blz. 1  

Kamerstukken II 1991-1992, 22 545

Herinrichting van de Algemene Bijstandswet (Algemene bijstandswet)

 

 

Nr.r3 MEMORIE  VAN  TOELICHTING

 

Inhoudsopgave

xAlgemeen
1 Inleiding
1.1 Algemeen
1.2 Adviezen
2 Een korte terugblik
3 De uitgangspunten van de ABW
4 De doelstellingen van de herinrichting
4.1 Algemeen
4.2 Voorwaarden voor een effectiever functioneren van de Abw
4.3 Bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening
4.4 De verfijning van de bijstand in het individuele geval
4.5 Complementariteit en afstemming op andere voorzieningen
5 Hoofdlijnen
5.1 De indeling van de wet
5.2 Het recht op bijstand
5.3 De vorm van bijstand
5.4 De hoogte van de bijstand
5.5 Het geldend maken van het recht op bijstand
5.6 Betaling, terugvordering en verhaal
5.7 Aan de bijstand verbonden verplichtingen
5.8 Uitvoering en toezicht
5.9 Financiering
5.10 Rechtsbescherming
6 Financiële gevolgen
7 Enkele bijzondere aspecten
7.1 Internationale aspecten
7.2 Gevolgen voor vrouwen
7.3 Informatievoorziening
7.4 Dereguleringsaspecten
7.5 Overgangsbepalingen en wijziging van andere regelingen
xArtikelsgewijs
xxxxr Artikelen 1 t/m 154
 

 blz. 3  

 

Algemeen

 

1. Inleiding


1.1. Algemeen

 
     Velen in Nederland zijn aangewezen op de Algemene Bijstandswet (ABW) als laatste mogelijkheid om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. De maatschappelijke betekenis van de ABW is, vanaf de invoering in 1965, eerder toe- dan afgenomen. In de sindsdien verstreken tijd heeft de wet de invloed ondergaan van ontwikkelingen die zich in de samenleving hebben voorgedaan. Hieruit resulteerden diverse aanpassingen van de regelgeving, terwijl bovendien geleidelijk een uitbreiding van het aantal wettelijke en nadere regels plaatsvond. Met name de aan het begin van de jaren zeventig ingeslagen weg naar een landelijke normering van de bijstandverlening leidde tot een toename van de nadere regelgeving die op de ABW is gebaseerd. In verhouding tot de wet is het gewicht van de nadere regelgeving aanmerkelijk vergroot. Als gevolg hiervan zijn de rechten en plichten in het kader van de bijstand over diverse regelingen verspreid geraakt en is de samenhang in de regelgeving momenteel minder sterk dan wenselijk is.

     De geschetste ontwikkeling ging ermee gepaard dat de gemeenten bij de uitvoering van de ABW, in sterkere mate dan aanvankelijk het geval was, werden gebonden aan centrale voorschriften. Voor deze benadrukking van de centrale verantwoordelijkheid is destijds bij de zogenoemde structurele wijziging van de ABW in 1972 doelbewust gekozen. Deze keuze was ingegeven door de aanzienlijke verschillen in de bijstandverlening die zich in de voorafgaande periode tussen gemeenten onderling bleken voor te doen. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid werd die omstandigheid ongewenst geacht. Een landelijke normering van de bijstandverlening werd tot stand gebracht, zowel op het vlak van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan alsook van de bijzondere bestaanskosten. Gaandeweg is dit normenstelsel verder uitgebouwd en verfijnd.
     De laatste tijd is herhaaldelijk de vraag aan de orde gesteld of de huidige dichtheid van de regelgeving niet te veel afbreuk doet aan de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders voor de uitvoering van de ABW in medebewind. Is met andere woorden het evenwicht in de verdeling van verantwoordelijkheden voor de bijstandverlening tussen de centrale en de lokale overheid thans nog wel optimaal of is de balans mogelijk te veel doorgeslagen in de richting van de centrale overheid?
     Deze vraagstelling heeft aan actualiteit gewonnen enerzijds doordat in de strijd tegen de langdurige werkloosheid het inzicht is gegroeid dat alleen door inspanningen op decentraal niveau via een directe benadering van het individu weer perspectief kan worden geboden aan degenen die op eigen kracht weinig kans maken op een zelfstandig bestaan. Anderzijds is er het inzicht dat in het kader van een beleid dat is gericht op het voorkomen en wegwerken van maatschappelijke achterstanden groot gewicht moet worden toegekend aan de afstemming van te verlenen bijstand op de feitelijke behoefte in het individuele geval, zodat financiële hulpverlening een kwestie van maatwerk wordt.
     Hier treedt de samenhang naar voren met het beleid gericht op sociale vernieuwing. Centraal in dit beleid staat de gedachte dat gebundelde inspanningen, met name op lokaal en regionaal niveau, noodzakelijk zijn om maatschappelijke achterstanden weg te werken. Deze inspanningen zullen in het bijstandsbeleid moeten doorwerken; zij zullen moeten worden gericht op terugdringing van het verschijnsel van langdurige  blz. 4  bijstandsafhankelijkheid door inhoud te geven aan een activerend beleid. Een nieuw evenwicht tussen rechten en plichten staat hierbij voor ogen. Daartoe zal het optreden van de overheid, zeker in het kader van de bijstandverlening, niet alleen beschermend, doch tevens activerend van aard dienen te zijn. Vooral in de lokale praktijk bij de uitvoering van de ABW zal het nieuwe evenwicht gestalte dienen te krijgen.
     Dit wordt slechts mogelijk geacht indien tevens een nieuw evenwicht wordt gevonden tussen de algemene regelgeving op landelijk niveau en de toespitsing van de bijstand op de individuele burger in nood door de lokale overheid. Immers, voor het doeltreffend functioneren van de bijstandswet, zowel bij de bevordering van de zelfstandige voorziening in het bestaan als bij het op adequate wijze verstrekken van financiële hulp, is het een vereiste dat op lokaal niveau voldoende beleidsruimte aanwezig is. Een te veel aan centrale voorschriften leidt tot inkrimping van de gemeentelijke beleidsruimte en ontmoedigt het lokale bestuur bij de ontwikkeling van een actief gemeentelijk beleid gericht op het optimaal functioneren van de ABW.
     De huidige omvang en detaillering van de regelgeving, alsmede de noodzaak de effectiviteit in het functioneren van de ABW te vergroten, geven aanleiding voor een vermindering van het aantal centrale voorschriften, onder gelijktijdige versterking van de verantwoordelijkheid die gemeenten voor het bijstandsbeleid dragen en uitbreiding van de beleidsmarge waarover zij in dat kader beschikken. Daarbij gaat het, naast de bevoegdheid van burgemeester en wethouders om van wettelijke bepalingen af te wijken indien de omstandigheden in een individueel geval zulks noodzakelijk maken, met name ook om het bewust aan het oordeel van burgemeester en wethouders overlaten van bepaalde beslissingen. Op sommige onderdelen verdient het de voorkeur dat de wet geen voorschriften geeft, doch aan burgemeester en wethouders opdraagt te oordelen en te handelen al naargelang de feitelijke omstandigheden in het concrete geval. Verder vragen bepaalde aspecten om een eigen beleidsinvulling door de gemeente, waarbij afstemming plaatsvindt op lokale en regionale omstandigheden.

     Gegeven deze situatie wordt thans een algehele herinrichting van de regelgeving aangaande de bijstand voorgesteld, leidend tot een vereenvoudigd samenstel van regels met een heldere structuur. Het uitgangspunt dat ter waarborging van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid een landelijke normering van de bijstandverlening niet kan worden gemist, wordt hierbij niet verlaten. Wel is, waar dit wenselijk en mogelijk werd geacht, meer nadruk gegeven aan de afstemming van de bijstand op de omstandigheden en mogelijkheden van personen en gezinnen. In de voorgestelde regelgeving wordt niet volstaan met het bieden van de benodigde ruimte daartoe aan de gemeenten, doch is tevens sprake van een uitdrukkelijke opdracht aan burgemeester en wethouders om voor deze afstemming zorg te dragen.

     Aangaande één element van de voorgestelde herinrichting van de ABW, namelijk de decentralisatie van de bijstand voor bijzondere bestaanskosten, is op 20 juli 1990 een afzonderlijk voorstel van wet bij de Tweede Kamer ingediend. Dat voorstel, dat inmiddels kracht van wet heeft gekregen (Stb. 1991, 337), kan worden beschouwd als de eerste fase van de vereenvoudiging van regelgeving en de versterking van het decentrale karakter van de ABW die met de herinrichtingsoperatie worden beoogd. In het onderhavige voorstel voor een geheel herziene ABW - de tweede, afrondende fase - is bij genoemde decentralisatiemaatregel aangesloten.
     Verder is, naar de laatste stand van zaken, aangesloten bij een aantal voorstellen die thans bij het parlement in behandeling zijn of daar  blz. 5  binnenkort zullen worden ingediend (zie bijlage 1). Voor zover ten aanzien van deze voorstellen nog nadere besluitvorming plaatsvindt, zal dit voorstel van wet dienovereenkomstig worden aangepast. In het bijzonder dient in dit kader te worden vermeld dat, in aansluiting bij de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken I 1991-1992, 21 221, nr. 174) en het voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1991-1992, 22 495), aanpassing van de rechtsgang wordt voorgesteld. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 5.10 van deze memorie.

     In diverse opzichten onderscheidt dit wetsvoorstel zich van de huidige opzet van de regelgeving. Allereerst is een aanzienlijk deel van de huidige nadere regelgeving in het wetsvoorstel geïntegreerd. Dit geldt met name voor de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (Rww), het Bijstandsbesluit landelijke normering (Bln) en het Bijstandsbesluit landelijke draagkrachtcriteria (Bld), die dus in het wetsvoorstel opgaan. Na invoering van de nieuwe Abw [Algemene bijstandswet, red.] blijft de behoefte bestaan aan een afzonderlijk Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz), met dien verstande dat een aantal bepalingen uit het huidige Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bz) naar het wetsvoorstel is overgebracht. In de tweede plaats kent het wetsvoorstel in vergelijking tot de bestaande wet een andere systematiek en indeling. Wat de indeling betreft, is aansluiting gezocht bij de inmiddels in diverse wetten op het terrein van de sociale zekerheid ingevoerde functionele opbouw als voorgesteld door de Staatscommissie vereenvoudiging en codificatie van de socialezekerheidswetgeving. De in dit wetsvoorstel gekozen specifieke uitwerking van deze opbouw wordt toegelicht in paragraaf 5.1. In de derde plaats zijn minder noodzakelijk geachte bepalingen weggelaten, terwijl de bepalingen die uit de bestaande regelgeving zijn overgenomen waar nodig zijn aangepast aan de eisen van de tijd. Ten slotte is op enkele onderdelen aanleiding gevonden tot een codificatie van uitgangspunten van beleid en vaste lijnen uit de jurisprudentie die thans niet direct hun neerslag vinden in de regelgeving. Hieraan ligt niet een op zichzelf staande wens tot regulering ten grondslag, als wel de opvatting dat de duidelijkheid van de regelgeving in enkele gevallen gediend is met toevoeging van een bepaling waar die thans ontbreekt.

     De centrale uitgangspunten van de huidige ABW zijn in dit wetsvoorstel gehandhaafd. De met ingang van 1 januari 1987 gerealiseerde herziening van het stelsel van sociale zekerheid betekende voor de ABW een bevestiging van deze uitgangspunten en van de plaats en functie van de wet in het stelsel. Gebleken is dat de beginselen die ten grondslag liggen aan de bijstandswet van 1965 in politiek en maatschappelijk opzicht nog steeds voldoende worden gedragen. Door de jaren werd duidelijk dat het hier daadwerkelijk om dragende beginselen gaat die de bijstandverlening als voorziening legitimeren.
     Hoewel de thans voorgestelde herinrichting van de ABW de huidige principes van de wet als vertrekpunt kiest, werpt deze operatie niettemin een nieuw licht op deze principes. In feite wordt met behulp van goeddeels nieuwe bepalingen opnieuw inhoud gegeven aan de oorspronkelijke grondbeginselen van de ABW. In hoofdstuk 3 wordt op deze materie nader ingegaan.

     De wijze van invoering van de nieuwe Abw, het overgangsrecht en de wijzigingen in andere wetten die uit de herinrichting voortvloeien, zullen worden geregeld in een afzonderlijke Invoeringswet [Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet, red.]. In verband hiermee zal in deze memorie worden volstaan met een korte aanduiding van de hoofdlijnen van de invoerings- en overgangsaspecten (paragraaf 7.5).

 blz. 6  

1.2. Adviezen


     Op 3 april 1989 is omtrent de voorstellen tot herinrichting het advies gevraagd van de Commissie Sociale Voorzieningen van de Sociaal-Economische Raad (Kamerstukken II 1988-1989, 21 084, nr. 1). Het streven naar een herinrichting van de ABW heeft in algemene zin de instemming van de Commissie, zo blijkt uit het interim-advies dat de Commissie op 8 september 1989 uitbracht. De Commissie onderschrijft de analyse uit de adviesaanvrage dat de centrale normering van de bijstand zich zodanig heeft ontwikkeld dat het beginsel van de individuele afstemming van de bijstand aan betekenis heeft verloren. Zij stemt in met de beoogde versterking van dit beginsel en erkent, voor zover de doeltreffendheid en doelmatigheid van de bijstandverlening hiermee zijn gediend, de wenselijkheid om - waar mogelijk - te kiezen voor decentralisatie en deregulering, waardoor de gemeentelijke beleidsmarge wordt verruimd. Op deze wijze kan naar de mening van de Commissie recht worden gedaan aan verschillen in omstandigheden die vragen om verschillen in behandeling.
     De Commissie benadrukt dat de versterking van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid waartoe de landelijke normering van de bijstand heeft geleid, als zodanig positief moet worden gewaardeerd. In het vervolgadvies van 16 februari 1990 heeft de Commissie hieruit de conclusie getrokken dat enkele specifieke deregulerings- en decentralisatievoorstellen van het voorgaande kabinet die betrekking hebben op de algemeen noodzakelijke bestaanskosten door haar niet kunnen worden onderschreven. De algemene bijstand leent zich volgens de Commissie minder voor een verregaande overheveling van bevoegdheden van Rijk naar gemeenten dan de bijzondere bijstand.
     Op 25 maart 1991 bracht de Commissie een afrondend advies uit over het aan haar voorgelegde voorontwerp van wet (hierna te noemen het slotadvies). De Commissie besteedt daarin vooral aandacht aan een aantal beleidsaspecten van het voorontwerp. Uit het advies blijkt dat de in het voorontwerp gegeven uitwerking van de eerder gepresenteerde beleidsvoornemens voor de Commissie geen aanleiding is geweest het eerder ingenomen - in hoofdlijn instemmende - standpunt aangaande de herinrichtingsoperatie te herzien. Een verschil van inzicht blijkt er met name te bestaan tussen de meerderheid van de Commissie en het kabinet aangaande het opleggen van op arbeidsinschakeling gerichte verplichtingen aan de partner en de alleenstaande ouder met verzorgende taken.
     Het voorontwerp van wet is eveneens beoordeeld door de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten. De Commissie onderschrijft de wenselijkheid van een hercodificatie van het bijstandsrecht en constateert dat het voorontwerp op het punt van eenvoud, helderheid en systematiek van de regelgeving in belangrijke mate verbetering brengt. Op de diverse kanttekeningen die de Commissie bij het voorontwerp heeft geplaatst, is nader ingegaan in een afzonderlijk regeringsstandpunt, waarnaar hier kan worden verwezen (bijlagen 5 en 6).
     De Emancipatieraad bracht in november 1990 naar aanleiding van het voorontwerp het advies "Vrouwen in de bijstand" uit. De Raad wijst erop dat de kabinetsvoorstellen, zoals het opheffen van het onderscheid tussen ABW en Rww en het voeren van een actiever beleid gericht op arbeidsinschakeling van bijstandsgerechtigden, vooral voor vrouwen gevolgen hebben. Een positief oordeel spreekt de Raad uit over het streven meer inhoud te geven aan de doelstelling van de ABW om de zelfstandige bestaansvoorziening te bevorderen; daarmee kan volgens de Raad een bijdrage worden geleverd aan de realisatie van één van de belangrijkste doelstellingen van het emancipatiebeleid, namelijk vrouwen in staat te stellen zich een zelfstandig bestaan te verwerven. Wel wijst de  blz. 7  Raad op de barrières die veel vrouwen met een bijstandsuitkering moeten overwinnen om de arbeidsmarkt daadwerkelijk te kunnen betreden. Dit brengt de Raad ertoe te bepleiten dat activiteiten en faciliteiten die zijn gericht op het bevorderen van de uitstroom uit de bijstand meer worden afgestemd op vrouwen. Voor degenen die geboren zijn na 31 december 1971 (de zogenaamde 1990-generatie) bepleit de Raad van invoering van een individueel recht op bijstand.
     De Raad voor de gemeentefinanciën bracht tweemaal (op 12 juli 1989 en 19 december 1990) advies uit, in het bijzonder over de financiële gevolgen van de herinrichting voor de gemeenten. De Raad voor het binnenlands bestuur adviseerde op 26 februari 1990 eigener beweging over het thema "Gemeenten - minima - bijstandswet".
     Op afzonderlijke onderdelen van de ontvangen adviezen zal op verschillende plaatsen in deze memorie worden ingegaan. Enkele concrete voorstellen van de Emancipatieraad zullen worden besproken in paragraaf 7.2, waarin de gevolgen van de herinrichting voor vrouwen aan de orde komen. Hoewel geen deel uitmakend van de eigenlijke adviesronde, verdient het werkvoorstel "Bijstand verdienen" dat de Interbestuurlijke Projectgroep Sociale Vernieuwing in oktober 1991 heeft uitgebracht, aparte vermelding, gelet op het commentaar op de voorstellen tot herinrichting dat daarin is opgenomen. Voor een reactie op de voorstellen van de projectgroep wordt verwezen naar een binnenkort uit te brengen regeringsstandpunt.

     In bijlage 4 is een overzicht gegeven van de adviezen, alsmede van de commentaren die van diverse organisaties werden ontvangen.

 

2. Een korte terugblik


     Met de inwerkingtreding van de ABW op 1 januari 1965 werd aan het stelsel van sociale zekerheid een fundamentele voorziening toegevoegd. Tegelijkertijd werd afscheid genomen van de Armenwet en daarmee van een traditie die de financiële ondersteuning in wezen zag als een randtaak van de overheid. Erkend werd nu dat zich in de moderne samenleving bestaansrisico's voordoen die hun oorsprong niet vinden in de persoon, doch in de sociale verhoudingen en omstandigheden. Hieraan werd het inzicht ontleend dat de gemeenschap dan ook dient te aanvaarden dat zij voor het opvangen van dergelijke bestaansrisico's een verantwoordelijkheid draagt. De overheid nam zodoende, met de invoering van de ABW, de rechtsplicht op zich financiële bijstand te verlenen aan iedere Nederlander die in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Daarmee werd voor de ingezetenen een bestaansminimum gegarandeerd.
     De ABW zoals in 1965 ingevoerd, droeg kenmerken van een kaderwet. De wet beoogde een algemeen raamwerk te zijn waarbinnen desgewenst door middel van rijksgroepsregelingen en gemeentelijke groepsregelingen voor bepaalde categorieën nadere regels konden worden gesteld. Mede als gevolg van deze constructie liet de wet veel zaken over aan de nadere regelgever, zowel op centraal als decentraal niveau. Uitdrukkelijk werd gekozen voor decentralisatie als één van de leidende beginselen, teneinde de uitvoering van de wet geheel in de plaatselijke sfeer te laten. Het werd niet noodzakelijk geacht de gemeenten bij de realisatie van hun bijstandstaak onder formeel, specifiek toezicht van de rijksoverheid te plaatsen; in de praktijk werd aan rijkszijde volstaan met administratieve controleactiviteiten.

     De ervaringen gedurende de eerste jaren met de werking van de wet waren evenwel aanleiding voor een belangrijke koerswijziging. In de mate  blz. 8  waarin bijstand werd verleend, bleken soms tussen gemeenten onderling aanmerkelijke verschillen op te treden, ook waar het vergelijkbare gevallen betrof. Sommige gemeenten pasten uitkeringsbedragen toe die uitgingen boven het niveau van het minimumloon, waardoor het landelijk gevoerde inkomensbeleid werd doorkruist. Aangezien pogingen om tot harmonisatie van gemeentelijke richtlijnen voor de bijstandverlening te komen weinig succes hadden, groeide het besef dat het sturend vermogen van de landelijke bepalingen te gering was. Het ontbreken van formeel en specifiek toezicht door de rijksoverheid werd nu bovendien als gemis ervaren. In 1972 onderging de ABW een structurele wijziging waarbij doelbewust naar correctie van deze tekortkomingen werd gestreefd: de mogelijkheid werd gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen voor zaken van bovengemeentelijke, c.q. landelijke betekenis (artikel 11); de ministeriële bevoegdheid werd ingevoerd om bepaalde door een gemeente gemaakte kosten van bijstand onaanvaardbaar te verklaren; er werden toezichtsbepalingen aan de wet toegevoegd.
     Met deze wijzigingen vond een fundamentele verschuiving van beleidsbevoegdheden plaats van de gemeenten naar het Rijk. In overeenstemming hiermee werd ook de financiële verantwoordelijkheid van het Rijk voor de bijstandsuitgaven vergroot. Voortaan vergoedde het Rijk 50% van de bijstand aan thuiswonende personen, terwijl de resterende bijstandslasten voor 80% in aanmerking werden genomen in het uitkeringsonderdeel "sociale zorg" van het gemeentefonds, waarmee het effectieve vergoedingspercentage op 90 werd gebracht. De huidige systematiek, waarbij 90% van de kosten rechtstreeks op declaratiebasis via de departementale begroting wordt vergoed, werd begin 1973 ingevoerd. Vóór 1971 kwamen de kosten van bijstand aan thuiswonende personen buiten toepassing van een rijksgroepsregeling volledig ten laste van de algemene middelen van de gemeenten.

     Op grond van het nieuwe artikel 11 werd op 3 juli 1974 het Bijstandsbesluit landelijke normering (Stb. 1974, 418; Stb. 1983, 132) ingevoerd. Daarin werden landelijke bijstandsnormen gegeven voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten. Op 20 februari 1980 volgde het Bijstandsbesluit landelijke draagkrachtcriteria (Stb. 1980, 87), waarin de draagkrachtberekening aangaande de bijstand voor bijzondere bestaanskosten landelijk werd genormeerd. Aldus kreeg de landelijke normering gestalte door middel van nadere regelgeving, terwijl de wet als zodanig zijn oorspronkelijke karakter grotendeels behield. De regeling van de uitkeringssystematiek werd dus niet in de wet opgenomen. Ten aanzien van de aan de bijstand te verbinden voorwaarden gericht op arbeidsinschakeling was reeds bij de invoering van de ABW gekozen voor een afzonderlijke rijksgroepsregeling, de Rww (Stb. 1964, 553; Stb. 1984, 626). Eén en ander heeft ertoe geleid dat de wet binnen het totale complex van bijstandsregels een minder centrale plaats inneemt dan uit een oogpunt van wetssystematiek, uitgaande van het primaat van de wet, wenselijk is.
     Hoewel de structurele wetswijziging en de daaropvolgende invoering van algemene maatregelen van bestuur met normbepalingen een centraliserende strekking hadden, werd het principe van de decentrale uitvoering van de bijstandswet uitdrukkelijk gehandhaafd. Via de landelijke normen vond weliswaar centrale sturing van de uitkeringsniveaus plaats, doch benadrukt werd dat deze normen geen absoluut karakter droegen en eerder dienden te worden aangemerkt als een door alle gemeenten gelijkelijk te hanteren uitgangspunt voor de bepaling van individueel toereikende bijstand. Zowel in het Bln als in het Bld werd expliciet bepaald dat burgemeester en wethouders de bijstand vaststellen in afwijking van de landelijke normbepalingen indien de  blz. 9  omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin daartoe aanleiding geven. Desalniettemin hebben met name de normbepalingen uit het Bln zich in de praktijk ontwikkeld tot een algemene standaard, waarvan relatief zelden bewust wordt afgeweken. Het beginsel van de individuele afstemming van de bijstand heeft hierdoor geleidelijk aan betekenis ingeboet. Dit terwijl juist in situaties van jarenlange bijstandsafhankelijkheid veel belang aan dit beginsel moet worden gehecht, aangezien alleen door afstemming van de bijstand op de omstandigheden in het individuele geval adequaat kan worden gereageerd op specifieke financiële problemen die zich, zeker in een langer tijdsbestek, kunnen voordoen.

     De vraag kan worden gesteld of niet het risico bestaat dat, nu met de herinrichting van de ABW een versterking van het decentrale aspect wordt nagestreefd, zich een herhaling van de geschetste ontwikkeling uit de jaren zestig zal voordoen in de vorm van een te sterk uiteenlopende gemeentelijke bijstandspraktijk, gevolgd door een reactie van de centrale overheid. Er zijn verschillende redenen waarom voor een dergelijke herhaling niet behoeft te worden gevreesd. Hoewel door de per 1 augustus 1991 ingevoerde decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening, alsmede door het voorliggende wetsvoorstel, opnieuw en versterkt inhoud wordt gegeven aan de decentrale kenmerken van de ABW, wordt daarmee niet teruggekeerd naar de stand van de regelgeving in de jaren zestig. Een vergelijking van de bijstandswet van destijds met het wetsvoorstel maakt dit duidelijk. De landelijke normering van de algemene bijstand die is ingevoerd als correctief op gebleken aanmerkelijke verschillen tussen gemeenten in de wetstoepassing, ook waar het vergelijkbare gevallen betrof, blijft behouden. In het bijzonder hoofdstuk IV van het wetsvoorstel is hierbij van belang. Hierin is sprake van een landelijke normering van de algemene bijstand die, ondanks bepaalde verschillen in systematiek en aanpassingen op onderdelen, naar de mate van regulering niet wezenlijk verschilt van het bestaande Bijstandsbesluit landelijke normering.
     Belangrijk verschilpunt met de jaren zestig is verder het in 1972 ingevoerde rijkstoezicht op de gemeentelijke bijstandverlening. Het wetsvoorstel handhaaft deze toezichtsfiguur, waarbij uiteraard dient te worden aangetekend dat de overdracht van delen van de bijstandverlening aan gemeenten (met name de bijzondere bijstand) niet zonder gevolgen kan blijven voor het functioneren van het toezicht. Op het punt van de relatie met voorliggende voorzieningen is het wetsvoorstel aanzienlijk minder open dan de bijstandswet in de jaren zestig was. Ten slotte kan erop worden gewezen dat ook overigens het wetsvoorstel op een aantal punten een codificatie bevat van de jurisprudentie die in de loop der jaren is ontstaan. Al deze elementen tezamen vormen een voldoende waarborg dat, nu het decentrale aspect weer wordt versterkt, een herhaling van de ontwikkeling uit de jaren zestig zich niet zal voordoen. Met het wetsvoorstel is een evenwicht nagestreefd tussen rechtszekerheid en rechtsgelijkheid enerzijds en gemeentelijke beleidsruimte om afstemming van de bijstand in het individuele geval mogelijk te maken anderzijds. De aard van de ABW als laatste voorziening in het stelsel van sociale zekerheid vraagt om een dergelijke benadering. Hieruit vloeit voort dat het decentrale aspect een voorwaarde vormt voor een adequate uitvoering van de ABW, terwijl, anderzijds, de beschermende functie van de wet grenzen stelt aan de mate waarin kan worden gedecentraliseerd. Gebleken is dat ook bij adviesorganen (i.c. de Commissie Sociale Voorzieningen van de Sociaal-Economische Raad en de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten) deze opvatting leeft.

      blz. 10  De noodzaak tot beleidsafstemming op centraal niveau is in de loop der jaren toegenomen. Het proces van landelijke normering vormt daarvan de afspiegeling, gelet mede op zijn nauwe samenhang met ontwikkelingen betreffende het algemene inkomensbeleid. Bij de invoering van het Bln in 1974 werd het niveau van de bijstandsnormen ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten in materiële zin gekoppeld aan het nettominimumloon; met ingang van 1980 is deze koppeling rechtstreeks in de ABW opgenomen. Ook doordat sinds de invoering van de ABW diverse andere voorzieningen tot stand zijn gekomen, onder meer op het terrein van de sociale zekerheid, het welzijn en de volksgezondheid, is de bijstandverlening steeds meer ingebed geraakt in landelijke beleidskaders. Centrale beleidsafstemming is met name voor de ABW van belang, aangezien deze wet in het stelsel van voorzieningen de plaats inneemt van de laatste voorziening, die waar nodig fungeert als sluitstuk op voorliggende regelingen. Nu het stelsel van voorliggende voorzieningen sinds de invoering van de ABW aanmerkelijk is uitgebreid, is er aanleiding de complementaire taak van de bijstand nader te omlijnen. Hierop wordt ingegaan in paragraaf 4.5.

     Het sterk toegenomen beroep op bijstand heeft een doorwerking, niet alleen naar het centrale beleidsniveau, maar evenzeer naar beleid en uitvoering op decentraal niveau. Op centraal niveau noodzaakten de voortdurend stijgende bijstandsuitgaven tot volumebeleid en uitgavenbeheersing. De gemeenten op hun beurt werden, gezien hun aandeel in de bijstandslasten, eveneens met een uitgavenstijging geconfronteerd. Maar bovenal betekende de sterke aanwas van het cliëntenbestand (van minder dan 300 000 bijstandspartijen in 1970 tot meer dan 600 000 eind jaren tachtig) een belasting voor de uitvoering. In de uitvoeringspraktijk zag men zich voor de vraag gesteld hoe men, ondanks de toestroom van bijstandsaanvragen, op verantwoorde wijze uitvoering aan de ABW kon blijven geven. Veel gemeentelijke sociale diensten hebben zich met het stijgen der aantallen genoodzaakt gezien om te schakelen van een werkwijze waarin ruimte aanwezig was voor persoonlijke begeleiding van bijstandsgerechtigden, naar een strakkere en zakelijke benadering. Hoewel niet onmogelijk, is het in die tijd zeker moeilijker geworden om in voldoende mate aandacht te besteden aan de bijzondere omstandigheden in elk afzonderlijk geval. Ook al is het aantal bijstandsontvangers de laatste tijd gedaald, toch zijn, zeker in de grotere steden, de bestanden nog omvangrijk.
     Er is sprake van schaalvergroting; ook de gemeentelijke sociale diensten zijn in veel gevallen omvangrijker geworden. Deze schaalvergroting, alsmede de automatisering, geven in de uitvoeringspraktijk aanleiding tot het zoeken naar en beproeven van nieuwe werkwijzen waarin door stroomlijning van het uitkeringsproces waar dit mogelijk is, voldoende ruimte overblijft voor persoonlijke aandacht. Ook op gemeentelijk niveau leeft de overtuiging dat voor een passende financiële hulpverlening en voor het bevorderen van de uitstroom uit de bijstand een persoonlijke benadering niet kan worden gemist.

     In de eerste helft van de jaren tachtig zijn de relevante ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op plaats, functie en inhoud van de ABW geanalyseerd. Een evaluatiestudie is in december 1984 afgerond door middel van de eindnota "Ontwikkelingen betreffende plaats, functie en inhoud van de Algemene Bijstandswet". In deze nota is geconcludeerd dat de ABW ook in de nabije toekomst in het kader van het uitgebouwde stelsel van sociale zekerheid een structurele rol zal blijven vervullen. Daarbij kunnen, aldus de nota, de belangrijkste inhoudelijke uitgangspunten van de wet worden gehandhaafd. De resultaten van genoemde evaluatiestudie zijn op 29 april en 6 mei 1985 besproken in de Vaste  blz. 11  Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid uit de Tweede Kamer (UCV [uitgebreide commissievergadering, red.] 72 en 74, nota nr. 18 942). Daarbij bleek de Commissie in meerderheid de opvatting te delen dat er aanleiding is de plaats en functie van de ABW als laatste voorziening in het stelsel, met een complementair karakter, te handhaven.
     Op diverse onderdelen van beleid en regelgeving zijn in de eindnota suggesties voor aanpassingen gedaan, onder meer gericht op vereenvoudiging van regelgeving. Een deel van de voorstellen in het kader van dit wetsvoorstel is mede op deze evaluatiestudie gebaseerd.

 

3. De uitgangspunten van de ABW


     De beginselen waarop de ABW berust, hangen ten nauwste samen met de functie die de wet vervult als laatste voorziening in het stelsel van sociale zekerheid. Dat geldt voor het beginsel van de complementariteit: de laatste voorziening vult zo nodig aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in het noodzakelijke te voorzien. Het geldt evenzeer voor het beginsel dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoefte aan het noodzakelijke, zoals die in het individuele geval blijkt te bestaan. Dat daarbij de verlening van bijstand niet verder kan gaan dan het voorzien in de noodzakelijke kosten van het best aan, vindt zijn grond mede hierin dat het niveau van de laatste voorziening niet dient uit te stijgen boven het niveau van voorliggende voorzieningen, noch van het minimumloon. Het beginsel van de gezinsbijstand - de afstemming op de middelen en de behoeften van het gezin - vloeit zowel voort uit het complementaire karakter van de ABW als uit het noodzakelijkheidscriterium. Ook de gerichtheid van de bijstandverlening op het bevorderen van de zelfstandige bestaansvoorziening kan niet los worden gezien van de functie van de ABW: eigen inspanningen om in het bestaan te voorzien, dienen voorrang te hebben op het in laatste instantie bieden van financiële ondersteuning door de gemeenschap, waartoe de overheid zich rechtens heeft verplicht. Vooral binnen de ABW als laatste voorziening is het gewenst dat de financiële hulpverlening samengaat met het in voldoende mate ondersteunen van persoonlijke inspanningen om weer op eigen kracht in het levensonderhoud te kunnen voorzien.

     Plaats en functie van de ABW zijn gedurende de afgelopen decennia, ondanks velerlei aanpassingen op onderdelen, in wezen gelijk gebleven. De daarmee hecht verbonden beginselen van de wet vormen mede hierdoor nog steeds het fundament van het recht op bijstand. De genoemde beginselen hebben hun legitimiteit en hun praktische waarde behouden. In politiek en maatschappelijk opzicht worden zij, zoals reeds in de inleiding werd opgemerkt, nog steeds voldoende gedragen. Dat neemt niet weg dat er ontwikkelingen zijn die aanleiding geven tot een herijking van uitgangspunten. De herinrichting van de ABW is een geschikte gelegenheid om aan de oorspronkelijke principes van de wet opnieuw inhoud te geven. In dit wetsvoorstel is hieraan als volgt gestalte gegeven.
     Wat betreft het beginsel van de complementariteit van de bijstand dient in ogenschouw te worden genomen dat ten opzichte van het moment van invoering van de ABW het gehele stelsel van voorzieningen aanzienlijk is uitgebreid. In veel gevallen waarin een beroep op bijstandverlening voorheen de enige uitweg bood, kan thans een beroep worden gedaan op een voorliggende voorziening. De ABW zal steeds, als laatste voorziening, moeten aansluiten op deze andere voorzieningen met een voorliggend karakter. Voorkomen dient te worden dat beleid en uitvoering op het terrein van voorliggende voorzieningen door de verlening van bijstand worden doorkruist. Het is gewenst dat de voorrang  blz. 12  van voorliggende voorzieningen ten opzichte van de ABW duidelijk uit de wet naar voren treedt. Het optimaal functioneren van deze voorliggende voorzieningen wordt hiermee bevorderd, terwijl tevens voorkomen kan worden dat in bepaalde gevallen onnodig een beroep op bijstand wordt gedaan. Door de relatie met voorliggende voorzieningen expliciet in de wet te regelen, wordt ten slotte ook een bijdrage geleverd aan de duidelijkheid omtrent de rechten en plichten die in het kader van de ABW gelden. Eén en ander komt neer op een nadere omlijning van het oorspronkelijke beginsel inzake de complementariteit van de bijstandverlening.
     Het beginsel dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoefte in het afzonderlijke geval is thans niet minder van belang dan ten tijde van de invoering van de ABW. De bijstandswet dient als laatste voorziening toereikend te zijn. Na de ABW is er immers geen andere voorziening waarop men terug kan vallen. Dit gegeven noopt tot een afstemming van de bijstand op de specifieke omstandigheden en mogelijkheden in een bepaald geval. Het noodzakelijkheidsbegrip dat aan de ABW ten grondslag ligt, krijgt pas door deze afstemming zijn concrete inhoud. Het genoemde behoeftebeginsel werkt door in het recht op bijstand, alsmede in de vorm en omvang van de te verstrekken bijstand. Het impliceert dat op gedifferentieerde wijze inhoud gegeven dient te worden aan het bijstandsrecht: of recht op bijstand bestaat kan niet uitsluitend worden afgeleid uit bepaalde objectieve formules, doch is afhankelijk van de concrete omstandigheden waarin iemand verkeert. De vaststelling van het recht op bijstand vergt daartoe een beoordeling door burgemeester en wethouders of degene die de bijstand aanvraagt inderdaad in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te raken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Verder impliceert het behoeftebeginsel dat in de ABW niet kan worden volstaan met het regelen van de uit te keren normbedragen. Hoewel door differentiatie van deze normbedragen reeds kan worden aangesloten op het verschil in behoefte zoals dit tussen enkele veel voorkomende leefsituaties bestaat, vereist het behoeftebeginsel een nadere verfijning van de bijstand naargelang ieders specifieke situatie. Voor de doelmatigheid van de bijstandverlening is dit van groot belang. Ook de bepaling van de geschikte vorm waarin de bijstand wordt verleend - als uitkering "om niet", als geldlening of als borgtocht -, vergt een dergelijke afstemming.
     Niet ontkend kan worden dat als uitvloeisel van de landelijke normering de opdracht tot verfijning die de ABW stelt in een ander daglicht is geplaatst. De invoering van landelijk genormeerde uitkeringsbedragen die zijn gerelateerd aan het nettominimumloon kwam neer op het introduceren van standaardbedragen die in het algemeen als toereikend worden aangemerkt. De noodzaak tot afstemming van de bijstand leek daardoor te worden verminderd.
     De bijstandsafhankelijkheid heeft echter de afgelopen jaren naar omvang en duur een zodanige ontwikkeling laten zien dat zich in samenhang daarmee bepaalde verschijnselen voordoen die wijzen op maatschappelijke achterstand. Indien bij het verlenen van bijstand te veel wordt volstaan met het verstrekken van een in het algemeen toereikende normuitkering, zonder voldoende acht te slaan op eventuele specifieke omstandigheden in het individuele geval die tot hogere noodzakelijke kosten leiden, schiet de geboden financiële hulp niettemin tekort. Niet alleen voor bijstandsgerechtigden, maar eveneens voor anderen met een inkomen op of nabij het minimumniveau, dient zo nodig door toepassing van de ABW te worden voorzien in bepaalde noodzakelijke extra uitgaven die de spankracht van het reguliere inkomen te boven gaan. De opdracht die de wet stelt tot verfijning van de bijstand om zo de financiële hulpverlening te laten aansluiten bij de concrete omstandigheden in  blz. 13  elk individueel geval, is in dit verband, mede gezien de beleidsdoelstellingen gericht op sociale vernieuwing, naar mijn mening aan een opwaardering toe.
     Een eerste stap daartoe is inmiddels gezet door de decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening. Niet alleen is door die operatie de verantwoordelijkheid voor het verlenen van bijstand in bijzondere situaties uitdrukkelijk aan de gemeenten overgedragen, bovendien betekent de herdefiniëring van het begrip bijzondere bijstand waarmee de decentralisatie gepaard is gegaan een verbreding en versterking van de functie die de bijzonderebijstandverlening te vervullen heeft.
     In dit wetsvoorstel is getracht verder uitwerking te geven aan de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders voor de noodzakelijke verfijning van de bijstandverlening. Daartoe is, als onderdeel van de regeling van het recht op bijstand in hoofdstuk II van dit wetsvoorstel, uitdrukkelijk als opdracht aan burgemeester en wethouders geformuleerd dat zij zorg dienen te dragen voor de afstemming van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokken persoon respectievelijk het betrokken gezin (artikel 13). Verder wordt in verschillende onderdelen van de voorgestelde wettekst nader inhoud gegeven aan deze verfijningsopdracht.

     Het principe dat de bijstand aan degenen die een gezin vormen, wordt verstrekt als gezinsbijstand heeft wellicht in sterkere mate dan de overige beginselen de invloed ondergaan van maatschappelijke ontwikkelingen. Een drietal ontwikkelingen treedt daarbij het meest op de voorgrond: in de eerste plaats dient te worden geconstateerd dat naast het huwelijk - in 1965 nog bijna de enige samenlevingsvorm - het ongehuwd samenleven een algemeen voorkomend en aanvaard verschijnsel is geworden. In de tweede plaats zijn vrouwen in de maatschappij en binnen de gezinnen geleidelijk een zelfstandiger positie gaan innemen. Waar in de oorspronkelijke ABW de man en vader nog werd beschouwd als hoofd van het gezin, moet thans het uitgangspunt zijn dat de partners die een gezin vormen gelijkwaardig zijn. Een derde ontwikkeling die dient te worden vermeld, is de relatieve toename van het aantal alleenstaanden binnen de categorie bijstandsontvangers. In 1970 was van alle bijstandsontvangers omstreeks 35% alleenstaand; in 1990 was dit opgelopen naar ruim 57%. Hierbij zij aangetekend dat in beide jaren een deel van deze alleenstaanden, namelijk thuiswonenden met een eigen uitkering, niettemin in gezinsverband leefde; zij worden bij de verlening van bijstand echter als alleenstaand aangemerkt.

     Deze ontwikkelingen betekenen dat het gezin in enkele opzichten thans een andere, minder dominante, plaats inneemt in de maatschappij dan ten tijde van de invoering van de ABW. De legitimiteit van het principe dat daar waar personen een gezin vormen de bijstand dient te worden afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden die zich in het gezinsverband voordoen, is door de geschetste ontwikkelingen evenwel niet aangetast. Dit principe wordt in de ABW naar drie zijden uitgewerkt: zowel naar het behoefteaspect (het rekening houden met de gezamenlijke behoeften binnen het gezin), naar het middelenaspect (het rekening houden met de gezamenlijke middelen), alsook naar het aspect van de verplichtingen (het rekening houden met de binnen het gezin aanwezige mogelijkheden om zelfstandig in het levensonderhoud te voorzien). In het kader van een regeling die zich ten doel stelt te voorzien in de minimale behoefte ligt het voor de hand dat een afstemming plaatsvindt op de gezamenlijke behoeften en middelen in gezinsverband. Ook in met de ABW vergelijkbare regelingen in andere landen van de Europese Gemeenschap is dit het geval.

      blz. 14  De voorgaande constateringen voeren tot de conclusie dat, onder handhaving van het beginsel van de gezinsbijstand als zodanig, bij de uitwerking daarvan in het kader van een vernieuwde ABW de zelfstandiger wordende positie van partners ten opzichte van elkaar, zowel gehuwden als ongehuwd samenwonenden, leidraad dient te zijn. Daartoe is in dit wetsvoorstel getracht op verschillende onderdelen partners als zelfstandige, gelijkwaardige individuen te benaderen. Concreet komt dit tot uiting in het kader van het geldend maken van het recht op bijstand, de betaling van de bijstand en de aan de bijstand verbonden verplichtingen; ook in het kader van de rechtsbescherming is de positie van de echtgenoten, die beiden belanghebbende zijn, gelijk. Zelfstandigheid dient evenwel niet te worden verward met wederzijdse materiële onafhankelijkheid. De bestaande uitgangspunten dat de ABW aansluit bij wettelijke onderhoudsverplichtingen en dat ongehuwden die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren op dezelfde wijze worden behandeld als gehuwden, worden gehandhaafd. Eén en ander betekent dus dat de wet beide partners aanspreekt als zelfstandige individuen, maar tegelijkertijd rekening houdt met hun economische verstrengeling als leden van één gezin.
     De uitvoeringsvragen rond de verschillende leefvormen zijn in een onlangs aan de Tweede Kamer gezonden notitie nader aan de orde gesteld. In deze notitie "Fraudegevoeligheid van de regelgeving met betrekking tot de leefvormen in de bijstand" (Kamerstukken II 1991-1992, 17 050, nr. 142) is het begrip gezamenlijke huishouding aan de hand van de jurisprudentie op uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid doorgelicht. De bevindingen in deze notitie hebben geen aanleiding gegeven het begrip gezamenlijke huishouding in het kader van de herinrichting van de ABW te wijzigen.

     Het genoemde uitgangspunt dat bij de bijstandverlening rekening dient te worden gehouden met de binnen het gezin aanwezige mogelijkheden om zelfstandig in het bestaan te voorzien, is in dit wetsvoorstel concreet uitgewerkt door te bepalen dat bij bijstand aan gehuwden de verplichtingen tot arbeidsinschakeling voor beide partners gelden; indien sprake is van een verzorgende taak voor één of meer kinderen jonger dan 12 jaar, worden de verplichtingen mede op die taak afgestemd (artikel 114 [107], tweede lid). Centraal hierbij staat dat burgemeester en wethouders van geval tot geval dienen te beoordelen, lettend op alle relevante omstandigheden, of en in welke mate dergelijke verplichtingen kunnen worden opgelegd. Dit punt wordt uitgebreid toegelicht in paragraaf 4.3 van deze memorie, alsmede in de artikelsgewijze toelichting.
     De Commissie Sociale Voorzieningen van de Sociaal-Economische Raad [SER, red.] heeft in zijn adviezen het vraagstuk van de arbeidsinschakeling van de partner in verband gebracht met de wenselijkheid van een principiële discussie over de gevolgen van een in het algemeen veranderende rolverdeling tussen mannen en vrouwen voor de rechten en plichten in de sociale zekerheid, waarbij ook de verzelfstandiging van uitkeringsrechten aan de orde is. Slechts een deel van de Commissie spreekt in het slotadvies uitdrukkelijk uit de invoering van een geheel geïndividualiseerd recht op bijstand - onafhankelijk dus van het inkomen van de partner -, gekoppeld aan een individuele arbeidsplicht, te zien als einddoel.
     Ook de regering acht een discussie over de bevordering van economische zelfstandigheid, mede in relatie tot de socialezekerheidsregelingen, van belang. Bij diverse gelegenheden is hierover reeds met het parlement van gedachten gewisseld en deze gedachtenwisseling is, naar zich thans laat aanzien, nog niet afgerond. Het regeringsbeleid heeft als uitgangspunt dat aan iedere volwassen man en vrouw de gelegenheid wordt geboden tot deelname aan betaalde arbeid. Langs die weg, de  blz. 15  weg van de betaalde arbeid, wordt zo aan iedere volwassene de mogelijkheid geboden op economische zelfstandigheid. Een op deze wijze eenmaal verworven economische zelfstandigheid leidt in een deel van de socialezekerheidsregelingen tot individuele uitkeringsrechten. Een toekenning van strikt individuele uitkeringsrechten in de ABW is echter niet in overeenstemming te brengen met het karakter van deze wet als regeling die beoogt in het minimaal noodzakelijke te voorzien. Indien de middelen waarover de partner beschikt in de ABW buiten beschouwing zouden worden gelaten, kan niet langer over "noodzakelijke bijstand" worden gesproken en zou vooral ook een te zwaar beroep op de maatschappelijke solidariteit worden gedaan, aangezien dan een aanmerkelijk deel van de bijstandsgelden terecht zou komen bij partners die, voor wat betreft het gezamenlijke inkomen, tot de hogere inkomensgroepen behoren. De ABW heeft zich te richten naar de behoefte van de minstdraagkrachtigen.
     De handhaving van het beginsel van de gezinsbijstand impliceert niet dat in de sfeer van de verplichtingen per definitie zou moeten worden aangesloten bij een eenmaal door partners gekozen rolverdeling. Burgemeester en wethouders zullen in het afzonderlijke geval moeten beoordelen of het, gegeven de omstandigheden en mogelijkheden in het betreffende geval, passend is beide partners op hun arbeidsmogelijkheden aan te spreken, ook als de bestaande rolverdeling erop neerkomt dat slechts één van de echtgenoten betaalde arbeid verricht.
     Veranderende maatschappelijke opvattingen over de taakverdeling tussen mannen en vrouwen, alsmede de regionale inkleuring daarvan, zullen bij de beoordeling een rol kunnen spelen.
     De meerderheid van de Commissie Sociale Voorzieningen heeft zich in het slotadvies op het standpunt gesteld dat bij het opleggen van de verplichting tot arbeidsinschakeling de keuzevrijheid van de betrokkenen ten aanzien van de rolverdeling voorop dient te staan.
     Erkend kan worden dat de vrijheid om naar eigen inzicht voor een bepaalde rolverdeling te kiezen in het algemeen als een groot goed moet worden aangemerkt. De vraag is evenwel of binnen een wet die op grond van een directe samenhang tussen rechten en plichten een garantie op een minimaal noodzakelijk inkomen verschaft, keuzevrijheid aangaande de rolverdeling een leidend beginsel kan zijn. Het standpunt van de commissiemeerderheid impliceert immers dat ook wanneer zich in de omstandigheden van betrokkenen geen feitelijke beletselen tot arbeidsinschakeling voordoen, de voorkeur van betrokkenen voor de voortzetting van een bestendige rolverdeling daaraan niettemin in de weg kan staan. Aldus zou naar mijn mening te zeer afbreuk worden gedaan aan ieders eigen verantwoordelijkheid om in zijn of haar bestaan te voorzien. In een situatie waarin de bestaansvoorziening als zodanig in het geding is, acht ik het niet onredelijk dat de wet van betrokkenen vergt datgene te doen wat in hun vermogen ligt om zich weer op eigen kracht een inkomen te verwerven. Ook de mogelijkheid van een andere verdeling van taken binnen de leefbaarheid dient in principe te worden benut. Dit dient niet afhankelijk te worden gesteld van overreding door de uitvoerende gemeente, zoals in het voorstel van de commissiemeerderheid geschiedt, maar dient als verplichting aan de bijstand te kunnen worden verbonden, zoals ook bij het volgen van een noodzakelijke scholing of het opdoen van werkervaring het geval is. Dit laat uiteraard onverlet dat wanneer zich in de feitelijke omstandigheden van betrokkenen redenen van medische of sociale aard voordoen die zich tegen arbeidsinschakeling verzetten, burgemeester en wethouders kunnen besluiten daarop gerichte verplichtingen niet op te leggen.

     Dat de eigen verantwoordelijkheid om in het bestaan te voorzien vooraf dient te gaan aan het recht op bijstand en dat de bijstandverlening  blz. 16  dient te zijn gericht op herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening, staat als principe in het algemeen niet ter discussie. Niettemin moet worden geconstateerd dat dit beginsel, mede als uitvloeisel van de langdurige werkloosheid, niet langer door iedereen als vanzelfsprekend wordt ervaren.
     Voorkomen dient te worden dat het afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering voor een grote groep een blijvende zaak wordt. Uit cijfers van het Centraal bureau voor de statistiek blijkt dat op 31 december 1990 ruim 28% van de Rww-gerechtigden deze uitkering al meer dan vijf jaar ontving; van de personen beneden 65 jaar met een uitkering rechtstreeks op grond van de ABW was op die datum bijna 39% langer dan vijf jaar op algemene bijstand aangewezen. Er is derhalve alle aanleiding het streven naar herstel van de zelfstandige voorziening in het bestaan duidelijk in de nieuwe Abw te verankeren. Daarbij wordt als uitgangspunt gekozen dat de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening een integraal onderdeel dient te zijn van het proces van bijstandverlening. Dit impliceert dat niet kan worden volstaan met het aanduiden van genoemd beginsel als zodanig, doch dat de wet tevens dient te bepalen dat burgemeester en wethouders ter bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening tot een zekere inspanning verplicht zijn. Hiermee wordt geen verandering gebracht in het uitgangspunt dat de ABW de materiële bijstandverlening regelt; wel wordt verduidelijkt dat het voor een adequate uitvoering van deze materiële taakstelling noodzakelijk is dat op decentraal niveau gerichte pogingen worden ondernomen om betrokkene in staat te stellen op eigen kracht in het bestaan te voorzien.
     Teneinde aan de genoemde inspanningsverplichting te kunnen voldoen, staan burgemeester en wethouders een aantal instrumenten ter beschikking, zoals de Jeugdwerkgarantiewet, de banenpools, middelen voor kinderopvang en de voorzieningen op grond van artikel 36 van de WWV [Wet Werkloosheidsvoorziening, red.]. Van wezenlijk belang is uiteraard een nauwe samenwerking tussen gemeente en Arbeidsvoorzieningsorganisatie (zie paragraaf 5.7.2). De Abw zelf geeft de burgemeester en wethouders bevoegdheden om, afgestemd op de specifieke omstandigheden van de belanghebbende en op de lokale en regionale situatie, verplichtingen aan de bijstand te verbinden. Het budget dat gemeenten ontvangen ter bekostiging van de bijzondere bijstand kan mede worden ingezet voor kosten die door bijstandsontvangers noodzakelijkerwijs moeten worden gemaakt om tot arbeidsinschakeling te komen. Verder zijn met name de vrijlatingsfaciliteiten van belang die het wetsvoorstel bevat ten aanzien van arbeidsinkomsten en van een scholingspremie (zie paragraaf 4.3).
     De concrete invulling van de betreffende inspanningsverplichting is een verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. De gemeenteraad kan hieromtrent desgewenst richtlijnen aan burgemeester en wethouders geven. Indien een gemeente duidelijk tekortschiet bij het nakomen van de inspanningsverplichting, kan dit voor de rijksconsulent sociale zekerheid aanleiding zijn tot het voeren van beleidsoverleg met die gemeente.

 

4. De doelstellingen van de herinrichting


4.1. Algemeen


     Met de herinrichting van de ABW wordt ernaar gestreefd de legislatieve voorwaarden te scheppen voor een effectievere bijstandverlening. Aan dit streven ligt een drietal concrete doelstellingen ten grondslag:
- een doeltreffender bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening;
 blz. 17  - een zuiverder afstemming van de bijstand op de specifieke omstandigheden in het individuele geval;
- een verbeterde afstemming van de Abw op andere voorzieningen.

     Teneinde realisatie van deze doelstellingen mogelijk te maken, dienen de daartoe benodigde voorwaarden te worden geschapen door middel van een evenwichtige verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en gemeenten en een vereenvoudiging en betere systematisering van de regelgeving. Ingestemd kan worden met het door de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER in haar interim-advies ingenomen standpunt dat decentralisatie en deregulering geen op zichzelf staande doeleinden van het bijstandsbeleid zijn. Zij dienen, zoals de Commissie terecht stelt, hun rechtvaardiging te vinden in een daarmee te bereiken vergroting van de doelmatigheid, doeltreffendheid en legitimiteit van de bijstandverlening. In die zin zijn zij voorwaardenscheppend.
     Op beide genoemde voorwaarden zal allereerst nader worden ingegaan, waarna de afzonderlijke doelstellingen verder zullen worden toegelicht.

 

4.2. Voorwaarden voor een effectiever functioneren van de Abw


4.2.1. De verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en gemeenten

     De zorg voor een doelmatige bijstandverlening kan worden gezien als een aangelegenheid van complementair bestuur. Het is een verantwoordelijkheid die Rijk en gemeenten met elkaar delen. De huidige ABW draagt de uitvoering in medebewind op aan de colleges van burgemeester en wethouders. In dit wetsvoorstel is aan dat uitgangspunt vastgehouden, waarbij is getracht aan het medebewindsprincipe opnieuw inhoud te geven door de genoemde conceptie van het complementair bestuur als leidraad te nemen. Van complementair bestuur kan slechts sprake zijn bij een evenwichtige verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de betrokken overheden. Zoals reeds in de inleiding werd geconstateerd, is door de versterking van de centrale regelgeving die de afgelopen jaren heeft plaatsgehad dit evenwicht thans niet optimaal. Door verbreding van de gemeentelijke beleidsmarge en, in meer algemene zin, door accentuering van de eigen bestuurlijke verantwoordelijkheden die in het kader van de bijstandverlening op de gemeenten rusten, kan het evenwicht worden hersteld.
     Ook door in de sfeer van het rijkstoezicht waar mogelijk terughoudendheid te betrachten, kan aan het principe van de gemeentelijke verantwoordelijkheid recht worden gedaan. Op het toezichtsbeleid zal worden ingegaan in paragraaf 5.8.2.

     De gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten voor een adequate bijstandverlening vergt regelmatig overleg, waarbij gestreefd wordt naar duidelijke bestuursafspraken over het beleid in het kader van de uitvoering van de Abw. Beide overheden zullen daarbij vanuit hun eigen posities en specifieke verantwoordelijkheden dienen te opereren. Op het terrein van de bijstandverlening betekent dit dat de rijksoverheid in hoofdzaak verantwoordelijk is voor de algemenebijstandsniveaus, voor de afstemming van de bijstand op landelijke beleidskaders en op andere voorzieningen, voor de wetshandhaving en, samen met de volksvertegenwoordiging, voor de kwaliteit van de centrale regelgeving. De gemeentelijke verantwoordelijkheid betreft in de eerste plaats de zorg voor de verfijning van de bijstandverlening door het verstrekken van bijzondere bijstand en door anderszins de bijstand af te stemmen op het individuele geval, zoals bij de bepaling van de vorm waarin de bijstand wordt verleend en de verplichtingen die eraan dienen te worden verbonden. In  blz. 18  de tweede plaats is de gemeente verantwoordelijk voor de praktische ondersteuning van bijstandsgerechtigden bij het herwinnen van een zelfstandig bestaan. Beide verantwoordelijkheden betreffen deels de taken van de gemeenten in het kader van een persoonsgerichte benadering in de ruimste zin van het woord. Deze zijn, evenals de door de gemeente te bieden voorlichting, van essentieel belang voor de kwaliteit van de geboden dienstverlening. Daarnaast strekt de gemeentelijke verantwoordelijkheid zich uit tot aangelegenheden die mede bepalend zijn voor het volume van het beroep op bijstand: het mede vormgeven aan een effectief uitstroombeleid, de zorg voor de doelmatigheid van administratie en beheer, terugvordering en verhaal, de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik, de samenwerking met andere instanties.
     Samengevat kan worden geconcludeerd dat de verantwoordelijkheden van Rijk en gemeenten (de harmoniserende en normerende taken van het Rijk en de gemeentelijke taken op het terrein van de verfijning van de bijstand, de praktische bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening en de zorg voor een doelmatig uitvoeringsproces) elkaars complement zijn.

     In de adviesaanvrage aan de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER met betrekking tot de herinrichting is aangegeven dat de mate waarin gemeenten bij de bijstandverlening beschikken over eigen verantwoordelijkheden en eigen beleidsruimte dient te corresponderen met de mate waarin zij ook financieel medeverantwoordelijk zijn. Het vorige kabinet stelde voor om de vergroting van de gemeentelijke beleidsmarge te laten samengaan met een vergroting van het gemeentelijk aandeel in de bijstandslasten. Concreet is daartoe voorgesteld de financiële verantwoordelijkheid voor de bijzondere bijstand geheel bij de gemeenten te leggen en ten aanzien van de algemene bijstand de huidige financiële verhouding, waarin het Rijk 90% van de lasten draagt en het gemeentelijk aandeel 10% bedraagt, te vervangen door een 80/20-verhouding.
     Laatstgenoemd voorstel is door de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER in het interim-advies van 8 september 1989 overwegend negatief beoordeeld. De Commissie is in meerderheid van mening dat de voorstellen uit de adviesaanvrage tot vergroting van de gemeentelijke beleidsruimte niet van dien aard zijn dat zij een verdubbeling van het gemeentelijk aandeel in de algemene bijstandslasten rechtvaardigen. Overigens acht de meerderheid van de Commissie blijkens het vervolgadvies van 16 februari 1990 een vergaande vergroting van de gemeentelijke beleidsvrijheid op het terrein van de bijstand voor algemene bestaanskosten niet gewenst, aangezien, gelet op de eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, objectivering van deze bijstand het uitgangspunt zou moeten zijn.
     De Raad voor de gemeentefinanciën heeft in zijn advies van 12 juli 1989 het standpunt ingenomen dat het overbodig is de gemeenten extra financieel te prikkelen tot een doelmatige uitvoering van de Abw; invoering van een 80/20-verhouding wordt door de Raad dan ook uitdrukkelijk afgewezen. Eerder ziet de Raad aanleiding voor een volledige financiering van de bijstand voor de algemene bestaanskosten door het Rijk.
     De Raad voor het binnenlands bestuur bracht op 26 februari 1990 eigener beweging het advies "Gemeenten - minima - bijstandswet" uit. Deze Raad stelt zich op het standpunt dat een gemeentelijk aandeel in de uitgaven die de algemene bijstand betreffen slechts gerechtvaardigd is indien de gemeenten over instrumenten beschikken waardoor zij die kosten kunnen beïnvloeden; aangezien de Raad van oordeel is dat van dergelijke instrumenten nauwelijks sprake is, wijst hij een financiële rol van gemeenten bij de bekostiging van de algemene bijstand af.

      blz. 19  Uit het voorgaande mag duidelijk zijn dat de stellingname van beide raden niet in overeenstemming te brengen is met de door de regering voorgestane versterking van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de bijstandverlening, noch met de conceptie van complementair bestuur. Een reductie van het gemeentelijk aandeel in de algemene bijstandslasten tot nul, zoals beide raden kennelijk voor ogen staat, zou tot een onevenwichtige situatie leiden, gelet op de aanzienlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid die de gemeenten voor deze bijstandverlening dragen. Handhaving van een gemeentelijk aandeel in die kosten doet naar het oordeel van de regering recht aan de positie van de gemeenten, die als medeoverheid de bijstandswet in medebewind uitvoeren en die als zodanig ook beleidsmatig bij de uitvoering van de Abw zijn betrokken. Een financieringswijze waarbij alle kosten van algemene bijstand voor 100% bij het Rijk kunnen worden gedeclareerd, neemt elk financieel belang van gemeenten bij de beheersing van uitkeringskosten weg. Dit wordt in het licht ook van het open karakter van de Abw geen doelmatige financieringswijze geacht.

     De ontvangen adviezen zijn voor het kabinet aanleiding geweest het voornemen van het vorige kabinet tot invoering van een 80/20-verhouding opnieuw te overwegen. Van doorslaggevend belang moet hierbij worden geacht dat een aantal concrete voorstellen in de adviesaanvrage ter vergroting van de gemeentelijke beleidsmarge op het terrein van de bijstand voor algemene bestaanskosten onvoldoende steun blijkt te ondervinden. Het betreft de voorstellen om burgemeester en wethouders in het afzonderlijke geval te laten beoordelen:
a. welke aftrek op de normuitkering gerechtvaardigd is bij degenen die geen woonkosten hebben;
b. welke aftrek op de alleenstaandennorm gerechtvaardigd is in geval van woningdeling; bij woningdeling die ouders met inwonende kinderen betreft, zou de huidige landelijke normering wél worden gehandhaafd;
c. welke aftrek op de normuitkering gerechtvaardigd is bij het hebben van één of meer kostgangers of onderhuurders;
d. welk deel van het vermogen als bescheiden vermogen buiten beschouwing kan blijven; in de wet zou er dan, overeenkomstig het voorstel, mee worden volstaan te bepalen welk bescheiden vermogen maximaal kan worden vrijgelaten.

     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft zich in zijn vervolgadvies van 16 februari 1990 in meerderheid (aangaande punt a, b en c) respectievelijk unaniem (punt d) uitgesproken tegen deze voorstellen. Daarbij overweegt de Commissie dat de huidige normering op genoemde punten wezenlijk bijdraagt aan de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid; waar sprake is van objectief vast te stellen factoren verdient objectiverende regelgeving naar de mening van de Commissie derhalve de voorkeur. Bovendien ziet de meerderheid van de Commissie het als een nadeel van de voorstellen dat deze meer controle vergen van de feitelijke woon- en leefsituatie van betrokkenen.
     Het advies van de Commissie is aanleiding geweest af te zien van uitwerking van genoemde voorstellen in dit wetsvoorstel. Uit het advies leid ik af dat de huidige regelgeving op de genoemde punten kennelijk wordt ervaren als een aanvaardbaar evenwicht tussen enerzijds de bescherming van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de uitkeringsgerechtigden en anderzijds de verzekering van een voldoende beleidsmarge voor de uitvoerende gemeenten.
     Ten aanzien van één van de bedoelde voorstellen, namelijk de aftrek bij het houden van één of meer kostgangers of onderhuurders, is eerder besloten een experiment te doen plaatsvinden in het kader van de Wet D'gemeenten en D'provincies (Stb. 1991, 449). Dit experiment, waarmee  blz. 20  de SER-commissie destijds instemde en dat thans in enkele gemeenten wordt uitgevoerd, acht ik van belang teneinde proefondervindelijk vast te stellen of een vergroting van de gemeentelijke beleidsruimte op dit onderdeel mogelijk is, zonder dat zich het soort nadelen voordoet dat de Commissie van landelijke invoering daarvan verwacht. Ook mogelijke positieve effecten, zoals stimulering van de kamerverhuur, zullen moeten worden meegewogen. Na evaluatie van het experiment kan dan nadere besluitvorming plaatsvinden.
     Nu deze voorstellen niet of nog niet (onderdeel c) landelijk worden ingevoerd, treedt ten aanzien van de algemene bijstand niet in die mate een vergroting van de gemeentelijke beleidsruimte op als aanvankelijk werd beoogd. Daarmee komt voor een belangrijk deel de grond voor invoering van een 80/20-verhouding te vervallen. Anderzijds is er, zoals hiervoor reeds werd betoogd, geen aanleiding volledig af te zien van een gemeentelijk aandeel in de financiering van de algemenebijstandslasten. Op grond van deze afweging is gekozen voor handhaving van de bestaande 90/100-verhouding voor wat de algemenebijstandsuitgaven betreft. Daarbij wordt tevens overwogen dat door de decentralisatie van de bijzondere bijstand, waar de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER in belangrijke mate mee instemde, de vergroting van de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de financiering van de bijstandskosten reeds in voldoende mate tot uitdrukking komt.

     Momenteel wordt in het kader van de zogenaamde Decentralisatie-impuls onderzoek verricht naar de mogelijkheid van een andere bekostigingssystematiek voor de algemene bijstand. Het onderzoek richt zich in het bijzonder op de mogelijkheid van een bekostiging door middel van een aan gemeenten te verstrekken vast bedrag per bijstandsgerechtigde, in plaats van de huidige vergoeding op basis van declaratie van de werkelijk gemaakte uitkeringskosten. Doelstelling daarbij is te komen tot een systematiek die, waar mogelijk, eenvoudiger is en die gemeenten in sterkere mate stimuleert bij het op efficiënte en effectieve wijze uitvoeren van de Abw. Eventueel kan dit op termijn leiden tot een andere financieringssystematiek dan waarvoor in dit wetsvoorstel, in aansluiting bij de bestaande systematiek, is gekozen.

     De Interbestuurlijke Projectgroep Sociale Vernieuwing (IPSV) heeft zich in zijn werkvoorstel "Bijstand verdienen" (oktober 1991) op het standpunt gesteld dat het onderhavige voorstel van wet weliswaar op enkele onderdelen gemeenten meer ruimte geeft voor een eigen beleid, maar dat geen principiële stappen worden gezet naar een andere taakverdeling. De IPSV is met name van mening dat de nieuwe Abw de gemeenten ook bij de toets op inkomen en vermogen meer vrijheid zou moeten geven en stelt dat het wetsvoorstel op deze punten te veel gewicht toekent aan de rechtsgelijkheid.
     Geconstateerd moet worden dat omtrent de vraag of een aanzienlijk verdergaande decentralisatie dan waarin dit wetsvoorstel voorziet wenselijk is, in de maatschappelijke discussie de meningen uiteenlopen. Zo heeft de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER, zoals eerder vermeld, zich in zijn vervolgadvies van 16 februari 1990 op het standpunt gesteld dat een vergroting van de gemeentelijke beleidsvrijheid aangaande de vermogenstoets, waarvoor de IPSV nadien heeft gepleit, moet worden afgewezen, aangezien de instandhouding van een landelijke normering op dat punt volgens de Commissie van wezenlijk belang is voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Ik deel deze mening van de Commissie, evenals de eraan ten grondslag liggende opvatting dat een groot gewicht moet worden toegekend aan de betekenis van de Abw voor de rechtspositie van de burger. Dit impliceert dat de Abw in die mate behoort te voorzien in normstellende bepalingen als nodig is voor  blz. 21  een rechtsgelijke toepassing in vergelijkbare gevallen. Zonder zo'n normstelling zou zich het risico voordoen van een terugkeer naar het al te open karakter van de regelgeving in de jaren zestig. De ervaringen uit het verleden wijzen duidelijk in de richting dat een evenwicht moet worden bewaard tussen dergelijke normstellende bepalingen enerzijds en discretionaire bevoegdheden van burgemeester en wethouders anderzijds. Oftewel tussen bescherming van de rechtspositie van de individuele burger en de bestuurlijke speelruimte voor de gemeente. De wettelijke bescherming die de Abw aan de burger biedt, dient in algemene zin niet ondergeschikt te worden gemaakt aan overwegingen van bestuurlijke aard, teneinde te voorkomen dat decentralisatie, in de bewoording van de Commissie Sociale Voorzieningen, te veel een op zichzelf staande doelstelling van het bijstandsbeleid zou worden. Derhalve dienen het normstellende en het decentraliserende aspect op aanvaardbare wijze met elkaar in evenwicht te zijn. De gerealiseerde decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening past binnen deze uitgangspunten, mede gelet op het specifieke karakter van deze bijstand. Ook de bijstand aan zelfstandigen ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal is zodanig specifiek van aard dat decentralisatie in principe tot de mogelijkheden behoort. Of tot deze decentralisatie zal worden overgegaan, is nog onderwerp van nadere besluitvorming. Een overdracht van de verantwoordelijkheid voor de algemene bijstand (of delen daarvan) aan de gemeenten zou daarentegen met de zojuist genoemde uitgangspunten in strijd komen.

     Recapitulerend kan worden vastgesteld dat een versterking van de gemeentelijke verantwoordelijkheid vooral aan de orde is ten aanzien van de bijzonderebijstandverlening en ten aanzien van het activerend beleid dat nodig is voor een effectievere bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening. Hiermee hangt samen dat op onderdelen de centrale regelgeving vermindert en meer ruimte laat voor een lokale invulling. Ook in het toezicht van het Rijk op de gemeenten zal deze verschuiving in verantwoordelijkheden door moeten werken (zie paragraaf 5.8.2).
     In het Bestuursakkoord dat in 1990 is afgesloten tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is de bepaling opgenomen dat er een regelmatig gestructureerd overleg inzake de ABW tot stand zal worden gebracht tussen de bewindslieden van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de VNG. Dit overleg, dat inmiddels is ingesteld, brengt mede de complementaire verantwoordelijkheden van Rijk en gemeenten voor de bijstandverlening tot uitdrukking.


4.2.2. Vereenvoudiging en systematisering van regelgeving

     Een overzichtelijke en zo helder mogelijke regelgeving is een voorwaarde om de gestelde doelen te kunnen realiseren. Met de herinrichting van het totale complex van regelgeving wordt mede een betere systematisering daarvan nagestreefd. Leidraad hierbij is het primaat van de wet. Aan de hand van dit beginsel is getracht opnieuw orde te scheppen in de bijstandsregels. Uit het oogpunt van wetgevingssystematiek kan het als verbetering worden beschouwd dat, consequenter dan in de bestaande regelgeving, belangrijke bepalingen in de wet zelf zijn opgenomen. Op die wijze wordt mede bereikt dat de wet en de nadere regelgeving in een juiste verhouding tot elkaar komen te staan, waarbij de nadere regelgeving het karakter krijgt van een uitwerking van regels die in meer algemene zin in de wet zijn gesteld. Dit komt de samenhang in de regelgeving ten goede.

     Uitwerking van genoemd beginsel van het primaat van de wet heeft geleid tot een beperking van het aantal afzonderlijke regelingen; een  blz. 22  belangrijk deel van de huidige nadere regelgeving is in de thans voorgestelde wettekst geïntegreerd, namelijk de Rww, het Bln en enkele ministeriële regelingen (zie bijlage 2). Deze integratie gaat per saldo gepaard met een aanmerkelijke vermindering van bepalingen. In het kader van de decentralisatie van de bijzondere bijstand is het Bld inmiddels ingetrokken; in het onderhavige voorstel voor een nieuwe Abw is de regelgeving inzake de bijzondere bijstand in overeenstemming met genoemde decentralisatiemaatregel opgenomen in hoofdstuk IV, afdeling 2.
     Aldus wordt de overzichtelijkheid van de regelgeving vergroot. Voor de uitvoeringspraktijk heeft één en ander het voordeel dat in het gros van de gevallen niet langer, zoals thans nog vaak voorkomt, voor het verstrekken van één uitkering gelijktijdig drie of meer regelingen dienen te worden toegepast. In veel gevallen zullen voortaan alle relevante bepalingen, in hun onderlinge samenhang, direct in de wettekst kunnen worden aangetroffen.

     Bijlage 2 geeft een overzicht van de op de ABW berustende besluiten die zullen vervallen, alsmede van de delegatiebepalingen en de op grond daarvan te verwachten nadere regelgeving op grond van de nieuwe wet. Zoals uit deze bijlage blijkt, levert de herinrichtingsoperatie een niet onbelangrijke bijdrage aan het algemene streven naar vereenvoudiging en vermindering van regelgeving en wordt een duidelijke reductie bereikt van het aantal nadere regelingen op het terrein van de bijstandverlening.
     Op grond van de bestaande wet golden op 1 januari 1991 tien algemene maatregelen van bestuur. Met de inwerkingtreding van de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) werd dit aantal reeds verminderd; momenteel gelden acht algemene maatregelen van bestuur. Daarvan zullen alleen het Bijstandsbesluit zelfstandigen en het Bijstandsbesluit krediethypotheek in een globaal vergelijkbare vorm op basis van de nieuwe wet opnieuw worden ingevoerd. In beide gevallen gaat het om bijzondere aspecten die nadere uitwerking vragen. Bij de hernieuwde invoering zullen als gevolg van de herinrichting van de wet wijzigingen optreden ten opzichte van de huidige tekst van de betrokken besluiten. Met name ten aanzien van het Bijstandsbesluit zelfstandigen kan een vermindering van het aantal bepalingen worden bereikt, mede doordat enkele kernbepalingen uit het huidige besluit in dit wetsvoorstel zijn geïntegreerd.
     Het wetsvoorstel bevat daarnaast delegatiebepalingen die tot een viertal andere algemene maatregelen van bestuur kunnen leiden, waarmee het totale aantal algemene maatregelen van bestuur op zes zou komen. Het ligt evenwel niet in de lijn der verwachting dat van al deze delegatiebepalingen daadwerkelijk gebruikgemaakt zal moeten worden. Verder blijft het, evenals thans, technisch noodzakelijk dat bij algemene maatregel van bestuur zo nodig regels worden gesteld inzake de vaststelling van een gemiddeld premiepercentage ingevolge socialezekerheidswetten (artikel 60 [55], derde lid).
     Van de bestaande ministeriële regelingen komen er als gevolg van de herinrichtingsoperatie (inclusief de decentralisatie van de bijzondere bijstand) negentien definitief te vervallen, in enkele gevallen door integratie in overige regelgeving.
     Op een viertal punten wordt het in ieder geval noodzakelijk geacht in de nieuwe situatie een ministeriële regeling te treffen, namelijk aangaande de vaststelling van het beëindigingstijdstip van onderwijs of beroepsopleiding (schoolverlaters), aangaande het in aanmerking nemen van de aanspraak op vakantietoeslag, aangaande de aanpassing van bedragen en aangaande uitvoerings-, informatie en vergoedingsaspecten.
     Thans kan nog niet worden voorzien in welke overige gevallen gebruik  blz. 23  zal moeten worden gemaakt van de bevoegdheden tot het treffen van ministeriële regelingen die het wetsvoorstel bevat. Deze delegatiebepalingen blijven noodzakelijk met het oog op de veelheid aan uiteenlopende situaties waarin de Abw dient te voorzien. Voor de aan de afzonderlijke delegatiebepalingen ten grondslag liggende nadere motivering wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting. Een terughoudend gebruik van deze gedelegeerde bevoegdheid tot regelgeving is uitgangspunt.

     Enkele aspecten hebben in dit wetsvoorstel explicieter regeling gevonden dan in de bestaande wetgeving het geval is. Dit houdt mede verband met de nagestreefde betere systematisering van de regelgeving. In de betreffende gevallen is doorgaans sprake van lacunes in de bestaande regelgeving, waarin thans veelal door de jurisprudentie wordt voorzien. Opvulling van dergelijke lacunes kan ertoe bijdragen dat het risico van misbruik of oneigenlijk gebruik van de Abw wordt verkleind. In hoofdstuk 5 van deze memorie wordt ten aanzien van de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel op hoofdlijnen verduidelijkt ten aanzien van welke aspecten nieuwe regels zijn gesteld.
     Enkele specifieke onderdelen zijn in het wetsvoorstel eenvoudiger geregeld dan thans. Dit betreft de woonkostenbepalingen, de woningdelersregeling, de bepalingen aangaande de gemeentelijke adviesorganen en de domiciliebepalingen; in de systematiek aangaande vakantietoeslagen is een wijziging aangebracht waarvan een vereenvoudiging voor de uitvoeringspraktijk wordt verwacht.

