deze buiten beschouwing blijven.
Onderdeel a betreft de situatie dat de
belanghebbende zelf inkomen ontvangt dat kennelijk
bestemd is voor het levensonderhoud van een derde, zoals
een partnertoeslag op grond van de
AOW ten behoeve van een echtgenoot die bijvoorbeeld
door verblijf in het buitenland geen recht op bijstand
heeft. Het in aanmerking nemen van zo'n inkomen zou
inhouden dat door de verlening van bijstand blz. 145 de bestaansvoorziening van de niet-rechthebbende
echtgenoot in gevaar zou worden gebracht.
In de onderdelen b en c is bepaald dat
kinderbijslag en huursubsidie buiten beschouwing
blijven. Beide inkomensoverdrachten voorzien in
noodzakelijke bestaanskosten en kunnen dan ook niet in
mindering worden gebracht op de bijstand. De toevoeging
"in of buiten Nederland woonachtige" ten aanzien van het
kind waarvoor de kinderbijslag wordt ontvangen, houdt
verband met de omschrijving van het begrip kind. Ook de
kinderbijslag voor buiten Nederland woonachtige kinderen
dient niet als inkomen in aanmerking te worden genomen.
Slechts als voor de woonkosten bijstand wordt verleend,
kan met de ontvangen huursubsidie rekening worden
gehouden. Dit geschiedt reeds op grond van artikel 39
[-].
Vergoedingen of tegemoetkomingen die worden ontvangen
met het specifieke doel om te voorzien in kosten die
niet kunnen worden geacht tot de algemene noodzakelijke
bestaanskosten te behoren, worden evenmin tot de
middelen gerekend. Hiertoe wordt ook gerekend de
vermindering of teruggave van loon- of
inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen op
grond van dergelijke buitengewone uitgaven. Deze
tegemoetkomingen tot de middelen rekenen, zou immers
betekenen dat de belanghebbende de mogelijkheid wordt
ontnomen dergelijke kosten te bestrijden, terwijl
anderen die niet bijstandsafhankelijk zijn, maar
overigens in dezelfde inkomenssituatie verkeren,
daardoor wel de mogelijkheid hebben dergelijke uitgaven
te doen. Als in het kader van de bijstandverlening met
deze kosten rekening is gehouden, hetzij door deze in
mindering te brengen op het inkomen, hetzij door
daarvoor specifiek bijstand te verlenen, dient zo'n
teruggave uiteraard wel in aanmerking te worden genomen.
Een vergelijkbare benadering geldt voor vergoedingen of
tegemoetkomingen voor verwervingskosten. Deze blijven
eveneens buiten beschouwing, tenzij ze als buitengewone
verwervingskosten op het inkomen in mindering zijn
gebracht op grond van artikel 49 [-] of voor deze kosten
- bijzondere - bijstand is verleend. Ook hierbij geldt
dat een belastingteruggave of -vermindering in beginsel
eveneens als zo'n niet in aanmerking te nemen
tegemoetkoming wordt beschouwd. De koppeling van de
bijstandsnorm aan het
nettominimumloon maakt het daarbij echter nodig om
hierbij een beperking aan te brengen tot kosten die het
algemene verwervingskostenforfait - met name de
procentsregeling voor inkomsten uit tegenwoordige arbeid
- te boven gaan. Met deze fiscale tegemoetkoming wordt
de betrokkene in staat gesteld zijn algemene
verwervingskosten te bestrijden. Deze
belastingvermindering buiten beschouwing laten, zou
betekenen dat indirect voor deze kosten bijstand worden
verleend. Zoals in de toelichting op
artikel 49 [-] is vermeld, maakt de koppeling van de
bijstandsnorm aan het nettominimumloon het juist nodig
om het rekening houden met verwervingskosten te beperken
tot de buitengewone verwervingskosten. De algemeen
gebruikelijke fiscale tegemoetkoming voor
verwervingskosten dient derhalve tot het netto-inkomen
te worden gerekend. Voor de uitvoeringspraktijk betekent
dit dat over het algemeen van het feitelijk ontvangen
netto-inkomen kan worden uitgegaan.
Het uitgangspunt van de gezinsbijstand brengt mee dat
in beginsel alle middelen van de gezinsleden in
beschouwing worden genomen. Het is echter niet billijk
te vergen dat de arbeidsinkomsten van - ten laste
komende - kinderen ook worden ingezet voor de
bestaansvoorziening van het gezin. Ingeval de gevraagde
bijstand specifiek betrekking heeft op de bestaanskosten
van het betreffende kind, is het echter redelijk dat
mede de arbeidsinkomsten van dat kind in beschouwing
worden genomen om de noodzaak van bijstandverlening te
beoordelen. Aangezien niet ten laste komende kinderen
geen onderdeel uitmaken van het gezin zoals in
deze wet bedoeld, behoeft
ten aanzien van hun blz. 146
inkomen niet te worden bepaald dat dit in beginsel
buiten beschouwing blijft.
Waar een bescheiden vermogen en het tijdens de
bijstandsperiode opgebouwde spaargeld buiten beschouwing
blijven, ligt het in de rede de daarover ontvangen rente
evenmin in aanmerking te nemen (onderdeel g)
In onderdeel h is bepaald dat een eenmalige
premie die door derden aan de belanghebbende wordt
verstrekt voor het voltooien van een noodzakelijke
scholing of opleiding, buiten beschouwing blijft voor
zover een bedrag van ƒ2100,- niet wordt overschreden. In
het algemeen deel van deze memorie is
hierop al ingegaan. De vrijlating kan, gezien het
karakter daarvan, slechts scholing of opleiding
betreffen die op grond van artikel 121 [114]
noodzakelijk wordt geacht voor de arbeidsinschakeling.
De vrijlating heeft betrekking op het gehele
scholingstraject dat door de uitkeringsgerechtigde
gevolgd moet worden om zijn arbeidskansen te vergroten.
Slechts voor zover de premie hoger is, wordt deze, zoals
bepaald in artikel 50 [47], als
inkomen aangemerkt.
Onderdeel i heeft betrekking op smartegeld. Het
is niet redelijk om een dergelijke uitkering voor
geleden immateriële schade geheel als middelen in
aanmerking te nemen. Dat zou immers betekenen dat de
bijstandsontvanger daarvoor feitelijk geen compensatie
kan ontvangen. Bij zeer aanzienlijke uitkeringen kan de
belanghebbende echter in een zodanige financiële positie
komen te verkeren dat het onverkort buiten beschouwing
laten daarvan niet in overeenstemming is met het
karakter van de bijstand. In voorkomende gevallen zal
derhalve moeten worden vastgesteld welk bedrag niet in
aanmerking wordt genomen. Naast de hoogte van de
uitkering dient daarbij ook de aard daarvan in
aanmerking te worden genomen.
Artikel 46 [44]
Giften worden bij de vaststelling van de bijstand in
beginsel buiten beschouwing gelaten voor zover dit uit
een oogpunt van bijstandverlening verantwoord kan worden
geacht. Deze vrijlating is in de bestaande wet geregeld
in artikel 7 [-], tweede lid. Er is geen aanleiding in
de nieuwe wet op dit punt
voor een andere benadering te kiezen.
Door giften niet in aanmerking te nemen als middelen
wordt voorkomen dat het bestaan van de
Abw als algemene
voorziening van overheidswege een ontmoediging vormt
voor de vrijgevigheid van instellingen of personen.
Bovendien wordt zodoende de bijstandsgerechtigde het
materiële en immateriële voordeel van die vrijgevigheid
gegund, zoals ook degenen die niet op bijstand
aangewezen zijn van een gift kunnen profiteren. Gezien
het minimumbehoeftekarakter van de
bijstandswet kan de
vrijlating niet onbeperkt zijn. Bij de beoordeling of
een gift uit een oogpunt van bijstandverlening
verantwoord is, speelt zowel de hoogte als de bestemming
van de gift een rol. Als de gift een zodanige hoogte
heeft dat het zonder meer buiten beschouwing laten door
cumulatie met de bijstand tot een bestedingsniveau leidt
dat niet verenigbaar is met hetgeen op bijstandsniveau
gebruikelijk is, ligt het in de rede de gift wel in
aanmerking te nemen. Wat betreft de bestemming is met
name van belang de vraag of de gift betrekking heeft op
kosten die worden geacht in de algemene bijstand te zijn
begrepen. Is dit inderdaad het geval of heeft de gift
geen specifieke bestemming zodat deze ter vrije
besteding staat, dan kan dit aanleiding zijn de gift
niet buiten beschouwing te laten. Is de gift daarentegen
bestemd voor specifieke kosten waarmee de betrokkene
wordt geconfronteerd en die niet kunnen worden geacht in
de algemene bijstand te zijn begrepen, dan zal er
doorgaans geen bezwaar zijn deze buiten beschouwing te
laten.
Daarbij dient wel de grens van het redelijke in acht te
worden genomen.
blz. 147 Bij de beoordeling of een betaling als een gift kan
worden beschouwd, is het niet van belang of deze
eenmalig is dan wel een zekere periodiciteit kent.
Evenmin is het van belang of de betaling door een
natuurlijk persoon, door een particuliere instelling of
door een gemeentelijk fonds plaatsvindt. Doorslaggevend
is of de betaling een onverplicht karakter draagt.
Verstrekkingen uit steunfondsen voor de minima, al dan
niet onder beheer van de lagere overheden of door hen
opgerichte stichtingen, kunnen dus alleen als gift
worden aangemerkt als hieraan geen betalingsverplichting
ten grondslag ligt.
Artikel 47 [45]
Voor de beoordeling van de bijstandbehoevendheid dient
te worden uitgegaan van de feitelijk besteedbare
middelen. De bepalingen van dit artikel dragen daarvoor,
tezamen met die van artikel 49 [-], zorg.
De middelen worden allereerst in aanmerking genomen na
aftrek van de daarover verschuldigde belasting en
premies. Zoals in het algemeen deel
van deze toelichting reeds is vermeld, brengt het
karakter van de Abw als
laatste bestaansvoorziening mee dat het op het moment
van bijstandverlening feitelijk aanwezige netto-inkomen
het uitgangspunt vormt voor de vaststelling van het
recht op en de hoogte van de bijstand. Net als bij de
inkomensvaststelling in het algemeen, kan hierbij niet
worden uitgegaan van eventuele toekomstige belasting en
premieteruggaven of -naheffingen. Deze worden slechts in
beschouwing genomen op het moment dat de belanghebbende
deze feitelijk ontvangt of verschuldigd is. Bij
periodiek ontvangen inkomen zijn over het algemeen reeds
in de sfeer van de voorheffing loonbelasting en premies
ingehouden. Het kan voorkomen dat over de ontvangen
middelen alsnog op aanslag inkomstenbelasting en premies
volksverzekeringen dienen te worden afgedragen. Deze
worden met terugwerkende kracht in mindering gebracht op
het inkomen. Daardoor blijkt dat het inkomen netto lager
is dan waarvan aanvankelijk was uitgegaan. Voor een
dergelijke aanslag kan derhalve met terugwerkende kracht
bijstand worden verleend in de mate dat de bijstand op
een hoger bedrag zou zijn vastgesteld indien de totale
verschuldigde belasting en premies reeds in het kader
van de loonbelasting op het inkomen waren ingehouden.
Het is daarbij niet van belang of de belanghebbende op
het moment van de aanslag nog steeds een
bijstandsuitkering ontvangt of niet. Ingeval de aanslag
betrekking heeft op een jaar waarin de betrokkene
slechts gedurende een beperkte periode
bijstandsafhankelijk was, zal een toedeling dienen
plaats te vinden naar de periode waarover bijstand is
ontvangen. Successierechten en dergelijke heffingen
worden voor de toepassing van deze bepaling
gelijkgesteld aan belasting. Omdat uit de
bijstandsuitkering de nominale premies op grond van de
Ziekenfondswet en de
Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten moet worden voldaan, worden deze
premies niet als minderingspost in aanmerking genomen.
Bij uitkeringen kan het voorkomen dat daarop een aan
werknemerspremies equivalente inhouding - de
vereveningsbijdrage - heeft plaatsgevonden. Ook deze
dient uiteraard te worden betrokken bij de vaststelling
van de inkomenspositie.
Op het inkomen kan ook een pensioenpremie zijn
ingehouden of een premie voor een regeling voor
vervroegde uittreding. Aangezien ook zo'n inhouding tot
een lager besteedbaar inkomen leidt, dient ook daarmee
rekening te worden gehouden voor zover deze een
verplicht karakter draagt. Hetzelfde geldt voor andere,
voor de werknemer verplichte inhoudingen, zoals
bijvoorbeeld voor door het bedrijf beschikbaar gestelde
werkkleding.
Voor het inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep is
er reden voor een afwijkende vaststelling van het
netto-inkomen. Voor dergelijk inkomen blz. 148 gelden speciale fiscale faciliteiten ten behoeve van de
voortzetting van het bedrijf of beroep. Het zou derhalve
niet juist zijn om met de werkelijke, door de
zelfstandige te betalen belasting en premies rekening te
houden.
Het bruto-inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep
dient dan ook met een forfaitair percentage te worden
verminderd om dit inkomen vergelijkbaar te laten zijn
met de bijstandsnorm. Dit
percentage komt overeen met de belasting en
volksverzekeringspremies die worden afgedragen voor
bijstandsgerechtigden jonger dan 65 jaar. Hierdoor wordt
tevens voorkomen dat fiscale invloeden van andere jaren,
zoals verliescompensatie en middeling van inkomens, de
bijstandverlening zouden beïnvloeden. Door deze
forfaitaire vaststelling zijn voor zelfstandigen
eventuele toekomstige belasting- en premieteruggaven of
naheffingen niet van belang. Daartoe is in de aanhef van
het eerste lid uitdrukkelijk bepaald dat de daar
opgenomen bepalingen voor de vaststelling van het
netto-inkomen geen betrekking hebben op inkomen uit
bedrijf of zelfstandig beroep. In artikel 50 [47],
derde lid, is bepaald dat ten aanzien van degene die als
zelfstandige bijstand ontvangt de belasting- en
premieteruggaven als inkomen buiten beschouwing blijven.
Artikel 48 [46]
In het algemeen deel van deze memorie
is reeds ingegaan op de voordelen van het kunnen
vaststellen van de vakantietoeslag over een inkomen
zonder de feitelijke uitbetaling daarvan te behoeven af
te wachten. In dit artikel wordt deze afwijkende
inkomensvaststelling geregeld. Voor de feitelijke
berekeningswijze worden bij ministeriële regeling nadere
bepalingen gegeven. De hoofdzaak die een dergelijke
regeling zal bevatten, is dat voor de berekening van de
nettovakantietoeslag wordt uitgegaan van de belasting-
en premiepercentages die gelden op het moment dat het
inkomen wordt ontvangen waarover de aanspraak op
vakantietoeslag bestaat.
Artikel 49 [-]
Voor de vaststelling van het werkelijk beschikbaar
inkomen dienen de daartoe eventueel gemaakte
verwervingskosten in mindering te worden gebracht.
Daarvoor geeft het eerste lid van dit artikel een
algemene bepaling. Over het algemeen zullen deze kosten
worden gemaakt voor de verwerving van arbeidsinkomsten,
maar ook voor de verwerving van andere inkomsten of van
vermogen kan dit aan de orde zijn. Het spreekt vanzelf
dat slechts de kosten in aanmerking kunnen worden
genomen die niet uit anderen hoofde worden vergoed.
Uit het karakter van de Abw
vloeit voort dat de betrokkene van de mogelijkheden van
een vergoeding voor deze kosten gebruik dient te maken
en dat dergelijke verwervingskosten, om in aanmerking te
kunnen worden genomen, noodzakelijk dienen te zijn.
Bij inkomsten uit arbeid kunnen slechts de buitengewone
verwervingskosten in aanmerking worden genomen. Op
dergelijke inkomsten zijn fiscale faciliteiten van
toepassing die ertoe leiden dat dit inkomen toereikend
moet worden geacht om de gebruikelijke verwervingskosten
te bestrijden. In het tweede lid wordt dan ook bepaald
dat op inkomsten uit arbeid slechts de buitengewone
verwervingskosten in mindering worden gebracht.
In de jurisprudentie geldt momenteel als uitgangspunt
dat de inkomsten uit een volledige dienstbetrekking
toereikend moeten worden geacht voor de voorziening in
het bestaan, ook als daaraan buitengewone
verwervingskosten zijn verbonden die ertoe leiden dat
het besteedbaar inkomen onder de
bijstandsnorm komt te
liggen. In zijn blz. 149 algemeenheid dient dit uitgangspunt te worden
overgenomen. Daarmee wordt voorkomen dat in voorkomende
gevallen de bijstand gaat fungeren als een
onkostenvergoeding. Voor de toetsing van het recht op
bijstand als zodanig vindt derhalve geen aftrek van de -
buitengewone - verwervingskosten plaats.
Voor de bijstandsontvanger kunnen de eventueel aan
arbeidsinkomsten verbonden buitengewone
verwervingskosten echter een financiële belemmering
vormen om die arbeid ook te aanvaarden. Met het oog op
de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening
is het wenselijk hiervoor een voorziening te treffen.
Deze bestaat eruit dat voor bijstandsontvangers die op
zich een toereikend inkomen kunnen verwerven, gedurende
een periode van één jaar de buitengewone
verwervingskosten in mindering worden gebracht op de
arbeidsinkomsten.
Voor die buitengewone verwervingskosten wordt dan
feitelijk bijstand verleend voor zover het netto-inkomen
daardoor onder de bijstandsnorm uitkomt. Een beperking
in de tijd is geboden, aangezien de aftrek van
verwervingskosten meebrengt dat de betrokkene
bijstandsafhankelijk blijft. Een blijvende aftrek zou
derhalve juist afbreuk doen aan het beoogde doel,
namelijk bevordering van bijstandsonafhankelijkheid.
Sinds de inwerkingtreding per 1 augustus 1991 van de
Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb.
1991, 337) worden de kosten van kinderopvang na
uitstroom gedurende maximaal één jaar als bijzondere
verwervingskosten aangemerkt, waarbij het drempelbedrag
niet van toepassing is. Bij deze termijn van één jaar is
in dit wetsvoorstel
aansluiting gezocht. Zoals reeds is aangegeven, kunnen
de kosten van kinderopvang na uitstroom ingevolge dit
artikel via de algemene bijstand worden vergoed. In
geval van deeltijdarbeid waarnaast nog bijstand voor
algemene bestaanskosten nodig is, geschiedt
bijstandverlening voor de kosten van kinderopvang door
deze bij de middelentoets in mindering te brengen als
buitengewone verwervingskosten. Om te voorkomen dat de
kinderopvang toch weer een knelpunt gaat vormen bij de
doorstroming van scholing of werkervaring naar arbeid,
kan voor noodzakelijk te achten kinderopvang ook
bijstand worden verleend nadat betrokkene bemiddeld is
naar een baan. Voor zover betrokkene dan als gevolg van
deze kosten onder de bijstandsnorm komt, kunnen deze met
inachtneming van het derde lid als buitengewone
noodzakelijke verwervingskosten worden aangemerkt. Dit
betekent dat deze kosten gedurende maximaal één jaar na
verwerving van een op zich toereikend inkomen kunnen
worden vergoed via de algemene bijstand. Ten aanzien van
het aanmerken van de kosten van kinderopvang als
buitengewone verwervingskosten voor arbeid in
dienstbetrekking bestaat dus ingevolge dit wetsvoorstel
niet langer verschil tussen situaties waarin men in
deeltijd of voltijd arbeid verricht.
Omdat aan de aftrek van buitengewone verwervingskosten
dezelfde overwegingen ten grondslag liggen als bij de
vrijlating van arbeidsinkomsten, is overigens
aansluiting gezocht bij de criteria die daarbij gelden.
De betrokkene dient om voor de aftrek van buitengewone
verwervingskosten in aanmerking te komen, voorafgaand
algemene bijstand te hebben ontvangen. In het vierde lid
is, eveneens in overeenstemming met de
vrijlatingsregeling, bepaald dat bij een korte
onderbreking van de inkomstenverwerving de
oorspronkelijk gestelde termijn in stand blijft. Hiermee
wordt voorkomen dat met korte onderbrekingen van het
werk, gedurende een onbeperkte termijn een vergoeding
van de verwervingskosten kan worden verkregen.
Artikel 50 [47]
Voor de vaststelling van de hoogte van de bijstand is
van belang of de middelen die op grond van de bepalingen
van paragraaf 1 in hoofdstuk
IV, afdeling 3, blz. 150 in aanmerking worden genomen, als inkomen dan wel als
vermogen moeten worden aangemerkt. Het vermogen speelt
uitsluitend een rol bij de bepaling van het recht op
bijstand als zodanig, terwijl de inkomsten tevens van
belang zijn voor de vaststelling van de hoogte van de
uitkering. Het vermogen wordt voor een deel buiten
beschouwing gelaten; het inkomen wordt in beginsel
geheel in aanmerking genomen. In dit artikel wordt
aangegeven welke middelen als inkomen worden aangemerkt.
Een eerste criterium daarbij is gelegen in het karakter
ervan: middelen die over het algemeen periodiek worden
ontvangen, zoals loon en uitkeringen, kunnen worden
ingezet voor de voorziening in het levensonderhoud,
waarop de bijstand slechts behoeft aan te vullen. Het is
niet mogelijk om van deze in beginsel als inkomen in
aanmerking te nemen middelen een uitputtende opsomming
te geven. Daarom is in het eerste lid volstaan met het
noemen van een aantal inkomensbronnen die als inkomen in
beschouwing worden genomen. Ook eenmalig ontvangen
inkomens die naar hun aard hiermee overeenkomen
(bijvoorbeeld een zogeheten alimentatieafkoopsom),
dienen als inkomen in aanmerking te worden genomen. Een
teruggave van loonbelasting en premies
volksverzekeringen wordt eveneens als inkomen
aangemerkt. Zo'n restitutie leidt immers naderhand tot
een hoger netto-inkomen dan waarvan aanvankelijk bij de
bijstandverlening was uitgegaan. Gelet op het bepaalde
in artikel 45 [43] gaat het
hierbij alleen om een belastingteruggave die geen
betrekking heeft op specifieke aftrekposten. Vanwege het
karakter daarvan wordt ook een eventuele premie voor de
voltooiing van een scholing of opleiding als inkomen
aangemerkt. Aangezien deze tot een bedrag van ƒ2100,-
buiten beschouwing wordt gelaten (artikel 45 [43],
tweede lid, onderdeel h), gaat het hierbij
slechts om het gedeelte waarmee de premie dit bedrag te
boven gaat.
Een tweede criterium voor het in aanmerking nemen van
middelen als inkomen is de periode waarop de inkomsten
betrekking hebben. Daarbij is in
dit wetsvoorstel het
uitgangspunt gehanteerd dat het inkomen dient te worden
toegerekend aan de periode waarop dit betrekking heeft.
Hiermee wordt tevens een betere aansluiting bereikt met
de terugvorderingsbepalingen, waarin immers ook voor het
antwoord op de vraag of tot een te hoog bedrag bijstand
is ontvangen van belang is of over een periode waarover
bijstand is verleend inkomsten zijn ontvangen. Bovendien
wordt zo voorkomen dat de hoogte van de in totaal te
verlenen bijstand afhangt van het tijdstip waarop deze
tot uitbetaling komt.
De periode waarop de inkomsten betrekking hebben,
betreft bij arbeidsinkomsten de periode waarin deze zijn
verworven, dat wil zeggen waarin de arbeid is verricht
waaruit deze inkomsten zijn verkregen. Bij uitkeringen
(socialezekerheidsuitkeringen, pensioenen, alimentatie,
studiefinanciering en
dergelijke) is dat de periode waarvoor de uitkering
bestemd is. Bij bedragen ineens dient evenzeer te worden
beoordeeld op welke periode deze kunnen worden geacht
betrekking te hebben.
Teneinde deze transactiesystematiek praktisch
uitvoerbaar te maken, zijn in dit wetsvoorstel
wijzigingen opgenomen ten aanzien van de verrekening van
inkomsten. Zonder deze verrekeningsmogelijkheid zou voor
elk inkomen dat achteraf blijkt te worden ontvangen een
terugvorderingsprocedure moeten worden gevolgd.
Het niet als inkomen in aanmerking nemen van inkomsten
omdat zij geen betrekking hebben op een periode waarover
beroep op bijstand wordt gedaan, betekent niet op
voorhand dat deze middelen buiten beschouwing blijven.
Op grond van artikel 56 [51],
onderdeel b, worden de tijdens de
bijstandsperiode ontvangen middelen die niet als inkomen
worden beschouwd immers als vermogen aangemerkt.