 

4.3. Bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening


     Een doeltreffender bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening van bijstandsontvangers is één van de doelstellingen die met de herinrichting worden nagestreefd. Voorkomen dient te worden dat het bestaan van een recht op bijstand als een belemmering werkt voor inspanningen die nodig zijn om op eigen kracht in het bestaan te voorzien. In de ABW is dan ook vanaf het begin het beginsel gehuldigd dat het bijstandsbeleid dient te appelleren aan de verantwoordelijkheid die ieder heeft voor zijn eigen bestaan en toekomst. In het bestaande artikel 1, tweede lid, is dit beginsel neergelegd.
     In de loop van de jaren tachtig is het probleem van de langdurige bijstandsafhankelijkheid steeds pregnanter geworden. In veel gevallen dreigt zelfs blijvende bijstandsafhankelijkheid. Vrij algemeen wordt dit als een schrikbeeld ervaren. Voor wie blijvend uitsluitend op een bijstandsuitkering is aangewezen, ontbreekt het perspectief op verbetering van de eigen positie en op een hoger levenspeil. Bovendien gaat het ontvangen van een bijstandsuitkering noodzakelijkerwijs gepaard met financiële afhankelijkheid en met specifieke formaliteiten die zich bij een eigen inkomen niet voordoen. Het beleid van het kabinet in het kader van de sociale vernieuwing, meer in het bijzonder het activerend arbeidsmarktbeleid, is erop gericht meer mensen die afhankelijk zijn van een uitkering weer uitzicht op betaalde arbeid te bieden en hiermee bij te dragen tot het wegwerken van maatschappelijke achterstanden. Daartoe is ervoor gekozen de inzet van bijstandsgelden ter financiering van banenpools mogelijk te maken.

     Het perspectief op zelfstandige inkomensverwerving kan slechts door eigen inspanningen en door gebruik van - buiten de Abw gelegen - specifieke voorzieningen worden hersteld. De doelstelling van de Abw betreffende de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening vergt een doelgerichte en samenhangende inzet van diverse instrumenten die in andere regelingen hun beslag hebben gekregen. Met de Abw is niet beoogd een wet tot stand te brengen die mede is gericht op  blz. 24  regeling van specifieke voorzieningen ter bevordering van de arbeidsinschakeling. Dat dergelijke voorzieningen vorm hebben gekregen in afzonderlijke regelingen hangt samen met het feit dat de werking van die voorzieningen zich mede uitstrekt tot anderen dan bijstandsgerechtigden. Niettemin, hoewel de Abw in hoofdzaak is gericht op het garanderen van materiële bestaanszekerheid, dienen, in directe samenhang met de uitvoering van deze wet, bijstandsgerechtigden voldoende te worden ondersteund in hun streven naar een zelfstandig bestaan. Een actieve opstelling hierbij van het bijstandverlenend orgaan, mede gericht op een optimale inzet van arbeidsmarktgerichte voorzieningen, is dringend noodzakelijk. Wat de inrichting van de Abw betreft, mag de eis worden gesteld dat de wet niet onbedoeld drempels opwerpt voor het gebruik van deze voorzieningen en dat, voor zover dit in overeenstemming te achten is met het minimumbehoeftekarakter van de Abw, waar nodig stimulansen daartoe worden geboden. Zo'n activerend beleid zal vaak de enige mogelijkheid zijn om nieuwe kansen te bieden aan degenen die geen perspectief meer zien op een eigen inkomen.

     Alleen in de gevallen waar persoonlijke omstandigheden inkomensverwerving buiten de bijstand blijvend onmogelijk maken, kan een afwijking van het uitgangspunt dat een beroep op de Abw een tijdelijke aangelegenheid dient te zijn, worden gerechtvaardigd. Indien belemmerende factoren kunnen worden weggenomen, moet het mede tot de taak van het bijstandverlenend orgaan worden gerekend daartoe de nodige ondersteuning te bieden, complementair aan de taken van onder andere de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Burgemeester en wethouders beschikken in dit verband, gezien hun brede bestuurlijke taak, over mogelijkheden die verder reiken dan de verlening van financiële bijstand in enge zin. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan scholingsprojecten en de inzet van diverse voorzieningen op het vlak van de maatschappelijke hulpverlening.

     De Harmonisatieraad Welzijnsbeleid heeft in zijn advies "Op eigen kracht" (augustus 1987) geconstateerd dat de uitstroombevorderende werking van de ABW tekortschiet. Personen die in principe mogelijkheden hebben om via arbeidsdeelname een inkomen te verwerven, blijven naar de mening van de Raad daardoor te lang afhankelijk van een bijstandsuitkering.
     De effectiviteit van de ABW op dit punt is inderdaad voor verbetering vatbaar. Ik deel evenwel niet de opvatting van de Raad dat het daartoe nodig is de werkingssfeer van de ABW te verbreden tot aspecten van immateriële zorg, dan wel de ABW op te nemen in een breed samengesteld bodempakket waarin diverse vormen van hulpverlening op de terreinen inkomen, werk en immateriële zorg zijn gebundeld. De conclusie van de Raad dat het vanuit de zorg voor de bestaanszekerheid gewenst is voldoende aandacht te schenken aan de samenhang tussen inkomen, zorg voor gezondheid en welzijn, alsmede bevordering van de arbeidsinschakeling, kan ik onderschrijven. In het kader van de sociale vernieuwing worden aan gemeenten nieuwe mogelijkheden geboden om, ter bestrijding van maatschappelijke achterstanden, op lokaal niveau cruciale beleidssamenhangen te versterken. Daarmee wordt ruimte gecreëerd om op decentraal niveau verkokering tegen te gaan. De regering is de opvatting toegedaan dat deze decentrale benadering de voorkeur verdient en ziet in dat licht geen aanleiding voor het op grote schaal ineenschuiven van verschillende wettelijke regelingen op het terrein van inkomen, werk en immateriële zorg, zoals door de Harmonisatieraad voorgesteld.
     Om de effectiviteit van de uitstroombevordering in het kader van de Abw te verbeteren, is in dit wetsvoorstel de volgende benadering gekozen:
 blz. 25  a. De verplichtingen die aan het ontvangen van een bijstandsuitkering worden verbonden, dienen te worden afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van persoon en gezin. Het wetsvoorstel bevat een expliciete opdracht aan burgemeester en wethouders om voor deze afstemming zorg te dragen. Aan burgemeester en wethouders wordt verder de bevoegdheid gegeven om, naast de verplichtingen die de wet stelt, ook overigens verplichtingen aan de bijstand te verbinden die zijn gericht op arbeidsinschakeling of andere verplichtingen die strekken tot vermindering of beëindiging van de bijstand. Dergelijke aanvullende verplichtingen zullen zoveel mogelijk moeten worden afgestemd op de concrete lokale en regionale omstandigheden, hetgeen de effectiviteit ten goede kan komen. Eén en ander vergt een actief gemeentelijk beleid, in aanvulling op landelijke regelgeving en nationaal beleid
b. Er wordt ten aanzien van bijstandsgerechtigden niet langer onderscheid gemaakt tussen Rww-ers en niet-Rww-ers. Het vervallen van dit onderscheid vloeit voort uit de integratie van de Rww in de wet. De huidige praktijk, waarbij een groot deel van de bijstandsgerechtigden (namelijk degenen op wie de Rww niet van toepassing is) wordt ingedeeld in een zogenaamd "ABW-sec-bestand", dient te worden bijgesteld. Aan de ingesleten gewoonte om aan degenen die van dit bestand deel uitmaken niet of nauwelijks verplichtingen op te leggen gericht op de zelfstandige voorziening in het bestaan, zal daarmee een einde komen.
c. Wanneer in de leefeenheid die gezinsbijstand ontvangt meer dan één in die bijstand begrepen persoon aanwezig is van wie volledige of gedeeltelijke arbeidsinschakeling kan worden gevergd, dient daarmee bij het stellen van verplichtingen rekening te worden gehouden. Dit betekent dat bij bijstand aan gehuwden, ongehuwd samenwonenden daaronder mede begrepen, de verplichtingen van hoofdstuk VIII op beide partners van toepassing zijn. De verplichtingen worden afgestemd op de verzorgende taak die de betrokkenen eventueel hebben voor één of meer kinderen onder de 12 jaar.
d. Ook ten aanzien van alleenstaande ouders wordt voorgesteld de arbeidsmogelijkheden zoveel mogelijk te benutten. Vanzelfsprekend zal hierbij van geval tot geval moeten worden bezien of (gedeeltelijke) arbeidsinschakeling te combineren valt met verzorgende taken, vooral waar het de zorg voor één of meer kinderen jonger dan 12 jaar betreft.
e. Burgemeester en wethouders krijgen in het kader van de bijstandverlening tot taak te bevorderen dat belanghebbenden gebruikmaken van voorzieningen die een bijdrage leveren aan hun zelfstandige bestaansvoorziening; in dit verband dienen burgemeester en wethouders tevens zorg te dragen voor de noodzakelijke voorlichting en zo nodig voor bemiddeling, anders dan in de vorm van arbeidsbemiddeling
f. Bepaald is dat burgemeester en wethouders ter bevordering van de arbeidsinschakeling van bijstandsgerechtigden samenwerken met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Hiermee wordt in de Abw een basis gelegd voor structurele samenwerking tussen de gemeente en deze organisatie. Het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (RBA) wordt vertegenwoordigd in de gemeentelijke adviescommissie inzake de bijstandverlening.
g. Sinds de decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening is geregeld dat het drempelbedrag van ƒ183,- per jaar niet van toepassing is ten aanzien van kosten die voortvloeien uit aan de bijstand verbonden verplichtingen. Het wetsvoorstel sluit daarbij aan. Dit betekent dat voor scholingskosten waarin niet op andere wijze kan worden voorzien bijstand kan worden verleend zonder toepassing van genoemd drempelbedrag.
 blz. 26  h. Bepaald wordt dat een eenmalige premie die de gemeente of een andere instantie eventueel aan een bijstandsgerechtigde verstrekt bij de voltooiing van een noodzakelijke scholing of opleiding, tot een bepaald bedrag niet tot de middelen wordt gerekend en dus niet op de bijstand in mindering komt. Hiermee wordt ruimte gecreëerd voor activerend optreden op lokaal niveau ter bevordering van arbeidsmarktgerichte scholing door bijstandsgerechtigden. Het betreft hier een vrijlatingsbepaling, niet een bepaling die de mogelijkheid biedt een dergelijke premie uit bijstandsmiddelen te financieren. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER acht deze vrijlatingsfaciliteit een zinvol passief instrument, zoals blijkt uit haar slotadvies.
i. Indien na werkaanvaarding het netto besteedbare arbeidsinkomen als gevolg van buitengewone verwervingskosten lager is dan de voorheen ontvangen bijstand, worden gedurende één jaar die kosten in mindering gebracht op de arbeidsinkomsten, zodat men in die periode nog in aanmerking kan komen voor aanvullende algemene bijstand. Zo kan worden voorkomen dat buitengewone verwervingskosten een belemmering vormen om de overstap naar betaalde arbeid te maken.

     Ten aanzien van werkloze jongeren zal de bevordering van de uitstroom uit de bijstand met name vorm kunnen krijgen door middel van de Jeugdwerkgarantiewet (Stb. 1991, 250). Kern van deze benadering is dat prioriteit wordt gegeven aan inschakeling in werkervaringsprojecten en scholing van werkloze jongeren tot 21 jaar en werkloze schoolverlaters van 21 tot 27 jaar door middel van de zogenoemde sluitende aanpak. Als noodzakelijk complement van deze aanpak, die uitgaat van inkomensverwerving door jongeren via werkervaring en/of scholing in plaats van een uitkering, is in dit wetsvoorstel bepaald dat ten aanzien van de jongere die niet aan deze aanpak meewerkt tijdelijk bijstand wordt geweigerd.
     Verder is uit een oogpunt van uitstroombevordering ook relevant de Bijdrageregeling 1990 incentive Algemene Bijstandswet (Stcrt. 1991, 7). Deze regeling biedt de mogelijkheid voor gemeenten die meewerken aan het instrument van de banenpool om een eenmalige premie te ontvangen, uitgedrukt in een percentage van de effectieve daling van de bijstandsuitgaven in een bepaald jaar. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 5.9 van deze memorie.
     Door middel van de bovenstaande aanpassingen zal de uitstroombevorderende werking van de Abw naar verwachting worden versterkt voor zover dit vanuit centrale beleidskaders, gelet mede op de aard van de Abw als inkomensvoorziening op minimumniveau, mogelijk is. De feitelijke realisatie van een dergelijk uitstroombeleid legt een groot gewicht op de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders. In de uitvoeringspraktijk zal aan dat beleid nader vorm moeten worden gegeven. Gerichte aandacht voor de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening zal een vast onderdeel van het uitkeringsproces dienen te zijn.

     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER wijst er in haar interim-advies van 8 september 1989 terecht op dat de gemeenten een belangrijke eigen verantwoordelijkheid hebben bij het stimuleren van bijstandsgerechtigden tot een zelfstandige bestaansvoorziening; de plaatselijke verschillen in de situatie van langdurig werklozen maken volgens de Commissie een eigen gemeentelijk beleid, dat complementair is aan het reguliere arbeidsvoorzieningsbeleid, noodzakelijk. Een doeltreffende aanpak vereist inderdaad een nauwe samenwerking tussen de gemeenten als uitvoerders van de Abw en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. In het kader van de RBA's  blz. 27  zal de beleidsmatige afstemming dienen plaats te vinden. Om deze afstemming ook op het niveau van de afzonderlijke gemeente te bevorderen, is, zoals hiervoor onder punt f reeds werd aangegeven, in dit wetsvoorstel bepaald dat burgemeester en wethouders één of meer leden op voordracht van het RBA opnemen als lid van de gemeentelijke adviescommissie. Op de samenwerking met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt nader ingegaan in paragraaf 5.7.2 van deze memorie.
     Met het beginsel dat op burgemeester en wethouders een inspanningsverplichting dient te rusten tot bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening, alsmede met de uitwerking daarvan in het voorontwerp van wet, heeft de Commissie Sociale Voorzieningen in haar slotadvies van 25 maart 1991 instemming betuigd. Met de Commissie ben ik van mening dat, langs de weg van het toezicht, voldoende kan worden bewaakt dat gemeenten aan deze inspanningsverplichting daadwerkelijk gevolg geven.

     Voor een effectieve uitvoering is, naast samenwerking met andere instanties, eveneens een vereiste dat in het contact met bijstandsgerechtigden duidelijkheid wordt betracht over de nauwe samenhang tussen rechten en plichten. Het naleven van de gestelde verplichtingen is een tegenprestatie die de betrokkene levert voor het recht op bijstand. Indien genoemde samenhang steeds voor ogen blijft staan, zal ook duidelijk zijn dat het verwijtbaar niet naleven van verplichtingen niet zonder gevolgen voor de uitkering kan blijven. In het voorgestelde artikel 14 is omschreven in welke gevallen burgemeester en wethouders indien de belanghebbende er blijk van heeft gegeven tekort te schieten in zijn besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan of bepaalde verplichtingen niet is nagekomen, de bijstand bij wijze van sanctie lager vaststellen of wanneer er, bij herhaalde of zeer ernstige gedragingen, aanleiding is bijstand te weigeren. Niet over het hoofd mag worden gezien dat de sanctiemogelijkheid niet louter een negatieve functie heeft, maar ook preventief kan werken.
     In het algemeen staat mij een benadering voor ogen waarbij, aan de hand van de op grond van hoofdstuk VIII geldende verplichtingen, afspraken met de belanghebbende worden gemaakt over de door hem of haar te verrichten inspanningen en de daarbij in te zetten voorzieningen. Het verdient sterk de voorkeur deze afspraken zoveel mogelijk te concretiseren, dat wil zeggen niet te volstaan met algemene, abstracte, aanduidingen, maar te streven naar een vertaling in concreet te ondernemen acties. Uitgangspunt hierbij zal steeds moeten zijn de wederkerigheid tussen het bieden van mogelijkheden en het benutten daarvan.

 

4.4. De verfijning van de bijstand in het individuele geval


     Het recht op bijstand is gerelateerd aan de feitelijke omstandigheden waarin iemand verkeert. De beoordeling of recht op een bijstandsuitkering bestaat, kan slechts plaatsvinden door deze omstandigheden in ogenschouw te nemen. Alleen door de bijstand af te stemmen op de feitelijke behoefte in het individuele geval kan de toereikendheid daarvan worden gegarandeerd. Ook kan alleen langs die weg worden verzekerd dat de bijstand niet verdergaat dan de voorziening in het noodzakelijke. Het aanbrengen van de noodzakelijke verfijning in de bijstandverlening kan dus zowel resulteren in een hogere uitkering doordat naast het normbedrag ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten tevens bijzondere bijstand wordt verleend, als in een lagere uitkering.

     Het voorgaande impliceert dat in de Abw niet volstaan kan worden met de vaststelling van landelijke bijstandsnormen: de wet dient tevens  blz. 28  te verzekeren dat in het kader van de gevalsbehandeling een toets plaatsvindt op de passendheid van het normbedrag - de algemene standaard -, waarbij dient te worden nagegaan of er eventueel sprake is van bijzondere bestaanskosten waarin de normuitkering voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet voorziet. Het wetsvoorstel bevat daartoe een opdracht aan burgemeester en wethouders tot afstemming van de bijstand. In die zin rust er een verplichting op de gemeente om in elk geval op de passendheid van de bijstand toe te zien. Tegelijk wordt in het wetsvoorstel vastgelegd dat de belanghebbende op deze afstemming recht kan doen gelden. De directe aanleiding tot een afwijking van de normbepalingen kan dus zowel gelegen zijn in een aanvraag van de belanghebbende alsook in een initiatief van burgemeester en wethouders, gegeven de opdracht tot verfijning die de wet aan het uitvoeringsorgaan stelt. Het uitblijven van een dergelijke aanvraag ontslaat burgemeester en wethouders niet van de verfijningsplicht. Het niet of niet naar behoren afstemmen van de bijstand op de omstandigheden en mogelijkheden kan voor de belanghebbende aanleiding zijn een bezwaarschrift in te dienen of beroep aan te tekenen.

     Uit het karakter van de normbedragen als de algemene standaard die in bepaalde, veel voorkomende situaties geldt, volgt reeds dat het geen automatisme mag zijn dat wordt volstaan met de toepassing van deze normen. Signalen uit de uitvoeringspraktijk en signalen over verschijnselen van verarming geven aan dat het gewenst is aan de noodzakelijke verfijning van de bijstand meer aandacht te schenken. Ik ben mij ervan bewust dat dit hoge eisen stelt aan de uitvoerende diensten op gemeentelijk niveau. Het arbeidsintensieve proces van het bezien van alle relevante omstandigheden en het alert reageren op veranderingen daarin is echter de enige begaanbare weg om bestaansonzekerheid te vermijden. In het kader van de herinrichting wordt op de volgende wijze getracht de mogelijkheden tot verfijning van de bijstand beter tot hun recht te laten komen:
a. De begrippen "algemene bijstand" en "bijzondere bijstand" worden onderling duidelijker afgegrensd: alle bijstand die uitgaat boven de van toepassing zijnde bijstandsnorm ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten wordt aangemerkt als bijzondere bijstand. De aard van de kosten is, anders dan in de huidige situatie, geen bepalende factor meer. Bepalend is slechts de vraag of zich in een concreet geval al dan niet bijzondere omstandigheden voordoen die tot hogere noodzakelijke bestaanskosten leiden (ongeacht de aard van die kosten), waarin het van toepassing zijnde normbedrag niet voorziet. Is dit het geval, dan is er aanleiding tot het verlenen van bijzondere bijstand. In hoofdzaak is deze nieuwe benadering reeds bij de decentralisatie van de bijzondere bijstand ingevoerd.
b. Door de decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening is de verantwoordelijkheid daarvoor duidelijk in handen van de gemeenten gelegd. Tevens is de beleidsmarge waarover de gemeenten hierbij beschikken, vergroot
c. In dit voorstel voor een nieuwe Abw wordt een duidelijke opdracht aan burgemeester en wethouders geformuleerd tot het afstemmen van de bijstand op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van personen en gezinnen (hoofdstuk II, paragraaf 3). Deze opdracht strekt zich uit tot alle hoofdmomenten uit het proces van bijstandverlening: de vaststelling van het recht op bijstand, van de vorm en de hoogte van de bijstand, het geldend maken van het bijstandsrecht, de betaling, de toepassing van verhaal en de verbinding van verplichtingen aan de bijstand.

      blz. 29  De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER stemt in met de voorgestelde versterking van het verfijningsbeginsel door middel van decentralisatie en deregulering. Dit zal de doeltreffendheid en doelmatigheid van de bijstandverlening volgens de Commissie kunnen vergroten. Een belangrijke voorwaarde acht de Commissie dan wel dat de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zoveel mogelijk worden gehandhaafd. Decentralisatie en deregulering mogen naar de mening van de Commissie niet leiden tot ongelijke behandeling in gelijke situaties.
     Hierbij kan het volgende worden aangetekend. De verfijning van de bijstandverlening vergroot de rechtszekerheid in de zin dat een per geval passende bijstandverlening wordt verzekerd. Aangezien een ieder die voor bijstand in aanmerking komt zich op de afstemmingsbepalingen in de Abw kan beroepen, doen deze geen afbreuk aan de rechtsgelijkheid. Het is inherent aan de aard van deze bepalingen dat ze tot verschillende uitkomsten kunnen voeren. Ongelijke omstandigheden dienen tot ongelijke oplossingen te leiden. Dit uitgangspunt vormt een noodzakelijke aanvulling op het algemenere principe in dit wetsvoorstel dat in gelijke omstandigheden op gelijke wijze bijstand dient te worden verleend. Daar waar landelijke uniformiteit noodzakelijk wordt geacht, zijn in dit wetsvoorstel algemene regels gegeven. Het is echter inherent aan het streven naar deregulering en decentralisatie dat, binnen zekere marges, verschillen in beleid tussen gemeenten onderling worden aanvaard. Decentralisatie is geen op zichzelf staande doelstelling, doch een maatregel die de doelmatigheid van de bijstandverlening kan vergroten door de verantwoordelijkheid voor de fijnafstemming van de bijstand daar te leggen waar er het beste inhoud aan kan worden gegeven, namelijk op het decentrale niveau, waar de rechtstreekse contacten met degenen die bijstand vragen, plaatsvinden.

     In de adviesaanvrage was voorgesteld ook ten aanzien van de algemene bijstand op een aantal onderdelen de centrale normering te vervangen door een opdracht aan burgemeester en wethouders om, afgestemd op de zich feitelijk voordoende omstandigheden, de toe te passen aftrek op de normuitkering en de hoogte van het vrij te laten vermogen in het individuele geval vast te stellen. Uitgangspunt in de adviesaanvrage was dat hiermee ook op het vlak van de algemene bijstand zou worden bijgedragen aan het versterken van het principe dat bijstandverlening een kwestie van maatwerk is. In paragraaf 4.2.1 van deze memorie werd reeds aangegeven dat de regering van mening is dat, met name gelet op het vervolgadvies van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER, een deel van deze voorstellen geen doorgang dient te vinden, zodat op de betreffende onderdelen de huidige centrale normering in stand blijft.
     Het voorgaande neemt niet weg dat een deel van de voorstellen in het kader van deze algehele herziening van de ABW naar verwachting zal bijdragen tot een verbeterde afstemming van de bijstand voor algemene bestaanskosten op de omstandigheden en mogelijkheden in het individuele geval. Met name betreft dit de introductie in hoofdstuk IV van het wetsvoorstel van een zuiverder systematiek om de bijstand per kalendermaand te doen aansluiten op de in die maand beschikbare inkomsten, de explicitering aangaande de toepassing van uitsluitingsgronden in samenhang met toekenning van de bevoegdheid aan burgemeester en wethouders daarvan bij zeer dringende redenen af te wijken, alsmede de vergroting van de mogelijkheden om op het vlak van de aan de bijstand te verbinden verplichtingen maatwerk te leveren. Met een meer passende wijze van rekening houden met de inkomsten uit het hebben van één of meer kostgangers of onderhuurders wordt inmiddels in enkele gemeenten geëxperimenteerd.

 blz. 30  

4.5. Complementariteit en afstemming op andere voorzieningen


     In de oorspronkelijke memorie van toelichting bij de ABW is erop gewezen dat de overheid bij de toepassing van de bijstandswet bij voortduring bedacht moet zijn op het complementaire karakter van haar optreden. Slechts indien de normale bestaansvoorzieningen niet of ontoereikend functioneren, is een aanvullend optreden door middel van de ABW gerechtvaardigd. Zou dit uit het oog worden verloren, dan vormt de verlening van bijstand een belemmering voor het adequaat functioneren van voorliggende voorzieningen.
     Destijds werd het niet noodzakelijk geacht dit uitgangspunt uitdrukkelijk in één of meer wetsbepalingen vast te leggen; de algemene regel uit artikel 1 die de rechtsplicht van de overheid tot het verlenen van bijstand verbindt aan het niet beschikken over de middelen om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien, werd, in samenhang met de opdracht aan burgemeester en wethouders in artikel 2 om zo nodig voorlichting en bemiddeling te bieden inzake de mogelijkheden van dienstverlening, toereikend geacht. Slechts ten aanzien van minderjarigen met betrekking tot wie een maatregel van justitiële kinderbescherming is getroffen, werd expliciet bepaald dat geen verplichting tot bijstandverlening bestaat (artikel 83).
     Deze relatieve openheid van de wet ten opzichte van voorliggende voorzieningen was in die tijd, toen een groot deel van de huidige voorzieningen nog niet tot stand was gekomen, goed verklaarbaar. Thans kan echter worden gesproken van een volgroeid stelsel van voorzieningen, dat in globale zin een sluitend geheel vormt. Dit gegeven impliceert dat de complementaire functie van de bijstand momenteel in een andere context moet worden geplaatst dan ten tijde van de invoering van de ABW. De totstandkoming van voorliggende zorg- en financieringskaders heeft geleid tot een aanzienlijke beperking en een nadere inkadering van de functie die de ABW op dit vlak nog te vervullen heeft. Ten dele is dit reeds tot uitdrukking gebracht door invoeging in 1978 van de artikelen 1a, 1b en 10a tot en met 10e, waarmee de indirecte financiering van kosten van medische en maatschappelijke dienstverlening via de bijstand werd gereguleerd, met als doel deze stapsgewijs te beëindigen.

     Gezien de huidige inkadering van de ABW in een complex stelsel van voorliggende voorzieningen is het wenselijk en mogelijk het complementaire karakter van de bijstand in relatie tot andere voorzieningen expliciet in de wet te regelen. In de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) zijn daartoe regels gesteld; het thans voorgestelde artikel 17 sluit hierbij aan. In genoemde wet is, evenals in dit wetsvoorstel, gekozen voor de volgende uitgangspunten:
a. Voor zover daadwerkelijk een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die in het betreffende geval toereikend en passend kan worden geacht, is er geen aanleiding voor het verlenen van bijstand. De beoordeling van de toereikendheid en passendheid van een voorliggende voorziening dient te geschieden in het licht van de aard en het doel van die voorziening.
b. Wanneer bepaalde specifieke kosten uitdrukkelijk buiten de werkingssfeer van een voorliggende voorziening zijn gelaten, kan voor deze kosten geen aanspraak op bijstand worden gemaakt. Met genoemd beginsel wordt beoogd te voorkomen dat een in het kader van een voorliggende voorziening doelbewust gemaakte keuze om één of meer specifieke kostensoorten niet in die voorziening op te nemen omdat deze niet noodzakelijk worden geacht, door bijstandverlening feitelijk weer ongedaan wordt gemaakt. Een dergelijke toepassing van de Abw zou neerkomen op een doorkruising van voorliggend beleid door met behulp  blz. 31  van bijstand een ruimer gebruik van voorzieningen mogelijk te maken dan, blijkens besluitvorming aangaande dat voorliggende beleid, wenselijk wordt geacht. Bovendien zou aldus bij de uitvoering van de Abw een ruimer noodzakelijkheidsbegrip worden gehanteerd dan in een voorliggend kader; een dergelijke handelwijze zou strijdig zijn met het complementaire karakter van de Abw.
c. Indien de instantie die bevoegd is een voorliggende regeling uit te voeren bij de uitoefening van die taak in een individueel geval oordeelt dat in het geheel geen vergoeding kan worden toegekend, dient het bijstandverlenend orgaan dit oordeel als regel te volgen. Ook hier geldt dat, ter voorkoming van een doorkruising van de werking van voorliggende voorzieningen, bij de verlening van bijstand geen ruimere criteria dienen te gelden dan in het kader van een voorliggende voorziening.
d. Niet uitgesloten kan worden dat, gelet op de specifieke functie van de Abw ter voorziening in het noodzakelijke bestaansminimum, in een incidenteel geval zeer dringende redenen aanwezig zijn die het noodzakelijk maken toch tot bijstandverlening over te gaan. Burgemeester en wethouders zijn daartoe dan binnen bepaalde marges bevoegd, zodat de Abw in noodsituaties, evenals thans, kan functioneren als laatste redmiddel.

     Aldus kan duidelijker inhoud worden gegeven aan de aanvullende functie van de Abw ten opzichte van voorliggende voorzieningen. Daarmee wordt voorkomen dat zich in de toekomst opnieuw, zoals eertijds ten aanzien van de indirecte financiering, een slecht beheersbare ontwikkeling voordoet, doordat de Abw te veel het terrein van voorliggende voorzieningen betreedt. Bovendien wordt langs deze weg ook voor de individuele burger meer duidelijkheid geschapen over de verhouding tussen het recht op bijstand en de rechten op grond van andere voorzieningen.
     De voorgaande regeling impliceert dat veel belang moet worden gehecht aan een effectieve voorlichting door burgemeester en wethouders aangaande de mogelijkheden die voorliggende voorzieningen bieden. Dit betekent dat degene die, gezien de voorrang van een voorliggende voorziening, ten onrechte een beroep op de Abw doet zo nodig voorlichting ontvangt over de mogelijkheden van deze, of een andere, voorliggende voorziening. Een juiste uitvoering van de Abw vereist dat als regel in dit soort situaties niet wordt volstaan met een afwijzing of een summiere verwijzing, maar dat de belanghebbende in voldoende mate op weg wordt geholpen bij het aanspreken van een voorliggende voorziening. Dit kan tevens inhouden dat het bijstandverlenend orgaan ter inschakeling van een voorliggende voorziening bemiddelend optreedt.
     In haar interim-advies heeft de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER de zojuist aangegeven afbakening in grote lijnen onderschreven als een juiste uitwerking van het complementariteitsbeginsel. Zij deelt de opvatting dat het bijstandverlenend orgaan geen verdergaande rechten dient te bieden dan de betreffende voorliggende regeling; dit betekent dat in de bijstandverlening dient te worden aangesloten bij noodzakelijkheidsoordelen zoals deze in een voorliggend kader zijn uitgesproken, behoudens zeer dringende individuele situaties.
     Een clausulering van de bevoegdheid van burgemeester en wethouders om in zeer dringende gevallen bijstand te verlenen, is noodzakelijk ten aanzien van medische behandelingen en verrichtingen in het kader van de ontwikkelingsgeneeskunde en van dergelijke medische ingrepen die men in het buitenland ondergaat. De afweging of nieuwe medische technieken noodzakelijk zijn en financiering behoeven, dient te worden gemaakt door de minister die verantwoordelijk is voor de volksgezondheid; deze afweging behoort niet door burgemeester en wethouders in het kader van de uitvoering van de Abw te worden gemaakt.
      blz. 32  Zodra uit signalen, met name van de rijksconsulenten sociale zekerheid, blijkt dat de verlening van bijstand voor een bepaalde voorziening een meer algemeen verschijnsel gaat vormen, dient het verantwoordelijke ministerie of - indien de betreffende verantwoordelijkheid buiten het vakministerie in kwestie is gelegen - de bevoegde instantie te beoordelen of er aanleiding is een direct financieringskader te creëren.

     Het voorgestelde onderscheid tussen algemene en bijzondere bijstand houdt in dat de verlening van bijstand ter voorziening in noodzakelijke specifieke kosten, ongeacht de aard daarvan, wordt gerekend tot de bijzondere bijstand. Hiermee correspondeert dat deze bijstandverlening berust op een, open geformuleerde, bevoegdheid daartoe van burgemeester en wethouders. Afgezien is van het opnemen van verplichte melding aan de minister van gevallen waarin de gemeenten van de uitzonderingsclausule gebruikmaken; de Commissie Sociale Voorzieningen [lees: Commissie Sociale Voorzieningen van de SER, red.] stemt hiermee in. Op deze wijze wordt benadrukt dat het gebruik van genoemde uitzonderingsclausule een eigen verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders is. In overeenstemming hiermee is één en ander reeds geregeld in de wet tot decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening [lees: Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337), red.].

     De afstemming ten opzichte van een tweetal voorliggende regelingen, namelijk de Wet op de studiefinanciering en de Jeugdwerkgarantiewet, is in het wetsvoorstel gepreciseerd door opname van respectievelijk een uitsluitingsgrond (artikel 10 [9], tweede lid) en een weigeringsgrond (artikel 14, vijfde lid). De afstemming op de Wet individuele huursubsidie is geregeld in artikel 7 [-] betreffende het begrip woonkosten en artikel 39 [-] betreffende de toeslag voor woonkosten. Dat ten aanzien van deze voorliggende voorzieningen, naast de algemene regeling in de artikelen 17 en 18, nog afzonderlijke bepalingen zijn opgenomen, vindt zijn reden in het specifieke karakter van die voorzieningen.

     De stelselwijziging aangaande de ziektekostenverzekering heeft voor de Abw geen bijzondere gevolgen. De premie van een volledige noodzakelijk geachte ziektekostenverzekering - dat wil zeggen een verzekering zonder vrijwillige eigen risico's op het niveau van de huidige ziekenfondsverzekering - behoort tot de noodzakelijke bestaanskosten waarin de algemene bijstand dient te voorzien. In de huidige fase van de herziening van de structuur van de ziektekostenverzekeringen neemt de gemeente de procentuele premies voor de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten voor haar rekening. Het niveau van de bijstandsnormen wordt zodanig vastgesteld dat het gunstige netto-effect van lagere procentuele premies ook ten goede komt aan bijstandsontvangers, waarmee voor de betrokkenen de financiële ruimte ontstaat om de door henzelf verschuldigde nominale premies te voldoen. Ook bij eventuele verdere verschuivingen van procentuele naar nominale premies blijft met deze systematiek voor bijstandsontvangers gewaarborgd dat een volledige ziektekostenverzekering voor hen financieel bereikbaar is. Bij de stelselwijziging wordt ernaar gestreefd de eigen verantwoordelijkheid van verzekerden voor wat betreft hun ziektekostenverzekering te vergroten. Dit betreft de keuze voor een specifiek of algemeen eigen risico, de keuze van de ziektekostenverzekeraar en het ten dele zelf bepalen van de inhoud van het zorgpakket. Met name voor ziekenfondsverzekerden, en dus voor het merendeel van alle uitkeringsgerechtigden, zijn dit nieuwe mogelijkheden.
     Beoogd is dat verzekerden zelf de verantwoordelijkheid dragen voor de gevolgen van een door hen gemaakte keuze. Eventuele negatieve gevolgen van zo'n eigen keuze dienen voor eigen rekening te komen en  blz. 33  mogen dus niet op de overheid worden afgewenteld. Ook voor bijstandsontvangers bestaat de mogelijkheid te kiezen voor een zorgpakket met een specifiek of algemeen eigen risico. Indien op enig moment daadwerkelijk moet worden voorzien in kosten die tot het eigen risico behoren, kan daarvoor geen bijstand worden verleend. De keuze voor een pakket met eigen risico, terwijl ook pakketten zonder eigen risico beschikbaar zijn, leidt immers voor betrokkene tot het financiële voordeel van een lagere of zelfs geheel geen nominale premie. Dit biedt betrokkene de ruimte om te reserveren, zodat de financiële gevolgen van het gekozen eigen risico kunnen worden opgevangen. Het voorgaande geldt eveneens in geval van vrijwillig gekozen eigen bijdragen en van vrijwillig uitgesloten vormen van zorg, zoals thuiszorg. Slechts in geval van zeer dringende redenen bestaat de mogelijkheden tot verlening van bijzondere bijstand voor ziektekosten. Artikel 17 biedt daartoe het kader. Op grond van artikel 24, onderdeel b, kan deze bijstand dan worden verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht.

 

5. Hoofdlijnen


5.1. De indeling van de wet


     Wat betreft de indeling van de nieuwe Abw is aansluiting gezocht bij de voorstellen van de Staatscommissie vereenvoudiging en codificatie van de socialezekerheidswetgeving. Overeenkomstig deze voorstellen is onderscheid gemaakt tussen drie hoofdmomenten in het proces dat tot het ontvangen van een uitkering kan leiden: het ontstaan van het recht op bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand en de betaling van de bijstand. Ook in - onder meer - de Werkloosheidswet, de Toeslagenwet en de Ioaw [Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, red.] is deze indeling toegepast.
     Het bijzondere karakter van de Abw stelt evenwel specifieke eisen, waardoor de in dit wetsvoorstel gevolgde indeling en systematiek in enkele opzichten afwijken van de genoemde andere wetten. Het recht op uitkering kan in de Abw niet in dezelfde mate worden afgeleid uit geobjectiveerde voorwaarden als in andere wetten in de sociale zekerheid met een afgebakende kring van rechthebbenden en een specifieke risicodekking. Of iemand al dan niet aanspraak op bijstand kan maken, is niet alleen afhankelijk van volledig geobjectiveerde factoren, maar ook van de specifieke omstandigheden en mogelijkheden in het individuele geval. De afstemming op die omstandigheden en mogelijkheden maakt deel uit van de vaststelling van het recht op bijstand. Daarmee in overeenstemming is dat de Abw, als laatste voorziening in het stelsel van sociale zekerheid die mede een sluitstukfunctie vervult, een betrekkelijk open karakter heeft en een relatief grote mate van beleidsvrijheid toekent aan de uitvoerende instantie. In de memorie van toelichting bij de bestaande wet is dit tot uitdrukking gebracht door ieder besluit van burgemeester en wethouders om al dan niet bijstand te verlenen aan te merken als een beleidsbeslissing.
     De bijstand kan verschillende vormen aannemen: een uitkering om niet, een geldlening, een geldlening onder beding van hypotheek, alsmede borgtocht. Hierin onderscheidt de Abw zich van andere regelingen op het terrein van de sociale zekerheid. De regels die noodzakelijk zijn ter vaststelling welke vorm van de bijstand in een bepaalde situatie van toepassing is, zijn bijeengebracht in een afzonderlijk hoofdstuk (III).
     Eveneens specifiek voor de Abw is de mogelijkheid de verleende bijstand te verhalen op een derde. De aard en omvang van de verhaalsbepalingen rechtvaardigen de opname in de wet van een afzonderlijk hoofdstuk inzake verhaal (VII). Voor het overige sluit de gekozen indeling in grote lijnen aan bij andere recente wetten op het terrein van de sociale zekerheid.

 blz. 34  

5.2. Het recht op bijstand


     De huidige ABW gaat uit van de rechtsplicht van de overheid tot bijstandverlening, niet van het recht van de individuele burger op een bijstandsuitkering. In overeenstemming daarmee is de bestaande wet opgezet als wettelijke regeling van de overheidsplicht tot het bieden van financiële bijstand. De redactie van artikel 1, eerste lid, weerspiegelt die benadering, door de plicht van burgemeester en wethouders tot bijstandverlening als vertrekpunt te nemen. Het accent is daarmee gelegd op de verzorgende taak van de overheid, door het stellen van een gemeenschapsplicht tot solidariteit. Dit werd de meest geschikte weg geoordeeld om inhoud te geven aan het rechtskarakter van de bijstand. Hierbij speelde, naast de overweging dat de rechtsgrond van de bijstandswet een andere is dan die van de socialeverzekeringen, tevens een rol dat aldus werd aangesloten bij de historische ontwikkeling: de Armenwet nam de - beperkt geachte - taak van de overheid als vertrekpunt en had ook overigens hoofdzakelijk een institutioneel karakter. In de memorie van antwoord bij de ABW werd overigens benadrukt dat, uit een oogpunt van rechtszekerheid, de aanduiding van het rechtskarakter van de bijstand vanuit de plicht van de overheid slechts in terminologie verschilt van een aanduiding als individuele rechtsaanspraak; de rechtszekerheid van de betrokkene is in beide benaderingen gewaarborgd.

     In dit wetsvoorstel is er, mede met het oog op de wetssystematiek, voor gekozen een individuele rechtsaanspraak als vertrekpunt te kiezen. Feitelijk is deze stap reeds gezet door opname in de herziene Grondwet van artikel 20, derde lid, dat bepaalt: Nederlanders hier te lande die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege.
     Het in dit wetsvoorstel opgenomen artikel 8 [7], eerste lid, sluit hierbij aan. Er kan geen misverstand over bestaan dat de daar geformuleerde rechtsaanspraak van de burger de rechtsplicht van de overheid tot verlening van bijstand impliceert. De bepalingen in hoofdstuk V inzake het geldend maken van het recht op bijstand nemen eveneens het bestaan van een individuele rechtsaanspraak als vertrekpunt.

     Het complementaire karakter van de bijstand en de afstemming op de feitelijke behoefte in het afzonderlijke geval impliceren dat het recht op bijstand niet volledig kan worden afgeleid uit geobjectiveerde voorwaarden. Teneinde vast te stellen of in een bepaald geval daadwerkelijk recht op bijstand bestaat, dient een beoordeling plaats te vinden van de concrete omstandigheden en mogelijkheden van de betrokkene; de middelen waarover hij beschikt en de aanspraken op voorliggende voorzieningen die hij eventueel kan doen gelden, dienen in deze beoordeling te worden betrokken. Slechts door het geheel van relevante omstandigheden in ogenschouw te nemen, kan worden vastgesteld of recht op bijstand bestaat. Bovendien is het recht afhankelijk gesteld van het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 14). Hiermee wordt de benadering voortgezet die reeds aan het bestaande artikel 3, vierde lid, ten grondslag ligt, namelijk dat de overheid niet langer of niet onverkort gehouden is aan haar plicht tot bijstandverlening indien betrokkene een aan de bijstand verbonden voorwaarde (verplichting) niet nakomt. Aangezien het recht op bijstand niet ontstaat door het voldoen aan bepaalde volledig geobjectiveerde criteria, doch als gevolg van de feitelijke omstandigheden waarin iemand verkeert, kan dat recht in geval van een gebleken tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening niet of niet  blz. 35  onverkort in stand blijven; het recht op bijstand als zodanig dient immers te worden afgestemd op alle relevante omstandigheden, waartoe mede moeten worden gerekend eventuele persoonlijke gedragingen die tot deze omstandigheden hebben geleid of bijgedragen. Daarmee wordt bovendien aangegeven dat in de Abw een zwaar accent op de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan dient te worden gelegd.
     Evenmin als het ontstaan van het recht op bijstand kan het voortbestaan daarvan volledig uit objectieve criteria worden afgeleid. Ook voor de beoordeling of in een individueel geval het recht op bijstand voortbestaat, dienen burgemeester en wethouders alle relevante omstandigheden van de betrokkene in ogenschouw te nemen. Dit is te meer van belang omdat het recht op bijstand niet aan een bepaalde duur gebonden is.

     In overeenstemming met de hiervoor genoemde uitgangspunten regelt hoofdstuk II van het wetsvoorstel niet alleen tot welke kring het recht op bijstand zich uitstrekt en hoe dit recht is begrensd, maar evenzeer de afstemming van de bijstand en de verhouding tot voorliggende voorzieningen.
     De kring van rechthebbenden omvat alle Nederlanders die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Met deze Nederlanders worden gelijkgesteld de hier verblijvende vreemdelingen die overeenkomstig de Vreemdelingenwet gerechtigd zijn in Nederland te verblijven. De vreemdeling die tot deze categorie behoort, heeft dus, als lid van de Nederlandse samenleving, evenals de Nederlander een rechtsaanspraak op bijstand.
     Ten aanzien van de zelfstandige die, hoewel hij een eigen bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent dat levensvatbaar is, tijdelijk over een ontoereikend inkomen beschikt, is er reden het recht op bijstand aan nadere voorwaarden te binden. Gezien de levensvatbaarheid van het bedrijf of zelfstandig beroep moet de betrokken zelfstandige immers potentieel in staat worden geacht op eigen kracht in zijn bestaan te voorzien; de bijstand heeft hier de functie van een tijdelijke overbrugging van tekortschietende inkomsten. Daarbij moet met name in het oog worden gehouden dat het inkomen van een zelfstandige sterk kan wisselen; fluctuerende inkomsten zijn veelal inherent aan het zelfstandig ondernemerschap. Het zou dan ook te ver voeren wanneer uit het tijdelijk beschikken over een ontoereikend inkomen voor de zelfstandige zonder meer, dat wil zeggen zonder het stellen van nadere voorwaarden, een recht op bijstand zou voortvloeien. Voorkomen moet worden dat bij een levensvatbaar bedrijf of beroep de verlening van bijstand een structurele rol gaat spelen in de bedrijfsvoering.
     Evenzeer is er aanleiding de bijstand aan de zelfstandige wiens bedrijf of zelfstandig beroep niet levensvatbaar is aan nadere voorwaarden te binden, ter voorkoming dat niet-rendabele ondernemersactiviteiten onbeperkt met behulp van bijstand kunnen worden voortgezet. De hier voorgestelde voorwaarden zijn momenteel opgenomen in het Bijstandsbesluit zelfstandigen (Stb. 1986, 544).

     In artikel 10 [9] zijn de uitsluitingsgronden opgenomen. De reden voor uitsluiting van het recht op bijstand is meestal gelegen in bepaalde specifieke omstandigheden van de betrokkene. De uitsluitingsgronden zijn daarmee doorgaans niet persoonsgebonden, maar situatiegebonden. Slechts ten aanzien van kinderen beneden 18 jaar is sprake van een uitsluiting van de persoon als zodanig, doch hier houdt de uitsluiting alleen in dat het betrokken kind, gegeven de onderhoudsplicht van de ouders, geen op zichzelf staand recht op bijstand kan doen gelden; als  blz. 36  lid van het gezin is dit kind wel in de gezinsbijstand begrepen.
     In de overige gevallen is de uitsluiting situatiegebonden; bij verandering van de situatie waarin de betrokkene zich bevindt, vervalt de uitsluitingsgrond. Soms leidt de situatie waarin iemand zich bevindt ertoe dat reeds op andere wijze in zijn noodzakelijke bestaanskosten wordt voorzien. Dit is het geval bij gedetineerden en dienstplichtigen. Soms is er sprake van dat de betrokkene zichzelf in een situatie heeft geplaatst waarin hij niet zelfstandig in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien. Dit doet zich voor ten aanzien van degene die een scholing of opleiding volgt als bedoeld in hoofdstuk II van de Wet op de studiefinanciering, degene die door te lang studeren niet meer in aanmerking komt voor studiefinanciering, degene die deelneemt aan een werkstaking en degene die, hoewel hij woonachtig is in Nederland, anders dan tijdelijk verblijf houdt buiten Nederland, zich daarmee buiten de Nederlandse arbeidsmarkt plaatsend.
     Een alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar die geen onderwijs of beroepsopleiding volgt op grond waarvan in diens bestaan is voorzien, wordt voor de bijstand aangemerkt als zelfstandig rechtssubject. Hieraan is evenwel de voorwaarde verbonden dat betrokkene in voldoende mate beschikbaar is voor arbeidsinschakeling in een dienstbetrekking, dan wel kan worden aangemerkt als zelfstandige. Uitgangspunt is dus dat alleenstaanden van 18 tot 21 jaar als regel enigerlei vorm van economische zelfstandigheid hebben bereikt. Indien dit in een bepaald geval niet zo is, voorziet artikel 40 [-] ten aanzien van de voormalige alleenstaande ouder in de mogelijkheid van een toeslag.
     Beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt dient eveneens als voorwaarde te gelden voor gehuwden van 18, 19 of 20 jaar die geen tot hun last komende kinderen te verzorgen hebben. Ten aanzien van deze gehuwden staat de onderhoudsplicht ten opzichte van elkaar voorop. Is de echtgenoot echter niet in staat aan die plicht te voldoen, dan zijn de ouders krachtens artikel 395a van het Burgerlijk Wetboek jegens hun gehuwde meerderjarige kinderen van 18 tot 21 jaar onderhoud verschuldigd. Toekenning aan deze categorie van een zelfstandig recht op bijstand, onafhankelijk van de onderhoudsplichtige ouders, zonder het stellen van genoemde beschikbaarheidseis, zou te veel afbreuk doen aan de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan zoals deze in het kader van de onderhoudsverplichtingen tot uitdrukking komt en zou daarmee de aansluiting van de Abw bij het Burgerlijk Wetboek doorbreken. Het wordt bovendien niet juist geacht wanneer personen in deze leeftijdscategorie zich louter door als ongehuwden een gezamenlijke huishouding te voeren, of door te huwen, een recht op bijstand zouden verwerven dat aan de alleenstaande van die leeftijd in dezelfde omstandigheden niet toekomt. Schoolverlaters in deze leeftijdscategorie die geen tot hun last komende kinderen hebben, beschikken over een zelfstandig opeisbaar recht op bijstand indien zij de thans reeds geldende wachttijd van een halfjaar na beëindiging van het onderwijs hebben doorlopen en in redelijke mate beschikbaar zijn voor inschakeling in het arbeidsproces, hetzij als werknemer, hetzij als zelfstandige. Daadwerkelijke uitsluiting van personen in deze categorie is derhalve alleen aan de orde tijdens de genoemde wachttijd, alsmede wanneer men niet in redelijke mate beschikbaar is voor inschakeling in de arbeid.

     Ten aanzien van degenen voor wie de overheid uit anderen hoofde reeds in de volledige verzorging voorziet (gedetineerden, dienstplichtigen) of die op de ouderlijke onderhoudsplicht zijn aangewezen, heeft de uitsluiting van het recht op bijstand zowel op algemene als bijzondere bijstand betrekking. Voor hen wordt immers reeds in zowel de algemene als de bijzondere kosten van het bestaan voorzien. Ook met betrekking tot degenen die in Nederland wonen, doch die anders dan tijdelijk verblijf  blz. 37  houden buiten Nederland, betreft de uitsluiting mede het recht op bijzondere bijstand, aangezien op hen de Abw niet kan worden toegepast. In overige gevallen betreft de uitsluiting alleen het recht op algemene bijstand.

     In een tweetal situaties biedt het wetsvoorstel, hoewel de betrokkenen niet tot de kring van rechthebbenden in eigenlijke zin behoren, door middel van een kanbepaling de mogelijkheid tot bijstandverlening:
- ten aanzien van degenen die van het recht op bijstand zijn uitgesloten, maar voor wie als gevolg van zeer dringende redenen het niettemin noodzakelijk is dat bijstand wordt verleend; aangezien de Abw fungeert als laatste voorziening in het stelsel van sociale zekerheid, zodat er na de bijstand geen andere voorziening is, kan aan de uitsluitingsgronden in deze wet geen absoluut karakter worden gegeven. Derhalve wordt aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid toegekend om bij zeer dringende redenen in afwijking van een uitsluitingsgrond alsnog bijstand te verlenen;
- ten aanzien van de vreemdeling aan wie het niet op grond van artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet is toegestaan in Nederland te verblijven, doch die beschikt over een verklaring van het hoofd van plaatselijke politie omtrent zijn verblijfsrechtelijke status.

     De genoemde vreemdeling aan wie het niet op grond van artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet is toegestaan in Nederland te verblijven, doch van wie het verblijf hier te lande niettemin de instemming heeft van het bevoegde gezag, is meestal in afwachting van een finale beslissing omtrent het verblijfsrecht. Op grond van de Vreemdelingenwet en het vreemdelingenbeleid is het een vreemdeling namelijk in een groot aantal gevallen toegestaan de beslissing op het verzoek om verlening of verlenging van een vergunning tot verblijf in Nederland af te wachten. Dit is eveneens regelmatig het geval tijdens de periode dat een vreemdeling een rechtsmiddel heeft aangewend tegen een beslissing tot weigering, intrekking of niet-verlenging van een vergunning.
     Voor wat betreft deze vreemdelingen zou het toekennen van een rechtsaanspraak op bijstand niet op zijn plaats zijn, gezien de voor hen kenmerkende omstandigheid dat er geen zekerheid bestaat omtrent het toestaan van verblijf ex artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet en gezien de gedifferentieerde samenstelling van deze groep personen. Een evenwichtige samenhang van bijstandsbeleid en vreemdelingenbeleid brengt met zich dat aan hen niet altijd en onder alle omstandigheden bijstand kan worden verleend op dezelfde voet als de vreemdelingen aan wie het ingevolge artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet wel is toegestaan in Nederland te verblijven. De kanbepaling biedt burgemeester en wethouders de mogelijkheid de bijstand af te stemmen op de onzekere verblijfsstatus.
     Tot de vreemdelingen die zonder te beschikken over een verblijfstitel ex artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet met instemming van het bevoegd gezag in Nederland verblijven, worden in beginsel ook asielzoekers gerekend, alsmede vreemdelingen wier verzoek om toelating is afgewezen, maar die het ministerie van Justitie om beleidsmatige redenen (zonder dat de betrokkene daarvan een verwijt kan worden gemaakt) niet uitzet. Artikel 12 van dit wetsvoorstel vervult ten aanzien van deze personen - voor zover zij zijn aangewezen op de Regeling opvang asielzoekers (ROA) - geen directe rol. De ROA fungeert ten opzichte van de Abw als voorliggende voorziening. Aan vreemdelingen zonder verblijfsrecht ex artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet wier verblijf volgens de mededeling van de vreemdelingendienst voldoet aan het gestelde in artikel 12, tweede lid, en die (in tegenstelling tot de zojuist genoemde categorie) niet onder de werking van de ROA vallen,  blz. 38  kan op grond van dat artikel bijstand worden verleend. Voor deze vreemdelingen kan artikel 12, dat overeenkomt met het bestaande artikel 84, daarom niet worden gemist.

     Niet tot de kring van rechthebbenden behoren vreemdelingen die hier illegaal verblijven en vreemdelingen die niet in Nederland woonachtig zijn en die derhalve onderdaan zijn van een andere staat. Ook bijvoorbeeld in het buitenland woonachtige kinderen van in Nederland verblijvende vreemdelingen vallen om laatstgenoemde reden buiten de werkingssfeer van deze wet. De bestaande wet kent reeds het uitgangspunt dat de rechtsplicht van de Nederlandse overheid zich niet tot de hier genoemde gevallen uitstrekt. Dit wetsvoorstel brengt hierin geen verandering.

     Nederlanders die zich in het buitenland hebben gevestigd, maken evenmin deel uit van de kring van rechthebbenden, zoals blijkt uit de toevoeging "hier te lande" in artikel 8 [7], eerste lid. De bestaande wet bevat in artikel 82 de mogelijkheid om in bepaalde omstandigheden aan een Nederlander in het buitenland bijstand te verlenen; dit is een bevoegdheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die eveneens zorg draagt voor de uitvoering. Genoemde mogelijkheid is in dit wetsvoorstel niet meer opgenomen. De herbezinning aangaande de kerntaken van het ministerie in het kader van de Grote Efficiency Operatie heeft geleid tot het voornemen de verlening van bijstand aan Nederlanders in het buitenland met ingang van 1994 te beëindigen. Hierbij is overwogen dat de werkingssfeer van de Abw als rechtscheppende voorziening zich niet dient uit te strekken buiten het Nederlandse grondgebied en dat het niet langer gewenst is op dit uitgangspunt een uitzondering te maken door middel van een kanbepaling als in het bestaande artikel 82. De ministeriële uitvoeringstaak die aan genoemd artikel is verbonden, past bovendien niet bij de decentrale uitvoering van de Abw en wordt, bij nadere afweging in het kader van genoemde operatie, evenmin beschouwd als een in de toekomst te handhaven taak van de centrale overheid. Een rol speelt verder dat de Nederlandse overheid in de gevallen waarin thans aan Nederlanders in het buitenland bijstand wordt verleend (het gaat hierbij om ongeveer 800 gevallen) nauwelijks invloed kan uitoefenen ter opheffing van de bijstandsafhankelijkheid, terwijl ook de mogelijkheden tot controle op de rechtmatigheid van de uitkeringen naar actuele maatstaven noodzakelijkerwijs tekortschieten. Ten aanzien van de lopende gevallen zal in de Invoeringswet een overgangsregeling worden getroffen waarbij het uitgangspunt zal gelden dat de bestaande uitkeringen zoveel mogelijk zullen worden voortgezet zolang de noodzaak daartoe aanwezig is. Voor nieuwe gevallen zal gelden dat men bij verlies van de zelfstandige bestaansvoorziening in het buitenland zal zijn aangewezen op de sociale voorzieningen ter plaatse, dan wel dat men terugkeert naar Nederland, waar men dan in principe voor bijstand in aanmerking komt.

     Zoals in het voorgaande reeds werd benadrukt, maakt de afstemming van de bijstand deel uit van de vaststelling van het recht op bijstand. Naast de afstemming op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de persoon en het gezin en op het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, dient ook een afstemming plaats te vinden op de aard van de kosten waarop de gevraagde bijstand betrekking heeft. De noodzaak van deze afstemming volgt reeds uit het voorgestelde artikel 8 [7], eerste lid, waarin - evenals in de bestaande wet - het recht op bijstand is gerelateerd aan het niet beschikken over de noodzakelijke kosten van het bestaan. Het recht op bijstand vindt dus mede zijn begrenzing in het criterium noodzakelijkheid. In de memorie van toelichting bij de huidige ABW is dit uitgangspunt als  blz. 39  volgt verwoord: de rechtsplicht van de overheid tot het verstrekken van bijstand is gebonden aan de grens die wordt gemarkeerd door het criterium van de noodzakelijkheid en deze grens ligt daar waar het noodzakelijke wordt overschreden; de grens van wat voor het bestaan noodzakelijk is te achten, is afhankelijk van de individuele situatie.
     De keuze in dit voorontwerp voor toekenning van een recht van de burger op bijstand in plaats van het stellen van een rechtsplicht van de overheid brengt in deze oorspronkelijke uitgangspunten geen wijziging. Zonder het noodzakelijkheidscriterium zou het recht op bijstand te onbepaald zijn. Ook kan als algemene regel blijven gelden dat de grens van het noodzakelijke afhankelijk is van de individuele situatie. Ten aanzien van enkele kostensoorten is echter op voorhand duidelijk dat deze niet tot de noodzakelijke kosten van het bestaan in de zin van de Abw kunnen worden gerekend. Deze kosten, die zijn vermeld in het voorgestelde artikel 16, liggen vanwege hun aard buiten de werkingssfeer van de Abw, zoals ook in de jurisprudentie wordt bevestigd. Het zou principieel onjuist zijn indien het recht op bijstand zich tot deze kosten zou uitstrekken. Genoemd artikel heeft geen limitatief karakter. Hoewel er nog andere kostensoorten zijn waarvan men zich kan afvragen of deze onder het begrip noodzakelijke bestaanskosten kunnen worden begrepen, wordt geen aanleiding gezien tot een uitputtende opsomming daarvan. Slechts die kostensoorten zijn in het artikel opgenomen waarvan, onafhankelijk van een beoordeling van de omstandigheden in het individuele geval, kan worden vastgesteld dat de Abw zich er naar zijn aard niet toe uit kan strekken.

     Het komt op zekere schaal voor dat een beroep op bijstand wordt gedaan in verband met schulden. De afgelopen decennia zijn schulden bij particuliere huishoudens gaandeweg een algemener verschijnsel geworden. De aankoop van goederen op afbetaling is een algemeen aanvaarde zaak. De toegenomen mogelijkheden tot het verkrijgen van krediet hebben echter als schaduwzijde dat het aantal huishoudens dat zich in een problematische schuldensituatie bevindt, is gegroeid. In het bijzonder de gemeentelijke kredietbanken vervullen een belangrijke rol bij het saneren van problematische schulden door het verstrekken van een saneringskrediet. Schuldsanering door middel van bijstandverlening dient tot hoge uitzonderingen beperkt te blijven, teneinde te voorkomen dat de gevolgen van overbesteding worden afgewenteld op de gemeenschap. In de jurisprudentie wordt het vaste uitgangspunt gehanteerd dat schulden in het algemeen niet kunnen worden aangemerkt als noodzakelijke bestaanskosten; alleen in zeer bijzondere omstandigheden kan er aanleiding zijn voor het verlenen van bijstand. In het voorgestelde artikel 15 is dit uitgangspunt neergelegd. In het tweede lid, onderdeel a, is de mogelijkheid opgenomen bijzondere bijstand te verlenen in de vorm van borgtocht wanneer een verzoek tot verlening van een saneringskrediet door een gemeentelijke kredietbank is afgewezen, omdat het inkomen van de betrokkene onvoldoende ruimte voor de terugbetaling daarvan biedt. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in zijn vervolgadvies van 16 februari 1990 het opnemen van een mogelijkheid tot borgtocht bij schuldsanering voorgesteld. De Commissie wees er daarbij op dat bestaande gemeentelijke waarborgfondsen te weinig verspreid zijn om de gewenste ondersteuning van de verstrekking van saneringskredieten adequaat te kunnen vervullen. Zij was van mening dat bedoelde borgstelling moet worden aangemerkt als een vorm van bijzonderebijstandverlening.
     Het voorstel van de Commissie is overgenomen, zowel in de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand als in dit wetsvoorstel. De verwachting is naar mijn mening gerechtvaardigd dat, door in de Abw een dergelijke borgstelling mogelijk te maken, in een deel van de  blz. 40  gevallen waarin het verzoek om een saneringskrediet wordt afgewezen vanwege de te beperkte aflossingsmogelijkheden die het inkomen van betrokkene biedt, de gemeentelijke kredietbank alsnog tot het verstrekken van een saneringskrediet zal overgaan. Genoemde borgstelling is dus bedoeld om een optimaal gebruik van de gemeentelijke kredietbank als voorliggende voorziening te bevorderen. Het eerdergenoemde uitgangspunt impliceert dat ook van deze borgstellingsmogelijkheid een terughoudend gebruik wordt gemaakt, te meer daar moet worden voorkomen dat deze te ruim wordt aangewend als extra risicodekking voor de kredietbank.

     De verhouding tot voorliggende voorzieningen is geregeld in de artikelen 17 en 18, die inhoudelijk overeenkomen met hetgeen op dit punt is bepaald in de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand. Ook deze bepalingen vormen een nadere begrenzing van het recht op bijstand. In paragraaf 4.5 van deze memorie werd bij de relatie met voorliggende voorzieningen reeds uitvoerig stilgestaan.

 

5.3. De vorm van bijstand


     In de huidige regelgeving komen verspreid bepalingen voor die betrekking hebben op de vorm waarin de bijstand wordt verleend. In het kader van de systematisering die in dit wetsvoorstel is nagestreefd, zijn deze bepalingen die de vorm van de bijstand betreffen in hoofdstuk III bijeengebracht. Uit de toegepaste systematiek volgt dat de artikelen in dit hoofdstuk niet bepalend zijn voor de vraag of al dan niet een recht op bijstand bestaat; zij regelen slechts de vorm waarin de bijstand waarop recht bestaat, wordt verleend.

     Als regel wordt de bijstand verstrekt als uitkering "om niet". Gelet op het doel van de Abw, het voorzien in het noodzakelijke ten behoeve van degene die het aan voldoende middelen ontbreekt, ligt het voor de hand dat de uitkering à fonds perdu wordt verleend. In bepaalde situaties echter zal er reden zijn de bijstand te verstrekken in de vorm van een geldlening of van borgtocht. In genoemd hoofdstuk III is aangegeven in welke situaties dit het geval kan zijn. In andere dan de genoemde situaties dient de bijstand om niet te worden verleend, zoals blijkt uit de formulering van artikel 19. Vormen van bijstand die afwijken van de genoemde, zoals verstrekkingen in natura, zijn in het kader van de uitvoering van de Abw niet toegestaan.
     Het voorgaande impliceert dat ook de vorm waarin bijstand wordt verstrekt een afstemming vraagt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van persoon en gezin. Ook bij de bepaling van die vorm beschikken burgemeester en wethouders dus over een zekere mate van beleidsvrijheid. Indien de in een bepaald geval toegepaste vorm van de bijstand afwijkt van de hoofdregel uit artikel 19, is er aanleiding daarvan in de af te geven bijstandsbeschikking melding te maken.
     De vorm waarin de bijstand wordt verleend, bepaalt niet of het algemene dan wel bijzondere bijstand betreft. Zoals blijkt uit de in hoofdstuk III onderscheiden situaties, kan bijstand als geldlening of borgtocht zowel betrekking hebben op algemene als op bijzondere bijstand. Relatief zullen de vormen geldlening en borgtocht echter vaker toepassing vinden bij de verlening van bijzondere bijstand; bij de algemene bijstand zullen deze vormen, over het geheel genomen, eerder uitzondering dan regel dienen te zijn, zoals reeds voortvloeit uit het voorgestelde artikel 19.

     Ten aanzien van de bijstand die wordt verleend ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal is bepaald dat deze kan worden verleend in  blz. 41  de vorm van een rentedragende geldlening of borgtocht, dan wel, onder bepaalde voorwaarden, als bedrag "om niet" (artikel 22). Deze regeling is thans reeds opgenomen in het Bz voor zover het een geldlening of een bedrag "om niet" betreft. Wat betreft de mogelijkheid van borgtocht bij bedrijfskapitaal wordt gewezen op artikel 4 van de bestaande wet, dat deze mogelijkheid eveneens biedt. In het huidige Bz is deze borgstelling echter niet opgenomen. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER stemt er blijkens haar vervolgadvies mee in dat de herziene ABW genoemde mogelijkheid blijft bieden. In het nieuw te treffen Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) zal hierbij worden aangesloten. Ik deel de mening van de Commissie dat borgstelling ertoe kan bijdragen dat een optimaal gebruik wordt gemaakt van het bancaire kanaal. Uiteraard is deze borgstelling niet bedoeld als extra dekking voor het zakelijk risico van kredietinstellingen in geval van een kredietverlening die verder gaat dan hetgeen uit een oogpunt van bijstandverlening strikt noodzakelijk is.
     De door de Commissie gemaakte opmerkingen over de kosten die voor betrokkene verbonden zijn aan de verlening van een bankkrediet met borgstelling op grond van de Abw zijn juist. Voor zover deze kosten, die in mindering komen op de baten van het bedrijf of beroep, er mede toe leiden dat het inkomen beneden de bijstandsnorm komt, wordt dit inkomen gedurende één jaar tot deze norm aangevuld. Dit overigens onafhankelijk van het gegeven of de kredietverlening al of niet met borgstelling plaatsvindt.

     Indien de belanghebbende over een eigen woning beschikt die hijzelf of zijn gezin bewoont, kan bijstand worden verleend in de vorm van een geldlening onder verband van hypotheek. Ook de bestaande wet kent deze figuur (artikel 7a); het Bijstandsbesluit krediethypotheek (Stb. 1983, 602) bevat hieromtrent nadere regels, die in hoofdzaak technisch en procedureel van aard zijn. Op grond van de nieuwe Abw zal een soortgelijk bijstandsbesluit worden getroffen. Het kabinet is voornemens in dat herziene besluit te bepalen dat men na beëindiging van de bijstand gedurende een periode van tien jaar de gelegenheid krijgt de krediethypotheek rentevrij af te lossen. Deze wijziging ten opzichte van het bestaande besluit, op grond waarvan men zowel rente als aflossing verschuldigd is, maakt het mogelijk voorrang te geven aan de aflossing van de krediethypotheek en de aflossingsperiode (thans 25 jaar) aanzienlijk te bekorten.

     Ten aanzien van de aanschaf van duurzame gebruiksgoederen is thans in het Bln imperatief voorgeschreven dat de bijstand wordt verstrekt in de vorm van een geldlening; de bestaande wet noemt in artikel 4 tevens de mogelijkheid van borgtocht. Ter verruiming van de gemeentelijke beleidsmarge is in de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand deze imperatieve bepaling geschrapt. Hierbij wordt aangesloten door in artikel 21 expliciet te bepalen dat deze bijstand ook als bedrag "om niet" kan worden verleend. Aldus wordt ruimte voor maatwerk geboden.
     Ook in enkele andere, specifieke, situaties waarin de huidige regelgeving niet voorziet, kan er aanleiding zijn de bijstand te verlenen in de vorm van een geldlening of borgtocht. Zo komt het voor dat bij het betrekken van een andere woning door de huiseigenaar een waarborgsom wordt bedongen die de belanghebbende niet uit eigen middelen kan voldoen. Indien er in die situatie aanleiding wordt gevonden tot het verlenen van bijstand, is een geldlening daartoe de meest geschikte vorm, aangezien betrokkene de waarborgsom later weer terugontvangt. Ook zijn er situaties denkbaar waarin incidenteel bijstand wordt gevraagd, terwijl te verwachten valt dat belanghebbende op redelijke termijn alsnog voldoende bestaansmiddelen tot zijn beschikking  blz. 42  zal hebben. Ook bij incidentele bijstand die voortvloeit uit een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan kan een geldlening het meest aangewezen zijn, mede ter voorkoming van verhaal van de bijstand op de betrokkene zelf.
     Of ten aanzien van de leenbijstand die op grond van de voorgestelde artikelen 21 en 24 wordt verstrekt rente wordt bedongen, wordt aan het oordeel van burgemeester en wethouders overgelaten. Ook in dit opzicht is sprake van een gemeentelijke beleidsmarge. Uit de aard van de bijstandswet vloeit voort dat in de genoemde gevallen een terughoudend gebruik van deze mogelijkheid geboden is. Ten aanzien van bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal is er vanwege het evenwicht met leningen door de normale kredietinstanties evenals thans aanleiding voor de opname in het nieuwe Bbz van nadere bepalingen over het rentebeding.
     In de gevallen waarin op grond van de Abw borgstelling plaatsvindt, zijn de bepalingen ter zake in het Burgerlijk Wetboek van toepassing (artikelen 850 tot en met 870 van Boek 7).

 

5.4. De hoogte van de bijstand


5.4.1. Algemeen

     Met name ten aanzien van de bepaling van de hoogte van de bijstand is er in de bestaande regelgeving sprake van een weinig evenwichtige verhouding tussen de wet en de nadere regels. Deze situatie is een gevolg van het feit dat de invoering van landelijk geldende normbedragen voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten in 1974 is geschied bij algemene maatregel van bestuur. Vervolgens zijn er op grond van deze regeling, het Bln, in latere jaren diverse ministeriële regelingen tot stand gekomen; de periodieke herziening van de bedragen is in het Bln, zowel wat de daarbij te hanteren methodiek als wat het tijdstip van de herziening betreft, bijna volledig aan de nadere regeling door de minister overgelaten. De wet zelf bepaalt slechts (sinds 1979) dat het normbedrag voor een echtpaar wordt bepaald op het nettominimumloon. Voor het overige geeft de wet nauwelijks concrete richtlijnen voor de vaststelling van de hoogte van de bijstand.
     De herinrichting van de ABW biedt de gelegenheid om naast het recht op bijstand als zodanig ook de materiële inhoud van dat recht in de wet te regelen. Daartoe zijn in dit wetsvoorstel de bepalingen van het Bln geïncorporeerd: alle bepalingen die de hoogte van de bijstand regelen, zijn in hoofdstuk IV samengebracht. Als gevolg hiervan kunnen het Bln en alle ministeriële regelingen die op het Bln berusten, worden ingetrokken. Het opnemen in de wet van de bepalingen inzake de hoogte van de bijstand komt niet alleen de overzichtelijkheid ten goede, maar versterkt ook de consistentie van de wet, die in zijn nieuwe opzet immers zowel het recht op bijstand, de vorm van de bijstand als de hoogte van de bijstand regelt.

     Hoofdstuk IV betreft naast de algemene tevens de bijzondere bijstand. De regelgeving die aangaande de bijzondere bijstand is opgenomen, sluit aan bij de wet tot decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening [lees: Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand, red.] en is dienovereenkomstig globaal van aard. Dit hangt samen met de gemaakte keuze de verantwoordelijkheid voor de bijzondere bijstand over te dragen aan de gemeenten.
     Op het vlak van de algemene bijstand kan niet met globale bepalingen worden volstaan. Het uitgangspunt dat er waar het de voorziening in algemeen noodzakelijke bestaanskosten betreft reden is voor een landelijke normering van de bijstandverlening, is in dit wetsvoorstel gehandhaafd. Deze keuze vindt steun in de door de Commissie Sociale Voorzieningen  blz. 43  van de SER uitgebrachte adviezen. Naar de mening van de Commissie is, anders dan de bijzondere bijstand, de algemene bijstand naar zijn aard niet geschikt voor een vergaande overheveling van bevoegdheden van Rijk naar gemeenten. Ik onderschrijf de in de bedoelde adviezen doorklinkende opvatting van de Commissie dat aan de bestaande normering uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid belang moet worden gehecht.
     Voor het karakter van hoofdstuk IV is verder van belang dat de regeling van de hoogte van de algemene bijstand, de middelentoets daaronder begrepen, in verhouding tot andere onderdelen een relatief hoge regeldichtheid met zich brengt. Dit hangt samen met de bestaande mate van differentiatie in de normering, zowel naar verschillende leefvormen, leeftijdscategorieën als naar overige omstandigheden. Deze factoren leiden, zeker in combinatie met elkaar, tot een groot aantal verschillende bijstandsniveaus. Op deze wijze vindt, via de normerende bepalingen, een afstemming van de bijstand plaats op de diverse te onderscheiden standaardsituaties in de woon- en leefomstandigheden van bijstandsgerechtigden. De noodzaak de algemene bijstand aldus af te stemmen, verzet zich ertegen dat voor een aanmerkelijk grover stelsel van normerende bepalingen wordt gekozen.

     Dit sluit niet uit dat op enkele onderdelen enige vereenvoudiging ten opzichte van de bestaande regelgeving mogelijk is. Allereerst is ten aanzien van de woonkostentoeslagen in dit wetsvoorstel volstaan met één artikel waarin wordt bepaald dat de woonkostentoeslag gelijk is aan het bedrag aan individuele huursubsidie dat in dezelfde omstandigheden zou worden ontvangen door personen in de laagste inkomenscategorie; de feitelijk ontvangen huursubsidie wordt op de toeslag in mindering gebracht. Thans wordt de gelijkstelling van dit bedrag aan huursubsidie - uitgaande van netto-inkomens - apart geregeld in de Tijdelijke beschikking woonkostentoeslagen (Stcrt. 1988, 124). Uit ervaringen in de uitvoeringspraktijk blijkt dat de vaststelling van het bedrag aan huursubsidie zonder problemen kan plaatsvinden aan de hand van het belastbare inkomen, dat het uitgangspunt vormt voor de Wet individuele huursubsidie. Er is derhalve van afgezien in het voorgestelde artikel voor te schrijven hoe de toepasselijke woonkostentoeslagen uitgaande van het netto-inkomen dienen te worden berekend.
     Ook ten aanzien van de woningdelersregeling is enige vereenvoudiging mogelijk gebleken, met name door een systematischer opbouw van bepalingen. Momenteel heeft de woningdelersregeling enerzijds voor alleenstaanden de gestalte van een specifieke norm en anderzijds voor alleenstaande ouders en gehuwden die van een vermindering van de norm. In dit wetsvoorstel is gekozen voor een enkele benadering en wel als een vermindering van de bijstandsnorm. Inhoudelijk is een vereenvoudiging aangebracht door geen aparte correctie meer te laten plaatsvinden op de aftrek als de woning wordt bewoond met één of meer personen die op grond van de Wet individuele huursubsidie niet als "huisgenoot" worden aangemerkt. Voor hen wordt voorgesteld in alle gevallen een lagere aftrek te laten plaatsvinden die uitsluitend is afgestemd op de voordelen ten aanzien van de woonkosten anders dan de huur. In de artikelsgewijze toelichting wordt deze keuze nader beargumenteerd.

     Op een aantal onderdelen is er aanleiding gevonden voor een codificatie van uitgangspunten uit de jurisprudentie en van de daarbij aansluitende uitvoeringspraktijk. Als voorbeeld kan worden genoemd de thans niet geregelde situatie waarin ouders, met name na een echtscheiding, de zorg voor de kinderen delen (het zogenaamde co-ouderschap). De jurisprudentie heeft op dit punt tot een algemene richtlijn geleid die de feitelijke  blz. 44  berekeningswijze van de uitkering expliciet aangeeft. Nu de jurisprudentie een dermate concrete richtlijn geeft, verdient het de voorkeur die richtlijn in de formele regelgeving op te nemen.
     Ook anderszins was er op enkele punten aanleiding om bepaalde lacunes in de regelgeving die in de loop der jaren naar voren zijn getreden op te vullen. Op die wijze kan het bestaan of ontstaan van pseudoregelgeving worden tegengegaan en kan met name ook worden vermeden dat zich, omdat op een bepaald onderdeel een expliciete regel wordt gemist, verschillen in de uitvoeringspraktijk voordoen die niet worden gerechtvaardigd door verschillen in de individuele omstandigheden van bijstandsgerechtigden. Een dergelijke keuze voor het opnemen van een expliciete bepaling waar deze nu ontbreekt, laat uiteraard onverlet dat zich in een individueel geval omstandigheden kunnen voordoen die het wenselijk maken van de gegeven algemene regel af te wijken. Een nadere explicitering zoals hier bedoeld, is in hoofdstuk IV onder meer aan de orde ten aanzien van de onderscheiding van de middelen in inkomen en vermogen, alsmede ten aanzien van de periode waarop de middelen geacht moeten worden betrekking te hebben. Op deze onderdelen wordt hierna in paragraaf 5.4.4 nader ingegaan.
     Over het geheel bezien is, door het integreren van nadere regelgeving in de wet, door het op enkele onderdelen vereenvoudigen van regels en door de opvulling van enkele lacunes, de overzichtelijkheid van de bepalingen die de hoogte van de bijstand betreffen, vergroot.