Aangezien bij de
bijstandsnormen de aanspraak op vakantietoeslag is
inbegrepen, dient voor een goede toetsing van de
inkomsten ook de blz. 151 daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag in
beschouwing te worden genomen. Dit staat niet in de weg
aan een latere verrekening met de opgebouwde aanspraken
op vakantietoeslag op grond van de bijstand. De
vakantietoeslag is loon dat op een later tijdstip wordt
uitbetaald. Ook andere betalingen kunnen dit karakter
van uitgesteld loon hebben. Te denken valt hierbij
bijvoorbeeld aan een dertiende maand of aan
winstdelingsregelingen Gelet op hun vergelijkbare
karakter is het billijk ook deze betalingen toe te
rekenen aan de periode waarin de aanspraak daarop is
verworven en, voor zover deze aanspraak buiten de
bijstandsperiode valt, de betreffende betaling niet als
inkomen aan te merken. Het tweede lid beoogt deze
handelwijze aan te geven.
In het inkomen kunnen ook aanspraken begrepen zijn op
een doorbetaling van het loon gedurende de
vakantieperiode. Dergelijke aanspraken dienen, gelet op
het doel ervan, als bestaansvoorziening tijdens die
periode te worden aangemerkt en niet te worden
toegerekend aan de periode waarin de aanspraak is
verworven. Een andere benadering zou ongelijkheid
betekenen ten opzichte van degene van wie het loon
tijdens de vakantieperiode wordt doorbetaald.
Op grond van artikel 47 [45],
tweede lid, worden de over een inkomen uit bedrijf of
zelfstandig beroep verschuldigde inkomstenbelasting en
premies volksverzekeringen op een forfaitair percentage
vastgesteld. Zoals in de toelichting op
dat artikel [45] is
vermeld, dient een belasting en premieteruggave ten
aanzien van een zelfstandige dan ook buiten beschouwing
te blijven (derde lid). In voorkomende gevallen wordt
een dergelijke teruggave wel als vermogen van de
zelfstandige in aanmerking genomen.
Artikel 51 [48]
Het is op het terrein van de belastingen en de sociale
verzekeringen gebruikelijk om inkomsten in natura in
aanmerking te nemen naar de waarde in het zakelijk
verkeer. Bij een voorziening op minimumniveau als de
Abw is deze benadering niet
mogelijk. Bij inkomsten in natura met een waarde die
uitgaat boven hetgeen daarvoor op minimumniveau
gebruikelijk is, zou een dergelijke vertekening tot een
zodanig lage uitkering kunnen leiden dat daarmee niet in
het bestaan kan worden voorzien. In het kader van de
bijstandverlening dienen inkomsten in natura, wanneer er
naar het oordeel van burgemeester en wethouders
aanleiding is daarmee rekening te houden, in aanmerking
te worden genomen naar de daaruit voortvloeiende lagere
bestaanskosten. Met deze bepaling is overigens geen
afwijking beoogd van de in het algemeen bestaande
uitvoeringspraktijk.
Het tweede lid heeft tot doel het inkomen uit
studiefinanciering op een in
het kader van de bijstandverlening juiste wijze in
aanmerking te nemen. Het inkomen uit studiefinanciering
kan van belang zijn bij de verlening van bijzondere
bijstand aan een studerende en bij de verlening van
algemene bijstand aan de partner van de studerende.
Door het inkomen uit studiefinanciering te stellen op
het normbedrag voor levensonderhoud waarnaar deze is
berekend, wordt bereikt dat de in de studiefinanciering
begrepen tegemoetkoming voor directe studiekosten en de
eventuele forfaitaire vergoeding voor de
ziektekostenverzekering buiten beschouwing blijven en
dat rekening wordt gehouden met de eventuele
rentedragende lening en de ouderlijke bijdrage. Omdat op
deze wijze de ouderlijke bijdrage reeds is
verdisconteerd in de wijze waarop de ontvangen
studiefinanciering wordt gewaardeerd, spreekt het
vanzelf dat deze verder als inkomen van de studerende
buiten beschouwing blijft. Om te voorkomen dat dezelfde
inkomsten tweemaal in mindering worden gebracht - zowel
bij de studiefinanciering als bij de bijstandverlening
-, dient het normbudget te worden verminderd met het
blz. 152 bedrag waarmee in het kader van de studiefinanciering
rekening is gehouden met de inkomsten van de studerende,
de zogeheten draagkracht.
De studerende ontvangt een reiskostenvoorziening in de
vorm van een OV-jaarkaart. Hierbij gaat het om een
vervanging van een deel van de studiefinanciering door
een vergoeding in natura. In het kader van de
bijstandverlening dient derhalve te worden uitgegaan van
het budget zoals dat zou hebben gegolden zonder deze
reisvoorziening. Ook daarin voorziet deze
waarderingsregel. Voor eventuele toeslagen op het
normbudget - de toeslag voor de partner en de toeslag
voor de alleenstaande studerende met één of meer
kinderen - dient te worden uitgegaan van de feitelijke
normbedragen. Deze zijn namelijk niet verlaagd op grond
van de reisvoorziening.
In het derde en vierde lid wordt een normering gegeven
van de inkomsten uit verhuur of onderverhuur
respectievelijk uit het hebben van een kostganger. Deze
normering, die gelijkluidend is aan de momenteel
geldende regeling op grond van het Bln, beperkt zich tot
de situatie dat de belanghebbende een enkele huurder,
onderhuurder of kostganger heeft. Op grond van het
vijfde lid stelt de gemeente in
andere situaties van geval tot geval vast welk bedrag
als inkomsten wordt aangemerkt. Zoals in het
algemeen deel van de toelichting is
vermeld, zal in het kader van het Project D'gemeenten en
D'provincies worden bezien of op dit punt grotere
gemeentelijke beleidsvrijheid gewenst is.
Artikel 52 [-]
De gedeeltelijke vrijlating van inkomsten uit arbeid,
die thans is geregeld in artikel 11 van het Bln, betreft
inkomsten uit arbeid die in dienstbetrekking worden
verricht. Zelfstandigen komen slechts voor periodieke
bijstand in aanmerking ter aanvulling op een tijdelijk
ontoereikend bedrijfsinkomen. Toepassing van de
vrijlating op dergelijk inkomen zou niet in
overeenstemming zijn met het daarmee beoogde doel,
namelijk de bevordering van de deelname door
bijstandsgerechtigden aan betaalde arbeid teneinde
zelfstandig in het levensonderhoud te voorzien. Derhalve
is er evenmin aanleiding om bijvoorbeeld een
stagevergoeding of de inkomsten uit een plaats in het
leerlingwezen gedeeltelijk vrij te laten; hoofddoel
hierbij is immers niet om in het levensonderhoud te
voorzien. De vrijlating is dan ook beperkt tot de
inkomsten uit arbeid die in dienstbetrekking wordt
verricht.
De vrijlatingsfaciliteit wordt alleen toegepast voor de
vaststelling van de hoogte van de algemene bijstand.
Voor de beoordeling van het recht op algemene bijstand
als zodanig wordt het volledige inkomen in aanmerking
genomen. De vrijlating strekt zich niet uit tot de
draagkrachtvaststelling in het kader van de bijzondere
bijstand, zoals uit de aanhef van het eerste lid van dit
artikel blijkt. Ook als de belanghebbende daarnaast
algemene bijstand ontvangt, worden voor de verlening van
bijzondere bijstand de arbeidsinkomsten geheel in
aanmerking genomen. Verder geldt, evenals in de
bestaande regelgeving, dat de vrijlatingsfaciliteit niet
is bedoeld voor situaties waarin iemand wel in staat is
zelfstandig in het bestaan te voorzien, maar bewust de
arbeidstijd beperkt om daardoor voor aanvullende
bijstand met een vrijlating van de arbeidsinkomsten in
aanmerking te kunnen komen.
Op een aantal punten wijkt de hier opgenomen regeling
af van de huidige regeling in het Bln.
In het algemeen deel van deze
memorie is er reeds op gewezen dat eventuele
buitengewone verwervingskosten niet meer in aanmerking
worden genomen voor de beoordeling van de mogelijkheid
van een vrijlating als zodanig, namelijk door toetsing
daarvan aan de voor de blz. 153 belanghebbende geldende
bijstandsnorm, alsmede voor de hoogte van het vrij
te laten bedrag.
De in dit wetsvoorstel
gekozen systematiek betekent tevens dat duidelijk is
bepaald dat de vrijlating mede betrekking heeft op de
aanspraak op vakantiegeld over het arbeidsinkomen.
De huidige regelgeving is op dit punt onvoldoende
helder. In overeenstemming met de regeling die in
bijvoorbeeld de Ioaw bestaat,
is de vrijlatingsfaciliteit tevens van toepassing op een
vorstverletregeling en andere werkloosheidsuitkeringen
die worden verstrekt bij voortduring van het
dienstverband.
In het derde lid is uitdrukkelijk vastgelegd in welke
gevallen de vrijlating niet van toepassing is. Uit
onderdeel a van dat artikellid blijkt dat er geen
vrijlating kan plaatsvinden als het eigen arbeidsinkomen
gelijk is aan of uitgaat boven de bijstandsnorm en er
alleen bijstand voor specifieke kosten wordt verleend.
Het is immers niet billijk dat degene die met dergelijke
bijzondere kosten wordt geconfronteerd daardoor
uiteindelijk een hoger inkomen zou verkrijgen dan degene
met overigens eenzelfde inkomen die deze kosten niet
behoeft te maken. De premie van een
ziektekostenverzekering is geen aanleiding voor zo'n
uitzondering. Bij degene die ziekenfondsverzekerd is,
wordt immers bij de vaststelling van het netto-inkomen
ook rekening gehouden met de ziekenfondspremie.
Het kan voorkomen dat de inkomsten uit een volledige
werkkring onder de voor de betrokkene geldende
bijstandsnorm liggen. Daarbij kan worden gedacht aan een
jeugdig echtpaar dat een
minimumjeugdloon als inkomen heeft of aan de jongere
voor wie een volledige werkweek korter is dan de
algemeen gebruikelijke, bijvoorbeeld 32 uur. In deze
situaties kan van de vrijlating geen stimulans uitgaan
om volledig in het bestaan te voorzien, zodat er dus
geen aanleiding is deze toe te passen.
Gelet op het karakter van de bijstandverlening aan
zelfstandigen dienen eventuele inkomsten uit
dienstbetrekking van de zelfstandige of diens
meewerkende echtgenoot volledig, dus zonder vrijlating,
in aanmerking te worden genomen. Zij zijn daardoor
immers niet volledig beschikbaar voor de arbeidsmarkt.
Onderdeel c heeft hierop betrekking.
Om te vermijden dat de 18-jarige alleenstaande die in
aanmerking komt voor de uitwonendennorm door de
vrijlating over een inkomen beschikt dat boven het
minimumjeugdloon gelegen is, geldt voor hem, zoals in
onderdeel d bepaald, geen vrijlating
De vrijlating kan evenmin betrekking hebben op
niet-opgegeven inkomsten. Het zou niet terecht zijn om
degene die ontvangen arbeidsinkomsten tegenover
burgemeester en wethouders heeft verzwegen, na
ontdekking daarvan alsnog het voordeel van de vrijlating
te geven; bovendien zou een vrijlating in die situatie
het beoogde effect volledig ontberen.
Vierde lid
Voor de toepassing van de vrijlating blijven de
eventueel op de inkomsten drukkende buitengewone
verwervingskosten buiten beschouwing. Hiermee wordt
voorkomen dat degene met dergelijke kosten en een
inkomen op minimumniveau uitsluitend door die kosten op
zijn inkomen in mindering te brengen in aanmerking zou
komen voor een vrijlating, terwijl deze niet geldt voor
degene met dezelfde inkomsten, maar zonder dergelijke
kosten. Het vierde lid heeft hierop betrekking.
Vijfde lid
In aansluiting op de bestaande regeling is de
vrijlatingsfaciliteit in duur beperkt tot een periode
van twee jaar. Nadat is besloten tot toepassing van een
vrijlating, dient bij gelegenheid van het heronderzoek
als bedoeld in artikel 77 [66],
tweede lid, en in elk geval eveneens zodra de termijn
van twee jaar afloopt te worden bezien of er nog steeds
in het betreffende individuele geval factoren aanwezig
zijn die een volledige arbeidsinschakeling belemmeren.
Is dit niet langer het geval, dan is er blz. 154 geen aanleiding om de vrijlatingsfaciliteit nog langer
toe te passen. Uitsluitend indien de individuele
omstandigheden van persoon of gezin volledige
arbeidsinschakeling na twee jaar nog niet mogelijk
maken, kunnen burgemeester en wethouders de duur van de
vrijlating verlengen. De in het vijfde lid opgenomen
bevoegdheid tot verlenging van de vrijlating strekt er
dus niet toe te besluiten tot verlenging louter vanwege
algemene ongunstige arbeidsmarktomstandigheden.
Zesde lid
Het zesde lid kent voor de duur van de vrijlating een
soortgelijke regeling als ten aanzien van de aftrek van
verwervingskosten op grond van artikel 49 [-]. Geen
nieuwe vrijlatingsperiode is van toepassing als de
bijstandverlening of de arbeidsinkomsten voor een
periode korter dan zes maanden zijn onderbroken. Bij een
dergelijke korte onderbreking is feitelijk sprake van
een voortzetting van de bijstand of van de
arbeidsinkomsten, zodat geen aanleiding bestaat om
opnieuw een vrijlatingsperiode van twee jaar toe te
passen. Hiermee wordt voorkomen dat door korte
onderbrekingen van de bijstand of van de arbeid
gedurende een onbeperkte periode de vrijlating wordt
toegepast. Bij een langere onderbreking wordt opnieuw
een periode van twee jaar in acht genomen.
Artikel 53 [-]
In het eerste lid van dit artikel wordt de hoofdregel
voor de bepaling van de hoogte van de vrijlating van
arbeidsinkomsten gegeven. Deze vrijlating bedraagt 25%.
Voor de alleenstaande ouder worden de inkomsten eerst
tot een bedrag gelijk aan 5% van de gehuwdennorm zonder
de daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag -
momenteel ƒ85,71 per kalendermaand - volledig
vrijgelaten. Aan de mate waarin arbeidsinkomsten kunnen
worden vrijgelaten, dient een grens te worden gesteld.
Deze grens bedraagt 15% van het toepasselijke
normbedrag. Voor alleenstaande ouders geldt het maximum
dat voor gehuwden van toepassing is. In het vijfde lid
wordt aangegeven dat voor deze maxima wordt uitgegaan
van de bijstandsnorm zonder
de daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag en
zonder eventuele verhogingen of verlagingen.
In het tweede lid worden, voor zover nodig, de
uitzonderingen op de genoemde hoofdregel gegeven die
gelden voor degenen jonger dan 21 jaar. Voor
alleenstaanden jonger dan 21 jaar geldt in beginsel als
maximale vrijlating 15% van het normbedrag dat voor
uitwonenden geldt. Gelet op de verhouding tussen de
bijstandsnorm en het
nettominimumjeudloon geldt daarbij voor de 19-jarigen
voor wie de uitwonendennorm van toepassing is een
beperktere vrijlating. In overeenstemming met de wijze
waarop voor gehuwden van wie één of elk van de
echtgenoten jonger dan 21 jaar is de bijstandsnorm wordt
vastgesteld, bedraagt de maximale vrijlating ten hoogste
de som van de vrijlatingsbedragen die voor elk van hen
als een alleenstaande zou hebben gegolden. Als deze som
niet lager is dan de gebruikelijke maximale vrijlating,
geldt de maximale vrijlating op grond van het eerste
lid. Voor alleenstaande ouders is de gebruikelijke
vrijlating van toepassing, zodat voor hen evenmin een
uitzondering op de hoofdregel van het eerste lid behoeft
te worden gegeven.
Voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar, op wie het
derde lid betrekking heeft, wordt de vrijlating in
beginsel slechts beperkt door de hoogte van het inkomen
waarbij nog recht op een vrijlating kan bestaan. Dat is
25% van de bijstandsnorm. Bij echtparen kan dit echter
meebrengen dat het totale inkomen de grens overschrijdt
tot waar bij niet-schoolverlaters een vrijlating nog in
overeenstemming wordt geacht met het minimumkarakter van
de Abw. De vrijlating is
bij hen dan ook blz. 155 zodanig gemaximeerd dat het totale inkomen dezelfde
hoogte heeft als bij niet-schoolverlaters. Deze
uitzonderingen gelden slechts voor het maximaal vrij te
laten bedrag. De hoofdregel van het eerste lid blijft
voor het overige van toepassing. Voor alleenstaande
ouders die schoolverlater zijn, geldt derhalve eveneens
de eerste vrijlating ter hoogte van 5% van de
echtparennorm.
In het vierde lid is bepaald dat in geval van gehuwden
van wie een echtgenoot geen recht op bijstand heeft de
vrijlating van arbeidsinkomsten gelijk is aan die voor
een alleenstaande of een alleenstaande ouder.
Afhankelijk van de omstandigheden van de rechthebbende
echtgenoot is dat het vrijlatingsbedrag op grond van het
eerste, tweede of derde lid. Het vierde lid is nieuw in
vergelijking tot het betreffende artikel in het huidige
Bln.
Artikel 54 [49]
Personen van 65 jaar of ouder hebben in veel gevallen de
beschikking over een particuliere oudedagsvoorziening
als aanvulling op het wettelijke
AOW-pensioen. Deze voorziening kan de vorm hebben
van spaargeld, maar ook van een periodieke uitkering.
Ingeval de betrokkenen aangewezen zijn op bijstand,
biedt de vrijlating van een bescheiden vermogen degenen
die over spaargeld beschikken de faciliteit om de
bestedingsmogelijkheden enigszins te verruimen door dit
spaargeld aan te spreken. Aangezien de
vrijlatingsfaciliteit ten aanzien van inkomen zich
beperkt tot de inkomsten uit arbeid, is een dergelijke
bescheiden bestedingsverruiming niet weggelegd voor
degenen die een oudedagsvoorziening hebben in de vorm
van een periodieke uitkering. Zo'n verschil is niet
billijk, omdat door het bestaan ervan niet slechts de
waarde van de oudedagsvoorziening bepalend is voor de
bestedingsmogelijkheden, maar eveneens de vorm. Om een
meer gelijke behandeling te bewerkstelligen, wordt,
overeenkomstig de regeling in het huidige Bln, een
dergelijke particuliere periodieke oudedagsvoorziening
gedeeltelijk vrijgelaten, onder evenredige vermindering
van het bedrag tot waar het eventuele vermogen buiten
beschouwing blijft. Zoals in het algemeen
deel van deze memorie reeds is toegelicht, geldt bij
deze vrijlatingsregeling niet meer de voorwaarde dat de
belanghebbenden in een inrichting zijn opgenomen.
Artikel 55 [50]
In de situatie dat slechts voor één van de echtgenoten
recht op bijstand bestaat, wordt op grond van artikel 33
[32] de
bijstandsnorm zodanig
vastgesteld dat niet indirect bijstand aan de
niet-rechthebbende partner wordt verstrekt. Omdat de
bijstand niet voorziet in de bestaanskosten van de
echtgenoot van de rechthebbende, zou onverkorte
toepassing van de gezamenlijke middelentoets zijn
bestaansmogelijkheden in gevaar kunnen brengen. Als
hoofdregel geldt dat het inkomen van de
niet-rechthebbende echtgenoot in aanmerking wordt
genomen voor zover het gezamenlijke inkomen, met
inbegrip van de aan de rechthebbende te verlenen
bijstand, meer zou bedragen dan de voor de gehuwden
geldende noodzakelijke bestaanskosten. Hiertoe strekt
het eerste lid. Voor de vaststelling of het gezamenlijke
inkomen meer zou bedragen dan de relevante gehuwdennorm
dient uiteraard eerst de bijstandsuitkering te worden
vastgesteld die zou worden verstrekt als geen rekening
wordt gehouden met het inkomen van de niet-rechthebbende
echtgenoot. Als blijkt dat het gezamenlijke inkomen de
grens van de gehuwdennorm te boven gaat, wordt de
"definitieve" uitkering vastgesteld nadat rekening is
gehouden met het eventuele meerinkomen.
blz. 156 Het derde lid bevat een specifieke bepaling voor de
situatie dat de niet-rechthebbende echtgenoot een
scholing of opleiding volgt. Het ligt voor de hand om de
gezamenlijke gehuwdennorm in zo'n geval op het niveau
vast te stellen dat voor schoolverlaters geldt. Daarmee
wordt voorkomen dat in de periode dat de echtgenoot
studeert het gezamenlijke inkomen op een hoger niveau
kan liggen dan na beëindiging van de studie. Zolang de
echtgenoot als een schoolverlater wordt aangemerkt,
geldt voor hen dan een bijstandsnorm die lager ligt dan
de gebruikelijke gehuwdennorm.
Als de gehuwden tijdelijk gescheiden leven, kan het
inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot slechts in
beschouwing worden genomen voor zover deze de kosten van
de door hem zelfstandig gevoerde huishouding te boven
gaat. Het tweede lid bevat een hiertoe strekkende
uitzonderingsbepaling op de hoofdregel van het eerste
lid.
Aangezien in dit artikel uitsluitend een afwijkende
bepaling ten aanzien van het inkomen is opgenomen,
blijft derhalve de toets op het gezamenlijke vermogen
onverkort van toepassing.
Op eventuele arbeidsinkomsten van de niet-rechthebbende
echtgenoot is de vrijlating van artikel 52 [-] niet van
toepassing.
Artikel 56 [51]
Voor de beoordeling van het vermogen van de
belanghebbende is zowel het vermogen van belang waarover
deze bij de aanvang van de bijstand beschikt als de
vermogensbestanddelen die hij ontvangt tijdens de
periode van bijstandverlening.
De vermogenspositie bij de aanvang van de
bijstandverlening wordt gesteld op het saldo van de
waarde van de bezittingen en de schulden. De bezittingen
kunnen zowel uit geldswaarden bestaan als uit op geld
waardeerbare goederen. Voor de waardering van deze
laatstgenoemde bezittingen in natura is in artikel 58 [53]
een nadere bepaling opgenomen. Ook in het kader van de
vermogensvaststelling kan niet worden volstaan met het
in ogenschouw nemen van de feitelijk aanwezige
bezittingen. Er dient tevens te worden nagegaan of er
sprake is van bezittingen waarover de belanghebbende
redelijkerwijs kan beschikken. In beginsel worden alle
bezittingen op het moment van aanvang van de bijstand in
aanmerking genomen, ongeacht de herkomst daarvan. Door
in dit onderdeel het begrip "bezittingen" te gebruiken
in plaats van "middelen" wordt bereikt dat artikel 45 [43]
hierop niet van toepassing is. Op grond van het
laatstgenoemde artikel worden bepaalde middelen buiten
beschouwing gelaten.
Bij de beoordeling van de op de bezittingen in
mindering te brengen schulden is niet van belang op
welke termijn de belanghebbende verplicht is tot
terugbetaling. Wel dient, wil van een feitelijk
aanwezige schuld sprake zijn, een daadwerkelijke
verplichting tot terugbetaling te bestaan. De
belanghebbende dient dit aan te tonen. Het kan voorkomen
dat op het moment van de bijstandsaanvraag een
betalingsverplichting nog niet onomstotelijk vaststaat,
bijvoorbeeld omdat betrokkene deze in rechte betwist.
Dan kan slechts met de betreffende schuld rekening
worden gehouden wanneer is komen vast te staan dat
betrokkene ook daadwerkelijk tot die terugbetaling
verplicht is.
Ook tijdens de bijstandsperiode kan de belanghebbende
middelen ontvangen die niet als inkomen, maar als
vermogen dienen te worden aangemerkt. Dit is aangegeven
in onderdeel b van het eerste lid. Deze bepaling
is het complement van artikel 50 [47].
Tijdens de bijstand ontvangen middelen die op grond van
dat artikel niet als inkomen worden aangemerkt, worden
als vermogen beschouwd. Het gaat hierbij enerzijds om
middelen die naar hun aard niet als inkomen kunnen
worden beschouwd (zoals de teruggave van belasting en
premies die de zelfstandige blz. 157 eventueel ontvangt) en anderzijds om middelen die
weliswaar het karakter van inkomen hebben, doch die geen
betrekking hebben op de bijstandsperiode.
De bijstand ter voorziening in de behoefte aan
bedrijfskapitaal dient als financieringsbron voor het
gehele bedrijf of zelfstandig beroep. Ingeval het
bedrijf of zelfstandig beroep samen met één of meer
anderen wordt uitgeoefend, dient voor de beoordeling van
de behoefte aan bijstand derhalve mede het vermogen van
de vennoten of leden in aanmerking te worden genomen.
Hierin voorziet het tweede lid.
Artikel 57 [52]
Eerste lid
Van enkele vermogensbestanddelen is het ongewenst of
onbillijk om deze als vermogen in aanmerking te nemen en
te vergen dat ze voor het levensonderhoud worden ingezet
als deze het vrijgelaten vermogen te boven gaan. Dit
geldt allereerst voor bezittingen in natura die wat hun
aard en waarde betreft algemeen gebruikelijk zijn: een
gebruikelijke woninginrichting wordt niet als vermogen
aangemerkt. Ook bezittingen in natura die voor de
belanghebbende, gelet op diens persoonlijke
omstandigheden, noodzakelijk zijn, dienen buiten
beschouwing te blijven bij de beoordeling van diens
vermogenspositie. Hierbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan - vaak kostbare - voorzieningen in verband
met invaliditeit.
Een bescheiden vermogen staat niet in de weg aan de
verlening van algemene bijstand. Dit vrij te laten
bescheiden vermogen is gedurende de hele
bijstandsperiode van toepassing, hetgeen impliceert dat
een vermogen dat bij de eerste bijstandverlening onder
de grens van dat bescheiden vermogen lag, tot die grens
kan toenemen door tijdens de bijstandsperiode verkregen
middelen. Dergelijk vermogen wordt dus behandeld als
ware het reeds bij de eerste verlening van bijstand
beschikbaar. Wanneer tijdens de bijstandsperiode
vermogen wordt ontvangen dat niet buiten beschouwing kan
blijven omdat bij de aanvang van de bijstand al tot de
daarvoor geldende grens een bescheiden vermogen was
vrijgelaten, dient de bijstand tijdelijk te worden
onderbroken tot het moment waarop het meerdere is
aangewend voor het levensonderhoud. Eén en ander is in
de onderdelen b en c geregeld.
Het zou onbillijk zijn om tijdens de bijstandsperiode
opgebouwde spaargelden als vermogen in aanmerking te
nemen als daarmee de grens van het bescheiden vermogen
zou worden overschreden. Op grond van onderdeel d
blijven deze buiten beschouwing. In onderdeel e
is bepaald dat een uitkering in verband met geleden
immateriële schade, voor zover uit een oogpunt van
bijstandverlening verantwoord, eveneens buiten
beschouwing blijft. Deze bepaling is van belang voor de
beoordeling van de vermogenspositie van de
belanghebbende bij de aanvang van de bijstandverlening.
Zoals vermeld in de toelichting op
artikel 56 [51] wordt bij
deze beoordeling geen onderscheid gemaakt naar de
herkomst van het vermogen. De bepalingen van artikel 45
[43], op grond waarvan bepaalde
middelen in het geheel niet in aanmerking worden
genomen, zijn derhalve niet van toepassing op de
beoordeling van het vermogen bij de aanvang van de
bijstand. Ten aanzien van uitkeringen in verband met
geleden immateriële schade is het onbillijk om deze als
vermogen in aanmerking te nemen.
Gelet op de wijze waarop dergelijke uitkeringen indien
deze de vorm hebben van een bedrag ineens tot
uitbetaling komen, is het bovendien zeer wel mogelijk om
het aanwezige vermogen te herleiden tot zo'n uitkering,
voor zover deze niet kan worden geacht te zijn besteed.
Er is geen aanleiding meer om, zoals in het bestaande
artikel 7 [-], eerste lid, onderdeel a, ook het
voor een opleiding bestemde vermogen buiten beschouwing
te laten. Voor het volgen van scholing of opleiding
bestaan blz. 158 momenteel zodanige voorzieningen - zowel in het kader
van de studiefinanciering, de
arbeidsvoorziening, alsook van de bijzondere bijstand -
dat, anders dan vroeger, in het algemeen niet langer de
noodzaak bestaat daarvoor een deel van het vermogen te
bestemmen.
Tweede lid
Voor zelfstandigen wordt in dit lid een afwijkende
regeling van de vermogenstoets gegeven. Van
zelfstandigen die een beroep op bijstand doen, kan
worden gevergd dat zij ook het bescheiden vermogen
inzetten voor de bestaansvoorziening. Het vermogen dat
voor de uitoefening van het bedrijf of beroep
noodzakelijk is, dient echter buiten beschouwing te
blijven om te voorkomen dat de zelfstandige
bestaansvoorziening van de betrokkene in gevaar komt. In
het nieuw te treffen Besluit
bijstandverlening zelfstandigen zullen ook ten
aanzien van het vermogen van zelfstandigen nadere regels
worden gesteld. Dit gelet op het specifieke karakter van
de hiermee verband houdende waardering van de
afzonderlijke vermogensbestanddelen. Bij de beoordeling
van de vermogenspositie van de zelfstandige kan niet
goed onderscheid worden gemaakt tussen het
bedrijfsvermogen en het eventuele vermogen dat in de
eigen woning is gebonden. Met het oog hierop wordt dat
vermogen mede tot het vermogen gerekend dat benodigd is
voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig
beroep. Verder blijven uiteraard ook voor zelfstandigen
de bezittingen in natura buiten beschouwing die algemeen
gebruikelijk zijn dan wel die, door bijzondere
omstandigheden van de belanghebbende, noodzakelijk zijn.
De redactie van onderdeel a is gelijk aan die van
het eerste lid, onderdeel a. Hiermee komt tot
uiting dat voor de beoordeling in hoeverre deze
bezittingen buiten beschouwing blijven, voor
zelfstandigen dezelfde criteria worden gehanteerd als
voor andere belanghebbenden en dat er dus op dit punt
geen aanleiding is rekening te houden met de specifieke
omstandigheden van de betrokkene als zelfstandige. Deze
komen immers reeds tot gelding in de vrijlating van het
bedrijfsvermogen.
Artikel 58 [53]
Anders dan bij inkomsten in natura, dienen de
bezittingen waarvan de tegeldemaking wordt gevergd in
aanmerking te worden genomen naar de waarde in het
economisch verkeer.
Hierbij kan zich immers niet de situatie voordoen dat
een waardering naar de waarde in het economisch verkeer
ertoe kan leiden dat de belanghebbende over onvoldoende
bestaansmiddelen komt te beschikken.
Het tweede lid bevat een delegatiebepaling voor de
wijze van vaststelling van het vermogen in de eigen
woning. De hier bedoelde nadere regelgeving zal worden
opgenomen in de algemene maatregel van bestuur die zal
worden getroffen op grond van
artikel 20, vijfde lid.
De onderhavige vermogensvaststelling is momenteel
opgenomen in het bestaande Bijstandsbesluit
krediethypotheek (Stb. 1983, 602).
Artikel 59 [54]
In dit artikel worden in het eerste en tweede lid de
bedragen genoemd tot waar het vermogen als een buiten
beschouwing te laten bescheiden vermogen wordt
aangemerkt. De lagere bedragen in het tweede lid houden
verband met de vrijlating van een particulier pensioen
op grond van artikel 54 [49].
Als geen oudedagsvoorziening is vrijgelaten op grond van
die bepaling, gelden de hogere bedragen, genoemd in het
eerste lid.
Voor degenen met een zelfbewoonde eigen woning wordt
een deel van het in de woning gebonden vermogen
vrijgelaten op overeenkomstige wijze als in het
bestaande artikel 8a van het Bln. Bij gelegenheid
van de blz. 159 decentralisatie van de bijzondere bijstand is deze
vermogensvrijlating ook gaan gelden voor de verlening
van bijzondere bijstand.
Overeenkomstig de bestaande regeling wordt in het
vierde lid bepaald dat het bescheiden vermogen bij
voorrang van toepassing is op het niet in de woning
gebonden vermogen. Als dit vrij beschikbare vermogen
onder de algemene vrijlatingsgrens van het eerste lid
ligt, wordt het vrij te laten vermogen in de eigen
woning met het resterende deel verhoogd. Als het
ongebonden vermogen daarentegen boven de algemene
vrijlatingsgrens ligt, dient dit - alvorens van
bijstandverlening sprake kan zijn - tot deze grens te
worden aangewend voor het levensonderhoud. Er is dan
immers sprake van een vermogen dat niet geheel buiten
beschouwing kan worden gelaten.
Artikelen 60 tot en met 70 [55-62]
In deze artikelen wordt aangegeven op welke wijze de
verschillende in hoofdstuk IV
genoemde bedragen worden aangepast. Zoals in het
algemeen deel van deze memorie reeds
werd aangegeven, is hierbij beoogd zo nauwkeurig
mogelijk het gevolgde aanpassingsmechanisme te
beschrijven.
De in artikel 60 [55] gegeven
definitie van het nettominimumloon is inhoudelijk gelijk
aan de momenteel in artikel 1 van de bestaande ABW
daarvoor gegeven omschrijving. De definitie van
nettominimumjeugdloon sluit daarop aan.
In artikel 61 [56] worden de
bedragen genoemd die zijn gekoppeld aan het
nettominimumloon.
Dat betreft allereerst de
bijstandsnormen voor alleenstaanden van 23 jaar of
ouder, alleenstaande ouders en gehuwden. Deze koppeling
aan het nettominimumloon is ook van toepassing op de
bijstandsnormen voor degenen jonger dan 21 jaar en voor
schoolverlaters van 21 tot 27 jaar. Voor hen geldt het
zogeheten "vloerbedrag". De aftrek in verband met
woningdeling volgt ook deze ontwikkeling, evenals de
bedragen waarop het inkomen uit (onder)verhuur en het
hebben van een kostganger wordt gesteld. Het percentage
aan vakantietoeslag dat in de bijstandsnorm begrepen is,
wordt op grond van het tweede lid gesteld op de
verhouding die bij het nettominimumloon bestaat tussen
de aanspraak op vakantietoeslag en het totale
minimumloon.
In artikel 62 [-] wordt aangegeven tot welk bedrag op
grond van artikel 53 [-], derde lid, onderdeel b,
voor gehuwden waarvan één of elk een schoolverlater
jonger dan 27 jaar is de arbeidsinkomsten worden
vrijgelaten. Dat is het verschil tussen enerzijds de
norm die in zo'n situatie voor de uitwonende gehuwden
geldt waarvan beiden schoolverlater zijn en anderzijds
de som van de algemeen voor gehuwden geldende
bijstandsnorm, verhoogd met de daarbij behorende
maximale vrijlating.
De bijstandsnormen voor alleenstaanden van 21 en 22
jaar zijn afgeleid van het
minimumjeugdloon. Deze koppeling wordt in artikel 63
[-] gegeven.
De maximale vrijlating van arbeidsinkomsten voor een
19-jarige alleenstaande voor wie de uitwonendennorm van
toepassing is, wordt begrensd door het minimumjeugdloon
dat voor dezelfde leeftijdscategorie geldt. Omdat de
maximale vrijlating, behoudens voor schoolverlaters,
wordt afgeleid van de bijstandsnorm zonder de daarin
begrepen aanspraak op vakantietoeslag, geldt hierbij een
vergelijking zonder de in de bijstandsnorm,
respectievelijk het minimumjeugdloon, begrepen
aanspraken op vakantietoeslag. In artikel 64 [-] wordt
deze berekening gegeven.
De bijstandsnorm voor personen in een inrichting is -
uitgaande van gehuwden - bepaald op 34% van het
nettominimumloon, dat is gecorrigeerd voor energiekosten
en voor de nominale premie op grond blz. 160 van de Ziekenfondswet en de
Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten [AWBZ, red.]. De laatste
correctie houdt verband met het gegeven dat voor hen een
vaste premie per dag in rekening wordt gebracht,
waarnaast geen nominalepremieplicht bestaat.
Zij zijn echter wel de nominale premie op grond van de
AWBZ verschuldigd. Om te bereiken dat de bijstandsnorm
toereikend is om aan deze laatste premieplicht te
voldoen, wordt de bijstandsnorm vervolgens verhoogd met
de volledige nominale premie die de betrokkene op grond
van de AWBZ verschuldigd is. Omdat de nominale premies
kunnen verschillen naargelang de zorgverzekeraar waarbij
men is aangesloten, wordt uitgegaan van de gemiddelde
nominale premies zoals deze voor het lopende jaar worden
voorzien (de zogeheten "rekenpremie").
In artikel 51 [48], tweede
lid, wordt een waarderingsregel gegeven voor het op
grond van de
Wet op de studiefinanciering ontvangen inkomen. De
bedragen die daarvoor worden gehanteerd, worden, zoals
in artikel 66 [60] is bepaald,
gesteld op de som van de budgetten voor levensonderhoud,
vermeerderd met de vergoeding die studerenden ontvangen
als zij ten onrechte geen reisvoorziening (de OV-kaart)
hebben ontvangen. Deze vergoeding is een goede maatstaf
voor de geldswaarde die de reisvoorziening
vertegenwoordigt.
In artikel 67 [-] worden de bedragen genoemd die
afhankelijk zijn van de ontwikkeling op het vlak van de
individuele huursubsidie. Dat betreft de bedragen
waarmee de bijstandsnorm wordt verlaagd indien de
belanghebbende geen woonkosten verschuldigd is en het
bedrag aan woonkosten tot waar een woonkostentoeslag kan
worden verstrekt. Het bedrag waarmee de bijstandsnorm
wordt verlaagd indien de woning met één of meer personen
wordt bewoond die geen huisgenoot zijn in de zin van de
Wet op de individuele huursubsidie, betreft alleen de
schaalvoordelen voor zover deze geen betrekking hebben
op woonkosten in engere zin. Voor dit laatste element,
dat afhankelijk is van de individuele huursubsidie,
dient de algemene woonkostenaftrek derhalve te worden
gecorrigeerd.
Het vrijgelaten bescheiden vermogen wordt, zoals
bepaald in artikel 68 [61],
aangepast aan de ontwikkeling van het prijsindexcijfer.
Dat geldt ook voor het daarvan afgeleide bedrag tot waar
een particulier oudedagspensioen wordt vrijgelaten.
Het zogeheten drempelbedrag voor bijzondere
bestaanskosten is ontleend aan de
Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, alwaar het de
ontwikkeling van het
brutominimumloon volgt.
Deze indexering is in artikel 69 [58]
overgenomen.
Voor zelfstandigen wordt het bruto-inkomen op een
forfaitaire wijze verminderd met belasting en premies.
Dit percentage is gelijk aan het bedrag aan belasting en
premies dat voor een uitkeringsontvanger jonger dan 65
jaar over de bijstandsuitkering wordt afgedragen, maar
dan uitgedrukt als een percentage van de
brutobijstandsuitkering.
Artikel 71 [67]
Gewoonlijk kan
slechts bijstand worden verleend op grond van een
schriftelijke aanvraag. Niet langer is bepaald, zoals in
het bestaande artikel 22, tweede lid, dat een mondelinge
aanvraag ten behoeve van de aanvrager op schrift wordt
gesteld. Gelet op de tegenwoordige uitvoeringspraktijk,
waarin het algemeen gebruikelijk is dat met vaste
aanvraagformulieren wordt gewerkt en dat invulling
daarvan veelal geschiedt door de aanvrager en een
medewerker van de gemeente
gezamenlijk, is er geen aanleiding genoemd tweede lid
ook in de nieuwe Abw op te
nemen. Bij gebruik van een aanvraagformulier is er in
feite altijd van een schriftelijke aanvraag sprake.
blz. 161 Onder meer met het oog op spoedgevallen waarin de wil
van de belanghebbende niet kenbaar kan worden gemaakt,
is het wenselijk dat in dergelijke, uitzonderlijke,
gevallen de vaststelling van het recht ook ambtshalve
kan geschieden. Als ambtshalve vaststelling heeft
plaatsgevonden, kan een aanvraag van de belanghebbende
achterwege blijven.
Het tweede lid vloeit voort uit het feit dat het recht
op gezinsbijstand aan beide echtgenoten gezamenlijk
toekomt, zoals is bepaald in het derde lid van het
voorgestelde artikel 13. Het
verdient de voorkeur de aanvraag door beide echtgenoten
te laten ondertekenen, zodat zeker is dat beiden op de
hoogte zijn van de aanvraag. Bij terugvordering van
kosten van bijstand kan dit van belang zijn. In het
derde lid is de ambtshalve vaststelling van het recht op
bijstand geregeld voor het geval dat één van de
echtgenoten uitdrukkelijk weigert in te stemmen met het
aanvragen van bijstand en daardoor het belang van de
overige gezinsleden in het gedrang komt. De hier aan de
orde zijnde situatie draagt een ander karakter dan de
uitzondering, bedoeld in het eerste lid, en vereist een
geheel eigen beoordeling in vergelijking tot die
gevallen waarin iemand bijvoorbeeld niet in staat is om
zijn wil kenbaar te maken.
In verband met de wettelijke termijnen, onder meer
inzake bezwaar en beroep, is het noodzakelijk dat iedere
aanvraag van een ontvangstdatum wordt voorzien. Dit is
geregeld in het vierde lid.
Artikel 72 [63]
Wat betreft de
vaststelling van het domicilie wordt aangesloten bij
titel 3 (artikelen 10 tot en met 15) van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Aldaar wordt in
artikel 10, eerste lid, bepaald dat de woonplaats van
een natuurlijk persoon zich bevindt te zijner woonstede
en bij gebreke van woonstede ter plaatse van zijn
werkelijk verblijf. Voor de invoering van genoemd
artikel in het
Burgerlijk Wetboek werd in het daarmee
overeenstemmende artikel 74, eerste lid, van het
Burgerlijk Wetboek (oud) in plaats van woonstede
gesproken over hoofdverblijf. Voor de term woonstede is
gekozen omdat deze beter tot uitdrukking brengt dat een
zekere bestendigheid in het verblijf nodig is en dat
niet is bedoeld de gemeente
waarin men vertoeft, maar de woning.
In artikel 11 van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek is geregeld dat
een natuurlijk persoon zijn woonstede verliest door
daden waaruit zijn wil blijkt om haar prijs te geven.
Dit betekent dat men niet door enkele wilsuiting zijn
woonstede kan veranderen. Een dergelijke uiting zal
wanneer zij niet door daden wordt gevolgd, geen effect
hebben. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ook in de
jurisprudentie aan het wilselement betekenis wordt
toegekend.
Uit het feit dat er sprake moet zijn van een (door
daden ondersteunde) wilsuiting kan worden afgeleid dat
men bij tijdelijk verblijf elders niet zijn woonstede
opgeeft. Indien twee partners als een gezin kunnen
worden aangemerkt, is er sprake van het voeren van een
duurzame gezamenlijke huishouding. Betrokkenen moeten
duurzaam gezamenlijk voorzien in huisvesting en elkaar
wederzijds verzorgen (artikel 3).
Uit de criteria voor het als gehuwd worden aangemerkt,
volgt dat de partner die met een andere partner in een
andere plaats in huisvesting is gaan voorzien zijn
oorspronkelijke woonstede verliest. Zijn woonstede
verplaatst zich dan naar de plaats waar de woning van de
andere partner is gelegen.
Door in artikel 71 [67] te
verwijzen naar het
Burgerlijk Wetboek is het overbodig geworden een
afzonderlijk artikellid op te nemen waarin het tijdelijk
verblijf buiten de vaste woonplaats wordt geregeld. Ook
een afzonderlijke regeling inzake personen in
inrichtingen is niet meer nodig. Uit de wilsuiting die
uit de daden voortvloeit, kan worden afgeleid of de
belanghebbende die zijn intrek neemt in een inrichting
geacht moet worden al dan niet naar de plaats waar de
inrichting zich bevindt zijn
blz. 162 woonstede te hebben overgebracht. Te denken valt aan het
verkopen van de woning van degene die in de inrichting
is opgenomen.
De aansluiting bij titel 3 van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek impliceert dat de
omtrent het daar geregelde begrip woonstede bestaande
jurisprudentie voor de toepassing van de
Abw van belang wordt. Voor
het overige wordt verwezen naar paragraaf
5.5 van het algemeen deel van deze memorie.
Artikelen 73 [64]
en 74 [-]
De doorzending
van geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een
ander bestuursorgaan bevoegd is, wordt reeds geregeld in
artikel 2.1.3
[2:3] van de
voorgestelde Algemene
wet bestuursrecht, zodat een afzonderlijke regeling
als bedoeld in artikel 25 van de bestaande ABW niet meer
nodig is. De Algemene wet
bestuursrecht biedt echter geen afdoende regeling
voor domiciliegeschillen. Derhalve dient in de
nieuwe Abw nog geregeld te
worden welke gemeente
uiteindelijk bij het ontbreken van een minnelijke
regeling ervoor dient te zorgen dat de zaak aanhangig
wordt gemaakt. Domiciliegeschillen zijn horizontale
bestuursgeschillen.
Uit de memorie van
toelichting bij het voorstel van Wet voltooiing eerste
fase herziening rechterlijke organisatie
(Kamerstukken II 1991-1992, 22 495) blijkt dat een
algemene regeling voor horizontale bestuursgeschillen
die de administratieve rechter bevoegd zou maken, door
de regering nog niet aangewezen wordt geacht. Een
dergelijke regeling behoeft nadere studie.
Tot die tijd bestaat voor het bestuursorgaan in die
gevallen een keuzemogelijkheid. De gemeente die de
doorgezonden aanvraag heeft ontvangen, heeft de keuze
tussen een gang naar de burgerlijke rechter of naar de
Kroon op grond van artikel
136 van de Grondwet.
Voor dit laatste wordt, door middel van het
voorstel van Wet
voltooiing eerste fase herziening rechterlijke
organisatie, een processuele voorziening in de
Wet op de Raad van State opgenomen. Hier is dus geen
sprake van beroep op de Kroon, maar van een vorm van
(publiekrechtelijke) arbitrage door de Kroon.
Het eerste lid van artikel 74 [-] legt de gemeente waar
de belanghebbende werkelijk verblijft de verplichting op
om, hangende een domiciliegeschil, de bijstandsaanvraag
te beoordelen.
Hierdoor wordt voorkomen dat een dergelijk geschil
ertoe leidt dat vertraging optreedt in de
bijstandverlening en de belanghebbende buiten zijn eigen
toedoen onnodig in financiële problemen geraakt.
Artikel 75 [68+70]
In het eerste
lid van dit artikel is een termijn van vier weken
opgenomen voor het nemen van een beslissing op een
aanvraag. Het verstrijken van deze termijn, zonder dat
een beslissing is genomen, heeft tot gevolg dat de
belanghebbende een bezwaarschrift kan indienen.
Verlenging van de beslistermijn met vier weken is
mogelijk indien burgemeester en wethouders niet over de
gegevens beschikken die noodzakelijk zijn voor het nemen
van een beslissing op de aanvraag. Dit kan zich
bijvoorbeeld voordoen indien burgemeester en wethouders
bij derden inlichtingen dienen in te winnen en deze
inlichtingen niet binnen één maand worden verstrekt.
Indien de aanvrager zelf in gebreke blijft bij het
verstrekken van voldoende gegevens, kunnen burgemeester
en wethouders besluiten de aanvraag niet te behandelen.
In dat geval neemt de beslistermijn geen aanvang. Een
vereiste is wel dat burgemeester en wethouders de
aanvrager in de gelegenheid hebben gesteld binnen een
door hen bepaalde termijn de aanvraag aan te vullen.
In het bestaande Bijstandsbesluit krediethypotheek (Stb.
1983, 602) is
blz. 163 aangegeven dat de taxatie en vestiging van de hypotheek
plaats heeft binnen drie maanden, te rekenen vanaf de
aanvang van de bijstandverlening. In het nieuw te
treffen Besluit krediethypotheek is deze termijn niet
meer opgenomen. Ook voor de krediethypotheek kan
namelijk worden aangesloten bij de termijnen in artikel
75 [68+70]
(vier weken), met de mogelijkheid van verlenging tot
acht weken indien burgemeester en wethouders nog wachten
op externe informatie.
Binnen die termijn dient taxatie plaats te vinden en te
worden bepaald of de bijstand in de vorm van een
krediethypotheek wordt verleend. De formele vestiging
van de hypotheek kan na genoemde termijn geschieden. Er
is geen aanleiding deze formele handeling eveneens aan
een termijn te binden. Soms kan er aanleiding zijn de
vestiging enige tijd uit te stellen, zoals in de
situatie dat het beroep op bijstand vermoedelijk
tijdelijk zal zijn vanwege de vooruitzichten op korte
termijn op het vinden van een werkkring.