     Kenmerkend voor de structuur van het Bln is dat daarin, onderscheiden naar verschillende woon- en leefsituaties, de van toepassing zijnde bedragen worden aangegeven. Dit kenmerk is in het nu voorgestelde hoofdstuk IV gehandhaafd, hetgeen impliceert dat in het wetsvoorstel bedragen [lees: genoemde bedragen, red.] zijn opgenomen. Het voordeel van de gekozen systematiek is dat alle relevante factoren die de hoogte van de bijstand bepalen in de wet gegeven zijn, zodat de delegatie aan de minister in hoofdzaak beperkt kan blijven tot het aanpassen van de - in de wet gegeven - bedragen.
     De normverhoudingen zoals deze in hoofdstuk IV zijn opgenomen, komen overeen met hetgeen het Bln op dit punt regelt; ook de opgenomen bedragen komen overeen met de reeds geldende bedragen. De herinrichting van de ABW brengt dus geen wijziging in de bestaande normverhoudingen. Wat betreft de uitkeringsniveaus wordt alleen in enkele specifieke situaties een aanpassing voorgesteld. Hierop en op enkele andere aanpassingen in de systematiek van de bijstandsnormen wordt ingegaan in paragraaf 5.4.2.

     Wat betreft de opbouw van hoofdstuk IV is gekozen voor een duidelijke afbakening tussen enerzijds de vaststelling welke bijstandsnorm in verschillende situaties, gezien de omstandigheden en het daaruit voortvloeiende niveau van de noodzakelijke bestaanskosten, van toepassing is en anderzijds de beoordeling van de middelen waarover de betrokkene beschikt. In het Bln is dit onderscheid, zowel naar systematiek als terminologie, minder duidelijk aanwezig.
     In de eerste afdeling van hoofdstuk IV zijn de verschillende bijstandsnormen aangegeven die in de onderscheiden leef- en woonsituaties en voor bepaalde leeftijdscategorieën van toepassing zijn. Ook bij de bepaling van de hoogte van de bijstand staat het complementaire karakter van de Abw voorop: indien de belanghebbende niet over vermogen beschikt dat in aanmerking moet worden genomen en het inkomen per kalendermaand ligt onder de toepasselijke bijstandsnorm, is er aanleiding voor het verlenen van algemene bijstand; die bijstand bedraagt het verschil tussen de bijstandsnorm en het inkomen. Een nieuw element in paragraaf 1 betreft de beoordeling van de bijstandbehoevendheid  blz. 45  op maandbasis. In paragraaf 5.4.2 van deze memorie zal hierop nader worden ingegaan.
     Op grond van de omstandigheden van de betrokken persoon en het gezin kan de toepasselijke bijstandsnorm lager of hoger worden gesteld. Een verlaging van de bijstandsnorm is aan de orde wanneer sprake is van een woonkostenvoordeel als gevolg van woningdeling of het ontbreken van woonkosten. Voor een verhoging van de bijstandsnorm is er aanleiding wanneer men niet verzekerd is tegen ziektekosten of tegen de geldelijke gevolgen van arbeidsongeschiktheid, wanneer men niet of nog niet voor huursubsidie in aanmerking komt of de huursubsidie nog niet is afgestemd op het lagere actuele inkomen, dan wel wanneer het gezamenlijke inkomen van de voormalige alleenstaande ouder en een tot het huishouden behorend kind minder is dan de norm voor gehuwden.
     De tweede afdeling bevat enkele globale bepalingen ten aanzien van de bijstand voor bijzondere noodzakelijke bestaanskosten. Ook hier is het complementaire karakter van de bijstand als vertrekpunt genomen (zie hierna paragraaf 5.4.3).
     In afdeling 3 wordt het middelenbegrip uitgewerkt. Een systematische onderscheiding tussen inkomen en vermogen is bepalend geweest voor de opzet van deze afdeling. Daarmee wordt een verduidelijking ten opzichte van de bestaande regelgeving beoogd. Voor het recht op bijstand is het immers zeer relevant of middelen als inkomen dan wel als vermogen worden aangemerkt: inkomen wordt in beginsel volledig in aanmerking genomen voor de vaststelling van de bijstandbehoevendheid, terwijl van het vermogen een deel buiten beschouwing blijft. Op enkele onderdelen worden wijzigingen voorgesteld (zie paragraaf 5.4.4).
     In afdeling 4 ten slotte worden regels gesteld op grond waarvan de verschillende in hoofdstuk IV genoemde bedragen worden aangepast aan de ontwikkeling van bijvoorbeeld het nettominimumloon en andere relevante indices.


5.4.2. Veranderingen in de systematiek van de algemene bijstand

     Wat de systematiek van de algemene bijstand betreft, wordt op enkele punten een wijziging van de huidige regelgeving voorgesteld. Dit betreft:
- de periode waarover de algemene bijstand wordt vastgesteld;
- de vaststelling van de in de bijstandsnorm begrepen vakantietoeslag;
- de leeftijdsgrens van het kind voor de toepassing van de norm voor een alleenstaande ouder;
- de situatie waarin één van de gehuwden is uitgesloten van het recht op bijstand.

     Aangaande eerstgenoemd punt is in dit wetsvoorstel gekozen voor een beoordeling op maandbasis. Momenteel wordt de handelwijze gevolgd dat de bijstand alleen wordt verstrekt over de periode waarin belanghebbende in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert en worden alleen de inkomsten over die periode in aanmerking genomen. Consequentie van deze handelwijze is dat als belanghebbende slechts gedurende een korte periode - bijvoorbeeld één of twee weken - voldoende eigen inkomsten verwerft, de inkomsten over deze periode buiten beschouwing blijven bij de vaststelling van de bijstandsuitkering over het resterende deel van de maand. Het kan daardoor, afhankelijk van de hoogte van het inkomen dat over die periode wordt ontvangen, voorkomen dat de belanghebbende over de gehele maand gezien over een inkomen beschikt dat het sociaal minimum in aanzienlijke mate te boven gaat, zonder dat feitelijk de bijstandbehoevendheid is opgehouden te bestaan. Een andere overweging om voor te stellen een maandsystematiek in te voeren, is dat bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gevolgde handelwijze de te verlenen bijstand kan verschillen, al naargelang het arbeidspatroon  blz. 46  van waaruit de inkomsten zijn verworven, ook wanneer overigens de inkomenspositie van belanghebbenden dezelfde is: als de inkomsten in een korte, aaneengesloten periode worden verworven, blijven deze buiten beschouwing; worden zij echter verspreid over de maand ontvangen op grond van bijvoorbeeld deeltijdarbeid, dan worden deze wel betrokken bij de vaststelling van de uitkering. De thans voorgestelde verrekening op maandbasis voorkomt dergelijke, niet op grond van de inkomenspositie van de belanghebbende te rechtvaardigen verschillen.
     Indien deze maandsystematiek steeds zonder meer zou worden toegepast, zou dit voor bepaalde situaties tot onbillijkheden kunnen leiden. Dit is allereerst het geval als de bijstand wordt beëindigd doordat de belanghebbende zodanige inkomsten gaat verwerven dat hij, ook op langere termijn, geen beroep op de Abw meer behoeft te doen. De betreffende inkomsten zouden, voor zover ze in de laatste bijstandsmaand gelegen zijn, bij een onverkorte toepassing van de maandsystematiek worden betrokken bij de vaststelling van de hoogte van de uitkering; daarvan zou een ontmoedigende werking kunnen uitgaan, in die zin dat het dan niet loont om in de loop van een maand betaald werk te aanvaarden. Een tweede situatie betreft de aanvang van de bijstand: wanneer men in de loop van een maand voor het eerst op bijstand aangewezen raakt, is het minder billijk om de over de voorafgaande periode in diezelfde maand ontvangen inkomsten te betrekken bij de eerste bijstandsuitkering. Hetzelfde geldt bij een hervatting van de bijstand nadat deze gedurende enige tijd was onderbroken zonder dat sprake was van een zeer korte onderbreking.
     Om te voorkomen dat de in genoemde situaties optredende onbedoelde effecten van een maandverrekening zich voordoen, wordt daarop voor deze situaties een uitzondering gemaakt als aan de belanghebbende voorafgaand aan of volgend op de bijstandverlening gedurende een periode van ten minste 30 dagen geen algemene bijstand werd verleend doordat hij zelf in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan voorzag. Alsdan wordt de hoogte van de bijstand naar evenredigheid van de periode voorafgaand aan of volgend op deze periode vastgesteld en worden uitsluitend de eventuele inkomsten over dat (eerste dan wel laatste) deel van de maand in beschouwing genomen. Verder moet een uitzondering op de maandsystematiek worden gemaakt voor het geval de belanghebbende gedurende een deel van de maand van het recht op bijstand is uitgesloten. Ook dan wordt de bijstand vastgesteld naar evenredigheid van de periode waarin belanghebbende wel recht op bijstand heeft.

     In de bestaande situatie worden de bijstandsnormen vastgesteld als een maandelijkse uitkering die wordt verhoogd met een vakantietoeslag. Deze splitsing tussen maandelijkse uitkering en de aanspraak op vakantietoeslag sluit niet aan op het - ook in de vaste jurisprudentie gevolgde - uitgangspunt dat voor het recht op algemene bijstand het totale inkomen van de belanghebbende dient te worden vergeleken met de totale bijstandsnorm. Ook als een inkomen de maandnorm te boven gaat, kan recht op bijstand bestaan, en wel als over dat inkomen geen aanspraak op vakantietoeslag bestaat. Andersom kan het voorkomen dat bij een inkomen dat onder de maandnorm ligt geen recht op bijstand bestaat, namelijk als de aanspraak op vakantietoeslag hoger is dan in de bijstand. Op dit punt wordt duidelijkheid bereikt door de bijstandsnorm uit te drukken als een bedrag waarin de aanspraak op vakantietoeslag is begrepen. In paragraaf 5.6 wordt ingegaan op het voorstel om de aanspraak op vakantietoeslag die in deze totale bijstandsnorm is begrepen vast te stellen op een andere wijze dan thans.

     Momenteel kan aanspraak worden gemaakt op de norm voor een alleenstaande ouder (90% van het nettominimumloon) door  blz. 47  degene die één of meer tot zijn last komende kinderen jonger dan 21 jaar heeft. In de Toeslagenwet, de Ioaw, de Ioaz [Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, red.] en de AOW [Algemene Ouderdomswet, red.] wordt een leeftijdsgrens van 18 jaar gehanteerd. Achtergrond van dit leeftijdscriterium is dat personen vanaf het 18de jaar over het algemeen economisch zelfstandig zijn, doordat ze arbeidsinkomsten hebben, studiefinanciering ontvangen of een eigen uitkering genieten. Er is geen reden om dit uitgangspunt niet eveneens in de Abw te hanteren, zodat op dit punt een betere afstemming van verwante regeling [lees: op verwante regelgeving, red.] en in het kader van de sociale zekerheid wordt bereikt. Hier wordt derhalve voorgesteld om ook in de bijstand de norm voor een alleenstaande ouder toe te passen als er één of meer ten laste komende kinderen jonger dan 18 jaar zijn waarvoor de betrokken ouder de volledige zorg heeft.
     De Abw dient, als laatste voorziening, mede te kunnen voorzien in de situatie dat de veronderstelde economische onafhankelijkheid van het 18-jarige kind zich niet voordoet. Een volledig zelfstandig recht op bijstand ontstaat immers pas bij het bereiken van de leeftijd van 21 jaar, wanneer de ouder niet langer onderhoudsplichtig is; degenen van 18 tot 21 jaar komen, hoewel de ouder nog onderhoudsplichtig is, in aanmerking voor een eigen bijstandsuitkering mits ze beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Deze bijstand gaat eerst in na een wachttijd van een halfjaar vanaf het moment waarop het onderwijs werd beëindigd of betrokkene zich vestigde in of terugkeerde naar Nederland. In deze situaties, waarin één of meer kinderen tussen de 18 en 21 jaar niet zelf over voldoende middelen beschikken, kan een toereikende bestaansvoorziening worden geboden door te bepalen dat het gezamenlijke inkomen van de alleenstaande ouder en het kind tot 21 jaar zich ten minste bevindt op het niveau van de bijstandsnorm voor gehuwden door verlening van een toeslag tot dat niveau (artikel 40 [-]). Op deze wijze is de essentie van de bestaande Beschikking toeslagen voormalige eenoudergezinnen (Stb. 1986, 170) in het wetsvoorstel opgenomen en is daaraan tevens een ruimere werkingssfeer gegeven. Genoemde beschikking kan daarmee vervallen.
     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in zijn slotadvies in hoofdlijnen met deze benadering ingestemd, gezien de grotere samenhang in het stelsel van sociale zekerheid en de vermindering van regelgeving die aldus worden bereikt. Ook stemde de Commissie ermee in dat er geen reden is een aparte overbruggingsuitkering te handhaven voor de situatie waarin er, ondanks de aanvulling tot het niveau van de gehuwdennorm, een inkomensachteruitgang optreedt; in dit soort situaties kan eventueel bijzondere bijstand worden verleend.

     Het noodzakelijkheidscriterium van de Abw komt onder andere tot uitdrukking in het beginsel van de gezinsbijstand, waarbij de te verlenen bijstand wordt afgestemd op de gezamenlijke middelen en behoeften van de gezinsleden. Als één van de gehuwden geen recht op bijstand heeft, dient aan dit beginsel echter op een specifieke wijze invulling te worden gegeven. Het zonder meer afstemmen van de bijstand op de gezamenlijke middelen en behoeften zou in een dergelijk geval immers betekenen dat ook bijstand wordt verleend aan de echtgenoot die geen recht op bijstand heeft. Een uitsluiting die slechts één van de partners betreft, zou dan voor gehuwden feitelijk geen betekenis hebben. Aangezien deze situaties met enige regelmaat voorkomen, is het gewenst voor de daarbij te volgen afwijkende handelwijze een duidelijk wettelijk kader te bieden.
     De vaste jurisprudentie geeft hiervoor aanknopingspunten en wel door voor de rechthebbende echtgenoot de bijstandsnorm vast te stellen op die voor een alleenstaande of een alleenstaande ouder. Het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot wordt slechts in beschouwing genomen voor zover dat inkomen de eigen noodzakelijke bestaanskosten te boven gaat. Deze handelwijze is opgenomen in de artikelen 33 [32] en 55 [50].

      blz. 48  In dit wetsvoorstel zijn de voorstellen verwerkt om voor personen jonger dan 21 jaar en voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar tot een aanpassing van de uitkeringsbedragen over te gaan (Kamerstukken II 1991-1992, 22 163, en Stcrt. 1991, 57). Deze voorstellen houden allereerst in dat voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar de bijstandsuitkering wordt afgestemd op de budgetten voor levensonderhoud die op grond van de Wet op de studiefinanciering gelden. Voor de uitwonende schoolverlaters in deze leeftijdscategorie wordt de norm gesteld op het niveau van een 18-jarige alleenstaande. De bijstandsnorm voor een thuisinwonende schoolverlater wordt hiervan afgeleid in dezelfde verhouding als bij de studiefinanciering geldt tussen het budget voor uit- en thuiswonenden. Ook voor alleenstaande ouders en gehuwden vindt een dergelijke doorwerking plaats. Voor gehuwden waarvan één of elk der echtgenoten een schoolverlater jonger dan 27 jaar is, wordt een dergelijke aansluiting bij de studiefinanciering bereikt door de uitkering lager te stellen voor zover voor één of elk der echtgenoten als alleenstaande een lagere bijstandsnorm zou hebben gegolden dan de helft van de algemeen gebruikelijke gehuwdennorm.
     Voor alleenstaanden jonger dan 21 jaar wordt in de uitkeringen geen leeftijdsdifferentiatie meer aangebracht. De uitkeringsniveaus worden gesteld op de bijstandsnormen die voor de schoolverlaters van 21 tot 27 jaar gelden
     Ten slotte worden, in overeenstemming met genoemde eerdere voorstellen, voor alleenstaanden jonger dan 21 jaar zonder kinderen nadere voorwaarden verbonden aan de toekenning van de uitwonendennorm. Voor gehuwden zonder kinderen waarvan één of elk der echtgenoten jonger dan 21 jaar is, vindt in beginsel eveneens een dergelijke toetsing plaats. Deze wordt echter gebonden aan de voorwaarde dat slechts voor één van de echtgenoten een thuisinwonendennorm wordt toegepast.


5.4.3. Bijzondere bijstand

     Afdeling 2 van hoofdstuk IV betreft de bijstand ter voorziening in bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan. Of er aanleiding is tot het verlenen van bijzondere bijstand is in belangrijke mate afhankelijk van de beoordeling door burgemeester en wethouders.
     Beoordeeld zal moeten worden of zich in het individuele geval zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat bijzondere bijstand moet worden verleend. Het betreft hier dus bij uitstek een kwestie van maatwerk. Deze overweging heeft de regering eerder tot het voorstel gebracht de bijzonderebijstandverlening te decentraliseren, zoals werd betoogd in paragraaf 4.2.1 en paragraaf 4.4 van deze memorie. In overeenstemming daarmee is de regelgeving die specifiek de bijzondere bijstand betreft tot enkele kernbepalingen beperkt, waarbij is aangesloten bij de reeds genoemde Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337).

     De verlening van bijzondere bijstand vertoont enkele afwijkende kenmerken in vergelijking tot de algemene bijstand. Zo is de bijzondere bijstand vaak incidenteel van aard, terwijl bovendien regelmatig sprake zal zijn van een geldlening, bijvoorbeeld wanneer de kosten betrekking hebben op duurzame gebruiksgoederen. Een belangrijk eigen kenmerk van de bijzondere bijstand is bovendien dat ook degenen die zelfstandig in de algemene bestaanskosten kunnen voorzien, bijvoorbeeld door middel van een andere uitkering of looninkomsten, ervoor in aanmerking kunnen komen indien het inkomen onvoldoende draagkracht biedt om in  blz. 49  bepaalde noodzakelijke kosten die uit bijzondere omstandigheden voortvloeien te voorzien. De vaststelling van de draagkracht geschiedt op jaarbasis. Voor degenen die uitsluitend over een inkomen op bijstandsniveau beschikken, zal als regel geen draagkracht aanwezig kunnen worden geacht. Wel zal dan moeten worden beoordeeld of de betreffende kosten niet uit de bijstandsnorm, die een all-in karakter heeft, kunnen worden voldaan. Dit blijkt niet alleen uit artikel 41 [39], maar tevens uit de omschrijving van het begrip bijzondere bijstand in artikel 6, onderdeel b.
     Overigens wordt verwezen naar de toelichting op de artikelen 41 tot en met 43 [39-41].


5.4.4. De middelen

     Het complementaire karakter van de Abw brengt mee dat in dit wetsvoorstel een ruime definitie van het begrip middelen wordt gehanteerd. Hoewel de bestaande wet niet uitdrukkelijk definieert wat onder middelen wordt verstaan, wordt ook thans reeds, zoals mede blijkt uit de jurisprudentie, bij de verlening van bijstand uitgegaan van een ruim middelenbegrip. Dit uitgangspunt wordt geëxpliciteerd door in afdeling 3 van hoofdstuk IV te bepalen dat alle vermogens- en inkomensbestanddelen tot de middelen worden gerekend. Daarbij is, gelet op het beginsel van de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, tevens aangegeven dat naast de middelen waarover de belanghebbende feitelijk de beschikking heeft, mede in aanmerking dienen te worden genomen de middelen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken.
     De middelen die door een ander ten behoeve van de belanghebbende worden ontvangen, dienen ook tot de middelen van de laatste te worden gerekend; omgekeerd behoren middelen die de belanghebbende ten behoeve van een ander ontvangt, bij de bijstand aan de belanghebbende buiten beschouwing te blijven. In lijn met het reeds gevoerde beleid wordt eveneens bepaald dat een teruggave of vermindering van loon- of inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen buiten beschouwing blijft als bijzondere, voor de belastingheffing aftrekbare kosten daaraan ten grondslag liggen. Het is niet te billijken dat een bijstandsontvanger feitelijk niet over een dergelijke teruggave of vermindering zou kunnen beschikken en derhalve niet in staat wordt gesteld die kosten te maken, terwijl een niet-bijstandsontvanger in dezelfde financiële omstandigheden wel het profijt van zo'n fiscale tegemoetkoming heeft.
     Een nieuw element is verder dat een door derden verstrekte eenmalige premie voor het voltooien van een noodzakelijke scholing of opleiding niet tot de middelen wordt gerekend, voor zover een bepaald bedrag niet wordt overschreden. Hiermee wordt ruimte geboden voor het toepassen, bijvoorbeeld door de gemeente of de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, van stimulansen ter bevordering van de deelname aan een scholing of opleiding die noodzakelijk is voor de arbeidsinschakeling. Aan het oogmerk van dergelijke stimulerende maatregelen zou afbreuk worden gedaan indien een verstrekte scholingspremie ten volle op de bijstand in mindering zou worden gebracht. Voorgesteld wordt een dergelijke premie, evenals reeds het geval is bij arbeidsinkomsten, gedeeltelijk vrij te laten. Dit resulteert in een vrijlating van ten hoogste ƒ2100,-, welk bedrag ongeveer overeenkomt met de maximale vrijlating van arbeidsinkomsten op basis van de gehuwdennorm over een periode van negen maanden (een gebruikelijke scholingstermijn). Indien de premie boven dit bedrag uitgaat, wordt het meerdere als inkomen in aanmerking genomen.

     Middelen worden in aanmerking genomen voor zover ze netto besteedbaar zijn. Belastingen en andere inhoudingen met een verplicht  blz. 50  karakter dienen dus op de middelen in mindering te worden gebracht. Een aandachtspunt daarbij vormt de eventuele toekomstige belasting- en premieaanslag en een vermindering of teruggave van belasting en premies. Momenteel bestaat er op dit punt een uiteenlopende praktijk. Vanuit de overweging dat het voor de verlening van bijstand niet van belang mag zijn op welk moment een inkomen wordt ontvangen, wordt in dit wetsvoorstel uitgegaan van een toerekening van het inkomen aan de periode waarop het betrekking heeft. Op deze benadering wordt hieronder verder ingegaan. Als naderhand over een periode waarover bijstand is ontvangen een aanslag inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen wordt opgelegd, is het vanuit de nettovaststelling van de behoefte aan bijstand consequent om aanvullende bijstand te verlenen. Door een dergelijke aanslag blijkt immers het inkomen uiteindelijk netto lager te zijn dan waarvan aanvankelijk was uitgegaan. Omgekeerd dient een eventuele teruggave van belasting en premies als inkomen over de betreffende periode te worden aangemerkt, aangezien hierbij sprake is van een achteraf gebleken hoger netto-inkomen.
     Op grond van de bestaande wet is het vaste jurisprudentie dat geen algemene bijstand wordt verstrekt als de betrokkene ten minste het nettominimumloon verdient. Gelet op het karakter van het minimumloon kan de betrokkene dan immers worden geacht in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. Deze algemene lijn wordt ook gehanteerd als het werkelijk besteedbare inkomen door buitengewone verwervingskosten onder de bijstandsnorm ligt. Voor veel bijstandsontvangers zijn de inkomsten die zij, zeker aanvankelijk, kunnen verwerven niet veel hoger dan de bijstandsuitkering. Als daarvoor buitengewone verwervingskosten moeten worden gemaakt, kan het uiteindelijk netto besteedbaar arbeidsinkomen lager zijn dan de voorheen ontvangen bijstand. Dit kan een financiële belemmering vormen om arbeid te aanvaarden. Een dergelijke belemmering kan worden weggenomen door ook voor de beoordeling van het recht op bijstand als zodanig het inkomen in beschouwing te nemen waarop de eventuele buitengewone verwervingskosten in mindering zijn gebracht.
     In het voorontwerp van wet dat aan de adviesorganen is voorgelegd, was voorgesteld deze aftrek van buitengewone verwervingskosten in alle gevallen te laten plaatsvinden. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER was blijkens haar slotadvies van oordeel dat een dergelijke regeling alleen voor bijstandsgerechtigden die een baan aanvaarden, bijdraagt tot het beoogde doel ervan, namelijk de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening. Bovendien stelde de Commissie voor de aftrek van verwervingskosten slechts voor een periode van twee jaar toe te passen, analoog aan de maximale duur van de regeling van de gedeeltelijke vrijlating van arbeidsinkomsten. De regering acht een beperking inderdaad op zijn plaats. De in het voorontwerp voorgestelde regeling zou als ongewenst neveneffect kunnen hebben dat de bijstand blijvend een voorziening treft voor de vergoeding van buitengewone verwervingskosten. Dit kan niet de functie van de bijstand zijn. Over het algemeen zal overigens slechts gedurende korte tijd sprake zijn van een netto besteedbaar inkomen dat onder bijstandsniveau ligt. Veelal treedt na korte tijd een inkomensverbetering op (zodat het inkomen toereikend wordt om de verwervingskosten op te vangen) of is geen sprake meer van buitengewone verwervingskosten omdat de betrokkene bijvoorbeeld dichter in de buurt van het werk is gaan wonen. Voor de duur van de periode waarin deze aftrek kan plaatsvinden, acht de regering een aansluiting met de verlening van bijstand voor de kosten van kinderopvang meer voor de hand liggend dan met de duur van de vrijlatingsperiode. Voor de verlening van bijzondere bijstand voor de kosten van kinderopvang geldt als uitgangspunt dat deze voor ten hoogste één jaar kan worden verleend.

      blz. 51  Zoals in paragraaf 5.4.1 reeds werd opgemerkt, zijn enkele lacunes in de huidige regelgeving opgevuld. Dit betreft onder meer de onderscheiding van ontvangen middelen naar inkomen en vermogen. Daarbij wordt naast de aard van de middelen de periode waarop deze betrekking hebben als criterium gehanteerd. Een dergelijke transactiesystematiek wordt momenteel in de uitvoeringspraktijk en in de jurisprudentie over het algemeen reeds als uitgangspunt gehanteerd. Hierbij is in dit wetsvoorstel aangesloten. Anderzijds kan bij de verlening van bijstand slechts rekening worden gehouden met de op dat moment aanwezige middelen. Concreet betekent één en ander dat wat de toerekening van middelen aan een bepaalde periode betreft een tweetal uitgangspunten bepalend is voor de hoogte van de bijstand:
- middelen die pas op een later tijdstip zullen worden ontvangen, worden voorshands buiten beschouwing gelaten;
- zodra dergelijke middelen worden ontvangen, worden ze toegerekend aan de periode waarop ze betrekking hebben.
     Het eerstgenoemde uitgangspunt houdt in dat voor de vaststelling van de hoogte van de maandelijkse uitkering alleen die middelen in aanmerking worden genomen waarover de alleenstaande of het gezin op dat moment beschikt of redelijkerwijs kan beschikken; dit is verwoord in artikel 44 [42]. Het tweede uitgangspunt komt erop neer dat zodra middelen worden ontvangen die betrekking hebben op een periode waarover bijstand is ontvangen, deze bijstand wordt teruggevorderd. Teruggevorderd wordt dan het deel van de bijstand dat over de periode waarop de ontvangen middelen betrekking hebben niet zou zijn verleend als die middelen beschikbaar waren geweest op het moment van bijstandverlening. Het terug te vorderen bedrag kan uiteraard ook worden verrekend met nog te ontvangen bijstand.
     De in dit wetsvoorstel gehanteerde begrippen "inkomen" en "vermogen" sluiten op deze systematiek aan. Indien de middelen betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan en ook hun aard daartoe aanleiding geeft, worden deze op grond van artikel 50 [47] als inkomen aangemerkt. Alle andere ontvangen middelen worden, zoals blijkt uit artikel 56 [51], aangemerkt als vermogen, uiteraard slechts voor zover zij op grond van paragraaf 1 van afdeling 3 niet buiten beschouwing blijven. Als tijdens de bijstandsperiode nog een nabetaling wordt ontvangen van een inkomen dat is verworven vóór de aanvang van de bijstand, wordt deze derhalve als vermogen aangemerkt en buiten beschouwing gelaten voor zover daarmee het zogenaamde "bescheiden vermogen" (artikel 59 [54], eerste en tweede lid) niet wordt overschreden. Parallel daaraan wordt een inkomen dat na afloop van de bijstand wordt ontvangen, maar dat wel betrekking heeft op de periode waarover bijstand is genoten, als inkomen aangemerkt waarop de terugvorderingsbepalingen betrekking hebben.

     Enkele inhoudelijke wijzigingen ten aanzien van het inkomen betreffen de vrijlatingsbepalingen (artikelen 52 [-] en 53 [-]). In afwijking van de huidige regelgeving is bepaald dat bij de vrijlating van arbeidsinkomsten de buitengewone ten laste blijvende noodzakelijke verwervingskosten niet in mindering worden gebracht. Hiermee wordt voorkomen dat uitsluitend vanwege dergelijke verwervingskosten onbedoeld een vrijlating zou moeten worden toegepast. De voorgestelde handelwijze om ook voor de beoordeling van het recht op bijstand de verwervingskosten in aanmerking te nemen, zou daarmee niet aan zijn doel tegemoet kunnen komen. Het oogmerk daarvan is immers slechts om te voorkomen dat personen ten opzichte van de bijstandsperiode er in besteedbaar inkomen op achteruitgaan doordat voor het verwerven van de arbeidsinkomsten kosten moeten worden gemaakt. Bovendien zou dat een  blz. 52  ongelijkheid meebrengen voor degene met overigens dezelfde inkomsten die deze kosten niet behoeft te maken.
     De vrijlatingsregeling is mede van toepassing op een vorstverletregeling en andere werkloosheidsuitkeringen die bij voortduring van het dienstverband worden verstrekt. Uitdrukkelijk is bepaald dat de vrijlating niet van toepassing is op arbeidsinkomsten die de belanghebbende niet of niet tijdig bij burgemeester en wethouders heeft gemeld. Wat betreft de vrijlating van een particuliere oudedagsvoorziening voor personen van 65 jaar of ouder is de beperkende voorwaarde komen te vervallen dat de belanghebbende in een inrichting dient te verblijven. Doordat tegenwoordig, anders dan in het verleden, als regel buiten de bijstand om wordt voorzien in de kosten van het verblijf in de inrichting, heeft de algemene bijstand voor personen in inrichtingen voornamelijk nog betekenis bij het voorzien in persoonlijke uitgaven voor noodzakelijke bestaanskosten waarin niet anderszins wordt voorzien. Het betreft hier personen met een onvolledig AOW-pensioen. Hun situatie is dus in wezen vergelijkbaar met personen uit dezelfde leeftijdscategorie die zelfstandig wonen en die eveneens vanwege onvoldoende opgebouwde AOW-rechten een ontoereikend inkomen hebben. Er is derhalve voldoende reden om ook laatstgenoemde groep voor de - bescheiden - vrijlating van het particuliere oudedagspensioen in aanmerking te laten komen.

     Ten aanzien van het vermogen is in dit wetsvoorstel nader verduidelijkt op welke wijze de vaststelling plaatsvindt van het bij de aanvang van de bijstand aanwezige vermogen. Daarbij is bepaald dat de schulden waarvoor een daadwerkelijke verplichting tot terugbetaling bestaat op het vermogen in mindering komen, ongeacht de termijn waarop de terugbetaling dient plaats te vinden. Momenteel wordt wel de gedragslijn gevolgd dat uitsluitend die schulden in aanmerking worden genomen waarvoor men op het moment van de aanvraag reeds tot terugbetaling verplicht is. In de transactiesystematiek die in dit wetsvoorstel wordt voorgestaan ten aanzien van de beoordeling van de middelen zou een dergelijke handelwijze minder consequent zijn.
     Tijdens de bijstandsperiode ontvangen vermogen wordt vrijgelaten voor zover bij de aanvang van de bijstand het aanwezige vermogen onder de grens van het "bescheiden vermogen" lag. De voorgestelde beoordeling van middelen op transactiebasis zou zonder betekenis zijn als de vrijlating van het "bescheiden vermogen" geen betrekking zou hebben op tijdens de bijstandsperiode ontvangen middelen die niet als inkomen, maar als vermogen worden aangemerkt; het uitgangspunt is immers dat het tijdstip waarop middelen feitelijk worden ontvangen niet van invloed dient te zijn op het recht op bijstand. Daarom wordt voorgesteld te handelen alsof deze middelen al aanwezig waren bij de aanvang van de bijstand. Voor zover het ontvangen vermogensbestanddeel op dat moment zou zijn vrijgelaten omdat het samen met het overige op dat tijdstip aanwezige vermogen de grens van het "bescheiden vermogen" niet zou hebben overschreden, wordt het eveneens vrijgelaten als het tijdens de bijstandsperiode wordt ontvangen. Op deze wijze wordt ten aanzien van alle als vermogen aangemerkte middelen eenzelfde handelwijze gehanteerd, ongeacht het tijdstip waarop deze worden ontvangen. Het bij de aanvraag beschikbare vermogen, het tijdens de bijstandsperiode ontvangen vermogen, alsmede het vermogen waarop bij de aanvraag wel een aanspraak bestond, maar waarover feitelijk nog niet kon worden beschikt, worden alle beoordeeld als waren zij reeds aanwezig ten tijde van de bijstandsaanvraag.
     Ten aanzien van spaargelden die tijdens de bijstandsperiode worden ontvangen, wordt in de praktijk verschillend gehandeld. Derhalve is uitdrukkelijk bepaald dat spaargelden welke in die periode worden  blz. 53  opgebouwd niet als vermogen in aanmerking worden genomen. Het wordt niet billijk geacht wanneer door spaarzaamheid de grens van het "bescheiden vermogen" wordt overschreden, de bijstandverlening zou moeten worden opgeschort. Uiteraard kunnen spaargelden voor zover deze zouden blijken te zijn opgebouwd uit verzwegen inkomsten niet buiten beschouwing blijven.

     Aangaande de vrijlating van het "bescheiden vermogen" wordt in het kader van dit wetsvoorstel slechts op een enkel onderdeel een wijziging voorgesteld. In de adviesaanvraag betreffende de herinrichting van de ABW was de gedachte opgenomen om de algemene vrijlatingsbedragen tevens te laten gelden voor personen van 65 jaar of ouder in een inrichting, al dan niet met een vrijgelaten particuliere oudedagsvoorziening. In het vervolgadvies van 16 februari 1990 stemde de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER met dit voorstel in. Het komt de regering thans voor dat een algemene verruiming van de vermogensvrijlating voor deze categorie voorbijgaat aan de vrijlating van de oudedagsvoorziening. De reden voor de lagere vermogensvrijlating (voor gehuwden momenteel ƒ10 400,- in plaats van ƒ17 200,-) is er immers in gelegen dat de vrijgelaten oudedagsvoorziening de betrokkene al tot een wat ruimer uitgavenniveau in staat stelt. De lagere vermogensvrijlating geldt momenteel echter ook voor in een inrichting verblijvende personen van 65 jaar of ouder die niet in het genot zijn van een particuliere oudedagsvoorziening en die derhalve niet van deze inkomensvrijlating profiteren. De regering acht het dan ook, gelet op de achtergrond van de lagere vermogensvrijlating, consequent om de algemene vermogensvrijlating ook te laten gelden voor degenen voor wie geen oudedagsvoorziening wordt vrijgelaten. Gelet op het laten vervallen van de voorwaarde voor de vrijlating van de oudedagsvoorziening dat de betrokkene in een inrichting verblijft, geldt deze aanpassing zowel voor de personen die in een inrichting verblijven als voor degenen die zelfstandig wonen.
     In aansluiting bij de wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstandverlening [lees: Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand, red.] wordt ten aanzien van de bijzondere bijstand hetzelfde middelenbegrip gehanteerd als bij de verlening van algemene bijstand. Voor de vermogenstoets betekent dit dat de extra vrijlating van het in de eigen woning gebonden vermogen mede van toepassing is bij de verlening van bijzondere bijstand.
     Een laatste wijziging in dit verband ten opzichte van de huidige regelgeving betreft de vaststelling van de eventuele aanspraak op vakantietoeslag die de belanghebbende over zijn inkomen zal ontvangen. Voor de vaststelling van het recht op en de hoogte van de bijstand is het totale inkomen van de belanghebbende van belang, dat wil zeggen zijn maandelijks ontvangen inkomen én de daarbij behorende aanspraak op vakantietoeslag.
     Uit contact met gemeenten blijkt hierbij een belangrijk uitvoeringsknelpunt te zijn dat de nettoaanspraak op vakantietoeslag in de regel nog niet bekend is op het moment dat het recht op of de hoogte van de bijstand door de gemeente moet worden vastgesteld. Duidelijkheid daarover ontstaat pas op het moment van uitbetaling van het vakantiegeld. Het recht op en de hoogte van de bijstand kan feitelijk pas op dat tijdstip worden vastgesteld. Het kan daarbij voorkomen dat het vakantiegeld zodanig hoog is dat blijkt dat geen recht op bijstand bestond. Deze dient dan te worden teruggevorderd. Een ander probleem betreft de situatie waarin de belanghebbende niet gedurende de gehele periode waarop het uitbetaalde vakantiegeld betrekking heeft bijstand heeft ontvangen. Het ontvangen vakantiegeld dient in zo'n situatie te worden toegerekend aan de periode waarover bijstand is verleend. Bij wisselende inkomsten - en derhalve wisselende aanspraken op vakantiegeld - kan zo'n toerekening slechts bij benadering plaatsvinden. De  blz. 54  maandelijkse aanspraken worden immers als een brutobedrag opgebouwd, terwijl slechts van de gecumuleerde aanspraken het nettobedrag bekend is.
     Deze knelpunten kunnen worden opgelost door het te ontvangen nettovakantiegeld vast te stellen aan de hand van het ontvangen maandinkomen of van de over die maand bruto opgebouwde aanspraak. Als de gemeente het nettobedrag van de in de betreffende maand opgebouwde aanspraak kan vaststellen, kan het recht op en de hoogte van de bijstand over die maand definitief worden vastgesteld. Het op deze wijze van maand tot maand vaststellen van de nettoaanspraken voorkomt tevens de problemen die inherent zijn aan de toerekening van het ontvangen vakantiegeld als deze periode niet samenvalt met de periode waarover bijstand is ontvangen.
     Afhankelijk van de gegevens die de gemeente bekend zijn over het inkomen kan de vaststelling van het te ontvangen nettovakantiegeld hetzij direct worden afgeleid van de brutoaanspraak, hetzij worden vastgesteld aan de hand van het ontvangen inkomen. Indien alleen het netto-inkomen bekend is, dient daartoe eerst het bruto-inkomen te worden vastgesteld. Gegeven de hoogte van de inkomens die voor de bijstandverlening relevant zijn, kan dit doorgaans op eenvoudige wijze plaatsvinden. Dergelijke "berekende" nettoaanspraken zijn een goede benadering van het feitelijk te ontvangen vakantiegeld. Van verschillen behoeft slechts sprake te zijn voor zover de opgebouwde aanspraak niet in hetzelfde jaar tot uitbetaling komt. Bij de berekening dient noodzakelijkerwijs te worden uitgegaan van de op dat moment geldende belasting- en premiepercentages. Deze kunnen afwijken van de percentages die gelden op het moment dat de aanspraak feitelijk tot uitbetaling komt. Bij een gelijkblijvende systematiek van de belasting en premieheffing blijven deze verschillen echter beperkt tot enkele guldens op jaarbasis.
     De regering acht dergelijke afwijkingen verantwoord, te meer omdat de onnauwkeurigheden waartoe het huidige systeem leidt, in voorkomende gevallen aanzienlijk groter kunnen zijn. Bovendien ontstaat voor de bijstandsontvanger op deze wijze grotere duidelijkheid over het totaal te ontvangen bedrag aan bijstand, terwijl eventuele terugvordering van de reeds uitbetaalde maandelijkse uitkeringen niet meer aan de orde is.


5.4.5. Aanpassing van bedragen

     Ten opzichte van de bestaande regelgeving zijn de indexeringsbepalingen aanzienlijk verduidelijkt. De explicitering die daarbij plaatsvindt, draagt bij aan de rechtszekerheid. De bestaande, in artikel 19 van het Bln opgenomen bepalingen dragen een naar de huidige maatstaven te globaal karakter. Er wordt daarin uitsluitend aangegeven welke maatstaven - het nettominimumloon, het prijsindexcijfer en dergelijke - worden gehanteerd bij de aanpassing van de uitkeringsbedragen, maar niet in welke mate de ontwikkeling van deze maatstaven in die bedragen doorwerkt. Evenmin is thans vastgelegd op welk moment aanpassing dient plaats te vinden. Alleen aangaande het normbedrag voor een echtpaar is de aanpassing momenteel ondubbelzinnig vastgelegd, en wel door de gelijkstelling daarvan aan het nettominimumloon in artikel 1 van de bestaande ABW.
     Het globale karakter van de indexeringsbepalingen in het Bln is niet in overeenstemming met de nauwkeurigheid waarmee de ontwikkeling van het nettominimumloon, zowel naar hoogte als tijdstip van aanpassing, door de bijstandsnormen wordt gevolgd. Dit geldt evenzeer voor de ontwikkeling van andere relevante factoren, zoals bijvoorbeeld de individuele huursubsidie.
     In afdeling 4 van hoofdstuk IV is de feitelijke praktijk bij de aanpassing van bedragen zoveel mogelijk geëxpliciteerd. Uit deze afdeling blijkt dat  blz. 55  het geheel van aanpassingsmechanismen in het kader van de Abw, in vergelijking tot andere inkomensvoorzieningen, complex is. Dit heeft verschillende oorzaken. Zo is specifiek voor de Abw dat niet alleen de ontwikkeling van het minimumloon en het minimumjeugdloon moet worden gevolgd, maar dat ook de ontwikkeling van de huursubsidie, de studiefinanciering en het prijsindexcijfer van belang zijn voor de bijstandsbedragen. In sommige gevallen kan het daarbij om een combinatie van factoren gaan, waarbij juist de onderlinge ontwikkeling van belang is voor het relevante bijstandsbedrag.
     De uitbreiding van regelgeving waartoe de explicitering van de indexeringsbepalingen leidt, is niet van belang voor de uitvoeringspraktijk: deze bepalingen binden slechts de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

 

5.5. Het geldend maken van het recht op bijstand


     In hoofdstuk II van dit voorstel van wet is bepaald door welke personen en in welke omstandigheden aanspraak op bijstand kan worden gemaakt. Alvorens in een individueel geval het recht op bijstand geldend kan worden gemaakt, dienen door de belanghebbende bepaalde stappen te worden gezet: hij dient zich met een schriftelijke aanvraag tot het verlenen van bijstand te richten tot burgemeester en wethouders van zijn woonplaats en desgevraagd of eigener beweging de gegevens te verstrekken waarover dit college dient te beschikken teneinde een besluit te kunnen nemen.
     Aan de hand van de aanvraag en de gegevens stellen burgemeester en wethouders het recht op bijstand vast. Ambtshalve vaststelling is eveneens mogelijk, doch hiertoe is slechts aanleiding in bijzondere situaties indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is.

     De gelijke behandeling van mannen en vrouwen dient ook bij het aanvragen van bijstand tot uitdrukking te komen. Bepaald is dat de bijstand door beide echtgenoten gezamenlijk wordt aangevraagd; indien één der echtgenoten aanvraagt, dient, blijkens een schriftelijke verklaring, duidelijk te zijn dat de ander daarmee instemt. Op deze wijze wordt ook ten aanzien van het geldend maken van het recht op bijstand tot uitdrukking gebracht dat het recht op gezinsbijstand een gezamenlijk recht van beide echtgenoten is. Het kan evenwel voorkomen dat één van de echtgenoten weigert met de aanvraag om bijstand in te stemmen. Ook dan kan ambtshalve bijstandverlening geboden zijn, indien het belang van de overige gezinsleden in het gedrang komt.
     Uit het voorgaande volgt dat de toekenning, wijziging of beëindiging van gezinsbijstand geschiedt bij één besluit en dat mededelingen van burgemeester en wethouders aan de aanvrager zich tot beide echtgenoten dienen te richten. Praktisch gezien betekent dit dat het besluit op beider naam wordt gesteld. Dit is ook een logisch uitvloeisel van het feit dat beide echtgenoten als belanghebbende bevoegd zijn een bezwaarschrift tegen het besluit in te dienen.

     In de bestaande ABW zijn de domiciliebepalingen opgenomen onder paragraaf 2 van hoofdstuk II en omvatten zij de artikelen 14 tot en met 21. In het algemeen geldt daar de regel dat als gemeente van bijstand is aangewezen de gemeente waar de persoon of het gezin zich bevindt. In de Ioaw en de Ioaz is een eenvoudiger domicilieregeling opgenomen, waarbij wordt uitgegaan van het begrip woonplaats. Beide wetten bepalen dat het recht op uitkering bestaat tegenover burgemeester en wethouders van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft. In het kader van de herinrichting van de ABW is bewust gestreefd naar het verminderen van het aantal domiciliebepalingen. Dit is bereikt  blz. 56  door thans uitdrukkelijk te verwijzen naar het woonplaatsbegrip als bedoeld in titel 3 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Hierdoor kan een afzonderlijke regeling voor enkele bijzondere situaties (tijdelijk verblijf buiten de woonplaats, het ontbreken van een vaste woonplaats, verblijf in een inrichting) achterwege blijven. Het aantal domiciliebepalingen wordt aldus meer dan gehalveerd.
     Titel 3 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat de woonplaats van een natuurlijk persoon zich bevindt te zijner woonstede en bij gebreke van een woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf. Hierdoor is het niet langer nodig afzonderlijke regels op te nemen voor gevallen waarin een vaste woonplaats, dus een woonstede, ontbreekt. Dit heeft als bijkomend voordeel dat niet langer het uiteenlopende begrippenkader "woonplaats" en "vaste woonplaats", waarmee hetzelfde wordt bedoeld, behoeft te worden gehanteerd, zoals in de Ioaw en Ioaz nog wel is geschied.
     De verwijzing naar het woonplaatsbegrip uit het Burgerlijk Wetboek brengt een wijziging mee met betrekking tot de bijstandverlening aan personen in inrichtingen. Thans geldt nog dat op grond van artikel 18, eerste lid, van de ABW bijstand wordt verleend door burgemeester en wethouders van de gemeente waar de persoon laatstelijk vóór het verblijf in de inrichting thuisbehoorde. Artikel 18 is destijds opgenomen om te voorkomen dat de gemeente waar de inrichting is gevestigd, wordt belast met het verlenen van bijstand aan alle personen die, vaak vanuit diverse andere gemeenten, in die inrichting worden opgenomen. Voor een groot deel is het belang aan deze bepaling komen te ontvallen door de sedert 1 januari 1985 ingrijpend gewijzigde financiering van de bejaardenoorden. Bewoners van bejaardenoorden betalen voor hun verblijf in het bejaardenoord een naar draagkracht vastgestelde eigen bijdrage; bijstandverlening voor de verblijfkosten is sindsdien niet langer aan de orde. Er kan nog wel aanleiding zijn voor het verstrekken van algemene bijstand voor persoonlijke uitgaven, alsmede voor het verlenen van bijzondere bijstand. Het gaat daarbij om aanzienlijk geringere bedragen dan vóór bedoelde wijziging van de Wet op de bejaardenoorden.
     Dat deze bijstandverlening nu overeenkomstig het voorstel in principe moet plaatsvinden door de gemeente waar de inrichting is gevestigd, is ook uit praktisch oogpunt wenselijk. Op basis van de bestaande domiciliebepalingen kan het voorkomen dat een gemeente met de bijstandverlening blijft belast ten aanzien van een persoon die zich reeds jaren niet meer in die gemeente bevindt en daar ook geen enkele binding meer mee heeft. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit de verkoop van de woning, omdat men er definitief voor heeft gekozen zijn intrek te nemen in het bejaardenoord. De thans voorgestelde regeling merkt de gemeente waar de inrichting is gevestigd aan als woonplaats. Kortom, wanneer het verblijf in een inrichting geen vooropgezet tijdelijk karakter heeft, gaat de bijstandverlening over van de vertrekgemeente naar de gemeente waar de inrichting is gevestigd. Onder de bestaande domiciliebepalingen zou de vertrekgemeente altijd voor die persoon de aangewezene blijven om de bijstand te verlenen, ook al bevindt deze zich al tal van jaren in een inrichting in een ander deel van het land.
     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in haar slotadvies met de zojuist beschreven regeling van het domicilie ingestemd. De Commissie vestigt de aandacht op de financiële gevolgen voor gemeenten vanwege de overgang van de bijstandstaak naar de gemeente waar de inrichting is gevestigd. Financieel nadeel zou er voor een gemeente kunnen ontstaan als in de nieuwe situatie het aantal extra personen waarvoor die gemeente bijstand moet gaan verlenen (i.c. personen afkomstig uit een andere gemeente die verblijven in een inrichting in de onderhavige gemeente) het aantal personen dat afvalt (i.c. personen uit die gemeente die in een inrichting in een andere  blz. 57  gemeente verblijven) duidelijk overtreft. Aangezien het aantal personen dat bijstand ontvangt en in een inrichting verblijft die buiten de eigen gemeente is gelegen niet omvangrijk is en het hierbij bovendien per geval om relatief geringe bedragen gaat, zullen zich naar verwachting geen aanzienlijke financiële effecten voordoen.

     In dit voorstel van wet keert de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat de bijstand aan personen die tot een daarbij aangewezen groep behoren en in een daarbij aangegeven gebied verblijven, wordt verleend door burgemeester en wethouders van één of meer bij die maatregel aan te wijzen gemeenten, niet meer terug. Op dit artikel berust uitsluitend het Aanwijzingsbesluit bijstandverlening ondernemers in de binnenvaart (Koninklijk besluit van 31 augustus 1976, Stb. 1976, 485). Bijstandverlening aan deze groep doet zich slechts in beperkte mate voor: jaarlijks betreft het in alle aangewezen gemeenten tezamen omstreeks honderd gevallen. Gezien deze geringe omvang is er onvoldoende reden de betreffende bijstandverlening nog langer via een aanwijzingsbesluit in bepaalde gemeenten te concentreren. De voorgestelde algemene domicilieregeling kan zonder bezwaar ook voor deze categorie gaan gelden. Anders dan de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER ziet de regering in de benodigde specifieke deskundigheid geen aanleiding het aanwijzingsbesluit te handhaven. Uit nadere gegevens over de uitvoeringspraktijk is gebleken dat aangewezen gemeenten thans reeds (een deel van) de benodigde deskundigheid "inhuren" door inschakeling van de Stichting Administratie, beheer, rechtshulp en incasso (Abri), waarin de organisaties van ondernemers in de binnenvaart participeren. Deze mogelijkheid staat in voorkomende gevallen voor elke gemeente open.

     In het wetsvoorstel is uitdrukkelijk een termijn opgenomen waarbinnen burgemeester en wethouders een besluit dienen te nemen op de aanvraag. Dit verschaft niet alleen duidelijkheid aan de aanvrager, maar is tevens van belang in verband met de rechtsbescherming. Als regel geldt voor de meeste bijstandsaanvragen dat burgemeester en wethouders binnen vier weken dienen te beslissen. Verlenging van deze termijn is mogelijk als het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld op grond van het ontbreken van voldoende gegevens. Voor zelfstandigen geldt als regel een beslistermijn van dertien weken. Deze ruimere termijn is noodzakelijk vanwege de noodzakelijke beoordeling van de levensvatbaarheid van het bedrijf of zelfstandig beroep. Indien burgemeester en wethouders niet in staat zijn binnen die termijn te beslissen op de aanvraag om als zelfstandige bijstand te ontvangen, kan de termijn worden verlengd tot ten hoogste 26 weken.
     Burgemeester en wethouders kunnen besluiten de aanvraag niet te behandelen wanneer de aanvrager onvoldoende gegevens heeft verstrekt; zij dienen de aanvrager dan in de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens te verstrekken. De termijn waarbinnen het besluit dient te zijn genomen, wordt opgeschort vanaf het moment waarop burgemeester en wethouders de aanvrager om een dergelijke aanvulling hebben verzocht.
     De al dan niet verlengde beslistermijn is tevens van belang in verband met de in artikel 80 [74] aan burgemeester en wethouders toegekende bevoegdheid om zonder voorafgaand onderzoek naar het recht op bijstand, gedurende korte tijd zo nodig een voorschot te verlenen. Deze bevoegdheid, die in de bestaande wet niet gegeven is, is zoveel mogelijk afgestemd op de van toepassing zijnde beslistermijn. In de uitvoeringspraktijk blijkt aan een voorschotmogelijkheid behoefte te bestaan. Hierbij speelt het karakter van de ABW als laatste voorziening waarop een beroep kan worden gedaan mede een rol. Er kunnen zich situaties  blz. 58  voordoen van acute financiële nood waarin het niet verantwoord te achten is dat wordt gewacht tot het moment waarop het onderzoek is afgerond. Verstrekte voorschotten kunnen, voor zover deze algemene bijstand betreffen, door de gemeenten bij het Rijk worden gedeclareerd.

     Uiteraard dient zoveel mogelijk te zijn verzekerd dat slechts bijstand wordt verleend aan degenen die verkeren in de omstandigheden waarop de wet ziet. Om het recht op bijstand en de hoogte daarvan te kunnen vaststellen, dienen burgemeester en wethouders dan ook over de benodigde gegevens te beschikken. Op de persoon ten behoeve van wie een bijstandsuitkering is gevraagd of wordt verleend, dient derhalve de verplichting te rusten tot het verschaffen van de relevante inlichtingen die voor de verlening of voortzetting van de verleende bijstand noodzakelijk zijn. Een belangrijk middel om kennis te nemen van (wijzigingen in) de omstandigheden van de belanghebbende is het maandelijks door hem in te vullen inlichtingenformulier. Het gebruik daarvan is in dit wetsvoorstel verplicht gesteld, zowel voor de belanghebbende als voor burgemeester en wethouders. Gelet op het belang dat uit een oogpunt van handhavingsbeleid aan een consequente toepassing van het inlichtingenformulier toekomt, is in het wetsvoorstel bepaald dat het recht op bijstand wordt opgeschort indien de belanghebbende het formulier niet, niet tijdig of onvolledig inlevert. Dit is overigens een handelwijze die in diverse gemeenten reeds gangbaar is. De opschorting kan ten hoogste acht weken bedragen. Wordt het verzuim binnen die periode hersteld, dan kan een nabetaling plaatsvinden; blijft de belanghebbende echter na afloop van die termijn in verzuim, dan dient de bijstand te worden beëindigd.
     Aangezien het onderzoek en het heronderzoek in belang niet voor elkaar onderdoen, is naast de onderzoeksverplichting tevens in de wet opgenomen dat burgemeester en wethouders verplicht zijn heronderzoek te verrichten. Het doel van deze hercontrole is handhaving van de kwaliteit en de legitimiteit van de bijstandverlening. Vooral ook gezien het feit dat de verlening van bijstand zich niet zelden over een ruime periode uitstrekt, is het noodzakelijk dat de relevante omstandigheden regelmatig opnieuw aan een onderzoek worden onderworpen. Alleen op die wijze kan, ook in de tijd gezien, de bijstand worden afgestemd op optredende veranderingen in de omstandigheden van de belanghebbenden.

 

5.6. Betaling, terugvordering en verhaal


     De betaling van de bijstand is het derde hoofdmoment in het uitkeringsproces. Voordat deze betaling aan de orde kan zijn, dient eerst het recht op bijstand te zijn vastgesteld en door de belanghebbende geldend te zijn gemaakt.
     Ook bij de betaling van de bijstand speelt het aspect van gelijke behandeling van mannen en vrouwen een rol. In dit wetsvoorstel is bepaald dat de algemene bijstand aan ieder van de echtgenoten voor de helft wordt uitbetaald; deze gesplitste betaling vormt het complement van de in artikel 13, derde lid, geregelde gelijkberechtiging in de aanspraak op de gezinsbijstand. Indien de echtgenoten daar gezamenlijk om verzoeken, wordt de bijstand in zijn geheel uitbetaald aan één van hen. Deze regeling wijkt in zoverre af van de bestaande bepaling in artikel 5, vierde lid, dat thans niet langer het uitgangspunt is dat gesplitste uitbetaling slechts plaatsvindt indien de echtgenoten of één van hen daartoe een verzoek hebben ingediend. Gesplitste uitbetaling dient de regel te zijn, teneinde een zo zuiver mogelijke aansluiting te bereiken bij het uitgangspunt dat de gezinsbijstand de echtgenoten gezamenlijk toekomt. Dit impliceert evenwel niet dat voor de echtgenoten  blz. 59  een strikt individueel uitkeringsrecht bestaat. Het uitkeringsrecht wordt aan de hand van de gezamenlijke behoeften en middelen als geheel vastgesteld, waarbij beide echtgenoten een gelijke aanspraak op de gezinsbijstand kunnen doen gelden. Dit betekent dat de toekenning, wijziging of beëindiging van zodanige bijstand bij één besluit geschiedt.

     Een nieuw element is de regel dat burgemeester en wethouders de algemene bijstand maandelijks aan het einde van de kalendermaand betalen. Momenteel worden in de gemeenten verschillende betalingssystemen gehanteerd. Het betreft hier verschillen die niet voortkomen uit de omstandigheden van de bijstandsgerechtigden, doch die het resultaat zijn van de systeemkeuze die door de afzonderlijke gemeente is gemaakt. In de praktijk blijkt dat dergelijke systeemkeuzes tot verschillen in de uitvoeringspraktijk leiden die soms rechtstreeks gevolgen hebben voor de bijstandsgerechtigden. Zo leidt een systeem van voorafbetaling tot een geheel andere wijze van verrekening van bijverdiensten dan een systeem van achterafbetaling; hetzelfde geldt wanneer een gemeente kiest voor weekbetaling in plaats van betaling op maandbasis. De betaalwijze hangt tevens samen met de wijze waarop bij de eerste bijstandverlening de bijstandbehoevendheid wordt vastgesteld. Bij een systeem van vooruitbetaling wordt de eerste uitkering verricht na afloop van de periode waarvoor het aan de bijstand voorafgaande inkomen kan worden geacht te zijn bestemd. Als voorafgaand aan de bijstand een inkomen per maand werd betaald, wordt de eerste bijstandsuitkering één maand na de uitbetaling van dat inkomen verstrekt. De bijstand heeft dan betrekking op de daaropvolgende maand. Aan deze benadering ligt de visie ten grondslag dat een inkomen bestemd is voor de uitgaven van de daaropvolgende periode. Eventuele inkomsten worden dan ook betrokken bij de vaststelling van de bijstandsuitkering voor de daaropvolgende periode.
     Uit deze voorbeelden blijkt dat, ook al komt het uiteindelijke resultaat op hetzelfde neer, het betalingssysteem waarvoor een bepaalde gemeente heeft gekozen op de korte termijn voor een individuele bijstandsgerechtigde tot afwijkende uitkomsten kan leiden ten opzichte van een soortgelijk geval in een andere gemeente, die een ander betalingssysteem hanteert. Uit een oogpunt van gelijke behandeling van gelijke gevallen verdient het de voorkeur in de nieuwe Abw een stelregel op te nemen voor de betaling van de algemene bijstand. Daartoe wordt in dit voorstel van wet uitgegaan van maandelijkse betaling aan het einde van de kalendermaand.
     In toenemende mate gaan gemeenten reeds eigener beweging over op een dergelijk systeem van achterafbetaling per maand. Het voordeel van een dergelijk betalingssysteem is onder andere dat eventuele inkomsten kunnen worden verrekend met de bijstandsuitkering over dezelfde periode. Bij beëindiging van de bijstand omdat de betrokkene weer over voldoende middelen beschikt, wordt de gemeente dan ook niet geconfronteerd met de noodzaak van terugvordering van de uitkering. Deze handelwijze is in overeenstemming met de benadering die in dit wetsvoorstel is gekozen om de inkomsten op transactiebasis - dat wil zeggen naar de periode waarop deze betrekking hebben - in beschouwing te nemen. Waar deze middelen ontoereikend zijn, vult de bijstand deze aan tot het sociaal minimum. Of van ontoereikende middelen sprake is, kan vaak slechts aan het einde van de maand worden vastgesteld, gelet op de algemeen gebruikelijke wijze van betalen aan het einde van de maand van loon en andere uitkeringen of inkomsten die bij de bijstandverlening in aanmerking dienen te worden genomen. Een systeem van achterafbetaling sluit het beste bij dit gegeven aan.

      blz. 60  Waar een keuze voor een - momenteel ontbrekende - regeling op dit punt geboden is met het oog op de in dit wetsvoorstel consequent gehanteerde verrekeningssystematiek op transactiebasis, voorkomt een landelijk gelijke betalingswijze tevens de problemen die nu, zowel voor de belanghebbenden zelf als voor de gemeente, ontstaan in geval van verhuizing van de bijstandsontvanger naar een gemeente die een andere betalingsmethode hanteert. Als de "oude" gemeente een systeem van vooruitbetaling volgde en de "nieuwe" een van achterafbetaling, is er een periode van twee maanden gelegen tussen de betaling van twee uitkeringen. De daaruit voor de belanghebbende voortvloeiende financiële problemen kunnen slechts worden opgelost als de "nieuwe" gemeente een voorschot verstrekt ter overbrugging van de periode gelegen tussen het voor de bijstandsontvanger voorheen gebruikelijke en het nieuwe betaaltijdstip. Omdat dit voorschot op dezelfde periode betrekking heeft als de eerstvolgende uitkering en derhalve voor eenzelfde periode tweemaal een uitkering zou worden verstrekt, dient deze ten laste van toekomstige uitkeringen te worden terugbetaald. Hoewel over de gehele periode in totaal de hoogte van de uitkering correct is vastgesteld en uitbetaald, heeft dit tot gevolg dat de belanghebbende gedurende een van de hoogte van het noodzakelijke voorschot afhankelijke kortere of langere periode een uitkering onder de toepasselijke bijstandsnorm ontvangt. Bij verrekening van de inkomsten kan het zich in zo'n situatie voordoen dat een inkomen in het geheel niet wordt verrekend, dan wel tweemaal op de uitkering in mindering wordt gebracht. Dergelijke problemen worden voorkomen door landelijk dezelfde betalingssystematiek te volgen.
     Het maandelijkse betalingsritme kan om verschillende redenen voor individuele gevallen niet wenselijk zijn. De wet dient dan ook de mogelijkheid open te laten om de algemene bijstand over een kortere of langere periode te betalen indien dit gelet op de omstandigheden van de betrokken bijstandsgerechtigde wenselijk is.
     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in haar slotadvies met de hier voorgestelde uniformering van de betaalwijze ingestemd. De Commissie wijst erop dat in sommige gevallen personen tussen twee betaaldata een beroep op bijstand doen, bijvoorbeeld in een situatie van verlating, zodat de periode tot de eerstvolgende betaling moet worden overbrugd door middel van een voorschot dat later moet worden terugbetaald. Anders dan de Commissie is de regering van mening dat dit laatste geen knelpunt vormt. Immers, wanneer, zoals geschetst, in deze situatie ter overbrugging een voorschot wordt verleend, wordt bereikt dat het de belanghebbende niet aan liquide middelen ontbreekt, terwijl anderzijds door de verrekening of terugvordering van het voorschot op een later tijdstip wordt bereikt dat in totaal niet méér bijstand wordt verleend dan waarop recht bestaat.

     Een deel van de bijstandsuitkering wordt als vakantiegeld eenmaal per jaar - in juni of bij eerdere beëindiging van de bijstandverlening - uitbetaald. Momenteel wordt per uitkeringstype de te reserveren vakantietoeslag als een vast bedrag gespecificeerd. Ingeval de belanghebbende een inkomen heeft waarover eveneens aanspraak op vakantietoeslag bestaat, wordt dat vakantiegeld in mindering gebracht op de over de bijstandsuitkering uit te betalen vakantietoeslag. Deze handelwijze brengt met zich dat zowel aan de kant van het inkomen als aan de kant van de bijstand een splitsing moet worden aangebracht tussen het maandbedrag en de aanspraak op vakantietoeslag. Voor zover het vakantiegeld dat over het inkomen wordt ontvangen meer bedraagt dan het vakantiegeld dat in de bijstandsnorm begrepen is, dient dat alsnog in mindering te worden gebracht op de maandelijks uitbetaalde bijstand. Deze systematiek is administratief bewerkelijk.
     Een aanmerkelijke vereenvoudiging kan worden bereikt door een voor  blz. 61  alle uitkeringscategorieën gelijk aandeel van de feitelijke totale bijstandsuitkering als vakantiegeld te reserveren. Het hiervóór aan de orde gestelde voorstel om de aanspraak op vakantietoeslag over het inkomen reeds vast te stellen op het moment dat die aanspraak wordt opgebouwd, stelt de gemeente in staat deze totale bijstandsuitkering te berekenen. In plaats van de huidige splitsing van de bijstandsnorm tussen het maand- en het vakantiegeldgedeelte en de gescheiden verrekening hiervan met de daarmee overeenkomende componenten in het inkomen, behoeft de gemeente dan nog slechts van die totale uitkering een zeker percentage als vakantiegeld te reserveren. Voor deze systematiek, die in het voorontwerp van wet nog niet was opgenomen, is mede op basis van signalen uit de uitvoeringspraktijk gekozen.
     Genoemde systematiek beïnvloedt op geen enkele wijze het totaal te ontvangen bedrag aan bijstand, aangezien deze uitgaat van bijstandsnormen waarin de aanspraak op vakantiegeld reeds is begrepen. Slechts in de verhouding tussen maandbedrag en vakantiegeld kan een geringe verschuiving optreden. Door het aandeel vakantiegeld te stellen op de verhouding die op dat punt bij het nettominimumloon bestaat, blijven de maanduitkeringen en aanspraken op vakantietoeslag gelijk bij de 70-, 90- en 100-procentsuitkeringen. Bij de uitkeringen voor personen jonger dan 23 jaar en voor schoolverlaters treden wel wijzigingen op in deze verhouding, waarbij de maandelijkse uitkering zowel iets hoger als iets lager kan uitkomen. De aanspraak op vakantietoeslag komt dan uiteraard met eenzelfde bedrag lager respectievelijk hoger te liggen. Het bedrag waarmee de maandelijkse uitkering lager uitkomt, is ten hoogste ƒ16,-. In dergelijke gevallen komt het maandbedrag van de bijstandsuitkering overigens meer in overeenstemming met dat van een arbeidsinkomen dat in totaal netto gelijk is aan de desbetreffende bijstandsnorm. Een dergelijke verschuiving brengt derhalve de voorziening in de noodzakelijke maandelijkse bestaanskosten niet in gevaar.

     Een verschil ten opzichte van de bestaande regelgeving betreft de thans opgenomen mogelijkheid voor burgemeester en wethouders tot het verlenen van een voorschot. Hiermee wordt aan een in de uitvoeringspraktijk bestaande behoefte tegemoetgekomen. Voorschotten op te verwachten toe te kennen bijstand worden nu door gemeenten uit eigen middelen verstrekt. Bij de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel houdende een nieuwe regeling voor terugvordering en verhaal van kosten van bijstand (Kamerstukken I 1989-1990, 20 598, nr. 179) is reeds toegezegd dat zou worden bezien of het mogelijk is om aan het verlenen van bij het Rijk declarabele voorschotten een wettelijke grondslag in de ABW te geven. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in haar slotadvies instemming betuigd met de voorgestelde invoering van genoemde voorschotmogelijkheid. De Commissie voegde hier het voorstel aan toe de termijn waarover een voorschot kan worden verleend met één maand te verlengen tot maximaal drie maanden, met name voor gevallen waarin de beslissing vlak na de betaaldag afkomt. Uit nadere informatie is de regering evenwel gebleken dat aan een dergelijke verlenging in de praktijk in het algemeen geen behoefte bestaat, aangezien op bijstandsaanvragen als regel in een tijdsbestek van vier à vijf weken een besluit wordt genomen, zodat een maximale voorschottermijn van twee maanden toereikend is. Een verlenging van de voorschottermijn zou bovendien het nadeel hebben dat langer dan strikt noodzakelijk is onduidelijkheid voor de bijstandsgerechtigde blijft bestaan.

     De tijdelijke doorbetaling van de bijstand in geval van overlijden is momenteel geregeld in artikel 20 van het Bln. Tot nu toe is alleen voorzien in de situatie van overlijden van één van de echtelieden. De op  blz. 62  dat moment van toepassing zijnde bijstandsnorm blijft gehandhaafd tot en met de laatste dag van de tweede maand volgend op die waarin het overlijden plaatsvond. In navolging van andere wetten in het kader van de sociale zekerheid is thans ook de situatie geregeld van uitbetaling van de bijstand bij overlijden van de alleenstaande ouder aan het kind of de kinderen.
     Verder is als nieuw element in de wet opgenomen de tijdelijke doorbetaling van de bijstand aan de alleenstaande ouder die als gevolg van het overlijden van het laatste tot zijn last komende kind terugvalt naar de bijstandsnorm voor een alleenstaande. Daartoe is in het slotadvies van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER geadviseerd. Overweging hierbij is dat deze gewezen alleenstaande ouder in vergelijkbare omstandigheden verkeert als andere nabestaanden die voor tijdelijke doorbetaling naar de voorheen van toepassing zijnde bijstandsnorm in aanmerking komen.

     Aangaande de terugvordering van kosten van bijstand is aangesloten bij het wetsvoorstel houdende een nieuwe regeling voor terugvordering en verhaal van kosten van bijstand. Dat wetsvoorstel is op 3 april 1990 door de Tweede Kamer aangenomen en thans bij de Eerste Kamer in behandeling.
     Terugvordering ziet op de gevallen waarin de bijstand onnodig of ten onrechte is verleend, dan wel waarin eerst achteraf met aanwezige middelen rekening kan worden gehouden. Als algemeen uitgangspunt geldt dat de gemeenten verplicht zijn tot terugvordering in de gevallen die de wet aangeeft. De gemeente kan van terugvordering geheel of gedeeltelijk afzien indien - gelet op de omstandigheden van persoon en gezin - daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Voor zover van de tekst van laatstgenoemd wetsvoorstel wordt afgeweken, is dit het gevolg van de doorwerking van de in het kader van de herinrichting voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de bestaande ABW (inclusief de doorwerking van de Algemene wet bestuursrecht). Zo kent het onderhavige wetsvoorstel een nieuwe terugvorderingsbepaling inzake verleende voorschotten, gelet op de thans voorgestelde voorschotmogelijkheid.

     In hoofdstuk VII van het wetsvoorstel zijn de bepalingen inzake het verhaal van bijstand bijeengebracht. Deze bepalingen sluiten inhoudelijk geheel aan bij het eerdergenoemde afzonderlijke wetsvoorstel. In redactioneel opzicht doen zich enkele verschillen met dat wetsvoorstel voor.

 

5.7. Aan de bijstand verbonden verplichtingen


5.7.1. Algemeen

     Bij het voorkómen en bestrijden van langdurige bijstandsafhankelijkheid vormt de wederzijdse inspanningsverplichting van de overheid en de bijstandsgerechtigde een kernpunt. De overheid biedt de financiële hulp die vereist is, alsmede de mogelijkheden om de kans op zelfstandige bestaansvoorziening te vergroten. Op de bijstandsgerechtigde rust de verplichting het mogelijke te doen weer in de situatie te komen dat hij zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien. In paragraaf 4.3 van deze memorie werd reeds aandacht besteed aan de mogelijkheden te komen tot een effectievere bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden.

     De integratie van de Rww in de wet heeft hoofdzakelijk gestalte gekregen in hoofdstuk VIII van dit wetsvoorstel. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in zijn interim-advies met het principe  blz. 63  van deze integratie ingestemd. Genoemd hoofdstuk heeft dus betrekking op alle bijstandsgerechtigden, zowel degenen die op arbeid in dienstbetrekking zijn aangewezen alsook degenen die als zelfstandige kunnen worden aangemerkt.
     In dit voorstel van wet wordt de term "verplichtingen" gehanteerd. De bestaande wet, de Rww en het Bz spreken doorgaans van "voorwaarden". Zoals blijkt uit de bestaande bepalingen ten aanzien van het verlagen of beëindigen van de bijstand indien één of meer aan de bijstand verbonden voorwaarden niet worden nagekomen, gaat het bij deze voorwaarden feitelijk nu ook reeds om verplichtingen. Vanuit wetssystematisch oogpunt is het gewenst één term in de wet te hanteren, waarbij aan de term "verplichtingen", als duidelijke pendant van de rechten die deze wet toekent, de voorkeur is gegeven.
     De verplichtingen die voor de belanghebbende aan de bijstand zijn verbonden, zijn zoveel mogelijk in hoofdstuk VIII samengebracht. Enkele specifieke verplichtingen hebben elders in het wetsvoorstel een plaats gekregen, omdat dit, gelet op de samenhang met andere bepalingen, de voorkeur verdiende. Zo maakt de verplichting van de belanghebbende om de inlichtingen te verstrekken die voor de bijstandverlening van belang zijn deel uit van de stappen die nodig zijn om het recht op bijstand geldend te maken; deze verplichting is derhalve opgenomen in artikel 76 [65+69]. De inlichtingenverplichting aangaande terugvordering van bijstand is opgenomen in de paragraaf die daarop betrekking heeft (artikel 92 [86], derde lid). De inlichtingenverplichtingen van derden zijn gebundeld in paragraaf 2 van hoofdstuk IX.
     De door de belanghebbende te ondernemen activiteiten om zich (weer) op eigen kracht een inkomen te verwerven, dienen hun weerslag te vinden in de verplichtingen die aan de bijstand worden verbonden. Van de belanghebbende wordt verwacht dat hij de eigen mogelijkheden op de arbeidsmarkt benut en van de door de instanties geboden mogelijkheden tot verbetering van zijn arbeidskansen actief gebruikmaakt. Deze verplichtingen zijn gekoppeld aan het recht op bijstand. Hieruit vloeit voort dat het niet nakomen van de verplichtingen als regel gevolgen zal dienen te hebben voor de uitkering.

     Aan hoofdstuk VIII ligt het uitgangspunt ten grondslag dat bij iedere belanghebbende op individuele basis onderzocht dient te worden op welke wijze de zelfstandige bestaansvoorziening bevorderd kan worden en welke verplichtingen hiertoe aan de bijstand verbonden dienen te worden. Naargelang de concrete omstandigheden en mogelijkheden in het afzonderlijke geval dienen steeds de noodzakelijke schakeringen in de feitelijk op te leggen verplichtingen te worden aangebracht. De fijnafstemming van de bijstand dient dus niet alleen betrekking te hebben op de hoogte en de vorm van de bijstand, maar evenzeer op de verplichtingen, zoals ook tot uitdrukking is gebracht in het voorgestelde artikel 13, eerste en tweede lid. Hierbij speelt een rol dat de verplichtingen die deze wet stelt naar hun aard te onderscheiden zijn in twee categorieën: enerzijds verplichtingen die de wet rechtstreeks aan de belanghebbende oplegt, zoals het verstrekken van informatie, of waarvan de wet voorschrijft dat burgemeester en wethouders ze aan de bijstand verbinden; anderzijds verplichtingen die burgemeester en wethouders aan de bijstand kunnen verbinden. Ten aanzien van de eerste categorie geldt dat verplichtingen die de wet rechtstreeks aan belanghebbende oplegt onverkort gelden en dat bij verplichtingen waarvan de wet voorschrijft dat burgemeester en wethouders ze aan de bijstand verbinden, de genoemde fijnafstemming kan plaatsvinden doordat burgemeester en wethouders besluiten een dergelijke verplichting niet op te leggen of daarvan tijdelijk ontheffing verlenen. Ten aanzien van de tweede categorie is toepassing per definitie een kwestie van nadere  blz. 64  besluitvorming door burgemeester en wethouders, waarbij afstemming op het individuele geval plaatsvindt.
     Van essentieel belang is de zorg door burgemeester en wethouders voor een regelmatige afstemming van de verplichtingen op wijzigingen in de omstandigheden van de belanghebbende. Voor een goede uitvoering van de Abw is het een vereiste dat steeds adequaat wordt gereageerd op veranderingen die zich voordoen in de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling van de individuele bijstandsgerechtigde, alsook op veranderingen in de vraag naar arbeidskrachten. Dit vergt een alert samenspel tussen bijstandverlenend orgaan, andere organen, zoals de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de Jeugdwerkgarantieorganisatie, en de belanghebbende zelf. Alleen zo kan worden bereikt dat het verbinden van verplichtingen aan de bijstand niet een eenmalige en statische aangelegenheid is, doch een proces dat voortdurend aandacht krijgt.

     Burgemeester en wethouders dienen, zoals reeds vermeld, in elk afzonderlijk geval te bepalen welke van die verplichtingen daadwerkelijk worden opgelegd; indien redenen van medische of sociale aard daartoe nopen, zijn burgemeester en wethouders bevoegd bepaalde verplichtingen niet op te leggen of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen. De bepaling van de duur van de ontheffing wordt, anders dan thans in de Rww, geheel aan burgemeester en wethouders overgelaten. Van het opleggen van bepaalde verplichtingen kan tevens worden afgezien met het oog op aard en doel van de bijstand. Bijvoorbeeld bij eenmalige bijzondere bijstand of bij borgstelling ligt het voor de hand dat de verplichtingen uit artikel 120 [113] niet worden opgelegd.

     In de gekozen opzet, waarin de bepalingen die betrekking hebben op werkloze werknemers en die thans zijn opgenomen in de Rww worden overgebracht naar de wet, is er geen aanleiding meer om werkloze werknemers als afzonderlijke categorie aan te duiden. Voor de vaststelling welke verplichtingen in een concreet geval van toepassing zijn, kan worden volstaan met de beoordeling of de belanghebbende voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking. Dat is het geval indien de belanghebbende niet kan worden aangemerkt als een zelfstandige in de zin van deze wet. Uit de vaststelling dat betrokkene op arbeid in dienstbetrekking is aangewezen, volgt niet automatisch dat alle verplichtingen uit hoofdstuk VIII op hem van toepassing zijn.