In het derde lid is met betrekking tot de aanvraag van
een zelfstandige een beslistermijn van dertien weken
opgenomen. Uit de praktijk is immers bekend dat met het
nemen van een besluit op deze aanvragen meer tijd is
gemoeid, vooral als gevolg van de noodzaak van
bedrijfskundig onderzoek. Hoewel in het algemeen een
termijn van dertien weken voldoende zal zijn, kan het
zich in bijzondere gevallen ten aanzien van
zelfstandigen voordoen dat een langere termijn
noodzakelijk is. In verband hiermee is in het vierde lid
opgenomen dat burgemeester en wethouders in zo'n geval
de aanvrager mededelen dat zij niet in staat zijn binnen
dertien weken te beslissen. Zij dienen daarbij een
redelijke termijn te noemen waarop het besluit wel
tegemoet kan worden gezien; de termijn kan ten hoogste
26 weken belopen.
Het vijfde lid regelt de beslistermijn ingeval een
aanvraag door burgemeester en wethouders die hem hebben
ontvangen, is doorgezonden naar burgemeester en
wethouders van een andere gemeente,
dan wel ingeval vanwege een domiciliegeschil een
beslissing door de Kroon is genomen. In deze gevallen
vangen de in het eerste tot en met het vierde lid
genoemde termijnen aan op de datum van de mededeling van
de doorzending of beslissing.
In het zesde lid is met het oog op de rechtszekerheid
voor de belanghebbende bepaald dat in de schriftelijke
mededeling van het besluit tot toekenning van bijstand
ten minste mededeling wordt gedaan van aan de bijstand
verbonden verplichtingen, gelet op de gevolgen die het
niet nakomen van deze verplichtingen met zich kan
brengen. Deze betreffen zowel de algemene
mededelingenplicht ten aanzien van wijzigingen in de
omstandigheden die van belang zijn voor het recht op
bijstand als de specifieke verplichtingen die de
gemeente op grond van hoofdstuk
VIII aan de bijstand verbindt. Ten aanzien van de
laatstgenoemde verplichtingen staat voor de
belanghebbende overigens ook bezwaar en beroep open.
Het zevende lid sluit aan bij
artikel
4.1.3.3 [4:15] van de
voorgestelde Algemene
wet bestuursrecht, zij het dat nadrukkelijk een
termijn wordt genoemd waarmee de termijn voor het nemen
van een besluit kan worden verlengd. De belanghebbende
dient zo spoedig mogelijk te weten waar hij aan toe is.
Artikel 76 [65+69]
Sedert 1972 is
in het bestaande artikel 30, tweede lid, de
informatieverplichting opgenomen van de persoon te wiens
behoeve bijstand is gevraagd of wordt verleend.
Burgemeester en wethouders kunnen
deze wet slechts uitvoeren
wanneer zij kunnen beschikken over voldoende informatie
met betrekking tot onder andere de personen, de
gezinssituatie, het inkomen en de woonomstandigheden.
Deze gegevens zullen
blz. 164 steeds een actueel beeld moeten geven. Een duidelijke
verplichting van de belanghebbende tot
informatieverschaffing kan derhalve niet worden gemist.
De belanghebbende heeft op grond van het voorgestelde
artikel 76 [65+69]
de rechtsplicht om desgevraagd of uit eigen beweging aan
burgemeester en wethouders alle relevante informatie te
verschaffen waarvan hij weet of redelijkerwijs kan weten
dat deze voor het recht op bijstand van belang is. In
het algemeen mag worden verwacht dat aangetoond wordt
dat de verstrekte informatie juist en volledig is. Dit
zal als regel in een schriftelijke vorm geschieden.
Voor de zelfstandige is nog bepaald dat hij op verzoek
van burgemeester en wethouders inzage dient te verlenen
in zijn administratie. Burgemeester en wethouders kunnen
op grond van deze bepaling bijvoorbeeld verlangen dat de
zelfstandige boekhoudverslagen overlegt.
Overeenkomstig het voorgestelde artikel 119 [112],
tweede lid, is de zelfstandige aan wie bijstand wordt
verleend verplicht naar behoren een administratie te
voeren.
In het tweede lid wordt het gebruik van een
inlichtingenformulier verplicht gesteld. Het gebruik van
formulieren waarop periodiek de inkomsten moeten worden
vermeld, is reeds bij veel gemeenten
gebruikelijk, doch uit een oogpunt van handhavingsbeleid
wordt het wenselijk geacht de in dit verband op de
belanghebbende berustende verplichting om burgemeester
en wethouders adequaat in te lichten aangaande alle
zaken die voor de verlening van bijstand van belang zijn
in de wet te expliciteren.
Aan de hand van het over elke kalendermaand waarover een
beroep op bijstand wordt gedaan, door de belanghebbende
in te vullen inlichtingenformulier dienen burgemeester
en wethouders vast te stellen of nog steeds recht op
bijstand bestaat. Met de termijnaanduiding
"kalendermaand" wordt aangesloten bij de in artikel 26 [27]
genoemde termijn waarover de hoogte van de algemene
bijstand wordt vastgesteld en de daarmee samenhangende
verreken- en betaalperiode zoals deze in
dit wetsvoorstel wordt
gehanteerd. Teneinde zo nodig een zekere uniformering in
de uitvoeringspraktijk mogelijk te maken en te kunnen
waarborgen dat de door burgemeester en wethouders te
hanteren formulieren aan bepaalde minimumeisen voldoen,
is bepaald dat bij ministeriële regeling kan worden
aangegeven aan welke vereisten het formulier dient te
voldoen.
Indien de belanghebbende het inlichtingenformulier
niet, niet tijdig of onvolledig heeft ingeleverd, kunnen
burgemeester en wethouders niet vaststellen of het recht
op bijstand voortbestaat. In de praktijk wordt in zo'n
situatie thans reeds de bijstandsuitkering van de
betrokkene opgeschort of "geblokkeerd". Teneinde de
onzekerheid over het voortduren van het recht op
bijstand niet te lang te laten bestaan, is geregeld dat
de opschorting van de bijstand ten hoogste acht weken
kan duren. Indien binnen deze termijn de ontbrekende
gegevens door de belanghebbende worden aangevuld, kan
een nabetaling plaatsvinden over de periode dat
betrokkene verwijtbaar in verzuim is geweest. Op grond
van artikel 14 zal op de
voortgezette bijstand bij wijze van sanctie wel een
verlaging moeten worden toegepast. Indien de
opschorttermijn van acht weken wordt overschreden, wordt
een besluit [lees: dient een besluit, red.] tot
beëindiging van de bijstand te worden getroffen. De
belanghebbende kan dan eerst weer voor bijstand in
aanmerking komen door indiening van een nieuwe aanvraag.
Aangenomen in principe [lees: Aangezien in principe,
red.] geen bijstand wordt verleend met terugwerkende
kracht, kan dan geen bijstand worden verleend over de
periode voorafgaand aan de nieuwe aanvraag.
Met het oog op de gevolgen die een niet-tijdige
inlevering van het inlichtingenformulier kan hebben, is
in het vierde lid bepaald dat de dag van ontvangst op
het formulier wordt aangetekend.
blz. 165
Artikel 77 [66]
Eerste lid
Een beslissing
op een aanvraag moet steeds gebaseerd zijn op een
daartoe ingesteld onderzoek. Uiteraard is het van belang
dat burgemeester en wethouders voordat zij een
beslissing nemen, beschikken over de juiste en volledige
gegevens die voor de beoordeling van de aanvraag van
belang zijn. Vandaar dat is bepaald dat de verkregen
inlichtingen worden onderzocht op hun juistheid en
volledigheid. Verder is geregeld dat zo nodig een
onderzoek wordt ingesteld naar andere van belang zijnde
gegevens. Te denken valt aan het inwinnen van medisch
advies (bijvoorbeeld in verband met een aanvraag voor
bijstand in de kosten van deelname aan het
maatschappelijk verkeer) of aan het inwinnen van
inlichtingen bij derden, zoals bij de werkgever voor
looninformatie.
Tweede en zesde lid
Als eenmaal
bijstand is toegekend, is het in verband met de
rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitkering van
belang dat periodiek heronderzoeken plaatsvinden. Ten
aanzien van de termijn waarbinnen en de wijze waarop de
genoemde heronderzoeken dienen plaats te vinden, kunnen
op grond van het zesde lid bij ministeriële regeling
nadere regels worden gesteld, zoals thans reeds is
geschied in het Bvvu. Dergelijke nadere regelgeving
blijft onverkort noodzakelijk. Onder de verplichtingen,
bedoeld in het tweede lid, worden alle verplichtingen
verstaan die op grond van deze
wet in het betreffende geval aan de bijstand zijn
verbonden, zoals aflossingsverplichtingen en
verplichtingen in verband met de arbeidsinschakeling.
Het onderzoek dient te worden afgesloten met een besluit
van burgemeester en wethouders omtrent de voortzetting
van de bijstand, zoals in het tweede lid is bepaald;
momenteel is dit voorschrift opgenomen in het Bvvu.
Derde lid
Bij het
beëindigen van een bijstandsuitkering dienen
burgemeester en wethouders door middel van onderzoek
vast te stellen dat de bijstand op het juiste tijdstip
werd beëindigd en dat de bijstandsgerechtigde in de
totale bijstandsperiode heeft ontvangen waarop hij over
die periode recht kon doen gelden. Voor zover wordt
vastgesteld dat er verplichtingen resteren, nemen
burgemeester en wethouders binnen de gestelde termijn
een beslissing omtrent de afwikkeling daarvan. Dit lid
is inhoudelijk vergelijkbaar met het bestaande artikel 4
uit het Bvvu, met dien verstande dat in de formulering
is gekozen voor een duidelijker termijnaanduiding.
Daartoe wordt in het lid gesproken van "de maand volgend
op de maand waarin geen betaling van bijstand heeft
plaatsgevonden". Indien bijvoorbeeld in de maand april
geen inkomstenformulier is ingeleverd, dient de
bijstandverlening in de maand mei te worden stopgezet.
Belanghebbende krijgt hiervan bericht en vervolgens
dient onderzoek plaats te vinden aan de hand waarvan
burgemeester en wethouders in de maand juni een besluit
nemen met betrekking tot de wederzijds tussen de
gemeente en de belanghebbende
resterende verplichtingen en de afwikkeling daarvan.
Vierde lid
In het vierde
lid, dat overeenkomt met het bestaande artikel 5 van het
Bvvu, is de minimale heronderzoeksfrequentie opgenomen
voor wat betreft de opgelegde betalings- en
aflossingsverplichtingen. Dit lid is mede van toepassing
op de aflossing van bijstand die is verstrekt als
geldlening onder verband van krediethypotheek, alsmede
op de daarbij eventueel verschuldigde rente. Voor de
periode van tien jaar na beëindiging van de bijstand
waarin de geldlening renteloos kan worden afgelost,
worden in het op grond van artikel
20 nieuw te treffen Bijstandsbesluit
krediethypotheek [zie Besluit
krediethypotheek bijstand, red.] nadere
voorwaarden gesteld aangaande de financiële
verplichtingen en de afwikkeling daarvan.
blz. 166
Vijfde lid
Het derde en
vierde lid zijn niet van toepassing ten aanzien van aan
de zelfstandige verstrekte bijstand ter voorziening in
de behoefte aan bedrijfskapitaal. In dit geval kan een
beoordeling omtrent de resterende verplichtingen eerst
na afloop van het boekjaar plaatsvinden. De afwikkeling
van een op grond van artikel 23,
eerste lid, aan een zelfstandige verstrekte lening vindt
plaats overeenkomstig het tweede en derde lid van dat
artikel.
Artikel 78 [72]
In de slotzin
van het bestaande artikel 5, vijfde lid, van de ABW is
bepaald dat op verzoek van de echtelieden of één van hen
de bijstand aan ieder voor de helft wordt uitbetaald. In
dit wetsvoorstel is ervoor
gekozen deze gesplitste uitbetaling voor wat de algemene
bijstand betreft regel te doen zijn, hetgeen impliceert
dat daar niet eerst een expliciet verzoek van
betrokkenen aan vooraf behoeft te gaan. Indien de
uitbetaling van de gehele gezinsuitkering geschiedt aan
één van de echtgenoten, dient evenwel, blijkens een
gezamenlijk verzoek daartoe, duidelijk te zijn dat de
andere echtgenoot hiermee instemt. Op deze wijze wordt
consequent inhoud gegeven aan het uitgangspunt dat beide
echtgenoten in gelijke mate aanspraak op de
gezinsbijstand hebben. Uit de redactie van het artikel
volgt dat indien één der echtgenoten geen recht op
bijstand heeft, met name vanwege een uitsluitingsgrond,
de uitbetaling geschiedt aan de rechthebbende
echtgenoot.
Er is geen aanleiding het voorschrift tot gesplitste
uitbetaling mede betrekking te doen hebben op bijzondere
bijstand. Gezien het karakter van de bijzondere bijstand
als voorziening in bepaalde specifieke kosten ligt het
voor de hand dat deze wordt uitbetaald aan de persoon
voor wie hij is bestemd, dat wil zeggen de persoon op
wie de betreffende bijzondere kosten betrekking hebben.
Artikel 79 [73]
Met dit artikel
wordt beoogd ten aanzien van het tijdstip van de
betaling van de algemene bijstand tot landelijke
uniformering te komen. Daarbij is aangesloten bij de
betaalwijze die, zowel bij lonen als uitkeringen, het
meest gebruikelijk is, namelijk betaling aan het einde
van de kalendermaand. Met de aanduiding "aan het einde
van de kalendermaand" wordt niet gedoeld op de
allerlaatste dag van de maand; het ontmoet geen bezwaar
wanneer de betalingshandeling uit praktisch oogpunt
wordt gespreid over enkele dagen aan het einde van elke
maand, zulks ter nadere bepaling door burgemeester en
wethouders.
Hoewel de voorgestelde betaalwijze ook in het kader van
de bijstandverlening inmiddels de meest gebruikte is,
komen er in bepaalde gemeenten
nog afwijkende systemen voor, zoals vooruitbetaling en
betaling per week. Invoering van deze uniforme regeling,
waarmee de Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER in haar slotadvies
instemming heeft betuigd, heeft naast stroomlijning van
de uitvoeringspraktijk met name het voordeel dat bij
betaling aan het eind van de maand rekening kan worden
gehouden met eventuele overige inkomsten die in
diezelfde maand worden ontvangen. Dit leidt tot een
zuivere toepassing van het complementariteitsbeginsel
van de Abw, doordat de
aanvulling van de bijstand op andere inkomsten zo
rechtstreeks in de betaalwijze tot uiting komt.
In individuele gevallen kan, om verschillende redenen,
een maandelijks betalingsritme onwenselijk zijn. De
belanghebbende kan bijvoorbeeld gewend zijn aan een
wekelijks ontvangen inkomen en het bestedingspatroon
daarop hebben afgestemd. Een maandelijkse uitbetaling
brengt de blz. 167 noodzaak mee de in één keer ontvangen inkomsten te
spreiden over een langere periode. Als dat voor de
belanghebbende problematisch is, bijvoorbeeld omdat hij
onvoldoende overzicht heeft over zijn inkomsten en
uitgaven, kan een maandelijks betalingsritme tot
financiële moeilijkheden leiden. Het is inherent aan de
Abw dat dan ook ten aanzien van de betaalwijze maatwerk
kan worden geleverd door een afwijkende betaling van de
bijstand. Het tweede lid biedt daartoe de bevoegdheid
aan burgemeester en wethouders. Het moge duidelijk zijn
dat als de gemeente op grond van individuele
omstandigheden afwijkt van het maandelijkse
betalingsritme, zij vrij is in het kiezen van een ander
ritme. Het tweede lid biedt ook de mogelijkheid om, ter
voorkoming dat iemand in financiële moeilijkheden
geraakt, bijvoorbeeld wekelijks een bedrag voor de
dagelijkse levensbehoeften uit te betalen en eens per
maand voor vaste lasten. Uiteraard dient daarbij wel bij
de van toepassing zijnde
bijstandsnorm te worden aangesloten. In voorkomende
gevallen waarin zich bestedingsmoeilijkheden voordoen,
kan er aanleiding zijn een stap verder te gaan, doordat
de gemeente in naam van de belanghebbende uit diens
bijstandsuitkering bepaalde noodzakelijke betalingen,
zoals de huur en de energierekening, verricht. Met name
ter verbetering van de mogelijkheden tot schuldpreventie
is hieromtrent in artikel 116 [109]
een afzonderlijke bepaling opgenomen.
Wat betreft de vakantietoeslag blijft uitbetaling in de
maand juni het uitgangspunt (derde lid).
Eerdere uitbetaling zal plaatsvinden indien de algemene
bijstand tussentijds wordt beëindigd, bijvoorbeeld
wegens aanvaarding van arbeid in loondienst. De
tussenvoeging "voor zover niet reeds eerder betaald"
ziet mede op de bijzondere gevallen waarin, gelet op de
omstandigheden van persoon en gezin, is besloten de
opgebouwde vakantie-uitkering eerder dan in de maand
juni geheel of gedeeltelijk uit te betalen. Op die wijze
kan aan een uitdrukkelijk verzoek van de betrokkene voor
een eerdere uitbetaling, bijvoorbeeld in verband met een
bepaalde aanschaffing, zo nodig worden voldaan.
Artikel 80 [74]
De bestaande
wet voorziet niet in een algemene mogelijkheid tot
voorschotverlening. In de uitvoeringspraktijk evenwel is
het vrij algemeen gebruikelijk geworden dat
gemeenten uit eigen middelen
voorschotten op de naar verwachting toe te kennen
bijstand verstrekken.
Teneinde aan de in de praktijk kennelijk bestaande
behoefte aan een voorschotmogelijkheid tegemoet te
komen, is in dit artikel aan burgemeester en wethouders
de bevoegdheid gegeven om, zonder voorafgaand onderzoek,
gedurende ten hoogste één maand algemene bijstand bij
wijze van voorschot te verlenen wanneer dit noodzakelijk
is. Met name kan hiermee worden voorzien in situaties
waarin sprake is van een zodanig financiële nood dat de
beslissing op de aanvraag in redelijkheid niet kan
worden afgewacht. Beoogd is dus dat van de
voorschotmogelijkheid slechts gebruikt wordt gemaakt
indien de individuele omstandigheden in een concreet
geval daartoe aanleiding geven. Uiteraard is
voorschotverlening niet op zijn plaats indien reeds
aanstonds kan worden vastgesteld dat de betrokkene geen
recht op bijstand heeft. Tegen het geen toepassing geven
door burgemeester en wethouders aan dit artikel staat
voor de belanghebbende geen administratiefrechtelijke
voorziening open. Het artikel is namelijk geplaatst op
de bij
artikel 8.1.1.6 [8:5]
van de voorgestelde
Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken I
1991-1992, 21 221, nr. 174) behorende negatieve lijst.
Wel kan de belanghebbende zich tot de voorzitter van
gedeputeerde staten wenden met het verzoek tot
onverwijlde bijstandverlening. Dit is geregeld in
artikel 149 [140].
blz. 168 De geboden mogelijkheid tot voorschotverlening kent een
beperking in duur die zoveel mogelijk aansluit bij de in
artikel 75 [68+70]
opgenomen termijnen waarbinnen door burgemeester en
wethouders een beslissing op de aanvraag dient te worden
genomen. Als regel betekent dit een voorschot gedurende
ten hoogste één maand. Indien burgemeester en wethouders
op grond van het ontbreken van voldoende gegevens zich
genoodzaakt zien de beslistermijn te verlengen, kan
ingevolge het tweede lid over die langere periode van
ten hoogste twee maanden een voorschot worden verleend.
Voor wat de zelfstandige betreft, kan de
voorschottermijn, in aansluiting bij artikel 75 [68+70],
derde lid, ten hoogste drie maanden belopen en geldt dat
deze uitsluitend in combinatie met
artikel 23 kan worden toegepast, dat wil zeggen: het
voorschot heeft dan voorlopig de vorm van een renteloze
geldlening die in maandelijkse termijnen wordt
uitbetaald en het kan geen betrekking hebben op bijstand
ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal.
Uit het voorschotkarakter volgt dat deze voorlopige
bijstandverlening tot een korte periode beperkt dient te
blijven. Er is immers nog geen volledige zekerheid
omtrent het recht op en de hoogte van de bijstand. Dit
betekent dat wanneer met toepassing van het vierde of
zevende lid van artikel 75 [68+70]
de termijn waarbinnen als regel een beslissing dient te
zijn genomen, wordt verlengd, de voorschotverstrekking
zich niet over die langere periode kan uitstrekken. Het
ligt voor de hand dat burgemeester en wethouders voor de
gevallen van acute geldnood waarvoor de
voorschotmogelijkheid bedoeld is de behandeltermijn
zodanig bekorten dat de toepasselijke voorschottermijn
niet wordt overschreden. Wanneer niettemin in een
situatie van overmacht, met name wanneer een calamiteit
tot een opeenhoping van aanvragen leidt, het onderzoek
naar bepaalde aanvragen niet binnen de voorschottermijn
kan zijn afgerond, ligt het voor de hand dat de
betrokken gemeente contact opneemt met de rijksconsulent
sociale zekerheid teneinde in overleg met hem een
oplossing te zoeken.
Artikel 10 [9],
eerste lid, van de bestaande wet, dat bepaalt dat zo
nodig zonder voorafgaand onderzoek terstond bijstand
wordt verleend voor de kosten van verblijf in een
psychiatrische inrichting of een andere inrichting ter
voorkoming van een schadelijke onderbreking van het
verblijf aldaar of een onverantwoord uitstel van de
opneming, is niet opnieuw opgenomen.
Het voorontwerp bevatte in artikel 78 [72],
derde lid, nog wel een dergelijke bepaling. Naar
aanleiding van het voorontwerp is uit signalen uit de
uitvoeringspraktijk duidelijk geworden dat een
dergelijke bepaling thans geen reële betekenis meer
heeft; indien in dergelijke gevallen bijstand wordt
verleend, hetgeen slechts sporadisch het geval is,
geschiedt dit achteraf aan de hand van een door de
inrichting verstrekte kostenopgave.
De op grond van het eerste, tweede en derde lid bij
wijze van voorschot verleende algemene bijstand kan door
de gemeenten bij het Rijk worden
gedeclareerd; dit geldt ook als dergelijke voorschotten
niet gevolgd worden door een toewijzende beslissing op
de aanvraag. Is een voorschot verleend op bijzondere
bijstandverlening, dan zijn de kosten van dat voorschot
overeenkomstig de financieringswijze van de bijzondere
bijstand uiteraard voor rekening van de gemeente.
In artikel 86 [80] is ten
aanzien van de op grond van artikel 80 [74]
verleende voorschotten een terugvorderingsbepaling
opgenomen. Terugvordering is aan de orde voor zover
burgemeester en wethouders na onderzoek vaststellen dat
over de betrokken periode geen recht op bijstand
bestond.
blz. 169
Artikel 81 [75]
Dit artikel
komt overeen met artikel 84g van de bestaande
ABW. Voor zover met betrekking tot de periode waarover
de bedrijfsvereniging een op grond van de
Werkloosheidswet of de
Toeslagenwet onverschuldigd
verleend voorschot terugvordert bijstand wordt verleend,
kan deze krachtens dit artikel ter verrekening met dat
voorschot worden betaald aan de bedrijfsvereniging. In
overeenstemming met soortgelijke verrekeningsbepalingen
in de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet kan op grond
van dit artikel betaling aan de bedrijfsvereniging van
de te verrekenen bijstand plaatsvinden zonder machtiging
van de bijstandsgerechtigde.
Artikel 82 [76]
In dit artikel
is de doorbetaling van de algemene bijstand in geval van
overlijden geregeld. In navolging van andere
wetten op het terrein van de
sociale zekerheid is de nu nog ontbrekende situatie
geregeld van uitbetaling van de bijstand bij overlijden
van de alleenstaande ouder aan het kind of de kinderen
in de zin van deze wet.
Tevens is de aanbeveling uit het afrondend advies van de
Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER overgenomen om een
overlijdensuitkering toe te kennen aan de alleenstaande
ouder van wie het laatste tot zijn last komende kind
komt te overlijden. Ook deze alleenstaande ouder, die
als gevolg van het overlijden van dat kind terugvalt
naar de bijstandsnorm voor
een alleenstaande, bevindt zich in een situatie waarvoor
de overlijdensuitkering bestemd is; een situatie
namelijk waarin het van belang is dat een zekere
geleidelijkheid in acht wordt genomen bij de aanpassing
aan de veranderde omstandigheden.
Het artikel houdt overigens niet in dat de ten tijde
van het overlijden door de belanghebbende daadwerkelijk
ontvangen bijstandsuitkering ongewijzigd wordt
voortgezet. Bepaald is immers dat de op dat tijdstip van
toepassing zijnde bijstandsnorm blijft gehandhaafd. Dit
impliceert dat eventuele inkomsten aan die bijstandsnorm
worden getoetst en dus niet aan de bijstandsnorm die zou
hebben gegolden indien artikel 82 [76]
niet van toepassing zou zijn geweest.
Artikel 83 [77]
In dit artikel
is aangesloten bij de Wet houdende een algemene regeling
van beslag op loon, sociale uitkeringen en andere
periodieke betalingen (Stb. 1990, 605), waardoor
in het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering de
mogelijkheid is geopend om binnen bepaalde grenzen
beslag te leggen op algemene bijstand. Beslag op
bijstand is slechts geldig voor zover de betrokkene ten
minste blijft beschikken over 90% van de van toepassing
zijnde bijstandsnorm (de
beslagvrije voet). Daarbij is een beslagverbod
gehandhaafd voor bijzondere bijstand. Vrij van beslag
zijn ook het bedrag van de eventueel ten laste van
betrokkene blijvende ziektekostenverzekering en, tot een
bepaald maximum, de woonkosten voor zover deze na
vermindering met ontvangen huursubsidie of
woonkostentoeslag meer bedragen dan het maximumbedrag
van de huur dat in de laagste inkomenscategorie
overeenkomstig de Wet individuele huursubsidie voor
eigen rekening komt.
Aangezien verstrekte bijstand dient ter voorziening in
de noodzakelijke kosten van het bestaan, dient deze niet
vatbaar te zijn voor vervreemding of verpanding. Dit is
reeds geregeld in het bestaande artikel 84b. Waar
het voorgestelde artikel overigens redactioneel van
artikel 84b afwijkt, is daarmee geen inhoudelijke
wijziging beoogd.
blz. 170
Artikelen 84 tot en met 112 [78-105]
Deze artikelen
sluiten aan bij het voorstel van wet houdende een nieuwe
regeling voor terugvordering en verhaal van kosten van
bijstand (Kamerstukken I 1990-1991, 20 598, nr. 79).
Inpassing in de nieuwe Abw
heeft enkele aanpassingen van ondergeschikt belang
noodzakelijk gemaakt. Nieuw is artikel 86 [80]
inzake de terugvordering van voorschotten, dat verband
houdt met de in artikel 80 [74]
geopende mogelijkheid van voorschotverlening. Artikel 87
[81] is, vanwege de samenhang
met artikel 14, in vergelijking
tot genoemd voorstel opnieuw geformuleerd.
Naar verwachting zal wetsvoorstel 20 598 in 1992 in
werking treden. De regeling zal twee jaar na
inwerkingtreding worden geëvalueerd, waarbij de werking
en de gevolgen voor de uitvoering (waaronder de werklast
voor de gemeenten) nader worden
bezien.
Inmiddels is op dat wetsvoorstel een novelle ingediend.
Deze novelle (Kamerstukken I 1991-1992, 22 379) bevat
bij wijze van overgangsrecht voor wat betreft de
onderhoudsplicht een verhaalsduurbeperking tot uiterlijk
twaalf jaar voor die gevallen waarin de echtscheiding,
scheiding van tafel en bed of ontbinding van het
huwelijk na scheiding van tafel en bed is uitgesproken
vóór de datum waarop het wetsvoorstel tot limitering van
de alimentatieduur na scheiding (Kamerstukken I
1988-1989, nr. 70c) in werking treedt. Voor de gevallen
die onder deze overgangsregel vallen, eindigt dus de
verhaalsplicht van de gemeente na uiterlijk twaalf jaar,
ondanks dat er op grond van het burgerlijk recht nog wel
een onderhoudsplicht kan bestaan. Voor de nieuwe
gevallen blijft nadrukkelijk de aansluiting bestaan op
de inhoud van het genoemde limiteringsvoorstel. De
verhaalsnovelle zal gelijktijdig in werking treden met
wetsvoorstel 20 598.
Artikel 84 [78]
In het eerste
lid is de algemene verplichting tot terugvordering
opgenomen. Deze verplichting geldt voor alle in deze
paragraaf genoemde gevallen.
Teneinde de algemeen gebruikelijke wijze van
vertekening van inkomsten niet te laten doorkruisen door
de terugvorderingsbepalingen, is in het tweede lid
opgenomen dat het in aanmerking nemen van over de
voorafgaande maand opgegeven middelen niet als
terugvordering wordt beschouwd.
Het derde lid maakt een uitzondering mogelijk op de in
het eerste lid omschreven verplichting. Gezien de
omstandigheden van persoon en gezin kunnen er dringende
redenen zijn om geheel of gedeeltelijk van
terugvordering af te zien. Indien terugvordering te
ernstige gevolgen voor de betrokkene of de
gezinssituatie zou kunnen hebben, dient toepassing van
dit artikellid te worden overwogen. De vraag wat
dringende redenen in de zin van
deze wet zijn om van terugvordering af te zien, kan
moeilijk in zijn algemeenheid worden beantwoord. Bij
dringende redenen is niet primair of uitsluitend gedacht
aan financiële redenen. De redactie van het derde lid
laat ruimte voor het meewegen van zowel financiële als
niet-financiële omstandigheden. Nadrukkelijk geldt dat
steeds van geval tot geval aan de hand van alle
omstandigheden de situatie van de betrokkene moet worden
beoordeeld. Dit artikellid strekt er dus niet toe om een
algemene of categoriale mogelijkheid te bieden om van
terugvordering af te zien. Ingevolge het vierde lid
blijft terugvordering beperkt tot de gevallen in deze
paragraaf aangegeven. Voor terugvordering dient van de
voorgeschreven procedure gebruik te worden gemaakt. Deze
bepaling voorkomt onder meer dat kosten van bijstand die
hangende een blz. 171
beroepsprocedure is verleend alsnog moeten worden
teruggevorderd indien in beroep geen of lagere bijstand
wordt toegekend.
Artikel 85 [79]
Dit artikel
sluit aan bij het beginsel van de gezinsbijstand. Indien
ingevolge artikel 13, vierde
lid, aan een gezinslid afzonderlijk bijstand wordt
verleend, kan de inzet van de middelen van de overige
leden van het gezin pas naderhand aan de orde komen. Het
verschil tussen de werkelijk verleende bijstand en de
bijstand die zonder die toepassing als gezinsbijstand
zou zijn verleend, wordt dan teruggevorderd naar de mate
waarin met de middelen van die gezinsleden bij de
verlening van gezinsbijstand rekening zou zijn gehouden.
Uit de tekst van het artikel blijkt dat de toepassing
ervan beperkt is tot gevallen waarin de betrokken
persoon tot het gezinsverband behoort en blijft behoren.
Bij de toepassing van dit artikel gaat het niet om
gevallen waarin sprake is van een verbroken
gezinsverband. Is geen gezinsverband (meer) aanwezig,
dan gelden de regels voor verhaal, voor zover de
wettelijke onderhoudsplicht niet wordt nagekomen. De
terugontvangst van verstrekte voorschotten of een
gedeelte daarvan dient door burgemeester en wethouders
te worden verantwoord in de voorlopige kostenopgave van
het kwartaal waarin de terugontvangst heeft
plaatsgevonden.
Artikel 86 [80]
Dit artikel
regelt de terugvordering indien bijstand is verleend op
grond van artikel 80 [74] van
de wet. Een drietal
situaties laat zich onderscheiden. De eerste situatie
betreft het geval waarin na onderzoek blijkt dat over de
periode waarover een voorschot is verleend inderdaad
recht op bijstand bestaat. In de toekenningsbeschikking
zal dit tot uitdrukking worden gebracht, waarmee aan de
reeds verleende bijstand het voorschotkarakter wordt
ontnomen. Het is ook mogelijk dat na onderzoek blijkt
dat alleen over de aansluitende periode recht op
bijstand bestaat. Ingevolge dit artikel dient dan
terugvordering plaats te vinden. Op deze terugvordering
zijn in dat geval ook de overige artikelen van deze
afdeling van toepassing. Verrekening met de te verlenen
bijstand is dan mogelijk.
De derde situatie betreft het geval waarin na onderzoek
in het geheel geen recht op bijstand blijkt te bestaan,
noch over de betrokken periode, noch over de
aansluitende periode. Burgemeester en wethouders dienen
dan het verleende voorschot terug te vorderen met
inachtneming van de regels in de
terugvorderingsparagraaf. Verrekening met een
bijstandsuitkering is dan evenwel niet mogelijk. Ingeval
de belanghebbende weigert terug te betalen, zal de
gemeente een verzoekschrift tot
nakoming van een beschikking tot terugvordering moeten
indienen bij de kantonrechter.
Artikel 87 [81]
Dit artikel
betreft situaties waarin degene die bijstand ontvangt op
enigerlei wijze tekort is geschoten in hetgeen van hem
mag worden verwacht. Terugvordering van de bijstand is
dan verantwoord voor zover door de handelwijze of
gedragingen van de betrokkene ten onrechte of te veel
bijstand is uitgekeerd.
Ook indien een gemeente zonder
dat sprake is van één van de in het eerste lid genoemde
situaties bijstand ten onrechte of tot een te hoog
bedrag heeft verleend en de betrokkene dit
redelijkerwijs had kunnen begrijpen, wordt
terugvordering van hetgeen onnodig of te veel is
uitgekeerd verantwoord geacht. Dit is geregeld in het
tweede lid. Het gaat hierbij vooral om administratieve
vergissingen die bij de toekenning of uitbetaling van de
bijstand zijn begaan.
blz. 172
Artikel 88 [82]
Dit artikel
geeft een terugvorderingsgrond indien bepaalde middelen
of aanspraken daarop aanwezig zijn, maar daarover
feitelijk nog niet of niet volledig kan worden beschikt,
bijvoorbeeld vanwege een met terugwerkende kracht
toegekende uitkering of een aandeel in een onverdeelde
boedel. Dan kan gedurende enige tijd bijstand nodig
zijn. Zodra over die middelen kan worden beschikt - in
dit verband kan eventueel ook een verplichting aan de
bijstand worden verbonden -, dient uiteraard tot
terugvordering te worden overgegaan. Indien met een
bepaalde bestemming bijstand is verleend en over de
bijstandsperiode achteraf gelden worden ontvangen met
het oog op die bestemming, is dit evenzeer reden om
naderhand tot terugvordering over te gaan. Het kan
hierbij bijvoorbeeld gaan om een belastingteruggave op
grond van kosten waarvoor bijstand is verleend.
Artikel 89 [83]
In
hoofdstuk III betreffende de
vorm van de bijstand is geregeld dat de bijstand in
bepaalde gevallen kan worden verleend in de vorm van een
geldlening of borgtocht. Uitgangspunt is dat de bijstand
die verstrekt is als geldlening of die is verleend als
gevolg van borgtocht dient te worden terugbetaald. Dat
ligt in deze vormen van bijstand besloten. Is de
bijstand als geldlening verstrekt, dan is er aanleiding
voor directe terugvordering indien blijkt dat de
betrokkene zijn verplichtingen niet of niet behoorlijk
nakomt. Hiervoor geldt dezelfde procedure als voor
andere gevallen van terugvordering.
Welke verplichtingen de betrokkene precies heeft, hangt
af van de condities waaronder de lening is verstrekt.
Normaliter zal in de bijstandsbeschikking zijn bepaald
met welke bedragen de lening dient te worden
terugbetaald. Bij het verstrekken van bedrijfskapitaal
is een rentebeding gebruikelijk en ligt het bovendien
voor de hand dat een schriftelijke schuldbetekenis wordt
opgesteld waarin de voorwaarden en de wijze van
terugbetaling worden vermeld.
In verband met de toepassing van dit artikel is van
belang dat, overeenkomstig artikel 77 [66],
regelmatig wordt nagegaan of de betrokkene zijn
verplichtingen nakomt, c.q. of wijzigingen in diens
omstandigheden tot uitstel of herziening van de
terugbetaling aanleiding kunnen geven. Indien de
gemeente uitstel van betaling
verleent, is dat uiteraard mede van invloed op het
tijdstip van de hier bedoelde terugvordering.
Artikel 90 [84]
Ten aanzien van
gehuwden, degenen die een gezamenlijke huishouding
voeren daaronder begrepen, wordt de bijstand
overeenkomstig artikel 13,
tweede lid, als gezinsbijstand verleend en derhalve als
één geheel vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden
met de middelen van de tot het gezin behorende personen.
Dit laatste dient op overeenkomstige wijze te geschieden
indien met betrekking tot verleende gezinsbijstand
terugvordering aan de orde is. De terugvordering is dan
niet alleen gericht op de persoon aan wie de bijstand is
betaald, maar tevens op de personen die in de
gezinsbijstand zijn begrepen.
Het tweede lid biedt de mogelijkheid om, indien het
voeren van een gezamenlijke huishouding niet of niet
tijdig aan de gemeente is
gemeld, kosten van bijstand mede terug te vorderen van
de partner van de betrokkene. Het betreft gevallen
waarin bijstand is verleend, maar geen of onvoldoende
inlichtingen omtrent het voeren van een gezamenlijke
huishouding zijn verschaft, c.q. de wettelijke
informatieplicht niet of niet
blz. 173 behoorlijk is nagekomen, met als gevolg dat bij de
bijstandverlening geen rekening kon worden gehouden met
de middelen van deze partner, waardoor de bijstand
geheel of gedeeltelijk ten onrechte verleend kan zijn.
Terugvordering van de betrokkene die de bijstand heeft
ontvangen, geschiedt ingevolge artikel 87 [81].
Daarnaast wordt het verantwoord geacht dat de
terugvordering zich mede uitstrekt tot de persoon met
wie een gezamenlijke huishouding wordt of werd gevoerd.
Diens middelen zouden immers bij een juiste toepassing
van de wet in aanmerking
zijn genomen.
Bovendien kan deze persoon geacht worden mede profijt
te hebben gehad van de bijstand welke als gevolg van
onjuiste of onvoldoende inlichtingen omtrent de
feitelijke leefsituatie werd verleend.
Door de verwijzing naar artikel 13
is tevens geregeld dat schijnverlatingen, waarbij het
huwelijk in stand blijft, onder de werkingssfeer van dit
terugvorderingsartikel vallen.
Teneinde het financiële nadeel voor de gemeente zo
beperkt mogelijk te houden, is in het derde lid geregeld
dat de in dit artikel bedoelde personen hoofdelijk
aansprakelijk zijn voor de terugbetaling van de ten
onrechte gemaakte kosten van bijstand.
Artikel 91 [85]
In dit artikel
is bepaald wie over terugvordering van gemaakte kosten
van bijstand beslist. De beslissing berust bij
burgemeester en wethouders van de
gemeente die de desbetreffende bijstand heeft
verleend. In artikel 126 [120]
is geregeld dat de gemeenteraad burgemeester en
wethouders kan machtigen het nemen van besluiten inzake
de verlening van bijstand op te dragen aan
gemeenteambtenaren. Deze machtiging kan zich ook
uitstrekken tot het nemen van besluiten inzake
terugvordering en verhaal.
Het tweede lid regelt dat de terugvordering, indien de
bijstandskosten door een andere gemeente worden vergoed,
zo nodig door die gemeente geschiedt of wordt
voortgezet.
Artikel 92 [86]
Het eerste lid
bepaalt dat het besluit tot terugvordering vermeldt
hetgeen teruggevorderd wordt, alsmede de termijnen
waarbinnen betaling wordt verlangd. In
artikel 3.5.2
[3:41] van de
voorgestelde Algemene
wet bestuursrecht is reeds opgenomen dat de
bekendmaking van besluiten die tot één of meer
belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending
of uitreiking aan hen. Het is dus niet meer nodig om in
de Abw te regelen dat het
besluit schriftelijk wordt medegedeeld. Dat geldt ook
als tot verrekening wordt overgegaan, aangezien dit een
bepaalde wijze van terugvorderen is. Het feit dat ter
zake geen expliciete bepaling meer is opgenomen, brengt
geen verandering in het uitgangspunt dat de betrokkene
behoort te weten op welke gronden de
gemeente tot terugvordering overgaat en welke
mogelijkheden hem ten dienste staan indien hij het niet
eens is met de beslissing.
Uitgangspunt voor de terugvordering is dat de kosten
volledig worden terugbetaald. Is terugbetaling ineens,
bijvoorbeeld uit vermogen, niet mogelijk, dan zal
betaling in maandelijkse termijnen kunnen geschieden.
Indien de omstandigheden van de betrokkene zich
naderhand wijzigen, dient herziening van het besluit
mogelijk te zijn, bijvoorbeeld door het herzien van de
termijnen van terugbetaling. De betrokkene kan een
verzoek daartoe bij de gemeente indienen.
Op grond van het derde lid is de betrokkene verplicht
de inlichtingen te verstrekken die met het oog op de
terugvordering van belang zijn.
blz. 174
Artikel 93 [-]
Indien de
betrokkene bijstand ontvangt, zal betaling van de terug
te vorderen bedragen veelal niet ineens kunnen
plaatsvinden. De gemeente is dan
aangewezen op verrekening daarvan met nog te verstrekken
bijstandsuitkeringen. Deze verrekening kan niet verder
strekken dan de grenzen die in het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering worden
gesteld voor het beslag op uitkeringen. Door aan te
sluiten bij de beslagvrije voet in
genoemd wetboek van 90% van de van toepassing zijnde
bijstandsnorm wordt bereikt
dat de betrokkene de beschikking blijft houden over een
in de gegeven omstandigheden nog aanvaardbaar te achten
inkomen. Verwezen wordt naar de
toelichting op artikel 83 [77].
Overigens is verrekening niet in tijdsduur beperkt. Bij
een eventuele samenloop met verplichte
aflossingsbedragen in verband met leenbijstand kan de
verrekening over die periode zo nodig tijdelijk minder
dan 10% van het normbedrag bedragen. Aangezien
verrekening een effectuering van de terugvordering is,
dient ter zake overeenkomstig artikel 92 [86]
een beschikking te worden genomen waarin de te
verrekenen bedragen worden vermeld.
Het wordt met het oog op de rechtszekerheid wenselijk
geacht dat niet tot feitelijke verrekening wordt
overgegaan gedurende de termijn waarbinnen de betrokkene
een bezwaarschrift kan indienen tegen het besluit tot
terugvordering.
In het derde lid is de mogelijkheid geregeld van
verrekening door de bijstandverlenende gemeente ten
behoeve van de terugvorderende gemeente.
Artikel 94 [87]
De bestaande
termijn van vijf jaar waarbinnen thans verhaal moet
worden uitgeoefend, is in dit artikel overgenomen. Deze
termijn geldt ten aanzien van de terugvordering als de
kosten van bijstand meer dan vijf jaar geleden zijn
gemaakt. De termijn geldt niet voor de gevallen, genoemd
in artikel 88 [82], omdat met
het realiseren van aanspraken op middelen in die
gevallen, bijvoorbeeld bij het deelgerechtigd zijn in
een onverdeelde boedel, soms lange tijd gemoeid kan
zijn. In dat geval is er onvoldoende reden de genoemde
vervaltermijn te hanteren. Ook bij terugvordering van
bijstand die verleend is in de vorm van een geldlening
of borgtocht (artikel 89 [83])
kan, gezien de veelal lange looptijd van leningen, geen
vervaltermijn gelden.
Het tweede lid bevat een termijn van twee jaar voor het
geval de gemeente te veel
bijstand of ten onrechte bijstand heeft verleend en de
betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen.
In deze gevallen wordt een kortere vervaltermijn van
twee jaar redelijk geacht.
De termijnen gelden niet ten aanzien van de
tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbesluiten. Een
termijn waarbinnen de tenuitvoerlegging, zo nodig na
rechterlijke tussenkomst, moet hebben plaatsgevonden, is
niet wenselijk.
Artikel 95 [88]
Besluiten tot
terugvordering dienen ten uitvoer gelegd te kunnen
worden als de betrokkene weigert aan terugbetaling mee
te werken. Daartoe is rechterlijke tussenkomst nodig.
Het wordt wenselijk geacht dat hiervoor in alle gevallen
gebruik wordt gemaakt van een eenvoudige gerechtelijke
procedure. Ongeacht de hoogte van de vordering is in
alle gevallen de kantonrechter bevoegd.
blz. 175
Artikel 97 [90]
Gemaakte kosten
van bijstand omvatten mede de daarover verschuldigde
loonbelasting en premies ingevolge de
socialezekerheidswetten. In het
bestaande artikel 47b, tweede lid, is dit
vastgesteld in het kader van de vergoeding van kosten
van bijstand. Een soortgelijke bepaling in deze
paragraaf is nodig om duidelijk aan te geven op welke
kosten de terugvordering betrekking heeft. Aangezien de
gemeente ook loonbelasting en
premies heeft afgedragen over de ontvangen alimentatie,
dienen ook deze te worden teruggevorderd als blijkt dat
de betrokkene ten onrechte bijstand heeft ontvangen.
Terugvordering van over de bijstand afgedragen
belasting en premies blijft achterwege voor zover deze
belasting en premies door de gemeente verrekend kunnen
worden met de Belastingdienst
en de bedrijfsvereniging.
Artikel 98 [91]
Dit artikel
regelt het executoriaal beslag op loon, sociale
uitkeringen of andere periodieke betalingen. Aan de
gemeente komt voor beslag onder
derden een gelijke positie toe als aan de
raad voor de kinderbescherming
bij de tenuitvoerlegging van een alimentatiebeslissing.
Artikel 99 [92]
Dit artikel
bevat voor het verhaal dezelfde bepalingen als in
artikel 84 [78] zijn opgenomen
met betrekking tot de verplichting tot terugvordering en
de bevoegdheid daarvan af te wijken wegens dringende
redenen. De strekking van de leden van het artikel is
gelijk aan de leden van artikel 84 [78].
De verhaalsverplichting voor de
gemeente gaat ingevolge het tweede lid niet zover
dat onder alle omstandigheden en tot de uiterste grens
moet worden verhaald. Heeft de rechter bij het
vaststellen van de onderhoudsplicht soortgelijke
bijzondere omstandigheden als bedoeld in het tweede lid
reeds meegewogen, dan zal er in het algemeen voor de
gemeente geen grond zijn dat lid toe te passen.
Artikel 100 [93]
In dit artikel
wordt het verhaal op onderhoudsplichtigen geregeld.
Beslissend is of een burgerrechtelijke onderhoudsplicht
niet of niet behoorlijk wordt nagekomen. Het te verhalen
bedrag mag de grens van de wettelijke onderhoudsplicht
als aangegeven in
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek niet
overschrijden. Die grens wordt bepaald door de
maatstaven die in artikel 397 van
dat boek worden genoemd.
Onderdeel a heeft het oog op situaties waarin
het gezinsverband niet of niet meer aanwezig is tussen
echtgenoten onderling, dan wel tussen ouders en hun
minderjarige kinderen. Van verbreking van het
gezinsverband is bijvoorbeeld sprake als een gehuwde man
zijn gezin (vrouw en/of minderjarige kinderen) heeft
verlaten en het achtergebleven gezin op bijstand is
aangewezen. Of indien het een minderjarige betreft die
wegens een ernstige conflictsituatie het ouderlijk huis
heeft verlaten en voor wie bijstand noodzakelijk is. In
de hier bedoelde gevallen komt de onderhoudsplicht via
verhaal tot uiting. Komt de betrokkene zijn
onderhoudsplicht in voldoende mate na, dan is er geen
reden voor verhaal.
Onderdeel b betreft verhaal op de gewezen
echtgenoot na echtscheiding of ontbinding van het
huwelijk na scheiding van tafel en bed. Bij verhaal
dient met mogelijke onderhoudsaanspraken naar burgerlijk
recht rekening te worden gehouden. Met betrekking tot de
blz. 176 alimentatie na echtscheiding wordt in veel gevallen geen
regeling getroffen. Dit betekent niet dat de
onderhoudsplicht in de zin van het
Burgerlijk Wetboek dan ontbreekt en dat verhaal
achterwege zou moeten blijven.
Wellicht ten overvloede zij nog opgemerkt dat de
bepaling in artikel 3, tweede
lid, dat de ongehuwd samenwonende mede als gehuwd of als
echtgenoot wordt aangemerkt geen toepassing vindt voor
de artikelen inzake het verhaal van bijstand in
hoofdstuk VII.
Ingevolge het Burgerlijk Wetboek geldt immers geen
onderhoudsverplichting tussen ongehuwd samenwonenden.