     Het vereiste dat belanghebbende beschikbaar is voor inschakeling in de arbeid in een dienstbetrekking van ten minste de helft van de geldende volledige arbeidstijd per week maakt thans deel uit van de omschrijving van het begrip werkloze werknemer in de Rww. Dit beschikbaarheidscriterium is in de bestaande regelgeving nodig om de personenkring van de Rww af te bakenen. Die noodzaak vervalt met de overbrenging van Rww-bepalingen naar de wet. De thans gekozen opzet brengt tot uitdrukking dat de in hoofdstuk VIII van rechtswege gegeven verplichtingen voor iedere belanghebbende van toepassing zijn; de werkingssfeer van deze verplichtingen is dus niet op voorhand beperkt, bijvoorbeeld door deze slechts van toepassing te verklaren op degenen die ten minste voor een bepaald aantal uren per week beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Alleen door een expliciet besluit van burgemeester en wethouders kan in een individueel geval van toepassing van één of meer verplichtingen worden afgezien. Indien er een geldige reden is waardoor een belanghebbende niet beschikbaar is voor de arbeidsmarkt, dienen burgemeester en wethouders daarmee rekening te houden door vast te stellen welke verplichtingen in die situatie feitelijk niet kunnen worden opgelegd. Ten aanzien van degene die op arbeid in dienstbetrekking  blz. 65  is aangewezen en die zich naar het oordeel van burgemeester en wethouders zonder geldige reden niet of niet reëel beschikbaar stelt voor inschakeling in het arbeidsproces, zal er in beginsel aanleiding zijn om, met toepassing van artikel 14, in laatste instantie bijstand te weigeren.

     Degene die een bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent, doch die niet voldoet aan het urencriterium in de zin van de Wet op de inkomstenbelasting (de zogenaamde marginale zelfstandige, die niet kan worden beschouwd als een zelfstandige in de zin van artikel 5, eerste lid, onderdeel b), dient te worden aangemerkt als een persoon die op arbeid in dienstbetrekking is aangewezen. Hiermee is tot uitdrukking gebracht dat de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep door de betrokkene een reëel karakter dient te hebben. Voor invoering van genoemd urencriterium is in dit wetsvoorstel gekozen teneinde de zelfstandigen als doelgroep binnen de Abw scherper te kunnen afbakenen, zodat ook in de uitvoeringspraktijk over deze afbakening duidelijkheid bestaat.
     De zelfstandige die zijn bedrijf of zelfstandig beroep gedurende ten minste een halfjaar niet of nagenoeg niet uitoefent, dient in die periode te worden beschouwd als een persoon die op arbeid in dienstbetrekking is aangewezen.
     Er doet zich ook de situatie voor van de persoon die gedurende enkele dagen in de week loonarbeid in dienstbetrekking verricht en die voor het resterende deel van de week activiteiten ontplooit als zelfstandig ondernemer. Indien deze combinatie van werkzaamheden geen toereikend inkomen oplevert, zal moeten worden beoordeeld of belanghebbende kan worden aangemerkt als zelfstandige in de zin van deze wet en of het bedrijf of zelfstandig beroep levensvatbaar is. Indien dit het geval is, behoeft de omstandigheid dat belanghebbende zijn deeltijdwerk in dienstverband voortzet niet in de weg te staan aan de verlening van bijstand aan hem in zijn hoedanigheid van zelfstandige. Uiteraard zal dan wel moeten worden beoordeeld of de bijstandsafhankelijkheid kan worden beëindigd doordat belanghebbende zijn activiteiten als zelfstandige uitbreidt.

     Aan burgemeester en wethouders wordt in dit wetsvoorstel expliciet de bevoegdheid verleend om, in aanvulling op de algemene verplichtingen die krachtens de wet aan de bijstand zijn of worden verbonden, nadere verplichtingen aan de bijstand te verbinden. In de bestaande regelgeving ontbreekt deze expliciete bevoegdheid, hoewel artikel 3 van de ABW een zeer ruime en open formulering kent. Door aan burgemeester en wethouders genoemde bevoegdheid toe te kennen, wordt meer accent gegeven aan de mogelijkheid om de verplichtingen die in een individueel geval worden opgelegd af te stemmen op de lokale en regionale situatie. Zo kan worden bereikt dat door het stellen van specifieke verplichtingen aangesloten wordt op het voorzieningenaanbod en de arbeidsmarktsituatie ter plaatse en in de regio. Tevens kunnen op die wijze de afspraken die de gemeente maakt met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie worden vertaald in de aan bijstandsgerechtigden te stellen verplichtingen. Indien, bijvoorbeeld op basis van een individueel actieplan, afspraken met een langdurig werkloze worden gemaakt over zijn arbeidsinpassing, zijn burgemeester en wethouders bevoegd die afspraken als een verplichting van belanghebbende aan te merken. De verplichtingen die voor een individuele bijstandsgerechtigde gelden, dienen bij voorkeur zo expliciet mogelijk in de bijstandsbeschikking te worden vermeld. De directe samenhang tussen rechten en plichten wordt zodoende duidelijk tot uitdrukking gebracht en de belanghebbende zal zich in sterkere mate van die samenhang bewust zijn.
     Aan burgemeester en wethouders wordt aldus de mogelijkheid geboden om in de sfeer van de verplichtingen een eigen beleid te  blz. 66  ontwikkelen. Dit vergroot enerzijds de lokale sturingsmogelijkheden ten aanzien van de bijstandsafhankelijkheid door het voeren van een actief beleid dat gericht is op het wegnemen van belemmeringen voor de arbeidsinschakeling, anderzijds leidt het tot een flexibilisering van de wetstoepassing, doordat meer ruimte wordt geboden om ook op het punt van de verplichtingen te streven naar maatwerk.
     Vanzelfsprekend kunnen niet onbeperkt verplichtingen worden gesteld. De aard van de verplichtingen die op grond van de Abw kunnen worden opgelegd is in het voorgestelde artikel 113 [106] in algemene termen omlijnd. Alleen verplichtingen die strekken tot arbeidsinschakeling, tot vermindering of beëindiging van de bijstand of die verband houden met aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand zijn geoorloofd.

     Wanneer men op bijstand aangewezen raakt, treedt vaak een terugval in inkomen op. Ook indien van een aanmerkelijke terugval geen sprake is, kan het rondkomen van een bijstandsuitkering een probleem zijn. De laatste jaren zijn de mogelijkheden voor professioneel budgetadvies toegenomen. Op die wijze kan ertoe worden bijgedragen dat het bestedingspatroon in overeenstemming wordt gebracht met het inkomen. Desalniettemin doet zich de situatie voor dat bijstandsgerechtigden, bijvoorbeeld als gevolg van onverwachte omstandigheden of een onevenwichtig bestedingsgedrag, in financiële moeilijkheden geraken of dreigen te geraken. Het kan dan in het belang van betrokkene zijn dat burgemeester en wethouders over de mogelijkheid beschikken om tijdelijk een gedeelte van het financieel beheer van hem over te nemen, door bepaalde noodzakelijke betalingen, zoals huur, gas, elektra en aflossingen, in zijn naam uit de bijstandsuitkering te verrichten. Langs deze weg kan een bijdrage worden geleverd aan de noodzakelijke hulpverlening in schuldsituaties.
     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft er in haar vervolgadvies voor gepleit expliciet in de Abw te bepalen dat burgemeester en wethouders in de zojuist geschetste situatie de bevoegdheid hebben als verplichting aan de bijstand te verbinden dat belanghebbende aan genoemde vorm van budgetbeheer medewerking verleent. De Commissie acht het noodzakelijk de betreffende bevoegdheid duidelijk in te kaderen, mede om een mogelijk te ruim gebruik ervan tegen te gaan.
     De door de Commissie voorgestelde bevoegdheid is opgenomen in artikel 116 [109]; door toepassing daarvan kan mede een bijdrage worden geleverd aan de preventie van schulden.
     Genoemd artikel verduidelijkt in welke omstandigheden het te rechtvaardigen is dat bij de verlening van bijstand de verplichting wordt opgelegd dat belanghebbende aan een dergelijke vorm van budgetbeheer meewerkt. Alleen wanneer er gegronde redenen zijn voor de aanname dat de belanghebbende zonder dergelijke afdrachten door de gemeente niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen, kan er aanleiding zijn bedoelde verplichting op te leggen. Van dergelijke gegronde redenen kan slechts sprake zijn indien de belanghebbende zich in een problematische schuldsituatie bevindt, dan wel indien een dergelijke situatie dreigt te ontstaan. Voor deze clausulering is gekozen naar aanleiding van het slotadvies van de genoemde Commissie. Aan het, ook door de Commissie wenselijk geachte, preventieve karakter van de bepaling zou evenwel te veel afbreuk worden gedaan wanneer daarin de voorwaarde zou worden opgenomen dat steeds reeds eerder van een problematische schuld sprake dient te zijn geweest. Ik deel de mening van de Commissie dat bedoelde vorm van budgetbeheer slechts betrekking kan hebben op een gelimiteerde periode; alleen zolang daartoe in het individuele geval uitdrukkelijk de noodzaak bestaat, is het verantwoord de betreffende verplichting aan de bijstand te verbinden.
      blz. 67  Voor een terughoudend gebruik van deze mogelijkheid is te meer aanleiding vanwege het uitgangspunt in dit wetsvoorstel dat wanneer het recht op bijstand vaststaat, er in principe een betalingsverplichting op burgemeester en wethouders rust. Tenzij bijstand voor een bijzonder doel wordt verleend, dient zoveel mogelijk het uitgangspunt te zijn dat de belanghebbende de uitgekeerde bijstand naar eigen goeddunken kan besteden. Alleen duidelijke aanwijzingen voor het bestaan of dreigen van een problematische schuld kunnen rechtvaardigen dat burgemeester en wethouders een deel van deze eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene overnemen, zolang dit noodzakelijk is.


5.7.2. Samenwerking met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie

     Mede gelet op het gestelde doel te komen tot een effectievere bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening, dient een groot belang te worden gehecht aan de samenwerking tussen burgemeester en wethouders als uitvoerders van de Abw en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Ook de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in het interim-advies op de betekenis van een nauwe samenwerking gewezen.
     Het ondernemen van activiteiten gericht op de (her)inschakeling van degenen die er niet in slagen op eigen kracht de zelfstandige bestaansvoorziening te realiseren, vergt een gezamenlijke inspanning van gemeente en Arbeidsvoorzieningsorganisatie, waarbij ieder een eigen verantwoordelijkheid heeft. Aan de kant van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie ligt het zwaartepunt op de contacten met de vragers van arbeid, de bekendheid met de arbeidsmarktsituatie en de mogelijkheden tot toepassing van het reguliere arbeidsmarktinstrumentarium. De gemeente heeft door het regelmatige contact met de bijstandsgerechtigde een goed inzicht in diens concrete omstandigheden en mogelijkheden. Ten opzichte van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie heeft de gemeente in zekere mate een complementaire taak, onder andere door het aanbieden en (mede)financieren van arbeidsmarktgerichte voorzieningen. Dergelijke complementaire voorzieningen vervullen een brugfunctie naar de toepassing van het reguliere arbeidsvoorzieningsinstrumentarium. Het verdient de voorkeur dat de inspanningen zoveel mogelijk worden gericht op activiteiten die rechtstreeks bijdragen aan de arbeidsinschakeling of het vergroten van de arbeidsgeschiktheid.
     De arbeidskansen van personen die reeds geruime tijd werkloos zijn of die over een ongunstige startpositie op de arbeidsmarkt beschikken, bijvoorbeeld door een afgebroken opleiding, zijn vaak weinig rooskleurig. Om de kansen op een baan te vergroten, is het in die situatie noodzakelijk om, alvorens arbeidsbemiddeling reëel mogelijk is, een beroep te doen op aanvullende voorzieningen die de belanghebbende beter kwalificeren voor de arbeidsmarkt. De Arbeidsvoorzieningsorganisatie beschikt over diverse instrumenten in de sfeer van scholing, werkervaring, sollicitatietraining en dergelijke. In aanvulling daarop kunnen, zoals reeds werd aangegeven, ook de gemeenten arbeidsmarktgerichte voorzieningen aanbieden, bij wijze van voortraject. Degenen die ook na het doorlopen van een dergelijk voortraject onvoldoende kans zouden maken op een reguliere baan kunnen in aanmerking komen voor indiensttreding bij een door de gemeente opgezette banenpool; het loon dat de deelnemers aan deze banenpools ontvangen, wordt mede met behulp van bespaarde bijstandsuitkeringen bekostigd.
     Voor een optimaal functioneren van de Abw is het noodzakelijk dat burgemeester en wethouders bevorderen dat belanghebbenden van de bestaande arbeidsmarktgerichte voorzieningen gebruikmaken. Voorlichting omtrent dergelijke voorzieningen en het verrichten van bemiddelende activiteiten teneinde te bereiken dat een belanghebbende  blz. 68  daadwerkelijk gebruik van zo'n voorziening kan maken, zijn daarbij onmisbaar. Derhalve is in dit wetsvoorstel op dit punt een inspanningsverplichting voor burgemeester en wethouders opgenomen.

     In de Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening dragen de gemeenten mede de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de arbeidsvoorziening. Vanaf 1987 zijn er lokaal en regionaal samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en arbeidsbureaus ontstaan die een belangrijke rol spelen bij het voeren van heroriënteringsgesprekken met langdurig werklozen. Deze verbanden hebben niet alleen aangetoond dat intensieve samenwerking mogelijk is, doch ook dat deze tot resultaten leidt die, zonder deze samenwerking, niet zouden zijn bereikt.
     Gezien het grote belang dat aan bedoelde samenwerking tussen de gemeente en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie moet worden gehecht, is in dit wetsvoorstel gekozen voor een samenwerkingsverplichting. Op deze wijze wordt een nieuwe wettelijke basis voor bedoelde samenwerking gelegd. In de bestaande wet wordt deze basis gevormd door artikel 31. Dat artikel gaat echter niet verder dan het stellen van een verplichting voor burgemeester en wethouders tot het consulteren van het arbeidsbureau alvorens voorwaarden die strekken tot arbeidsinschakeling aan de bijstand te verbinden. Niet alleen is dat artikel, afgezet tegen de recent ontstane intensieve samenwerkingsvormen, een te smalle basis, het is bovendien een onnodige belasting van zowel gemeentelijke sociale diensten als van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie om ten aanzien van afzonderlijke gevallen een consultatieplicht te handhaven. Mede om die reden wordt in de praktijk al geruime tijd slechts marginaal uitvoering aan genoemd artikel gegeven. De meer directe vormen van samenwerking die de laatste jaren zijn ontstaan, hebben bovendien als effect dat de arbeidsmarktkunde bij gemeentelijke sociale diensten is toegenomen; gemeenten kunnen daardoor in staat worden geacht om doorgaans zelf te beoordelen of het, gelet op de arbeidsmarktsituatie, in individuele gevallen reëel is verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling aan de bijstand te verbinden. In geval van twijfel ligt het, mede gezien de algemene opdracht tot samenwerking die de wet stelt, voor de hand dat bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie informatie wordt ingewonnen.

     Een doeltreffende samenwerking tussen een gemeente en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie vereist naar twee kanten een adequate informatie-uitwisseling. In hoofdstuk IX van het wetsvoorstel is, in aansluiting bij bestaande regelgeving respectievelijk ontwerpregelgeving, bepaald dat de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, desgevraagd of eigener beweging, inlichtingen aan burgemeester en wethouders verstrekt die voor de uitvoering van de Abw noodzakelijk zijn. Aan de nadere uitwerking van de informatievoorziening kan het beste vorm worden gegeven door middel van door de betrokken instanties lokaal of regionaal te maken afspraken.


5.7.3. Passende arbeid

     In het voorgestelde artikel 120 [113], tweede lid, is een omschrijving van het begrip passende arbeid opgenomen. Het uitgangspunt dat het hierbij moet gaan om arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de belanghebbende is berekend, is ook opgenomen in de Werkloosheidswet. Welke arbeid in een concreet geval als passend moet worden aangemerkt, is ter beoordeling aan burgemeester en wethouders. Criteria hiervoor kunnen worden ontleend aan de uitgebreide jurisprudentie die over het begrip passende arbeid is ontstaan. Duidelijk is, ook uit de jurisprudentie, dat de individuele omstandigheden mede bepalend zijn voor de beoordeling of arbeid passend is of niet.
      blz. 69  Een belangrijk algemeen uitgangspunt uit de jurisprudentie is dat naarmate de werkloosheid langer duurt, andere arbeid dan die welke de belanghebbende gewoonlijk verrichtte eerder als passend kan worden aangemerkt. Ten aanzien van degenen die niet of nauwelijks over een arbeidsverleden beschikken, zal voornamelijk bij het opleidingsniveau moeten worden aangesloten. Toepassing van beide uitgangspunten betekent dat de feitelijke invulling van het begrip passende arbeid in de praktijk ruimer zal zijn dan bij de uitvoering van de Werkloosheidswet. Immers, naar verhouding zijn langdurig werklozen en personen zonder arbeidsverleden onder bijstandsgerechtigden sterk vertegenwoordigd.
     Evenals in de Rww wordt arbeid in WSW-verband niet als passende arbeid aangemerkt. Het karakter van WSW-arbeid verschilt van de arbeid die onder normale omstandigheden wordt verricht. Het betreft immers aangepast werk, waaraan deelgenomen kan worden op basis van vrijwilligheid. Dit sluit evenwel niet uit dat een tijdelijke deelname aan WSW-werkzaamheden als bijzondere activiteit die onderdeel is van een toeleidingstraject gericht op inschakeling van de belanghebbende in de reguliere arbeid, aangewezen kan zijn. Het gaat dan niet om het aanbieden van een vaste arbeidsplaats in WSW-verband op basis van een dienstbetrekking in de zin van de WSW, maar om een tijdelijke inspanning die de uitkeringsinstantie van de belanghebbende kan vragen, juist om op afzienbare termijn een passende werkkring op de reguliere arbeidsmarkt binnen bereik te brengen. Een dergelijke tijdelijke deelname aan WSW-werkzaamheden als tussenstap kan worden vergeleken met deelname aan een werkervaringsproject of het volgen van een noodzakelijke stage.
     Ook een dienstbetrekking in het kader van de Wet ter bevordering van de werkgelegenheid voor werkzoekenden die zeer langdurig werkloos zijn (Stb. 1986, 483; 1989, 286) kan als tussenstap naar reguliere arbeid verplicht worden gesteld. Hetzelfde kan gelden voor deelname aan sollicitatietrainingen. Het betreft in deze voorbeelden activiteiten die aangewezen zijn voor de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening, anders dan reguliere arbeid of scholing.


5.7.4. Toepassing verplichtingen bij gehuwden en alleenstaande ouders

     In 1984 is in de Rww de mogelijkheid opgenomen om aan beide echtgenoten verplichtingen op te leggen, gericht op inschakeling in de arbeid. In de uitvoeringspraktijk wordt als regel volstaan met het opleggen van de arbeidsverplichting aan één van beiden, tenzij de rolverdeling nog open is, zoals bij jonge partners die gaan samenwonen. Sinds de herziening van de Rww in 1984 heeft de toen onderkende tendens naar een grotere deelname van gehuwde vrouwen aan de betaalde arbeid zich verder doorgezet. Het beleid is op bevordering van de arbeidsparticipatie van vrouwen gericht. In de huidige samenleving is het steeds meer gebruikelijk, zeker bij de jongere generaties, dat beide partners bijdragen in het gezinsinkomen. Er is reden in de Abw als bestaansvoorziening aan te sluiten bij de veranderde opvattingen over de rolverdeling tussen mannen en vrouwen.
     In dit verband is verder het uitgangspunt van belang dat in elk afzonderlijk geval onderzocht dient te worden op welke wijze de zelfstandige bestaansvoorziening bevorderd kan worden. In het geval van gehuwden, waartoe mede worden gerekend ongehuwd samenwonenden, dient daarbij met name ook in ogenschouw te worden genomen dat de partners een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben voor de voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Hiermee is in overeenstemming dat bij de verlening van bijstand aan gehuwden de arbeidsmogelijkheden van beide partners worden benut. Daartoe bepaalt  blz. 70  het derde lid van artikel 120 [113] dat ten aanzien van gehuwden de betreffende verplichtingen voor ieder van de echtgenoten gelden. Indien redenen van medische of sociale aard hiervoor aanleiding geven, kunnen burgemeester en wethouders besluiten de bedoelde verplichtingen, of een deel daarvan, aan één van beide partners niet op te leggen of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen. In elk geval zal er bij het stellen van verplichtingen rekening dienen te worden gehouden met een eventuele verzorgende taak van de echtgenoten of de alleenstaande ouder voor kinderen jonger dan 12 jaar.

     In de huidige uitvoeringspraktijk wordt ten aanzien van gehuwden het uitgangspunt gehanteerd dat doorgaans één van de ouders deze verzorgende taak op zich neemt. Bij alleenstaande ouders wordt de verzorgende taak veelal aangemerkt als een reden van sociale aard die zich verzet tegen het verbinden van arbeidsverplichtingen aan de bijstand. In de bestaande situatie leidt dit ertoe dat de Rww niet wordt toegepast op personen met een verzorgende taak voor kinderen en dat zij bijstand ontvangen op grond van de wet zelf. Wanneer de gezinsverantwoordelijkheid beperkter wordt als gevolg van het feit dat de kinderen een leeftijd hebben bereikt waarop zij minder intensief toezicht van de betreffende ouder behoeven, is toepassing van de Rww weer aan de orde, doch de mate waarin en het moment waarop gemeenten hiertoe overgaan blijkt in de uitvoeringspraktijk nogal verschillend te zijn. In de meeste gemeenten wordt beneden de leeftijd van 12 jaar geen arbeidsverplichting opgelegd. In een deel van de gemeenten wordt vanaf de leeftijd van 12 jaar in de verzorgende taak doorgaans geen reden meer gezien om de verplichtingen in het kader van de Rww niet toe te passen; in andere gemeenten wordt deze leeftijdsgrens echter bij 16 jaar gelegd. De leeftijdsgrenzen van 12 en 16 jaar houden verband met de overstap van het kind naar het voortgezet onderwijs, respectievelijk met de beëindiging van de leerplicht. Indien gedurende de periode dat het kind basisonderwijs volgt arbeidsverplichtingen aan de verzorgende ouder worden opgelegd - hetgeen relatief zelden het geval is -, gebeurt dit meestal op eigen initiatief van betrokkene.
     Het aantal alleenstaande ouders dat erin slaagt om via deelname aan betaalde arbeid de bijstandsafhankelijkheid te beëindigen, is gering. De gemiddelde verblijfsduur in de bijstand is daardoor voor deze categorie aanzienlijk langer dan bij Rww-gerechtigden. Teneinde in deze situatie verbetering te brengen, is het noodzakelijk dat ook voor bijstandsgerechtigde alleenstaande ouders een op het individu afgestemde actieve toeleiding naar de arbeidsmarkt plaatsvindt. De huidige uitvoeringspraktijk heeft echter in veel gevallen tot gevolg dat hiermee pas wordt begonnen na een zeer langdurige onderbreking van de arbeidsdeelname van de belanghebbende. Opleiding en werkervaring zijn dan sterk verouderd, terwijl ook de oriëntatie op het verrichten van betaald werk vaak zwak is. Voor een succesvolle herintreding op de arbeidsmarkt vormen dit grote obstakels.
     Terugdringing van de langdurige bijstandsafhankelijkheid onder alleenstaande ouders vereist dat de (her)inschakeling in de betaalde arbeid in een eerder stadium plaatsvindt of wordt voorbereid. In dit wetsvoorstel wordt geen vaste leeftijdsgrens ten aanzien van te verzorgen kinderen gehanteerd voor de bepaling of van de verzorgende ouder arbeidsinschakeling of de voorbereiding daarop kan worden gevergd. Teneinde een meer uniforme gedragslijn op dit punt door gemeenten te bevorderen, is ervoor gekozen te bepalen dat in de geschetste situatie de verplichtingen worden afgestemd op een verzorgende taak voor één of meer ten laste komende kinderen jonger dan 12 jaar. Dit betekent evenwel niet dat in geval van een zorgtaak voor een kind in die leeftijdscategorie arbeidsinschakeling nimmer kan worden gevergd. Als er adequate  blz. 71  mogelijkheden voor kinderopvang zijn of als de zorgtaak met de partner kan worden gedeeld, kan beschikbaarstelling voor de arbeidsmarkt in principe worden verlangd. Wanneer zodanige beschikbaarstelling nog niet mogelijk is, kan het redelijk zijn van belanghebbende medewerking te vragen aan activiteiten gericht op toeleiding naar de arbeidsmarkt. Indien de verzorgende taak uitsluitend één of meer kinderen van 12 jaar of ouder betreft, kunnen burgemeester en wethouders in het individuele geval zo nodig besluiten arbeidsmarktgerichte verplichtingen niet op te leggen, of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen, om redenen van medische of sociale aard.
     Door bij genoemde afstemming op de zorg voor kinderen uit te gaan van kinderen tot 12 jaar wordt aangesloten bij de leeftijdsgrens waarop kinderen doorgaans de overstap maken naar het voortgezet onderwijs. Bovendien vindt zo afstemming plaats op de Werkloosheidswet waar bij de bepaling van het arbeidsverleden, door middel van het zogenaamde verzorgingsforfait rekening wordt gehouden met verzorgende taken voor kinderen tot 12 jaar. In de Wet op de studiefinanciering speelt bij de partnertoeslag de verzorging van kinderen tot 12 jaar eveneens een rol.
     De voorgestelde individualiserende benadering bij het verbinden van verplichtingen aan de bijstand betekent een verruiming van de mogelijkheden voor burgemeester en wethouders om de concreet op te leggen verplichtingen in geval van een verzorgende taak voor één of meer jonge kinderen zodanig te nuanceren dat deze voldoende op die taak zijn toegesneden. De voorgestelde regelgeving opent de mogelijkheid dat een bepaalde verplichting wordt toegepast, zoals het gaan volgen van een cursus of opleiding op de tijdstippen dat de kinderen naar school gaan, terwijl andere verplichtingen, zoals het zich laten inschrijven bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie of het naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen, zo nodig nog achterwege kunnen blijven.

     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft zich in zijn adviezen op het standpunt gesteld dat - het beginsel van de gezinsbijstand op dit moment als gegeven beschouwend - kan worden aanvaard dat de verplichting tot arbeidsinschakeling in bepaalde omstandigheden aan beide partners kan worden opgelegd. Daarbij denkt de Commissie in het bijzonder aan partners die jong en kinderloos zijn en aan partners die tijdens de bijstandsperiode tot rolwisseling besluiten. Een ruime meerderheid van de Commissie acht het echter bezwaarlijk wanneer in beginsel aan alle partners die geen kinderen beneden 12 jaar hebben de arbeidsverplichting zou worden opgelegd. De keuzevrijheid van de betrokkenen ten aanzien van de rolverdeling tussen de partners en van de vraag wie voor de kinderen zorgt, dient volgens deze meerderheid voorop te staan. Dit neemt niet weg dat bijstandsgerechtigden in de individuele gevalsbehandeling nadrukkelijk op de mogelijkheden van een andere rolverdeling kunnen worden gewezen en de Commissie vindt het ook wenselijk dat dit gebeurt. In die zin acht zij het niet onmogelijk dat, gezien de maatwerkbenadering in het voorontwerp en de daarbij behorende ontheffingsmogelijkheden, het verschil in visie met het kabinet vrij klein kan zijn voor zover het de concrete materiële uitwerking betreft.
     De Commissie wijst op de relatie met de discussie over de verzelfstandiging van uitkeringsrechten. De FNV-vertegenwoordigers in de Commissie dringen in het slotadvies aan op de geleidelijke invoering van volledig individuele rechten in de Abw.
     De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten onderschrijft het uitgangspunt als neergelegd in het voorontwerp van wet dat bij de verlening van gezinsbijstand de verplichting zich beschikbaar te stellen voor de arbeidsmarkt aan beide partners kan worden opgelegd. Zij vindt dit een logisch uitvloeisel van het feit dat het recht op bijstand aan beide partners gezamenlijk toekomt.

      blz. 72  De Emancipatieraad constateert dat degenen die in de bestaande situatie nog niet verplicht worden zich beschikbaar te stellen voor de arbeidsmarkt - vooral vrouwen - ook niet worden gestimuleerd betaald werk te gaan verrichten. Veel vrouwen zien het huwelijk nog ten onrechte als een bestaansgarantie. De doelstelling van de herinrichting om de zelfstandige bestaansvoorziening beter te bevorderen, wordt positief beoordeeld, aangezien deze strookt met één van de belangrijkste doelstellingen van het emancipatiebeleid, namelijk vrouwen in staat stellen een zelfstandig bestaan te verwerven. De voorgestelde integratie van de Rww in de Abw wordt onderschreven; deze zal de uitstroom van vrouwen uit de bijstand kunnen bevorderen. Noodzakelijk is dan wel dat de nodige belemmeringen voor arbeidsinschakeling van vrouwen (belemmeringen in regelingen, in de uitvoeringspraktijk en vanwege het gebrek aan kinderopvang) worden weggenomen. Vanaf het moment dat vrouwen in de bijstand komen, zullen ze intensief moeten worden begeleid op hun weg naar betaald werk, aldus de Raad. Zowel voor alleenstaande ouders als voor partners zal daartoe per individueel geval door de gemeente moeten worden beoordeeld of en in welke mate arbeidsinschakeling kan worden gevergd. De voorgestelde leeftijdsgrens ten aanzien van te verzorgen kinderen (12 jaar) wordt door de Raad als kunstmatig ervaren. De Raad benadrukt dat niet aan alle vrouwen de eis tot arbeidsinschakeling kan worden gesteld, waarbij de Raad met name denkt aan vrouwen die bij voorbaat kansloos zijn op de arbeidsmarkt.
     Tegenover de plicht tot arbeidsinschakeling van de partner stelt het kabinet geen individueel uitkeringsrecht, constateert de Emancipatieraad. In ieder geval voor de 1990-generatie dient er volgens de Raad een individueel uitkeringsrecht in de Abw te komen, waarbij er ten aanzien van degenen aan wie een arbeidsverplichting is opgelegd geen toets op de middelen van de partner zou dienen te gelden. Ten aanzien van de huidige generatie vindt een deel van de Raad een individueel recht niet juist, omdat daardoor de vangnetfunctie van de Abw wordt ondergraven. Een ander deel vindt dat ook voor degenen uit de huidige generatie die zich beschikbaar stellen voor de arbeidsmarkt er een individueel recht op bijstand zou moeten zijn.

     Uit het voorgaande blijkt dat de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten en de Emancipatieraad in algemene zin het voorstel om verplichtingen tot arbeidsinschakeling ook toe te passen op partners en alleenstaande ouders kunnen onderschrijven. De meerderheid van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft, door vooral de keuzevrijheid van de betrokkenen centraal te plaatsen, voor een andere benadering gekozen, waarop reeds werd ingegaan in hoofdstuk 3 van deze memorie. Genoemde benadering van de Commissie zou, naar zij in haar slotadvies aangeeft, wat de praktische uitwerking betreft niet sterk behoeven te verschillen ten opzichte van de voorstellen zoals deze in het voorontwerp waren opgenomen. Al met al is er naar de mening van de regering voldoende basis om in dit wetsvoorstel de benadering zoals deze was uitgewerkt in het voorontwerp te handhaven.
     De voorstellen van (delen van) de Emancipatieraad en de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER tot invoering van een individueel recht op bijstand zijn niet in overeenstemming te brengen met de in hoofdstuk 3 beargumenteerde keuze om het complementaire karakter van de Abw en het beginsel van de gezinsbijstand als grondbeginselen van de wet te handhaven. De Abw zou, wanneer genoemde voorstellen zouden worden gevolgd, wezenlijk van karakter veranderen doordat niet langer het voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan in gezinsverband uitgangspunt zou zijn. Het recht op bijstand zou zich mede gaan uitstrekken tot personen die, wat de inkomenssituatie van de leefeenheid betreft, reeds over de noodzakelijke middelen beschikken.

      blz. 73  Het wetsvoorstel biedt de nodige mogelijkheden om ook ten aanzien van de aan de bijstand te verbinden verplichtingen maatwerk te leveren. Daartoe is in hoofdstuk VIII van dit wetsvoorstel, zoals reeds werd gesteld, een zodanige opzet gekozen dat burgemeester en wethouders in elk afzonderlijk geval beoordelen of zich ten aanzien van belanghebbende omstandigheden voordoen die aan arbeidsinschakeling in de weg staan. Ten aanzien van de partner die vanwege het langdurig verrichten van verzorgende taken in het huishouden niet of nauwelijks over arbeidservaring beschikt en bij wie bovendien als gevolg van die rolverdeling de oriëntatie op de arbeidsmarkt volledig ontbreekt, kan er aanleiding zijn te besluiten dat wegens sociale redenen geen arbeidsverplichtingen dienen te worden opgelegd.
     Het wetsvoorstel biedt dus de ruimte om met een reeds lang bestaande rolverdeling tussen partners rekening te houden indien dit gelet op alle omstandigheden, zoals ook de leeftijd, redelijk is. Het zou echter te ver voeren om bij de uitvoering van de Abw in alle gevallen bij een door de partners gekozen rolverdeling aan te sluiten. Daarmee zou geen recht worden gedaan aan de maatschappelijke ontwikkeling, die laat zien dat de rolverdeling tussen mannen en vrouwen veranderingen ondergaat. In de praktijk blijkt bovendien niet zelden dat een eenmaal gekozen taakverdeling tussen de partners een zekere flexibiliteit bezit, bijvoorbeeld doordat in toenemende mate vrouwen, na een aantal jaren verzorgende taken te hebben verricht, zich opnieuw melden op de arbeidsmarkt.
     Indien een gezin aangewezen raakt op algemene bijstand, treedt een bijzondere situatie in, die op zich kan rechtvaardigen dat, waar dit reëel mogelijk is, van een bestaande rolverdeling wordt afgeweken. De gezinsbijstand die in deze situatie wordt verstrekt, heeft het karakter van een gezamenlijk recht van beide partners. Het algemene uitgangspunt dat de bijstand aan gehuwden op de omstandigheden en mogelijkheden van beide partners wordt afgestemd, heeft mede betrekking op de aan de bijstand te verbinden verplichtingen. Indien er geen redenen van medische of sociale aard zijn die zich daartegen verzetten, dienen de aan de gezinsbijstand te verbinden verplichtingen betreffende arbeidsinschakeling aan beide partners te worden opgelegd. Zo kunnen de bij beide partners aanwezige kansen op herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening worden benut.

     De regering is van opvatting dat niet kan worden gesteld dat een verzorgingsperiode als regel leidt tot een onherstelbare breuk met de arbeidsmarkt. In de praktijk is dit lang niet altijd het geval. Ook ten aanzien van het verzorgingsforfait in de Werkloosheidswet is het uitgangspunt gekozen dat een verzorgingsperiode kan worden beschouwd als een tijdelijke onderbreking van de betaalde arbeid en op grond daarvan wordt die periode betrokken bij de vaststelling van het arbeidsverleden.
     Het beleid zal er in het algemeen op gericht dienen te zijn te voorkomen dat een periode van zorg voor kinderen structureel in de weg staat aan de economische zelfstandigheid van vrouwen. Onder meer met het oog hierop is in dit wetsvoorstel de benadering gekozen dat ook tijdens de periode dat er sprake is van een verzorgende taak voor één of meer kinderen jonger dan 12 jaar, de band met de arbeidsmarkt zoveel mogelijk in stand wordt gehouden en dat wordt geanticipeerd op toekomstige arbeidsinschakeling. Het voorgaande komt neer op een beleid dat mannen en vrouwen zoveel mogelijk in staat stelt het werken buitenshuis en thuis te combineren. Er is geen reden om bij gehuwden ten aanzien van de verzorgende ouder een principieel andere benadering  blz. 74  te kiezen dan voor alleenstaande ouders. Gehuwde partners hebben de mogelijkheid de verzorging van de kinderen te delen. Hiermee dient bij het opleggen van arbeidsverplichtingen rekening te worden gehouden.
     Ten aanzien van de leeftijdsgrens van 12 jaar voor wat de te verzorgen kinderen betreft, die de Emancipatieraad aanmerkt als kunstmatig, is sprake van een opdracht aan burgemeester en wethouders tot afstemming van de verplichtingen op die zorgtaak. Met deze leeftijdsgrens wordt zeker niet beoogd het tot een automatisme te maken dat bij kinderen jonger dan 12 jaar wordt afgezien van, respectievelijk dat bij oudere kinderen altijd wordt besloten tot, arbeidsinschakeling.


5.7.5. Scholing

     De bijstand is erop gericht de belanghebbende in staat te stellen zelfstandig in het bestaan te voorzien en daartoe worden als regel aan de bijstand verplichtingen verbonden die direct gericht zijn op inschakeling in arbeid in dienstbetrekking. De deelname aan het arbeidsproces kan echter worden belemmerd door het ontbreken van een toereikend opleidingsniveau of een verkeerde opleidingsrichting.
     Evenals in de bestaande praktijk wordt de mogelijkheid geboden om met behoud van de bijstandsuitkering een scholing of opleiding te volgen die noodzakelijk is voor de inschakeling in het arbeidsproces. Aldus kan het arbeidsmarktperspectief worden verbeterd. Er is dan aanleiding om van bepaalde verplichtingen voor de duur van die scholing of opleiding ontheffing te verlenen. Het oordeel over de noodzakelijkheid van een scholing of opleiding ligt in de eerste plaats bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Vooral daar bestaat inzicht in de lokale of regionale behoeften van de arbeidsmarkt en in de betekenis die de verschillende beschikbare opleidingsmogelijkheden voor de belanghebbende kunnen hebben om meer aan deze arbeidsmarktbehoeften te voldoen. De conclusie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie dient in beginsel door de gemeenten te worden gevolgd. Aldus kan een probleem worden opgelost dat zich in de huidige praktijk wel voordoet, namelijk dat het arbeidsbureau een scholing noodzakelijk acht, maar burgemeester en wethouders de uitkering toch niet continueren. Daarnaast blijft het in individuele gevallen mogelijk dat de gemeente voor een belanghebbende met een zeer specifieke problematiek, met name in achterstandssituaties, een minder direct op de arbeidsmarkt gerichte scholingsvorm als noodzakelijk aanwijst. Hierbij dient dan sprake te zijn van een opleiding die uitdrukkelijk bijdraagt tot een betere startpositie op de arbeidsmarkt en die een noodzakelijke basis vormt voor een wél direct op arbeidsinschakeling gerichte opleiding.
     Reguliere onderwijsvormen die onder het bereik van de Wet op de studiefinanciering vallen, kunnen op grond van artikel 10 [9], tweede lid, van dit wetsvoorstel niet met behoud van het recht op bijstand worden gevolgd. Daarmee zou immers het beleid van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen worden doorkruist. De meerderheid van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft zich in het slotadvies bij dit standpunt van de regering aangesloten.
     Het onderwijs op HBO- of wetenschappelijk niveau blijkt in de praktijk echter niet altijd een voldoende basis te vormen voor de inschakeling in de arbeid, zodat ook behoefte bestaat aan een instrument als bijvoorbeeld omscholing op tertiair niveau voor de herinschakeling in de arbeid. Een scholing of opleiding op tertiair niveau kan echter alleen als noodzakelijk worden beschouwd als het een specifiek op werklozen gericht project betreft. De scholing dient beroepsgericht te zijn en aan te sluiten bij de arbeidsmarktbehoefte. Tevens moet de scholing, omdat deze ook gericht is op een zo snel mogelijke herintreding op de arbeidsmarkt, van beperkte duur zijn. Bij opleidingen die langer dan twee jaar duren, kan  blz. 75  nauwelijks meer de garantie worden gegeven dat wordt ingespeeld op een concrete behoefte op de arbeidsmarkt, zodat deze in het algemeen niet als noodzakelijk kunnen worden aangemerkt.
     Om te voorkomen dat onder de noemer "scholing" feitelijk activiteiten worden verricht die zijn aan te merken als onbeloonde arbeid, geldt ook een beperking ten aanzien van de praktijkcomponent van de scholing. Er kan slechts van een praktijkdeel binnen een scholing worden gesproken indien dat deel in een redelijke verhouding staat tot het theoriegedeelte. In bepaalde gevallen is toetsing hiervan noodzakelijk. Toetsing is niet nodig indien het praktijkdeel qua tijdsbeslag niet meer dan de helft van het scholingsprogramma uitmaakt én duidelijk een onderdeel vormt van dat scholingsprogramma, blijkend uit bijvoorbeeld het aanwezig zijn van begeleiding en nadruk op het in de praktijk oefenen (en niet op het verrichten van produktieve arbeid). In gevallen van twijfel of als het praktijkdeel meer dan de helft van het scholingsprogramma uitmaakt, zal toetsing moeten plaatsvinden. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan hieromtrent nadere regels stellen.

 

5.8. Uitvoering en toezicht


5.8.1. De uitvoerende verantwoordelijkheid

     De Abw legt een zware verantwoordelijkheid bij burgemeester en wethouders. Die verantwoordelijkheid reikt verder dan het uitsluitend in technische zin uitvoering geven aan wettelijke en nadere regels; zij omvat mede de zorg voor de inschakeling van voorliggende voorzieningen, voor de fijnafstemming van de bijstand in het individuele geval, voor het herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden en in zekere mate ook voor hun maatschappelijk functioneren. De uitvoering van de Abw door burgemeester en wethouders in medebewind, op basis van complementair bestuur, betekent dat de gemeentebesturen gezamenlijk met de rijksoverheid de verantwoordelijkheid dragen voor het doelmatig functioneren van de bijstandswet.
     Uit het karakter van de Abw vloeit reeds voort dat in het kader van deze wet niet volstaan kan worden met de aanwijzing van een uitkeringsorgaan in enge zin; de verlening van bijstand is een bestuurlijke taak, die alleen op decentraal niveau doelmatig kan worden uitgevoerd. In die zin ligt het voor de hand dat de wetgever deze taak in handen geeft van de colleges van burgemeesters en wethouders.
     Een groot voordeel van deze uitvoering in medebewind is dat de gemeentelijke bijstandstaak aldus ingekaderd is in het geheel van lokale bestuurlijke verantwoordelijkheden. Anders gezegd: doordat de verlening van bijstand onderdeel vormt van het geheel van bestuurlijke verantwoordelijkheden op het lokale vlak, kan op andere terreinen van gemeentelijke zorg met de bijstandsproblematiek rekening worden gehouden. In de afwegingen die gemeentelijk worden gemaakt ten aanzien van bijvoorbeeld het huisvestingsbeleid, de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening, kunnen en zullen bijstandsvraagstukken worden meegewogen.

     Op diverse plaatsen in dit wetsvoorstel komt de brede verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders bij de uitvoering van de Abw tot uitdrukking, onder andere:
- in de zorg voor de afstemming van de bijstand op alle relevante omstandigheden van de betrokkenen en voor de voorlichting en bemiddeling in verband met de inschakeling van voorliggende voorzieningen (artikelen 13, 17 en 18). Het gaat hierbij niet om een eenmalige zorg, doch om een regelmatige afstemming op wijzigingen in de omstandigheden van de betrokkene;
 blz. 76  - in de verlening van bijzondere bijstand, een taak die zich mede uitstrekt tot degenen met een beperkt inkomen uit andere bron dan de Abw (artikelen 41 tot en met 43 [39-41]);
- in de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening, mede door samen te werken met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en door te bevorderen dat bijstandsgerechtigden gebruikmaken van voorzieningen die relevant zijn voor de arbeidsinschakeling (artikel 118 [111]);
- in de bevoegdheid tot het verbinden van aanvullende verplichtingen aan de bijstand, alsmede tot het niet opleggen van verplichtingen of het verlenen van ontheffing daarvan (artikelen 113 [106] en 114 [107]);
- in de bij dringende redenen te bieden hulp in geval van problematische schulden, hetgeen nauwe samenwerking met de gemeentelijke kredietbanken vergt (artikel 15);
- in de bevoegdheid om, indien noodzakelijk, op te treden als budgetbeheerder ten behoeve van een bijstandsgerechtigde (artikel 116 [109]).

     De Interbestuurlijke Projectgroep Sociale Vernieuwing heeft in het werkvoorstel "Bijstand verdienen" (oktober 1991) gesteld dat burgemeester en wethouders duidelijk moeten omschrijven hoe zij hun verantwoordelijkheid met betrekking tot de bijstandswet invullen. In dit licht heeft de Projectgroep aangegeven dat zij een planmatige aandacht op gemeentelijk niveau voor de uitvoering van de Abw gewenst acht en er voorstander van is dat gemeenten daartoe (op vrijwillige basis) meer gaan werken met beleidsplannen en -verslagen. De regering deelt de mening van de Projectgroep dat een dergelijke planmatige aanpak van het gemeentelijk uitvoeringsbeleid grote voordelen heeft. De zojuist geschetste brede verantwoordelijkheid die de Abe bij de gemeenten legt, vergt, mede gezien het maatschappelijk belang van de bijstandverlening, een weloverwogen uitvoeringsbeleid waarin de relevante samenhangen, zoals met maatregelen die de arbeidsinschakeling bevorderen, een plaats hebben. Door jaarlijks een beleidsplan vast te stellen, kan het gemeentebestuur voor de individuele burger, voor maatschappelijke organisaties en voor de rijksoverheid als toezichthouder en overlegpartner zichtbaar maken op welke wijze aan genoemde verantwoordelijkheid concreet inhoud wordt gegeven. Vooralsnog is er de voorkeur aan gegeven in de Abw geen verplichting inzake de vaststelling van een beleidsplan en -verslag op te nemen. Vrijwillige invoering door de gemeenten is zodoende, zoals ook door de Projectgroep bepleit, uitgangspunt. Slechts indien zou blijken dat invoering op vrijwillige basis niet kan worden bereikt, is er aanleiding het werken met beleidsplannen en -verslagen wettelijk te regelen.

     Hoofdstuk IX van dit wetsvoorstel bevat de bepalingen die specifiek de uitvoerende verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders betreffen. Daartoe wordt, zoals blijkt uit het voorgestelde artikel 125 [119], mede gerekend de zorg voor een doeltreffende voorlichting aangaande de verlening van de bijstand. Het ligt voor de hand dat de voorlichting zich niet beperkt tot degenen die reeds een bijstandsuitkering ontvangen, maar gericht is op het bereiken van de bredere doelgroep van mogelijke belanghebbenden. Verondersteld mag bovendien worden dat de behoefte aan voorlichting niet alleen de mogelijkheden van de landelijke regelgeving betreft, ook ten aanzien van het eigen gemeentelijke beleid op het vlak van de bijstand zal het noodzakelijk zijn de inwoners van een gemeente informatie te verschaffen.
     De huidige wet bevat op dit punt in artikel 13a de verplichting voor burgemeester en wethouders tot openbaarmaking van door hen vastgestelde richtlijnen voor de verlening van bijstand. In dit wetsvoorstel is deze verplichting niet overgenomen. Dit hangt ermee samen dat evenmin is voorgeschreven dat burgemeester en wethouders dergelijke richtlijnen  blz. 77  dienen vast te stellen. Ik deel niet de mening van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER, die in haar interim-advies handhaving van die verplichting heeft bepleit vanwege de betekenis die naar haar mening aan dergelijke richtlijnen toekomt voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Het door de Commissie beoogde doel - openheid en duidelijkheid omtrent het gemeentelijke bijstandsbeleid -, dat ik volledig onderschrijf, kan ook zonder een dergelijke publicatieplicht worden bereikt. Met het voorgestelde artikel 125 [119] wordt beoogd een actief voorlichtings- en informatiebeleid door gemeenten te bevorderen. Bovendien wijs ik erop dat burgemeester en wethouders reeds krachtens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gehouden zijn eventuele gemeentelijke richtlijnen waarop zij bijstandsbeslissingen mede baseren openbaar te doen zijn. De rechtspraak inzake deze beginselen heeft zich, sinds de invoeging in de ABW van artikel 13a in 1970, zodanig ontwikkeld dat de openbaarheid en daarmee de rechtszekerheid op dit punt voldoende gewaarborgd zijn. Wat de eventuele opname in de Abw van een plicht voor gemeenten tot het vaststellen van richtlijnen voor de bijstandverlening betreft - waarvoor de Raad voor het binnenlands bestuur pleit -, ben ik van mening dat louter door het stellen van die plicht de rechtsgelijkheid niet wordt bevorderd.

     Paragraaf 2 van hoofdstuk IX regelt de inlichtingenverplichtingen en de gegevensuitwisseling die in het kader van de uitvoering van de Abw noodzakelijk zijn. De voorgestelde artikelen komen overeen met het voorstel van Wet invoering sociaal-fiscaal nummer gemeenten (Kamerstukken I 1991-1992, 22 148, nr. 229).

     Ten aanzien van de gemeentelijke adviescommissie inzake de bijstandverlening is de regelgeving aanmerkelijk vereenvoudigd. Thans is het nog zo dat zowel de ABW, de Rww als het Bz bepalingen kennen omtrent de instelling, taak en samenstelling van dergelijke adviescommissies. Deze bepalingen zijn bovendien onderling verschillend. De integratie van regelgeving die met dit wetsvoorstel wordt nagestreefd, betekent dat wordt volstaan met het voorschrijven van één adviescommissie binnen de gemeente; twee of meer gemeenten kunnen desgewenst besluiten tot de vorming van een gezamenlijke commissie.
     Binnen de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER leven blijkens het vervolgadvies van 16 februari 1990 verschillende opvattingen op dit punt. Een deel van de Commissie is met de regering van mening dat het instellen door de gemeente van een adviescommissie op het terrein van de bijstandverlening wettelijk verplicht dient te zijn en onderschrijft de keuze om daarbij te volstaan met één adviescommissie, aangezien de bundeling van informatie en kennis in één commissie kan bijdragen tot een meer integrale advisering over het bijstandsbeleid. Wel acht dit deel de vorming gewenst van afzonderlijke subcommissies voor de bijstand aan zelfstandigen en aan werkloze werknemers. Een ander deel van de SER-commissie is van mening dat, behoudens ten aanzien van zelfstandigen, de gemeenten niet dienen te worden verplicht tot het instellen van een adviescommissie; voor een dergelijke verplichting ziet dit deel geen reden, gelet op de algemene bevoegdheid tot de vorming van commissies die burgemeester en wethouders reeds op grond van de Gemeentewet bezitten.
     Ik teken bij dit laatste standpunt aan dat vanwege het bijzondere maatschappelijk belang dat met een adequaat lokaal bijstandsbeleid is gediend, een adviserende inbreng daarin van maatschappelijke groeperingen en deskundigen naar mijn mening niet gemist kan worden. Het beleid krijgt hierdoor een steviger draagvlak. In dat licht bezien acht ik het noodzakelijk dat is verzekerd dat in elke gemeente, al dan niet in samenwerking met andere gemeenten, een adviescommissie actief is.  blz. 78  Derhalve ben ik van mening dat gemeenten niet de ruimte kan worden geboden geheel van de vorming van een adviescommissie af te zien.
     De voorschriften aangaande de samenstelling van de commissie zijn tot een minimum beperkt, zowel wat betreft de te vertegenwoordigen groeperingen als wat betreft de zetelverdeling. Aldus wordt de gemeente zoveel mogelijk ruimte gelaten om ten aanzien van de samenstelling tot een eigen invulling te komen. Door de inbreng van één of meer vertegenwoordigers van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening wordt bereikt dat de commissie op lokaal niveau een rol kan spelen als platform voor de noodzakelijke beleidsafstemming tussen de betreffende gemeente als uitvoerder van voorzieningen op het terrein van de sociale zekerheid en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
     Uitdrukkelijk zij erop gewezen dat ook andere groeperingen dan de in artikel 138 [-] genoemde in de commissie kunnen worden opgenomen. Hierbij kan worden gedacht aan lokale, representatieve organisaties van uitkeringsgerechtigden. Indien één of meer van dergelijke organisaties in de gemeente aanwezig zijn, kan het zinvol zijn hen bij de werkzaamheden van de commissie te betrekken. Bekend is evenwel dat zeker niet in alle gemeenten representatieve organisaties van uitkeringsgerechtigden aanwezig zijn. Een verplichte instelling van zogenaamde cliëntenadviescommissies, zoals de Emancipatieraad bepleit, ligt daarom niet voor de hand.
     Anders dan thans is de rijksconsulent sociale zekerheid niet genoemd als lid van de commissie. Wel heeft hij, zoals blijkt uit artikel 139 [130], derde lid, toegang tot de commissie en kan hij deelnemen aan de beraadslagingen. Door de rijksconsulent niet langer lid te doen zijn van de commissie worden diens verantwoordelijkheden als toezichthouder en de uitvoerende verantwoordelijkheid van de gemeente duidelijker onderscheiden. Het lidmaatschap van de commissie kan de rijksconsulent in de positie brengen dat hij medeverantwoordelijkheid draagt voor adviezen inzake door burgemeester en wethouders te nemen beslissingen of te voeren beleid, waarvan hij later, in zijn hoedanigheid van toezichthouder, de juistheid en toelaatbaarheid dient te beoordelen. Het wordt derhalve zuiverder geacht te bepalen dat de rijksconsulent, uit hoofde van zijn functie, toegang tot de commissie heeft en deel kan hebben aan de beraadslagingen aldaar.
     De taak van de commissie is in het voorstel van wet globaal omschreven als het adviseren over vraagstukken die samenhangen met de uitvoering van de Abw. Het accent is daarmee gelegd op een beleidsmatige advisering, zoals thans ook reeds ten aanzien van de Rww-commissie het geval is. De adviestaak van de commissie betreft het gehele bijstandsterrein en heeft dus mede betrekking op de bijstandverlening aan zelfstandigen. Indien een gemeente een deel van de adviestaak in handen wenst te geven van een subcommissie, bestaat daartegen geen bezwaar, zolang deze subcommissie onderdeel uitmaakt van een commissie die voldoet aan de voorschriften in de artikelen 137 [-] en 138 [-]. Met name ten aanzien van zelfstandigen kan de vorming van een subcommissie praktische voordelen bieden.
     Een deel van de SER-commissie is van opvatting dat naast de advisering over algemene beleidsaangelegenheden, de gemeentelijke adviescommissie in ieder geval dient te worden gehoord over de behandeling van individuele gevallen ingevolge het huidige artikel 19 van de Rww; het betreft hier naar de mening van dit deel zodanig ingrijpende beslissingen dat een verplicht advies van de commissie een onmisbare rechtswaarborg vormt. Een ander deel van de SER-commissie is daarentegen van mening dat de rechtsbescherming in voldoende mate tot uitdrukking komt in de bestaande beroeps- en bezwaarschriftenprocedures.
     Ik onderschrijf de opvatting van het laatstbedoelde deel van de SER-commissie. Uit een oogpunt van rechtsbescherming is individuele  blz. 79  gevalsbehandeling via de commissie niet noodzakelijk, gezien de mogelijkheden van bezwaar en beroep die in hoofdstuk XI worden geboden. Indien burgemeester en wethouders dit wensen, kan de taak van de commissie zich mede uitstrekken tot het adviseren over individuele gevallen; ik zie dit evenwel niet als belangrijkste taak van de commissie. Gevalsbehandeling op uitgebreide schaal is, zeker in grotere gemeenten, vanwege de werklast moeilijk te combineren met de noodzakelijk geachte beleidsadvisering door de commissie.


5.8.2. Het toezichtsbeleid

     Een adequate uitvoering van de Abw dient te zijn verzekerd, gelet op de aanzienlijke maatschappelijke belangen die ermee gemoeid zijn. Velen zijn immers voor de voorziening in het bestaan van deze wet afhankelijk; voor hen is een juist functioneren van de wet in de uitvoeringspraktijk van directe betekenis voor hun bestaanszekerheid. Door de uitvoering van de Abw in medebewind aan de gemeenten op te dragen, wordt de uitvoerende verantwoordelijkheid in eerste aanleg aan dat deel van de overheid toevertrouwd dat het dichtst bij de individuele burger staat. Deze keuze voor een decentrale uitvoering is van essentieel belang voor de kwaliteit van de bijstandverlening; op lokaal niveau kan immers een afstemming op individuele en plaatselijke omstandigheden plaatsvinden, die vanuit de centrale overheid niet in dezelfde mate kan worden gerealiseerd.
     De gemaakte keuze om de Abw onder decentrale verantwoordelijkheid te doen uitvoeren, is evenwel niet zonder consequenties. De uitvoering wordt zo gespreid over de meer dan 600 gemeenten, die elk, binnen de kaders die de wet stelt, een zekere ruimte hebben voor een eigen beleidsinvulling. Naast maatwerk en een geringe afstand tussen burger en hulpbiedende overheid zijn ook de rechtszekerheid, de rechtsgelijke toepassing van de wet, de rechtmatigheid van de uitvoering en de afstemming tussen het bijstandsbeleid en andere terreinen van overheidsoptreden van groot belang. Daaruit vloeit voort dat er ook op centraal, landelijk, niveau een verantwoordelijkheid ligt voor het adequate functioneren van de Abw. In politiek opzicht is die verantwoordelijkheid in handen gelegd van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
     Teneinde de uitvoering van de bijstandswet te kunnen optimaliseren, is het een vereiste dat beide geschetste verantwoordelijkheidsniveaus, het decentrale en het centrale, met elkaar worden verbonden. Daartoe oefent de rijksoverheid toezicht uit op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk; zij ziet erop toe dat de lokale invulling niet tot strijdigheid met de wet of het landelijk beleid voert en dat de gemeentelijke aanpak doelmatig en doeltreffend is.
      blz. 80  Zoals uit het voorgaande duidelijk mag zijn geworden, vloeit de noodzaak van toezicht dus voort uit de kenmerken van de Abw als een in medebewind, decentraal uitgevoerde regeling met een openeindekarakter en een sluitstukfunctie, een regeling derhalve die zowel centraal als lokaal beleidsafstemming met andere beleidsterreinen vraagt en die vanwege het grote aantal personen dat ervan afhankelijk is en het beslag op de algemene middelen dat ermee is gemoeid, hoge eisen stelt uit een oogpunt van wetshandhaving. Door het toezicht verschaft de rijksoverheid zich het benodigde inzicht in het reilen en zeilen van de bijstandverlening en is de minister in staat voor het bijstandsbeleid en voor de besteding van de daarmee gemoeide gemeenschapsgelden verantwoording af te leggen ten overstaan van het parlement en kan hij, ook in beleidsmatig opzicht, inzicht verschaffen in de wijze waarop de bijstandswet wordt uitgevoerd.

     Zoals uit het voorgaande duidelijk mag zijn geworden, brengt de herinrichting van de ABW geen wijziging in de noodzaak als zodanig tot het uitoefenen van toezicht op de uitvoering. Wel is deze operatie aanleiding om de uitgangspunten en de praktijk van het toezicht opnieuw te bezien. Met de herinrichting wordt immers getracht een nieuw evenwicht te bereiken in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en gemeenten voor de bijstandverlening en de toezichtsrelatie is daarbij mede aan de orde. Bovendien vormt de problematiek van de wetshandhaving een aanleiding om de effectiviteit van toezichtsactiviteiten onder ogen te zien. Het toezichtsbeleid dient dus te worden geplaatst in het ruimere kader van de bestuurlijke verhouding tussen Rijk en gemeenten en van het handhavingsbeleid. Aldus kan nader vorm worden gegeven aan het specifieke karakter van het toezicht waar de Abw om vraagt.
     Het eigen karakter van het toezicht op de bijstandverlening blijkt zowel uit de motieven om tot toezicht te komen, uit de aard van het toezicht en de accenten die daarbij worden gelegd, alsook uit de instrumenten die ter beschikking staan en de concrete werkwijze van het toezicht. Bij deze verschillende aspecten zal hierna worden stilgestaan.

     Over de motieven die aan het toezicht in het kader van de Abw ten grondslag liggen, is in het voorgaande reeds het één en ander opgemerkt. Dat het financiële motief, hoewel niet overheersend, een belangrijke rol speelt, spreekt voor zich, gelet op de omvang van de uitgaven die, voor zover het de algemene bijstand betreft, voor 90% ten laste van de rijksbegroting komen (circa ƒ10 mld in 1991). Een zo omvangrijke overdracht van financiële middelen van het Rijk naar de gemeenten kan niet verantwoord plaatsvinden zonder dat van rijkswege wordt toegezien op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de gemeentelijke bijstandsuitgaven. Hierbij speelt mede een rol dat de kosten van algemene bijstand op declaratiebasis aan de gemeenten worden vergoed, zodat dus sprake is van een zogenaamde openeinderegeling. In deze situatie kan niet worden volstaan met de gebruikelijke accountantscontrole van gemeentelijke zijde, maar is ook toezicht door het Rijk op de wijze van uitvoeren door de gemeenten vereist, teneinde in voldoende mate zekerheid te verkrijgen over de aanvaardbaarheid van de door de gemeenten gedane bijstandsuitgaven. Alleen op die basis van [lees: kan, red.] de minister tegenover het parlement de volledige politieke verantwoordelijkheid voor die uitgaven dragen.
     Niet minder belangrijk als motief tot toezicht is de noodzaak tot beleidsafstemming. Dit hangt nauw samen met het beginsel van de uitvoering in medebewind. Zoals reeds werd aangegeven, laat de regelgeving aan de gemeenten een belangrijke mate van beleidsruimte. Zo zijn er diverse open bepalingen in de wet die burgemeester en wethouders een bepaalde taak of bevoegdheid toekennen. Op verscheidene plaatsen wordt bewust afgezien van het geven van centrale normen in de wet. Daarmee legt de wet belangrijke verantwoordelijkheden op het decentrale niveau. Bij deze bewuste keuze wordt op voorhand aanvaard dat bepaalde aspecten van bijstandverlening tussen gemeenten onderling kunnen divergeren. Vooral, doch niet uitsluitend, op het terrein van de bijzondere bijstand is dit het geval. Deze divergentie mag evenwel niet zover gaan dat zij tot een doorkruising van landelijk beleid voert. Zonder een passende vorm van toezicht is het niet mogelijk bevoegdheden op verantwoorde wijze te decentraliseren, gezien de ook bij decentralisatie in stand blijvende noodzaak van afstemming op landelijke beleidskaders.
     Met de noodzaak tot beleidsafstemming hangt samen dat het toezicht mede een functie vervult ter verzekering van evenwichtige bestuurlijke verhoudingen. Uit het feit dat de uitvoering van de Abw door de wetgever in medebewind is opgedragen aan de gemeenten volgt reeds dat het hier een taak betreft waarvan het niet mogelijk wordt geacht  blz. 81  deze volledig overeenkomstig lokale inzichten als autonome gemeentelijke taakbehartiging te doen uitvoeren. Het toezicht brengt tot uitdrukking dat Rijk en gemeenten de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Abw delen; dat het hier, met andere woorden, een taak betreft die alleen op basis van complementair bestuur tot een goed einde kan worden gebracht.
     Een niet minder belangrijk toezichtsmotief betreft de wetshandhaving. Het belang hiervan hangt sterk samen met het karakter van de Abw als wet die rechten en plichten regelt en die daarbij differentieert naar veel voorkomende omstandigheden. Of in een concreet geval aanspraak op bijstand kan worden gemaakt, tot welk bedrag en onder welke voorwaarden, is afhankelijk van de in dat geval blijkende omstandigheden. Het complementaire karakter van de Abw betekent dat reeds aanwezige middelen bij de vaststelling van het recht op en de hoogte van de bijstand moeten worden betrokken. Onvermijdelijk maakt dit de Abw tot een wet die misbruikgevoelig is. Een goede uitvoering vereist daarom voortdurende aandacht voor het handhavingsaspect. Rijk en gemeenten dienen een handhavingsbeleid te voeren. Ook dit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van beide overheden. Uit de medebewindsconstructie vloeit reeds voort dat burgemeester en wethouders een eigen verantwoordelijkheid voor de wetshandhaving dragen. Deze verantwoordelijkheid omvat bijvoorbeeld de verificatie van de gegevens die belanghebbenden verstrekken, alsmede de zorg voor een afdoende mate van wetshandhaving door de uitvoerende ambtenaren. De verantwoordelijkheid van de centrale overheid voor de wetshandhaving kan, gegeven de decentrale uitvoering, slechts worden waargemaakt door inschakeling van de rijksconsulentschappen als toezichthoudend apparaat.
     Een vierde toezichtsmotief betreft de noodzaak tot coördinatie. In bepaalde gevallen kan het noodzakelijk zijn dat de rijksconsulent het initiatief neemt tot overleg tussen twee of meer gemeenten of tussen gemeenten en andere uitvoerende instanties, zoals bedrijfsverenigingen of de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.

     Vooral naar zijn aard neemt het toezicht op de uitvoering van de Abw een bijzondere plaats in. Het toezicht dient niet beperkt te zijn tot zuiver controlerende, toetsende taken. Dit uitgangspunt ligt reeds ten grondslag aan de bestaande toezichtspraktijk. De taken die de rijksconsulenten sociale zekerheid, in naam van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans vervullen, omvatten de volgende componenten:
a. beleidsoverdracht naar en algemene advisering van gemeenten inzake de uitvoering van de Abw;
b. bevordering van coördinatie, bijvoorbeeld door het bevorderen van overleg tussen gemeenten en andere uitvoerende instanties, zoals bedrijfsverenigingen en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie;
c. signalering van ontwikkelingen en knelpunten in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk ten behoeve van het landelijke beleid, door het verzamelen van informatie via thematische onderzoeken, mede ten behoeve van de beleidsverantwoording tegenover het parlement;
d. toetsing van het gemeentelijk bijstandsbeleid door onderzoek naar de wijze van uitvoeren en het rapporteren van de bevindingen;
e. zo nodig het doen van voorstellen voor corrigerende maatregelen, voorafgegaan door overleg met burgemeester en wethouders.

     Zoals uit dit takenpakket blijkt, wordt aan het toezicht in het kader van de Abw een invulling gegeven die breder is dan het repressieve toezicht in zuiver formele zin. Beleidsoverdracht, advisering en overleg zijn onmisbare bestanddelen van de toezichthoudende taak. Dit houdt verband met de brede functie van de Abw als algemene voorziening die mede het sluitstuk vormt op andere voorzieningen. De uitoefening van de  blz. 82  toezichthoudende taak door de rijksconsulenten is dus geen kwestie van eenrichtingsverkeer. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft hier terecht de aandacht op gevestigd. Het behoort mede tot de taak van de rijksconsulent om signalen uit de gemeentelijke uitvoeringspraktijk op te vangen en door te geven naar het centrale beleidsniveau. Dergelijke signalen kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld de uitvoerbaarheid van de regelgeving of een tekortschietende aansluiting van het centrale beleid op bepaalde problemen ten aanzien van de bijstand die zich in de praktijk voordoen. Op deze wijze worden door middel van het toezicht - in brede zin - het landelijke en het lokale niveau met elkaar verbonden.
     De rijksconsulent treedt verder op als raadgever voor de gemeenten. Onder meer bij de introductie van nieuwe beleidsmaatregelen is het van belang dat de gemeenten in de eigen regio ambtenaren van het ministerie kunnen consulteren. Het taakveld van de consulent beperkt zich niet tot de Abw, maar strekt zich uit tot alle regelingen die de gemeenten op het beleidsterrein van de sociale zekerheid uitvoeren en raakt bovendien aan beleidsterreinen die voor de bijstandswet een voorliggend karakter hebben. Aldus heeft de signalerende functie van de rijksconsulent ook betrekking op een eventuele gebrekkige afstemming tussen de Abw en een voorliggende voorziening die ongewenste gevolgen voor de bijstandverlening heeft.

     De accenten in het toezicht worden zowel wat betreft de keuze van de instrumenten en methoden als van de zaken waarop het toezicht zich richt verschillend gelegd, al naargelang de aard van de bijstand en de inspanningen die een gemeente zichzelf reeds getroost om een adequate uitvoering te bewerkstelligen. Ook door beleidsmatige prioriteitstelling kan zich een (tijdelijke) verschuiving van accenten voordoen. Het toezicht dient aan te sluiten bij de dynamiek van de ontwikkelingen in de bijstandverlening en kan derhalve, naar inhoud noch methode, statisch zijn. In algemene zin wordt terughoudendheid in het toezicht nagestreefd. In welke mate deze doelstelling kan worden gerealiseerd, is mede ook afhankelijk van de wijze waarop de gemeentelijke uitvoeringspraktijk zich zal ontwikkelen en van de wijze waarop de gemeenten het eigen bijstandsbeleid inzichtelijk maken.
     Een eerste aandachtspunt hierbij betreft de bijzondere bijstand. De decentralisatie van de bijzonderebijstandverlening heeft de beleidsinhoudelijke en financiële verantwoordelijkheid daarvoor verlegd naar de gemeenten; dit leidt tot een belangrijke accentverschuiving in het toezicht op deze bijstand. Vooral ten aanzien van de beleidstoetsing en het treffen van corrigerende maatregelen (de hiervoor genoemde componenten d en e) zal het toezicht terughoudender worden. Allereerst komt het financiële motief voor het toezicht als gevolg van de decentralisatie te vervallen, waardoor financiële correctiemaatregelen niet meer aan de orde zijn. Bovendien zal de toetsing van het gemeentelijk beleid inzake de bijzondere bijstand beperkter van aard zijn als gevolg van de vermindering van de landelijke regelgeving inzake deze bijstand; met het vervallen van gedetailleerde landelijke voorschriften, bijvoorbeeld voor de draagkrachtberekening, vervalt ook de noodzaak op de naleving ervan toe te zien. De beoordeling op eventuele strijdigheid met de wet krijgt dus een globaler karakter, zodat de rechtmatigheidstoets globaler en beperkter kan zijn. Het aspect van de beleidsafstemming zal echter aandacht blijven vragen. Voor de landelijke beleidsontwikkeling is voldoende inzicht in de werking van de bijzonderebijstandverlening onmisbaar, waarbij ook inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het betreffende gemeentelijk beleid nodig is. Ook zal het toezicht een mogelijke strijdigheid met het algemeen belang dienen te signaleren,  blz. 83  zodat bijvoorbeeld, indien nodig, een doorkruising van het landelijk gevoerde inkomensbeleid kan worden tegengegaan.
     Doordat de decentralisatie van de bijzondere bijstand de financiële verantwoordelijkheid voor deze bijstand heeft verlegd van het Rijk naar de gemeenten, kan de rijksoverheid zich terughoudend opstellen, mede doordat vanwege het financiële belang van de gemeenten bij een doelmatige uitvoering van de bijzonderebijstandverlening een vorm van gemeentelijke "zelfsturing" kan worden bereikt. In hoeverre voor de bijzondere bijstand daadwerkelijk en blijvend kan worden volstaan met een vorm van "toezicht op afstand", is mede afhankelijk van de mate waarin genoemde zelfsturing in de praktijk zal blijken te functioneren. Naarmate gemeenten zelf hun beleid en uitvoering inzake de bijzondere bijstand inzichtelijk maken, kan met een globaal toezicht worden volstaan. Zo zal het ten aanzien van een gemeente die periodiek een beleidsplan voor de bijzondere bijstand vaststelt en die de resultaten van het gevoerde beleid in een beleidsverslag neerlegt mogelijk zijn dat de rijksconsulent na kennisneming van deze documenten geen aanleiding meer heeft tot het nader ondernemen van concrete toezichtsactiviteiten op dit punt; ten aanzien van een gemeente daarentegen die het eigen beleid in onvoldoende mate inzichtelijk maakt, zal er eerder aanleiding voor de rijksconsulent zijn om van zijn formele bevoegdheden gebruik te maken.

     Ook ten aanzien van de algemene bijstand acht ik een planmatige ontwikkeling en evaluatie door gemeenten van de eigen lokale uitvoeringspraktijk en de daarbij gemaakte beleidskeuzes van belang. Hier geldt, evenzeer als bij de bijzondere bijstand, dat een actieve opstelling van het gemeentebestuur, leidend tot explicitering van het gemeentelijk beleid ter zake, ertoe kan bijdragen dat de rijksconsulent terughoudend kan zijn met de inzet van zijn formele bevoegdheden. Gelet op de doorwerking van de uitoefening van het toezicht in de bestuurlijke verhouding tussen Rijk en gemeenten, verdient ook ten aanzien van de algemene bijstand een terughoudend optreden van de rijksconsulent de voorkeur. Daaraan kan concreet gestalte worden gegeven door de toezichtsactiviteiten, meer nog dan thans reeds in het algemeen het geval is, te richten op hoofdlijnen en tendenties van het gemeentelijk bijstandsbeleid. Dit betekent dat individuele bijstandsbeslissingen slechts in het toezicht worden betrokken voor zover dit noodzakelijk is voor de toezichthouder om zich een beeld te vormen van bepaalde tendenties in het gevoerde beleid. Met het toezicht op grond van de Abw wordt niet beoogd het rechtstreeks corrigeren van een door burgemeester en wethouders in een individueel geval genomen bijstandsbeslissing. Indien is vastgesteld dat een bepaald gemeentelijk bijstandsbeleid strijdig is met de wet of het algemeen belang, is het vervolgens de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders om de bijstelling van het beleid te laten doorwerken in afzonderlijke gevallen.
     Belangrijk verschilpunt met de bijzondere bijstand is dat het toezicht in het kader van de algemene bijstand zich in belangrijke mate mede dient te richten op de beoordeling van de rechtmatigheid van de verleende bijstand. Bovendien is er een samenhang met de financiële verantwoording door de gemeente van de verrichte bijstandsuitgaven. De gemeenteaccountant stelt met name vast of de in de definitieve opgave opgenomen kosten van bijstand terecht door de gemeente worden gedeclareerd bij het Rijk, gelet op de geldende criteria voor vergoeding, alsmede of de aan de declaratie ten grondslag liggende gegevens correct zijn. Dit impliceert dat hij vaststelt dat aan de uitgaven gemeentelijke toekenningsbesluiten ten grondslag liggen, dat deze besluiten conform hun inhoud zijn uitgevoerd en dat de bedragen aan de in de besluiten genoemde personen in het beoordeelde jaar zijn uitbetaald. De gemeenteaccountant onthoudt zich van een inhoudelijke toets van de  blz. 84  besluiten van burgemeester en wethouders; de inhoudelijke beoordeling of de besluiten in overeenstemming zijn met de geldende regelgeving maakt deel uit van de beleidstoetsing door de rijksconsulent. De controle van de administratieve organisatie van de gemeente en de beoordeling of de interne controle bij de gemeente toereikend is, is daarentegen niet een taak van de rijksconsulent, maar van de gemeenteaccountant.
     Ook ten aanzien van de beoordeling van de rechtmatigheid van de gemeentelijke bijstandsuitgaven geldt dat eigen gemeentelijke inspanningen ertoe kunnen bijdragen dat de rijksconsulent zijn werk meer op afstand kan doen. Naar de mate waarin een gemeente er blijk van geeft een openlijke verantwoording van het gevoerde bijstandsbeleid niet als eigen taak te zien, zal de rijksconsulent zich in die gemeente nadrukkelijker door eigen onderzoek van de hoofdlijnen en tendenties van dat beleid op de hoogte moeten stellen. In dergelijke gevallen of overigens wanneer er aanleiding is de rechtmatigheid van de verleende bijstand te onderzoeken, kan het nodig zijn aan de hand van een steekproef uit de persoonsdossiers de resultaten van de uitvoering te toetsen.

     De instrumenten die aan het toezicht ten dienste staan, zijn ten dele in wettelijke bepalingen neergelegd. Verwezen wordt naar de artikelen 139 [130], 140 [131], 142 [135] en 143 [136]. In concreto gaat het om:
- het verzoeken om inlichtingen en inzage in relevante documenten;
- toegang tot de gemeentelijke adviescommissie;
- het geven van aanwijzingen aan burgemeester en wethouders met betrekking tot een goede uitvoering van de Abw;
- het lager vaststellen van voorschotten op de vergoeding van bijstandskosten aan gemeenten;
- het geheel of gedeeltelijk weigeren van de vergoeding.

     Een deel van het instrumentarium is niet of niet volledig in wettelijke bepalingen neergelegd. Dit betreft met name het overleg dat de rijksconsulent met gemeenten voert en de activiteiten in het kader van de beleidsoverdracht aan gemeenten. In overeenstemming met de hiervoor uiteengezette toezichtsfilosofie wordt een weloverwogen en gedifferentieerde inzet van de genoemde instrumenten nagestreefd. Hierbij speelt niet alleen een rol dat, zoals reeds werd aangegeven, de bijzondere bijstand een andere benadering vergt dan de algemene bijstand, maar ook dat in de fase van de invoering van nieuwe beleidsmaatregelen een andere inzet van instrumenten gewenst is dan ten aanzien van de staande regelgeving. Bij nieuwe beleidsmaatregelen ligt het accent in de aanvangsfase op de overdracht van dat beleid, waarbij de rijksconsulent een adviserende en stimulerende rol te vervullen heeft.
     Met de decentralisatie van de bijzondere bijstand is de mogelijkheid voor het Rijk vervallen om ten aanzien van een bepaalde gemeente zo nodig corrigerend op te treden door het treffen van een financiële maatregel. Het Rijk blijft beschikken over de mogelijkheid, gegeven in artikel 265 e.v. van de Gemeentewet, een besluit van het gemeentebestuur te schorsen en te vernietigen in geval van strijdigheid met het recht of met het algemeen belang. In met name twee situaties die zich bij de uitvoering van de Abw kunnen voordoen, zijn deze mogelijkheden van de Gemeentewet evenwel niet toereikend:
- er kan sprake zijn van een onjuiste tendentie in de gemeentelijke uitvoering die in een ruim aantal individuele uitkeringsbesluiten naar voren treedt, doch die niet berust op een ter zake door het gemeentebestuur genomen besluit van algemene strekking. Schorsing en vernietiging zijn dan als instrument minder geschikt, aangezien hiermee de bedoelde tendentie als zodanig niet ongedaan kan worden gemaakt; zo stuit schorsing weliswaar onmiddellijk de werking van de betreffende individuele uitkeringsbeschikking, doch de onjuist geachte tendentie in het  blz. 85  gemeentelijk uitvoeringsbeleid wordt hierdoor onverlet gelaten;
- er kan sprake zijn van een zodanig passieve opstelling van het gemeentebestuur dat moet worden gesproken van het geheel of gedeeltelijk verzaken van de in medebewind opgedragen bijstandstaak. Indien deze passieve opstelling niet berust op een gemeentelijk besluit, biedt de mogelijkheid van schorsing en vernietiging geen soelaas.