Artikel 102 [95]
Niet altijd is
met betrekking tot de onderhoudsverplichtingen door de
rechter een uitspraak gedaan. Wordt in die gevallen een
bestaande onderhoudsplicht in de zin van het
Burgerlijk Wetboek niet nagekomen, dan zal de
gemeente verhaal moeten
uitoefenen en onder meer van de (gewezen) echtgenoot een
bijdrage naar draagkracht verlangen.
Voor de berekening van het te verhalen bedrag zal de
gemeente zich richten naar de criteria die de rechter
hierbij hanteert. Voor de praktijk zijn in dit verband
van belang de zogenoemde Trema-normen [TREMA:
Tijdschrift voor de Rechterlijke Macht, red.],
die rechters tot leidraad dienen bij het vaststellen van
bedragen die voor levensonderhoud zijn verschuldigd.
Daarbij kunnen ook andere financiële factoren een rol
spelen, met name de wijze waarop de boedelscheiding
wordt geregeld. Ook niet-financiële factoren kunnen van
belang zijn, met name maatstaven en omstandigheden voor
de beoordeling van de aanspraak op een voorziening in
het onderhoud en de duur daarvan.
Artikel 103 [96]
Dit artikel
regelt het verhaal bij aanwezigheid van een rechterlijke
uitspraak betreffende levensonderhoud als bedoeld in
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Hieronder valt
ook de voorziening in de kosten van verzorging en
opvoeding van minderjarige kinderen, waaronder
stiefkinderen. Voorts is geen uitzondering gemaakt voor
het geval tijdens de echtscheidingsprocedure een
voorlopige voorziening tot levensonderhoud is toegekend.
Indien de rechter na de (echt)scheiding een uitkering
tot levensonderhoud heeft toegekend en hieraan niet
wordt voldaan, is de gemeente
bij het verhaal in beginsel aan deze uitspraak gebonden,
zowel wat de hoogte als de duur van de
onderhoudsbedragen betreft. In deze zin oordeelde de
Hoge Raad reeds in zijn
uitspraken van 10 mei 1974, NJ 1975, 3 en 30 november
1979, NJ 1980, 134. Er is dan geen reden om de gemeente
te verplichten aan de rechter vaststelling van het
verhaalsbedrag te verzoeken. De gemeente moet op basis
van de geldende rechterlijke uitspraak ook tot
tenuitvoerlegging daarvan kunnen overgaan. Dat is
eveneens in dit artikel geregeld. Eerst dient de
gemeente de betrokkene een aanmaning te zenden. De
betrokkene heeft de mogelijkheid hiertegen in verzet te
komen. Dit verzet kan er niet op gericht zijn de
onderhoudsplicht als zodanig opnieuw door de rechter te
laten vaststellen. Daarvoor zal een afzonderlijk verzoek
om herziening bij de rechter moeten worden ingediend.
Wel is verzet mogelijk als het vastgestelde
alimentatiebedrag door de gemeente niet juist in de
beschikking is overgenomen, als bepaalde termijnen reeds
zijn betaald e.d. Vervolgens kan, indien niet aan de
wettelijke verplichting wordt voldaan, door de gemeente
tot tenuitvoerlegging worden overgegaan.
Het overnemen door de gemeente van de tenuitvoerlegging
van de oorspronkelijke alimentatie-uitspraak zou tot
gevolg kunnen hebben dat zowel de verhalende gemeente
als de onderhoudsgerechtigde tot
blz. 177 executie overgaan. Om dat te voorkomen, is bepaald dat
de gemeente bij uitsluiting van de onderhoudsgerechtigde
tot de invordering bevoegd is.
Voorwaarde voor overneming van de invordering is dat er
een uitvoerbare rechterlijke uitspraak omtrent
levensonderhoud is. Voldoet de onderhoudsplichtige aan
de uitspraak en komt hij aldus zijn onderhoudsplicht na,
dan heeft de gemeente geen recht van verhaal.
Artikel 104 [97]
Alimentaties
worden in het algemeen jaarlijks van rechtswege met een
bepaald percentage aangepast. Artikel 402a van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek geeft de regeling.
Om te voorkomen dat de gemeente
ieder jaar na een wijziging van de alimentaties nieuwe
vaststelling van de verhaalsbedragen moet verzoeken,
geldt die regeling ook voor verhaal
Het tweede lid maakt het overeenkomstig artikel 402a,
vijfde lid, van
genoemd wetboek mogelijk indexering uit te sluiten,
niet alleen bij de alimentatie-uitspraak, maar ook bij
de vaststelling van het verhaalsbedrag.
Artikel 105 [98]
Het eerste lid
geeft de mogelijkheid om wijziging van de
verhaalsuitspraak van de rechter te verzoeken in geval
van gewijzigde omstandigheden.
Het tweede lid betreft de gevallen waarin het mogelijk
is om bij het verhaal af te wijken van een rechterlijke
alimentatie-uitspraak. De gemeente
die meent dat daarvoor voldoende grond is, zal zich tot
de rechter moeten wenden en verzoeken het verhaalsbedrag
vast te stellen in afwijking van de oorspronkelijke
alimentatie-uitspraak. Wijziging op verzoek van de
gemeente is mogelijk indien de in artikel 401, eerste en
tweede lid, van
Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek genoemde
voorwaarden zijn vervuld. Op grond van dat artikel is
wijziging mogelijk indien de rechterlijke uitspraak door
wijziging van omstandigheden heeft opgehouden aan de
wettelijke maatstaven te voldoen of indien zij van de
aanvang af niet aan de wettelijke maatstaven heeft
beantwoord doordat van onjuiste of onvolledige gegevens
is uitgegaan. Dat de gemeente zich op deze
omstandigheden kan beroepen, heeft de
Hoge Raad reeds in de
eerdergenoemde uitspraken van 10 mei 1974, NJ 1975, 3,
en 30 november 1979, NJ 1980, 134, beslist.
De mogelijkheid voor het verhalend lichaam om zich te
beroepen op voornoemd artikel 401 biedt geen oplossing
voor het geval partijen in onderling overleg een
uitspraak hebben uitgelokt die duidelijk niet voldoet
aan de wettelijke maatstaven, terwijl overigens wel aan
de rechter de gegevens zijn verstrekt die voor
beoordeling van de onderhoudsplicht van belang zijn.
Omdat de gemeente aan een rechterlijke
alimentatie-uitspraak gebonden is, zouden partijen aldus
door de in de procedure ingenomen positie het
verhaalsrecht van de gemeente kunnen frustreren. De
rechter kan immers niet méér toewijzen dan verzocht is.
Daarom is het wenselijk dat de gemeente ook kan
verzoeken het verhaalsbedrag in afwijking van de
oorspronkelijke uitspraak vast te stellen indien de
rechter daarbij geen rekening heeft kunnen houden met de
voor de betrokken beslissing in aanmerking komende
gegevens en omstandigheden betreffende beide partijen.
Verwacht mag worden dat het tweede lid mede een
preventieve werking zal hebben, in die zin dat partijen
door de rechter of hun raadslieden erop zullen worden
gewezen dat indien het verzochte alimentatiebedrag
kennelijk niet voldoet aan de wettelijke maatstaven, een
rechterlijke uitspraak hen niet vrijwaart van een
verhaalsactie.
blz. 178
Artikel 106 [99]
Verhaal van
kosten van bijstand in verband met gedane schenkingen is
in de ABW geregeld sinds 1 juli 1971 door invoering van
een toenmalig artikel 59a, welk artikel,
behoudens de omzetting van de verhaalsbevoegdheid in een
verhaalsplicht, inhoudelijk overeenstemt met het nu
voorgestelde artikel. Hoewel het begrip schenking niet
nader is omschreven, blijkt uit de geschiedenis van de
totstandkoming van artikel 59a dat aan dit begrip
een materiële betekenis moet worden toegekend, dat wil
zeggen iedere bevoordeling uit vrijgevigheid waardoor de
eigen vermogenspositie van de schenker vermindert. Niet
essentieel voor verhaal is derhalve in welke vorm de
schenking plaatsvond. Voor de voorzienbaarheid ten tijde
van de schenking van de noodzaak tot bijstandverlening
wordt evenmin als in de huidige wet een vaste termijn,
bijvoorbeeld van vijf jaar, aangehouden. Die zou ertoe
leiden dat schenkingen, mits vóór de gestelde termijn
gedaan, nimmer aanleiding zouden kunnen geven voor
verhaal. Dit verdient geen aanbeveling. leder is en
blijft in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor de
voorziening in het bestaan. Het afschuiven van kosten
naar de overheid door het doen van schenkingen wordt ten
principale niet aanvaardbaar geacht. Het eventueel
achterwege laten van verhaal behoort in de hier bedoelde
gevallen zorgvuldig te worden overwogen.
Artikel 107 [100]
Ingevolge het
eerste lid is ten aanzien van het verhaal op de
nalatenschap een beperking gegeven door het buiten
aanmerking laten van de bedragen die bij leven van de
betrokkene werden vrijgelaten. Dit betreft allereerst
het vermogen dat op grond van artikel 57 [52],
eerste lid, niet in aanmerking is genomen; daarbij wordt
ervan uitgegaan dat men vrij is bij leven over het
bedrag van dit vermogen te beschikken, zodat het ook aan
de erfgenamen kan worden gelaten. Naast genoemd vermogen
wordt het wenselijk geacht ook het op grond van artikel
59 [54], derde lid, vrijgelaten
vermogen dat is gebonden in de eigen woning van verhaal
op de nalatenschap uit te sluiten. Dit uiteraard voor
zover is voldaan aan de eventuele verplichtingen
voortvloeiende uit een krediethypotheek. Het
vorenstaande impliceert dat wel verhaal op de
nalatenschap zal plaatsvinden als het gaat om andere dan
voornoemde vrijgelaten bedragen. Verhaal op de
nalatenschap is eveneens wenselijk indien de betreffende
kosten ook bij leven van de betrokkene terugvorderbaar
zouden zijn geweest ingevolge de artikelen 85 [79],
87 [81] en 88 [82],
bijvoorbeeld wanneer eerst na het overlijden blijkt dat
onjuiste of onvolledige inlichtingen werden verstrekt.
In een dergelijk geval dient alsnog verhaal plaats te
vinden. Dit is geregeld in het tweede lid.
Bijstand die als geldlening is verstrekt of als gevolg
van borgtocht is verleend, dient steeds op de
nalatenschap te worden verhaald, één en ander voor zover
terugbetaling bij leven van de betrokkene niet is
geschied (derde lid). Dit zal zich onder meer kunnen
voordoen als bedrijfskapitaal in de vorm van een
geldlening is verstrekt.
In voorkomende gevallen van kennelijke hardheid kan op
grond van artikel 99 [92],
tweede lid, van verhaal op de nalatenschap worden
afgezien.
Artikel 108 [101]
Op grond van de
Vreemdelingenwet kunnen aan de vergunning tot verblijf
van een vreemdeling voorschriften worden verbonden ter
meerdere zekerheid voor de kosten die voor de staat en
andere openbare lichamen kunnen voortvloeien uit het
verblijf van de
blz. 179 vreemdeling hier te lande. Veelal wordt een dergelijke
zekerheidstelling, de zogenaamde garantverklaring, van
een vreemdeling gevraagd in verband met verblijf bij
familieleden of andere bekenden. Is een garantverklaring
afgegeven en blijkt de vreemdeling naderhand niet in
zijn eigen onderhoud te kunnen voorzien, dan behoren de
hieruit voortvloeiende aanspraken in principe door de
overheid te worden geëffectueerd. De aanwezigheid van
een garantverklaring in de huidige vorm heeft blijkens
bestaande jurisprudentie niet tot gevolg dat de garant
een rechtstreekse onderhoudsplicht ten aanzien van de
vreemdeling heeft, noch dat de vreemdeling zich in geval
van financiële nood steeds tot de garant dient te
wenden. Uit zo'n verklaring blijkt dat de garant zich
verbonden heeft de overheid schadeloos te stellen voor
de kosten die voortvloeien uit het verblijf van de
vreemdeling hier te lande. Een actie van de overheid
tegen de garant is gewoonlijk alleen mogelijk door het
voeren van een civiele procedure. In geval van
bijstandverlening is de verhaalsprocedure hiervoor het
meest aangewezen.
Artikelen 109 [102]
en 110 [103]
Ingevolge
artikel 3.5.2
[3:41] van het
voorstel voor een
Algemene wet bestuursrecht geschiedt de bekendmaking
van besluiten die tot één of meer belanghebbenden zijn
gericht door toezending of uitreiking aan hen; in de
artikelen 4.1.4.1 tot en met 4.1.4.6 [3:46-3:50]
van genoemd
wetsvoorstel is de motiveringsplicht bij het nemen
van besluiten geregeld. Deze bepalingen maken het
overbodig om in artikel 109 [102],
eerste lid, nog langer te regelen dat het besluit tot
verhaal schriftelijk wordt genomen en met redenen
omkleed moet zijn.
De betrokkene kan uit eigen beweging besluiten om te
betalen wat de gemeente van hem
verlangt. Rechterlijke tussenkomst is dan niet nodig.
Dit is evenmin het geval als in overleg met de gemeente
bij wijziging van omstandigheden nadere afspraken met
betrekking tot de betaling van verhaalsbedragen worden
gemaakt, waaraan door de betrokkene wordt voldaan.
Is een regeling van het verhaal op basis van
vrijwilligheid echter niet mogelijk of stagneert de
betaling, dan zal de rechter moeten worden ingeschakeld.
Daartoe dient een verzoekschrift bij de
rechtbank te worden ingediend.
Tussenkomst van een procureur is hierbij niet
voorgeschreven. Dit naar analogie met de positie van de
raad voor de kinderbescherming
in onderhoudszaken.
Voor de procedure gelden de artikelen 828a en
volgende van het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, waarin ook
de mogelijkheden van hoger beroep en cassatie zijn
aangegeven. De verhaalsprocedure is niet alleen van
toepassing als het verhaal in verband met
onderhoudsverplichtingen betreft, maar eveneens als
verhaald wordt op grond van de artikelen 106 tot en met
108 [99-101].
Artikel 111 [104]
Evenals bij
terugvordering is bij verhaal een algemene vervaltermijn
van vijf jaar van kracht.
Artikel 112 [105]
In dit artikel
worden de bepalingen uit de terugvorderingsafdeling met
betrekking tot wettelijke voorrang, de kostendefiniëring
en het executoriaal beslag eveneens van toepassing
verklaard voor het verhaal.
blz. 180
Artikel 113 [106]
Dit artikel
geeft burgemeester en wethouders de bevoegdheid om naast
de verplichtingen die op grond van wettelijke bepalingen
aan het recht op bijstand verbonden zijn of daaraan
verbonden dienen te worden, bepaalde verplichtingen op
te leggen gericht op arbeidsinschakeling of vermindering
dan wel beëindiging van de bijstand. Door van deze
bevoegdheid gebruik te maken, kunnen burgemeester en
wethouders de feitelijk op te leggen verplichtingen
afstemmen op de lokale en regionale omstandigheden en op
de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende.
Hierbij werd reeds stilgestaan in
paragraaf 5.7 van het algemeen deel van deze
memorie. Verder biedt dit artikel de mogelijkheid om
behalve de verplichtingen gericht op inschakeling in de
arbeid ook andere verplichtingen aan de bijstand te
verbinden die ertoe strekken de bijstand te verminderen
of beëindigen, zulks in aansluiting bij het bestaande
artikel 3, tweede lid. Een
doeltreffend gebruik van deze mogelijkheid door de
gemeente kan een belangrijke
bijdrage leveren tot herstel van de zelfstandige
bestaansvoorziening. Met name is dit aan de orde wanneer
bepaalde in de persoon gelegen problemen hieraan in de
weg staan, zoals bij psychische moeilijkheden of
verslavingsproblemen. Een actieve, zo nodig
bemiddelende, opstelling van de gemeente om dergelijke
factoren, indien mogelijk, door inschakeling van
professionele hulp weg te nemen, is zeer gewenst. In dit
verband biedt het artikel de mogelijkheid dat
burgemeester en wethouders indien zij dit noodzakelijk
achten voor een herstel van de zelfstandige
bestaansvoorziening van de belanghebbende, aan de
bijstand de verplichting verbinden dat de belanghebbende
een medische behandeling ondergaat; onder een medische
behandeling wordt in dit verband mede verstaan enigerlei
vorm van professionele hulp die naar zijn aard met een
medische behandeling kan worden vergeleken.
De zorgvuldigheid vergt dat burgemeester en wethouders,
alvorens een dergelijke verplichting op te leggen, het
deskundig advies inwinnen van een arts.
Indien de
belanghebbende de inschakeling in de arbeid vormgeeft
door uitoefening van een eigen bedrijf of zelfstandig
beroep, kunnen de bijstand en de daaraan te verbinden
verplichtingen hierop worden afgestemd wanneer langs
deze weg inderdaad sprake is van een reëel perspectief
op herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening. Het
dient derhalve te gaan om een naar verwachting
levensvatbaar bedrijf of beroep. In alle overige
gevallen wordt ervan uitgegaan dat herstel van de
zelfstandige bestaansvoorziening uiteindelijk alleen
mogelijk is door middel van arbeid in dienstbetrekking.
Uit de tekst van het artikel vloeit voort dat naast de
verplichtingen die ingevolge de
wet aan de bijstand zijn verbonden of daaraan door
burgemeester en wethouders dienen te worden verbonden,
alleen verplichtingen die zijn gericht op
arbeidsinschakeling of die verband houden met aard en
doel van een bepaalde vorm van bijstand of die tot de
vermindering of beëindiging van de bijstand strekken,
geoorloofd zijn.
Artikel 114 [107]
Eerste lid
Op grond van
dit artikellid hebben burgemeester en wethouders de
mogelijkheid om in het individuele geval één of meer
verplichtingen niet aan de bijstand te verbinden of
daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen wanneer daartoe
naar hun oordeel aanleiding bestaat om redenen van
medische of sociale aard, dan wel om redenen gelegen in
de aard en het doel van de bijstand. Een bewust beleid
inzake de aan de bijstand te verbinden verplichtingen
vormt een onmisbaar
blz. 181 onderdeel van het beleid gericht op bevordering van de
zelfstandige bestaansvoorziening.
Voor sommige groepen moet helaas worden geconstateerd
dat vanwege een tekortschietend opleidings- of
scholingsniveau, een gebrek aan arbeidsmarktrelevante
beroepservaring, een gevorderde leeftijd, gedeeltelijke
arbeidsongeschiktheid of een combinatie van dergelijke
factoren de kans op arbeidsinschakeling of op een
bestaan als zelfstandige uiterst gering is.
De heroriënteringsgesprekken met langdurig werklozen
hebben duidelijk gemaakt dat er een groep langdurig
werklozen is die met de huidige
arbeidsvoorzieningsinstrumenten - inclusief de
toeleiding daarheen die de gemeenten
kunnen bieden - geen kans meer heeft op een regulier
betaalde baan. Als de belanghebbende evenmin in
aanmerking kan worden gebracht voor een alternatieve,
vervangende arbeidsplaats, al dan niet via een
banenpool, bestaat er geen grond om aan het recht op
bijstand verplichtingen te verbinden die strekken tot
inschakeling in de arbeid. Wel kan het, ook in situaties
die op kortere termijn weinig uitzicht lijken te bieden,
gewenst zijn niettemin initiatieven te nemen die
betrokkene in staat stellen zijn (grote) achterstand ten
opzichte van de eisen die arbeidsinschakeling stelt
zoveel mogelijk te verkleinen. Het is aan burgemeester
en wethouders en aan de Arbeidsvoorzieningsorganisatie
om te beoordelen wat in een dergelijke situatie nog
zinvol en mogelijk is.
Bij de heronderzoeken zal steeds bekeken dienen te
worden of wijzigingen in de arbeidsmarktsituatie nieuwe
mogelijkheden voor de belanghebbende met zich brengen.
Is dit het geval, dan dienen de nodige begeleiding en
faciliteiten te worden aangeboden om deze mogelijkheden
te benutten; er is dan tevens aanleiding hiertoe
strekkende verplichtingen aan de bijstand te verbinden.
Tweede lid
Dit lid bepaalt
dat de verplichtingen voor gehuwden en de alleenstaande
ouder met een verzorgende taak voor kinderen tot 12 jaar
mede op die taak worden afgestemd. In het algemeen deel
van deze memorie (paragraaf 5.7.4)
werd hierbij reeds uitvoerig stilgestaan. Daar is onder
meer aangegeven dat de leeftijdsgrens van 12 jaar een
duidelijk omslagpunt vormt.
Uitgangspunt is dat het bezwaarlijk kan zijn alle of
bepaalde arbeidsverplichtingen op te leggen aan de
verzorgende ouder met één of meer kinderen jonger dan 12
jaar; als er adequate mogelijkheden voor kinderopvang
zijn of als de zorgtaak met de partner kan worden
gedeeld, doet dit bezwaar zich evenwel niet voor en kan
beschikbaarstelling voor de arbeidsmarkt in principe
worden gevergd. Ook wanneer zo'n beschikbaarstelling nog
niet mogelijk is, kan het niettemin redelijk zijn van
belanghebbende te verlangen dat deze medewerking
verleent aan activiteiten die gericht zijn op toeleiding
naar de arbeidsmarkt. Eén en ander is afhankelijk van de
individuele omstandigheden en mogelijkheden. Indien het
(jongste) kind 12 jaar of ouder is, dienen de
arbeidsverplichtingen in beginsel te gelden en kan
slechts vanwege individuele redenen, op grond van het
eerste lid, hiervan worden afgeweken.
Artikel 115 [108]
De verplichting
tot het doen van een verzoek aan de rechter om
toekenning van een uitkering tot levensonderhoud kan
alleen onder de in dit artikel opgenomen restrictie aan
de bijstand worden verbonden. Hiermee wordt voorkomen
dat de gemeente door het
opleggen van een verplichting (nieuwe) rechterlijke
procedures uitlokt. Het verwezenlijken van eigen
aanspraken op levensonderhoud wordt echter bevorderd,
hetgeen overeenstemt met de eigen verantwoordelijkheid
voor de bestaansvoorziening en het primaat van de
onderhoudsplicht.
blz. 182
Artikel 116 [109]
De afgelopen
jaren is in een aantal gemeenten
de praktijk ontstaan dat de gemeentelijke sociale dienst
een deel van de maandelijkse bijstandsuitkering niet aan
de bijstandsgerechtigde uitbetaalt, doch dit in diens
naam rechtstreeks overmaakt aan bijvoorbeeld een
woningbouwcorporatie voor de betaling van huur of aan
het energiebedrijf voor de betaling van gas en licht. In
bepaalde gevallen kan dit een wenselijke handelwijze
zijn, met name wanneer zodoende kan worden tegengegaan
dat de belanghebbende in (verdere) financiële
moeilijkheden geraakt. Van de in het artikel genoemde
gegronde redenen kan slechts sprake zijn in geval van
het bestaan of dreigen van een problematische
schuldsituatie. Overigens wordt verwezen naar
paragraaf 5.7.1 uit het algemeen
deel van deze memorie.
Artikel 117 [110]
Indien de
bijstand in de vorm van een geldlening wordt verleend,
kan het in verband met het risico dat de belanghebbende
niet voldoet aan de rente- en aflossingsverplichtingen
gewenst zijn zo mogelijk zekerheden te bedingen. In
geval van een krediethypotheek is de eigen woning
uiteraard onderpand.
Bij bijstandverlening van beperkte omvang is het
mogelijk dat de kosten in verband met het vestigen van
zekerheden onevenredig hoog zijn ten opzichte van het
reële belang dat door zekerheidstelling wordt gediend.
In dat geval ligt het voor de hand dat van het stellen
van zekerheden wordt afgezien. De kosten in verband met
het stellen van zekerheden komen voor rekening van de
belanghebbende. Zo nodig kunnen deze kosten in de
betreffende bijstand worden verwerkt.
Artikel 118 [111]
Bij de
totstandkoming van de ABW werd in de wet naast de
financiële hulpverlening ook een doelstelling van
immateriële aard neergelegd, namelijk de gerichtheid van
de bijstand op (het herstel van) de zelfstandige
bestaansvoorziening. Dit uitgangspunt wordt in het
eerste lid wederom tot uitdrukking gebracht. Op de
achtergronden van deze doelstelling werd in het algemeen
deel van deze memorie reeds uitvoerig ingegaan (paragraaf
4.3). Bij het voorkomen en bestrijden van
(langdurige) bijstandsafhankelijkheid vormt de
wederzijdse inspanningsverplichting van de overheid en
de individuele bijstandsgerechtigde een kernpunt. Deze
wederzijdse verplichting met betrekking tot de
bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening
wordt in dit artikel en in de artikelen 119 tot en met
122 [112-115] tot uitdrukking
gebracht.