     Met het oog op beide situaties acht ik het noodzakelijk dat de momenteel in artikel 81d van de ABW opgenomen mogelijkheid voor de verantwoordelijke minister om aan burgemeester en wethouders een aanwijzing te geven met betrekking tot een goede uitvoering van de wet, wordt gehandhaafd, mede ten aanzien van de bijzondere bijstand. In de aanwijzing wordt ten aanzien van de betreffende gemeente neergelegd wat in dat geval de medebewindstaak vergt. De aanwijzingsprocedure heeft het voordeel dat deze indien verschil van inzicht bestaat tussen de centrale en een lokale overheid over wat een goede uitvoering van de Abw vergt, voor beide partijen klaarheid schept. Zo dienen burgemeester en wethouders voordat een aanwijzing wordt gegeven te worden gehoord en kunnen zij tegen de aanwijzing beroep aantekenen. De aanwijzing heeft dus mede een procedurele functie. Er wordt van uitgegaan dat indien de aanwijzing - eventueel na een daartegen door de gemeente ingesteld beroep - in stand blijft, de betrokken gemeente deze opvolgt. De ervaring geeft geen aanleiding anders te veronderstellen, zodat ervan is afgezien in dit wetsvoorstel een regeling op te nemen voor het geval een gemeente een aanwijzing naast zich neer zou leggen. Van de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing zal, zoals in achterliggende jaren ook het geval is geweest, een terughoudend gebruik worden gemaakt.
     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER heeft in zijn interim-advies voorgesteld het streven naar terughoudendheid bij het toezicht nader te concretiseren, door in de regelgeving vast te leggen dat het toezicht ten aanzien van de bijzondere bijstand beperkt blijft tot een marginale toetsing. De regering is van opvatting dat, waar dit mogelijk is, concreet gestalte dient te worden gegeven aan het uitgangspunt van een terughoudend toezicht. Dit is in dit wetsvoorstel geschied door, naast de verduidelijking in deze memorie van toelichting, ten aanzien van de aanwijzing uitdrukkelijk te bepalen dat de minister daarbij niet treedt in de besluitvorming in individuele gevallen. Een verdere mogelijkheid tot concretisering betreft de totstandkoming van bestuurlijke afspraken tussen Rijk en gemeenten omtrent de wijze waarop toezichtsactiviteiten plaatsvinden; hierop zal aan het slot van deze paragraaf nader worden ingegaan. Dit wordt een betere weg geoordeeld dan het in de wettekst vastleggen dat sprake is van een "marginale toetsing", zoals de Commissie voorstelde. De wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend en waarop gemeenten dit ervaren, wordt in belangrijke mate bepaald door de manier waarop de toezichtsfunctie in de dagelijkse praktijk gestalte krijgt. Deze materie leent zich naar zijn aard beter voor bestuurlijke afspraken tussen Rijk en gemeenten dan voor wettelijke regeling, waardoor bovendien te veel afbreuk zou worden gedaan aan de voor een effectief toezicht vereiste flexibiliteit.
     Er is geen aanleiding toezichtsinstrumenten met een preventief karakter in de Abw of de nadere regelgeving te handhaven of op te nemen. Het zogenoemde instemmingsrecht van de minister in bepaalde gevallen van bijstandverlening aan zelfstandigen (artikel 31 Bz) zal om die reden vervallen.
     De bevoegdheid tot het stellen van nadere regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur betreffende de taak en bevoegdheden van de rijksconsulent, welke thans is gegeven in artikel 81b, tweede lid, is niet gehandhaafd. Het daarop gebaseerde Besluit bijstandsconsulenten  blz. 86  (Stb. 1974, 521) zal worden ingetrokken. Het is toereikend de bevoegdheid van de rijksconsulent te regelen zoals in het voorgestelde artikel 139 [130]. Het is niet nodig, en uit een oogpunt van deregulering ook niet gewenst, het takenpakket van de rijksconsulenten, die rijksambtenaar is, in aparte formele regelgeving vast te leggen.

     De concrete werkwijze die de rijksconsulent bij de uitoefening van zijn toezichthoudende taak hanteert, kan van geval tot geval verschillen. Zo zal wanneer een omvangrijk onderzoek bij een grote gemeente nodig blijkt, een andere werkwijze worden gevolgd dan wanneer het een specifiek probleem betreft dat zich in een kleine gemeente voordoet.
     Er zijn vijf rijksconsulentschappen, die elk in een regio werkzaam zijn; een regio omvat twee tot drie provincies. Jaarlijks wordt er voor de vijf rijksconsulentschappen gezamenlijk een toezichtsplan opgesteld. Het toezichtsplan omvat de algemene prioriteiten die landelijk worden gesteld. Per rijksconsulentschap vindt vervolgens een nadere uitwerking van het toezichtsplan plaats. Een deel van de toezichtsactiviteiten heeft een regulier karakter. Daarbij geldt het uitgangspunt dat per regio elke gemeente ten minste eenmaal per jaar wordt benaderd. Het gaat hierbij om standaardonderzoeksactiviteiten die erop gericht zijn een beeld van de hoofdlijnen en tendenties van het bijstandsbeleid in de betreffende gemeente te verkrijgen, ter beoordeling van de rechtmatigheid en doelmatigheid van de verleende bijstand.
     Indien het standaardonderzoek of andere signalen daartoe aanleiding geven, kan worden besloten dat aan de gemeente in kwestie meer specifiek aandacht wordt geschonken. In de contacten die de rijksconsulent in zo'n situatie met de gemeente heeft, laten zich als regel enkele fasen onderscheiden. Aanvankelijk ligt de nadruk op het voeren van overleg, waarbij de rijksconsulent zich een duidelijk beeld tracht te verschaffen van de achtergronden van de in die gemeente gemaakte beleidskeuzen en waarbij hij, indien dat beleid aanpassing behoeft, allereerst door overreding zal trachten de gemeente tot een bijstelling van het beleid te bewegen. Wanneer duidelijk is dat de gemeente aan haar beleid wenst vast te houden en de nader verkregen informatie de rijksconsulent sterkt in de opvatting dat dit beleid aanpassing behoeft, zal hij vervolgens gebruikmaken van de wettelijke instrumenten die hem ten dienste staan.
     Het is gebruikelijk dat indien een specifiek onderzoek wordt ingesteld, de rijksconsulent met de betrokken gemeente overlegt over de systematiek van het onderzoek. Soms kan worden volstaan met een steekproef, soms zal ten aanzien van een bepaald aspect het gehele bestand dienen te worden onderzocht, soms richt het onderzoek zich op een bepaald deelbestand, zoals het debiteurenbestand. Eén en ander is uiteraard in belangrijke mate afhankelijk van de aard van het probleem dat dient te worden onderzocht.
     Hoewel elk onderzoek weer bijzondere eisen kan stellen, is er sprake van bepaalde terugkerende procedures. Bezien zal worden of het mogelijk is bepaalde procedurele aspecten, termijnen en de gedragsregels die de rijksconsulenten in acht nemen in hun contacten met de gemeenten, neer te leggen in een protocol. Een dergelijk protocol kan de gemeenten op voorhand informatie verschaffen over de wijze waarop toezichtsactiviteiten concreet gestalte krijgen. Bij voorkeur dient een dergelijk protocol een tweezijdig karakter te dragen, doordat ook essentiële gedragsregels die de gemeenten in hun contacten met de rijksconsulentschappen in acht nemen erin worden opgenomen.
     Aldus kunnen aangaande de wijze waarop de toezichtsfunctie in de praktijk wordt uitgevoerd bestuurlijke afspraken worden gemaakt die recht doen aan de hier uitgedragen conceptie van het complementaire bestuur. Zoals reeds werd aangegeven in paragraaf 4.2.1 van deze memorie is in  blz. 87  1991 een regelmatig bestuurlijk overleg tussen de bewindspersonen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de VNG ingesteld, ter bevordering van de afstemming tussen landelijk en gemeentelijk bijstandsbeleid en tussen landelijk beleid en gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Daarbij wordt gestreefd naar de totstandkoming van concrete afspraken, zowel in procedureel als beleidsinhoudelijk opzicht. Ook de methodiek van het toezicht kan daarbij, in algemene zin, onderwerp van overleg zijn. Naast de hiervoor genoemde procedurele aspecten en gedragsregels kunnen ook aangaande de in het algemeen te hanteren criteria bij het toezicht bestuursafspraken worden gemaakt. Op deze wijze kunnen de gemeenten via genoemd centraal overleg worden betrokken bij de wijze waarop het toezicht in de praktijk gestalte krijgt.

     Ten slotte verdient nog vermelding dat de rijksconsulentschappen ook door individuele burgers worden benaderd met een verzoek om informatie of advies. De rijksconsulent kan in dit soort gevallen slechts een toelichting geven op de bedoeling van de wet, zowel naar de belanghebbende als naar de betrokken gemeente; hij heeft niet de bevoegdheid bindende uitspraken te doen over het betrokken geval en zal de hierbij te treffen beslissing voor verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders dienen te laten.

 

5.9. Financiering


     In de adviesaanvrage inzake de herinrichting van de ABW is het vorige kabinet uitgegaan van een vergroting van het gemeentelijk aandeel in de kosten van de algemene bijstand. Concreet is daartoe voorgesteld de huidige financiële verhouding, waarin het Rijk 90% van de lasten van de algemene bijstand draagt en het gemeentelijk aandeel 10% beloopt, te vervangen door een 80/20-verhouding. Omtrent dit voorstel is zowel door de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER, de Raad voor de gemeentefinanciën als door de Raad voor het binnenlands bestuur overwegend negatief geadviseerd. In paragraaf 4.2.1 van deze memorie is uiteengezet dat dit voor de regering aanleiding is af te zien van de invoering van een 80/20-verhouding.
     Zoals blijkt uit hoofdstuk X van het wetsvoorstel, is gekozen voor handhaving van de huidige 90/10-verhouding voor wat betreft de bijstandsuitgaven voor algemene bestaanskosten (....). [lees: voor algemene bestaanskosten., red.]. Deze financiële verhouding zal eveneens gelden voor de bijstandverlening aan ondernemers in de binnenvaart en aan personen in inrichtingen zonder gemeente van thuisbehoren. Voor beide situaties geldt in de bestaande wet een afwijkende vergoedingsregeling, inhoudend dat het Rijk 100% van de bijstandslasten vergoedt. Beide situaties komen slechts zelden voor, zodat er, gezien ook het streven naar vereenvoudiging van regelgeving, geen aanleiding is deze afwijkende vergoeding te laten voortbestaan. Met de hierdoor optredende financieringsverschuiving is naar schatting een bedrag gemoeid van ongeveer ƒ0,3 mln. Dit bedrag zal aan het gemeentefonds worden toegevoegd.

     Zoals in paragraaf 4.2.1 reeds is vermeld, wordt thans in het kader van de zogenaamde Decentralisatie-impuls onderzoek verricht naar de mogelijkheid van een andere bekostigingssystematiek voor de algemene bijstand. Naar die paragraaf wordt verwezen.

     De decentralisatie van de bijzondere bijstand heeft ertoe geleid dat deze bijstandskosten voortaan volledig ten laste van de gemeenten komen. De gemeenten zijn financieel in staat gesteld de verantwoordelijkheid voor de bijzondere bijstand te dragen door overheveling naar het  blz. 88  gemeentefonds van de gelden die tot het jaar van overheveling door het Rijk voor deze bijstandverlening waren uitgetrokken. De omvang daarvan is bepaald op ƒ200 mln. Gelijktijdig is ter bevordering van een adequate verlening van bijzondere bijstand overeenkomstig het Regeerakkoord een additioneel bedrag van ƒ100 mln aan het gemeentefonds toegevoegd, zodat, tezamen met het bedrag van ƒ200 mln, per saldo voor de financiering van de bijzondere bijstand structureel ƒ300 mln aan de gemeenten ter beschikking staat.

     In de adviesaanvraag aan de SER is gewezen op de mogelijkheid ook de bijstand voor bedrijfskapitaal te decentraliseren. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER is er blijkens het vervolgadvies geen voorstander van deze bijstand onder de financiële en beleidsmatige verantwoordelijkheid van de gemeenten te brengen. Zij wijst daarbij op een aantal negatieve gevolgen van de financiële overheveling die voortvloeien uit het ontstaan van verschillende financieringsregimes voor bijstand ter voorziening in bedrijfskapitaal, respectievelijk periodieke bijstand aan zelfstandigen ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten. Tevens merkt zij op dat decentralisatie vooral voor kleine gemeenten een sterk wisselende financiële belasting kan betekenen, aangezien het bij de bijstand voor bedrijfskapitaal per geval om vaak omvangrijke bedragen gaat; door onvoorziene externe omstandigheden die de gemeenten niet kunnen beïnvloeden, zoals een extreem slecht oogstjaar voor boeren, kan de bijstand in een bepaald jaar bovendien sterk oplopen. Voorts ziet de SER-commissie geen mogelijkheden tot vermindering van centrale regelgeving vanwege de complexiteit van de bijstand voor bedrijfskapitaal.
     Genoemd advies is voor de regering aanleiding geweest om aangaande de bijstand ter voorziening in bedrijfskapitaal voorshands te kiezen voor handhaving van de huidige financieringsverhouding van 90/10. Of tot decentralisatie van deze vorm van bijstand zal worden besloten, is thans nog onderwerp van nadere besluitvorming.

     In het Regeerakkoord is neergelegd dat iedere afzonderlijke gemeente die meewerkt aan het instrument van de banenpool de mogelijkheid wordt geboden in aanmerking te komen voor een eenmalige incentivepremie van 10% over de effectieve daling van de totale bijstandsuitgaven in het jaar na oprichting van de banenpool ten opzichte van het voorgaande jaar. Deze premie is in 1991 voor het eerst tot uitbetaling gekomen; voor volgende jaren zal over de verdere daling van de bijstandsuitgaven de premie hoger kunnen zijn (15% of meer), afhankelijk van de resultaten. De bedoeling is dat de premie door de gemeente opnieuw wordt ingezet voor de financiering van het activerend arbeidsmarktbeleid in het kader van de banenpools, opdat dat bedrag dan weer kan worden aangewend voor intensivering respectievelijk financiering van de banenpoolinspanning. Deze incentiveregeling heeft als specifieke uitkering in een afzonderlijke regeling gestalte gekregen (Stcrt. 1991, 7).

     Het niveau van het gemeentelijk aandeel in de bijstandsuitgaven is in de tijd gezien zowel als gevolg van door het Rijk geïnitieerde beleidsmaatregelen alsmede door autonome ontwikkelingen aan wijziging onderhevig. Het activerend arbeidsmarktbeleid zal de komende jaren tot een verdere daling van de uitgaven voor algemene bijstand moeten leiden. Mede in dit licht zijn er tussen Rijk en VNG afspraken gemaakt over de systematiek van compensatie en decompensatie van gemeentelijke bijstandsuitgaven. Deze afspraken zijn opgenomen in een bijlage bij het in 1990 ondertekende Bestuursakkoord Rijk-VNG.

      blz. 89  In de bestaande ABW ontbreken expliciete bepalingen inzake de verlening door het Rijk aan gemeenten van voorschotten op de rijksvergoeding van bijstandsuitgaven. Uit een oogpunt van rechtsbescherming voor de gemeenten wordt het wenselijk geacht dat deze voorschotverlening stoelt op een in de wet vastgelegde bepaling. In dit wetsvoorstel is derhalve, in hoofdstuk X, uitdrukkelijk geregeld dat het Rijk op verzoek van de gemeente een dergelijk voorschot verleent. In nadere regelgeving zullen de wijze van berekenen, de voorwaarden tot verstrekking en de betaling van voorschotten worden geregeld. Voor zover mogelijk zal daarbij worden aangesloten bij de huidige uitvoeringspraktijk, zoals thans geregeld in het Besluit verantwoording en vergoeding uitkeringskosten ABW, loaw en Ioaz (Bvvu; Stcrt. 1987, 188).

     Voor geschillen over de rijksvergoeding is ingevolge de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken I 1991-1992, 21 221, nr. 174) de algemene rechtsgang van toepassing die ook geldt voor overige bijstandsgeschillen. Dit betekent dat de gemeente de mogelijkheid heeft om een bezwaarschrift in te dienen bij het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen (i.c. de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Vervolgens staat beroep open op de administratieve kamers van de rechtbank en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep.

     In het bestaande Bvvu zijn voor de gemeenten voorschriften opgenomen inzake de administratie, de wijze van declareren, de bij de declaratie behorende accountantsverklaring, de uitvoering van periodieke heronderzoeken en het verstrekken van statistische gegevens. Voorts is daarin bepaald onder welke voorwaarden en op welke tijdstippen voorschotten op de rijksvergoeding worden verleend en is geregeld dat gemeenten statistische gegevens inzake de uitvoering van de ABW dienen te verstrekken. Deze gegevensverstrekking blijft ook in de toekomst noodzakelijk, mede ten aanzien van de bijzondere bijstand. Weliswaar is vanwege het vervallen van de rijksvergoeding voor bijzondere bijstandsuitgaven een comptabele controle vanwege het Rijk op deze uitgaven niet meer aan de orde, doch de eindverantwoordelijkheid van de minister voor de uitvoering van deze wet maakt het niettemin noodzakelijk dat hij, mede aangaande de bijzondere bijstand, blijft beschikken over de nodige informatie. De nader door de minister te stellen regels omtrent de voor de statistiek te verstrekken gegevens zullen om die reden ook betrekking hebben op de bijzondere bijstand. Dit geldt evenzo ten aanzien van de verplichting voor de gemeenten tot het verstrekken van inlichtingen aan de rijksconsulent en het verlenen van inzage in van belang zijnde documenten.
     In een ministeriële regeling zullen (nadere) regels worden gesteld ten aanzien van de administratie, de termijn waarbinnen heronderzoeken dienen plaats te vinden, de wijze en het tijdstip van declareren en de daarbij door de gemeente te verstrekken gegevens (waaronder begrepen de accountantsverklaring), de verlening van voorschotten, alsmede ten aanzien van de voor de landelijke statistiek te verstrekken uitvoeringsgegevens. Deze regeling komt in de plaats van het Bvvu en zal, evenals dat besluit, mede betrekking hebben op overige regelingen in het kader van de sociale zekerheid die de gemeenten in medebewind uitvoeren. In aansluiting bij de bestaande situatie is voor de genoemde aspecten wat het niveau van regelgeving betreft, gekozen voor de ministeriële regeling. Hierbij is overwogen dat de aard van de te geven administratieve voorschriften en van de statistiekbepalingen nauw aansluit bij de ministeriële bevoegdheid inzake de vergoeding van de algemene bijstandskosten. Gezien die samenhang wordt het gewenst geacht het integrale karakter van het bestaande Bvvu te handhaven. Bovendien is het noodzakelijk dat de administratieve voorschriften, de voorschriften in het kader  blz. 90  van de vergoeding en de statistiekbepalingen in voorkomende gevallen tijdig in overeenstemming kunnen worden gebracht met wijzigingen in de regelgeving, mede wanneer die wijzigingen een ministeriële regeling betreffen.
     Tegen de achtergrond van de nieuwe Gemeentewet, waarbij meer eisen worden gesteld aan de rekening en verantwoording ten behoeve van de gemeenteraad, heeft het vorige kabinet, na overleg met de VNG, besloten tot een experiment op het vlak van de accountantsverklaringen. In dit kader zijn ook het zogenoemde BBI-project (Beleids- en beheersinstrumentarium gemeentebesturen) en de instelling van de Werkgroep Ontwikkeling Accountantscontrole (WOA) van betekenis. In het regeringsstandpunt van 24 februari 1989 naar aanleiding van het WOA-rapport "Verantwoording en controle in het perspectief van de nieuwe Gemeentewet; betekenis voor de gemeente en het Rijk" (Kamerstukken II 1988-1989, 20 800, hoofdstuk VII, nr. 33) is gesteld dat de verbetering van de termijnen en vooral van de kwalitatieve betekenis (recht- en doelmatigheid) van de gemeenterekening en de gemeentelijke verantwoording, de mogelijkheid zou openen om één integrale accountantscontrole toe te passen ten behoeve van de gemeenteraad enerzijds en de ministeries met specifieke uitkeringen anderzijds (de zogenaamde "single audit"). Teneinde deze hoofdgedachte te toetsen, wordt sinds enige tijd in een beperkt aantal gemeenten geëxperimenteerd met een geïntegreerde accountantsverklaring, onder meer aangaande de bijstandsuitgaven. Uitgangspunt daarbij is dat de jaaropgaaf als declaratiedocument van de gemeente blijft gehandhaafd. De daarop vermelde hoofdgegevens dienen te corresponderen met de gemeenterekening. De op de gemeenterekening betrekking hebbende accountantsverklaring en het daarbij behorende rapport van bevindingen kunnen om die reden dienen als verklaring bij de jaaropgaaf die aan het ministerie wordt gezonden. Na afloop van de experimenteerperiode zal, indien de resultaten het toelaten, deze werkwijze voor alle gemeenten worden ingevoerd. Daarbij zal ook de betekenis van de resultaten voor de werkzaamheden van de rijksconsulent aandacht kunnen krijgen.

 

5.10. Rechtsbescherming


5.10.1. Herziening stelsel van rechtsbescherming

     Bij de inrichting van de rechtsgang voor de Abw ligt het voor de hand om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie en bij de daarvan deel uitmakende definitieve voorziening in kroongeschillen. Bovendien ligt het in de rede om rekening te houden met de aard van de geschillen en de gewenste eenheid in de toepassing van het recht binnen het gehele stelsel van sociale zekerheid, waardoor de overzichtelijkheid voor de burger wordt vergroot. Op deze gronden dringt de volgende keuze voor de (toekomstige) socialezekerheidsrechter zich op: rechtspraak in eerste instantie door de (administratieve kamers van de) rechtbanken en in hoger beroep door de Centrale Raad van Beroep. Dit betekent dat voortaan in Abw-zaken sprake zal zijn van rechtspraak in twee instanties.
     Genoemd stelsel en de herinrichting van de ABW zullen, indien enigszins mogelijk, gelijktijdig worden ingevoerd, en wel per 1 juli 1993. Op die datum is namelijk de inwerkingtreding voorzien van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken I 1991-1992, 21 221, nr. 174) en van het voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1991-1992, 22 495).

     Van de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties kan onder omstandigheden worden afgeweken, echter niet waar artikel 14, vijfde  blz. 91  lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten rechtspraak in twee instanties voorschrijft. Dat is het geval indien sprake is van een "criminal charge". In het advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten is geconstateerd dat hoewel toepassing van een administratieve sanctie op grond van de Abw niet steeds een "criminal charge" oplevert, dit in bepaalde gevallen, gezien de stand van de jurisprudentie, zeer waarschijnlijk wel het geval zal zijn. In die gevallen is derhalve op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen rechtspraak in twee instanties voorgeschreven en is er dus geen ruimte voor een andere keuze. Hoewel dit laatste dus niet voor alle bijstandsgeschillen geldt, zou een keuze voor een stelsel waarin voor sommige geschillen rechtspraak in twee instanties en voor andere rechtspraak in één instantie wordt voorgeschreven, belangrijke nadelen met zich brengen. Uiteenlopende rechtsgangen binnen één wet behoren zoveel mogelijk vermeden te worden. Dit heeft het kabinet ertoe gebracht in het algemeen te kiezen voor rechtspraak in twee instanties.

     De bestaande ABW kent een dubbele bestuurlijke voorprocedure. Het kabinetsbeleid is erop gericht dubbele voorprocedures te vermijden. Teneinde te voorkomen dat over een bijstandsgeschil in vier "instanties" zou kunnen worden geprocedeerd, dient een keuze te worden gemaakt tussen bezwaar en administratief beroep. Hoofdregel is dat in het bestuurlijke traject wordt gekozen voor bezwaar. Deze hoofdregel is neergelegd in artikel 6.3.1a [7:1] van de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht. Voor administratief beroep is in beginsel alleen nog plaats als het daarmee te belasten bestuursorgaan zelf een beleidsmatige verantwoordelijkheid op het beleidsterrein heeft. Dit is ten aanzien van gedeputeerde staten ten aanzien van de Abw niet het geval. Bovendien past de keuze voor de gemeenten bij de tendens in het beleid op het terrein van de bijstand tot verdere de centralisatie en vergroting van de verantwoordelijkheid van de gemeenten.

     Eén en ander leidt tot het volgende algemene stelsel: bezwaar bij het college van burgemeester en wethouders - beroep bij de rechtbank - hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. Dit stelsel is in overeenstemming met het door de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten geadviseerde stelsel. Gelet op het karakter van de Abw en de uitdrukkelijke maatschappelijke behoefte aan een mogelijkheid om indien burgemeester en wethouders besluiten de aanvrager van een bijstandsuitkering geen voorschot toe te kennen (of een voorschot dat belanghebbende ontoereikend acht), bij een andere instantie om onverwijlde bijstandverlening te verzoeken, is de onverwijlde bijstandverlening door de voorzitter van gedeputeerde staten gehandhaafd (artikel 149 [140]). De normale voorlopige voorziening zoals die per 1 juli 1993 bij de president van de rechtbank mogelijk wordt, biedt namelijk niet in alle gevallen uitkomst. Een dergelijke voorziening kan immers pas worden gevraagd als tegen een (fictieve) weigering van een bijstandsuitkering bezwaar is gemaakt, dus pas na het verstrijken van de beslistermijn van enkele weken. Tegen de beslissing van de voorzitter van gedeputeerde staten staat geen administratiefrechtelijke voorziening open. Artikel 8.1.1.6 [8:5] van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die bij die wet behoort. In de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet wordt de plaatsing van artikel 149 [140] op bedoelde lijst geregeld.

 blz. 92  
5.10.2. Personele gevolgen

     Het uitgangspunt is dat het nieuwe stelsel van rechtsbescherming in de Abw, indien enigszins mogelijk, gelijktijdig in werking treedt met het voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1991-1992, 22 495). Het stelsel past inhoudelijk in die voorstellen. Om wetgevingstechnische redenen is het opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel, onderscheidenlijk in de daarmee samenhangende Invoeringswet. Over de personele, organisatorische en financiële gevolgen die voor de Raad van State voortvloeien uit die eerste fase heeft uitgebreid overleg plaatsgevonden zowel met de Raad van State zelf als met de Bijzondere Commissie van Overleg Raad van State. De uitkomsten van dit overleg zijn opgenomen onder punt 5 van de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie. Daar wordt met name ingegaan op de garantie tegen gedwongen werkloosheid voor medewerkers van de Raad van State die op 31 december 1992 in vaste dienst zijn, op de overheveling van formatieplaatsen van de Raad van State naar de rechterlijke organisatie en de aanvullend voor de herzieningsoperatie benodigde gelden uit de Grote Efficiency Operatie.

     Gelet op de nauwe samenhang tussen beide wetsvoorstellen is aan de Raad van State medegedeeld dat de resultaten van het overleg over de rechtspositionele gevolgen die voortvloeien uit het wetsvoorstel Eerste fase herziening rechterlijke organisatie [lees: voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie, red.] ook gelden voor de medewerkers van de Raad van State die zijn belast met de afhandeling van bijstandsgeschillen. Deze resultaten houden in een gelijke garantie tegen gedwongen werkloosheid, inclusief alle andere afspraken zoals die zijn neergelegd in het sociaal statuut dat ten behoeve van de personeelsleden van de Raad van State die betrokken zijn bij de herziening van de rechterlijke organisatie is opgesteld. Aan de Raad van State is toegezegd dat indien het wetsvoorstel Eerste fase herziening rechterlijke organisatie vertraging oploopt en het wetsvoorstel herinrichting ABW zelfstandig in werking treedt, de hiervoor bedoelde overlegresultaten en de daaruit voortvloeiende verplichtingen voor het Rijk onverkort zullen gelden voor het wetsvoorstel herinrichting ABW.

     Als gevolg van de kabinetsbeslissing van 17 mei 1991 over de rechtsbescherming in de bestuurlijke fase en het laten vervallen van het beroep op gedeputeerde staten is vergelijkbaar overleg gestart met de provincies. Ten aanzien van de betrokken medewerkers bij de provincies hanteert de regering evenzeer het uitgangspunt dat een zorgvuldige behandeling van de personele gevolgen van de invoering van een andere rechtsgang voor de Abw geboden is. In september 1991 is een werkgroep aan de slag gegaan die de personele, organisatorische en financiële consequenties in beeld brengt van het schrappen van de taak van gedeputeerde staten voor wat betreft de rechtsbescherming in de Abw. Aan de hand van het door de werkgroep uit te brengen rapport zal worden bezien hoe de gevolgen voor de betrokken medewerkers van de provincies zo goed mogelijk kunnen worden opgevangen. De werkgroep heeft tevens het opstellen van een sociaal statuut ter hand genomen. Er wordt door de werkgroep naar gestreefd in het voorjaar van 1992 een eindrapport te presenteren, inclusief een sociaal statuut. Aansluitend zal bestuurlijk overleg plaatsvinden over de bevindingen van de werkgroep.


5.10.3. Samenhang met het wetsvoorstel Algemene wet bestuursrecht

     Met name voor hoofdstuk XI is het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht (Awb; Kamerstukken I 1991-1992, 21 221, nr. 174) van  blz. 93  belang. Een doelstelling van de Awb is het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen. De Awb bevat onder meer algemene bepalingen over het bezwaar en het beroep op de administratieve rechter, alsmede bijzondere bepalingen over bezwaar. Dit brengt mee dat de in die wet geregelde onderwerpen geen regeling behoeven in de bijzondere wetten. Zo is het bijvoorbeeld niet meer nodig om te regelen dat de beslissing op het bezwaarschrift schriftelijk en met redenen omkleed aan de indiener wordt medegedeeld. Verder regelt de Awb dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank. Eén en ander betekent dat het hoofdstuk rechtsbescherming in de nieuwe Abw beperkt van omvang kan zijn en dat genoemd hoofdstuk in samenhang dient te worden gelezen met de Awb.

 

6. Financiële gevolgen


     Op het financiële vlak geldt als uitgangspunt dat de herinrichting van de ABW, afgezien van de reeds gerealiseerde decentralisatie van de bijzondere bijstand en eventuele tijdelijke financiële effecten in de overgangssituatie van de oude naar de nieuwe wet, budgettair neutraal verloopt. De herinrichting heeft immers geen uitbreiding van de kring van rechthebbenden tot gevolg en leidt niet tot wijziging van de uitkeringsniveaus. Enkele wijzigingen in dit wetsvoorstel zullen naar verwachting tot geringe meeruitgaven leiden; daar staan echter enkele andere wijzigingen tegenover die tot een zekere vermindering van uitgaven leiden. De verwachte "plussen en minnen" wegen tegen elkaar op, zodat het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit niet in gevaar komt.

     Hoewel met de herinrichtingsoperatie per saldo geen bezuiniging wordt beoogd, zal niettemin, indien de in paragraaf 4.1 geformuleerde doelstellingen worden gerealiseerd, op termijn een daling van de bijstandsuitgaven kunnen optreden als uitvloeisel van een verminderd beroep op de Abw. Dit kan als volgt worden toegelicht.
     Het streven naar een adequater afstemming van de bijstand op de specifieke omstandigheden in het individuele geval zal in sommige gevallen tot meer en in andere gevallen tot minder bijstand leiden. Er wordt rekening mee gehouden dat deze verbeterde afstemming per saldo tot meer uitgaven leidt, zowel op het punt van de uitkeringslasten als van de gemeentelijke uitvoeringskosten. In deze uitgavenstijging is voorzien in het kader van de decentralisatie van de bijzondere bijstand: in het Regeerakkoord is voor het intensiever rekening houden met individuele omstandigheden bij de bijstandverlening voorgesteld structureel ƒ100 mln extra aan het gemeentefonds toe te voegen. Per saldo is bij de decentralisatie van de bijzondere bijstand ƒ300 mln aan het gemeentefonds toegevoegd. In dit bedrag is mede voorzien in de uitgaven die gemoeid zijn met het in individuele gevallen hoger vaststellen van de normbijstand voor algemene bestaanskosten, de zogenaamde individualisering, die voorheen tot de algemene bijstandsuitgaven wordt gerekend, doch die als gevolg van de decentralisatieoperatie deel is gaan uitmaken van de bijzondere bijstand.
     In de tweede plaats wordt een effectievere bevordering van de zelfstandige voorziening in het bestaan nagestreefd. Deze doelstelling vraagt gerichte inspanningen ter bevordering van de uitstroom van bijstandsgerechtigden. Voor de gemeenten kunnen deze inspanningen, zeker aanvankelijk, leiden tot extra uitvoeringskosten, gelet bijvoorbeeld op de arbeidsintensieve begeleiding van langdurig werklozen en herintredende vrouwen die vaak noodzakelijk zal zijn. Naarmate het activerend arbeidsmarktbeleid vruchten afwerpt en eigen gemeentelijke beleidsinspanningen effect hebben, zullen deze deze hoge uitvoeringskosten naar  blz. 94  verwachting hogere uitvoeringskosten naar verwachting ruimschoots worden gecompenseerd door de optredende volume- en uitgavendaling in de sfeer van de Abw. Deze daling zal ten dele financieel ten goede komen aan de gemeenten, zowel door de verlichting die optreedt ten aanzien van het gemeentelijk aandeel in de uitkeringslasten als door vermindering van uitvoeringskosten bij een geringer volume.
     In de derde plaats wordt ook van de nagestreefde verbetering in de afstemming van de Abw op andere voorzieningen een gunstig financieel effect verwacht. Een beroep op bijstand in gevallen waar een voorliggende voorziening kan worden aangesproken, zal zoveel mogelijk moeten worden voorkomen.
     Zoals in paragraaf 5.2 van deze memorie werd vermeld, is de in het bestaande artikel 82 opgenomen mogelijkheid van bijstandverlening aan Nederlanders in het buitenland in dit wetsvoorstel niet meer opgenomen. Voor degenen die reeds gebruikmaken van deze mogelijkheid (ongeveer 800 gevallen) zal in de Invoeringswet een overgangsregeling worden getroffen, waarbij als uitgangspunt zal gelden dat de lopende uitkeringen zullen worden voortgezet zolang de noodzaak daartoe aanwezig is. Structureel is met beëindiging van genoemde mogelijkheid een besparing gemoeid van ruim ƒ7 mln. Daar staat evenwel tegenover dat als gevolg van genoemde beëindiging er een toename zal optreden van het aantal personen dat naar Nederland terugkeert en aansluitend hier een beroep op bijstand zal doen. Per saldo zal de genoemde besparing vrijwel wegvallen tegen deze meeruitgaven, zodat deze maatregel geen wijziging brengt in de over het geheel genomen budgettaire neutraliteit van de herinrichtingsoperatie.
     Op het vraagstuk van de invoeringskosten en de financiële effecten van het overgangsrecht zal worden ingegaan in het kader van de Invoeringswet. De hoofdlijnen van het overgangsrecht komen hierna in paragraaf 7.5 aan de orde.

 

7. Enkele bijzondere aspecten


7.1. Internationale aspecten


     De totstandkoming van de interne markt in EG-verband en de hiermee samenhangende communautaire regelgeving zullen naar verwachting geen grote gevolgen hebben voor de bijstandverlening (wetgeving en uitvoeringspraktijk) in Nederland. Genoemde ontwikkelingen zijn dan ook geen aanleiding geweest in dit wetsvoorstel op onderdelen voor een andere invulling te kiezen. Niettemin is er aanleiding, gezien de betekenis voor het ruimere kader waarin de Abw functioneert, in deze paragraaf aandacht aan genoemde ontwikkelingen te besteden.
     De nationale regelingen op het terrein van de sociale zekerheid behoren in het algemeen tot het nationale sociaal-economisch beleid van de afzonderlijke lidstaten. In de vervolgnota "Sociale dimensie Europa 1992" (Kamerstukken II 1990-1991, 21 240, nr. 6) sprak het kabinet als zijn oordeel uit dat voor wat betreft het gehele terrein van de sociale zekerheid harmonisatie en bindende regelgeving op communautair niveau door middel van verordeningen en richtlijnen wenselijk noch haalbaar is. Daarvoor zijn de verschillen naar aard en niveau van de socialezekerheidsstelsels en de verschillen in welvaartsniveau tussen de lidstaten te groot. Wel is convergentie - het naar elkaar toegroeien - van socialezekerheidsstelsels van de lidstaten tot op zekere hoogte wenselijk, bijvoorbeeld door de introductie van een minimumbescherming in alle lidstaten. In de vervolgnota is aangegeven dat ook bij het streven naar een zeker minimumniveau van de sociale zekerheid in de lidstaten terughoudendheid past.
     Voor zover thans in Europees verband over convergentie van  blz. 95  socialezekerheidsstelsels wordt gesproken, is van bindende regelgeving op het terrein van de bijstandverlening geen sprake. Wel heeft de Commissie van de EG in 1991 op het terrein van de bijstandverlening een voorstel voor een Aanbeveling inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming ingediend bij de Raad. Deze aanbeveling vloeit voort uit het in 1989 door elf van de twaalf lidstaten aanvaardde "Gemeenschapshandvest van sociale grondrechten van werkenden" en het daaraan gekoppelde actieprogramma. De onderhandelingen over de aanbeveling verlopen echter moeizaam. Overigens zijn de gevolgen ervan voor Nederland waarschijnlijk zeer beperkt. Immers, Nederland voldoet reeds aan de vereisten inzake een minimumbestaansgarantie zoals neergelegd in de voorgestelde aanbeveling.

     Bij gelegenheid van de Intergouvernementele Conferenties die hebben geleid tot de totstandkoming van het Verdrag betreffende de Europese Unie, hebben de afgelopen maanden intensieve besprekingen plaatsgevonden op het terrein van de sociale politiek. Er tekende zich geleidelijk een wens af om het terrein van de sociale zekerheid tot de competentie van de Gemeenschap te rekenen. In het op 8 februari 1992 ondertekende Unieverdrag is tussen de lidstaten (het Verenigd Koninkrijk uitgezonderd) overeengekomen dat de sociale zekerheid en de sociale bescherming van werknemers uitdrukkelijk tot de bevoegdheden van de Gemeenschap gaan behoren, zij het niet exclusief. Maatregelen, in de vorm van richtlijnen, moeten met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld. Op deze wijze wordt gewaarborgd dat de sociaal-economische belangen van één of enkele lidstaten niet worden veronachtzaamd. Een belangrijk richtsnoer zal zijn dat eventuele maatregelen slechts met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel kunnen worden vastgesteld.

     De dynamiek van het eenwordingsproces is moeilijk op voorhand in te schatten. Niettemin zijn er voldoende aanwijzingen dat het wegvallen van de binnengrenzen eind 1992 niet zal leiden tot een vorm van "sociaal toerisme", waarbij een toenemend aantal onderdanen van andere EG-lidstaten zich in Nederland vestigt en hier een beroep op bijstand doet. In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat de actieve beroepsbevolking van de Gemeenschap (werknemers, zelfstandigen en hun gezinsleden) zich al bijna 25 jaar vrij door Europa kan bewegen met een beroep op het beginsel van het vrije verkeer. In de tweede plaats blijkt uit onderzoek naar de invloed van het systeem van sociale verzekeringen en sociale voorzieningen op migratiestromen dat er op grond van de beschikbare literatuur geen aanwijzingen zijn dat er een aanzuigende werking uitgaat van een goed socialezekerheidsstelsel.¹ De (kwaliteit van) socialezekerheidsstelsels is maar van zeer geringe - en zeker niet van doorslaggevende - betekenis bij een beslissing tot arbeidsmigratie. De verwachting is dat het wegvallen van de binnengrenzen slechts tot lichte migratiestromen van met name de hoger opgeleiden kan voeren. Bovendien is het volgens genoemd onderzoek nog maar de vraag of Nederland, mochten er duidelijk aanwijsbaar migratiestromen op gang komen, een potentieel doelland voor migranten zal zijn. De werkgelegenheids- en inkomensperspectieven zijn immers niet veel gunstiger dan in de meeste andere landen.
     Hoewel het niet ondenkbaar is dat van het Nederlandse sociale stelsel juist bij niet-werkenden een bijzondere aantrekkingskracht uitgaat, zal de migratie van niet-werkenden óók na 1 januari 1993 aan voorwaarden gebonden blijven. Het verblijfsrecht in de Europese Gemeenschap is ook na de eenwording van de interne markt nog geen volledig algemeen verblijfsrecht. Met de vaststelling op 28 juni 1990 van drie richtlijnen ² is  blz. 96  het verblijfsrecht in de EG van haar onderdanen weliswaar aanzienlijk uitgebreid, maar het uitgangspunt is dat betrokkene over toereikende bestaansmiddelen of een pensioen van een toereikend bedrag moet beschikken, teneinde te voorkomen dat betrokkene (hoofdbegunstigde en zijn familie) tijdens zijn verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komt. Zodra betrokkene niet meer over toereikende bestaansmiddelen beschikt dan wel een beroep doet op bijstand, verliest hij het verblijfsrecht gebaseerd op deze richtlijnen. Op 30 juni 1992 moeten deze richtlijnen zijn doorgevoerd in de nationale wetgeving.
     Overigens is het kabinet voornemens een onderzoek te laten verrichten naar de gevolgen die de Europese eenwording en de tendentie tot convergentie kunnen hebben voor de bijstandverlening in Nederland.

1. A. Elzinga en B. Vriend, Sociale zekerheid en arbeidsmigratie binnen de EG: verslag van een literatuurstudie, COSZ-reeks nr. 35, november 1991.
2. R 1.90/364 betreffende het verblijfsrecht; R 1.90/365 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheden hebben beëindigd; R 1.90/366 betreffende het verblijfsrecht van studenten. Gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 13 juli 1990, blz. 26-30.

     De verhouding tot een tweetal internationale verdragen, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), vergt nog enige aandacht in verband met de relatie met de administratieve sanctie in artikel 14 van dit wetsvoorstel. De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten heeft hieraan een uitvoerige beschouwing gewijd. De Commissie concludeert dat toepassing van artikel 14 niet steeds een "criminal charge" in de zin van artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBPR oplevert, doch dat, gelet op de stand van de jurisprudentie, in bepaalde gevallen zeer waarschijnlijk wel van een "criminal charge" sprake is. Met name denkt de Commissie hierbij aan de situatie waarin als gevolg van verzwegen inkomsten ten onrechte verleende bijstand wordt teruggevorderd en tegelijk op grond van artikel 14 van dit wetsvoorstel een administratieve sanctie wordt toegepast. Gezien deze stand van zaken dient volgens de Commissie, teneinde strijd met artikel 6 EVRM te voorkomen, de toepassing van genoemd artikel 14 steeds aan de eisen van artikel 6 EVRM te voldoen. De indruk van de Commissie dat de uitvoeringspraktijk feitelijk in de meeste gevallen reeds voldoet aan de eisen die uit artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR zijn af te leiden, kan worden onderschreven. De eisen vloeien immers reeds voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de beoogde Algemene wet bestuursrecht.
     Wat betreft de onschuldpresumptie (artikel 6, tweede lid, EVRM) constateert de Commissie dat, gezien de huidige stand van de jurisprudentie, geen ondubbelzinnig antwoord kan worden gegeven op de vraag of de sanctie al dan niet pas ten uitvoer mag worden gelegd nadat de (hoogste) rechter over de sanctie heeft geoordeeld. De opvatting van de Commissie dat het verlenen van schorsende werking aan het bezwaar of beroep tegen een administratieve sanctie een effectieve handhaving zou belemmeren, kan worden onderschreven. Hoewel uit het advies van de Commissie kan worden afgeleid dat de stand van de jurisprudentie geen aanleiding geeft de wijze van toepassing van administratieve sancties te heroverwegen en de "lik-op-stukbenadering" te verlaten, is het van belang de ontwikkelingen op dit vlak in de nationale en internationale rechtspraak nauwlettend te blijven volgen. In bijlage 6 bij deze memorie worden deze aspecten uit het advies van de Commissie uitgebreider aan de orde gesteld (paragraaf 3).
     Over de vraag hoe het naast elkaar bestaan van de in artikel 14 van dit wetsvoorstel geregelde administratieve sanctie en de strafrechtelijke procedure inzake fraude zich verhoudt tot het "ne-bis-in-idembeginsel", neergelegd in artikel 14, zevende lid, van het IVBPR, kan het volgende opgemerkt worden. Hoewel er thans geen jurisprudentie voorhanden is waaruit blijkt dat het opleggen van een administratieve sanctie gelijktijdig en tezamen met een strafrechtelijke sanctie in strijd is met genoemd verdrag, is in de nota "Aspecten van rechtshandhaving op het gebied van  blz. 97  de sociale zekerheid" (Kamerstukken II 1991-1992, 22 457) gesteld dat het onwenselijk is dat deze beide sanctiemogelijkheden naast elkaar blijven voortbestaan. Bij de evaluatie van de "Richtlijnen voor de socialezekerheidsfraude" zal worden bezien op welke wijze tot een anticumulatieve wetgeving kan worden gekomen.

 

7.2. Gevolgen voor vrouwen


     De Abw kent een recht toe aan iedere Nederlander en aan rechtmatig hier verblijvende vreemdelingen. Een onderscheid naar geslacht is daarbij niet aan de orde. Of men daadwerkelijk aanspraak op bijstand kan maken, is afhankelijk van de feitelijke omstandigheden waarin men verkeert. De mate waarin vrouwen gebruikmaken van de Abw is dan ook een afgeleide van de mate waarin vrouwen in de omstandigheid verkeren of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien.
     Het aantal mannen en vrouwen met een bijstandsuitkering ontloopt elkaar niet veel. In 1990 bestond het totaal aantal van 510 000 bijstandspartijen voor 47% uit mannen en voor 53% uit vrouwen. Wanneer men echter dit totale bestand gaat onderscheiden naar Rww-ers en niet-Rww-ers, treden belangrijke verschillen aan het licht. In de Rww zijn vrouwen duidelijk ondervertegenwoordigd: 35% van de Rww-gerechtigden bestaat uit vrouwen. Daarentegen laat de categorie waarop de Rww niet wordt toegepast met 88% een sterke oververtegenwoordiging van vrouwen zien.
     Deze cijfers weerspiegelen dat ten aanzien van vrouwen naast werkloosheid vooral echtscheiding een belangrijke reden is voor het aangewezen raken op een bijstandsuitkering. Bij echtscheiding ontstaat relatief vaak de situatie dat van de vrouw, doordat ze als alleenstaande ouder de zorg voor één of meer jonge kinderen heeft, voorshands niet wordt gevergd dat zij zich beschikbaar stelt voor de arbeidsmarkt.

     Niettemin dient de bij de herinrichting van de ABW nagestreefde doelstelling van een effectievere bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening zich ook op deze categorie vrouwen in de bijstand te richten. Zoveel mogelijk zal moeten worden voorkomen dat een echtscheiding tot blijvende bijstandsafhankelijkheid bij vrouwen leidt. Op die manier wordt tegengegaan dat er geleidelijk een duidelijke oververtegenwoordiging van vrouwen met een bijstandsuitkering ontstaat.
     Naarmate vrouwen binnen het huwelijk en in niet-huwelijkse samenlevingsvormen in economisch opzicht een zelfstandiger positie gaan innemen, zal het zich minder vaak gaan voordoen dat zij als rechtstreeks gevolg van het verbreken van de relatie op bijstand aangewezen raken. Gegeven het gestelde doel kan niet worden volstaan met het afwachten van de doorwerking van dit effect. Gerichte aandacht voor de positie van vrouwen met een bijstandsuitkering is noodzakelijk. Belemmeringen in de regelgeving en in de uitvoeringspraktijk die aan (her)intreding in het arbeidsproces van vrouwen met een bijstandsuitkering in de weg staan, dienen zoveel mogelijk te worden weggenomen.

     Samengevat zijn de volgende maatregelen in het kader van de herinrichting van belang voor de arbeidsinschakeling van vrouwen in de bijstand:


- Opheffing van het onderscheid tussen degenen met een Rww-uitkering en degenen met een uitkering rechtstreeks op grond van de wet ("Abw-sec")

     Dit onderscheid leidt onbedoeld tot een statische indeling van bijstandsgerechtigden in categorieën, waarbij instrumenten die gericht zijn op bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening  blz. 98  nauwelijks worden toegepast op de categorie met een "Abw-sec-uitkering". Genoemde maatregel, die voortvloeit uit de beoogde integratie van de Rww in de wet, zal vooral voor vrouwen van belang zijn, gezien hun sterke oververtegenwoordiging in genoemde categorie. Inspanningen die gericht zijn op verbetering van de arbeidsmarktpositie van bijstandsgerechtigden zullen als uitvloeisel hiervan in gelijkere mate ook op herintredende vrouwen moeten worden gericht.
     De onbedoelde achterstelling van vrouwen op dit punt kan aldus ongedaan worden gemaakt.


- Meer uniformiteit in het beleid aangaande het rekening houden met de zorg voor kinderen

     Zoals hiervoor in paragraaf 5.7.4 reeds werd betoogd, is de uitvoeringspraktijk op dit punt weinig uniform en is er in dit voorstel voor gekozen in de wet op te nemen dat bij het opleggen van verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling, ten aanzien van echtgenoten en alleenstaande ouders rekening dient te worden gehouden met een verzorgende taak voor één of meer ten laste komende kinderen jonger dan 12 jaar. Concreet betekent dit dat van degenen met een verzorgende taak voor kinderen beneden 12 jaar arbeidsinschakeling slechts kan worden gevraagd indien deze, bijvoorbeeld door kinderopvang, met die zorgtaak is te combineren. In de praktische toepassing vraagt dit maatwerk. In algemene zin wordt ernaar gestreefd de mogelijkheden van kinderopvang te verruimen.


- Bij bijstand aan gehuwden gelden de verplichtingen tot arbeidsinschakeling voor ieder van hen (artikel 120 [113], derde lid)

     In paragraaf 5.7.4 van deze memorie werd hierbij reeds uitvoerig stilgestaan.


- Een anticiperende toepassing van arbeidsmarktgerichte voorzieningen

     Ten aanzien van vrouwen die vanwege de zorg voor jonge kinderen nog niet inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt kan het gewenst zijn om, vooruitlopend op toekomstige arbeidsinschakeling, de arbeidsgeschiktheid reeds te vergroten, met name door middel van scholing. Voor de kosten van deze scholing kan indien daarin niet op andere wijze kan worden voorzien, bijzondere bijstand worden verleend. In de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand is het uitgangspunt gehanteerd dat de mogelijkheid van artikel 8, Rww tot het verlenen van bijstand in de kosten van een om-, her- of bijscholing die noodzakelijk wordt geacht voor de arbeidsinschakeling, mede van toepassing dient te zijn op bijstandsgerechtigden die niet tot de personenkring van de Rww behoren. Wanneer deelname aan een dergelijke scholing of aan een werkervaringsproject kinderopvang noodzakelijk maakt, kunnen ook de kosten daarvan worden gerekend tot de noodzakelijke bestaanskosten waarvoor bijzondere bijstand kan worden verleend. Zowel bij de bijzondere bijstand voor scholing als voor kinderopvang is geen drempelbedrag van toepassing. Hiermee worden mogelijke belemmeringen in de Abw voor een activerende aanpak weggenomen.
     In het kader van het heronderzoek verdient het de voorkeur in een zo vroeg mogelijk stadium te inventariseren op welke termijn de betrokken vrouw aan wie de arbeidsverplichting wordt opgelegd beschikbaar kan zijn voor de arbeidsmarkt, c.q. uit kan stromen door het aanvaarden van betaald werk. Ook kan in dit heronderzoek worden nagegaan welke activiteiten op het gebied van scholing, opleiding en werkervaring nodig zijn en welke activiteiten reeds kunnen worden ondernomen om de kans op betaald werk te vergroten.
     Hierover kan zo nodig contact worden opgenomen met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.


 blz. 99  - Het vergroten van de mogelijkheden om de aan de bijstand te verbinden verplichtingen in verband met de arbeidsinschakeling af te stemmen op de individuele omstandigheden

     Ook ten aanzien van de verplichtingen dient naar maatwerk te worden gestreefd. Het is mogelijk dat een bijstandsgerechtigde vrouw vanwege de zorg voor jonge kinderen slechts voor een beperkt aantal uren beschikbaar is voor werk of scholing. De aan de bijstand te verbinden verplichtingen dienen daarop dan te worden afgestemd. Uiteraard dient hierbij een afweging plaats te vinden of, gezien de mate van beschikbaarheid, een reëel aanbod van werk of scholing mogelijk is.
     In de uitvoeringspraktijk dient dus een zwaarder accent te worden gelegd op een meer individueel gerichte, actieve begeleiding naar de arbeidsmarkt van vrouwen in de bijstand, teneinde hun perspectief op beëindiging van de bijstandsafhankelijkheid te vergroten. Het verdient in dit verband aanbeveling dat het opstellen van individuele actieplannen gericht op de planmatige toegeleiding naar de arbeidsmarkt ook ten aanzien van (her)intredende vrouwen plaatsvindt. Wanneer uit het heronderzoek blijkt dat daartoe redenen aanwezig zijn, kan betrokkene worden opgeroepen voor een gesprek voor het opstellen van zo'n actieplan, waarin afspraken worden opgenomen over de instrumenten die, toegesneden op de individuele mogelijkheden en tekortkomingen, moeten worden ingezet om de kansen op een succesvolle arbeidsbemiddeling te vergroten. Met een dergelijke invulling van het heronderzoek, waar mogelijk gevolgd door het opstellen van een concreet actieplan, kan maatwerk worden geleverd, waardoor de kans op uitstroom uit de bijstand wordt vergroot.

     De Emancipatieraad heeft in zijn advies "Vrouwen in de bijstand" (november 1990) naar aanleiding van het voorontwerp van wet enkele concrete voorstellen gedaan ter verbetering van de positie van vrouwen met een bijstandsuitkering:

     a. Allereerst stelt de Emancipatieraad voor inkomsten van het hebben van een onderhuurder of kostganger volledig vrij te laten. Dit zou vrouwen die langdurig op bijstand aangewezen zijn en geen mogelijkheid hebben tot arbeidsdeelname een mogelijkheid tot bijverdienen geven. Momenteel worden de op de bijstand in mindering te brengen inkomsten bij het hebben van één kostganger gesteld op ƒ274,36 per kalendermaand; het eventuele meerdere blijft vrij.
     Overname van het voorstel van de Raad zou naar de opvatting van de regering op gespannen voet staan met het complementariteitsbeginsel en het minimumbehoeftekarakter van de Abw. Ook zou een vreemde verhouding ontstaan ten opzichte van de woningdelersregeling, doordat dan met het (woon)kostenvoordeel dat bij een zakelijke verhouding als kostgangerschap optreedt geen rekening meer zou worden gehouden, terwijl er met dit voordeel bij een niet-zakelijke verhouding (woningdeling) wél rekening wordt gehouden.

     b. De herinrichting dient naar de mening van de Emancipatieraad te worden aangegrepen om in de Abw globale verplichtingen voor gemeenten op te nemen tot het voeren van een emancipatiebeleid. Burgers zouden zich op die rechtsplicht van de gemeente kunnen beroepen. Bij dit emancipatiebeleid zou het met name moeten gaan om verplichte inspanningen van de gemeenten gericht op vrouwen in de bijstand.
     Het voorstel komt erop neer dat aan de Abw een emancipatiedoelstelling en emancipatie-instrumenten zouden worden toegevoegd. De regering voorziet dat hierdoor een ongewenste vermenging zou optreden van bijstands- en emancipatiebeleid. Hierbij moet worden bedacht dat het emancipatiebeleid een veel ruimere doelgroep heeft dan de categorie  blz. 100  bijstandsvrouwen. Er zijn in de voorgestelde nieuwe Abw algemene inspanningsverplichtingen voor gemeenten opgenomen, zowel ter bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden alsook op het punt van de voorlichting. Deze bepalingen geven de gemeenten uiteraard ook tot taak een actief voorlichtings- en uitstroombeleid voor vrouwen in de bijstand te voeren. Het wordt niet zinvol geacht specifieke bepalingen aangaande vrouwen toe te voegen.

     c. Voor deelname aan activiteiten in het kader van artikel 36 WWV geldt de voorwaarde dat men ten minste voor een derde van de normale arbeidstijd is ingeschreven bij het arbeidsbureau. De Emancipatieraad stelt dat dit vereiste voor veel bijstandsvrouwen met kinderen een belemmering is om aan deze activiteiten deel te nemen en zich zo tijdig voor te bereiden op (her)intreding op de arbeidsmarkt. Ook dringt de Raad erop aan een deel van de artikel-36-activiteiten taakstellend aan te wenden voor bijstandsvrouwen.
     De artikel-36-voorzieningen zijn gericht op directe bevordering van de arbeidsinpassing en hebben werklozen als doelgroep; dit betreft niet alleen personen die een werkloosheidsuitkering ontvangen, maar ook andere uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden. Laatstgenoemde groepen moeten dan wel blijk hebben gegeven dat zij daadwerkelijk een band met het arbeidsleven wensen. Bij de wijziging van artikel 36 WWV is als norm daarvoor inschrijving bij het arbeidsbureau voor ten minste een derde van de normale arbeidsduur ingevoerd. Loslaten van deze norm zonder meer zou betekenen dat het instrument van artikel 36 WWV zijn plaats in het kader van de werkloosheidsbestrijding verliest. Dit is naar mijn mening een ongewenste ontwikkeling. Inmiddels is in het kader van de sociale vernieuwing de situatie ontstaan dat de middelen in het kader van artikel 36 WWV kunnen worden ingezet voor alternatieve aanwendingen binnen het socialevernieuwingsbeleid. Hierdoor wordt niet alleen de plaats van het instrument in het kader van de werkloosheidsbestrijding bewaard, maar komt dat instrument ook voor een bredere doelgroep beschikbaar.
     Wat betreft de door de Raad voorgestelde taakstelling inzake de aanwending van artikel 36 WWV voor activiteiten voor bijstandsvrouwen merk ik op dat het opleggen van een taakstelling aan de gemeenten niet past binnen de decentralisatiedoelstelling die ingevolge het advies van de Commissie Vermindering en Vereenvoudiging van Overheidsregelingen (Kamerstukken II 1983-1984, 12 931, nr. 39) destijds aan de doelstellingen van de wijziging van artikel 36 zijn toegevoegd. Dit geldt nog sterker nu deze voorziening onderdeel uitmaakt van de brede geldstroom in het kader van de sociale vernieuwing. Met artikel 36 WWV dienen de gemeenten te kunnen beschikken over een instrument waarmee zij soepel kunnen inspelen op de omstandigheden ter plaatse. Dit verdraagt zich niet met het centraal opleggen van een taakstelling als door de Emancipatieraad bepleit.

 

7.3. Informatievoorziening


     Een effectieve uitvoering van de Abw vereist een toereikende informatievoorziening. Evenals de bestaande wet leidt ook de nu voorgestelde wet in de uitvoeringspraktijk tot diverse informatierelaties. Uitwisseling van informatie is aan de orde tussen Rijk en gemeenten, tussen gemeenten en andere instanties, tussen gemeenten onderling en tussen de gemeente en de belanghebbende burger. Op deze informatierelaties wordt hierna ingegaan. De uitwisseling van informatie die uitsluitend een intern karakter heeft, zowel binnen de rijksoverheid als binnen het gemeentelijk apparaat, blijft hier buiten beschouwing.
      blz. 101  De informatie-uitwisseling tussen Rijk en gemeenten strekt zich in principe uit tot alle aspecten van het bijstandsbeleid: ook met betrekking tot onderdelen van de wet die een bepaalde verantwoordelijkheid in handen van burgemeester en wethouders leggen, zoals ten aanzien van de bijzondere bijstand het geval is, kan een overdracht van relevante informatie naar het rijksniveau niet worden gemist. Een regelmatige informatiestroom tussen de gemeenten en de rijksoverheid is een onmisbare schakel tussen beleid en uitvoering. Beleidsbeslissingen op landelijk niveau kunnen slechts op verantwoorde wijze worden genomen als voldoende informatie over de uitvoeringspraktijk beschikbaar is. Voor deze informatiestroom zijn de rijksconsulenten sociale zekerheid een belangrijk kanaal. Enerzijds dragen zij naast hun toezichthoudende taken zorg voor de overdracht van het landelijke beleid naar de gemeenten en treden tevens op als raadgever indien een gemeente zich met een bepaalde beleidsvraag geconfronteerd ziet. Anderzijds geven zij signalen uit gemeentelijke kring door naar het centrale rijksniveau.
     De nagestreefde versterking van het decentrale karakter van de Abw brengt geen principiële verandering in de informatieve schakelfunctie van de rijksconsulenten. Maar het belang van de informatie-uitwisseling via de rijksconsulenten ten aanzien van decentrale taken groeit. De decentralisatie van de bijzondere bijstand betekent dat gemeenten niet langer hun uitgaven voor bijzondere bijstand bij het Rijk declareren; daarmee komen de declaratiegegevens als bron van informatie te vervallen. Aangezien het nodig zal blijven om op landelijk niveau over gegevens te beschikken aangaande aard en omvang van de bijzondere bijstandverlening, zullen andere wegen moeten worden gevonden om de benodigde informatie te verkrijgen. De rijksconsulenten zullen daarbij een centrale rol dienen te vervullen; bovendien zal het, ook na decentralisatie, nodig blijven dat gemeenten ten behoeve van de landelijke statistiek gegevens blijven leveren.
     Eén en ander behoeft voor de gemeenten niet tot een extra belasting te leiden indien de informatievraag van de rijksoverheid zich beperkt tot kerngegevens. Veelal zullen de betreffende gegevens ook voor de gemeenten zelf relevant zijn en nog aan betekenis winnen naarmate een gemeente binnen de mogelijkheden die de Abw daartoe biedt een eigen beleid ontwikkelt. Bovendien maakt geautomatiseerde dataverwerking het aggregeren van gegevens eenvoudiger.
     De verstrekking van inlichtingen door burgemeester en wethouders aan de rijksconsulent is geregeld in het voorgestelde artikel 139 [130], tweede lid, dat niet wezenlijk afwijkt van het bestaande artikel 81b, derde lid. Ook wat betreft de verstrekking van statistische gegevens door de gemeente (artikel 135 [133]) is aangesloten bij de huidige praktijk, waaromtrent thans nadere regelgeving is opgenomen in het Bvvu.
     De verstrekking van gegevens door gemeenten in het kader van de financiële vergoeding van bijstandslasten ondergaat in het kader van de herinrichtingsvoorstellen geen wezenlijke wijziging. Op de aspecten vergoeding en verantwoording van bijstandsuitgaven werd in deze memorie reeds ingegaan in paragraaf 5.9.

     Een bijzonder aspect van informatievoorziening dat nog nader aandacht verdient, betreft de evaluatie van de uitvoering van de nieuwe Abw. De thans voorgestelde herziening van de bijstandswet mag in diverse opzichten ingrijpend worden genoemd. Dit is op zich reeds een voldoende rechtvaardiging om gedurende de eerste periode na invoering van de nieuwe wet de toepassing daarvan in de praktijk nauwlettend te volgen door het instellen van een evaluatieonderzoek op landelijke schaal. Dit zal in de beginperiode extra eisen stellen aan de aanlevering van informatie door de gemeenten waarop het evaluatieonderzoek zich richt. Uit het onderzoek zal kunnen blijken of de met de herinrichting  blz. 102  beoogde doelstellingen inderdaad worden gerealiseerd. Ten aanzien van de decentralisatie van de bijzondere bijstand zal twee jaar na de invoering een evaluatie plaatsvinden.

     Een belangrijk deel van de informatievoorziening betreft de contacten tussen de gemeente en derden, met name instanties zoals de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, de gemeentelijke kredietbank, bedrijfsverenigingen, de Belastingdienst, de vreemdelingendienst en dergelijke. Veelal hebben deze contacten betrekking op de verzameling en verificatie van cliëntgegevens en op verificatie van de naleving van aan de bijstand verbonden verplichtingen. De bepalingen die de inlichtingenverstrekking en gegevensuitwisseling betreffen, zijn in dit wetsvoorstel samengebracht in hoofdstuk IX, paragraaf 2. De daar voorgestelde artikelen 127 tot en met 135 [121-133] komen overeen met het bepaalde in het voorstel van Wet invoering sociaal-fiscaal nummer gemeenten (Kamerstukken I 1991-1992, 22 148, nr. 229).
     Wat betreft de relatie met de Arbeidsvoorzieningsorganisatie legt het wetsvoorstel de gemeente een inspanningsverplichting op die is gericht op de totstandkoming van structurele samenwerking. Deze samenwerking zal zich mede dienen uit te strekken tot de wederzijdse informatie-uitwisseling, zoals reeds werd betoogd in paragraaf 5.7 van deze memorie. De specifieke verplichtingen voor de Arbeidsvoorzieningsorganisatie die dit wetsvoorstel in artikel 128 [122], eerste lid, onderdeel d, en in artikel 134 [128] bevat, leiden ten opzichte van hetgeen thans reeds is geregeld, respectievelijk in ander verband reeds werd voorgesteld, niet tot een verzwaring van informatietaken.
     Diverse bepalingen leiden, hoewel ze geen specifieke informatieverplichting inhouden, niettemin tot een gerichte uitwisseling van inlichtingen met andere instanties. Dit betreft onder andere de artikelen 14 (Arbeidsvoorzieningsorganisatie en Jeugdwerkgarantieorganisatie), 15 (gemeentelijke kredietbank), 17 en 18 (uitvoerende instanties van voorliggende voorzieningen), 32 [31] (inrichtingen) en 81 [75] (bedrijfsvereniging).

     Informatieve contacten tussen gemeenten onderling zijn aan de orde in geval van bijstandsaanvragen buiten de woonplaats (doorzending van de aanvraag), onduidelijkheid over iemands vaste woon- of verblijfplaats of wanneer een bijstandsgerechtigde naar een andere gemeente verhuist, dan wel in een andere gemeente in een inrichting wordt opgenomen. Ten aanzien van deze uitvoeringsaspecten is in de artikelen 72 tot en met 74 [63--] een vereenvoudigde regeling voorgesteld. Uit het eerdergenoemde evaluatieonderzoek zal kunnen blijken of, mede uit een oogpunt van informatie-uitwisseling, deze regeling voldoet.

     Fundamenteel voor het proces van bijstandverlening is de informatie-uitwisseling tussen de gemeente als uitvoerder van de Abw en degene die bijstand aanvraagt of ontvangt. Een juiste uitvoering van de wet staat of valt met de volledigheid en betrouwbaarheid van de door de cliënt verstrekte gegevens. Artikel 76 [65+69] verplicht de belanghebbende tot het op eigen initiatief verstrekken van alle relevante gegevens, mede door het maandelijks inleveren van een inlichtingenformulier. De artikelen 92 [86], derde lid, en 122 [115] bevatten aanvullende informatieverplichtingen van de cliënt, respectievelijk ten aanzien van de terugvordering van bijstand en het verrichten van onbetaalde werkzaamheden. Het naleven van deze verplichtingen is mede in het belang van betrokkene zelf. De in artikel 129 [123] opgenomen verplichting tot geheimhouding vormt een waarborg tegen aantasting van diens privacy. Vrees voor aantasting van de persoonlijke levenssfeer behoeft geen reden te zijn voor enige terughoudendheid van de belanghebbende in de verstrekking van inlichtingen aan de uitvoerende ambtenaar.

      blz. 103  Op de noodzaak van een adequate voorlichting door burgemeester en wethouders aangaande de verlening van bijstand werd reeds ingegaan in paragraaf 5.8.

 

7.4. Dereguleringsaspecten


     Het wetsvoorstel is getoetst aan de Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving. In dit verband kan worden verwezen naar het als bijlage bijgevoegde advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten, alsmede het bijbehorend regeringsstandpunt (bijlagen 5 en 6). In aanvulling hierop en op hetgeen elders in deze memorie aan de orde is gesteld, wordt aangaande het dereguleringsaspect nog het volgende opgemerkt.
     Op de doelstellingen van het wetsvoorstel is uitvoerig ingegaan in hoofdstuk 4 van deze memorie; vereenvoudiging van regelgeving en versterking van het decentrale aspect maken deel uit van deze doelstellingen. In paragraaf 4.2.2 is aangegeven op welke onderdelen vereenvoudiging wordt voorgesteld. De bijlagen 1 en 2 brengen de samenhang met overige wetsvoorstellen en met de bestaande regelgeving op het terrein van de bijstandverlening in beeld. Zoals blijkt uit onderdeel D van bijlage 2, blijft het nodig op enkele onderdelen te voorzien in delegatie van regelgeving. In vergelijking tot de bestaande regelgeving is evenwel in sterkere mate gekozen voor normstelling in het wetsvoorstel zelf en is de mate waarin sprake is van gedelegeerde regelgeving aanzienlijk teruggebracht. Verwacht wordt dat de keuze voor normstelling bij wet mede zal bijdragen tot een (voortgezet) terughoudend beleid aangaande circulaires.
     De noodzaak van toezicht op de uitvoering van de Abw blijft aanwezig; wel wordt, zoals is uiteengezet in paragraaf 5.8.2 van deze memorie, bij de uitoefening van toezicht van rijkswege naar terughoudendheid gestreefd waar dit mogelijk is.
     De uitvoering van de Abw gaat, gezien de omvang van het beroep op de regeling en de noodzaak de bijstand steeds nauwkeurig af te stemmen op de omstandigheden in het individuele geval, ontegenzeglijk met de nodige bestuurlijke lasten gepaard, met name voor de gemeenten. Verschillende adviesorganen, in het bijzonder de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten en de Raad voor de gemeentefinanciën, hebben erop gewezen dat de doelstellingen van de herinrichtingsoperatie naar hun mening de bestuurlijke lasten voor de gemeenten zullen verzwaren. Dit wordt vooral een gevolg geacht van het - overigens door deze adviesorganen onderschreven - doel zowel de maatwerkbenadering als de bevordering van de uitstroom uit de bijstand te intensiveren.
     Niet ontkend kan worden dat het streven om op beide genoemde punten de effectiviteit van de Abw te vergroten slechts kan slagen door gerichte inspanningen door de gemeenten; ook op het vlak van de voorlichting aan bijstandsgerechtigden en de inschakeling van voorliggende voorzieningen worden inspanningen van gemeenten verwacht. Hoewel het hier niet om nieuwe taken gaat, doch om een beoogde effectievere uitvoering van opdrachten die de bestaande wet reeds stelt, kan op deze punten, indien men ze afzonderlijk beschouwt, inderdaad van een verzwaring van bestuurlijke lasten worden gesproken. In het kader van de per 1 augustus 1991 gerealiseerde decentralisatie van de bijzondere bijstand is, mede om te bevorderen dat bij de verlening van bijstand maatwerk wordt geleverd, een extra bedrag van ƒ100 mln aan het gemeentefonds toegevoegd. Tegenover genoemde verzwaring staat een aanmerkelijke vermindering en betere systematisering van de regelgeving, hetgeen als zodanig een verlichting van de gemeentelijke uitvoeringslast betekent. Bovendien mag worden verwacht dat gemeentelijke  blz. 104  inspanningen tot bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening ertoe zullen leiden dat meer mensen uit de Abw gaan stromen, waardoor de noodzaak tot overheidsoptreden in kwantitatief opzicht vermindert. Voorts kan erop worden gewezen dat het aantal bijstandsgerechtigden zich momenteel op een duidelijk lager niveau bevindt dan in de jaren tachtig.
     Eén en ander rechtvaardigt de conclusie dat over het geheel genomen de herinrichting van de ABW structureel niet tot een aanmerkelijke verzwaring van bestuurlijke lasten zal leiden. Het is, evenals thans, primair een gemeentelijke verantwoordelijkheid om af te wegen welke middelen in het uitvoeringsproces moeten worden ingezet - en hoe dit zo doelmatig mogelijk kan geschieden - om een verantwoorde uitvoering van de Abw mogelijk te maken. In de eerste fase na de inwerkingtreding zal sprake zijn van extra werkzaamheden die verband houden met het invoeringsproces. Hieraan zal in het kader van de Invoeringswet aandacht worden geschonken.
     Het wetsvoorstel leidt niet tot de instelling van nieuwe bestuursinstrumenten, noch tot de vorming van nieuwe organen.

     Met de vereenvoudiging en betere systematisering van de regelgeving die met de herinrichtingsoperatie wordt beoogd, wordt mede een bijdrage geleverd aan een betere handhaafbaarheid van de gestelde regels. Overzichtelijke regelgeving met een duidelijke normstelling is immers beter handhaafbaar. Van de in paragraaf 5.8.2 van deze memorie beschreven aanpassing in de werkwijze van het toezicht wordt een, waar mogelijk nog versterkte, bijdrage aan de wetshandhaving verwacht.
     Een bijzonder belang voor de handhaafbaarheid komt de instrumenten toe die aan de uitvoerende instanties op het terrein van de sociale zekerheid in handen zijn of worden gegeven om een uitvoering van de regelgeving in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever mogelijk te maken. Hierbij kan gewezen worden op de ontwikkeling van het sociaal-fiscaal nummer, waardoor een efficiënte en structurele gegevensvergelijking en -uitwisseling tussen betrokken instanties geschapen wordt. Voorstellen tot versterking van de aandacht voor het handhavingsaspect in de uitvoeringspraktijk zijn op 10 juli 1991 in brieven voorgelegd aan de VNG, gelijktijdig met soortgelijke brieven aan de Sociale Verzekeringsraad en het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (Kamerstukken II 1990-1991, 17 050, nr. 139). In de nota "Aspecten van rechtshandhaving op het gebied van de sociale zekerheid (Kamerstukken II 1991-1992, 22 457) zijn voorstellen ontwikkeld om de verantwoordelijkheden van de justitiële instanties en van de uitvoerende instanties zo duidelijk mogelijk vorm te geven en zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen.
     Eén en ander neemt niet weg dat de regelgeving in het kader van de bijstandverlening, juist gezien de functie van de Abw als laatste voorziening en gelet ook op het complementaire karakter, nooit geheel vrij kan zijn van aspecten die de handhaving bemoeilijken.

     Er is geen aanleiding voor de verwachting dat de nieuwe Abw tot een zwaardere belasting van het justitiële apparaat zal leiden dan bij de bestaande wet het geval is. Overigens wordt voor dit aspect verwezen naar paragraaf 5.10, die handelt over de rechtsbescherming.

 

7.5. Overgangsbepalingen en wijziging van andere regelingen


     De herinrichting van de ABW maakt een regeling van overgangsrecht noodzakelijk. Dit zal worden geregeld in een afzonderlijke Invoeringswet. Beoogd wordt de herziene ABW in werking te doen treden per 1 juli  blz. 105  1993, onder gelijktijdige intrekking van de bestaande wet. Degenen die op de dag voor de inwerkingtreding reeds een bijstandsuitkering ontvangen, worden dus geconfronteerd met de overgang van de oude naar de nieuwe wet. Het uitgangspunt is dat deze overgang voor de betrokken bijstandsgerechtigden met zo min mogelijk complicaties dient te verlopen. De aard van de herinrichtingsvoorstellen maakt dit mogelijk, met name omdat deze voorstellen, in vergelijking tot de bestaande regelgeving en reeds in ander verband voorgestelde wijzigingen, specifieke uitzonderingen daargelaten, niet leiden tot een aanpassing van de uitkeringsniveaus, terwijl de nieuwe bepalingen goeddeels neerkomen op een codificatie van bestaand beleid. Dit betekent dat het niet nodig is al degenen die op de dag vóór de inwerkingtreding reeds bijstand ontvangen (de zogenaamde lopende gevallen), op of kort na de ingangsdatum een nieuwe aanvraag te laten indienen. De nieuwe wet continueert in principe de rechten die op grond van de oude wet zijn ontstaan, zolang de omstandigheden van de betrokkenen zich niet wijzigen. Op de ingangsdatum zal er ten aanzien van de lopende gevallen dus geen discontinuïteit in de verlening van bijstand optreden.
     Aangezien de nieuwe wet diverse bepalingen bevat die afwijken van de bestaande, zal binnen het tijdsbestek van een aantal maanden na invoering van de nieuwe wet een nieuwe beoordeling door burgemeester en wethouders moeten plaatsvinden van degenen die op de dag voor de inwerkingtreding reeds een bijstandsuitkering ontvingen. Daarbij zal moeten worden bezien in hoeverre de nieuwe regels in het individuele geval tot aanpassingen dienen te leiden, niet alleen wat het rechtenaspect betreft, maar evenzeer aan de kant van de verplichtingen. Naar verwachting zal dit in het gros der gevallen niet tot ingrijpende aanpassingen van de uitkering behoeven te leiden. In de Invoeringswet zal de systematiek van deze herbeoordeling worden geregeld, evenals de termijn waarbinnen de herbeoordeling dient plaats te vinden en het tijdstip waarop ten aanzien van de lopende gevallen de rechtsgevolgen van de nieuwe wet zullen ingaan. Voor de nieuwe gevallen (degenen die bijstand aanvragen na de datum van inwerkingtreding van de nieuwe wet) zal deze meteen toepassing vinden.

     Zoals eerder werd vermeld, leidt invoering van de nieuwe Abw slechts in een beperkt aantal gevallen rechtstreeks tot een lager uitkeringsniveau. Dit effect kan zich voordoen in enkele specifieke situaties die de bestaande wet overlaat aan de beoordeling door burgemeester en wethouders, maar waarvoor de nieuwe wet voorziet in een regeling. In enkele gevallen is als codificatie van de in de loop der jaren ontstane jurisprudentie hiervoor gekozen. Indien een gemeente voor dergelijke gevallen tot nu toe een eigen beleid voert dat tot een ruimere bijstandverlening leidt dan de codificatie in de nieuwe Abw voorschrijft, treedt een inkomensteruggang op. Als voorbeeld kan het zogenaamde co-ouderschap worden genoemd, waarvoor de bestaande regelgeving, anders dan dit wetsvoorstel, geen bepaling bevat. In gemeenten die bij co-ouderschap in ruimere mate bijstand verlenen dan de vaste jurisprudentielijn aangeeft, zal het op die jurisprudentie berustende artikel in dit wetsvoorstel voor de betrokkenen tot een lagere bijstandsuitkering leiden. In de Invoeringswet zal voor dit soort gevallen worden voorzien in een tijdelijke overbruggingsuitkering.
     In de Invoeringswet zullen ook de wijzigingen in andere wetten worden geregeld waartoe de herinrichting van de ABW leidt. In verband met de wijzigingen die optreden in algemene maatregelen van bestuur zal een invoeringsbesluit worden getroffen.
     De nieuwe Abw, de Invoeringswet en het invoeringsbesluit zullen gelijktijdig in werking treden. In overeenstemming met het Bestuursakkoord dat in 1990 tussen het Rijk en de VNG is gesloten, zal een invoeringstermijn van drie maanden worden aangehouden.

 

 blz. 106  

Artikelsgewijze  toelichting

 

     In deze artikelsgewijze toelichting is in hoofdzaak aandacht besteed aan de wijzigingen die optreden ten opzichte van de bestaande regelgeving. Waar hiertoe echter, uit een oogpunt van volledigheid en begrijpelijkheid, aanleiding bestond, zijn ook artikelen of artikelleden die overeenkomen met bestaande bepalingen van een korte toelichting voorzien, aansluitend bij de betreffende oorspronkelijke toelichting.

 

Artikel 1, onderdeel e

     Het begrip inrichting is momenteel in het kader van de bijstandverlening niet duidelijk omlijnd. Het is van belang met het oog op enkele bijzondere bepalingen die de wet bevat ten aanzien van personen die in een inrichting verblijven, waarvan artikel 31 [30] betreffende de hoogte van de bijstand het belangrijkst is. In de jurisprudentie wordt aangaande de vraag of al dan niet van een inrichting sprake is, zowel de doelstelling als het feitelijk functioneren van de betreffende organisatie in ogenschouw genomen. Beide elementen maken deel uit van de gegeven begripsomschrijving. De feitelijke werkzaamheden kunnen onder meer blijken uit het door de instelling aangeboden voorzieningenpakket. Bij de uitvoering van deze wet zal vooral moeten worden beoordeeld of de inrichting voorziet in kost en inwoning van de betrokkene. Aangezien dit in de meeste inrichtingen, zoals bijvoorbeeld verzorgingstehuizen, verpleeghuizen en opvangtehuizen, het geval is, is de verlening van bijstand aan personen in inrichtingen slechts in een beperkt aantal gevallen aan de orde.

 

Artikel 3

     Naar strekking komt dit artikel overeen met het huidige artikel 5a. Als gevolg van de inpassing in de nieuwe wettelijke context en door zijn vorm als begripsomschrijving verschilt het voorgestelde eerste lid in redactioneel opzicht van het bestaande artikel 5a. Enig beleidsinhoudelijk verschil is niet beoogd. Het voorgestelde artikel brengt derhalve geen wijziging in de bestaande beleidsafstemming op dit punt met, onder meer, de AOW en de Toeslagenwet.
     Van duurzaam gescheiden levende echtgenoten (eerste lid) is sprake indien het een door beide betrokkenen of één van hen gewilde verbreking van de echtelijke samenleving betreft, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt als ware hij niet met de ander gehuwd en deze toestand door ten minste één van hen als bestendig is bedoeld. Ook een door geen van beide echtgenoten gewilde toestand die voor de voortzetting van de echtelijke samenleving een daadwerkelijk beletsel vormt en waarvan redelijkerwijs niet valt te verwachten dat deze zich binnen afzienbare tijd zodanig zal wijzigen dat de echtelijke samenleving kan worden hervat, kan worden aangemerkt als een situatie van duurzaam gescheiden leven. Dit doet zich bijvoorbeeld voor wanneer de echtgenoot voor langere tijd in een psychiatrische inrichting is opgenomen en geen positieve wijziging in diens geestestoestand is te verwachten.
     In overeenstemming met de bestaande wet strekt het tweede lid ertoe het beginsel van de gezinsbijstand, dat zijn uitwerking krijgt in artikel 13, tweede lid, mede van toepassing te doen zijn op ongehuwd samenwonenden. Destijds is toegelicht dat er aanleiding is ongehuwd samenwonenden op gelijke wijze te behandelen als gehuwden indien hun feitelijke omstandigheden niet verschillen van die van gehuwden. Vast dient dan te staan dat de ongehuwd samenwonenden duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren. De omschrijving van het begrip gezamenlijke  blz. 107  huishouding in het derde lid vindt zijn oorsprong in een amendement-Linschoten/Kraaijeveld-Wouters, dat bij gelegenheid van de behandeling in de Tweede Kamer van de wetsvoorstellen in het kader van de stelselherziening sociale zekerheid werd aanvaard. Of inderdaad in het concrete geval sprake is van het voeren van een duurzame gezamenlijke huishouding staat ter beoordeling aan burgemeester en wethouders. Bij die beoordeling worden de objectieve feitelijkheden in ogenschouw genomen. Alleen indien feitelijke omstandigheden aannemelijk maken dat de betrokkenen een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening dragen, bijvoorbeeld blijkend uit een financiële verstrengeling waardoor zij in economisch opzicht als een eenheid kunnen worden beschouwd, is het gerechtvaardigd bij de bijstandverlening van het bestaan van een gezamenlijke huishouding uit te gaan. Niet afgegaan kan worden op het door gedragingen van de betrokkenen naar buiten toe eventueel opgeroepen beeld van het bestaan van een affectieve relatie.
     Zoals in het tweede lid is aangegeven, dient de gezamenlijke huishouding een duurzaam karakter te hebben. In sommige gevallen kan bij de samenwonenden onzekerheid bestaan over de vraag of hun relatie duurzaam van aard zal blijken te zijn. Hiermee kan rekening worden gehouden indien de samenwoning in een pril stadium verkeert. In dergelijke gevallen kan de gedragslijn worden aangehouden dat een kennismakingsperiode wordt toegestaan van drie maanden, gedurende welke tijd de betrokkenen nog niet als gehuwd worden aangemerkt, zodat de eventuele middelen en behoeften van de partner voorlopig buiten beschouwing blijven. Tenzij het tegendeel blijkt, zal na afloop van deze periode worden aangenomen dat betrokkenen een gezamenlijke huishouding voeren. Tijdens de kennismakingsperiode is de woningdelersaftrek van toepassing. Er kan aanleiding zijn in een bepaald geval de kennismakingsperiode vast te stellen op een kortere of langere termijn, doch in beginsel niet langer dan zes maanden, aangezien de geschetste gedragslijn het centrale uitgangspunt van gelijke behandeling van ongehuwd samenwonenden en gehuwden niet in gevaar mag brengen.
     Niet onder de werking van dit artikel vallen personen met uitsluitend één of meer kostgangers of kamerhuurders, alsmede woongroepen bestaande uit meer dan twee personen die samenwonen zonder één of meer gezamenlijke huishoudingen of gezinnen te vormen. Indien niet aannemelijk is dat iemand een gezamenlijke huishouding met een ander voert, doch vaststaat dat betrokkene op niet-commerciële basis de woning deelt met één of meer anderen, zal doorgaans sprake zijn van woningdeling; ook bloedverwanten in de eerste of tweede graad als bedoeld in het tweede lid worden als woningdelers aangemerkt. In deze gevallen dient uitvoering te worden gegeven aan de artikelen 34 [33] en 35 [34].
     De delegatiebepaling in het vierde lid is reeds opgenomen in het huidige artikel 5a, vijfde lid, alsmede in onder meer de AOW, de Toeslagenwet en de Ioaw. Indien de noodzaak van nadere regelgeving zich voordoet, is het gewenst dat alle wettelijke regelingen waarin het begrip gezamenlijke huishouding een rol speelt daartoe de mogelijkheid bieden.

 

Artikel 4


Onderdeel b

     Alleen de persoon die als alleenstaande de volledige zorg voor één of meer tot zijn last komende kinderen heeft, wordt in dit wetsvoorstel aangemerkt als alleenstaande ouder. De reden hiervoor is dat slechts ten aanzien van de persoon die feitelijk optreedt als hoofd van een eenoudergezin er aanleiding is de specifieke bepalingen in deze wet betreffende alleenstaande ouders, zoals de uitkeringsnorm van 90% en de gunstiger regeling voor de vrijlating van arbeidsinkomsten, toe te passen. Indien de zorg voor de kinderen wordt gedeeld met een  blz. 108  ander, zoals het geval is bij vormen van co-ouderschap, zal betrokkene in de regel niet als een alleenstaande ouder kunnen worden aangemerkt. In dit soort situaties is het derde lid van artikel 30 [29+30] van toepassing.


Onderdelen c, d en e

     In onderdeel c zijn de personen aangeduid die tot het gezin worden gerekend. Onder gehuwden zijn, overeenkomstig artikel 3, mede begrepen ongehuwd samenwonenden. Het beginsel dat de bijstand aan personen die een gezin vormen, wordt verleend als gezinsbijstand (in de bestaande wet geregeld in artikel 5), is in dit wetsvoorstel neergelegd in artikel 13, tweede lid.

     Onderdeel d bevat een algemene omschrijving van het begrip "kind". Onder kind wordt mede het geadopteerde kind begrepen. Pleegkinderen worden niet als kind aangemerkt; zij worden niet gerekend tot het gezin in de zin van de Abw. Ook in de jurisprudentie is als uitgangspunt verankerd dat pleegkinderen niet in de gezinsbijstand zijn begrepen; het is gebruikelijk dat het pleeggezin voor dit kind een vergoeding ontvangt. Is niettemin ten behoeve van een pleegkind bijstand noodzakelijk, dan wordt dit kind als zelfstandig subject aangemerkt.
     Wat betreft het ten laste komende kind wordt een leeftijdsgrens van 18 jaar gehanteerd. Hiermee wordt aangesloten bij het ook in andere regelingen op het terrein van de sociale zekerheid bestaande uitgangspunt dat kinderen vanaf 18 jaar doorgaans als economisch zelfstandig kunnen worden beschouwd. De vraag of sprake is van een ten laste komend kind, waarvoor als criterium is gegeven dat de ouder of ouders daarvoor aanspraak op kinderbijslag kunnen maken, is met name ten aanzien van de alleenstaande ouder van belang.
     Immers, of aanspraak kan worden gemaakt op de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder is afhankelijk van de vraag of de belanghebbende de volledige zorg heeft voor één of meer tot zijn last komende kinderen. De ongehuwde die uitsluitend één of meer kinderen in de leeftijdscategorie van 18 tot 21 jaar heeft (kinderen dus die niet als tot zijn last komend worden aangemerkt), wordt als een alleenstaande beschouwd. Indien bedoelde kinderen evenwel nog tot het huishouden van deze alleenstaande behoren, kan betrokkene aanspraak maken op een toeslag als bedoeld in artikel 40 [-].
     Anders dan thans in het Bln wordt niet meer gesproken van "het in het gezinsverband levende" kind, teneinde duidelijker tot uiting te brengen dat het kind tot 18 jaar dat niet thuis verblijft of woont en waarvoor niet op andere wijze in het bestaan wordt voorzien, tot het gezin wordt gerekend zolang het feitelijk ten laste van zijn ouders komt. Een kind dat weliswaar financieel ten laste van de ouders komt, doch dat in het buitenland woonachtig is, kan niet worden aangemerkt als een ten laste komend kind in de zin van de Abw, aangezien de werkingssfeer van deze wet zich niet uitstrekt tot degenen die buiten Nederland woonachtig zijn.

 

Artikel 5


Eerste lid


Onderdeel a

     De personen tot wie de bijstandswet zich richt, worden in de huidige regelgeving met uiteenlopende termen aangeduid. Dit vloeit voort uit het feit dat de betrokkenen in verschillende fasen van het proces dat tot een uitkering kan leiden niet steeds dezelfde hoedanigheid hebben: de wet richt zich immers zowel tot aanvragers als ontvangers van bijstand, tot rechthebbenden evenals tot personen van wie het recht nog niet vaststaat. De personenkring van de ABW is bovendien zo ruim dat er naast werkloze werknemers ook bijvoorbeeld zelfstandigen, schoolverlaters en gepensioneerden toe behoren. Een verdere complicerende factor is dat de bijstand zowel betrekking kan hebben op individuele personen als op gezinnen. Teneinde niettemin zoveel mogelijk consistentie in de terminologie te brengen, wordt hier, in aansluiting bij de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht, het begrip  blz. 109  belanghebbende geïntroduceerd. In het geval van gehuwden zijn beide echtgenoten belanghebbende; beiden hebben immers een rechtstreeks belang bij een besluit van burgemeester en wethouders inzake de verlening van bijstand. Het kan hierbij zowel gaan om een nog te nemen besluit als om een reeds genomen besluit.
     Afgezien van echtgenoten hebben overige leden van het gezin, die mede begrepen zijn in de gezinsbijstand, geen zelfstandig opeisbaar recht op een deel van die bijstand. In die zin hebben zij geen rechtstreeks, doch een indirect, belang bij het besluit van burgemeester en wethouders en als zodanig zijn zij dus niet aan te merken als belanghebbende.


Onderdeel b

     De omschrijving van het begrip zelfstandige komt ten dele overeen met artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het Bijstandsbesluit zelfstandigen. Aan de definitie is toegevoegd dat de zelfstandige zijn bedrijf of beroep hier te lande rechtmatig dient uit te oefenen. Dit vereiste is reeds opgenomen in artikel 2 respectievelijk artikel 4, onderdeel d, van genoemd besluit. Verder is in aansluiting bij de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz) bepaald dat de belanghebbende dient te voldoen aan het urencriterium dat in de Wet op de inkomstenbelasting wordt gehanteerd voor het verkrijgen van de zogenaamde zelfstandigenaftrek.
     Indien de belanghebbende niet aan dit criterium voldoet, kan aan hem niet in de hoedanigheid van zelfstandige bijstand worden verleend. In deze situatie kan slechts bijstand worden verleend vanuit het uitgangspunt dat betrokkene voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op het verrichten van arbeid in dienstbetrekking; er zal sprake moeten zijn van een reële beschikbaarstelling voor arbeidsinschakeling en de daarop betrekking hebbende verplichtingen uit hoofdstuk VIII zijn dan op betrokkene van toepassing.
     Verder zijn de voorwaarden aangegeven waaraan de zelfstandige moet voldoen indien hij alleen of samen met derden het bedrijf of beroep uitoefent. Dit betreft bijvoorbeeld een samenwerkingsverband zoals een vennootschap onder firma of een rechtspersoon zoals een besloten vennootschap. Evenals in het bestaande Bijstandsbesluit zelfstandigen het geval is, zal in het te treffen Besluit bijstandverlening zelfstandigen nader op de wijze van bijstandverlening in dergelijke situaties worden ingegaan.
     De begripsomschrijving heeft mede betrekking op de beginnende zelfstandige, dat wil zeggen degene die uit hoofde van volledige of gedeeltelijke werkloosheid een uitkering ontvangt en die vanuit deze uitkeringssituatie een bedrijf of zelfstandig beroep begint.


Tweede en derde lid

     Voor schoolverlaters van 18 tot 21 jaar bestaat gedurende een halfjaar na beëindiging van het onderwijs of de beroepsopleiding geen recht op bijstand, zoals is bepaald in artikel 10 [9], eerste lid, onderdeel g. Ook de bestaande Rww kent een dergelijke wachttijd. Voor werkloze schoolverlaters van 18 tot 21 jaar kan gedurende een halfjaar na beëindiging van het onderwijs aanspraak worden gemaakt op kinderbijslag. Voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar wordt de bijstand gedurende die periode afgestemd op het niveau van de budgetten voor levensonderhoud van de Wet op de studiefinanciering (WSF).
     Om als schoolverlater te worden aangemerkt, dient men onderwijs of een beroepsopleiding te hebben beëindigd op grond waarvan aanspraak bestond op studiefinanciering op basis van hoofdstuk II van de WSF of op kinderbijslag. De wachttijd van een halfjaar is in de omschrijving van het begrip schoolverlater geïncorporeerd. Derhalve wordt iemand alleen als schoolverlater in de zin van deze wet aangemerkt zolang een halfjaar niet is verstreken na beëindiging van het onderwijs of de beroepsopleiding.  blz. 110  Het tijdstip waarop het halve jaar ingaat, wordt verschillend bepaald al naargelang de schoolverlater jonger of ouder dan 21 jaar is (derde lid). Voor schoolverlaters jonger dan 21 jaar is aansluiting noodzakelijk bij de regeling in het kader van de kinderbijslag ten aanzien van werkloze schoolverlaters van 18 tot 21 jaar, waarbij uitgegaan wordt van een kwartaalsystematiek. Voor schoolverlaters van 21 jaar of ouder is het begin van het halve jaar bepaald op de eerste dag van de maand na beëindiging van het onderwijs. Aldus wordt een naadloze aansluiting bereikt met de WSF.


Vierde tot en met zesde lid

     Eenzelfde benadering als voor de schoolverlater wordt, zoals thans ook reeds het geval is, gevolgd voor degene die zich in Nederland vestigt of naar Nederland is teruggekeerd. Deze persoon wordt in het vierde lid gelijkgesteld met een schoolverlater. Voor personen van 21 jaar of ouder wordt tevens de voorwaarde gesteld dat recent in het buitenland onderwijs is gevolgd. Met de term "onderwijs of beroepsopleiding van overeenkomstige aard" wordt beoogd aan te geven dat het in het buitenland gevolgde onderwijs in karakter overeen dient te komen met het onderwijs waarbij aanspraak op WSF [lees: studiefinanciering, red.] of kinderbijslag kan bestaan. Dit houdt in dat het een in het betreffende land erkende vorm van onderwijs dient te betreffen. Voorts dient het onderwijs voor ten minste negentien uur per week te zijn gevolgd. Dit zijn immers criteria die gelden voor toekenning van studiefinanciering of kinderbijslag.

     De betrokkene dient aan te tonen of, en zo ja, wanneer recentelijk gevolgd onderwijs is beëindigd. Indien de beëindiging van het onderwijs niet afdoende door betrokkene kan worden aangetoond, dienen burgemeester en wethouders uit te gaan van de dag waarop dat onderwijs aantoonbaar niet meer gevolgd kan zijn. In het algemeen zal dit de dag van vestiging in of terugkeer naar Nederland zijn.
     In het vijfde lid is bepaald dat betrokkene alleen voor een nieuwe periode van een halfjaar in aanmerking komt wanneer een nieuwe scholingsperiode ten minste twee jaar heeft geduurd.
     Bij het volgen van een tweede scholing of opleiding gedurende een periode korter dan twee jaar wordt het niet reëel geacht betrokkene bij beëindiging daarvan opnieuw als schoolverlater aan te merken. Het volgen van een nieuwe opleiding schort echter wel de wachttijd op, zodat degene die schoolverlater is geweest bij beëindiging van een nieuwe, kortdurende opleiding bijstand ontvangt naar de norm voor een schoolverlater, voor zover bij de aanvang van de voorgaande opleidingsperiode de termijn van een halfjaar nog niet was verstreken. Als betrokkene niet afdoende aan kan tonen dat de nieuwe opleiding korter dan 24 maanden duurde, geldt opnieuw een volledige termijn van een halfjaar. Het voorgaande geldt in beginsel evenzeer voor de schoolverlater die in het buitenland een opleiding gaat volgen en voor degene die op grond van het vierde lid als schoolverlater wordt aangemerkt en nadien een scholing of opleiding heeft gevolgd.
     Voorzien is dat de precieze vaststelling van het begin van de termijn van een halfjaar bij ministeriële regeling geschiedt (zesde lid). Een vergelijkbare delegatiebepaling maakt reeds deel uit van de huidige Rww.

 

Artikel 6


Onderdelen a en b

     Een duidelijke afbakening tussen bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en bijstand in bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan kan niet worden gemist. Zowel om de inhoud van het recht op bijstand te verduidelijken alsook ter omlijning van de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheden van centrale overheid en gemeenten, is de onderscheiding van beide vormen van bijstand van belang. Op de principiële aspecten van deze  blz. 111  onderscheiding is reeds ingegaan in het algemeen deel van deze memorie.
     De voorgestelde begripsomschrijvingen nemen, anders dan het Bln en het Bld, niet de aard van de kosten als vertrekpunt voor de afbakening, maar sluiten aan bij de wijze van bijstandverlening: de bijstand die wordt verleend overeenkomstig de landelijk genormeerde bedragen ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten wordt aangemerkt als algemene bijstand. Deze bijstand wordt geacht toereikend te zijn ter voorziening in de algemeen voorkomende noodzakelijke kosten van het bestaan, dat wil zeggen in de bestaanskosten die kunnen worden gerekend tot het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Doen zich evenwel in de individuele situatie bijzondere omstandigheden voor en leiden deze tot extra noodzakelijke bestaanskosten waardoor de algemene normuitkering naar het oordeel van burgemeester en wethouders in die concrete situatie niet toereikend is, dan kan er aanleiding zijn tot het verlenen van bijzondere bijstand. Ook degenen die geen algemene bijstand ontvangen, kunnen indien hun inkomen onvoldoende draagkracht biedt, voor bijzondere bijstand in aanmerking komen.


Onderdeel c

     In verband met het uitgangspunt dat de Abw in het stelsel van bestaansvoorzieningen de plaats inneemt van de laatste voorziening, speelt het begrip voorliggende voorziening een bepalende rol. In de bestaande regelgeving is dit begrip evenwel niet nader omschreven. De hier voorgestelde begripsomschrijving brengt tot uitdrukking dat elke andere bestaansvoorziening voor de Abw, als sluitstukvoorziening, het karakter heeft van een voorliggende voorziening, die met voorrang op de Abw dient te worden toegepast. De bijstandverlening is complementair ten opzichte van voorliggende voorzieningen. Indien zich in het bereik of de werking van een voorliggende voorziening wijzigingen voordoen, dient de Abw daarbij aan te sluiten. De gegeven begripsomschrijving laat dit toe.
     Tot de voorliggende voorzieningen worden in de eerste plaats gerekend alle mogelijke prestaties op grond van publiekrechtelijke regelingen, dan wel op grond van privaatrechtelijke regelingen, zoals een overeenkomst met een werkgever. Het gaat hierbij dus om regelingen waaraan rechten kunnen worden ontleend. Indien de mogelijkheid bestaat om van een charitatieve instelling een gift te verkrijgen, kan derhalve niet van een voorliggende voorziening worden gesproken. Dit neemt uiteraard niet weg dat giften die, gezien hun bestemming en hoogte, uit een oogpunt van bijstandverlening niet buiten beschouwing kunnen blijven, als middelen worden aangemerkt (artikel 46 [44]). Wettelijke aanspraken op onderhoud of vruchtgenot hebben voor de toepassing van de Abw weliswaar een voorliggend karakter, zodat er bij de verlening van bijstand rekening mee dient te worden gehouden; het gaat hierbij echter om aanspraken in het kader van het familierecht, zodat niet van een voorliggende voorziening in eigenlijke zin kan worden gesproken.
     In de tweede plaats wordt ook de voorziening waarop anders dan door middel van wettelijke aanspraken door de belanghebbende een beroep kan worden gedaan, aangemerkt als voorliggende voorziening. Concreet kan hierbij onder meer worden gedacht aan kredietverlening door een gemeentelijke kredietbank. Reeds in het kader van de bestaande wet is het uitgangspunt gehanteerd dat de ABW, op grond waarvan ook leningen kunnen worden verstrekt, het functioneren van de normale kredietvoorzieningen niet dient te doorkruisen.
     Het begrip voorliggende voorziening vertoont belangrijke raakvlakken met het middelenbegrip, dat in artikel 44 [42] is omschreven, doch is niet identiek daaraan.

 blz. 112  

Artikel 7 [-], tweede lid

     In bepaalde situaties kan er aanleiding zijn de bijstandsnorm, waarmee doorgaans reeds in de woonkosten kan worden voorzien, te verhogen met een woonkostentoeslag (artikel 39 [-]). Deze toeslagmogelijkheid vergt een nauwgezette omschrijving van het begrip woonkosten, zowel voor wat betreft huurwoningen als eigen woningen. Voor beide categorieën woningen is het van belang een zo goed mogelijke aansluiting met de individuele huursubsidie te bereiken.
     De voorgestelde omschrijving van het begrip woonkosten is dan ook afgestemd op de Wet individuele huursubsidie en komt ten dele overeen met artikel 1, eerste lid, onderdeel g, van het Bln. Verschilpunt met de in het Bln gegeven omschrijving is de toevoeging in het tweede lid, onderdeel b, onder 1º, dat bij de eigen woning de verschuldigde hypotheekrente betrekking dient te hebben op de aankoop of verbetering van de woning en dat de ontvangen rijkspremie voor de aankoop van de woning in mindering dient te worden gebracht. Dit komt overeen met de bestaande praktijk.
     De aflossing van de hypotheekschuld wordt niet tot de woonkosten gerekend; indien dit wel het geval zou zijn, zou bijstand worden verleend ten behoeve van vermogensopbouw. Met de in aanmerking te nemen hypotheekrente wordt gedoeld op de hypotheek die verband houdt met de aankoop van de woning of waarmee de belanghebbende de woning heeft verbeterd.
     Het dient immers te gaan om woonkosten die vergelijkbaar zijn met een huurwoning van dezelfde kwaliteit; indien een deel van de hypotheekrente betrekking heeft op bezwaring van de woning in verband met een consumptieve besteding, kan daarmee geen rekening worden gehouden, om te voorkomen dat de eigenaar voor eenzelfde kwaliteit woning een hogere tegemoetkoming ontvangt dan een huurder die op individuele huursubsidie is aangewezen.
     Met de ontvangen rijkspremie wordt gedoeld op de premie die de belanghebbende zelf ontvangt. Is de premie gecedeerd aan de geldgever, dan is het maandelijks verschuldigde bedrag aan hypotheekrente daaraan aangepast en dient van dat bedrag te worden uitgegaan.
     Tot de woonkosten van de eigen woning wordt mede gerekend het eigenaarsdeel in de zakelijke lasten. Dit betreft in elk geval de onroerendgoedbelasting, baatbelasting in verband met getroffen publieke voorzieningen, straat- en grondbelasting, polder- en waterschapsrechten, het erfpachtcanon en de verzekering van het onroerend goed tegen brand- en stormschade. Het vast te stellen bedrag voor groot onderhoud dient ter reservering voor de feitelijke onderhoudskosten. Dit is, in vergelijking tot het Bln, in het tweede lid, onderdeel b, onder 3º, verduidelijkt. Het gaat hierbij om kosten van groot onderhoud die noodzakelijk zijn om de woning in dezelfde staat te houden, niet om kosten in verband met achterstallig onderhoud of verbetering van de woning.
     Een derde verschilpunt met de bestaande begripsomschrijving uit het Bln betreft de toevoeging in het tweede lid van onderdeel b, onder 4º, dat bij een eigen woning ook als woonkosten worden aangemerkt overige kosten waarmee, indien sprake zou zijn geweest van een huurwoning, bij de huursubsidie rekening zou zijn gehouden. Het betreft hier de kosten van collectieve voorzieningen, waarmee met name de eigenaar van een koopflat kan worden geconfronteerd.

 

Artikel 8 [7]

     Het eerste lid correspondeert met het huidige artikel 1. Het is de kernbepaling inzake het recht op bijstand. In overeenstemming met de herziene Grondwet (artikel 20, derde lid) wordt gesproken van een recht  blz. 113  op bijstand van overheidswege. Het recht op bijstand van iedere burger impliceert de plicht van de overheid in voorkomende gevallen bijstand te verlenen.
     Deze plicht rust op de schouders van burgemeester en wethouders, aan wie de uitvoering van deze wet in medebewind is opgedragen.
     Het recht op bijstand vindt zijn begrenzing in het begrip "de noodzakelijke kosten van het bestaan". De eindverantwoordelijkheid die de overheid op zich neemt voor de voorziening in het bestaan van haar onderdanen in het geval alle andere bestaansmogelijkheden tekortschieten, kan niet verder strekken dan het voorzien in het noodzakelijke. Omgekeerd zou het recht op bijstand worden aangetast indien de bijstandswet minder dan hetgeen noodzakelijk is, zou verstrekken. Echter, in gevallen waar de belanghebbende op enigerlei wijze is tekortgeschoten in zijn besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan kan het gerechtvaardigd zijn minder bijstand te verstrekken dan in het algemeen noodzakelijk wordt geacht.
     Welke kosten van het bestaan als noodzakelijk dienen te worden aangemerkt, is in belangrijke mate afhankelijk van de omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin. Een volledige objectivering van het centrale begrip noodzakelijke kosten van het bestaan is dan ook niet mogelijk. De uitvoerende verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders brengt mee dat dit college in voorkomende gevallen beoordeelt of bepaalde kosten, gelet op het specifieke geval, al dan niet als noodzakelijk zijn aan te merken. Niet de belanghebbende zelf, doch de gemeentelijke overheid oordeelt dus over de noodzaak van bepaalde kosten.
     Evenals in de bestaande ABW is geregeld dat ook bijstand kan worden verleend wanneer er een gebrek aan middelen dreigt, zonder dat dit gebrek reeds feitelijk is ingetreden. Dit biedt de mogelijkheid van een zeker preventief optreden. Te denken valt aan bijstand in de vorm van bedrijfskapitaal ten behoeve van een zelfstandig ondernemer voor wie, hoewel hij over een levensvatbaar bedrijf beschikt, de situatie dreigt te ontstaan dat hij zich met zijn bedrijf niet langer zelf het noodzakelijke kan verschaffen.
     Tot de middelen worden, zoals blijkt uit het voorgestelde artikel 44 [42], alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Dit laatste houdt in dat bij de toepassing van artikel 8 ook de middelen waarover de betrokkene binnen afzienbare tijd zal kunnen beschikken en aanspraken op middelen die hij redelijkerwijs kan effectueren, in aanmerking dienen te worden genomen. Artikel 24, onderdeel a, biedt de mogelijkheid om indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat op korte termijn voldoende middelen voor de betreffende periode beschikbaar komen, aan de bijstand de vorm van een geldlening of borgtocht te geven. Is er met het ter beschikking komen van de middelen of het effectueren van de aanspraken nog enige tijd gemoeid en ontbreekt het de belanghebbende in de tussentijd effectief aan voldoende middelen, dan kan de verlening van bijstand om niet op zijn plaats zijn, zo nodig gevolgd door terugbetaling zodra de bedoelde middelen ter beschikking komen.

     Het voorgestelde eerste lid geeft het hoofdbeginsel inzake het recht op bijstand. In de overige artikelen van hoofdstuk II wordt nader gespecificeerd wie tot de kring van rechthebbenden behoren, wie van het recht op bijstand zijn uitgesloten en aan welke personen, hoewel ze niet tot de kring van rechthebbenden behoren, niettemin bijstand kan worden verleend; tevens wordt in dit hoofdstuk nader inhoud gegeven aan het beginsel dat de bijstand wordt afgestemd op de omstandigheden en aan het niet beschikken over de middelen ter voorziening in de noodzakelijke bestaanskosten.

      blz. 114  Het tweede lid komt overeen met het bestaande artikel 1, derde lid. Het recht op bijstand van vreemdelingen is gekoppeld aan het op de Vreemdelingenwet berustende vergunningenstelsel met betrekking tot de regeling van het recht op verblijf.
     Wat betreft EG-onderdanen die als begunstigd EG-onderdaan zijn te beschouwen, vloeit het verblijfsrecht rechtstreeks voort uit het gemeenschapsrecht. Een begunstigd EG-onderdaan heeft niet steeds op grond van het gemeenschapsrecht recht op bijstand; onder omstandigheden kunnen begunstigde EG-onderdanen worden gerekend tot de personen als bedoeld in het tweede lid, ook indien niet uitdrukkelijk uit een verblijfsdocument blijkt dat het de betrokkene op grond van artikel 9 of 10 van de Vreemdelingenwet is toegestaan in Nederland te verblijven. In het kader van de uitvoering van de Abw dienen burgemeester en wethouders echter na te gaan of het verblijfsrecht bijstandverlening toelaat. De gemeente is in het algemeen niet in staat dit zelfstandig te beoordelen. In de praktijk zal het verblijfsrecht voor de toepassing van de Abw daarom moeten worden geverifieerd met behulp van het verblijfsdocument, al dan niet in combinatie met het vragen van informatie aan de vreemdelingendienst. Op deze wijze wordt het rechtstreeks uit het EG-recht voortvloeiende verblijfsrecht bij de uitvoering van de Abw volledig gerespecteerd.

     Ten aanzien van de vreemdeling aan wie het niet is toegestaan in Nederland te verblijven, doch wiens verblijf alhier wordt gedoogd, kan bijstand worden verleend op grond van artikel 12.

 

Artikel 9 [8]

     In dit artikel is de kern van enkele bepalingen uit het huidige Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bz) opgenomen. Het betreft artikel 16 (opgenomen in het voorgestelde eerste lid), artikel 4, onderdeel b, en artikel 25 [26], eerste lid (opgenomen in het derde lid, aanhef en onderdeel a), en artikel 26 [27] (opgenomen in het derde lid, onderdeel b). Aangezien deze artikelen uit genoemd besluit bepalend zijn voor het recht op bijstand van zelfstandigen, verdient opneming in de wet de voorkeur. Het blijft evenwel noodzakelijk nadere regels te stellen. Zelfstandigen nemen immers, aangezien zij door middel van een eigen bedrijf of zelfstandig beroep in het levensonderhoud voorzien, een bijzondere positie in. Dit vergt op diverse onderdelen een specifieke benadering, die niet zou passen in het algemene kader van de wet zelf. De betreffende nadere regelgeving zal worden opgenomen in een nieuw te treffen Besluit bijstandverlening zelfstandigen. Op de keuze voor handhaving van een afzonderlijk besluit voor zelfstandigen is reeds ingegaan in het algemeen deel van deze memorie.


Eerste lid

     De uitkeringsduur van bijstand voor levensonderhoud aan zelfstandigen is in het algemeen beperkt tot maximaal twaalf maanden. Een langere uitkeringsperiode zou gaan in de richting van een inkomensgarantie, hetgeen in strijd is met het uitgangspunt dat, tenzij het ouderen betreft, alleen een uitkering kan worden verleend bij tijdelijke inkomensproblemen.
     Verlenging van genoemde termijn met ten hoogste twee jaar is alleen mogelijk als de noodzaak voortkomt uit externe omstandigheden van tijdelijke aard. Verlenging is dus niet mogelijk indien de oorzaken van de bijstandsbehoefte in de wijze van bedrijfsvoering zijn gelegen.


Tweede lid

     Dit biedt de mogelijkheid bijstand te verlenen aan uitkeringsgerechtigden die een bedrijf of zelfstandig beroep gaan uitoefenen. De doelgroep van dit lid wordt gevormd door werklozen met een  blz. 115  werkloosheidsuitkering of een uitkering, anders dan als zelfstandige, op grond van de Abw. Ook de echtgenoot van een werkloze uitkeringsgerechtigde kan, met name in geval van rolwisseling, tot de doelgroep behoren.
     Voorts worden tot de doelgroep gerekend degenen die een gedeeltelijke werkloosheidsuitkering ontvangen in combinatie met een uitkering op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet [AAW, red.] of de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering vanwege gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. Ook een wachtgelduitkering voor overheidspersoneel kan worden aangemerkt als een werkloosheidsuitkering in de zin van dit lid. Niet als beginnende zelfstandige kan worden aangemerkt de persoon voor wie een functie in dienstbetrekking beschikbaar is, dan wel die nog in dienstbetrekking werkzaam is.

     Het derde lid voorziet in de mogelijkheid van bijstandverlening aan de zelfstandige met een niet-levensvatbaar bedrijf. Allereerst betreft dit de oudere zelfstandige wiens inkomen duurzaam ontoereikend is. In die situatie is het, gezien ook de leeftijd, veelal niet mogelijk dat betrokkene door vergroting van zijn inspanningen het bedrijfsresultaat verbetert. Regelmatig zal in dergelijke gevallen sprake zijn van een achteropgeraakte bedrijfsvoering, waardoor aan het vereiste van levensvatbaarheid op den duur niet kan worden voldaan. Beëindiging van het bedrijf en omschakeling naar een andere functie is dan in het algemeen geen reëel alternatief.
     In overige gevallen van een niet-levensvatbaar bedrijf of zelfstandig beroep kan de bijstand slechts worden afgestemd op het als zelfstandige uitoefenen van het bedrijf of beroep wanneer aan de bijstand de verplichting wordt verbonden dat het bedrijf of beroep zo spoedig mogelijk zal worden beëindigd (onderdeel b). In bepaalde situaties, bijvoorbeeld wanneer de oogst nog moet worden binnengehaald of nog aan leveringsverplichtingen moet worden voldaan, kan van de zelfstandige niet worden verlangd dat het bedrijf of beroep onmiddellijk wordt beëindigd. Ook kan daarmee enige tijd gemoeid zijn om te voorkomen dat het bedrijf of beroep onder duidelijk ongunstige condities van de hand moet worden gedaan. Verder kan de zelfstandige zodanig door liquidatiewerkzaamheden in beslag worden genomen dat het voorshands fysiek onmogelijk is daarnaast arbeid in loondienst te verrichten. Derhalve is voor bijstandverlening aan beëindigende zelfstandigen een termijn van ten hoogste twaalf maanden gesteld.

     Het vierde lid regelt de wijze van bijstandverlening indien in verband met ziekte of gebreken een AAW-uitkering is aangevraagd. Een langere periode van bijstandverlening dan de termijn van twaalf maanden kan dan nodig zijn, omdat het recht op een AAW-uitkering eerst na een periode van één jaar kan worden vastgesteld. Na eventuele beëindiging van de activiteiten als zelfstandige wordt betrokkene geacht te zijn aangewezen op arbeid in dienstbetrekking. Het vijfde lid markeert de kring van zelfstandigen die aanspraak kunnen maken op bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal. In het Besluit bijstandverlening zelfstandigen, dat op grond van het zesde lid zal worden getroffen, worden hieromtrent nadere regels gesteld.

 

Artikel 10 [9]

     Dit artikel geeft weer welke personen vanwege de omstandigheid waarin ze verkeren van bijstandverlening zijn uitgesloten. De huidige regelgeving bevat geen systematische weergave van geldende uitsluitingsgronden. In het voorgestelde artikel vindt een dergelijke explicitering  blz. 116  wel plaats; het merendeel van de uitsluitingen geldt reeds op grond van de bestaande wet en de nadere regelgeving.
     Indien zich ten aanzien van één van de echtgenoten een uitsluitingsgrond voordoet, zal de andere echtgenoot bij de bepaling van de hoogte van de bijstand als alleenstaande of alleenstaande ouder moeten worden aangemerkt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer bij een echtpaar de man is gedetineerd en derhalve uitgesloten van het recht op bijstand. In dergelijke gevallen is het voorgestelde artikel 33 [32] van toepassing.


Eerste lid


Onderdelen a en b

     Degenen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen, komen niet in aanmerking voor bijstand. In de noodzakelijke kosten van het bestaan van gedetineerden wordt voorzien door het ministerie van Justitie. Dit geldt zowel voor algemene als bijzondere bestaanskosten. De financiële verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie heeft mede betrekking op perioden van weekendverlof. De Raad van State heeft in een uitspraak bepaald dat de kosten gepaard gaande met weekendverlof als uitvloeisel van de detentie moeten worden beschouwd en op grond van artikel 35, Wetboek van Strafrecht ten laste komen van het ministerie van Justitie en derhalve niet voor bijstand in aanmerking komen (RvS, 10 oktober 1989, JABW 1990/10).
     Degenen die hun militaire dienstplicht vervullen, vallen onder de zorg van het ministerie van Defensie. Zij zijn derhalve uitgesloten van het recht op bijstand. Deze uitsluiting betreft zowel de algemene als de bijzondere bijstand, aangezien genoemde zorg van het ministerie van Defensie in principe alle noodzakelijke bestaanskosten omvat. De zorg voor erkende gewetensbezwaarden berust bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.


Onderdeel c

     Werkstaking of uitsluiting van het werk dient voor de bijstandverlening een uitsluitingsgrond op te leveren, aangezien het verlenen van bijstand aan degenen die rechtstreeks of zijdelings betrokken zijn bij een dergelijk arbeidsconflict zou neerkomen op een ongewenste beïnvloeding door de overheid van dat conflict. De uitsluitingsgrond geldt slechts voor zover het gebrek aan middelen van die werkstaking of uitsluiting van het werk het gevolg is. Deze nadere precisering ten opzichte van de betreffende bepaling in de Rww (artikel 5, eerste lid, onderdeel a) is noodzakelijk geworden door overheveling van die bepaling uit de Rww naar de wet. De voorgestelde bepaling leidt ertoe dat iemand die voorafgaand aan de staking of uitsluiting van het werk, vanwege een deeltijdbaan aanvullende algemene bijstand ontvangt of die reeds bijzondere bijstand ontvangt, in geval van staking of uitsluiting van het werk deze bijstand behoudt.


Onderdeel d en derde lid

     Als tijdelijk verblijf buiten Nederland wordt aangemerkt een normale vakantieperiode in het buitenland van in beginsel vier weken. Verblijft iemand zonder noodzaak langer buiten Nederland, dan onttrekt hij zich aan een juiste uitvoering van deze wet. Dit sluit als regel zowel het verlenen van algemene bijstand als van bijzondere bijstand uit. Het ligt niet in de rede deze uitsluitingsgrond zonder meer toe te passen indien de belanghebbende aannemelijk maakt dat het verblijf in het buitenland noodzakelijk is voor de zelfstandige voorziening in het bestaan. Van een dergelijk noodzakelijk verblijf kan bijvoorbeeld sprake zijn ten aanzien van de zelfstandig ondernemer die bijstand ontvangt en die zich voor de uitoefening van zijn bedrijf enige tijd in het buitenland dient te begeven. In aansluiting bij de huidige uitvoeringspraktijk kan ten aanzien van degenen die op grond van artikel 120 [113], vierde lid, zijn vrijgesteld van bepaalde verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling in voorkomende gevallen een iets langer verblijf in het buitenland worden toegestaan.
     Het derde lid geeft, evenals thans artikel 2, derde lid, van de Rww, de  blz. 117  mogelijkheid om bij ministeriële regeling het begrip "gebruikelijke vakantieduur" nader te omlijnen. Voor een rechtsgelijke toepassing van de Abw en de noodzakelijke afstemming daarbij op andere socialezekerheidswetten is handhaving van een dergelijke delegatiebepaling gewenst.


Onderdeel e

     Personen jonger dan 18 jaar zijn in de gezinsbijstand begrepen; hun noodzakelijke bestaanskosten worden gerekend tot de bestaanskosten van de ouder of ouders, die ten aanzien van hen onderhoudsplichtig zijn. Zij kunnen derhalve bij de verlening van bijstand niet worden aangemerkt als een zelfstandig rechtssubject.


Onderdeel f

     De alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar kan als regel worden geacht onafhankelijk van de ouders in het bestaan te kunnen voorzien. Hij wordt niet aangemerkt als ten laste komend kind in de zin van artikel 4, onderdeel e. Indien hij beschikbaar is voor inschakeling in de arbeid in een dienstbetrekking van ten minste de helft van de algemeen geldende volledige arbeidstijd per week of indien hij als zelfstandige kan worden aangemerkt in de zin van artikel 5, kan hij voor het recht op bijstand worden aangemerkt als zelfstandig subject. De voorwaarde dat de belanghebbende voor ten minste de helft van de algemeen gebruikelijke arbeidstijd per week beschikbaar is, vloeit voort uit de gewenste afbakening ten opzichte van de Algemene Kinderbijslagwet. Het is niet de bedoeling dat recht op bijstand ontstaat voor hen die meer dan de helft van de algemeen gebruikelijke arbeidstijd per week onderwijs of een beroepsopleiding volgen. Voor hen kan aanspraak gemaakt worden op kinderbijslag. Tot 21 jaar zijn de ouders nog onderhoudsplichtig.
     Beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt dient eveneens als voorwaarde te gelden voor gehuwden van 18, 19 of 20 jaar die geen kinderen te verzorgen hebben. Toekenning aan deze categorie van een zelfstandig recht op bijstand, zonder het stellen van deze beschikbaarheidseis, zou te veel afbreuk doen aan de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Het wordt niet juist geacht wanneer personen in deze leeftijdscategorie zich, louter door als ongehuwden een gezamenlijke huishouding te voeren of door te huwen, een recht op bijstand verwerven dat aan de alleenstaande van die leeftijd in dezelfde omstandigheden niet toekomt.


Onderdeel g

     Het recht op bijstand van de schoolverlater van 18, 19 of 20 jaar (alleenstaanden en gehuwden zonder tot hun last komende kinderen) gaat pas in zodra een halfjaar is verstreken na beëindiging van het onderwijs. Deze wachttijd is in de bestaande regelgeving opgenomen in artikel 6 van de Rww en is in dit wetsvoorstel geïncorporeerd in de omschrijving van het begrip schoolverlater in artikel 5. De genoemde schoolverlater is tijdens de wachttijd nog aangewezen op de onderhoudsplicht van de ouder of ouders. De kinderbijslag voorziet hierin.
     Indien de relatie tussen de ouders en een kind waarvoor zij onderhoudsplichtig zijn ernstig is verstoord, ertoe leidend dat het kind het ouderlijk huis in een conflictsituatie verlaat, kan er aanleiding zijn van het beginsel van de gezinsbijstand af te wijken. Artikel 13, vierde lid, biedt daartoe de mogelijkheid. In zo'n situatie zal met gelijktijdige toepassing van artikel 11 kunnen worden afgeweken van de uitsluitingsgrond in het tweede lid.


Tweede lid

     Geen recht op algemene bijstand bestaat voor degene die een scholing of opleiding volgt als bedoeld in hoofdstuk II van de Wet op de studiefinanciering (WSF).
      blz. 118  Aldus wordt voorkomen dat ongewenste effecten zouden ontstaan op de begroting van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Op grond van de WSF zijn bepaalde beperkingen gesteld aan het verkrijgen van aanspraak op studiefinanciering. Zo zijn bijvoorbeeld door middel van de Harmonisatiewet (Stb. 1988, 334) beperkingen gesteld aan de periode waarover voor het volgen van onderwijs aanspraak op studiefinanciering bestaan. Ingevolge dit artikellid is in dergelijke situaties geen bijstand mogelijk om in de kosten van het volgen van onderwijs - waaronder begrepen de kosten van levensonderhoud - te voorzien. De verlening van bijstand kan niet in de plaats treden van studiefinanciering.

 

Artikel 11

     De plaats en functie van de Abw als laatste voorziening in het stelsel van sociale zekerheid brengt enerzijds mee dat deze wet dient open te staan voor een zeer ruime kring van rechthebbenden; anderzijds betekent het dat aan de uitsluitingsgronden die voor bepaalde personen gelden geen absoluut karakter kan worden gegeven. In bijzondere gevallen dient, wanneer zich daartoe zeer dringende redenen voordoen, de mogelijkheid aanwezig te zijn om een persoon die geen recht op bijstand heeft toch financieel bij te staan. Het voorgestelde artikel geeft de bevoegdheid daartoe aan burgemeester en wethouders.
     Uitsluitend vanwege het feit dat het de belanghebbende ontbreekt aan de noodzakelijke middelen om in het bestaan te voorzien, kan nog niet worden gesproken van zeer dringende redenen zoals in het artikel bedoeld. Vast dient te staan dat sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand volstrekt onvermijdelijk is. Ook het antwoord op de vraag of het niet verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid, zal in de afweging een rol dienen te spelen. Het uitzonderingskarakter van het artikel brengt verder mee dat burgemeester en wethouders ernaar dienen te streven de bijstandverlening van zo kort mogelijke duur te laten zijn; de dringende redenen die tot het verlenen van bijstand noodzaken, dienen zo spoedig mogelijk te worden weggenomen.
     Uit het voorgaande volgt reeds dat met het voorgestelde artikel niet is beoogd een algemene ontsnappingsclausule ten aanzien van de toepassing van uitsluitingsgronden te bieden. Als zodanig toegepast zou het artikel de uitsluitingsgronden immers goeddeels ontkrachten, hetgeen niet juist te achten is.
     Het artikel kan, met inachtneming van het voorgaande, bijvoorbeeld worden toegepast op degene die vanwege een werkstaking of uitsluiting van het werk geen recht op bijstand heeft.
     De bevoegdheid om ten aanzien van stakers bijstandverlening in bijzondere situaties mogelijk te maken, berust thans bij de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (artikel 5, tweede lid, Rww). Deze bevoegdheid verschuift, binnen het kader van het voorgestelde artikel, naar burgemeester en wethouders. Ook op de in Nederland verblijvende vreemdeling aan wie noch op grond van artikel 8 [7], tweede lid, noch op grond van artikel 12 bijstand kan worden verleend, kan in extreme situaties het artikel worden toegepast. Als een dergelijke extreme situatie kan in elk geval worden beschouwd een situatie waarin medische zorg nodig is vanwege een levensbedreigende situatie en bij kans op ernstig letsel of invaliditeit. In aanmerking nemend dat een opsomming van concrete, acute noodsituaties het gevaar inhoudt dat deze als normatief of limitatief wordt beschouwd, wordt van het geven van verdere concrete voorbeelden afgezien. Het ontbreken van noodzakelijke middelen van bestaan kan ten aanzien van deze categorie vreemdelingen  blz. 119  in het algemeen niet worden aangemerkt als een zeer dringende reden die aanleiding geeft tot bijstandverlening, aangezien de onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling gehouden is te vertrekken. Het regeringsstandpunt dienaangaande is dat voorkomen moet worden dat het een vreemdeling, door het verlenen van bijstand, door dezelfde overheid die hem het recht op verder verblijf weigert, feitelijk en financieel mogelijk wordt gemaakt illegaal in Nederland te verblijven. De uitsluiting van het recht op bijstand van onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, die in de praktijk reeds gold, is per 1 juni 1991 geformaliseerd in artikel 84, vierde lid, van de bestaande ABW.
     Bij toepassing van artikel 11 kan zowel sprake zijn van de verlening van algemene bijstand als van bijzondere bijstand. Indien wordt afgeweken van een uitsluiting die de algemene bijstand betreft, ligt het voor de hand dat de verleende bijstand als algemene bijstand wordt aangemerkt; wordt afgeweken van een uitsluiting van bijzondere bijstand, dan dient de verleende bijstand te worden aangemerkt als bijzondere bijstand.

 

Artikel 12

     Dit artikel komt inhoudelijk overeen met het bestaande artikel 84, eerste lid. Hoewel niet uitdrukkelijk bepaald, betekent het eerste lid van artikel 12 dat indien de eenmaal afgegeven verklaring niet meer geldig is, niet langer aan de voorwaarde uit het eerste lid wordt voldaan.
     Op grond van het derde lid kunnen nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld met betrekking tot de bijstandverlening aan vreemdelingen die niet over een geldige verblijfstitel beschikken, doch die wel met instemming van het bevoegde gezag in Nederland verblijven.
     Dergelijke regels kunnen nodig zijn om ten aanzien van bepaalde groepen gedoogde vreemdelingen te kunnen bepalen dat de rechtsplicht van de Nederlandse overheid tot het verlenen van bijstand zich mede tot hen uitstrekt. Daarnaast kan zich in de toekomst een situatie voordoen waarin het wenselijk is om, gelet op de onzekerheid omtrent de duur van het verblijf in Nederland, ten aanzien van bepaalde groepen gedoogde vreemdelingen nadere afwijkende regels te stellen. Hiertoe kan te meer aanleiding zijn wanneer zonder de mogelijkheid van dergelijke afwijkende regels een specifieke voorziening zou moeten worden gecreëerd.

 

Artikel 13


Eerste en tweede lid

     Eén van de wezenskenmerken van de Abw is de afstemming van de bijstand op de feitelijke behoefte in het individuele geval. In de bestaande regelgeving komt dit beginsel met name naar voren in artikel 1, tweede lid, van de wet en in artikel 2, tweede lid, van het Bln. Het thans voorgestelde artikel 13 beoogt in het eerste en tweede lid aan genoemd beginsel opnieuw inhoud te geven door de afstemming op de individuele omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin uitdrukkelijk als opdracht aan burgemeester en wethouders te formuleren en door de afstemming mede te betrekken op de aan de bijstand verbonden verplichtingen. Het betreft hier een opdracht van algemene strekking; ten aanzien van een aantal specifieke onderdelen in dit wetsvoorstel waar een nadere aanduiding wenselijk werd geacht, is deze algemene opdracht verbijzonderd. Dit is bijvoorbeeld het geval in artikel 14 aangaande de afstemming op verwijtbare gedragingen, in artikel 79 [73], tweede lid, aangaande de periode waarover de bijstand wordt betaald en in artikel 114 [107] aangaande het in het individuele geval niet opleggen van verplichtingen. Waar dergelijke specifieke bepalingen zijn gegeven, is daarmee ook de bevoegdheid van burgemeester en wethouders bepaald om van een voor die situatie gegeven algemeen wettelijk voorschrift af te wijken. Het is evenwel onmogelijk en  blz. 120  ongewenst, gezien de veelheid van - vaak onvoorzienbare - situaties waarin deze wet van toepassing is, voor elke denkbare situatie een specifieke opdracht tot afstemming van de bijstand te geven en de daarbij behorende bevoegdheden toe te delen. Het algemene karakter van artikel 13 impliceert dat ook in dergelijke situaties waarvoor geen specifieke afstemmingsbepaling is gegeven burgemeester en wethouders bij de verlening van bijstand met de hoedanigheden van het individuele geval rekening dienen te houden en dat zij, binnen de kaders die de wet stelt, daartoe bevoegd zijn.
     De afstemming van de bijstand als bedoeld in artikel 13 heeft mede betrekking op de toepassing van het noodzakelijkheidscriterium uit artikel 8 [7], eerste lid, bij de individuele gevalsbehandeling. De uitvoerende verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouder houdt onder meer in dat dit college bij de individuele gevalsbehandeling beoordeelt:
- of er sprake is van hogere of extra noodzakelijke bestaanskosten, zodat er aanleiding is bijzondere bijstand te verlenen;
- of bepaalde algemeen noodzakelijke bestaanskosten zich wellicht in mindere mate of geheel niet voordoen, zodat de algemene bijstand op een lager niveau kan worden bepaald dan overeenkomt met de landelijke normen aangegeven in hoofdstuk IV.
     Overigens zal er buiten de in hoofdstuk IV, afdeling 1, genoemde gevallen slechts bij wijze van uitzondering aanleiding zijn om in verband met het feit dat bepaalde kosten zich in mindere mate of in het geheel niet voordoen de bijstand in afwijking van dat hoofdstuk lager vast te stellen. Hierbij speelt een rol dat de bijstandsnormen een all-inkarakter hebben.
     In aansluiting bij het bestaande artikel 5 bepaalt het tweede lid dat bij de verlening van bijstand aan de personen die een gezin vormen afstemming van de bijstand plaatsvindt op de gezinsomstandigheden. Op de betekenis van het beginsel van de gezinsbijstand werd reeds in het algemeen deel van deze memorie ingegaan (hoofdstuk 3).


Derde lid

     De aanspraak op gezinsbijstand is een gemeenschappelijke aanspraak van beide echtgenoten, die aan beiden gezamenlijk toekomt. Dit is tot uiting gebracht in het derde lid, dat inhoudelijk overeenkomt met het bestaande artikel 5, vierde lid, eerste volzin. Het voorgestelde artikel 71 [67], tweede lid, bepaalt dat gezinsbijstand door de echtgenoten gezamenlijk wordt aangevraagd; indien één van de echtgenoten aanvraagt, dient duidelijk te zijn dat de ander met de aanvraag instemt. In het voorgestelde artikel 78 [72] is geregeld dat de gezinsbijstand, voor zover het algemene bijstand betreft, aan ieder van de echtgenoten voor de helft wordt uitbetaald of, op hun gemeenschappelijk verzoek, aan één van hen voor het geheel. Op deze wijze is in het wetsvoorstel inhoud gegeven aan een zekere mate van verzelfstandiging van uitkeringsrechten, zoals reeds bij gelegenheid van de stelselherziening per 1 januari 1987 met het oog op de gelijke behandeling van mannen en vrouwen is doorgevoerd.


Vierde lid

     Dit lid biedt de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden af te wijken van de in het tweede lid gegeven regel dat bijstand in een gezinssituatie als gezinsbijstand wordt verleend. Tot een dergelijke afwijking kan er bijvoorbeeld aanleiding zijn indien de relatie tussen gehuwden, hoewel ze nog niet duurzaam gescheiden leven, dermate ernstig is verstoord dat het niet verantwoord is nog langer met hun gezamenlijke middelen rekening te houden; of indien zich tussen ouders en kind een zodanig ernstige breuk in de relatie voordoet dat het niet verantwoord is het kind nog langer aan te merken als een gezinslid dat in de gezinsbijstand is begrepen. Met name doet zich dit voor wanneer een kind in een crisissituatie het ouderlijk huis verlaat en terugkeer in het  blz. 121  gezin niet verantwoord is. Dan kan het aangewezen zijn het kind als afzonderlijk subject voor bijstand in aanmerking te brengen.
     De constatering door het bijstandverlenend orgaan dat een kind feitelijk niet meer kan worden aangemerkt als tot het gezin behorend, laat uiteraard de onderhoudsverplichtingen van de ouder of ouders onverlet.
     Het bestaande artikel 8 van de ABW bepaalt dat het beginsel van de gezinsbijstand buiten toepassing blijft ten aanzien van de persoon die ter verpleging of verzorging in een inrichting verblijft; achteraf kan dan met toepassing van het bestaande artikel 56 verhaal plaatsvinden op de gezinsmiddelen. Er is geen aanleiding deze uitzonderingsbepaling uit genoemd artikel 8 en de daaraan verbonden verhaalsactie te handhaven, nu na beëindiging van de indirecte financiering met bijstandsgelden van kosten van dienstverlening de te verstrekken bijstand aan personen in inrichtingen doorgaans uitsluitend een bedrag voor persoonlijke uitgaven betreft.

 

Artikel 14

     Er kunnen zich - naar hun aard en zwaarte verschillende - gedragingen voordoen die aanleiding geven om bij wijze van sanctie de bijstand lager vast te stellen (dat wil zeggen gedeeltelijk te weigeren) of deze geheel te weigeren. Onder het weigeren van bijstand wordt mede verstaan het beëindigen van bijstand die reeds wordt verleend. Het eerste lid bevat de meest algemene weigeringsgrond; in het tweede en vijfde lid zijn specifieke weigeringsgronden opgenomen die op concreet omschreven gedragingen betrekking hebben. De weigeringsgronden kunnen zowel algemene als bijzondere bijstand betreffen.


Eerste lid

     Indien de belanghebbende er blijk van heeft gegeven zich onvoldoende bewust te zijn van zijn eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, dient daarmee bij de verlening van bijstand rekening te worden gehouden. Hierbij kan worden gedacht aan de situatie dat betrokkene heeft nagelaten bepaalde voorzorgsmaatregelen te treffen, waardoor hij als het ware zelf bepaalde bestaansrisico's over zich afroept. kan [lees: Er kan, red.] doorgaans redelijkerwijs van iemand worden verwacht dat hij zich verzekert tegen ziektekosten of tegen bepaalde calamiteiten. Evenzeer mag in redelijkheid worden gevergd dat men zichzelf niet nodeloos in bijstandbehoevende omstandigheden brengt, bijvoorbeeld door het doen van bepaalde uitgaven of het nalaten van bepaalde financiële reserveringen. De jurisprudentie geeft aan dat in dergelijke gevallen van een ongenoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan kan worden gesproken. Het treffen van een sanctiemaatregel door het lager vaststellen van de bijstandsuitkering kan dan aangewezen zijn; ook terugvordering van verleende bijstand is dan zo nodig aan de orde.


Tweede lid

     Wanneer de belanghebbende voorafgaand aan de bijstandsaanvraag of in de periode daarna geen of onvoldoende medewerking verleent aan het verkrijgen of behouden van werk, kan het recht op bijstand niet onverkort worden gehandhaafd. Burgemeester en wethouders brengen dit tot uitdrukking door de bijstandsuitkering dan voor bepaalde tijd lager vast te stellen. Ook bij het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen die ten aanzien van betrokkene aan de bijstand zijn verbonden, is er aanleiding voor een dergelijke verlaging (onderdelen b en c).


Derde en vierde lid

     Burgemeester en wethouders stellen per geval de omvang en duur van de maatregel vast, rekening houdend met de ernst  blz. 122  van het feit, de omstandigheden van de belanghebbende - waaronder de gezinssituatie en de relevante omstandigheden die tot het laakbare feit hebben geleid -, alsmede met de mate van verwijtbaarheid.
     Gaat het om zeer ernstige gedragingen of om herhaald foutief gedrag, dan kan op grond van het vierde lid bijstand worden geweigerd, waaronder mede wordt verstaan het beëindigen van een reeds lopende bijstandverlening. Hoewel de Abw de laatste voorziening is waarop men een beroep kan doen, hetgeen tot extra zorgvuldigheid dwingt, kan het recht op bijstand niet onder alle omstandigheden in stand blijven. Indien de omstandigheden dit vergen, kan een weigering na enige tijd weer ongedaan worden gemaakt. Louter het feit dat de belanghebbende nadat hem bijstand is geweigerd (opnieuw) een aanvraag indient, is nog geen reden die weigering ongedaan te maken.


Vijfde lid

     Dit lid komt overeen met de in de Jeugdwerkgarantiewet (JWG) opgenomen wijziging van de Rww. Burgemeester en wethouders zijn tot een tijdelijke weigering van bijstand verplicht indien een werkloze jongere geen dienstbetrekking in het kader van de JWG heeft omdat hij een daartoe strekkend aanbod niet heeft aanvaard of omdat hij eerder wegens dringende redenen werd ontslagen. Tijdens de periode waarin bijstand wordt geweigerd, wordt de jongere geacht bij de Jeugdwerkgarantieorganisatie een verzoek in te dienen tot (hernieuwde) indiensttreding. Verwacht mag worden dat deze organisatie positief op een dergelijk verzoek zal reageren indien er sprake is van een verbeterde opstelling van de betrokken jongere. Als de jongere nalaat een dergelijk verzoek te doen of als hij na de tijdelijke weigering van bijstand geen medewerking verleent, is er aanleiding de weigeringstermijn te verlengen. Indien de Jeugdwerkgarantieorganisatie nadat bijstand is geweigerd negatief beslist op een verzoek tot (hernieuwde) indiensttreding, is de jongere werkloos en derhalve bijstandsgerechtigd. Doch ook in deze situatie is de jongere gehouden al het mogelijke te doen om weer zelfstandig in zijn bestaan te voorzien. Blijft hij daartoe in gebreke, dan is op hem het reguliere sanctiebeleid van toepassing, met dien verstande dat het feit dat hem reeds eerder op grond van ontslag uit de JWG-dienstbetrekking bijstand werd geweigerd, betrokken dient te worden bij de beoordeling van de zwaarte van de alsdan toe te passen sanctie. Met deze bepaling wordt enerzijds aangegeven dat het niet gebruik maken van de geboden garantie op werkervaring de jongere zwaar wordt aangerekend, anderzijds wordt hiermee bereikt dat de afstemmingsmogelijkheden en de normale rechtsbescherming van de Abw van toepassing zijn.


Zesde lid

     Dit lid voorziet in de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen inzake de in dit artikel geregelde lagere vaststelling of volledige weigering van de bijstand. Gelet op het gevoelige karakter van de materie die dit artikel regelt, met name vanwege de directe doorwerking in het recht op bijstand, dient zo nodig nadere regulering te kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld ter voorkoming dat in het gemeentelijk sanctiebeleid sterk uiteenlopende maatstaven worden gehanteerd.

 

Artikel 15

     Het begrip noodzakelijke kosten van het bestaan is in de huidige wet niet nader omschreven.
     De uitgebreide jurisprudentie die in de loop der jaren is ontstaan, heeft in zoverre tot een nadere omlijning van dit begrip geleid dat ten aanzien van bepaalde kostensoorten is komen vast te staan dat deze niet of slechts in uitzonderlijke gevallen kunnen worden aangemerkt als  blz. 123  noodzakelijke bestaanskosten in de zin van artikel 1 van de bestaande ABW. Ten aanzien van de belangrijkste kostensoorten wordt het wenselijk geacht deze vaste lijn uit de jurisprudentie, althans wat de kern betreft, in de wet op te nemen. Hiermee wordt bijgedragen aan de bij de herinrichting van de ABW mede beoogde verduidelijking van rechten en plichten. Dit artikel dient, evenals artikel 16, in deze context te worden bezien.
     Beide artikelen tezamen begrenzen wat de aard van de kosten betreft de werkingssfeer van de Abw.
     Het is constante jurisprudentie dat bestaanskosten die de afbetaling van schulden betreffen, in het algemeen niet kunnen worden aangemerkt als noodzakelijke kosten in de zin van artikel 1 van de bestaande ABW. De overheid biedt via deze wet iedere burger immers de zekerheid van toereikende middelen om in het noodzakelijke te voorzien en neemt daarmee de noodzaak weg tot het maken van consumptieve schulden louter om in de noodzakelijke bestaanskosten te kunnen voorzien. Schulden ontstaan dus niet, uitzonderingen daargelaten, uit een gebrek aan het noodzakelijke, doch uit de wijze van besteding van de middelen door de betrokkene.
     De bestaande ABW en dit voorstel van wet wensen de individuele bestedingsvrijheid uitdrukkelijk te respecteren en rekenen de gevolgen van het bestedingsgedrag tot ieders persoonlijke verantwoordelijkheid. Er kunnen zich evenwel situaties voordoen waarin aan genoemde algemene regel niet onverkort kan worden vastgehouden. Ook de jurisprudentie biedt de ruimte om in zeer bijzondere omstandigheden bijstand te verlenen voor het betalen of verhinderen van een schuld. De toe te stane uitzonderingen op genoemde algemene regel zijn evenwel zeer specifiek van aard. Of zich zeer dringende redenen voordoen die een afwijking van de gegeven hoofdregel rechtvaardigen, is ter beoordeling aan burgemeester en wethouders. De jurisprudentie geeft daarbij enig houvast. kan bijstand in de betaling van een schuld gerechtvaardigd zijn [lees: Bijstand in de betaling van een schuld kan gerechtvaardigd zijn, red.] indien het ontstaan en voortbestaan van die schuld is veroorzaakt doordat de belanghebbende in het verleden slechts beschikte over een inkomen onder het bijstandsniveau en in zijn geval ook overigens van ontoereikende middelen kan worden gesproken.
     Het voorgaande impliceert dat de Abw geen uitgebreide rol kan spelen in het kader van schuldsanering. Schuldsanering is een taak die vooral door gemeentelijke kredietbanken wordt vervuld. In de praktijk komt het voor dat een kredietbank niet tot het verstrekken van een saneringskrediet overgaat, aangezien het inkomen van betrokkene te weinig zekerheid biedt dat deze aan de aflossing kan voldoen. Wanneer om die reden de kredietbank tot een afwijzing van de aanvraag voor een saneringskrediet heeft besloten, kan het wenselijk zijn indien schuldsanering noodzakelijk en urgent is doordat het voortbestaan van de schuld de betrokkene in zijn bestaan bedreigt, dat borgstelling op grond van de Abw plaatsvindt, zodat de kredietbank alsnog tot de verstrekking van een saneringskrediet kan besluiten. Het tweede lid biedt daartoe de mogelijkheid. Voor de toepassing van dit lid is, zoals uit het voorgaande reeds naar voren kwam, vooral de noodzaak en urgentie van de schuldsanering doorslaggevend en niet de aard van de kosten die tot de schuld hebben geleid.
     Wat betreft schuldbemiddeling (het bemiddelen tussen schuldenaar en schuldeiser bij de totstandkoming van een afbetalingsregeling zonder een schuldsaneringskrediet te verstrekken) is een actieve rol van de GSD [gemeentelijke sociale dienst, red.], gelet op de doelstelling van deze wet: het bevorderen van de zelfstandige bestaansvoorziening, gewenst.
     In het kader van de bijstandverlening aan zelfstandigen komt het wel voor dat teneinde de belanghebbende in staat te stellen door middel van zijn bedrijf in het bestaan te blijven voorzien, de als bedrijfskapitaal  blz. 124  verstrekte bijstand, naast bedrijfsschulden, mede betrekking heeft op de zich op het moment van beoordeling voordoende privéschulden. Omdat de aard van de schulden bij zelfstandigen in de regel sterke diversiteit vertoont en de oorzaak van de problemen veelal een inkomen beneden bijstandsniveau is, kunnen er redenen zijn om bij de als bedrijfskapitaal verstrekte bijstand privéschulden niet uit te zonderen.

 

Artikel 16

     In dit artikel is aangegeven welke kosten niet tot de noodzakelijke bestaanskosten worden gerekend. Het betreft hier kosten die vanwege hun aard niet onder de werkingssfeer van deze wet kunnen worden gebracht.
     Zoals uit de aanhef "in ieder geval" blijkt, is geen limitatieve opsomming beoogd. Het wordt niet gewenst geacht een uitgebreide negatieve lijst in de wet op te nemen van alle kostensoorten die niet tot de noodzakelijke bestaanskosten worden gerekend. Een dergelijke lijst zou burgemeester en wethouders in voorkomende bijzondere gevallen te zeer kunnen belemmeren bij het vinden van een passende oplossing. Alleen de belangrijkste kostensoorten die in de jurisprudentie consequent als niet noodzakelijk worden aangemerkt, zijn opgenomen.
     Indien iemand reeds een algemene bijstandsuitkering ontvangt en deze uitkering mede voor één van de genoemde kostensoorten wenst aan te wenden, staat dit betrokkene uiteraard vrij.
     Bedoelde aanwending mag evenwel niet vervolgens tot een toekenning van extra bijstand leiden, aangezien dan alsnog langs indirecte weg bijstand voor deze kosten zou worden verleend.

 

Artikel 17

     Aan het complementaire karakter van de Abw en de relatie met andere, voorliggende voorzieningen werd reeds aandacht besteed in paragraaf 4.5 in het algemeen deel van deze memorie.
     Dit artikel omlijnt de aanvullende functie die de Abw ten opzichte van voorliggende voorzieningen vervult. Het komt overeen met het herziene artikel 1a, zoals opgenomen in de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337). Het voorgestelde artikel 17 heeft geen betrekking op de samenloop van eigen bijdragen bij een beroep op meer dan één voorziening. In deze kosten kan dus zo nodig bijzondere bijstand worden verleend.


Eerste en tweede lid

     Als uitgangspunt geldt dat de Abw geen functie heeft wanneer binnen de voorliggende regeling een bewuste beslissing is genomen over de noodzakelijkheid van een voorziening in het algemeen of in een specifieke situatie. Voor zover daadwerkelijk een beroep kan worden gedaan op een toereikende en passende voorliggende voorziening, is er geen aanleiding tot het verlenen van bijstand. Of een bepaalde voorziening kan worden aangemerkt als toereikend en passend is niet alleen afhankelijk van de omstandigheden en mogelijkheden in het individuele geval, maar wordt in het kader van aard en doel van de betreffende voorziening mede bepaald door hetgeen naar maatschappelijk inzicht aanvaardbaar wordt geacht.
     Het beroep op een voorliggende voorziening waarvan het eerste lid spreekt, zal vaak voorzieningen betreffen op grond van een wettelijke regeling; dan is uit de tekst van de betreffende wet of de toelichting duidelijk of de voorziening, gelet op haar aard en doel, geacht wordt een toereikende en passende voorziening te zijn. Ook ten aanzien van voorzieningen die op een algemene maatregel van bestuur berusten, zal over het algemeen geen onduidelijkheid bestaan over de vraag of  blz. 125  beoogd is daarmee een toereikende en passende voorziening te treffen. Ten aanzien van voorzieningen die uitsluitend op lagere regelgeving berusten of waar geen formele regelgeving aan ten grondslag ligt, behoort het tot de verantwoordelijkheid die de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid draagt voor het bijstandsbeleid, zo nodig over het al dan niet toereikende karakter van zo'n voorziening duidelijkheid te verschaffen.
     Wat betreft het tweede lid wordt hieraan nog het volgende toegevoegd. Indien op het beleidsterrein van een voorliggende voorziening een doelbewuste keuze is gemaakt om één of meer kostensoorten niet in die voorziening op te nemen, dient de Abw bij deze beleidskeuze aan te sluiten. Die kosten kunnen dan niet in aanmerking komen voor de verlening van bijstand.


Derde lid

     Het bijstandsbeleid dient aan te sluiten bij een in het kader van de individuele gevalsbehandeling door de daartoe bevoegde instantie getroffen beslissing om een voorliggende voorziening niet toe te kennen. Ingeval de voorziening als zodanig in het concrete geval door die instantie niet noodzakelijk wordt geacht en derhalve ook geen vergoeding wordt toegekend, kan geen bijstand worden verleend. Wordt daarentegen de voorziening in het individuele geval door die instantie wel noodzakelijk geacht, maar worden de kosten - bijvoorbeeld om budgettaire redenen - niet volledig vergoed, dan hebben burgemeester en wethouders de bevoegdheid aanvullende bijstand te verlenen voor zover die kosten door de voorliggende voorziening voor belanghebbende noodzakelijk worden geacht.


Vierde en vijfde lid

     De situatie kan zich voordoen dat weliswaar een beroep op een voorliggende voorziening kan worden gedaan, doch dat de effectuering daarvan nog enige tijd vergt. Gedurende de periode die hiermee is gemoeid, kan op grond van het vierde lid bijstand worden verleend indien de belanghebbende anders tijdelijk in omstandigheden zou gaan verkeren dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Uiteraard is er dan aanleiding aan de bijstand de verplichting te verbinden dat betrokkene, zodra dit mogelijk is, daadwerkelijk een beroep op de betreffende voorliggende voorziening zal doen. Ook ter voorkoming dat de in het tweede en derde lid neergelegde regels in een bepaald geval onbedoeld tot ongewenste resultaten zouden leiden, kunnen burgemeester en wethouders gebruikmaken van de in het vierde lid toegekende bevoegdheid om, indien zich daartoe zeer dringende redenen voordoen, in afwijking van de algemene regel bijstand te verlenen. Op deze wijze kan de Abw in noodsituaties blijven functioneren als laatste redmiddel.
     De beperking in het vijfde lid aangaande kosten van medische handelingen en verrichtingen die kunnen worden gerekend tot de ontwikkelingsgeneeskunde komt overeen met hetgeen op dit punt is bepaald in artikel I, onderdeel A, van het reeds genoemde wetsvoorstel tot decentralisatie van de bijzondere bijstand [lees: de reeds genoemde Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand, red.]. Voor de toelichting op deze beperking wordt naar dat wetsvoorstel verwezen [lees: wordt naar de memorie van toelichting bij het betreffende wetsvoorstel verwezen, red.].

 

Artikel 18

     Burgemeester en wethouders dienen bij de bepaling of en in hoeverre recht op bijstand bestaat tijdig te beoordelen of een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening en te bevorderen dat de belanghebbende zijn voorliggende rechten ook daadwerkelijk geldend maakt. Dit artikel geeft burgemeester en wethouders derhalve een voorlichtende en bemiddelende taak. Op welke wijze aan het aspect bemiddeling inhoud wordt gegeven, is ter bepaling aan burgemeester en wethouders  blz. 126  en zal bovendien afhankelijk zijn van de situatie in het concrete geval. Zo kan het soms voldoende zijn wanneer een eenvoudige handreiking wordt geboden door ten behoeve van belanghebbende het eerste contact met bijvoorbeeld een hulpverlenende instantie te leggen; in andere gevallen zal het echter nodig kunnen blijken om bij een hulpverlenende instantie uitdrukkelijk te bepleiten dat een bepaalde vorm van dienstverlening wordt geboden.
     Uiteraard laat de met het artikel beoogde inspanningsverplichting voor burgemeester en wethouders het primaat van de persoonlijke verantwoordelijkheid van de belanghebbende voor diens bestaansvoorziening onverlet.
     Indien naderhand blijkt dat een voorliggende voorziening niet toepasselijk was, rijst de vraag of de belanghebbende alsnog recht op bijstand heeft. Een beoordeling hiervan vindt in eerste instantie plaats aan de hand van artikel 17. Van groot belang is of de kosten waarvoor bijstand wordt gevraagd door de voorliggende voorziening bestreden kunnen worden.
     Wanneer die kosten uitdrukkelijk buiten de werkingssfeer van de voorliggende voorziening worden gelaten, is op grond van het tweede lid van artikel 17 in beginsel ook geen bijstand mogelijk. Dat laatste geldt evenzeer indien de kosten op zich wel onder de werkingssfeer vallen, maar in het concrete geval afwijzend op een aanvraag is beslist. Dan sluit de Abw ingevolge artikel 17, derde lid, bij die beslissing aan. Bijstand is echter wel mogelijk indien door een voorliggende voorziening slechts gedeeltelijk in de kosten wordt voorzien. Evenzeer kan bijstand worden verleend wanneer de betreffende kosten weliswaar door de voorliggende regeling kunnen worden bestreden, maar belanghebbende is uitgesloten van de personenkring van die voorziening. Bijstand is dan uiteraard slechts mogelijk indien belanghebbende niet valt onder een uitsluitingsgrond, genoemd in artikel 10 [9].
     Het ligt in de rede dat ingeval alsnog recht op bijstand blijkt te bestaan, dit recht ingaat vanaf het moment waarop de belanghebbende zich bij de gemeente met een verzoek om bijstand heeft gemeld.