Het tweede lid vormt de wettelijke basis voor een
structurele samenwerking tussen burgemeester en
wethouders en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Het derde lid geeft de verantwoordelijkheid van
burgemeester en wethouders aan om te bevorderen dat de
bijstandsgerechtigde gebruikmaakt van voorzieningen die
direct dan wel indirect bijdragen aan zijn zelfstandige
bestaansvoorziening. Het past bij een actieve opstelling
van burgemeester en wethouders op dit punt dat zij zorg
dragen voor de nodige voorlichtende en bemiddelende
activiteiten aangaande dergelijke voorzieningen, zodat
de toegankelijkheid daarvan wordt geoptimaliseerd.
blz. 183
Artikel 119 [112]
Bij de
verlening van bijstand aan zelfstandigen is een
belangrijk criterium de levensvatbaarheid van het
bedrijf of zelfstandig beroep; dit wil zeggen dat van
het bedrijf of beroep redelijkerwijs verwacht mag worden
dat het na een periode van bijstandverlening weer
voldoende inkomen oplevert voor de verdere exploitatie
en voor de voorziening in de kosten van het bestaan. In
het kader van de aan de uitkering te verbinden
verplichtingen worden, zoals is bepaald in het eerste
lid, aan deze bijstandsgerechtigde zelfstandigen
specifieke verplichtingen opgelegd, gericht op een
doelmatige bedrijfs- of beroepsuitoefening. Het stellen
van deze verplichtingen is aan de orde wanneer er sprake
is van gebreken in de bedrijfsvoering en wanneer zonder
aanpassing hiervan de voortzetting van het bedrijf of
beroep in gevaar komt.
Bij bijstandverlening aan zelfstandigen is een correcte
administratie onmisbaar voor het verkrijgen van inzicht
in de financiële resultaten en in de bedrijfsvoering.
Zeker wanneer een (adequate) administratie tot dusver
heeft ontbroken, is het tweede lid van belang. In
artikel 76 [65+69],
tweede lid, is bepaald dat belanghebbende desgevraagd
aan burgemeester en wethouders inzage dient te
verschaffen in zijn administratie.
Door de integratie in dit
wetsvoorstel van de artikelen uit het bestaande Bz,
die handelen over de aan de bijstand verbonden
verplichtingen, is een nauwere aansluiting mogelijk bij
de verplichtingen die gelden voor degenen die zijn
aangewezen op arbeid in dienstbetrekking.
Indien zich de situatie voordoet dat een bedrijf of
beroep tijdelijk (dat wil zeggen gedurende ten minste
een halfjaar) niet kan worden uitgeoefend, dient de
zelfstandige te proberen in het bestaan te voorzien door
naar arbeid in dienstbetrekking uit te zien. In het
derde lid is aangegeven dat in die situaties artikel 120
[113] van toepassing is.
Artikel 120 [113]
Eerste lid
Indien de
belanghebbende alleen door middel van arbeid in
dienstbetrekking de zelfstandige bestaansvoorziening kan
herstellen, zijn de artikelen 120 [113]
en 121 [114] van toepassing.
De algemene verplichtingen, genoemd in het eerste lid
van artikel 120 [113], die
overeenkomen met de voorwaarden uit artikel 9 van de
Rww, gelden in beginsel voor iedere bijstandsgerechtigde
die is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking. Artikel
114 [107] biedt de mogelijkheid
om in het eerste lid genoemde verplichtingen niet aan de
bijstand te verbinden of daarvan tijdelijk ontheffing te
verlenen indien het om redenen van medische of sociale
aard niet verantwoord kan worden geacht deze
verplichtingen op te leggen. Ook kunnen er in de aard en
het doel van de bijstand redenen zijn gelegen waardoor
er geen aanleiding is bepaalde verplichtingen op te
leggen, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een eenmalige
bijzonderebijstandverlening.
Afhankelijk van
de situatie van de belanghebbende kan het gaan om één of
meer verplichtingen die niet worden opgelegd. In geval
van een alleenstaande ouder met een kind dat het
basisonderwijs volgt, kan bijvoorbeeld wél de
verplichting worden opgelegd om deel te nemen aan een
bepaalde opleiding die noodzakelijk wordt geacht voor de
inschakeling in de arbeid, terwijl niet de verplichting
wordt opgelegd om te proberen een dienstbetrekking te
verkrijgen. Ook kunnen verplichtingen worden aangepast
indien medische of sociale redenen of redenen gelegen in
aard en doel van de bijstand dit noodzakelijk maken.
Bijvoorbeeld kan het zoeken van een deeltijdbetrekking
om die reden worden geaccepteerd als een voldoende
invulling van de verplichting uit het eerste lid,
onderdeel a. Aldus kan inhoud worden gegeven aan
een blz. 184 uitdrukkelijk individuele benadering bij het opleggen
van verplichtingen. In het licht van deze benadering
zijn expliciete bepalingen inzake deeltijdwerk, zoals de
bestaande artikelen 10 en 11 van de Rww, thans niet meer
opgenomen.
Van belang is dat na de toekenning van de bijstand bij
vervolgcontacten met de bijstandsgerechtigde, doch ten
minste bij het heronderzoek, wordt onderzocht of de
redenen die het noodzakelijk maakten om bepaalde
verplichtingen niet of in beperkte mate op te leggen nog
steeds aanwezig zijn. In geval van wijzigingen in de
omstandigheden van de belanghebbende worden de aan de
uitkering verbonden verplichtingen op de nieuwe situatie
afgestemd. Dit alles steeds met het doel de zelfstandige
bestaansvoorziening zo effectief mogelijk te bevorderen.
Indien in de persoonlijke omstandigheden van de
belanghebbende factoren gelegen zijn die vooralsnog in
de weg staan aan activiteiten gericht op inschakeling in
de arbeid, kan verwijzing plaatsvinden naar een
hulpverlenende instantie. Artikel 113 [106]
biedt, zoals daar reeds werd
uiteengezet, de mogelijkheid om verplichtingen in deze
zin aan de bijstandverlening te verbinden.
Uit de gebleken noodzaak van een individuele benadering
bij het voorkomen en bestrijden van langdurige
bijstandsafhankelijkheid vloeit voort dat de gestelde
verplichtingen zo concreet mogelijk afgestemd dienen te
worden op de individuele situatie. Het verdient sterk
aanbeveling dat de concrete, op het individuele geval
toegesneden verplichtingen in de beschikking op de
bijstandsaanvraag worden gespecificeerd. Aldus wordt in
concrete termen duidelijk gemaakt wat van de
belanghebbende wordt verwacht.
Naast de deelname aan scholing of opleiding kunnen ook
andere activiteiten die zijn gericht op de zelfstandige
voorziening in het bestaan aangewezen zijn. Onderdeel
g van het eerste lid voorziet erin dat dergelijke
activiteiten een verplichtend karakter hebben. In het
algemeen deel van deze memorie zijn
als voorbeeld reeds genoemd de deelname aan
sollicitatietrainingen, werkervaring in het kader van de
Wet ter bevordering van de werkgelegenheid voor
werkzoekenden die zeer langdurig werkloos zijn (Stb.
1986, 483; 1989, 286) en tijdelijke WSW-werkzaamheden
als onderdeel van een toeleidingstraject gericht op
(her)inschakeling in de reguliere arbeid. Verder kan
worden gedacht aan deelname aan leerarbeidsplaatsen in
het kader van het leerlingwezen. Ook het verrichten van
onbeloonde arbeid kan aangewezen zijn ter bevordering
van de kansen op de arbeidsmarkt en kan als verplichting
aan de bijstand worden verbonden. De rol van de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie is, evenals bij
scholingsactiviteiten, cruciaal voor de beoordeling
welke activiteiten noodzakelijk zijn in het kader van de
bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening.
Tweede lid
Dit lid bevat
een omschrijving van het begrip passende arbeid. In de
jurisprudentie zijn aangaande dit begrip nadere criteria
ontwikkeld. Voor het beleid kunnen hieruit slechts
algemene criteria worden afgeleid, daar individuele
omstandigheden bepalen of arbeid in een concrete
situatie als passend aan te merken is. Uit de
jurisprudentie blijkt dat afhankelijk van de
werkloosheidsduur een verschuiving van het begrip
passende arbeid plaatsvindt. Naarmate de werkloosheid
langer duurt, kan andere arbeid dan die welke de
belanghebbende gewoonlijk verrichtte eerder als passend
worden gekwalificeerd. Indien de mogelijkheden die door
de betrokkene in de eerste periode van de werkloosheid
zijn beproefd geen werkkring hebben opgeleverd, ligt het
immers in de rede vervolgens de in beschouwing te nemen
mogelijkheden enigszins te verruimen, waardoor ruimte
kan ontstaan voor nieuwe initiatieven. Ook het
opleidingsniveau, de beloningshoogte, het
arbeidsverleden en de mate van beschikbaarstelling voor
werkzaamheden spelen bij de beoordeling een rol.
blz. 185 Zo overweegt de Kroon in haar besluit van 20 maart 1985,
nr. 60, dat onder het weigeren aangeboden passende
arbeid te aanvaarden mede moet worden verstaan het zich
niet beschikbaar stellen voor de arbeidsmarkt en het in
onvoldoende mate solliciteren naar een passende
werkkring. Arbeid in tijdelijk dienstverband, alsmede
arbeid in deeltijd, kunnen als passend worden aangemerkt
zolang geen duurzaam respectievelijk geen volledig werk
beschikbaar is.
Derde lid
In geval van
bijstand aan gehuwden (ongehuwd samenwonenden hieronder
mede begrepen) gelden op grond van dit lid de
verplichtingen uit het eerste lid in beginsel voor beide
echtgenoten. Daarbij dienen uiteraard de overige
bepalingen uit dit hoofdstuk in acht te worden genomen.
Indien er redenen van medische of sociale aard zijn die
daartoe aanleiding geven, kunnen burgemeester en
wethouders op grond van artikel 114 [107]
besluiten de bedoelde verplichtingen of een deel
daarvan, niet te stellen of daarvan tijdelijk ontheffing
te verlenen.
Bij redenen van sociale aard kan worden gedacht aan de
al wat oudere partner die vanwege het langdurig
verrichten van verzorgende huishoudelijke taken niet of
nauwelijks over enige arbeidservaring beschikt en als
gevolg van die rolverdeling in het geheel niet op de
arbeidsmarkt is georiënteerd. Ook de afstemming van de
verplichtingen op gehuwden met een verzorgende taak voor
kinderen tot 12 jaar is hierbij van belang, zoals blijkt
uit het tweede lid van artikel 114 [107].
Het vierde lid biedt de
minister de mogelijkheid regels te stellen aangaande
het toepassen of niet toepassen van één of meer
verplichtingen, genoemd in het eerste lid, ten aanzien
van één of meer categorieën belanghebbenden. Een
bestaand voorbeeld daarvan is de Ministeriële Regeling
van 25 januari 1985, Stcrt. 1985, 20, waarin aan
werkloze werknemers van 57,5 jaar of ouder vrijstelling
wordt verleend van de in artikel 9, eerste lid, van de
Rww genoemde verplichtingen. Het voornemen is de reeds
geldende vrijstelling voor deze categorie te
continueren. De onderhavige delegatiebepaling is, mede
gelet op het advies van de Commissie voor de toetsing
van wetgevingsprojecten, verbreed in vergelijking tot
artikel 9, derde lid, van de Rww. Daartoe is de
beperking in die Rww-bepaling dat de gedelegeerde
regelgeving uitsluitend kan betreffen het niet van
toepassing verklaren van bepaalde verplichtingen op een
groep van werkloze werknemers, komen te vervallen.
Artikel 121 [114]
Indien wordt
deelgenomen aan een noodzakelijk geachte scholing of
opleiding, wordt de bijstandverlening voortgezet en ligt
het in de rede dat de verplichtingen uit artikel 120 [113],
eerste lid, onderdeel a en c, voor de duur
van de opleiding niet aan de bijstand worden verbonden.
In de Rww geldt een algemene beperking voor het volgen
van scholing met behoud van uitkering; bijstandverlening
kan niet aan de orde zijn indien sprake is van het
deelnemen aan een scholingsvorm die onder het bereik van
de
Wet op de studiefinanciering (WSF) valt. In
dit wetsvoorstel is dit tot
uitdrukking gebracht in de uitsluitingsgrond in het
voorgestelde artikel 10 [9],
tweede lid. Dit houdt tevens in dat bij het vaststellen
of het volgen van een opleiding met behoud van uitkering
toegestaan kan worden, eerst moet worden gezocht naar
een gelijkwaardig alternatief waarbij voor de kosten van
levensonderhoud een beroep op de WSF kan worden gedaan.
Indien een studerende, bijvoorbeeld omdat hij geen
aanspraak meer heeft op
studiefinanciering wegens het volledig verbruikt
hebben van de maximale inschrijvingsduur, overschakelt
van een dagopleiding naar een opleiding buiten de
gebruikelijke arbeidsuren of zich als extraneus
(examenstudent) laat inschrijven, kan zo'n verandering
blijkens de jurisprudentie in beginsel worden uitgelegd
als een voornemen om de studie voort te zetten en af
blz. 186 te ronden. Dit betekent dat dan geen aanspraak op
bijstand kan ontstaan.
Artikel 122 [115]
Ter bevordering
van de kansen op arbeidsinschakeling, dan wel ter
voorkoming van een negatieve invloed van het niet actief
zijn op het maatschappelijk functioneren van de
belanghebbende, is het van belang de mogelijkheid te
bieden om met behoud van uitkering onbeloonde arbeid te
verrichten. Zoals uiteengezet bij artikel 120 [113]
kan het verrichten van onbeloonde arbeid als
verplichting aan de bijstand worden verbonden wanneer
dit bevorderlijk wordt geacht voor de zelfstandige
bestaansvoorziening. Indien voor de belanghebbende geen
perspectief bestaat op inschakeling in reguliere arbeid,
kan onbeloonde arbeid een functie vervullen bij het
voorkomen of doorbreken van maatschappelijk isolement.
In het kader van de Rww was de mogelijkheid om
ontheffing van voorwaarden te verlenen beperkt tot een
periode van één jaar en tot de voorwaarde om naar
vermogen te trachten arbeid in dienstbetrekking te
verkrijgen. In dit wetsvoorstel
is ervoor gekozen het toestaan van onbetaalde arbeid
uitdrukkelijk ter beoordeling van burgemeester en
wethouders te laten en derhalve niet een vaste
ontheffingstermijn in de wet
op te nemen. Wel wordt het noodzakelijk geacht in de wet
te bepalen dat de belanghebbende indien hij onbeloonde
arbeid gaat verrichten, verplicht is dit zo spoedig
mogelijk aan burgemeester en wethouders te melden, zodat
de genoemde beoordeling plaats kan vinden. Burgemeester
en wethouders dienen in het individuele geval na te gaan
of bepaalde onbeloonde activiteiten de
arbeidsmarktkansen van de belanghebbende bevorderen of
zijn maatschappelijk functioneren positief beïnvloeden.
Burgemeester en wethouders dienen de aan de bijstand te
verbinden verplichtingen op hun bevindingen hieromtrent
af te stemmen. Bij het heronderzoek dient de
toelaatbaarheid van onbeloonde activiteiten opnieuw te
worden bezien.
De Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER is van mening dat het
werken met behoud van uitkering in de landelijke
regelgeving aan voorwaarden moet worden gebonden,
waarbij afstemming zou dienen plaats te vinden op de
afspraken die in CBA-verband worden gemaakt. In
afwachting van de implementatie van de afspraken met het
CBA ter zake is het niet opportuun om nadere bepalingen
in dit wetsvoorstel op te nemen. Anders dan de Commissie
acht de regering geen aanleiding aanwezig de
meldingsplicht te beperken tot degenen op wie
verplichtingen tot arbeidsinschakeling rusten. Ook voor
degenen aan wie dergelijke verplichtingen (vooralsnog)
niet zijn opgelegd, is een meldingsplicht vereist om
burgemeester en wethouders in staat te stellen na te
gaan of al dan niet sprake is van verdringing van
reguliere arbeid of van budget- of
concurrentievervalsing. Bovendien kan de deelname aan
onbeloonde arbeid een indicatie zijn voor de
mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
Artikel 123 [116]
Dit artikel
brengt tot uitdrukking dat, in algemene zin,
burgemeester en wethouders de verantwoordelijkheid
dragen voor de uitvoering van de
Abw in medebewind. Gelet op
het maatschappelijk belang van de
bijstandswet en de mate
waarin dit wetsvoorstel
discretionaire bevoegdheden aan burgemeester en
wethouders geeft, kan worden gesproken van een
uitvoerende verantwoordelijkheid in brede zin, die mede
een belangrijke beleidsverantwoordelijkheid inhoudt. In
het algemeen deel van deze memorie werd daarbij reeds
uitgebreid stilgestaan (paragraaf 5.8.1).
blz. 187
Artikel 124 [117]
Voor een
correcte wetsuitvoering is het onontbeerlijk dat
burgemeester en wethouders ten aanzien van de
bijstandverlening een toereikende administratie voeren.
Deze administratie dient zodanig te zijn ingericht dat
een juiste, tijdige en volledige vastlegging van alle
beslissingen en de daarbij behorende bescheiden met
betrekking tot aanvragen, onderzoek, uitkeringen,
vorderingen en verplichtingen, alsmede de hieruit
voortvloeiende betalingen en ontvangsten, is
gewaarborgd.
In het tweede lid is aan de
minister de bevoegdheid gegeven nadere regels te
stellen ten aanzien van de administratie der
gemeenten op het terrein van de
bijstandverlening. Dergelijke nadere regels, die
momenteel zijn opgenomen in het Bvvu, zijn noodzakelijk
teneinde op hoofdlijnen enige uniformiteit in bedoelde
administratie te bereiken en zodoende de gemeentelijke
uitvoering en het rijkstoezicht zo doelmatig mogelijk te
doen zijn. In bedoelde regels zal worden aangegeven
welke gegevens minimaal dienen te worden vastgelegd.
Hierbij blijft onverlet dat het voeren van de
administratie een eigen gemeentelijke
verantwoordelijkheid is.
Artikel 125 [119]
Aangezien de
Abw de laatste
bestaansvoorziening is waarop een beroep kan worden
gedaan, is het van groot belang dat iedereen zoveel
mogelijk op de hoogte is van de mogelijkheden die
deze wet biedt. Daartoe is
het nodig dat burgemeester en wethouders voorlichting
over de verlening van bijstand geven, zowel wat de
landelijke regels betreft alsook aangaande het lokale
bijstandsbeleid, al dan niet vastgelegd in gemeentelijke
richtlijnen.
Artikel 126 [120]
De mogelijkheid
tot machtiging van burgemeester en wethouders om het
nemen van besluiten in het kader van de ABW op te dragen
aan gemeenteambtenaren was in artikel 29a van de
ABW beperkt tot gemeenten met
meer dan 50 000 inwoners. In de Wet tot wijziging van
diverse wetten in
verband met vereenvoudiging van regelgeving en
vergroting van gemeentelijke en provinciale
beleidsvrijheid is genoemd artikel inmiddels zodanig
aangepast dat deze beperking is vervallen, zodat de
betreffende mandatering in alle gemeenten desgewenst
plaats kan vinden.
Artikel 126 [120] laat
onverlet dat burgemeester en wethouders verantwoordelijk
zijn voor de besluiten inzake de bijstandverlening.
Hiermee hangt samen dat de opdracht als bedoeld in het
eerste lid niet geldt voor beslissingen tot het
instellen van beroep en beslissingen op
bezwaarschriften; het belang van de te beslissen zaken
vereist hier dat wordt beslist door het bestuurlijk
college dat voor het bestreden besluit verantwoordelijk
is.
Artikelen 127 tot en met 133 [121-127]
Deze artikelen
komen overeen met het voorstel van Wet invoering
sociaal-fiscaal nummer gemeenten (Kamerstukken I
1991-1992, 22 148, nr. 229). Ze worden hierna, in
overeenstemming met genoemd wetsvoorstel, kort
toegelicht.
blz. 188
Artikel 127 [121]
In dit artikel
is bepaald dat (ex-)werkgevers en (ex-)opdrachtgevers
tot het verrichten van bepaalde werkzaamheden de
gevraagde inlichtingen verstrekken. Voorts is de wijze
waarop de gevraagde inlichtingen moeten worden
verstrekt, geregeld.
De vorm waarin dit dient te geschieden, is in het
tweede lid niet beperkt tot de schriftelijke, mede
vanwege de noodzaak aan te sluiten bij moderne
technieken van gegevensverstrekking.
In dit wetsvoorstel wordt
de term inlichtingen in een ruime betekenis gehanteerd,
aangezien voor de uitvoering van de
Abw informatie vereist is
met betrekking tot de persoon, de gezinssituatie, de
woonsituatie en het inkomen. Daarom zuilen de genoemde
personen en instanties opgaven en inlichtingen dienen te
verstrekken die betrekking hebben op feiten en
omstandigheden die noodzakelijkerwijs een breder terrein
beslaan dan alleen de inkomsten van belanghebbende.
Onverkort geldt evenwel het uitgangspunt dat het
uitsluitend gegevens betreft die noodzakelijk zijn voor
de uitvoering door de gemeenten
van deze wet.
Artikel 128 [122]
In dit artikel
worden alle personen en instellingen genoemd die
verplicht zijn aan burgemeester en wethouders op hun
verzoek informatie te verschaffen. In het kader van de
informatieverstrekking door de vreemdelingendienst wordt
met het hoofd van plaatselijke politie bedoeld de lokale
vreemdelingendienst. In de uitvoeringspraktijk zullen
gemeentelijke sociale diensten in hoofdzaak op de lokale
vreemdelingendienst zijn aangewezen voor hun informatie.
Bij dit hoofd van plaatselijke politie ligt de
bevoegdheid tot het verlenen en intrekken van
vergunningen tot verblijf, alsmede tot het verlengen van
de geldigheidsduur daarvan. Tevens is dit hoofd belast
met het toezicht op vreemdelingen.
Artikel 129 [123]
Degenen die
betrokken zijn bij de uitvoering van
deze wet dragen kennis van
persoonlijke informatie van degenen die bijstand vragen
of ontvangen. Dit artikel legt hun ten aanzien van
dergelijke informatie een geclausuleerde
geheimhoudingsplicht op. Slechts toegelaten zijn die
bekendmakingen die hetzij noodzakelijk zijn voor de
uitvoering van deze wet, hetzij op grond van deze wet
zijn voorgeschreven of toegelaten.
Bij de behandeling van het voorstel van Wet invoering
sociaal-fiscaaal nummer gemeenten in de Tweede Kamer is
bij amendement van de leden Schoots en
Bijleveld-Schouten (Kamerstukken II 1990-1991, 22 148,
nr. 12) een nieuwe bepaling toegevoegd; deze is hier
opgenomen in het vierde lid. Beoogd is met deze bepaling
om informatieverzoeken door onbevoegden, bijvoorbeeld
per telefoon, te voorkomen.
Aan een zorgvuldige verificatie ten aanzien van de
informatievrager zal in de praktijk vorm moeten worden
gegeven. Elke gemeente zal
daarop moeten toezien, bijvoorbeeld door er in haar
werkinstructies aandacht aan te schenken. Hoofdzaak is
dat een kritische houding ten opzichte van een
informatievrager dient te blijken uit de wijze waarop de
verstrekker van informatie omgaat met
informatieverzoeken. Dit vergt met name bij telefonische
verzoeken grote zorgvuldigheid. Het zou evenwel
onwerkbaar zijn indien volledig van dergelijke verzoeken
zou moeten worden afgezien.
blz. 189
Artikel 130 [124]
Dit artikel
hangt samen met de geheimhoudingsplicht uit artikel 129
[123]. Bij het ontbreken van
een verplichting als neergelegd in artikel 130 [124]
tot het in kennis stellen van een andere instantie van
een gepleegd of vermoed misdrijf ten nadele van die
instantie, zouden burgemeester en wethouders, gegeven de
geheimhoudingsplicht, het benadeelde orgaan niet of
alleen met toestemming van de betrokkene hiervan in
kennis kunnen stellen. De mogelijkheid om effectief op
te treden, zou daardoor zeer worden ingeperkt. Vandaar
de behoefte aan dit artikel. Wel is een tweetal
beperkingen ingevoegd: het betreft alleen zaken waarvoor
een delictsomschrijving tot misdrijf geldt en het
informeren beperkt zich tot uitvoeringsorganen van de
socialeverzekeringswetten en
overheidsorganen die uitkeringen verrichten,
verstrekkingen doen of bijdragen heffen.