 

Artikel 19

     Alleen wanneer iemand niet over voldoende middelen beschikt, kan bijstand worden verleend Hieruit vloeit voort dat de bijstand doorgaans "om niet" wordt verstrekt. Dit sluit niet uit dat in bepaalde gevallen terugvordering en verhaal van à fonds perdu verstrekte bijstand aan de orde kunnen zijn. Op de in dit artikel gegeven hoofdregel zijn uitzonderingen mogelijk. Deze worden in de overige bepalingen van dit hoofdstuk geregeld. Ook bij de bepaling van de vorm van de bijstand is maatwerk een vereiste.

 

Artikel 20

     Veelal is er bij het bezit van een zelfbewoonde woning sprake van middelen, in de vorm van in het huis of het woonschip aanwezig eigen vermogen, dat de grens van het vrijgelaten, zogenoemde "bescheiden" vermogen overschrijdt. Volledige aanwending van deze middelen voor de voorziening in het bestaan zou in veel gevallen neerkomen op verkoop van de woning. Het wordt echter bezwaarlijk geacht wanneer degene die door eigen inspanning zelfstandig in zijn huisvesting voorziet, indien hij onverhoopt in bijstandbehoevende omstandigheden komt te verkeren, altijd genoodzaakt zou zijn de zelfbewoonde woning te verkopen.
     Dit artikel biedt daarom, in aansluiting bij het bestaande artikel 7a, de mogelijkheid om aan de belanghebbende die een eigen woning bezit die hijzelf of die zijn gezin bewoont, bijstand te verlenen indien tegeldemaking,  blz. 127  bezwaring of verdere bezwaring van het onroerend goed in redelijkheid niet kan worden gevraagd en indien de bijstand naar verwachting het drempelbedrag, genoemd in het eerste lid, onderdeel b, zal overschrijden. In het bestaande Bijstandsbesluit krediethypotheek (Stb. 1983, 602) is dit drempelbedrag bepaald op ƒ1700,-, waarbij geen termijnaanduiding is gegeven. Gebleken is dat dit aanleiding kan geven tot onbedoelde verschillen in de toepassing van de drempel. Door het drempelbedrag te verbinden aan een periode van één jaar, te rekenen vanaf de eerste dag waarover bijstand wordt verleend, wordt een meer uniforme toepassing beoogd en een gelijke behandeling van enerzijds degenen die eenmalig een bepaald bedrag aan bijstand ontvangen en anderzijds degenen die over de periode van één jaar in totaal een vergelijkbaar bedrag ontvangen in de vorm van een aantal periodieke aanvullingen. Het derde lid verduidelijkt in welke vorm bijstand kan worden verleend indien het bijstandsbedrag in totaal naar verwachting onder de drempel zal blijven; zekerheidsstelling dient dan in elk geval achterwege te blijven, doch dit sluit niet uit dat de bijstand als lening of borgtocht wordt verstrekt. Indien bijstand wordt verstrekt in de kosten die zijn verbonden aan taxatie van de woning, de hypotheekakte, de inschrijving van de hypotheek en bijkomende kosten, dient met deze bijstand uiteraard mede rekening te worden gehouden bij de bepaling of het in het eerste lid, onderdeel b, en het derde lid genoemde drempelbedrag wordt overschreden.
     Van het in de woning gebonden vermogen blijft een gedeelte buiten beschouwing (zie artikel 59 [54], derde lid).
     Nu de verantwoordelijkheid voor de verlening van bijzondere bijstand sinds 1 augustus 1991 is gedecentraliseerd, ligt het niet in de rede om voor de gevallen waarin uitsluitend bijzondere bijstand wordt verleend imperatief te bepalen dat burgemeester en wethouders dienen over te gaan tot zekerheidsstelling door vestiging van een krediethypotheek. Volstaan wordt met te bepalen dat burgemeester en wethouders in dat geval bevoegd zijn de bijstand in de vorm van een krediethypotheek te verstrekken (tweede lid). Ook hierbij is het in het eerste lid, onderdeel b, genoemde drempelbedrag van toepassing.
     De verlening van bijstand in de vorm van een krediethypotheek is niet aan de orde ten aanzien van de zelfstandige. Dit is reeds vastgelegd in de toelichting bij het bestaande Bijstandsbesluit zelfstandigen. Voor zelfstandigen gelden afwijkende regels ten aanzien van het vermogen: het voor de bedrijfsuitoefening noodzakelijke vermogen blijft buiten beschouwing (artikel 57 [52], tweede lid). Het is evenwel niet goed mogelijk strikt onderscheid te maken tussen het bedrijfs- en het privévermogen van de zelfstandige. Uitgangspunt is dan ook dat alle beschikbare vermogensbestanddelen, inclusief het vermogen dat is belegd in de eigen woning, bestemd zijn voor het bedrijf of zelfstandig beroep. Het in het eigen huis belegde vermogen vervult bijvoorbeeld een belangrijke functie bij het aantrekken van vreemd vermogen door de zelfstandige. Een krediethypotheek is verder niet aan de orde indien het een woonwagen betreft. Een woonwagen is namelijk geen registergoed en uit Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (artn. 10 227 en 260 [lees: artikelen 10, 227 en 260, red.]) volgt dat een hypotheek alleen kan worden gevestigd op registergoederen.
     De verlening van bijstand in de vorm van een krediethypotheek brengt mee dat taxatie van het in de woning aanwezige vermogen dient plaats te vinden. Mede gezien de formele aspecten die aan de vestiging van een krediethypotheek zijn verbonden, is het noodzakelijk nadere regels te stellen omtrent de voorwaarden waaronder bijstand in de vorm van een krediethypotheek wordt verleend. Dit zal geschieden op vergelijkbare wijze als in het bestaande Bijstandsbesluit krediethypotheek.

 blz. 128  

Artikel 21

     Tot de algemeen voorkomende noodzakelijke kosten van het bestaan behoren ook de aanschaf, vervanging of reparatie van gebruiksgoederen met een duurzaam karakter. Indien men ten minste beschikt over een inkomen op het niveau van het sociaal minimum, dus ook indien men een algemenebijstandsuitkering ontvangt, wordt in principe voldoende ruimte in het inkomen aanwezig geacht om hiervoor te reserveren. Via de algemene normbijstand wordt dus tevens reeds bijstand verstrekt voor duurzame gebruiksgoederen. Doet zich evenwel de bijzondere situatie voor dat een dergelijk goed bijvoorbeeld aan vervanging toe is, terwijl betrokkene nog niet voldoende heeft gereserveerd, dan ligt het voor de hand dat de alsdan te verstrekken bijzondere bijstand, mede gezien het duurzame karakter van het goed, de vorm van een geldlening heeft.
     Alvorens leenbijstand kan worden verstrekt, dient vast te staan dat de belanghebbende de benodigde geldlening niet kan verkrijgen via de normale kredietverlenende instanties.
     Teneinde een optimale inschakeling van de reguliere kredietverlening mogelijk te maken, ook voor degenen met een laag inkomen en derhalve een beperkte aflossingscapaciteit, biedt het voorgestelde artikel tevens de mogelijkheid bijstand te verlenen in de vorm van borgtocht.
     Voor het verlenen van borgtocht kan slechts aanleiding zijn indien is komen vast te staan dat zonder optreden van de bijstand als borg de lening door de kredietverlenende instelling niet zal worden verstrekt. Voorkomen dient te worden dat de mogelijkheid van borgstelling leidt tot een onterechte afwenteling van het bedrijfsrisico van kredietverlenende instellingen op de bijstand.
     Burgemeester en wethouders bepalen de hoogte van de aflossingsbedragen en de duur van de aflossing. Het wordt ook aan hen overgelaten vast te stellen of er aanleiding is de betreffende bijstand geheel of voor een deel te verlenen "om niet". Eén en ander dient te worden beoordeeld naar de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
     Deze dient ervan verzekerd te zijn dat de aflossingsbedragen zodanig worden vastgesteld dat hij niet in zijn bestaanszekerheid wordt aangetast. Derhalve dienen de aflossingsbedragen zodanig te worden vastgesteld dat de belanghebbende ten minste blijft beschikken over een inkomen op het niveau van de in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering opgenomen beslagvrije voet, namelijk 90% van de toepasselijke bijstandsnorm. Het betreft hier een bovengrens voor de hoogte van de aflossingsbedragen. Over het algemeen zal het slechts gedurende een beperkte periode verantwoord zijn het aflossingsbedrag zodanig vast te stellen dat de volledige ruimte tot aan de beslagvrije voet wordt gebruikt. Het voorgestelde artikel biedt burgemeester en wethouders de mogelijkheid de aflossingsduur en de aflossingsbedragen zodanig op elkaar af te stemmen dat de belanghebbende op wat langere termijn bezien een verantwoord bestedings- en reserveringsniveau overhoudt.

 

Artikel 22

     Bijstand aan zelfstandigen is gericht op de continuïteit van het bedrijf of beroep. Indien het bedrijf zonder verdere maatregelen onvoldoende oplevert, is het verstrekken van periodieke bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet afdoende. Ook de bestaande wet biedt derhalve de mogelijkheid van bijstand in de vorm van verschaffing van bedrijfskapitaal. Uitgangspunt hierbij is dat dergelijke bijstand wordt verstrekt als rentedragende lening. Ook borgtocht is mogelijk. Voor zelfstandigen met een inkomen dat duurzaam onder de bijstandsnorm ligt, is het van belang om, tot een beperkt bedrag, de  blz. 129  bijstand voor bedrijfskapitaal als een bedrag "om niet" te kunnen verstrekken. De financiële verplichtingen van een geldlening kunnen zij niet opbrengen. Het is gewenst deze zelfstandigen in staat te stellen hun bedrijf of beroep voort te zetten wanneer zij naar verwachting met enige financiële hulp hun zelfstandigheid kunnen behouden. Het tweede lid biedt hiertoe de mogelijkheid. Voorwaarde daarbij is dat het vermogen van de zelfstandige een zekere grens niet te boven gaat. Ook kan er reden zijn een ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal verstrekte geldlening geheel of gedeeltelijk om te zetten in een bedrag om niet indien blijkt dat de zelfstandige, bezien over een aaneengesloten periode van twaalf maanden als geheel, een inkomen onder de bijstandsnorm had, terwijl zijn vermogen niet uitgaat boven een zekere grens.
     In het nieuw te treffen Besluit bijstandverlening zelfstandigen zal één en ander nader worden geregeld. Daarin zal tevens de berekening van rente over een verstrekte lening worden geregeld, waarbij het bestaande uitgangspunt zal blijven gelden dat het renteniveau aansluit op de rente die de algemene banken bedingen. Gezien de aard van de transactie ligt het voor de hand dat de zelfstandige een schuldbekentenis ondertekent. Uit een oogpunt van deregulering is ervan afgezien hieromtrent een expliciete bepaling op te nemen.

 

Artikel 23

     Het inkomen van de zelfstandige kan sterk wisselen. Het is dan ook vrijwel onmogelijk tijdens het lopende jaar het inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep vast te stellen. Is de bijstand "om niet" verstrekt of blijkt het inkomen achteraf hoger te zijn, dan kan terugvordering van de te veel ontvangen bijstand problemen opleveren. Om aan deze problemen tegemoet te komen, wordt de maandelijkse uitkering verstrekt in de vorm van een geldlening, in afwachting van de definitieve vaststelling van de bijstand. Indien de zelfstandige over het gehele jaar bezien een inkomen blijkt te hebben dat geen aanleiding geeft om de bijstand op een lager bedrag vast te stellen, wordt de aanvankelijk als een lening verstrekte bijstand omgezet in een bedrag "om niet", mits de zelfstandige geen in aanmerking te nemen vermogen heeft. Blijkt op grond van het jaarinkomen de zelfstandige over voldoende inkomsten te beschikken, dan blijft de aanvankelijk verleende bijstand het karakter behouden van een lening, die dient te worden terugbetaald.
     Deze wijze van bijstandverlening leidt tot een nauwkeurige vaststelling van de hoogte van de bijstand. Het kan evenwel een nadeel blijken dat pas na overlegging van het boekhoudverslag de definitieve hoogte van de bijstand bekend wordt. Daarom wordt in het derde lid bepaald in welke gevallen de bijstand direct als uitkering "om niet" wordt verleend (en definitief wordt vastgesteld), namelijk indien naar verwachting de definitieve bijstand weinig van de voorlopige bijstand af zal wijken. Voorwaarden in dit verband zijn een beperkte uitkeringsperiode (niet langer dan zes maanden), regelmatige inkomensvorming en een inkomen dat duurzaam beneden de bijstandsnorm ligt. Ook hierbij geldt dat het vermogen van de belanghebbende een zekere grens niet te boven dient te gaan. Eén en ander zal in het nieuw te treffen Besluit bijstandverlening zelfstandigen nader worden geregeld.

 

Artikel 24

     In bijzondere omstandigheden kunnen burgemeester en wethouders op grond van dit artikel ook in enkele andere situaties dan die zijn geregeld in de artikelen 20 tot en met 23 de bijstand verstrekken in de vorm van een geldlening of borgtocht. Aanleiding hiertoe kan er zijn indien redelijkerwijs  blz. 130  kan worden aangenomen (bijvoorbeeld vanwege het bestaan van een aanspraak) dat de belanghebbende op korte termijn ten aanzien van de periode waarover hij bijstand vraagt alsnog voldoende middelen tot zijn beschikking krijgt. Ook indien de bijstandsaanvrage is te wijten aan het feit dat de betreffende persoon blijk heeft gegeven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, kan het in de rede liggen dat aan te verstrekken bijstand de vorm van een geldlening of borgtocht wordt gegeven. Wanneer de gevraagde bijstand betrekking heeft op een waarborgsom, is leenbijstand de aangewezen vorm, aangezien belanghebbende de waarborgsom op een later moment weer terugontvangt.

 

Artikel 25 [26]

     In dit artikel wordt ter bepaling van de hoogte van de algemene bijstand een uitwerking gegeven van de in artikel 8 [7], eerste lid, opgenomen voorwaarde dat de belanghebbende in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Van dergelijke omstandigheden is voor wat de verlening van algemene bijstand betreft sprake als de alleenstaande of het gezin niet over in aanmerking te nemen vermogen beschikt en als het inkomen de in dat geval geldende bijstandsnorm niet te boven gaat. In afdeling 3 van hoofdstuk IV worden de begrippen inkomen en vermogen nader uitgewerkt en wordt ook aangegeven welke inkomens- en vermogensbestanddelen buiten beschouwing blijven.
     Of er aanleiding is tot het verlenen van algemene bijstand kan uiteraard niet uitsluitend aan de hand van artikel 25 [26] worden bepaald. Daartoe dient het geheel van voorwaarden die de wet stelt voor het recht op bijstand en die doorwerken in de bepaling van de hoogte van de algemene bijstand, in beschouwing te worden genomen. Zo dient bijvoorbeeld op grond van artikel 17 te worden beoordeeld of voor de belanghebbende eventueel een toereikend geachte voorliggende voorziening aanwezig is. Indien dit inderdaad het geval is, is er geen aanleiding voor het verlenen van algemene bijstand, ook niet wanneer de hoogte van de als toereikend beschouwde voorliggende voorziening onder de voor de belanghebbende toepasselijke bijstandsnorm ligt. Artikel 20 is eveneens van belang; zoals daaruit reeds blijkt, staat de aanwezigheid van vermogen dat is belegd in de zelfbewoonde eigen woning doorgaans niet in de weg aan de verlening van bijstand; dit vermogen, dat immers pas voor de voorziening in het bestaan beschikbaar zou komen door verkoop van de woning, wordt dus niet gerekend tot het in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b. Eén en ander illustreert dat de hoofdregel voor het vaststellen van de hoogte van de algemene bijstand uit artikel 25 [26] eerst toepassing vindt nadat overigens op grond van deze wet is vastgesteld dat recht op algemene bijstand bestaat.

     In het algemeen deel van deze toelichting is reeds ingegaan op de voordelen om de in de bijstandsnorm begrepen aanspraak op vakantietoeslag niet per uitkeringstype als een bedrag uit te drukken, maar als een voor alle uitkeringstypen gelijk percentage van de bijstandsuitkering. De totaal over één maand uit te betalen bijstand wordt vastgesteld aan de hand van de totale bijstandsnorm en het totaal ontvangen inkomen over die maand. Van deze totale uitkering wordt 5,2% gereserveerd als vakantietoeslag. Het percentage van 5,2 is afgeleid van de verhouding tussen de netto-aanspraak op vakantietoeslag en het maandloon die bij het nettominimumloon bestaat.
     De reservering van vakantiegeld heeft alleen betrekking op de bijstand  blz. 131  die op grond van paragraaf 2 wordt verleend. Een eventuele verlaging of verhoging van de bijstandsnorm op grond van paragraaf 3 of 4 [-] heeft daarop geen invloed. De reservering van de vakantietoeslag dient derhalve te worden berekend over de bijstandsuitkering die zonder een dergelijke verlaging of verhoging tot uitbetaling zou zijn gekomen.
     Het kan voorkomen dat de belanghebbende over het inkomen geen aanspraak op vakantietoeslag heeft. Hierbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld alimentatie. De procentuele vaststelling van de aanspraak op vakantiegeld over de bijstandsuitkering kan er in zo'n situatie toe leiden dat de belanghebbende te zijner tijd slechts een relatief lage vakantietoeslag zal ontvangen. Het ontmoet geen bezwaar als de gemeente dan een hoger bedrag als vakantiegeld voor de betrokkene reserveert. Deze zal daarmee uiteraard moeten instemmen.

 

Artikel 26 [27]

     Zoals in het algemeen deel van deze memorie is vermeld, vindt de vaststelling van de hoogte van de bijstand, waarbij de financiële omstandigheden van de betrokkene van belang zijn, als regel per kalendermaand plaats. In het eerste lid is dit algemene uitgangspunt tot uitdrukking gebracht.
     In het tweede lid worden de uitzonderingen op deze hoofdregel vermeld. Allereerst betreft dit de in onderdeel a genoemde situatie waarin de belanghebbende voor het eerst (of na langere onderbreking) bijstand gaat ontvangen of waarin de bijstand anders dan tijdelijk wordt beëindigd. Deze uitzondering houdt in dat bij aanvang van de bijstand dient te worden vastgesteld of de betrokkene gedurende de afgelopen periode van ten minste 30 dagen over de middelen beschikte om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien (zodat hij in die periode dus geen algemene bijstand heeft ontvangen). Als dat het geval is, wordt de hoogte van de uitkering overeenkomstig het derde lid vastgesteld over het deel van de kalendermaand volgend op het ontstaan van de bijstandbehoevendheid. Dit wil zeggen dat de bijstandsnorm naar rato van dit maanddeel wordt vastgesteld en slechts het inkomen over dat deel in beschouwing wordt genomen.
     Bij beëindiging van de bijstand doet zich de situatie voor dat niet op voorhand met zekerheid kan worden vastgesteld of de belanghebbende inderdaad gedurende langere tijd bijstandsonafhankelijk zal zijn. Aangezien in het merendeel van de gevallen de bijstand niet slechts kortdurend wordt onderbroken, zal het voor de uitvoeringspraktijk over het algemeen aanbevelenswaardig zijn om er bij beëindiging in eerste aanleg van uit te gaan dat in de komende periode van ten minste 30 dagen niet opnieuw bijstand behoeft te worden verstrekt. De bijstandsnorm wordt dan gedurende de laatste bijstandsmaand naar rato van de periode van bijstandbehoevendheid in die maand vastgesteld en de eventuele middelen worden slechts over dit maanddeel in aanmerking genomen. Als de belanghebbende echter binnen een periode van 30 dagen wederom bijstandbehoevend blijkt te zijn, dient alsnog de uitkering over deze maand opnieuw te worden vastgesteld met toepassing van de gegeven hoofdregel.
     Dan dient in voorkomende gevallen rekening te worden gehouden met de middelen die bij de beëindiging van de voorafgaande bijstandsperiode niet in aanmerking zijn genomen. Deze per saldo niet verrekende inkomsten kunnen op grond van artikel 84 [78], tweede lid, worden verrekend met de uitkering over de volgende maand. Er is immers sprake van het in aanmerking nemen van over de voorafgaande maand opgegeven middelen.
     De andere situaties waarin een uitzondering moet worden gemaakt op de hoofdregel zijn in onderdeel b aangegeven. Vaststelling van de  blz. 132  bijstand over de gehele kalendermaand zou in deze situaties betekenen dat bijstand wordt verleend over een periode dat de belanghebbende van het recht op bijstand is uitgesloten of beroep op een voorliggende voorziening kan doen.
     Om dit te voorkomen, dient in dergelijke gevallen de hoogte van de algemene bijstand eveneens te worden vastgesteld naar evenredigheid van de periode waarin de belanghebbende wel recht op bijstand heeft. In de situatie dat één van de gehuwden slechts voor een deel van de maand van het recht op bijstand is uitgesloten, worden voor dat deel van de maand de artikelen 33 [32] en 55 [50] toegepast.

 

Artikel 27 [-]

     De bijstandsuitkering wordt als een nettobedrag vastgesteld. De gemeente neemt de door de belanghebbende over de bijstand verschuldigde loonbelasting en socialeverzekeringspremies voor haar rekening. Met betrekking tot de ziekenfondspremie betreft dit zowel het werkgevers- als het werknemersaandeel in de procentuele premie. Op grond van het Uitvoeringsbesluit loonbelasting 1965 (Stb. 1965, 202) neemt de gemeente ook de verschuldigde belasting en premies ten aanzien van de door een bijstandsgerechtigde ontvangen alimentatie voor haar rekening. Dit betreft slechts de alimentatie ten behoeve van de echtgenoot of gewezen echtgenoot.

 

Artikel 28

     Aangezien de bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal eveneens betrekking kan hebben op algemene bestaanskosten, zou zonder nadere bepaling deze afdeling ook van toepassing zijn op deze vorm van bijstand. Gelet op de afwijkende vorm van die bijstand kan dit niet het geval zijn.

 

Artikel 29

     In dit artikel zijn de uitkeringsbedragen opgenomen voor alleenstaanden. Het eerste lid heeft betrekking op degenen jonger dan 21 jaar alsmede voor degenen van 21 tot 27 jaar die schoolverlater zijn. Het in onderdeel a van dit artikellid genoemde bedrag is van toepassing op degenen die bij de ouder of ouders wonen; het in onderdeel b genoemde bedrag geldt voor degenen die zelfstandig wonen. Voor degenen van 21 jaar of ouder gelden deze normen gedurende het eerste halfjaar na beëindiging van het onderwijs of de beroepsopleiding.
     Gedurende deze periode worden zij op grond van artikel 5 als schoolverlater aangemerkt. Op degene die gedurende de termijn van een halfjaar 21 jaar wordt en vanaf dat moment een zelfstandig opeisbaar recht op bijstand verkrijgt, zijn deze normen gedurende het restant van die termijn eveneens van toepassing.
     Voor de alleenstaanden jonger dan 21 jaar bestaat in beginsel slechts recht op het in het eerste lid, onderdeel a, genoemde bedrag, ook als zij feitelijk uitwonend zijn. Over het algemeen worden in het kader van de algemene bijstand slechts de beperkte bestaanskosten van het wonen in het gezinsverband van de ouder of ouders als noodzakelijk aangemerkt. Dit wordt in het derde lid bepaald. Een uitzondering hierop wordt gemaakt voor de situaties waarin de belanghebbende niet bij de ouder of ouders woont en aan één van de in het derde lid omschreven voorwaarden voldoet. Als de ouder of ouders zijn overleden of in het builenland wonen, is het zelfstandig wonen van de betrokken jongere noodzakelijk. Dat is eveneens het geval als deze in het kader van de Wet op de jeugdhulpverlening (Stb. 1989, 360) uit het gezinsverband is  blz. 133  geplaatst en bijvoorbeeld onder begeleiding een kamer bewoont. Ongeacht of de uithuisplaatsing voorafgaand aan of tijdens de bijstandverlening plaatsvindt, wordt dan de norm voor een uitwonende toegekend. Op grond van het algemene afstemmingsbeginsel heeft de gemeente de bevoegdheid deze uitzonderingsbepaling eveneens toe te passen als weliswaar geen maatregel in het kader van de Wet op de jeugdhulpverlening is getroffen, maar voortgezet verblijf of terugkeer naar het ouderlijk gezin evenmin mogelijk is. Met het oog op een zorgvuldige besluitvorming is een indicatiestelling door een erkende instelling voor jeugdhulpverlening aangewezen die vergelijkbaar is met een die tot uithuisplaatsing zou leiden. Het is daarnaast, zoals in het derde lid, onderdeel c, is bepaald, redelijk ook een uitzondering te maken als belanghebbende vóór de ingangsdatum van de bijstand al twaalf maanden of langer niet bij de ouder of ouders woonde. Daarvan is geen sprake als de betrokkene tijdens de periode van bijstandverlening, bijvoorbeeld financieel mogelijk gemaakt door een bijdrage van de ouders, buitenshuis is gaan wonen. In de situatie dat de betrokkene korter dan twaalf maanden zelfstandig woont, zijn de in het eerste lid genoemde bedragen van toepassing.
     Uit de omschrijving van de categorie personen voor wie de in dit artikel genoemde bedragen gelden, volgt dat deze in beginsel ook kunnen worden gehanteerd in de situatie dat de gemeente besluit om aan een persoon jonger dan 18 jaar op grond van artikel 13, vierde lid, in afwijking van het beginsel van gezinsbijstand rechtstreeks bijstand te verlenen. Omdat in dergelijke gevallen het recht op bijstand op individuele gronden wordt toegekend, dient ook de hoogte daarvan al naargelang de individuele situatie te worden vastgesteld. Als de betrokkene bijvoorbeeld bij familieleden woont, kan een norm voor een thuisinwonende een redelijke invulling van de noodzakelijke bestaanskosten zijn.

 

Artikel 30 [29+30]

     De norm voor een alleenstaande ouder wordt toegekend als de belanghebbende één of meer tot zijn last komende kinderen jonger dan 18 jaar heeft. Voor de situatie dat één of meer kinderen van 18 jaar of ouder ten laste van de belanghebbende komen, kan afhankelijk van de gezamenlijke inkomenssituatie, op grond van artikel 40 [-] een toeslag op de alleenstaandennorm worden verstrekt.
     In het tweede lid zijn de bijstandsnormen opgenomen die van toepassing zijn als de alleenstaande ouder jonger dan 21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27 jaar is. Deze normen zijn volgens de methodiek van de Wet op de studiefinanciering afgeleid van de normen voor alleenstaande schoolverlaters door deze te verhogen met een toeslag ter hoogte van 80% van de uitwonendennorm voor een alleenstaande.
     De normuitkering voor een alleenstaande ouder veronderstelt dat de belanghebbende de volledige zorg heeft voor één of meer kinderen jonger dan 18 jaar. Er komen echter situaties voor dat gewezen echtgenoten gezamenlijk de zorg hebben voor de kinderen, het zogeheten co-ouderschap. In een dergelijke situatie voldoen de betrokkenen noch aan de definitie van een alleenstaande, noch aan die voor een alleenstaande ouder. In de jurisprudentie is voor deze specifieke situatie de oplossing gekozen dat in beginsel de norm voor een alleenstaande van toepassing is en dat deze wordt verhoogd tot de norm voor een alleenstaande ouder naar evenredigheid van het gedeelte van de maand of week dat de belanghebbende de feitelijke zorg voor de kinderen heeft. In het derde lid is deze benadering overgenomen.

 blz. 134  

Artikel 31 [30]

     Dit artikel regelt de bijstandsnorm voor gehuwden die elk recht op bijstand hebben. Indien één van de echtgenoten geen recht heeft, is artikel 33 [32] van toepassing.
     Bij echtparen waarvan één van de echtgenoten jonger dan 21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27 jaar is, ligt de bijstandsnorm die voor de betrokkene als alleenstaande zou gelden onder de helft van de bijstandsnorm die voor gehuwden geldt. Op deze situaties hebben het tweede en derde lid betrekking. In het tweede lid wordt bepaald dat indien één of beide echtgenoten jonger dan 21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27 jaar zijn, de bijstandsnorm die voor de gehuwden geldt, wordt vastgesteld op grond van de bijstandsnormen die voor elk van de echtgenoten zou hebben gegolden indien deze alleenstaand waren. Als de betreffende alleenstaandennorm minder bedraagt dan de helft van de gehuwdennorm, wordt van dat lagere bedrag uitgegaan.
     Deze benadering houdt ook in dat in beginsel voor elk van de echtgenoten wordt nagegaan of deze in aanmerking zouden zijn gekomen voor de uitwonendennorm indien de betrokkene jonger dan 21 jaar is. Dit zou kunnen meebrengen dat de gehuwdennorm wordt gesteld op de som van twee thuisinwonendennormen. Om te voorkomen dat van tweemaal de norm voor een thuisinwonende alleenstaande wordt uitgegaan, wordt in het derde lid, onderdeel a, bepaald dat artikel 29, eerste of derde lid, slechts op één van de echtgenoten van toepassing is voor de vaststelling van de normen die voor de betrokkenen als alleenstaanden zouden hebben gegolden. Als de gehuwden waarvan één of beide echtgenoten jonger dan 21 jaar zijn één of meer tot hun last komende kinderen hebben, behoeft voor de vaststelling van de normen die voor ieder van de betrokkenen als alleenstaande zou hebben gegolden, in het geheel geen toetsing plaats te vinden aan de voorwaarden voor de uitwonendennorm. Artikel 29, derde lid, blijft daartoe geheel buiten toepassing, zoals bepaald in het derde lid, onderdeel b. Alleen als de gehuwden met één of meer ten laste komende kinderen feitelijk bij de ouders van één van hen inwonen, wordt derhalve ten aanzien van de betreffende echtgenoot uitgegaan van een thuisinwonendennorm.

 

Artikel 32 [31]

     Personen die ter verpleging of verzorging in een inrichting verblijven, worden niet geconfronteerd met een aantal belangrijke bestaanskosten. In voeding, huisvesting, verwarming, onderhoud en dergelijke wordt voorzien door de inrichting. De daaraan verbonden kosten zijn begrepen in de verpleeg- of verzorgingsprijs, die over het algemeen uit andere hoofde wordt vergoed. Gelet op dit verschil in noodzakelijke bestaanskosten geldt voor personen in inrichtingen een aparte bijstandsnorm. Deze is afgestemd op de beperkte uitgaven die voor rekening van de belanghebbende blijven en niet worden geacht in de verpleging of verzorging te zijn inbegrepen. In de uitzonderlijke situatie dat verpleeg- of verzorgingskosten voor rekening van de belanghebbende zelf komen, kan daarin worden voorzien door middel van bijzondere bijstand.
     De situatie kan zich voordoen dat een alleenstaande ouder tezamen met zijn kind in een inrichting verblijft. In dergelijke gevallen zijn de kosten die de belanghebbende voor het kind moet maken meestal zodanig dat de kinderbijslag daartoe een toereikende vergoeding biedt. Derhalve kan worden volstaan met het normbedrag voor een alleenstaande. Voor de gevallen dat hogere kosten dienen te worden gemaakt, is er aanleiding voor burgemeester en wethouders de bijstand daarop af te stemmen door aanvulling met bijzondere bijstand.
     Het normbedrag voor gehuwden is van toepassing als beide echtgenoten  blz. 135  in de inrichting verblijven. Indien slechts één van de echtgenoten in een inrichting verblijft, wordt een goede afstemming op de omstandigheden bereikt door de normuitkering te stellen op de som van de normuitkeringen die voor ieder afzonderlijk zouden gelden. Dit komt derhalve neer op samenstelling [lees: samentelling, red.] van de norm voor een zelfstandig wonende alleenstaande of alleenstaande ouder en die voor een in een inrichting verblijvende persoon, over het algemeen naar het normbedrag voor een alleenstaande.

 

Artikel 33 [32]

     Dit artikel betreft de bijstandsnorm die van toepassing is als voor één van de echtgenoten een uitsluitingsgrond geldt. Zoals in het algemeen deel van deze memorie reeds werd vermeld, dient in een dergelijke situatie te worden voorkomen dat door de bijstandverlening aan degene die wél recht op bijstand heeft indirect tevens bijstand wordt verleend aan de niet-rechthebbende partner. Dit wordt voorkomen door voor de rechthebbende partner de bijstandsnorm te stellen op die voor een alleenstaande of, als deze één of meer tot zijn last komende kinderen jonger dan 18 jaar heeft, die voor een alleenstaande ouder.
     De toets op de gezamenlijke middelen is ook bij deze afwijkende vaststelling van de bijstandsnorm in beginsel van kracht. Aangezien de bijstand als gevolg van de afwijkende normvaststelling niet voorziet in de bestaanskosten van de echtgenoot, dienen diens eventuele middelen niet onverkort in beschouwing te worden genomen. Artikel 55 [50] bevat daaromtrent enkele bepalingen.

 

Artikel 34 [33]

     Dit artikel bevat samen met artikel 35 [34] de huidige woningdelersregeling. Met het oog op de financiële voordelen die zijn verbonden aan het kunnen delen van de woonkosten met één of meer medebewoners wordt de bijstandsnorm in geval van woningdeling lager gesteld. Deze voordelen betreffen zowel de woonkosten in enge zin als de overige aan het wonen verbonden kosten, zoals energielasten, onroerendgoedbelasting en reinigingsheffingen.
     Er is alleen aanleiding de normuitkering lager te stellen als een zelfstandige woonruimte wordt gedeeld. Daarvan is sprake als de belanghebbende zelfstandig opkomt voor de woonkosten. Ook als de woonkosten samen met anderen worden opgebracht, maar de woonruimte waarover de belanghebbende beschikt alle faciliteiten bevat die aan zelfstandige bewoning zijn verbonden, kan deze als een zelfstandige woonruimte worden beschouwd.
     De genoemde financiële voordelen van woningdeling doen zich niet voor als de belanghebbende tegen een zakelijke prijs het gebruik heeft van een deel van de woning van een ander en derhalve als huurder, onderhuurder of kostganger dient te worden aangemerkt. In het tweede lid, onderdeel a, is dan ook bepaald dat de aftrek in dat geval niet van toepassing is. Evenmin is de aftrek van toepassing als juist de medebewoner de positie van huurder, onderhuurder of kostganger heeft. Deze wordt op grond van onderdeel a van het derde lid daarom niet aangemerkt als medebewoner. Met de opbrengst van verhuur of onderverhuur en het hebben van kostgangers wordt rekening gehouden bij de vaststelling van het inkomen van de belanghebbende. Bij huisgenoten (bloed- en aanverwanten in de eerste en tweede graad) wordt, evenals bij de individuele huursubsidie, geen zakelijke relatie verondersteld. Alleen broers en zusters kunnen als huurder, onderhuurder of kostganger worden aangemerkt indien zij, zoals ook voor anderen is vereist, kunnen aantonen dat een zakelijke prijs wordt betaald.
      blz. 136  Het vierde lid heeft hierop betrekking.
     Eveneens wordt een uitzondering gemaakt voor de situatie dat de belanghebbende zelf of diens medebewoner zodanig hulpbehoevend is dat hij als hij de woning niet met de ander zou bewonen, in een inrichting zou moeten worden verpleegd of verzorgd. Het tweede en derde lid bevatten ook voor deze beide situaties een uitzonderingsbepaling.
     In de studiefinanciering voor studerenden die thuis wonen, is eveneens reeds rekening gehouden met het daaraan verbonden kostenvoordeel. Ook zij worden derhalve niet als medebewoner aangemerkt. Hetzelfde geldt voor bijstandsontvangende kinderen die jonger dan 21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27 jaar zijn. Uit de kinderbijslag die wordt ontvangen voor studerende kinderen kan evenmin een zodanige bijdrage worden voldaan dat van een kostenvoordeel voor de ouders sprake is. In het derde lid, onderdeel c en d, is derhalve bepaald dat genoemde kinderen niet als medebewoner worden aangemerkt. In andere situaties kan ervan worden uitgegaan dat de medebewoner een zodanig inkomen heeft dat uit diens medebewoning het volledige woonkostenvoordeel wordt genoten.
     Gelet op het vloerbedrag dat voor hen geldt, vindt er voor alleenstaanden die jonger dan 21 jaar of een schoolverlater van 21 tot 27 jaar zijn evenmin aftrek vanwege woningdeling plaats. Voor alleenstaande ouders die tot één van deze twee categorieën behoren en die thuisinwonend zijn, is met het daaraan verbonden kostenvoordeel reeds rekening gehouden bij de vaststelling van de bijstandsnorm. Ook voor hen dient op grond hiervan geen woningdelersaftrek te worden toegepast. Het tweede lid, onderdeel c, bevat derhalve voor deze groepen eveneens een uitzonderingsbepaling.

 

Artikel 35 [34]

     Het totale voordeel verbonden aan het kunnen delen van een woning wordt gesteld op 10% van de bijstandsnorm voor gehuwden, derhalve op ƒ180,82 per maand. Hiervan wordt ƒ93,- toegerekend aan de woonkosten in engere zin en het resterende bedrag van ƒ87,82 aan de overige woonkosten. De bijstandsnorm voor een woningdeler kan dus in beginsel ƒ180,82 lager worden vastgesteld dan voor degene die alleen een woning bewoont.
     Bij de toerekening van het woonkostenvoordeel dient echter rekening te worden gehouden met de gevolgen van de medebewoning voor de hoogte van de eventuele huursubsidie of woonkostentoeslag. Aangezien de Wet individuele huursubsidie bij bloed- en aanverwanten, waarvoor in die wet het begrip huisgenoot wordt gehanteerd, op een andere wijze rekening houdt met de medebewoning dan bij niet-bloedverwanten, dient daarop bij het verdisconteren van de woningdelersaftrek in de bijstand te worden aangesloten. Bij medebewoning door huisgenoten wordt in de individuele huursubsidie rekening gehouden met hun inkomenspositie. Bij medebewoning door één of meer niet-huisgenoten worden de woonkosten die voor rekening van de belanghebbende komen naar evenredigheid vastgesteld. In dat laatste geval is geen sprake van een woonkostenvoordeel dat in overeenstemming is met het hiervoor genoemde bedrag. In de bestaande regeling in het Bln vindt daartoe een correctie op de aftrek plaats. Een eenvoudiger regeling wordt in dit wetsvoorstel bereikt door bij medebewoning met één of meer niet-huisgenoten (geen bloed- of aanverwantschap), uitsluitend rekening te houden met de voordelen ten aanzien van de overige woonkosten, derhalve met een bedrag van ƒ87,82. Deze lagere aftrek is, gezien de redactie van het eerste lid, onderdeel b, ook van toepassing als de  blz. 137  belanghebbende met zowel huisgenoten als niet-huisgenoten de woning bewoont.
     Bij het in aanmerking nemen van het woonkostenvoordeel dient mede de inkomenspositie van de medebewoner en die van de belanghebbende zelf te worden betrokken. Het tweede lid heeft betrekking op de situatie van bij de ouders inwonende kinderen met een inkomen ter hoogte van of nauwelijks hoger dan de bijstandsnorm voor thuiswonenden. In deze norm is reeds rekening gehouden met de kostenvoordelen die verbonden zijn aan het thuis wonen, mede gelet op de ouderlijke onderhoudsplicht die voor kinderen tot 21 jaar geldt. Slechts in de mate dat het inkomen van het kind deze norm, verhoogd met de maximale vrijlating van arbeidsinkomsten, overschrijdt en van dit kind derhalve een bijdrage in de kosten van het huishouden kan worden gevergd, leidt de inwoning aan de kant van de ouders tot een voordeel. In de mate dat van de bedoelde kinderen zo'n bijdrage niet kan worden verwacht, wordt de woningdelersaftrek dan ook lager gesteld.
     Voor 22-jarige alleenstaanden wordt de woningdelersaftrek naar rato van de voor hen geldende bijstandsnorm lager gesteld. Voor de 21-jarige alleenstaanden wordt de aftrek zodanig beperkt dat de bijstandsnorm niet onder het vloerbedrag van ƒ876,72 komt. Het vierde en vijfde lid zijn van belang als voor de gehuwden een afwijkende vaststelling van de bijstandsnorm heeft plaatsgevonden. Voor gehuwden zonder kinderen van wie één of elk van de echtgenoten jonger dan 21 jaar of een schoolverlater jonger dan 27 jaar is, kan voor de vaststelling van de bijstandsnorm ten aanzien van één echtgenoot zijn uitgegaan van de norm voor een thuisinwonende alleenstaande, waarbij al rekening is gehouden met het woonkostenvoordeel. In zo'n geval kan dan slechts aan de kant van de andere echtgenoot rekening worden gehouden met het voor hem optredende woonkostenvoordeel. Dit kan worden gesteld op de helft van de aftrek die geldt voor personen die een woning bewonen met niet-huisgenoten, derhalve op ƒ43,91.
     Voor het echtpaar waarvan één van de gehuwden geen recht op algemene bijstand heeft, wordt de bijstandsnorm gesteld op de norm die voor de rechthebbende als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden. Het ligt in de rede om als de laatstbedoelde echtgenoot met één of meer anderen een woning deelt, ook de woningdelersaftrek voor een alleenstaande of een alleenstaande ouder te laten gelden. Dit is in het vierde lid geregeld.
     Als één van de echtgenoten in een inrichting verblijft, wordt de bijstandsnorm samengesteld uit de normen die voor elk van hen als alleenstaande of alleenstaande ouder zouden gelden.
     Als degene die niet in een inrichting verblijft met één of meer anderen de woning bewoont, dient voor deze de aftrek dan ook ten hoogste die voor een alleenstaande te zijn. De in het vierde lid opgenomen regeling kan derhalve ook op deze situatie worden toegepast.

 

Artikel 36 [35]

     De financiële voordelen van het niet verschuldigd zijn van woonkosten rechtvaardigt eveneens een lagere vaststelling van de bijstandsnorm. Dit uitgangspunt heeft in de bestaande regelgeving uitwerking gekregen in artikel 10c van het Bln. Als ondergrens voor de lagere bestaanskosten ten gevolge van de afwezigheid van woonkosten is het bedrag overgenomen dat bij het ontvangen van individuele huursubsidie ten minste voor rekening van de bewoner blijft, zijnde ƒ282,- per maand. Als de woning met één of meer huisgenoten wordt bewoond, is echter reeds op grond van artikel 34 [33] rekening gehouden met een woonkostenvoordeel en wel voor een bedrag van ƒ93,- per maand. In die situatie moet het voordeel van het geheel ontbreken van woonkosten met dat bedrag lager worden gesteld, derhalve op ƒ181,- per maand. Gelet op de omschrijving van het  blz. 138  begrip woonkosten (artikel 7 [-], tweede lid) kan slechts sprake zijn van een hier bedoelde situatie als de belanghebbende een woning bewoont zonder dat sprake is van een zakelijke relatie met de eigenaar van die woning.
     Ook als aan de woning geen woonkosten zijn verbonden in de zin van artikel 7 [-], tweede lid, kunnen belanghebbenden voor de bewoning daarvan kosten maken, zoals voor onderhoud.
     Het tweede lid van artikel 36 [35] voorziet in een aanpassing van de aftrek aan de hand van dergelijke door de belanghebbende werkelijk te maken of gemaakte onontkoombare kosten.

 

Artikel 37 [-]

     Aan dit artikel ligt het bestaande uitgangspunt ten grondslag dat de premie voor een verzekering tegen ziektekosten tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten behoort waarin de algemene bijstand dient te voorzien. De ontvanger van algemene bijstand is verzekerd op grond van de Ziekenfondswet. Behoudens de nominale ziekenfondspremie behoeven uit de bijstandsuitkering geen kosten te worden gemaakt voor een ziekenfondsverzekering, aangezien de gemeente de procentuele premie daarvan voor haar rekening neemt.
     Bij niet-ziekenfondsverzekerden met een inkomen dat de normuitkering te boven gaat, kan het zich voordoen dat dit inkomen na betaling van de premie voor een particuliere ziektekostenverzekering onder de bijstandsnorm komt te liggen. De betrokkene beschikt daardoor over onvoldoende middelen van bestaan. Voor zover deze premie het in de bijstandsnorm begrepen bedrag voor de nominale ziekenfondspremie te boven gaat, wordt deze derhalve vergoed. Gelet op het noodzakelijkheidscriterium van de Abw kan zo'n premie slechts worden vergoed voor zover het particulier verzekerde pakket overeenkomt met de ziekenfondsverzekering.
     Voor belanghebbenden die in een inrichting verblijven, wordt de gehele premie van de particuliere ziektekostenverzekering vergoed. In de bijstandsnorm voor personen in een inrichting is geen vergoeding van de nominale ziekenfondspremie begrepen. Voor hen is de ziekenfondspremie namelijk gesteld op een vast bedrag per dag. Het zou daarom niet juist zijn om voor hen een nominale ziekenfondspremie in mindering te brengen op de vergoeding van de premie van een particuliere ziektekostenverzekering. Er is geen aanleiding om de nominale AWBZ-premie in mindering te brengen op de vergoeding van een particuliere ziektekostenverzekering. Ongeacht de verzekeringsvorm - ziekenfonds of particulier verzekerd - is de betrokkene immers naast deze premie de nominale AWBZ-premie verschuldigd. Dit geldt zowel voor personen die zelfstandig wonen als voor degenen die in een inrichting verblijven.

 

Artikel 38 [-]

     Zelfstandigen zijn verzekerd op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, doch niet op grond van de Ziektewet. Voor de financiële gevolgen gedurende het eerste jaar van arbeidsongeschiktheid dienen zij derhalve zelf een voorziening te treffen. Uit de normuitkering kunnen de kosten van een daartoe strekkende verzekering niet worden bestreden, gezien de koppeling van de normuitkering aan het nettominimumloon. Om zelfstandigen in staat te stellen zo'n verzekering af te sluiten, wordt de bijstandsnorm verhoogd met de premie van een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering. Gelet op het minimumbehoeftekarakter van de Abw dient zo'n verzekering verantwoord te zijn in relatie tot de hoogte en duur van de uitkering op grond daarvan, wil voor de premie  blz. 139  bijstand kunnen worden verleend. Deze vergoeding is momenteel geregeld in het Bz (artikel 18, tweede lid).

 

Artikel 39 [-]

     De woonkosten dienen uit de bijstandsnorm te worden voldaan. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de belanghebbende aanspraak kan maken op individuele huursubsidie, zodat de woonkosten die tot zijn last komen op een zodanig niveau blijven dat het sociaal minimum daarvoor toereikend is. Omdat de huursubsidie wordt berekend naar het inkomen over het voorafgaande jaar, kan ten gevolge van een inkomensdaling de belanghebbende worden geconfronteerd met in verhouding tot zijn feitelijke inkomen te hoge ten laste blijvende woonkosten. Ook kunnen andere omstandigheden van de belanghebbende zijn gewijzigd, zonder dat een dergelijke wijziging onmiddellijk leidt tot een aanpassing van de huursubsidie.
     Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het vertrek van een medebewoner of een verandering in de gezinssamenstelling.
     Uiteraard voorziet de huursubsidie niet in de woonkosten van degenen met een eigen woning. Ook voor hen kunnen de woonkosten daardoor boven een bedrag uitkomen dat uit de bijstandsnorm kan worden bestreden. Waar in deze gevallen voor de woonkosten geen of nog geen toereikende voorliggende voorziening aanwezig is, is er aanleiding op grond van de Abw een tegemoetkoming in deze kosten te verstrekken.
     Ten opzichte van de huidige regeling van de woonkostentoeslag in de artikelen 6b, 6c en 6d van het Bln is de redactie van artikel 39 [-] aanzienlijk vereenvoudigd door een directe verwijzing naar het bedrag aan huursubsidie dat in een vergelijkbare situatie zou worden ontvangen. Als de woonkosten uitgaan boven de grens van de huursubsidie, momenteel ƒ820,- per maand, kan ook op grond van de bijstand in beginsel geen woonkostentoeslag worden verstrekt. Wat onder woonkosten wordt verstaan, blijkt uit de definitie van dat begrip in artikel 7 [-], tweede lid.
     Voor de bewoners van een eigen woning wordt daarbij mede rekening gehouden met de ontvangen rijkspremie. Omdat de door de eigenaar genoten belastingvermindering of -teruggave in het kader van de woonkostentoeslag gelijk wordt gesteld met de individuele huursubsidie, wordt deze niet in mindering gebracht op de woonkosten voor de toetsing aan deze grens.
     Bij huurwoningen is alleen reden tot het verlenen van een woonkostentoeslag zolang de belanghebbende geen aanspraak kan maken op huursubsidie die is afgestemd op de huidige inkomenssituatie. In onderdeel b van het eerste lid is dan ook bepaald dat voor huurders de woonkostentoeslag slechts wordt verstrekt voor zolang de betrokkene niet in staat is deze aanspraken te realiseren.
     In het tweede lid wordt de hoogte van de woonkostentoeslag gesteld op het bedrag aan individuele huursubsidie dat in dezelfde omstandigheden voor de betreffende woning volgens de daartoe strekkende tabel aan een persoon in de laagste inkomenscategorie zou worden verstrekt. De Wet individuele huursubsidie gaat uit van belastbare inkomens. Voor de toepassing van genoemde tabel moeten de nettobijstandsuitkering en de bij de bijstand in aanmerking genomen netto-inkomens derhalve worden herleid tot belastbare inkomens. In voorkomende gevallen dient daarbij derhalve volgens het systeem van de huursubsidie tevens rekening te worden gehouden met de aanwezigheid van medebewoners. Waar de medebewoners huisgenoten in de zin van de Wet individuele huursubsidie van de belanghebbende zijn, wordt volgens die wet hun inkomen voor zover dat een bepaald bedrag per jaar overschrijdt, opgeteld bij het inkomen van de aanvrager. Bij andere medebewoners wordt alleen het aandeel in de woonkosten in aanmerking genomen dat ten laste van de belanghebbende komt.
      blz. 140  Op de woonkostentoeslag komt de over dezelfde periode feitelijk ontvangen individuele huursubsidie in mindering. Dat geldt niet voor andere tegemoetkomingen in woonkosten voor huurders, zoals bijvoorbeeld de huurgewenningsbijdrage. Bij de vaststelling van de huursubsidie worden deze immers ook niet in aanmerking genomen. De vermindering of teruggave van loonbelasting en volksverzekeringspremies op grond van de betaalde hypotheekrente over een periode waarover een woonkostentoeslag is toegekend, leidt eveneens tot lagere ten laste blijvende woonkosten. Deze worden op dezelfde wijze in mindering gebracht op de woonkostentoeslag als de huursubsidie bij huurders. Voor eigenaren geldt echter ook dat zij belasting en premies zijn verschuldigd over het zogeheten huurwaardeforfait. Het zou niet billijk zijn om met deze eigenaarslasten geen rekening te houden. Hoewel het uit systematisch oogpunt juister zou zijn deze lasten tot de woonkosten zelf te rekenen, heeft het voor de uitvoering voordelen deze te verdisconteren bij de in aanmerking te nemen vermindering of teruggave van belasting en premies. Voor de eigenaar zonder andere kosten of inkomsten die de teruggave beïnvloeden, kan zo de feitelijke vermindering of teruggave zonder meer worden overgenomen. De teruggave of vermindering van belasting en premies kan veelal eenvoudig worden vastgesteld en wel door het saldo van de verschuldigde hypotheekrente en het huurwaardeforfait te vermenigvuldigen met het percentage van de gecombineerde belasting- en premieheffing in de eerste schijf dat gold in het jaar waarop de teruggave betrekking heeft. In voorkomende gevallen zal er aanleiding zijn aan de verlening van de woonkostentoeslag de verplichting te verbinden dat de betrokkene gebruikmaakt van de mogelijkheid van zo'n vermindering of teruggave, aangezien deze de bijstandbehoevendheid vermindert. Op grond van artikel 88 [82] vindt verrekening van de belastingteruggave plaats op het moment dat deze feitelijk wordt ontvangen.
     In bijzondere gevallen komt het voor dat degenen met een inkomen op bijstandsniveau woonkosten hebben die uitgaan boven de genoemde grens van ƒ820,-. In die situatie kan er op grond van een beoordeling van de noodzaak in het individuele geval aanleiding zijn voor het verlenen van bijzondere bijstand. Bij dergelijk hoge woonkosten is er, gelet op het minimumbehoeftekarakter van de Abw, reden om aan deze bijstand verplichtingen te verbinden die strekken tot beëindiging of vermindering van de woonkostentoeslag door het betrekken van goedkopere woonruimte.

 

Artikel 40 [-]

     Vanaf het moment dat het jongste tot het gezin behorende kind 18 jaar wordt, is op de ouder de norm voor een alleenstaande van toepassing. Niet in alle gevallen beschikt het kind bij het bereiken van de 18-jarige leeftijd echter over een eigen inkomen, mede gelet op de leeftijdsgrens van 21 jaar voor het zelfstandige recht op bijstand. De gewenste aansluiting met andere socialezekerheidswetten voor de toekenning van de alleenstaandeoudernorm laat onverlet dat de bijstand ook in deze gevallen een toereikende bestaansvoorziening moet bieden.
     Daarnaast kan zich de situatie voordoen dat het kind door het verwerven van een eigen inkomen weliswaar niet meer ten laste van de ouder komt, maar dat het inkomen niet zodanig hoog is dat dit compensatie geeft voor het wegvallen van de kinderbijslag en het - voor de ouder - van toepassing zijn van de lagere norm voor een alleenstaande. In beide situaties wordt voorzien door de bijstandsnorm voor de ouder zo nodig aan te vullen tot de bijstandsnorm die voor gehuwden geldt. Een vergelijkbare regeling is momenteel, zij het met een beperktere werkingssfeer,  blz. 141  opgenomen in de Beschikking toeslagen voormalige eenoudergezinnen (Stcrt. 1986, 170).
     In overeenstemming met de bestaande regeling wordt de toeslag verleend als het totale inkomen van de ouder en het kind onder de bijstandsnorm ligt die in dezelfde omstandigheden voor gehuwden zou gelden. Voor de toetsing daarvan dient uiteraard ook rekening te worden gehouden met de algemene bijstand die zonder toepassing van deze toeslagbepaling aan de ouder zou zijn verstrekt. Dat geldt ook voor de eventuele bijstand die aan het kind is verstrekt.
     Omdat het gezamenlijke inkomen van ouder en kind aanleiding vormt voor de verlening van zo'n toeslag, dient daarvoor ook het inkomen van het kind in beschouwing te worden genomen. De gebruikelijke inkomensbepalingen zijn, zoals in het tweede lid bepaald, van toepassing op het inkomen van het kind. De ten behoeve van het kind ontvangen kinderbijslag wordt derhalve door toepassing van artikel 45 [43], eerste lid, mede tot diens inkomen gerekend. Gelet op het karakter van de toeslag vindt hierbij ten aanzien van het inkomen van het kind geen vrijlating van arbeidsinkomsten plaats. Voor de vrijlatingsbepaling van artikel 52 [-] wordt derhalve een uitzondering gemaakt bij het toepassen van de algemene inkomensbepalingen op de inkomsten van het kind.
     Om het gezamenlijke inkomen inderdaad te kunnen aanvullen tot de gehuwdennorm, dient het kind niet als een medebewoner te worden aangemerkt voor de toepassing van de woningdelersregeling. Hiertoe strekt het derde lid.
     Met deze regeling vervalt de bestaande Beschikking toeslagen voormalige eenoudergezinnen. Deze beschikking voorzag ook in de verstrekking van een overbruggingsuitkering ingeval, ondanks de toeslag, de belanghebbenden met een inkomensachteruitgang worden geconfronteerd. Zo'n inkomensachteruitgang kan zich ook in andere situaties van wijziging van de toepasselijke bijstandsnorm voordoen. Om deze reden is afgezien van regeling van een genormeerde overbruggingsuitkering. Burgemeester en wethouders dienen bij wijziging van de bijstandsnorm van geval tot geval na te gaan of er, gelet op het in artikel 13 verwoorde afstemmingsbeginsel, aanleiding is tot tijdelijke verlening van bijzondere bijstand als aanvulling op de nieuwe bijstandsnorm.

 

Artikelen 41 tot en met 43 [39-41]

     Deze artikelen betreffen de verlening van bijzondere bijstand. Gezien de structuur van dit wetsvoorstel zijn de bepalingen ten aanzien van het inkomen en het vermogen van hoofdstuk IV, afdeling 3 zowel van toepassing op de verlening van algemene bijstand als van bijzondere bijstand. Zoals bepaald in artikel 52 [-] is de vrijlating van arbeidsinkomsten echter niet van toepassing op de verlening van bijzondere bijstand. Overigens wordt verwezen naar de hiervoor in artikel 6, onderdeel a en b, opgenomen begripsomschrijvingen.

     Door bijzondere omstandigheden kan zich de situatie voordoen dat in het individuele geval de bijstandsnorm niet volledig toereikend is ter voorziening in bepaalde noodzakelijke kosten.
     Voor zover de belanghebbende voor dergelijke bijzondere kosten geen beroep kan doen op een voorliggende voorziening en deze uitgaven evenmin uit de eigen middelen kan voldoen, kan daarvoor bijzondere bijstand worden verstrekt. Of bepaalde kosten voor de verlening van bijzondere bijstand in aanmerking komen, hangt af van de omstandigheden in het individuele geval en kan dan ook slechts van geval tot geval worden beoordeeld. In dit verband kan worden geconstateerd dat de bijzondere bijstand zich minder goed leent voor een landelijke normering. Bij de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) is op grond van dergelijke overwegingen de verantwoordelijkheid voor dit  blz. 142  onderdeel van de bijstandverlening overgedragen aan burgemeester en wethouders. De artikelen 41 tot en met 43 [39-41] komen in belangrijke mate overeen met het op grond van de genoemde wet in het Bln opgenomen hoofdstuk IV betreffende "Bijstand ter voorziening in bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan" (artikel II, onderdeel M, van genoemde wet). Onderstaande toelichting sluit aan bij die op het betreffende wetsvoorstel. In de loop van 1993 zal een evaluatie plaatsvinden van de bijzonderebijstandverlening in gedecentraliseerde vorm.

 

Artikel 41 [39]

     Degene die als gevolg van bijzondere, individuele omstandigheden wordt geconfronteerd met noodzakelijke bestaanskosten waarin de algemene bijstand niet voorziet en die de aanwezige draagkracht te boven gaan, heeft op grond van artikel 8 [7], in combinatie met artikel 41 [39], recht op bijzondere bijstand. Voor de verlening van bijzondere bijstand is het geen vereiste dat men algemene bijstand ontvangt; ook degene die uit andere bron dan de Abw beschikt over een inkomen dat naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet toereikend is ter voorziening in bepaalde bijzondere noodzakelijke kosten kan een beroep op bijzondere bijstand doen.
     Het kan hierbij om zeer diverse kostensoorten gaan, te meer daar het recht op bijzondere bijstand niet naar kostensoort is begrensd. Bepalend is dat sprake is van kosten die uit bijzondere individuele omstandigheden voortkomen en die in het concrete geval als noodzakelijk moeten worden aangemerkt. Het kan bijvoorbeeld gaan om:
- bijstand voor de vervanging of aanschaf van duurzame gebruiksgoederen indien daarin niet op andere wijze in kan worden voorzien;
- een tijdelijke woonkostentoeslag bij woonkosten die uitgaan boven de maximumhuurgrens die geldt voor de huursubsidie;
- situaties, die inmiddels vrij uitzonderlijk zijn, waarin nog bijstand wordt verstrekt voor de noodzakelijke kosten van medische en maatschappelijke dienstverlening;
- situaties waarin de afstemming van de bijstand op de individuele omstandigheden aanleiding geeft om meer bijstand te geven dan de toepasselijke bijstandsnorm. In dat geval wordt het meerdere als bijzondere bijstand aangemerkt.

     Indien aan de algemene bijstand verplichtingen worden verbonden tot het gebruikmaken van bepaalde voorzieningen die noodzakelijk zijn voor de zelfstandige voorziening in het bestaan, kan er aanleiding zijn voor de bijzondere noodzakelijke kosten die daaruit voortvloeien bijzondere bijstand te verlenen voor zover andere regelingen daarin niet voorzien. Het drempelbedrag uit artikel 43 [41], eerste lid, is dan niet van toepassing.
     Verlening van bijzondere bijstand kan, met name voor alleenstaande ouders, ook noodzakelijk zijn voor kosten verbonden aan activiteiten die geen direct beroepsgericht karakter hebben, maar wel een noodzakelijke voorbereiding vormen op de toegeleiding naar de arbeidsmarkt. Voor zover het deelnemen aan dergelijke noodzakelijk geachte activiteiten, bijvoorbeeld het volgen van scholing of het opdoen van werkervaring, voor de belanghebbende kosten van kinderopvang meebrengt waar geen andere regeling in voorziet, kan hiervoor eveneens bijzondere bijstand worden verleend. Voor wat betreft buitengewone verwervingskosten, zoals kosten van kinderopvang, die zich voordoen indien de betrokkene gedeeltelijk of volledig door middel van betaalde arbeid in het bestaan voorziet, wordt verwezen naar de toelichting op artikel 49 [-].

 blz. 143  

Artikel 42 [40]

     Uit artikel 41 [39] blijkt dat burgemeester en wethouders in het kader van de bijzonderebijstandverlening rekening dienen te houden met de draagkracht van de belanghebbende. Zij hebben daarbij de vrijheid zelf te bepalen welk deel van het vermogen, voor zover dit het "bescheiden vermogen" (artikel 59 [54], eerste en tweede lid) en het vrijgelaten vermogen in het eigen huis (artikel 59 [54], derde lid) te boven gaat, en welk deel van het inkomen voor zover dit uitgaat boven de relevante bijstandsnorm, bij de vaststelling van de draagkracht in aanmerking wordt genomen. Overwegingen die bij deze vaststelling een rol kunnen spelen, betreffen de aard van de kosten waarvoor bijstand wordt gevraagd, eventuele buitengewone lasten van de belanghebbende en overige persoonlijke omstandigheden.
     Uit het eerste lid, onderdeel a, volgt dat de vrijlating van het "bescheiden vermogen" en de extra vrijlating van het in de zelfbewoonde eigen woning gebonden vermogen bij de bijzonderebijstandverlening evenzeer van toepassing zijn als bij de verlening van algemene bijstand. Het meerdere vermogen nemen burgemeester en wethouders geheel of gedeeltelijk in aanmerking. Zoals eerder reeds vermeld, is de in artikel 52 [-] geregelde vrijlating van arbeidsinkomsten niet van toepassing bij de verlening van bijzondere bijstand. Burgemeester en wethouders kunnen zelf bepalen of zij met het inkomen voor zover dit uitgaat boven de toepasselijke bijstandsnorm geheel of gedeeltelijk rekening houden bij de vaststelling van de draagkracht.
     Met de verwijzing in het eerste lid, onderdeel b, naar de toepasselijke bijstandsnorm wordt mede bereikt dat de forfaitaire inkomensvaststelling in verband met het hebben van een kostganger of onderhuurder, alsmede in verband met het bewonen van een woning met één of meer anderen, eveneens van toepassing is voor de vaststelling van de draagkracht.

     In beginsel wordt de draagkracht over een periode van één jaar in aanmerking genomen, dat wil zeggen: de periode van twaalf maanden volgend op de aanvraag voor de verlening van bijzondere bijstand. Indien het bij de bijzondere bestaanskosten gaat om maandelijks terugkerende kosten, zoals woonkosten, kan de draagkracht over een kortere periode dan één jaar worden berekend. Indien de bedoelde kosten betrekking hebben op een voorziening waarvan langer dan één jaar gebruik wordt gemaakt, kan uitgegaan worden van de draagkracht over die langere periode.

 

Artikel 43 [41]

     In aansluiting bij de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) geldt bij de verlening van bijzondere bijstand een drempelbedrag. Dit sluit aan op de draagkrachtperiode, waardoor wordt voorkomen dat het drempelbedrag binnen een aaneengesloten periode van twaalf maanden meerdere keren zou moeten worden ingezet. Indien de draagkracht niet over de periode van één jaar wordt vastgesteld, wordt het drempelbedrag naar evenredigheid aangepast.
     Wanneer ten gevolge van het nakomen van aan de bijstand verbonden verplichtingen gericht op de zelfstandige bestaansvoorziening, door belanghebbende noodzakelijkerwijs bijzondere kosten moeten worden gemaakt die naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet uit de algemene bijstand bestreden kunnen worden, blijft toepassing van het drempelbedrag achterwege. Hetzelfde geldt indien het kosten betreft waarvoor bijzondere bijstand wordt verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht. Dit is neergelegd in het derde lid.
      blz. 144  Het drempelbedrag blijft eveneens buiten toepassing wanneer de belanghebbende kosten maakt uit hoofde van een verplichting gericht op het verwerven of behouden van inkomen anders dan door het verkrijgen van betaalde arbeid. Met name kan hierbij worden gewezen op een verplichting als bedoeld in artikel 115 [108] waaruit kosten kunnen voortvloeien van rechtskundige vertegenwoordiging teneinde zich te kunnen verweren tegen een verzoek om herziening van de alimentatie.

 

Artikel 44 [42]

     In dit artikel wordt een algemene omschrijving gegeven van de middelen die bij de verlening van bijstand in aanmerking worden genomen. Hieruit blijkt dat in beginsel alle inkomens- en vermogensbestanddelen tot de middelen worden gerekend. Dit vloeit voort uit het complementaire karakter van de Abw ten opzichte van hetgeen waarin men zelf kan voorzien. De eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan brengt bovendien mee dat bij de beoordeling van de inkomenspositie niet alleen het feitelijk ontvangen inkomen of het feitelijk aanwezige vermogen in beschouwing wordt genomen, maar ook het inkomen en vermogen waarover de belanghebbende redelijkerwijs kan beschikken. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een uitkering waarop de belanghebbende aanspraak kan maken of aan een direct opeisbare schuld die hij kan vorderen. Voor zover het aanspraken betreft die belanghebbende, hoewel hij bereid is zich daartoe in te spannen, redelijkerwijs niet geldend kan maken, bijvoorbeeld omdat het een aanspraak betreft die pas onder stringente voorwaarden of op termijn tot uitbetaling komt, zou het uiteraard onredelijk zijn indien deze aan het verlenen van bijstand in de weg zouden staan. Mede met het oog hierop wordt in het artikel dan ook gesproken van de middelen waarover de belanghebbende redelijkerwijs kan beschikken. Uit deze bewoordingen blijkt dat tot dergelijke middelen in het algemeen slechts worden gerekend de middelen waarop in beginsel aanspraak bestaat, dus niet de middelen waarop de belanghebbende geen enkele aanspraak kan doen gelden, maar die hij eventueel zou kunnen verwerven. Bij de beoordeling of de belanghebbende een aanspraak in redelijkheid te gelde kan maken, moet uiteraard rekening worden gehouden met de omstandigheden in het individuele geval. Evenals bij de toepassing van de middelentoets in de bestaande ABW kan hiervoor ook in dit wetsvoorstel geen algemeen criterium worden gegeven. De jurisprudentie kan bij de beoordeling van individuele gevallen tot richtlijn dienen.

 

Artikel 45 [43]

     Het kan voorkomen dat de middelen die betrekking hebben op of zijn bedoeld voor de voorziening in het levensonderhoud van de belanghebbende niet door deze zelf worden ontvangen. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan kinderalimentatie of kinderbijslag die ten behoeve van belanghebbende worden ontvangen. Ook deze middelen dienen te worden betrokken bij de vaststelling van diens bijstandbehoevendheid. Dit behoeft alleen nadrukkelijk te worden bepaald voor zover degene die deze middelen ontvangt niet in de bijstand begrepen is.
     In het tweede lid wordt ten aanzien van een aantal middelen bepaald dat deze buiten beschouwing blijven. Onderdeel a betreft de situatie dat de belanghebbende zelf inkomen ontvangt dat kennelijk bestemd is voor het levensonderhoud van een derde, zoals een partnertoeslag op grond van de AOW ten behoeve van een echtgenoot die bijvoorbeeld door verblijf in het buitenland geen recht op bijstand heeft. Het in aanmerking nemen van zo'n inkomen zou inhouden dat door de verlening van bijstand  blz. 145  de bestaansvoorziening van de niet-rechthebbende echtgenoot in gevaar zou worden gebracht.
     In de onderdelen b en c is bepaald dat kinderbijslag en huursubsidie buiten beschouwing blijven. Beide inkomensoverdrachten voorzien in noodzakelijke bestaanskosten en kunnen dan ook niet in mindering worden gebracht op de bijstand. De toevoeging "in of buiten Nederland woonachtige" ten aanzien van het kind waarvoor de kinderbijslag wordt ontvangen, houdt verband met de omschrijving van het begrip kind. Ook de kinderbijslag voor buiten Nederland woonachtige kinderen dient niet als inkomen in aanmerking te worden genomen. Slechts als voor de woonkosten bijstand wordt verleend, kan met de ontvangen huursubsidie rekening worden gehouden. Dit geschiedt reeds op grond van artikel 39 [-].
     Vergoedingen of tegemoetkomingen die worden ontvangen met het specifieke doel om te voorzien in kosten die niet kunnen worden geacht tot de algemene noodzakelijke bestaanskosten te behoren, worden evenmin tot de middelen gerekend. Hiertoe wordt ook gerekend de vermindering of teruggave van loon- of inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen op grond van dergelijke buitengewone uitgaven. Deze tegemoetkomingen tot de middelen rekenen, zou immers betekenen dat de belanghebbende de mogelijkheid wordt ontnomen dergelijke kosten te bestrijden, terwijl anderen die niet bijstandsafhankelijk zijn, maar overigens in dezelfde inkomenssituatie verkeren, daardoor wel de mogelijkheid hebben dergelijke uitgaven te doen. Als in het kader van de bijstandverlening met deze kosten rekening is gehouden, hetzij door deze in mindering te brengen op het inkomen, hetzij door daarvoor specifiek bijstand te verlenen, dient zo'n teruggave uiteraard wel in aanmerking te worden genomen.
     Een vergelijkbare benadering geldt voor vergoedingen of tegemoetkomingen voor verwervingskosten. Deze blijven eveneens buiten beschouwing, tenzij ze als buitengewone verwervingskosten op het inkomen in mindering zijn gebracht op grond van artikel 49 [-] of voor deze kosten - bijzondere - bijstand is verleend. Ook hierbij geldt dat een belastingteruggave of -vermindering in beginsel eveneens als zo'n niet in aanmerking te nemen tegemoetkoming wordt beschouwd. De koppeling van de bijstandsnorm aan het nettominimumloon maakt het daarbij echter nodig om hierbij een beperking aan te brengen tot kosten die het algemene verwervingskostenforfait - met name de procentsregeling voor inkomsten uit tegenwoordige arbeid - te boven gaan. Met deze fiscale tegemoetkoming wordt de betrokkene in staat gesteld zijn algemene verwervingskosten te bestrijden. Deze belastingvermindering buiten beschouwing laten, zou betekenen dat indirect voor deze kosten bijstand worden verleend. Zoals in de toelichting op artikel 49 [-] is vermeld, maakt de koppeling van de bijstandsnorm aan het nettominimumloon het juist nodig om het rekening houden met verwervingskosten te beperken tot de buitengewone verwervingskosten. De algemeen gebruikelijke fiscale tegemoetkoming voor verwervingskosten dient derhalve tot het netto-inkomen te worden gerekend. Voor de uitvoeringspraktijk betekent dit dat over het algemeen van het feitelijk ontvangen netto-inkomen kan worden uitgegaan.
     Het uitgangspunt van de gezinsbijstand brengt mee dat in beginsel alle middelen van de gezinsleden in beschouwing worden genomen. Het is echter niet billijk te vergen dat de arbeidsinkomsten van - ten laste komende - kinderen ook worden ingezet voor de bestaansvoorziening van het gezin. Ingeval de gevraagde bijstand specifiek betrekking heeft op de bestaanskosten van het betreffende kind, is het echter redelijk dat mede de arbeidsinkomsten van dat kind in beschouwing worden genomen om de noodzaak van bijstandverlening te beoordelen. Aangezien niet ten laste komende kinderen geen onderdeel uitmaken van het gezin zoals in deze wet bedoeld, behoeft ten aanzien van hun  blz. 146  inkomen niet te worden bepaald dat dit in beginsel buiten beschouwing blijft.
     Waar een bescheiden vermogen en het tijdens de bijstandsperiode opgebouwde spaargeld buiten beschouwing blijven, ligt het in de rede de daarover ontvangen rente evenmin in aanmerking te nemen (onderdeel g)
     In onderdeel h is bepaald dat een eenmalige premie die door derden aan de belanghebbende wordt verstrekt voor het voltooien van een noodzakelijke scholing of opleiding, buiten beschouwing blijft voor zover een bedrag van ƒ2100,- niet wordt overschreden. In het algemeen deel van deze memorie is hierop al ingegaan. De vrijlating kan, gezien het karakter daarvan, slechts scholing of opleiding betreffen die op grond van artikel 121 [114] noodzakelijk wordt geacht voor de arbeidsinschakeling. De vrijlating heeft betrekking op het gehele scholingstraject dat door de uitkeringsgerechtigde gevolgd moet worden om zijn arbeidskansen te vergroten. Slechts voor zover de premie hoger is, wordt deze, zoals bepaald in artikel 50 [47], als inkomen aangemerkt.
     Onderdeel i heeft betrekking op smartegeld. Het is niet redelijk om een dergelijke uitkering voor geleden immateriële schade geheel als middelen in aanmerking te nemen. Dat zou immers betekenen dat de bijstandsontvanger daarvoor feitelijk geen compensatie kan ontvangen. Bij zeer aanzienlijke uitkeringen kan de belanghebbende echter in een zodanige financiële positie komen te verkeren dat het onverkort buiten beschouwing laten daarvan niet in overeenstemming is met het karakter van de bijstand. In voorkomende gevallen zal derhalve moeten worden vastgesteld welk bedrag niet in aanmerking wordt genomen. Naast de hoogte van de uitkering dient daarbij ook de aard daarvan in aanmerking te worden genomen.

 

Artikel 46 [44]

     Giften worden bij de vaststelling van de bijstand in beginsel buiten beschouwing gelaten voor zover dit uit een oogpunt van bijstandverlening verantwoord kan worden geacht. Deze vrijlating is in de bestaande wet geregeld in artikel 7 [-], tweede lid. Er is geen aanleiding in de nieuwe wet op dit punt voor een andere benadering te kiezen.
     Door giften niet in aanmerking te nemen als middelen wordt voorkomen dat het bestaan van de Abw als algemene voorziening van overheidswege een ontmoediging vormt voor de vrijgevigheid van instellingen of personen. Bovendien wordt zodoende de bijstandsgerechtigde het materiële en immateriële voordeel van die vrijgevigheid gegund, zoals ook degenen die niet op bijstand aangewezen zijn van een gift kunnen profiteren. Gezien het minimumbehoeftekarakter van de bijstandswet kan de vrijlating niet onbeperkt zijn. Bij de beoordeling of een gift uit een oogpunt van bijstandverlening verantwoord is, speelt zowel de hoogte als de bestemming van de gift een rol. Als de gift een zodanige hoogte heeft dat het zonder meer buiten beschouwing laten door cumulatie met de bijstand tot een bestedingsniveau leidt dat niet verenigbaar is met hetgeen op bijstandsniveau gebruikelijk is, ligt het in de rede de gift wel in aanmerking te nemen. Wat betreft de bestemming is met name van belang de vraag of de gift betrekking heeft op kosten die worden geacht in de algemene bijstand te zijn begrepen. Is dit inderdaad het geval of heeft de gift geen specifieke bestemming zodat deze ter vrije besteding staat, dan kan dit aanleiding zijn de gift niet buiten beschouwing te laten. Is de gift daarentegen bestemd voor specifieke kosten waarmee de betrokkene wordt geconfronteerd en die niet kunnen worden geacht in de algemene bijstand te zijn begrepen, dan zal er doorgaans geen bezwaar zijn deze buiten beschouwing te laten.
     Daarbij dient wel de grens van het redelijke in acht te worden genomen.
      blz. 147  Bij de beoordeling of een betaling als een gift kan worden beschouwd, is het niet van belang of deze eenmalig is dan wel een zekere periodiciteit kent. Evenmin is het van belang of de betaling door een natuurlijk persoon, door een particuliere instelling of door een gemeentelijk fonds plaatsvindt. Doorslaggevend is of de betaling een onverplicht karakter draagt. Verstrekkingen uit steunfondsen voor de minima, al dan niet onder beheer van de lagere overheden of door hen opgerichte stichtingen, kunnen dus alleen als gift worden aangemerkt als hieraan geen betalingsverplichting ten grondslag ligt.