Artikel 131 [125]
In dit artikel
worden de instanties genoemd aan wie burgemeester en
wethouders eigener beweging gegevens mogen verstrekken
of desgevraagd gegevens dienen te verstrekken, voor
zover het de uitvoering van
deze wet betreft.
De gegevensverstrekking vindt niet plaats indien de
persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor
onevenredig wordt geschaad. Dit is expliciet bepaald in
het tweede lid. Hierbij gaat het om een
belangenafweging. Dit geldt zowel bij het verstrekken
van gegevens op eigen initiatief als in de situatie dat
daar om wordt gevraagd. De structurele regeling van deze
belangenafweging blijkt uit de privacyreglementen van de
gemeenten die zijn gebaseerd op
de Wet persoonsregistraties (Stb. 1988, 665).
Daarnaast evenwel kan door nadere regelgeving op grond
van het derde lid de informatiestroom naar inhoud en
wijze van verstrekken voor alle gemeenten op eenzelfde
wijze worden aangegeven.
Artikel 132 [126]
Dit artikel
bepaalt dat het sociaal-fiscaal nummer in de
gemeentelijke administratie met betrekking tot de
uitvoering van deze wet
wordt gebruikt als registratienummer. Hierdoor is het
mogelijk met andere instanties die ook dit nummer voor
identificatie ten behoeve van gegevensuitwisseling mogen
gebruiken, via dit sociaal-fiscaal nummer te
communiceren.
Artikel 134 [128]
Dit artikel
legt de Arbeidsvoorzieningsorganisatie de verplichting
op tot het spontaan verstrekken van inlichtingen over
gedragingen van belanghebbenden welke aanleiding kunnen
zijn tot het bij wijze van sanctie lager vaststellen van
de bijstand of, bij herhaalde of zeer ernstige
gedragingen, tot een volledige weigering van bijstand.
Een melding dient tevens de gronden te bevatten waarop
het oordeel of vermoeden van die organisatie berust.
Voor een doeltreffende uitvoering van de
Abw, zowel wat betreft het
recht op bijstand als de daaraan verbonden
verplichtingen, is een efficiënte informatieverstrekking
tussen de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en burgemeester
en wethouders van groot belang. Een vergelijkbare
informatieverplichting is reeds opgenomen in artikel 15
van de Rww.
blz. 190
Artikel 135 [133]
Voor een
adequate beleidsontwikkeling op het terrein van de
bijstand is systematische informatie met betrekking tot
de werking van de wet in de
praktijk een onmisbaar hulpmiddel. Ten behoeve van de
beleidsvorming van zowel de rijksoverheid als de
gemeentebesturen dient een zo actueel en zo zuiver
mogelijk beeld voorhanden te zijn, naar aard en omvang,
van de personen en groepen die een beroep op de
Abw doen, van de aard van
de behoeften waarin door middel van bijstand wordt
voorzien, van het verloop van de kosten die daarmee
gemoeid zijn e.d.
De in dit
artikel bedoelde door de
minister te stellen regels zijn onontbeerlijk om aan
te geven welke gegevens relevant zijn en voorts om de
verzameling van deze gegevens doelmatig en
gesystematiseerd te laten plaatsvinden. Bij het
Centraal bureau voor de
statistiek (CBS) zal, evenals thans reeds het geval
is, de uitvoerende verantwoordelijkheid berusten voor de
periodieke oplevering van de overeenkomstig door de
minister gegeven regels op te stellen
bijstandsstatistieken. De betreffende publikaties hebben
een zodanige vorm dat de daarin opgenomen gegevens niet
zijn te herleiden tot natuurlijke personen.
Artikel 136 [129]
Als commissie
in de zin van dit artikel, dat overeenkomt met het
bestaande artikel 72 [63],
fungeert de Commissie Sociale Voorzieningen van de
SER. Deze Commissie is op 1
april 1988 ingesteld. Haar ontstaansgrond vindt de
Commissie mede in een amendement-Doelman-Pel
(Kamerstukken II 1987-1988, 19 821, nr. 11). De
Commissie is bevoegd de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd en
eigener beweging van advies te dienen omtrent
onderwerpen die de Abw
betreffen. Daartoe worden gerekend alle vraagstukken die
de uitgangspunten van de bijstandverlening betreffen,
met name beleidsvragen aangaande de plaats en functie
van de Abw in het stelsel van sociale zekerheid,
aangaande de inhoud van beleid en regelgeving, alsmede
beleidsvragen aangaande de financiering. Kwesties die
overwegend technisch van aard zijn, dan wel die een
uitwerking zijn van reeds genomen besluiten, worden, in
aansluiting bij de reeds bestaande praktijk, niet aan de
Commissie voorgelegd. De Commissie adviseert op
overeenkomstige wijze tevens omtrent onderwerpen die de
Ioaw en de
Ioaz betreffen.
Artikelen 137 [-] en
138 [-]
Op de taak en
samenstelling van de gemeentelijke adviescommissie werd
reeds uitvoerig ingegaan in paragraaf 5.8
van het algemeen deel van deze memorie. Zoals daar reeds
werd opgemerkt, zijn de voorschriften aangaande de
samenstelling van de commissie tot een minimum beperkt.
Wat betreft de in artikel 138 [-], onderdeel d,
genoemde regionale vertegenwoordiger van het midden- en
kleinbedrijf wordt gedacht aan een vertegenwoordiger van
het Instituut voor het Midden- en
Kleinbedrijf.
Ook andere groeperingen dan de in artikel 138 [-]
genoemde kunnen in de commissie worden opgenomen, zodat
in principe per gemeente aan de
samenstelling van de commissie ten dele een eigen
invulling kan worden gegeven. Ook de zetelverdeling
wordt aan burgemeester en wethouders overgelaten.
blz. 191
Artikel 139 [130]
Bij de
betekenis en de aard van het toezicht in het kader van
de Abw werd uitgebreid
stilgestaan in paragraaf 5.8.2 van
het algemeen deel van deze memorie.
Gezien de algehele verantwoordelijkheid van de
Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid voor het bijstandsbeleid is het een
vereiste dat op burgemeester en wethouders de
verplichting rust tot het verstrekken van inlichtingen
aan door de minister aangewezen ambtenaren. Doorgaans
zal dit de rijksconsulent sociale zekerheid of diens
vertegenwoordiger zijn. Zonder een dergelijke
informatieverplichting kan niet worden verzekerd dat de
minister voldoende overzicht behoudt ten aanzien van het
totale bijstandsbeleid (tweede lid).
Door zijn deelname aan de gedachtenwisseling in de
commissie kan de rijksconsulent het landelijk beleid ten
behoeve van de commissie toelichten en kan hij verder
eventuele problemen met betrekking tot de
bijstandverlening die zich bij de gemeentelijke
beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering voordoen, bij
het ministerie signaleren.
Met deze wisselwerking is de uitvoerbaarheid van
de wet gediend. De toegang
van de rijksconsulent tot de commissie impliceert dat
hij, evenals de commissieleden, tijdig op de hoogte
wordt gesteld van hetgeen in de commissie aan de orde
is.
Artikel 140 [131]
De mogelijkheid
tot het geven van een aanwijzing is in de bestaande wet
opgenomen in artikel 81d. In het algemeen deel
van deze memorie (paragraaf 5.8.2)
is reeds betoogd dat, ook in het kader van een
terughoudend toezicht, deze bevoegdheid niet kan worden
gemist, met name omdat bij de verlening van bijstand
sprake kan zijn van een beleidstendentie of van een
passieve opstelling die niet in een gemeentelijk besluit
van algemene strekking is neergelegd, zodat schorsing en
vernietiging als bedoeld in artikel 265 e.v. van de
Gemeentewet
niet of niet goed toepasbaar zijn. Indien evenmin een
correctie kan plaatsvinden door een lagere vaststelling
van de rijksvergoeding, bijvoorbeeld ten aanzien van
bijzondere bijstand of van een onjuist gemeentelijk
handelen waarvan niet goed kan worden gekwantificeerd in
welke mate het doorwerkt in een te hoge rijksvergoeding,
kan er aanleiding zijn een aanwijzing te geven.
Uitdrukkelijk wordt nu bepaald dat de
minister bij het geven van
een aanwijzing niet in de besluitvorming inzake
individuele gevallen treedt. Dit betekent dat de
aanwijzing niet het herzien van een beschikking in het
kader van de individuele gevalsbehandeling kan inhouden.
Het laat evenwel onverlet dat de aanwijzing betrekking
kan hebben op een uit één of meer individuele
beschikkingen sprekende beleidstendentie. Een aanwijzing
zal niet worden gegeven dan nadat burgemeester en
wethouders gedurende acht weken gelegenheid hebben gehad
het gevoerde gemeentelijk beleid mondeling of
schriftelijk toe te lichten.
Artikel 141 [134]
Dit artikel
regelt de hoogte van de rijksvergoeding. Vergoed wordt
90% van de ten laste van de gemeente
gebleven kosten van algemene bijstand, zoals omschreven
in artikel 6, onderdeel a,
alsmede van de kosten van bijstand betreffende
bedrijfskapitaal. Onder ten laste van de gemeente
gebleven kosten wordt verstaan het totaal van de
bijstandsuitgaven, verminderd met (terug)ontvangsten,
bijvoorbeeld wegens verhaal of terugvordering.
Met de kostenopgave verklaren burgemeester en
wethouders zonder
blz. 192 voorbehoud dat alle voor rijksvergoeding in aanmerking
komende kosten van bijstand die in dat kalenderjaar ten
laste van de gemeente zijn gebleven, zijn gedeclareerd.
Teneinde de juistheid van de gedeclareerde bedragen aan
te tonen, dienen burgemeester en wethouders een
accountantsverklaring over te leggen. Hierbij zal, voor
zover mogelijk, convergentie worden nagestreefd tussen
dit voorschrift en de voorschriften die gelden voor de
gemeenterekening, zodat controleactiviteiten zoveel
mogelijk in het kader van de gemeenterekening plaats
kunnen vinden.
Voorwaarde is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de
materiële waarde van de bedoelde verklaring. Deze
verklaring van de deskundige belast met de in artikel
215 van de
Gemeentewet voorgeschreven controle maakt een
geïntegreerd onderdeel uit van de kostenopgave.
Met betrekking tot het vierde lid wordt het volgende
opgemerkt. Het is wenselijk dat de in het artikel
bedoelde vergoeding op eenvormige en bestendige wijze
wordt gedeclareerd en verantwoord; enerzijds ten behoeve
van de administratieve verwerking bij het Rijk,
anderzijds omdat de gedeclareerde bedragen en de overige
daarbij te verstrekken kwantitatieve gegevens van belang
zijn voor raming en verantwoording van de
overheidsuitgaven ten behoeve van
deze wet. Voor het
vaststellen van de rijksvergoeding is het essentieel dat
bekend is welke onderdelen van de administratieve
organisatie wel en niet zijn onderzocht en wat de
bevindingen zijn van het onderzoek met betrekking tot
die onderdelen. Om dit te bereiken, zal, door middel van
de op grond van het vierde lid te stellen regels, het
model van de accountantsverklaring hiertoe worden
ingericht.
Artikel 142 [135]
De verlening
van voorschotten aan de gemeenten
op de rijksvergoeding van bijstandsuitgaven is een
bestaande praktijk, waaraan thans in
dit wetsvoorstel een
wettelijke basis wordt gegeven. In het algemeen deel van
deze memorie werd hierop reeds ingegaan (paragraaf
5.9).
Artikel 8.3.1 [8:81]
van de voorgestelde
Algemene wet bestuursrecht biedt voor de gemeente de
mogelijkheid om in voorkomende gevallen, hangende
bezwaar of beroep, een voorlopige voorziening te vragen
bij de president van de rechtbank.
Artikel 143 [136]
De
rijksvergoeding wordt vastgesteld binnen één jaar nadat
de definitieve kostenopgave op het
ministerie is ontvangen. Als
ontvangstdatum geldt de datum waarop alle voorgeschreven
stukken, volledig en ondertekend, door het ministerie
zijn ontvangen.
In het derde lid is geregeld dat de rijksvergoeding
niet overeenkomstig de verantwoording op de kostenopgave
wordt vastgesteld indien het uitgaven betreft welke in
strijd met het bij en krachtens
deze wet bepaalde zijn gedaan. Tevens wordt alleen
volledige vergoeding toegekend indien geen sprake is van
het gestelde onder b tot en met d. Een
adequate administratie is onontbeerlijk voor een
tijdige, volledige en juiste uitvoering van het proces
van bijstandverlening. Op grond van artikel 124 [117],
tweede lid, zullen voor zover noodzakelijk regels inzake
de administratie worden gesteld. Voorts zal uit de
actualiteit van de gegevens moeten blijken of de
voorgeschreven heronderzoeken tijdig en volledig zijn
uitgevoerd. Ook moet worden vastgesteld of
gemeenten tijdig tot
terugvordering en verhaal overgaan indien daartoe
aanleiding bestaat.
Uitgangspunt is dat burgemeester en wethouders zodanige
administratief-organisatorische maatregelen hebben
getroffen dat de deskundige bij de definitieve
kostenopgave een goedkeurende verklaring kan
verstrekken. In die gevallen waarbij de deskundige zich
in zijn blz. 193 verklaring bij de kostenopgave van een oordeel omtrent
de juistheid van die opgave onthoudt of een voorbehoud
met betrekking tot de werking van onderdelen van het
uitvoeringsproces maakt, zal van rijkswege worden
nagegaan in hoeverre de door de deskundige gesignaleerde
gebreken van invloed zijn op de hoogte van de
rijksvergoeding.
Artikel 144 [137]
De kosten
verbonden aan de uitvoering van
deze wet en de daarop berustende nadere regelgeving
zijn voor rekening van de gemeente.
Op een tweetal onderdelen, met betrekking tot bijzondere
controle- en onderzoekswerkzaamheden die de gangbare
activiteiten van onderzoek en heronderzoek te buiten
gaan, kan er aanleiding zijn voor een afzonderlijke
rijksbijdrage. In de eerste plaats betreft dit de
bijzondere controle ter bestrijding van misbruik en
oneigenlijk gebruik. Hiertoe is op 4 maart 1988 een
bijdrageregeling ingevoerd; de werkingsduur van deze
regeling, die op 1 januari 1991 afliep, is inmiddels,
door invoering van een herzien besluit, uitgebreid tot 1
januari 1994 (Besluit bijdrageregeling bijzondere
controle (Stb. 1991, 179)). Het thans
voorgestelde artikel legt een basis in
de wet voor een
voortzetting van een bijdrage van rijkszijde voor dit
doel nadat de werkingsduur van genoemd besluit is
verstreken.
In de tweede plaats is er aanleiding voor een
rijksbijdrage in de onderzoeks- en rapportagekosten
betreffende de verlening van bijstand aan zelfstandigen.
Het betreft hier extern onderzoek van bedrijfskundige
aard naar de levensvatbaarheid van een bedrijf of
bedrijfsplan, dat een noodzakelijke basis vormt voor het
door burgemeester en wethouders te nemen
bijstandsbesluit. Deze vergoedingsmogelijkheid berust
momenteel op artikel 32 van het Bz.
Beide vormen van onderzoek vergen op gemeentelijk
niveau bijzondere aandacht en deskundigheid en worden
voor een doelmatige uitvoering van de wet onmisbaar
geacht. Door verstrekking van een rijksbijdrage wordt de
uitvoering van dergelijke bijzondere controle- en
onderzoeksactiviteiten bevorderd.
Artikel 146 [138]
Op grond van de
in dit artikel geregelde gelijkstellingsbepaling bestaat
de mogelijkheid een bezwaarschrift in te dienen tegen
het verrichten of nalaten van een handeling die verband
houdt met een besluit inzake de verlening of
terugvordering van bijstand. De omschrijving van de
handelingen is ruimer dan die in artikel 36 [35]
van de bestaande wet en brengt tot uitdrukking dat de
mogelijkheid van het indienen van een bezwaarschrift
zich ook uitstrekt tot handelingen die afwijken van een
besluit inzake de verlening of terugvordering van
bijstand.
Blijkens jurisprudentie van de Kroon met betrekking tot
artikel 36 van de bestaande ABW kan het bijvoorbeeld
gaan om een uitkering die wordt beëindigd in afwachting
van een nader te nemen beslissing of om een uitkering
die wordt verminderd zonder dat hieraan een beslissing
ten grondslag ligt of zonder dat een ter zake genomen
beslissing aan de belanghebbende is medegedeeld. Een
verdergaande verruiming is niet beoogd, zodat
bijvoorbeeld een oproeping om bij de
gemeente te verschijnen niet onder de werking van
het artikel valt.
Artikel 147 [139]
Ingevolge dit
artikel geldt de bezwaarschriftprocedure niet voor
illegale vreemdelingen. Ook thans is het voor deze
vreemdelingen niet mogelijk om, alvorens beroep op de
Afdeling voor de geschillen van bestuur van
blz. 194 de Raad van State in te
stellen, een bezwaarschrift in te dienen.
Hieraan ligt de volgende overweging ten grondslag. Aan
deze vreemdelingen kan in beginsel geen bijstand worden
verleend; slechts in acute noodsituaties is op grond van
artikel 11 bijstandverlening
mogelijk. Dit vereist een korte rechtsgang, waarbij op
zo kort mogelijke termijn een definitieve beslissing
wordt genomen. In verband hiermee hebben deze
vreemdelingen niet de mogelijkheid van het indienen van
een bezwaarschrift. Zij kunnen van besluiten van
burgemeester en wethouders rechtstreeks in beroep komen
bij de Centrale Raad van Beroep.
Artikel 148 [139a]
Een
soortgelijke bepaling als hier voorgesteld, is vanaf
1987 bij gelegenheid van de herziening van het stelsel
van sociale zekerheid ook in andere
socialezekerheidswetten opgenomen. Nu de
nieuwe Abw een met die
wetten vergelijkbare rechtsgang kent, dient eveneens in
de betreffende mogelijkheid van cassatie te worden
voorzien.
Artikel 149 [140]
In afwijking
van het voorontwerp van wet (artikelen 151 [142]
en 152 [143]) is er naar
aanleiding van het slotadvies van de Commissie Sociale
Voorzieningen van de SER en
het advies van de Commissie voor de toetsing van
wetgevingsprojecten voor gekozen de bestaande regeling
uit artikel 45 van de ABW inzake onverwijlde
bijstandverlening door de voorzitter van gedeputeerde
staten te handhaven, voor zover burgemeester en
wethouders geen of ontoereikend toepassing hebben
gegeven aan de mogelijkheid in artikel 80 [74]
tot het geven van een voorschot.
Niet is overgenomen de bepaling dat een toegewezen
verzoek dient te worden behandeld als een
bezwaarschrift. Na indiening van een verzoek om
onverwijlde bijstand ontvangt de verzoeker van de
voorzitter standaard een brief waarin wordt gewezen op
het belang van het indienen van een bezwaarschrift tegen
een afwijzende beschikking. Bovendien wordt in de
voorgestelde Algemene
wet bestuursrecht (Awb) [zie
artikel 3.5.5
[3:45], red.] reeds
bepaald dat de belanghebbende door burgemeester en
wethouders dient te worden gewezen op de mogelijkheid om
een bezwaarschrift in te dienen tegen hun besluit naar
aanleiding van de aanvraag.
Tegen de beslissing van de voorzitter van gedeputeerde
staten staat geen administratiefrechtelijke voorziening
open. Ook tegen een besluit inzake het al dan niet
toekennen van een voorschot als bedoeld in artikel 80 [74]
is geen voorziening mogelijk. Hiervoor is gekozen
vanwege het feit dat het gaat om een
overbruggingsperiode in de bestuurlijke voorfase. Deze
fase dient niet te worden verlengd, omdat de
belanghebbende na die fase gebruik kan maken van de
reguliere rechtsbescherming. In dit verband is verder
nog van belang dat burgemeester en wethouders in
principe binnen vier weken een beschikking op de
aanvraag dienen af te geven (artikel
4.1.3.1 [4:13]
Awb en artikel 75 [68+70]
van dit wetsvoorstel). De
belanghebbende kan tegen deze beschikking of tegen het
niet tijdig beslissen op de aanvraag een bezwaarschrift
indienen bij burgemeester en wethouders. Ingevolge
artikel
8.3.1 [8:81]
Awb kan de indiener van het
bezwaarschrift de president van de
rechtbank verzoeken een voorlopige voorziening te
treffen. Een dergelijke voorziening wordt getroffen
indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken
belangen, dat vereist.
Artikel 150 [141]
In dit artikel
wordt strafbaar gesteld degene die in strijd met de
feiten een onjuiste opgave doet, dan wel enig gegeven
verzwijgt, ten einde
blz. 195 daardoor bijstand of hogere bijstand te verkrijgen of te
behouden. Het artikel richt zich niet alleen tot de
betrokkene, maar ook tot degene die namens hem optreedt,
zoals een familielid. Het in dit artikel strafbaar
gestelde feit is een misdrijf. Op dit misdrijf is een
gevangenisstraf gesteld van ten hoogste twee jaren of
een geldboete van ten hoogste ƒ25 000,-. Deze
strafbepaling komt overeen met het bestaande artikel 84e.
Artikelen 151 [142]
en 152 [143]
Artikel 151 [142]
komt inhoudelijk overeen met het bestaande artikel 84f
en heeft betrekking op nalatigheid van de betrokkene om
op verzoek, dan wel uit eigen beweging, de voor een
juiste toepassing van de wet
vereiste informatie te verstrekken. Het hier strafbaar
gestelde feit is een overtreding. Op deze overtreding is
een hechtenis gesteld van ten hoogste zes maanden of een
geldboete van ten hoogste ƒ10 000,-.
De strafsanctie in artikel 152 [143]
betreft het niet voldoen van de werkgever of gewezen
werkgever aan de hem in artikel 127 [121]
opgelegde verplichting tot het verschaffen van gegevens
welke noodzakelijk zijn voor de uitvoering van
deze wet. In navolging van
artikel 52 van de Organisatiewet Sociale Verzekering is
in dit artikel de strafmaat gesteld op hechtenis van ten
hoogste één maand of een geldboete van ten hoogste
ƒ5000,-.
Artikel 153 [145]
Gelet op de
plaats en functie van de Abw
als laatste voorziening dient steeds een nauwgezette
afstemming plaats te vinden op ontwikkelingen die zich
op andere, voorliggende, terreinen voordoen. Ook
anderszins kunnen zich, blijkens signalen uit de
uitvoeringspraktijk, onvoorziene ontwikkelingen voordoen
waarop, mede in het belang van bijstandsgerechtigden,
slagvaardig moet kunnen worden gereageerd.
Het is derhalve noodzakelijk dat ter verzekering van
een goede uitvoering van hetgeen bij
deze wet is bepaald, bij
algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen
worden gesteld.
Waar het onvoorziene situaties betreft die een snel en
adequaat antwoord vergen, wordt de mogelijkheid geopend
om, vooruitlopend op een algemene maatregel van bestuur,
bij ministeriële regeling regels te stellen. Ter
waarborging van een zorgvuldige procedure is de
geldigheid van een dergelijke regeling in het derde lid
beperkt tot twaalf maanden.
Met het artikel is niet beoogd een delegatiebepaling
van algemene, brede, strekking in
de wet op te nemen naar
analogie van het bestaande artikel 11. Mede gezien het
streven naar deregulering zal van het voorgestelde
artikel slechts gebruik worden gemaakt indien de
omstandigheden daartoe dwingen, vooral in situaties
waarin een goede uitvoering van de wet en de daarop
berustende bepalingen niet op andere wijze kan worden
gewaarborgd.
Artikel 154 [148]
Ten aanzien van
de invoering van deze wet
zullen in een afzonderlijke
Invoeringswet regels worden gesteld. De
Invoeringswet en deze wet zullen gelijktijdig in werking
treden. Het tijdstip van inwerkingtreding wordt bij
koninklijk besluit bepaald, waarbij dat tijdstip voor de
verschillende artikelen of onderdelen daarvan
verschillend kan worden gesteld. Beoogd wordt dat de
nieuwe Abw in werking
treedt per 1 juli 1993. In overeenstemming met het
Bestuursakkoord dat in 1990 tussen het Rijk en de
VNG is gesloten, zal een
uitvoeringstermijn van drie maanden worden aangehouden.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
E. ter Veld
|
|