 

Artikel 47 [45]

     Voor de beoordeling van de bijstandbehoevendheid dient te worden uitgegaan van de feitelijk besteedbare middelen. De bepalingen van dit artikel dragen daarvoor, tezamen met die van artikel 49 [-], zorg.
     De middelen worden allereerst in aanmerking genomen na aftrek van de daarover verschuldigde belasting en premies. Zoals in het algemeen deel van deze toelichting reeds is vermeld, brengt het karakter van de Abw als laatste bestaansvoorziening mee dat het op het moment van bijstandverlening feitelijk aanwezige netto-inkomen het uitgangspunt vormt voor de vaststelling van het recht op en de hoogte van de bijstand. Net als bij de inkomensvaststelling in het algemeen, kan hierbij niet worden uitgegaan van eventuele toekomstige belasting en premieteruggaven of -naheffingen. Deze worden slechts in beschouwing genomen op het moment dat de belanghebbende deze feitelijk ontvangt of verschuldigd is. Bij periodiek ontvangen inkomen zijn over het algemeen reeds in de sfeer van de voorheffing loonbelasting en premies ingehouden. Het kan voorkomen dat over de ontvangen middelen alsnog op aanslag inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen dienen te worden afgedragen. Deze worden met terugwerkende kracht in mindering gebracht op het inkomen. Daardoor blijkt dat het inkomen netto lager is dan waarvan aanvankelijk was uitgegaan. Voor een dergelijke aanslag kan derhalve met terugwerkende kracht bijstand worden verleend in de mate dat de bijstand op een hoger bedrag zou zijn vastgesteld indien de totale verschuldigde belasting en premies reeds in het kader van de loonbelasting op het inkomen waren ingehouden. Het is daarbij niet van belang of de belanghebbende op het moment van de aanslag nog steeds een bijstandsuitkering ontvangt of niet. Ingeval de aanslag betrekking heeft op een jaar waarin de betrokkene slechts gedurende een beperkte periode bijstandsafhankelijk was, zal een toedeling dienen plaats te vinden naar de periode waarover bijstand is ontvangen. Successierechten en dergelijke heffingen worden voor de toepassing van deze bepaling gelijkgesteld aan belasting. Omdat uit de bijstandsuitkering de nominale premies op grond van de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten moet worden voldaan, worden deze premies niet als minderingspost in aanmerking genomen.
     Bij uitkeringen kan het voorkomen dat daarop een aan werknemerspremies equivalente inhouding - de vereveningsbijdrage - heeft plaatsgevonden. Ook deze dient uiteraard te worden betrokken bij de vaststelling van de inkomenspositie.
     Op het inkomen kan ook een pensioenpremie zijn ingehouden of een premie voor een regeling voor vervroegde uittreding. Aangezien ook zo'n inhouding tot een lager besteedbaar inkomen leidt, dient ook daarmee rekening te worden gehouden voor zover deze een verplicht karakter draagt. Hetzelfde geldt voor andere, voor de werknemer verplichte inhoudingen, zoals bijvoorbeeld voor door het bedrijf beschikbaar gestelde werkkleding.
     Voor het inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep is er reden voor een afwijkende vaststelling van het netto-inkomen. Voor dergelijk inkomen  blz. 148  gelden speciale fiscale faciliteiten ten behoeve van de voortzetting van het bedrijf of beroep. Het zou derhalve niet juist zijn om met de werkelijke, door de zelfstandige te betalen belasting en premies rekening te houden.
     Het bruto-inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep dient dan ook met een forfaitair percentage te worden verminderd om dit inkomen vergelijkbaar te laten zijn met de bijstandsnorm. Dit percentage komt overeen met de belasting en volksverzekeringspremies die worden afgedragen voor bijstandsgerechtigden jonger dan 65 jaar. Hierdoor wordt tevens voorkomen dat fiscale invloeden van andere jaren, zoals verliescompensatie en middeling van inkomens, de bijstandverlening zouden beïnvloeden. Door deze forfaitaire vaststelling zijn voor zelfstandigen eventuele toekomstige belasting- en premieteruggaven of naheffingen niet van belang. Daartoe is in de aanhef van het eerste lid uitdrukkelijk bepaald dat de daar opgenomen bepalingen voor de vaststelling van het netto-inkomen geen betrekking hebben op inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep. In artikel 50 [47], derde lid, is bepaald dat ten aanzien van degene die als zelfstandige bijstand ontvangt de belasting- en premieteruggaven als inkomen buiten beschouwing blijven.

 

Artikel 48 [46]

     In het algemeen deel van deze memorie is reeds ingegaan op de voordelen van het kunnen vaststellen van de vakantietoeslag over een inkomen zonder de feitelijke uitbetaling daarvan te behoeven af te wachten. In dit artikel wordt deze afwijkende inkomensvaststelling geregeld. Voor de feitelijke berekeningswijze worden bij ministeriële regeling nadere bepalingen gegeven. De hoofdzaak die een dergelijke regeling zal bevatten, is dat voor de berekening van de nettovakantietoeslag wordt uitgegaan van de belasting- en premiepercentages die gelden op het moment dat het inkomen wordt ontvangen waarover de aanspraak op vakantietoeslag bestaat.

 

Artikel 49 [-]

     Voor de vaststelling van het werkelijk beschikbaar inkomen dienen de daartoe eventueel gemaakte verwervingskosten in mindering te worden gebracht. Daarvoor geeft het eerste lid van dit artikel een algemene bepaling. Over het algemeen zullen deze kosten worden gemaakt voor de verwerving van arbeidsinkomsten, maar ook voor de verwerving van andere inkomsten of van vermogen kan dit aan de orde zijn. Het spreekt vanzelf dat slechts de kosten in aanmerking kunnen worden genomen die niet uit anderen hoofde worden vergoed.
     Uit het karakter van de Abw vloeit voort dat de betrokkene van de mogelijkheden van een vergoeding voor deze kosten gebruik dient te maken en dat dergelijke verwervingskosten, om in aanmerking te kunnen worden genomen, noodzakelijk dienen te zijn.
     Bij inkomsten uit arbeid kunnen slechts de buitengewone verwervingskosten in aanmerking worden genomen. Op dergelijke inkomsten zijn fiscale faciliteiten van toepassing die ertoe leiden dat dit inkomen toereikend moet worden geacht om de gebruikelijke verwervingskosten te bestrijden. In het tweede lid wordt dan ook bepaald dat op inkomsten uit arbeid slechts de buitengewone verwervingskosten in mindering worden gebracht.
     In de jurisprudentie geldt momenteel als uitgangspunt dat de inkomsten uit een volledige dienstbetrekking toereikend moeten worden geacht voor de voorziening in het bestaan, ook als daaraan buitengewone verwervingskosten zijn verbonden die ertoe leiden dat het besteedbaar inkomen onder de bijstandsnorm komt te liggen. In zijn  blz. 149  algemeenheid dient dit uitgangspunt te worden overgenomen. Daarmee wordt voorkomen dat in voorkomende gevallen de bijstand gaat fungeren als een onkostenvergoeding. Voor de toetsing van het recht op bijstand als zodanig vindt derhalve geen aftrek van de - buitengewone - verwervingskosten plaats.
     Voor de bijstandsontvanger kunnen de eventueel aan arbeidsinkomsten verbonden buitengewone verwervingskosten echter een financiële belemmering vormen om die arbeid ook te aanvaarden. Met het oog op de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening is het wenselijk hiervoor een voorziening te treffen. Deze bestaat eruit dat voor bijstandsontvangers die op zich een toereikend inkomen kunnen verwerven, gedurende een periode van één jaar de buitengewone verwervingskosten in mindering worden gebracht op de arbeidsinkomsten.
     Voor die buitengewone verwervingskosten wordt dan feitelijk bijstand verleend voor zover het netto-inkomen daardoor onder de bijstandsnorm uitkomt. Een beperking in de tijd is geboden, aangezien de aftrek van verwervingskosten meebrengt dat de betrokkene bijstandsafhankelijk blijft. Een blijvende aftrek zou derhalve juist afbreuk doen aan het beoogde doel, namelijk bevordering van bijstandsonafhankelijkheid.
     Sinds de inwerkingtreding per 1 augustus 1991 van de Wet tot decentralisatie van de bijzondere bijstand (Stb. 1991, 337) worden de kosten van kinderopvang na uitstroom gedurende maximaal één jaar als bijzondere verwervingskosten aangemerkt, waarbij het drempelbedrag niet van toepassing is. Bij deze termijn van één jaar is in dit wetsvoorstel aansluiting gezocht. Zoals reeds is aangegeven, kunnen de kosten van kinderopvang na uitstroom ingevolge dit artikel via de algemene bijstand worden vergoed. In geval van deeltijdarbeid waarnaast nog bijstand voor algemene bestaanskosten nodig is, geschiedt bijstandverlening voor de kosten van kinderopvang door deze bij de middelentoets in mindering te brengen als buitengewone verwervingskosten. Om te voorkomen dat de kinderopvang toch weer een knelpunt gaat vormen bij de doorstroming van scholing of werkervaring naar arbeid, kan voor noodzakelijk te achten kinderopvang ook bijstand worden verleend nadat betrokkene bemiddeld is naar een baan. Voor zover betrokkene dan als gevolg van deze kosten onder de bijstandsnorm komt, kunnen deze met inachtneming van het derde lid als buitengewone noodzakelijke verwervingskosten worden aangemerkt. Dit betekent dat deze kosten gedurende maximaal één jaar na verwerving van een op zich toereikend inkomen kunnen worden vergoed via de algemene bijstand. Ten aanzien van het aanmerken van de kosten van kinderopvang als buitengewone verwervingskosten voor arbeid in dienstbetrekking bestaat dus ingevolge dit wetsvoorstel niet langer verschil tussen situaties waarin men in deeltijd of voltijd arbeid verricht.
     Omdat aan de aftrek van buitengewone verwervingskosten dezelfde overwegingen ten grondslag liggen als bij de vrijlating van arbeidsinkomsten, is overigens aansluiting gezocht bij de criteria die daarbij gelden. De betrokkene dient om voor de aftrek van buitengewone verwervingskosten in aanmerking te komen, voorafgaand algemene bijstand te hebben ontvangen. In het vierde lid is, eveneens in overeenstemming met de vrijlatingsregeling, bepaald dat bij een korte onderbreking van de inkomstenverwerving de oorspronkelijk gestelde termijn in stand blijft. Hiermee wordt voorkomen dat met korte onderbrekingen van het werk, gedurende een onbeperkte termijn een vergoeding van de verwervingskosten kan worden verkregen.

 

Artikel 50 [47]

     Voor de vaststelling van de hoogte van de bijstand is van belang of de middelen die op grond van de bepalingen van paragraaf 1 in hoofdstuk IV, afdeling 3,  blz. 150  in aanmerking worden genomen, als inkomen dan wel als vermogen moeten worden aangemerkt. Het vermogen speelt uitsluitend een rol bij de bepaling van het recht op bijstand als zodanig, terwijl de inkomsten tevens van belang zijn voor de vaststelling van de hoogte van de uitkering. Het vermogen wordt voor een deel buiten beschouwing gelaten; het inkomen wordt in beginsel geheel in aanmerking genomen. In dit artikel wordt aangegeven welke middelen als inkomen worden aangemerkt. Een eerste criterium daarbij is gelegen in het karakter ervan: middelen die over het algemeen periodiek worden ontvangen, zoals loon en uitkeringen, kunnen worden ingezet voor de voorziening in het levensonderhoud, waarop de bijstand slechts behoeft aan te vullen. Het is niet mogelijk om van deze in beginsel als inkomen in aanmerking te nemen middelen een uitputtende opsomming te geven. Daarom is in het eerste lid volstaan met het noemen van een aantal inkomensbronnen die als inkomen in beschouwing worden genomen. Ook eenmalig ontvangen inkomens die naar hun aard hiermee overeenkomen (bijvoorbeeld een zogeheten alimentatieafkoopsom), dienen als inkomen in aanmerking te worden genomen. Een teruggave van loonbelasting en premies volksverzekeringen wordt eveneens als inkomen aangemerkt. Zo'n restitutie leidt immers naderhand tot een hoger netto-inkomen dan waarvan aanvankelijk bij de bijstandverlening was uitgegaan. Gelet op het bepaalde in artikel 45 [43] gaat het hierbij alleen om een belastingteruggave die geen betrekking heeft op specifieke aftrekposten. Vanwege het karakter daarvan wordt ook een eventuele premie voor de voltooiing van een scholing of opleiding als inkomen aangemerkt. Aangezien deze tot een bedrag van ƒ2100,- buiten beschouwing wordt gelaten (artikel 45 [43], tweede lid, onderdeel h), gaat het hierbij slechts om het gedeelte waarmee de premie dit bedrag te boven gaat.
     Een tweede criterium voor het in aanmerking nemen van middelen als inkomen is de periode waarop de inkomsten betrekking hebben. Daarbij is in dit wetsvoorstel het uitgangspunt gehanteerd dat het inkomen dient te worden toegerekend aan de periode waarop dit betrekking heeft. Hiermee wordt tevens een betere aansluiting bereikt met de terugvorderingsbepalingen, waarin immers ook voor het antwoord op de vraag of tot een te hoog bedrag bijstand is ontvangen van belang is of over een periode waarover bijstand is verleend inkomsten zijn ontvangen. Bovendien wordt zo voorkomen dat de hoogte van de in totaal te verlenen bijstand afhangt van het tijdstip waarop deze tot uitbetaling komt.
     De periode waarop de inkomsten betrekking hebben, betreft bij arbeidsinkomsten de periode waarin deze zijn verworven, dat wil zeggen waarin de arbeid is verricht waaruit deze inkomsten zijn verkregen. Bij uitkeringen (socialezekerheidsuitkeringen, pensioenen, alimentatie, studiefinanciering en dergelijke) is dat de periode waarvoor de uitkering bestemd is. Bij bedragen ineens dient evenzeer te worden beoordeeld op welke periode deze kunnen worden geacht betrekking te hebben.
     Teneinde deze transactiesystematiek praktisch uitvoerbaar te maken, zijn in dit wetsvoorstel wijzigingen opgenomen ten aanzien van de verrekening van inkomsten. Zonder deze verrekeningsmogelijkheid zou voor elk inkomen dat achteraf blijkt te worden ontvangen een terugvorderingsprocedure moeten worden gevolgd.
     Het niet als inkomen in aanmerking nemen van inkomsten omdat zij geen betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan, betekent niet op voorhand dat deze middelen buiten beschouwing blijven. Op grond van artikel 56 [51], onderdeel b, worden de tijdens de bijstandsperiode ontvangen middelen die niet als inkomen worden beschouwd immers als vermogen aangemerkt.
     Aangezien bij de bijstandsnormen de aanspraak op vakantietoeslag is inbegrepen, dient voor een goede toetsing van de inkomsten ook de  blz. 151  daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag in beschouwing te worden genomen. Dit staat niet in de weg aan een latere verrekening met de opgebouwde aanspraken op vakantietoeslag op grond van de bijstand. De vakantietoeslag is loon dat op een later tijdstip wordt uitbetaald. Ook andere betalingen kunnen dit karakter van uitgesteld loon hebben. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan een dertiende maand of aan winstdelingsregelingen Gelet op hun vergelijkbare karakter is het billijk ook deze betalingen toe te rekenen aan de periode waarin de aanspraak daarop is verworven en, voor zover deze aanspraak buiten de bijstandsperiode valt, de betreffende betaling niet als inkomen aan te merken. Het tweede lid beoogt deze handelwijze aan te geven.
     In het inkomen kunnen ook aanspraken begrepen zijn op een doorbetaling van het loon gedurende de vakantieperiode. Dergelijke aanspraken dienen, gelet op het doel ervan, als bestaansvoorziening tijdens die periode te worden aangemerkt en niet te worden toegerekend aan de periode waarin de aanspraak is verworven. Een andere benadering zou ongelijkheid betekenen ten opzichte van degene van wie het loon tijdens de vakantieperiode wordt doorbetaald.
     Op grond van artikel 47 [45], tweede lid, worden de over een inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep verschuldigde inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen op een forfaitair percentage vastgesteld. Zoals in de toelichting op dat artikel [45] is vermeld, dient een belasting en premieteruggave ten aanzien van een zelfstandige dan ook buiten beschouwing te blijven (derde lid). In voorkomende gevallen wordt een dergelijke teruggave wel als vermogen van de zelfstandige in aanmerking genomen.

 

Artikel 51 [48]

     Het is op het terrein van de belastingen en de sociale verzekeringen gebruikelijk om inkomsten in natura in aanmerking te nemen naar de waarde in het zakelijk verkeer. Bij een voorziening op minimumniveau als de Abw is deze benadering niet mogelijk. Bij inkomsten in natura met een waarde die uitgaat boven hetgeen daarvoor op minimumniveau gebruikelijk is, zou een dergelijke vertekening tot een zodanig lage uitkering kunnen leiden dat daarmee niet in het bestaan kan worden voorzien. In het kader van de bijstandverlening dienen inkomsten in natura, wanneer er naar het oordeel van burgemeester en wethouders aanleiding is daarmee rekening te houden, in aanmerking te worden genomen naar de daaruit voortvloeiende lagere bestaanskosten. Met deze bepaling is overigens geen afwijking beoogd van de in het algemeen bestaande uitvoeringspraktijk.
     Het tweede lid heeft tot doel het inkomen uit studiefinanciering op een in het kader van de bijstandverlening juiste wijze in aanmerking te nemen. Het inkomen uit studiefinanciering kan van belang zijn bij de verlening van bijzondere bijstand aan een studerende en bij de verlening van algemene bijstand aan de partner van de studerende.
     Door het inkomen uit studiefinanciering te stellen op het normbedrag voor levensonderhoud waarnaar deze is berekend, wordt bereikt dat de in de studiefinanciering begrepen tegemoetkoming voor directe studiekosten en de eventuele forfaitaire vergoeding voor de ziektekostenverzekering buiten beschouwing blijven en dat rekening wordt gehouden met de eventuele rentedragende lening en de ouderlijke bijdrage. Omdat op deze wijze de ouderlijke bijdrage reeds is verdisconteerd in de wijze waarop de ontvangen studiefinanciering wordt gewaardeerd, spreekt het vanzelf dat deze verder als inkomen van de studerende buiten beschouwing blijft. Om te voorkomen dat dezelfde inkomsten tweemaal in mindering worden gebracht - zowel bij de studiefinanciering als bij de bijstandverlening -, dient het normbudget te worden verminderd met het  blz. 152  bedrag waarmee in het kader van de studiefinanciering rekening is gehouden met de inkomsten van de studerende, de zogeheten draagkracht.
     De studerende ontvangt een reiskostenvoorziening in de vorm van een OV-jaarkaart. Hierbij gaat het om een vervanging van een deel van de studiefinanciering door een vergoeding in natura. In het kader van de bijstandverlening dient derhalve te worden uitgegaan van het budget zoals dat zou hebben gegolden zonder deze reisvoorziening. Ook daarin voorziet deze waarderingsregel. Voor eventuele toeslagen op het normbudget - de toeslag voor de partner en de toeslag voor de alleenstaande studerende met één of meer kinderen - dient te worden uitgegaan van de feitelijke normbedragen. Deze zijn namelijk niet verlaagd op grond van de reisvoorziening.
     In het derde en vierde lid wordt een normering gegeven van de inkomsten uit verhuur of onderverhuur respectievelijk uit het hebben van een kostganger. Deze normering, die gelijkluidend is aan de momenteel geldende regeling op grond van het Bln, beperkt zich tot de situatie dat de belanghebbende een enkele huurder, onderhuurder of kostganger heeft. Op grond van het vijfde lid stelt de gemeente in andere situaties van geval tot geval vast welk bedrag als inkomsten wordt aangemerkt. Zoals in het algemeen deel van de toelichting is vermeld, zal in het kader van het Project D'gemeenten en D'provincies worden bezien of op dit punt grotere gemeentelijke beleidsvrijheid gewenst is.

 

Artikel 52 [-]

     De gedeeltelijke vrijlating van inkomsten uit arbeid, die thans is geregeld in artikel 11 van het Bln, betreft inkomsten uit arbeid die in dienstbetrekking worden verricht. Zelfstandigen komen slechts voor periodieke bijstand in aanmerking ter aanvulling op een tijdelijk ontoereikend bedrijfsinkomen. Toepassing van de vrijlating op dergelijk inkomen zou niet in overeenstemming zijn met het daarmee beoogde doel, namelijk de bevordering van de deelname door bijstandsgerechtigden aan betaalde arbeid teneinde zelfstandig in het levensonderhoud te voorzien. Derhalve is er evenmin aanleiding om bijvoorbeeld een stagevergoeding of de inkomsten uit een plaats in het leerlingwezen gedeeltelijk vrij te laten; hoofddoel hierbij is immers niet om in het levensonderhoud te voorzien. De vrijlating is dan ook beperkt tot de inkomsten uit arbeid die in dienstbetrekking wordt verricht.
     De vrijlatingsfaciliteit wordt alleen toegepast voor de vaststelling van de hoogte van de algemene bijstand. Voor de beoordeling van het recht op algemene bijstand als zodanig wordt het volledige inkomen in aanmerking genomen. De vrijlating strekt zich niet uit tot de draagkrachtvaststelling in het kader van de bijzondere bijstand, zoals uit de aanhef van het eerste lid van dit artikel blijkt. Ook als de belanghebbende daarnaast algemene bijstand ontvangt, worden voor de verlening van bijzondere bijstand de arbeidsinkomsten geheel in aanmerking genomen. Verder geldt, evenals in de bestaande regelgeving, dat de vrijlatingsfaciliteit niet is bedoeld voor situaties waarin iemand wel in staat is zelfstandig in het bestaan te voorzien, maar bewust de arbeidstijd beperkt om daardoor voor aanvullende bijstand met een vrijlating van de arbeidsinkomsten in aanmerking te kunnen komen.
     Op een aantal punten wijkt de hier opgenomen regeling af van de huidige regeling in het Bln.
     In het algemeen deel van deze memorie is er reeds op gewezen dat eventuele buitengewone verwervingskosten niet meer in aanmerking worden genomen voor de beoordeling van de mogelijkheid van een vrijlating als zodanig, namelijk door toetsing daarvan aan de voor de  blz. 153  belanghebbende geldende bijstandsnorm, alsmede voor de hoogte van het vrij te laten bedrag.
     De in dit wetsvoorstel gekozen systematiek betekent tevens dat duidelijk is bepaald dat de vrijlating mede betrekking heeft op de aanspraak op vakantiegeld over het arbeidsinkomen.
     De huidige regelgeving is op dit punt onvoldoende helder. In overeenstemming met de regeling die in bijvoorbeeld de Ioaw bestaat, is de vrijlatingsfaciliteit tevens van toepassing op een vorstverletregeling en andere werkloosheidsuitkeringen die worden verstrekt bij voortduring van het dienstverband.
     In het derde lid is uitdrukkelijk vastgelegd in welke gevallen de vrijlating niet van toepassing is. Uit onderdeel a van dat artikellid blijkt dat er geen vrijlating kan plaatsvinden als het eigen arbeidsinkomen gelijk is aan of uitgaat boven de bijstandsnorm en er alleen bijstand voor specifieke kosten wordt verleend. Het is immers niet billijk dat degene die met dergelijke bijzondere kosten wordt geconfronteerd daardoor uiteindelijk een hoger inkomen zou verkrijgen dan degene met overigens eenzelfde inkomen die deze kosten niet behoeft te maken. De premie van een ziektekostenverzekering is geen aanleiding voor zo'n uitzondering. Bij degene die ziekenfondsverzekerd is, wordt immers bij de vaststelling van het netto-inkomen ook rekening gehouden met de ziekenfondspremie.
     Het kan voorkomen dat de inkomsten uit een volledige werkkring onder de voor de betrokkene geldende bijstandsnorm liggen. Daarbij kan worden gedacht aan een jeugdig echtpaar dat een minimumjeugdloon als inkomen heeft of aan de jongere voor wie een volledige werkweek korter is dan de algemeen gebruikelijke, bijvoorbeeld 32 uur. In deze situaties kan van de vrijlating geen stimulans uitgaan om volledig in het bestaan te voorzien, zodat er dus geen aanleiding is deze toe te passen.
     Gelet op het karakter van de bijstandverlening aan zelfstandigen dienen eventuele inkomsten uit dienstbetrekking van de zelfstandige of diens meewerkende echtgenoot volledig, dus zonder vrijlating, in aanmerking te worden genomen. Zij zijn daardoor immers niet volledig beschikbaar voor de arbeidsmarkt. Onderdeel c heeft hierop betrekking.
     Om te vermijden dat de 18-jarige alleenstaande die in aanmerking komt voor de uitwonendennorm door de vrijlating over een inkomen beschikt dat boven het minimumjeugdloon gelegen is, geldt voor hem, zoals in onderdeel d bepaald, geen vrijlating
     De vrijlating kan evenmin betrekking hebben op niet-opgegeven inkomsten. Het zou niet terecht zijn om degene die ontvangen arbeidsinkomsten tegenover burgemeester en wethouders heeft verzwegen, na ontdekking daarvan alsnog het voordeel van de vrijlating te geven; bovendien zou een vrijlating in die situatie het beoogde effect volledig ontberen.


Vierde lid

     Voor de toepassing van de vrijlating blijven de eventueel op de inkomsten drukkende buitengewone verwervingskosten buiten beschouwing. Hiermee wordt voorkomen dat degene met dergelijke kosten en een inkomen op minimumniveau uitsluitend door die kosten op zijn inkomen in mindering te brengen in aanmerking zou komen voor een vrijlating, terwijl deze niet geldt voor degene met dezelfde inkomsten, maar zonder dergelijke kosten. Het vierde lid heeft hierop betrekking.


Vijfde lid

     In aansluiting op de bestaande regeling is de vrijlatingsfaciliteit in duur beperkt tot een periode van twee jaar. Nadat is besloten tot toepassing van een vrijlating, dient bij gelegenheid van het heronderzoek als bedoeld in artikel 77 [66], tweede lid, en in elk geval eveneens zodra de termijn van twee jaar afloopt te worden bezien of er nog steeds in het betreffende individuele geval factoren aanwezig zijn die een volledige arbeidsinschakeling belemmeren. Is dit niet langer het geval, dan is er  blz. 154  geen aanleiding om de vrijlatingsfaciliteit nog langer toe te passen. Uitsluitend indien de individuele omstandigheden van persoon of gezin volledige arbeidsinschakeling na twee jaar nog niet mogelijk maken, kunnen burgemeester en wethouders de duur van de vrijlating verlengen. De in het vijfde lid opgenomen bevoegdheid tot verlenging van de vrijlating strekt er dus niet toe te besluiten tot verlenging louter vanwege algemene ongunstige arbeidsmarktomstandigheden.


Zesde lid

     Het zesde lid kent voor de duur van de vrijlating een soortgelijke regeling als ten aanzien van de aftrek van verwervingskosten op grond van artikel 49 [-]. Geen nieuwe vrijlatingsperiode is van toepassing als de bijstandverlening of de arbeidsinkomsten voor een periode korter dan zes maanden zijn onderbroken. Bij een dergelijke korte onderbreking is feitelijk sprake van een voortzetting van de bijstand of van de arbeidsinkomsten, zodat geen aanleiding bestaat om opnieuw een vrijlatingsperiode van twee jaar toe te passen. Hiermee wordt voorkomen dat door korte onderbrekingen van de bijstand of van de arbeid gedurende een onbeperkte periode de vrijlating wordt toegepast. Bij een langere onderbreking wordt opnieuw een periode van twee jaar in acht genomen.

 

Artikel 53 [-]

     In het eerste lid van dit artikel wordt de hoofdregel voor de bepaling van de hoogte van de vrijlating van arbeidsinkomsten gegeven. Deze vrijlating bedraagt 25%. Voor de alleenstaande ouder worden de inkomsten eerst tot een bedrag gelijk aan 5% van de gehuwdennorm zonder de daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag - momenteel ƒ85,71 per kalendermaand - volledig vrijgelaten. Aan de mate waarin arbeidsinkomsten kunnen worden vrijgelaten, dient een grens te worden gesteld. Deze grens bedraagt 15% van het toepasselijke normbedrag. Voor alleenstaande ouders geldt het maximum dat voor gehuwden van toepassing is. In het vijfde lid wordt aangegeven dat voor deze maxima wordt uitgegaan van de bijstandsnorm zonder de daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag en zonder eventuele verhogingen of verlagingen.

     In het tweede lid worden, voor zover nodig, de uitzonderingen op de genoemde hoofdregel gegeven die gelden voor degenen jonger dan 21 jaar. Voor alleenstaanden jonger dan 21 jaar geldt in beginsel als maximale vrijlating 15% van het normbedrag dat voor uitwonenden geldt. Gelet op de verhouding tussen de bijstandsnorm en het nettominimumjeudloon geldt daarbij voor de 19-jarigen voor wie de uitwonendennorm van toepassing is een beperktere vrijlating. In overeenstemming met de wijze waarop voor gehuwden van wie één of elk van de echtgenoten jonger dan 21 jaar is de bijstandsnorm wordt vastgesteld, bedraagt de maximale vrijlating ten hoogste de som van de vrijlatingsbedragen die voor elk van hen als een alleenstaande zou hebben gegolden. Als deze som niet lager is dan de gebruikelijke maximale vrijlating, geldt de maximale vrijlating op grond van het eerste lid. Voor alleenstaande ouders is de gebruikelijke vrijlating van toepassing, zodat voor hen evenmin een uitzondering op de hoofdregel van het eerste lid behoeft te worden gegeven.
     Voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar, op wie het derde lid betrekking heeft, wordt de vrijlating in beginsel slechts beperkt door de hoogte van het inkomen waarbij nog recht op een vrijlating kan bestaan. Dat is 25% van de bijstandsnorm. Bij echtparen kan dit echter meebrengen dat het totale inkomen de grens overschrijdt tot waar bij niet-schoolverlaters een vrijlating nog in overeenstemming wordt geacht met het minimumkarakter van de Abw. De vrijlating is bij hen dan ook  blz. 155  zodanig gemaximeerd dat het totale inkomen dezelfde hoogte heeft als bij niet-schoolverlaters. Deze uitzonderingen gelden slechts voor het maximaal vrij te laten bedrag. De hoofdregel van het eerste lid blijft voor het overige van toepassing. Voor alleenstaande ouders die schoolverlater zijn, geldt derhalve eveneens de eerste vrijlating ter hoogte van 5% van de echtparennorm.
     In het vierde lid is bepaald dat in geval van gehuwden van wie een echtgenoot geen recht op bijstand heeft de vrijlating van arbeidsinkomsten gelijk is aan die voor een alleenstaande of een alleenstaande ouder. Afhankelijk van de omstandigheden van de rechthebbende echtgenoot is dat het vrijlatingsbedrag op grond van het eerste, tweede of derde lid. Het vierde lid is nieuw in vergelijking tot het betreffende artikel in het huidige Bln.

 

Artikel 54 [49]

     Personen van 65 jaar of ouder hebben in veel gevallen de beschikking over een particuliere oudedagsvoorziening als aanvulling op het wettelijke AOW-pensioen. Deze voorziening kan de vorm hebben van spaargeld, maar ook van een periodieke uitkering. Ingeval de betrokkenen aangewezen zijn op bijstand, biedt de vrijlating van een bescheiden vermogen degenen die over spaargeld beschikken de faciliteit om de bestedingsmogelijkheden enigszins te verruimen door dit spaargeld aan te spreken. Aangezien de vrijlatingsfaciliteit ten aanzien van inkomen zich beperkt tot de inkomsten uit arbeid, is een dergelijke bescheiden bestedingsverruiming niet weggelegd voor degenen die een oudedagsvoorziening hebben in de vorm van een periodieke uitkering. Zo'n verschil is niet billijk, omdat door het bestaan ervan niet slechts de waarde van de oudedagsvoorziening bepalend is voor de bestedingsmogelijkheden, maar eveneens de vorm. Om een meer gelijke behandeling te bewerkstelligen, wordt, overeenkomstig de regeling in het huidige Bln, een dergelijke particuliere periodieke oudedagsvoorziening gedeeltelijk vrijgelaten, onder evenredige vermindering van het bedrag tot waar het eventuele vermogen buiten beschouwing blijft. Zoals in het algemeen deel van deze memorie reeds is toegelicht, geldt bij deze vrijlatingsregeling niet meer de voorwaarde dat de belanghebbenden in een inrichting zijn opgenomen.

 

Artikel 55 [50]

     In de situatie dat slechts voor één van de echtgenoten recht op bijstand bestaat, wordt op grond van artikel 33 [32] de bijstandsnorm zodanig vastgesteld dat niet indirect bijstand aan de niet-rechthebbende partner wordt verstrekt. Omdat de bijstand niet voorziet in de bestaanskosten van de echtgenoot van de rechthebbende, zou onverkorte toepassing van de gezamenlijke middelentoets zijn bestaansmogelijkheden in gevaar kunnen brengen. Als hoofdregel geldt dat het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot in aanmerking wordt genomen voor zover het gezamenlijke inkomen, met inbegrip van de aan de rechthebbende te verlenen bijstand, meer zou bedragen dan de voor de gehuwden geldende noodzakelijke bestaanskosten. Hiertoe strekt het eerste lid. Voor de vaststelling of het gezamenlijke inkomen meer zou bedragen dan de relevante gehuwdennorm dient uiteraard eerst de bijstandsuitkering te worden vastgesteld die zou worden verstrekt als geen rekening wordt gehouden met het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot. Als blijkt dat het gezamenlijke inkomen de grens van de gehuwdennorm te boven gaat, wordt de "definitieve" uitkering vastgesteld nadat rekening is gehouden met het eventuele meerinkomen.
      blz. 156  Het derde lid bevat een specifieke bepaling voor de situatie dat de niet-rechthebbende echtgenoot een scholing of opleiding volgt. Het ligt voor de hand om de gezamenlijke gehuwdennorm in zo'n geval op het niveau vast te stellen dat voor schoolverlaters geldt. Daarmee wordt voorkomen dat in de periode dat de echtgenoot studeert het gezamenlijke inkomen op een hoger niveau kan liggen dan na beëindiging van de studie. Zolang de echtgenoot als een schoolverlater wordt aangemerkt, geldt voor hen dan een bijstandsnorm die lager ligt dan de gebruikelijke gehuwdennorm.
     Als de gehuwden tijdelijk gescheiden leven, kan het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot slechts in beschouwing worden genomen voor zover deze de kosten van de door hem zelfstandig gevoerde huishouding te boven gaat. Het tweede lid bevat een hiertoe strekkende uitzonderingsbepaling op de hoofdregel van het eerste lid.
     Aangezien in dit artikel uitsluitend een afwijkende bepaling ten aanzien van het inkomen is opgenomen, blijft derhalve de toets op het gezamenlijke vermogen onverkort van toepassing.
     Op eventuele arbeidsinkomsten van de niet-rechthebbende echtgenoot is de vrijlating van artikel 52 [-] niet van toepassing.

 

Artikel 56 [51]

     Voor de beoordeling van het vermogen van de belanghebbende is zowel het vermogen van belang waarover deze bij de aanvang van de bijstand beschikt als de vermogensbestanddelen die hij ontvangt tijdens de periode van bijstandverlening.
     De vermogenspositie bij de aanvang van de bijstandverlening wordt gesteld op het saldo van de waarde van de bezittingen en de schulden. De bezittingen kunnen zowel uit geldswaarden bestaan als uit op geld waardeerbare goederen. Voor de waardering van deze laatstgenoemde bezittingen in natura is in artikel 58 [53] een nadere bepaling opgenomen. Ook in het kader van de vermogensvaststelling kan niet worden volstaan met het in ogenschouw nemen van de feitelijk aanwezige bezittingen. Er dient tevens te worden nagegaan of er sprake is van bezittingen waarover de belanghebbende redelijkerwijs kan beschikken. In beginsel worden alle bezittingen op het moment van aanvang van de bijstand in aanmerking genomen, ongeacht de herkomst daarvan. Door in dit onderdeel het begrip "bezittingen" te gebruiken in plaats van "middelen" wordt bereikt dat artikel 45 [43] hierop niet van toepassing is. Op grond van het laatstgenoemde artikel worden bepaalde middelen buiten beschouwing gelaten.
     Bij de beoordeling van de op de bezittingen in mindering te brengen schulden is niet van belang op welke termijn de belanghebbende verplicht is tot terugbetaling. Wel dient, wil van een feitelijk aanwezige schuld sprake zijn, een daadwerkelijke verplichting tot terugbetaling te bestaan. De belanghebbende dient dit aan te tonen. Het kan voorkomen dat op het moment van de bijstandsaanvraag een betalingsverplichting nog niet onomstotelijk vaststaat, bijvoorbeeld omdat betrokkene deze in rechte betwist. Dan kan slechts met de betreffende schuld rekening worden gehouden wanneer is komen vast te staan dat betrokkene ook daadwerkelijk tot die terugbetaling verplicht is.
     Ook tijdens de bijstandsperiode kan de belanghebbende middelen ontvangen die niet als inkomen, maar als vermogen dienen te worden aangemerkt. Dit is aangegeven in onderdeel b van het eerste lid. Deze bepaling is het complement van artikel 50 [47]. Tijdens de bijstand ontvangen middelen die op grond van dat artikel niet als inkomen worden aangemerkt, worden als vermogen beschouwd. Het gaat hierbij enerzijds om middelen die naar hun aard niet als inkomen kunnen worden beschouwd (zoals de teruggave van belasting en premies die de zelfstandige  blz. 157  eventueel ontvangt) en anderzijds om middelen die weliswaar het karakter van inkomen hebben, doch die geen betrekking hebben op de bijstandsperiode.
     De bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal dient als financieringsbron voor het gehele bedrijf of zelfstandig beroep. Ingeval het bedrijf of zelfstandig beroep samen met één of meer anderen wordt uitgeoefend, dient voor de beoordeling van de behoefte aan bijstand derhalve mede het vermogen van de vennoten of leden in aanmerking te worden genomen. Hierin voorziet het tweede lid.

 

Artikel 57 [52]


Eerste lid

     Van enkele vermogensbestanddelen is het ongewenst of onbillijk om deze als vermogen in aanmerking te nemen en te vergen dat ze voor het levensonderhoud worden ingezet als deze het vrijgelaten vermogen te boven gaan. Dit geldt allereerst voor bezittingen in natura die wat hun aard en waarde betreft algemeen gebruikelijk zijn: een gebruikelijke woninginrichting wordt niet als vermogen aangemerkt. Ook bezittingen in natura die voor de belanghebbende, gelet op diens persoonlijke omstandigheden, noodzakelijk zijn, dienen buiten beschouwing te blijven bij de beoordeling van diens vermogenspositie. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan - vaak kostbare - voorzieningen in verband met invaliditeit.
     Een bescheiden vermogen staat niet in de weg aan de verlening van algemene bijstand. Dit vrij te laten bescheiden vermogen is gedurende de hele bijstandsperiode van toepassing, hetgeen impliceert dat een vermogen dat bij de eerste bijstandverlening onder de grens van dat bescheiden vermogen lag, tot die grens kan toenemen door tijdens de bijstandsperiode verkregen middelen. Dergelijk vermogen wordt dus behandeld als ware het reeds bij de eerste verlening van bijstand beschikbaar. Wanneer tijdens de bijstandsperiode vermogen wordt ontvangen dat niet buiten beschouwing kan blijven omdat bij de aanvang van de bijstand al tot de daarvoor geldende grens een bescheiden vermogen was vrijgelaten, dient de bijstand tijdelijk te worden onderbroken tot het moment waarop het meerdere is aangewend voor het levensonderhoud. Eén en ander is in de onderdelen b en c geregeld.
     Het zou onbillijk zijn om tijdens de bijstandsperiode opgebouwde spaargelden als vermogen in aanmerking te nemen als daarmee de grens van het bescheiden vermogen zou worden overschreden. Op grond van onderdeel d blijven deze buiten beschouwing. In onderdeel e is bepaald dat een uitkering in verband met geleden immateriële schade, voor zover uit een oogpunt van bijstandverlening verantwoord, eveneens buiten beschouwing blijft. Deze bepaling is van belang voor de beoordeling van de vermogenspositie van de belanghebbende bij de aanvang van de bijstandverlening. Zoals vermeld in de toelichting op artikel 56 [51] wordt bij deze beoordeling geen onderscheid gemaakt naar de herkomst van het vermogen. De bepalingen van artikel 45 [43], op grond waarvan bepaalde middelen in het geheel niet in aanmerking worden genomen, zijn derhalve niet van toepassing op de beoordeling van het vermogen bij de aanvang van de bijstand. Ten aanzien van uitkeringen in verband met geleden immateriële schade is het onbillijk om deze als vermogen in aanmerking te nemen.
     Gelet op de wijze waarop dergelijke uitkeringen indien deze de vorm hebben van een bedrag ineens tot uitbetaling komen, is het bovendien zeer wel mogelijk om het aanwezige vermogen te herleiden tot zo'n uitkering, voor zover deze niet kan worden geacht te zijn besteed.
     Er is geen aanleiding meer om, zoals in het bestaande artikel 7 [-], eerste lid, onderdeel a, ook het voor een opleiding bestemde vermogen buiten beschouwing te laten. Voor het volgen van scholing of opleiding bestaan  blz. 158  momenteel zodanige voorzieningen - zowel in het kader van de studiefinanciering, de arbeidsvoorziening, alsook van de bijzondere bijstand - dat, anders dan vroeger, in het algemeen niet langer de noodzaak bestaat daarvoor een deel van het vermogen te bestemmen.


Tweede lid

     Voor zelfstandigen wordt in dit lid een afwijkende regeling van de vermogenstoets gegeven. Van zelfstandigen die een beroep op bijstand doen, kan worden gevergd dat zij ook het bescheiden vermogen inzetten voor de bestaansvoorziening. Het vermogen dat voor de uitoefening van het bedrijf of beroep noodzakelijk is, dient echter buiten beschouwing te blijven om te voorkomen dat de zelfstandige bestaansvoorziening van de betrokkene in gevaar komt. In het nieuw te treffen Besluit bijstandverlening zelfstandigen zullen ook ten aanzien van het vermogen van zelfstandigen nadere regels worden gesteld. Dit gelet op het specifieke karakter van de hiermee verband houdende waardering van de afzonderlijke vermogensbestanddelen. Bij de beoordeling van de vermogenspositie van de zelfstandige kan niet goed onderscheid worden gemaakt tussen het bedrijfsvermogen en het eventuele vermogen dat in de eigen woning is gebonden. Met het oog hierop wordt dat vermogen mede tot het vermogen gerekend dat benodigd is voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep. Verder blijven uiteraard ook voor zelfstandigen de bezittingen in natura buiten beschouwing die algemeen gebruikelijk zijn dan wel die, door bijzondere omstandigheden van de belanghebbende, noodzakelijk zijn. De redactie van onderdeel a is gelijk aan die van het eerste lid, onderdeel a. Hiermee komt tot uiting dat voor de beoordeling in hoeverre deze bezittingen buiten beschouwing blijven, voor zelfstandigen dezelfde criteria worden gehanteerd als voor andere belanghebbenden en dat er dus op dit punt geen aanleiding is rekening te houden met de specifieke omstandigheden van de betrokkene als zelfstandige. Deze komen immers reeds tot gelding in de vrijlating van het bedrijfsvermogen.

 

Artikel 58 [53]

     Anders dan bij inkomsten in natura, dienen de bezittingen waarvan de tegeldemaking wordt gevergd in aanmerking te worden genomen naar de waarde in het economisch verkeer.
     Hierbij kan zich immers niet de situatie voordoen dat een waardering naar de waarde in het economisch verkeer ertoe kan leiden dat de belanghebbende over onvoldoende bestaansmiddelen komt te beschikken.
     Het tweede lid bevat een delegatiebepaling voor de wijze van vaststelling van het vermogen in de eigen woning. De hier bedoelde nadere regelgeving zal worden opgenomen in de algemene maatregel van bestuur die zal worden getroffen op grond van artikel 20, vijfde lid.
     De onderhavige vermogensvaststelling is momenteel opgenomen in het bestaande Bijstandsbesluit krediethypotheek (Stb. 1983, 602).

 

Artikel 59 [54]

     In dit artikel worden in het eerste en tweede lid de bedragen genoemd tot waar het vermogen als een buiten beschouwing te laten bescheiden vermogen wordt aangemerkt. De lagere bedragen in het tweede lid houden verband met de vrijlating van een particulier pensioen op grond van artikel 54 [49]. Als geen oudedagsvoorziening is vrijgelaten op grond van die bepaling, gelden de hogere bedragen, genoemd in het eerste lid.
     Voor degenen met een zelfbewoonde eigen woning wordt een deel van het in de woning gebonden vermogen vrijgelaten op overeenkomstige wijze als in het bestaande artikel 8a van het Bln. Bij gelegenheid van de  blz. 159  decentralisatie van de bijzondere bijstand is deze vermogensvrijlating ook gaan gelden voor de verlening van bijzondere bijstand.
     Overeenkomstig de bestaande regeling wordt in het vierde lid bepaald dat het bescheiden vermogen bij voorrang van toepassing is op het niet in de woning gebonden vermogen. Als dit vrij beschikbare vermogen onder de algemene vrijlatingsgrens van het eerste lid ligt, wordt het vrij te laten vermogen in de eigen woning met het resterende deel verhoogd. Als het ongebonden vermogen daarentegen boven de algemene vrijlatingsgrens ligt, dient dit - alvorens van bijstandverlening sprake kan zijn - tot deze grens te worden aangewend voor het levensonderhoud. Er is dan immers sprake van een vermogen dat niet geheel buiten beschouwing kan worden gelaten.

 

Artikelen 60 tot en met 70 [55-62]

     In deze artikelen wordt aangegeven op welke wijze de verschillende in hoofdstuk IV genoemde bedragen worden aangepast. Zoals in het algemeen deel van deze memorie reeds werd aangegeven, is hierbij beoogd zo nauwkeurig mogelijk het gevolgde aanpassingsmechanisme te beschrijven.
     De in artikel 60 [55] gegeven definitie van het nettominimumloon is inhoudelijk gelijk aan de momenteel in artikel 1 van de bestaande ABW daarvoor gegeven omschrijving. De definitie van nettominimumjeugdloon sluit daarop aan.
     In artikel 61 [56] worden de bedragen genoemd die zijn gekoppeld aan het nettominimumloon.
     Dat betreft allereerst de bijstandsnormen voor alleenstaanden van 23 jaar of ouder, alleenstaande ouders en gehuwden. Deze koppeling aan het nettominimumloon is ook van toepassing op de bijstandsnormen voor degenen jonger dan 21 jaar en voor schoolverlaters van 21 tot 27 jaar. Voor hen geldt het zogeheten "vloerbedrag". De aftrek in verband met woningdeling volgt ook deze ontwikkeling, evenals de bedragen waarop het inkomen uit (onder)verhuur en het hebben van een kostganger wordt gesteld. Het percentage aan vakantietoeslag dat in de bijstandsnorm begrepen is, wordt op grond van het tweede lid gesteld op de verhouding die bij het nettominimumloon bestaat tussen de aanspraak op vakantietoeslag en het totale minimumloon.
     In artikel 62 [-] wordt aangegeven tot welk bedrag op grond van artikel 53 [-], derde lid, onderdeel b, voor gehuwden waarvan één of elk een schoolverlater jonger dan 27 jaar is de arbeidsinkomsten worden vrijgelaten. Dat is het verschil tussen enerzijds de norm die in zo'n situatie voor de uitwonende gehuwden geldt waarvan beiden schoolverlater zijn en anderzijds de som van de algemeen voor gehuwden geldende bijstandsnorm, verhoogd met de daarbij behorende maximale vrijlating.
     De bijstandsnormen voor alleenstaanden van 21 en 22 jaar zijn afgeleid van het minimumjeugdloon. Deze koppeling wordt in artikel 63 [-] gegeven.
     De maximale vrijlating van arbeidsinkomsten voor een 19-jarige alleenstaande voor wie de uitwonendennorm van toepassing is, wordt begrensd door het minimumjeugdloon dat voor dezelfde leeftijdscategorie geldt. Omdat de maximale vrijlating, behoudens voor schoolverlaters, wordt afgeleid van de bijstandsnorm zonder de daarin begrepen aanspraak op vakantietoeslag, geldt hierbij een vergelijking zonder de in de bijstandsnorm, respectievelijk het minimumjeugdloon, begrepen aanspraken op vakantietoeslag. In artikel 64 [-] wordt deze berekening gegeven.
     De bijstandsnorm voor personen in een inrichting is - uitgaande van gehuwden - bepaald op 34% van het nettominimumloon, dat is gecorrigeerd voor energiekosten en voor de nominale premie op grond  blz. 160  van de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten [AWBZ, red.]. De laatste correctie houdt verband met het gegeven dat voor hen een vaste premie per dag in rekening wordt gebracht, waarnaast geen nominalepremieplicht bestaat.
     Zij zijn echter wel de nominale premie op grond van de AWBZ verschuldigd. Om te bereiken dat de bijstandsnorm toereikend is om aan deze laatste premieplicht te voldoen, wordt de bijstandsnorm vervolgens verhoogd met de volledige nominale premie die de betrokkene op grond van de AWBZ verschuldigd is. Omdat de nominale premies kunnen verschillen naargelang de zorgverzekeraar waarbij men is aangesloten, wordt uitgegaan van de gemiddelde nominale premies zoals deze voor het lopende jaar worden voorzien (de zogeheten "rekenpremie").
     In artikel 51 [48], tweede lid, wordt een waarderingsregel gegeven voor het op grond van de Wet op de studiefinanciering ontvangen inkomen. De bedragen die daarvoor worden gehanteerd, worden, zoals in artikel 66 [60] is bepaald, gesteld op de som van de budgetten voor levensonderhoud, vermeerderd met de vergoeding die studerenden ontvangen als zij ten onrechte geen reisvoorziening (de OV-kaart) hebben ontvangen. Deze vergoeding is een goede maatstaf voor de geldswaarde die de reisvoorziening vertegenwoordigt.
     In artikel 67 [-] worden de bedragen genoemd die afhankelijk zijn van de ontwikkeling op het vlak van de individuele huursubsidie. Dat betreft de bedragen waarmee de bijstandsnorm wordt verlaagd indien de belanghebbende geen woonkosten verschuldigd is en het bedrag aan woonkosten tot waar een woonkostentoeslag kan worden verstrekt. Het bedrag waarmee de bijstandsnorm wordt verlaagd indien de woning met één of meer personen wordt bewoond die geen huisgenoot zijn in de zin van de Wet op de individuele huursubsidie, betreft alleen de schaalvoordelen voor zover deze geen betrekking hebben op woonkosten in engere zin. Voor dit laatste element, dat afhankelijk is van de individuele huursubsidie, dient de algemene woonkostenaftrek derhalve te worden gecorrigeerd.
     Het vrijgelaten bescheiden vermogen wordt, zoals bepaald in artikel 68 [61], aangepast aan de ontwikkeling van het prijsindexcijfer. Dat geldt ook voor het daarvan afgeleide bedrag tot waar een particulier oudedagspensioen wordt vrijgelaten.
     Het zogeheten drempelbedrag voor bijzondere bestaanskosten is ontleend aan de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, alwaar het de ontwikkeling van het brutominimumloon volgt.
     Deze indexering is in artikel 69 [58] overgenomen.
     Voor zelfstandigen wordt het bruto-inkomen op een forfaitaire wijze verminderd met belasting en premies. Dit percentage is gelijk aan het bedrag aan belasting en premies dat voor een uitkeringsontvanger jonger dan 65 jaar over de bijstandsuitkering wordt afgedragen, maar dan uitgedrukt als een percentage van de brutobijstandsuitkering.

 

Artikel 71 [67]

     Gewoonlijk kan slechts bijstand worden verleend op grond van een schriftelijke aanvraag. Niet langer is bepaald, zoals in het bestaande artikel 22, tweede lid, dat een mondelinge aanvraag ten behoeve van de aanvrager op schrift wordt gesteld. Gelet op de tegenwoordige uitvoeringspraktijk, waarin het algemeen gebruikelijk is dat met vaste aanvraagformulieren wordt gewerkt en dat invulling daarvan veelal geschiedt door de aanvrager en een medewerker van de gemeente gezamenlijk, is er geen aanleiding genoemd tweede lid ook in de nieuwe Abw op te nemen. Bij gebruik van een aanvraagformulier is er in feite altijd van een schriftelijke aanvraag sprake.
      blz. 161  Onder meer met het oog op spoedgevallen waarin de wil van de belanghebbende niet kenbaar kan worden gemaakt, is het wenselijk dat in dergelijke, uitzonderlijke, gevallen de vaststelling van het recht ook ambtshalve kan geschieden. Als ambtshalve vaststelling heeft plaatsgevonden, kan een aanvraag van de belanghebbende achterwege blijven.
     Het tweede lid vloeit voort uit het feit dat het recht op gezinsbijstand aan beide echtgenoten gezamenlijk toekomt, zoals is bepaald in het derde lid van het voorgestelde artikel 13. Het verdient de voorkeur de aanvraag door beide echtgenoten te laten ondertekenen, zodat zeker is dat beiden op de hoogte zijn van de aanvraag. Bij terugvordering van kosten van bijstand kan dit van belang zijn. In het derde lid is de ambtshalve vaststelling van het recht op bijstand geregeld voor het geval dat één van de echtgenoten uitdrukkelijk weigert in te stemmen met het aanvragen van bijstand en daardoor het belang van de overige gezinsleden in het gedrang komt. De hier aan de orde zijnde situatie draagt een ander karakter dan de uitzondering, bedoeld in het eerste lid, en vereist een geheel eigen beoordeling in vergelijking tot die gevallen waarin iemand bijvoorbeeld niet in staat is om zijn wil kenbaar te maken.
     In verband met de wettelijke termijnen, onder meer inzake bezwaar en beroep, is het noodzakelijk dat iedere aanvraag van een ontvangstdatum wordt voorzien. Dit is geregeld in het vierde lid.

 

Artikel 72 [63]

     Wat betreft de vaststelling van het domicilie wordt aangesloten bij titel 3 (artikelen 10 tot en met 15) van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Aldaar wordt in artikel 10, eerste lid, bepaald dat de woonplaats van een natuurlijk persoon zich bevindt te zijner woonstede en bij gebreke van woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf. Voor de invoering van genoemd artikel in het Burgerlijk Wetboek werd in het daarmee overeenstemmende artikel 74, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (oud) in plaats van woonstede gesproken over hoofdverblijf. Voor de term woonstede is gekozen omdat deze beter tot uitdrukking brengt dat een zekere bestendigheid in het verblijf nodig is en dat niet is bedoeld de gemeente waarin men vertoeft, maar de woning.
     In artikel 11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek is geregeld dat een natuurlijk persoon zijn woonstede verliest door daden waaruit zijn wil blijkt om haar prijs te geven. Dit betekent dat men niet door enkele wilsuiting zijn woonstede kan veranderen. Een dergelijke uiting zal wanneer zij niet door daden wordt gevolgd, geen effect hebben. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ook in de jurisprudentie aan het wilselement betekenis wordt toegekend.
     Uit het feit dat er sprake moet zijn van een (door daden ondersteunde) wilsuiting kan worden afgeleid dat men bij tijdelijk verblijf elders niet zijn woonstede opgeeft. Indien twee partners als een gezin kunnen worden aangemerkt, is er sprake van het voeren van een duurzame gezamenlijke huishouding. Betrokkenen moeten duurzaam gezamenlijk voorzien in huisvesting en elkaar wederzijds verzorgen (artikel 3). Uit de criteria voor het als gehuwd worden aangemerkt, volgt dat de partner die met een andere partner in een andere plaats in huisvesting is gaan voorzien zijn oorspronkelijke woonstede verliest. Zijn woonstede verplaatst zich dan naar de plaats waar de woning van de andere partner is gelegen.
     Door in artikel 71 [67] te verwijzen naar het Burgerlijk Wetboek is het overbodig geworden een afzonderlijk artikellid op te nemen waarin het tijdelijk verblijf buiten de vaste woonplaats wordt geregeld. Ook een afzonderlijke regeling inzake personen in inrichtingen is niet meer nodig. Uit de wilsuiting die uit de daden voortvloeit, kan worden afgeleid of de belanghebbende die zijn intrek neemt in een inrichting geacht moet worden al dan niet naar de plaats waar de inrichting zich bevindt zijn  blz. 162  woonstede te hebben overgebracht. Te denken valt aan het verkopen van de woning van degene die in de inrichting is opgenomen.
     De aansluiting bij titel 3 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek impliceert dat de omtrent het daar geregelde begrip woonstede bestaande jurisprudentie voor de toepassing van de Abw van belang wordt. Voor het overige wordt verwezen naar paragraaf 5.5 van het algemeen deel van deze memorie.

 

Artikelen 73 [64] en 74 [-]

     De doorzending van geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, wordt reeds geregeld in artikel 2.1.3 [2:3] van de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht, zodat een afzonderlijke regeling als bedoeld in artikel 25 van de bestaande ABW niet meer nodig is. De Algemene wet bestuursrecht biedt echter geen afdoende regeling voor domiciliegeschillen. Derhalve dient in de nieuwe Abw nog geregeld te worden welke gemeente uiteindelijk bij het ontbreken van een minnelijke regeling ervoor dient te zorgen dat de zaak aanhangig wordt gemaakt. Domiciliegeschillen zijn horizontale bestuursgeschillen.
     Uit de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 1991-1992, 22 495) blijkt dat een algemene regeling voor horizontale bestuursgeschillen die de administratieve rechter bevoegd zou maken, door de regering nog niet aangewezen wordt geacht. Een dergelijke regeling behoeft nadere studie.
     Tot die tijd bestaat voor het bestuursorgaan in die gevallen een keuzemogelijkheid. De gemeente die de doorgezonden aanvraag heeft ontvangen, heeft de keuze tussen een gang naar de burgerlijke rechter of naar de Kroon op grond van artikel 136 van de Grondwet. Voor dit laatste wordt, door middel van het voorstel van Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie, een processuele voorziening in de Wet op de Raad van State opgenomen. Hier is dus geen sprake van beroep op de Kroon, maar van een vorm van (publiekrechtelijke) arbitrage door de Kroon.
     Het eerste lid van artikel 74 [-] legt de gemeente waar de belanghebbende werkelijk verblijft de verplichting op om, hangende een domiciliegeschil, de bijstandsaanvraag te beoordelen.
     Hierdoor wordt voorkomen dat een dergelijk geschil ertoe leidt dat vertraging optreedt in de bijstandverlening en de belanghebbende buiten zijn eigen toedoen onnodig in financiële problemen geraakt.

 

Artikel 75 [68+70]

     In het eerste lid van dit artikel is een termijn van vier weken opgenomen voor het nemen van een beslissing op een aanvraag. Het verstrijken van deze termijn, zonder dat een beslissing is genomen, heeft tot gevolg dat de belanghebbende een bezwaarschrift kan indienen.
     Verlenging van de beslistermijn met vier weken is mogelijk indien burgemeester en wethouders niet over de gegevens beschikken die noodzakelijk zijn voor het nemen van een beslissing op de aanvraag. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien burgemeester en wethouders bij derden inlichtingen dienen in te winnen en deze inlichtingen niet binnen één maand worden verstrekt. Indien de aanvrager zelf in gebreke blijft bij het verstrekken van voldoende gegevens, kunnen burgemeester en wethouders besluiten de aanvraag niet te behandelen. In dat geval neemt de beslistermijn geen aanvang. Een vereiste is wel dat burgemeester en wethouders de aanvrager in de gelegenheid hebben gesteld binnen een door hen bepaalde termijn de aanvraag aan te vullen.
     In het bestaande Bijstandsbesluit krediethypotheek (Stb. 1983, 602) is  blz. 163  aangegeven dat de taxatie en vestiging van de hypotheek plaats heeft binnen drie maanden, te rekenen vanaf de aanvang van de bijstandverlening. In het nieuw te treffen Besluit krediethypotheek is deze termijn niet meer opgenomen. Ook voor de krediethypotheek kan namelijk worden aangesloten bij de termijnen in artikel 75 [68+70] (vier weken), met de mogelijkheid van verlenging tot acht weken indien burgemeester en wethouders nog wachten op externe informatie.
     Binnen die termijn dient taxatie plaats te vinden en te worden bepaald of de bijstand in de vorm van een krediethypotheek wordt verleend. De formele vestiging van de hypotheek kan na genoemde termijn geschieden. Er is geen aanleiding deze formele handeling eveneens aan een termijn te binden. Soms kan er aanleiding zijn de vestiging enige tijd uit te stellen, zoals in de situatie dat het beroep op bijstand vermoedelijk tijdelijk zal zijn vanwege de vooruitzichten op korte termijn op het vinden van een werkkring.
     In het derde lid is met betrekking tot de aanvraag van een zelfstandige een beslistermijn van dertien weken opgenomen. Uit de praktijk is immers bekend dat met het nemen van een besluit op deze aanvragen meer tijd is gemoeid, vooral als gevolg van de noodzaak van bedrijfskundig onderzoek. Hoewel in het algemeen een termijn van dertien weken voldoende zal zijn, kan het zich in bijzondere gevallen ten aanzien van zelfstandigen voordoen dat een langere termijn noodzakelijk is. In verband hiermee is in het vierde lid opgenomen dat burgemeester en wethouders in zo'n geval de aanvrager mededelen dat zij niet in staat zijn binnen dertien weken te beslissen. Zij dienen daarbij een redelijke termijn te noemen waarop het besluit wel tegemoet kan worden gezien; de termijn kan ten hoogste 26 weken belopen.
     Het vijfde lid regelt de beslistermijn ingeval een aanvraag door burgemeester en wethouders die hem hebben ontvangen, is doorgezonden naar burgemeester en wethouders van een andere gemeente, dan wel ingeval vanwege een domiciliegeschil een beslissing door de Kroon is genomen. In deze gevallen vangen de in het eerste tot en met het vierde lid genoemde termijnen aan op de datum van de mededeling van de doorzending of beslissing.
     In het zesde lid is met het oog op de rechtszekerheid voor de belanghebbende bepaald dat in de schriftelijke mededeling van het besluit tot toekenning van bijstand ten minste mededeling wordt gedaan van aan de bijstand verbonden verplichtingen, gelet op de gevolgen die het niet nakomen van deze verplichtingen met zich kan brengen. Deze betreffen zowel de algemene mededelingenplicht ten aanzien van wijzigingen in de omstandigheden die van belang zijn voor het recht op bijstand als de specifieke verplichtingen die de gemeente op grond van hoofdstuk VIII aan de bijstand verbindt. Ten aanzien van de laatstgenoemde verplichtingen staat voor de belanghebbende overigens ook bezwaar en beroep open.
     Het zevende lid sluit aan bij artikel 4.1.3.3 [4:15] van de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht, zij het dat nadrukkelijk een termijn wordt genoemd waarmee de termijn voor het nemen van een besluit kan worden verlengd. De belanghebbende dient zo spoedig mogelijk te weten waar hij aan toe is.

 

Artikel 76 [65+69]

     Sedert 1972 is in het bestaande artikel 30, tweede lid, de informatieverplichting opgenomen van de persoon te wiens behoeve bijstand is gevraagd of wordt verleend. Burgemeester en wethouders kunnen deze wet slechts uitvoeren wanneer zij kunnen beschikken over voldoende informatie met betrekking tot onder andere de personen, de gezinssituatie, het inkomen en de woonomstandigheden. Deze gegevens zullen  blz. 164  steeds een actueel beeld moeten geven. Een duidelijke verplichting van de belanghebbende tot informatieverschaffing kan derhalve niet worden gemist. De belanghebbende heeft op grond van het voorgestelde artikel 76 [65+69] de rechtsplicht om desgevraagd of uit eigen beweging aan burgemeester en wethouders alle relevante informatie te verschaffen waarvan hij weet of redelijkerwijs kan weten dat deze voor het recht op bijstand van belang is. In het algemeen mag worden verwacht dat aangetoond wordt dat de verstrekte informatie juist en volledig is. Dit zal als regel in een schriftelijke vorm geschieden.
     Voor de zelfstandige is nog bepaald dat hij op verzoek van burgemeester en wethouders inzage dient te verlenen in zijn administratie. Burgemeester en wethouders kunnen op grond van deze bepaling bijvoorbeeld verlangen dat de zelfstandige boekhoudverslagen overlegt.
     Overeenkomstig het voorgestelde artikel 119 [112], tweede lid, is de zelfstandige aan wie bijstand wordt verleend verplicht naar behoren een administratie te voeren.
     In het tweede lid wordt het gebruik van een inlichtingenformulier verplicht gesteld. Het gebruik van formulieren waarop periodiek de inkomsten moeten worden vermeld, is reeds bij veel gemeenten gebruikelijk, doch uit een oogpunt van handhavingsbeleid wordt het wenselijk geacht de in dit verband op de belanghebbende berustende verplichting om burgemeester en wethouders adequaat in te lichten aangaande alle zaken die voor de verlening van bijstand van belang zijn in de wet te expliciteren. Aan de hand van het over elke kalendermaand waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, door de belanghebbende in te vullen inlichtingenformulier dienen burgemeester en wethouders vast te stellen of nog steeds recht op bijstand bestaat. Met de termijnaanduiding "kalendermaand" wordt aangesloten bij de in artikel 26 [27] genoemde termijn waarover de hoogte van de algemene bijstand wordt vastgesteld en de daarmee samenhangende verreken- en betaalperiode zoals deze in dit wetsvoorstel wordt gehanteerd. Teneinde zo nodig een zekere uniformering in de uitvoeringspraktijk mogelijk te maken en te kunnen waarborgen dat de door burgemeester en wethouders te hanteren formulieren aan bepaalde minimumeisen voldoen, is bepaald dat bij ministeriële regeling kan worden aangegeven aan welke vereisten het formulier dient te voldoen.
     Indien de belanghebbende het inlichtingenformulier niet, niet tijdig of onvolledig heeft ingeleverd, kunnen burgemeester en wethouders niet vaststellen of het recht op bijstand voortbestaat. In de praktijk wordt in zo'n situatie thans reeds de bijstandsuitkering van de betrokkene opgeschort of "geblokkeerd". Teneinde de onzekerheid over het voortduren van het recht op bijstand niet te lang te laten bestaan, is geregeld dat de opschorting van de bijstand ten hoogste acht weken kan duren. Indien binnen deze termijn de ontbrekende gegevens door de belanghebbende worden aangevuld, kan een nabetaling plaatsvinden over de periode dat betrokkene verwijtbaar in verzuim is geweest. Op grond van artikel 14 zal op de voortgezette bijstand bij wijze van sanctie wel een verlaging moeten worden toegepast. Indien de opschorttermijn van acht weken wordt overschreden, wordt een besluit [lees: dient een besluit, red.] tot beëindiging van de bijstand te worden getroffen. De belanghebbende kan dan eerst weer voor bijstand in aanmerking komen door indiening van een nieuwe aanvraag. Aangenomen in principe [lees: Aangezien in principe, red.] geen bijstand wordt verleend met terugwerkende kracht, kan dan geen bijstand worden verleend over de periode voorafgaand aan de nieuwe aanvraag.
     Met het oog op de gevolgen die een niet-tijdige inlevering van het inlichtingenformulier kan hebben, is in het vierde lid bepaald dat de dag van ontvangst op het formulier wordt aangetekend.

 blz. 165  

Artikel 77 [66]


Eerste lid

     Een beslissing op een aanvraag moet steeds gebaseerd zijn op een daartoe ingesteld onderzoek. Uiteraard is het van belang dat burgemeester en wethouders voordat zij een beslissing nemen, beschikken over de juiste en volledige gegevens die voor de beoordeling van de aanvraag van belang zijn. Vandaar dat is bepaald dat de verkregen inlichtingen worden onderzocht op hun juistheid en volledigheid. Verder is geregeld dat zo nodig een onderzoek wordt ingesteld naar andere van belang zijnde gegevens. Te denken valt aan het inwinnen van medisch advies (bijvoorbeeld in verband met een aanvraag voor bijstand in de kosten van deelname aan het maatschappelijk verkeer) of aan het inwinnen van inlichtingen bij derden, zoals bij de werkgever voor looninformatie.


Tweede en zesde lid

     Als eenmaal bijstand is toegekend, is het in verband met de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitkering van belang dat periodiek heronderzoeken plaatsvinden. Ten aanzien van de termijn waarbinnen en de wijze waarop de genoemde heronderzoeken dienen plaats te vinden, kunnen op grond van het zesde lid bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld, zoals thans reeds is geschied in het Bvvu. Dergelijke nadere regelgeving blijft onverkort noodzakelijk. Onder de verplichtingen, bedoeld in het tweede lid, worden alle verplichtingen verstaan die op grond van deze wet in het betreffende geval aan de bijstand zijn verbonden, zoals aflossingsverplichtingen en verplichtingen in verband met de arbeidsinschakeling. Het onderzoek dient te worden afgesloten met een besluit van burgemeester en wethouders omtrent de voortzetting van de bijstand, zoals in het tweede lid is bepaald; momenteel is dit voorschrift opgenomen in het Bvvu.


Derde lid

     Bij het beëindigen van een bijstandsuitkering dienen burgemeester en wethouders door middel van onderzoek vast te stellen dat de bijstand op het juiste tijdstip werd beëindigd en dat de bijstandsgerechtigde in de totale bijstandsperiode heeft ontvangen waarop hij over die periode recht kon doen gelden. Voor zover wordt vastgesteld dat er verplichtingen resteren, nemen burgemeester en wethouders binnen de gestelde termijn een beslissing omtrent de afwikkeling daarvan. Dit lid is inhoudelijk vergelijkbaar met het bestaande artikel 4 uit het Bvvu, met dien verstande dat in de formulering is gekozen voor een duidelijker termijnaanduiding. Daartoe wordt in het lid gesproken van "de maand volgend op de maand waarin geen betaling van bijstand heeft plaatsgevonden". Indien bijvoorbeeld in de maand april geen inkomstenformulier is ingeleverd, dient de bijstandverlening in de maand mei te worden stopgezet. Belanghebbende krijgt hiervan bericht en vervolgens dient onderzoek plaats te vinden aan de hand waarvan burgemeester en wethouders in de maand juni een besluit nemen met betrekking tot de wederzijds tussen de gemeente en de belanghebbende resterende verplichtingen en de afwikkeling daarvan.


Vierde lid

     In het vierde lid, dat overeenkomt met het bestaande artikel 5 van het Bvvu, is de minimale heronderzoeksfrequentie opgenomen voor wat betreft de opgelegde betalings- en aflossingsverplichtingen. Dit lid is mede van toepassing op de aflossing van bijstand die is verstrekt als geldlening onder verband van krediethypotheek, alsmede op de daarbij eventueel verschuldigde rente. Voor de periode van tien jaar na beëindiging van de bijstand waarin de geldlening renteloos kan worden afgelost, worden in het op grond van artikel 20 nieuw te treffen Bijstandsbesluit krediethypotheek [zie Besluit krediethypotheek bijstand, red.] nadere voorwaarden gesteld aangaande de financiële verplichtingen en de afwikkeling daarvan.

 blz. 166  
Vijfde lid

     Het derde en vierde lid zijn niet van toepassing ten aanzien van aan de zelfstandige verstrekte bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal. In dit geval kan een beoordeling omtrent de resterende verplichtingen eerst na afloop van het boekjaar plaatsvinden. De afwikkeling van een op grond van artikel 23, eerste lid, aan een zelfstandige verstrekte lening vindt plaats overeenkomstig het tweede en derde lid van dat artikel.

 

Artikel 78 [72]

     In de slotzin van het bestaande artikel 5, vijfde lid, van de ABW is bepaald dat op verzoek van de echtelieden of één van hen de bijstand aan ieder voor de helft wordt uitbetaald. In dit wetsvoorstel is ervoor gekozen deze gesplitste uitbetaling voor wat de algemene bijstand betreft regel te doen zijn, hetgeen impliceert dat daar niet eerst een expliciet verzoek van betrokkenen aan vooraf behoeft te gaan. Indien de uitbetaling van de gehele gezinsuitkering geschiedt aan één van de echtgenoten, dient evenwel, blijkens een gezamenlijk verzoek daartoe, duidelijk te zijn dat de andere echtgenoot hiermee instemt. Op deze wijze wordt consequent inhoud gegeven aan het uitgangspunt dat beide echtgenoten in gelijke mate aanspraak op de gezinsbijstand hebben. Uit de redactie van het artikel volgt dat indien één der echtgenoten geen recht op bijstand heeft, met name vanwege een uitsluitingsgrond, de uitbetaling geschiedt aan de rechthebbende echtgenoot.
     Er is geen aanleiding het voorschrift tot gesplitste uitbetaling mede betrekking te doen hebben op bijzondere bijstand. Gezien het karakter van de bijzondere bijstand als voorziening in bepaalde specifieke kosten ligt het voor de hand dat deze wordt uitbetaald aan de persoon voor wie hij is bestemd, dat wil zeggen de persoon op wie de betreffende bijzondere kosten betrekking hebben.

 

Artikel 79 [73]

     Met dit artikel wordt beoogd ten aanzien van het tijdstip van de betaling van de algemene bijstand tot landelijke uniformering te komen. Daarbij is aangesloten bij de betaalwijze die, zowel bij lonen als uitkeringen, het meest gebruikelijk is, namelijk betaling aan het einde van de kalendermaand. Met de aanduiding "aan het einde van de kalendermaand" wordt niet gedoeld op de allerlaatste dag van de maand; het ontmoet geen bezwaar wanneer de betalingshandeling uit praktisch oogpunt wordt gespreid over enkele dagen aan het einde van elke maand, zulks ter nadere bepaling door burgemeester en wethouders.
     Hoewel de voorgestelde betaalwijze ook in het kader van de bijstandverlening inmiddels de meest gebruikte is, komen er in bepaalde gemeenten nog afwijkende systemen voor, zoals vooruitbetaling en betaling per week. Invoering van deze uniforme regeling, waarmee de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER in haar slotadvies instemming heeft betuigd, heeft naast stroomlijning van de uitvoeringspraktijk met name het voordeel dat bij betaling aan het eind van de maand rekening kan worden gehouden met eventuele overige inkomsten die in diezelfde maand worden ontvangen. Dit leidt tot een zuivere toepassing van het complementariteitsbeginsel van de Abw, doordat de aanvulling van de bijstand op andere inkomsten zo rechtstreeks in de betaalwijze tot uiting komt.
     In individuele gevallen kan, om verschillende redenen, een maandelijks betalingsritme onwenselijk zijn. De belanghebbende kan bijvoorbeeld gewend zijn aan een wekelijks ontvangen inkomen en het bestedingspatroon daarop hebben afgestemd. Een maandelijkse uitbetaling brengt de  blz. 167  noodzaak mee de in één keer ontvangen inkomsten te spreiden over een langere periode. Als dat voor de belanghebbende problematisch is, bijvoorbeeld omdat hij onvoldoende overzicht heeft over zijn inkomsten en uitgaven, kan een maandelijks betalingsritme tot financiële moeilijkheden leiden. Het is inherent aan de Abw dat dan ook ten aanzien van de betaalwijze maatwerk kan worden geleverd door een afwijkende betaling van de bijstand. Het tweede lid biedt daartoe de bevoegdheid aan burgemeester en wethouders. Het moge duidelijk zijn dat als de gemeente op grond van individuele omstandigheden afwijkt van het maandelijkse betalingsritme, zij vrij is in het kiezen van een ander ritme. Het tweede lid biedt ook de mogelijkheid om, ter voorkoming dat iemand in financiële moeilijkheden geraakt, bijvoorbeeld wekelijks een bedrag voor de dagelijkse levensbehoeften uit te betalen en eens per maand voor vaste lasten. Uiteraard dient daarbij wel bij de van toepassing zijnde bijstandsnorm te worden aangesloten. In voorkomende gevallen waarin zich bestedingsmoeilijkheden voordoen, kan er aanleiding zijn een stap verder te gaan, doordat de gemeente in naam van de belanghebbende uit diens bijstandsuitkering bepaalde noodzakelijke betalingen, zoals de huur en de energierekening, verricht. Met name ter verbetering van de mogelijkheden tot schuldpreventie is hieromtrent in artikel 116 [109] een afzonderlijke bepaling opgenomen.
     Wat betreft de vakantietoeslag blijft uitbetaling in de maand juni het uitgangspunt (derde lid).
     Eerdere uitbetaling zal plaatsvinden indien de algemene bijstand tussentijds wordt beëindigd, bijvoorbeeld wegens aanvaarding van arbeid in loondienst. De tussenvoeging "voor zover niet reeds eerder betaald" ziet mede op de bijzondere gevallen waarin, gelet op de omstandigheden van persoon en gezin, is besloten de opgebouwde vakantie-uitkering eerder dan in de maand juni geheel of gedeeltelijk uit te betalen. Op die wijze kan aan een uitdrukkelijk verzoek van de betrokkene voor een eerdere uitbetaling, bijvoorbeeld in verband met een bepaalde aanschaffing, zo nodig worden voldaan.

 

Artikel 80 [74]

     De bestaande wet voorziet niet in een algemene mogelijkheid tot voorschotverlening. In de uitvoeringspraktijk evenwel is het vrij algemeen gebruikelijk geworden dat gemeenten uit eigen middelen voorschotten op de naar verwachting toe te kennen bijstand verstrekken.
     Teneinde aan de in de praktijk kennelijk bestaande behoefte aan een voorschotmogelijkheid tegemoet te komen, is in dit artikel aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid gegeven om, zonder voorafgaand onderzoek, gedurende ten hoogste één maand algemene bijstand bij wijze van voorschot te verlenen wanneer dit noodzakelijk is. Met name kan hiermee worden voorzien in situaties waarin sprake is van een zodanig financiële nood dat de beslissing op de aanvraag in redelijkheid niet kan worden afgewacht. Beoogd is dus dat van de voorschotmogelijkheid slechts gebruikt wordt gemaakt indien de individuele omstandigheden in een concreet geval daartoe aanleiding geven. Uiteraard is voorschotverlening niet op zijn plaats indien reeds aanstonds kan worden vastgesteld dat de betrokkene geen recht op bijstand heeft. Tegen het geen toepassing geven door burgemeester en wethouders aan dit artikel staat voor de belanghebbende geen administratiefrechtelijke voorziening open. Het artikel is namelijk geplaatst op de bij artikel 8.1.1.6 [8:5] van de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken I 1991-1992, 21 221, nr. 174) behorende negatieve lijst. Wel kan de belanghebbende zich tot de voorzitter van gedeputeerde staten wenden met het verzoek tot onverwijlde bijstandverlening. Dit is geregeld in artikel 149 [140].
      blz. 168  De geboden mogelijkheid tot voorschotverlening kent een beperking in duur die zoveel mogelijk aansluit bij de in artikel 75 [68+70] opgenomen termijnen waarbinnen door burgemeester en wethouders een beslissing op de aanvraag dient te worden genomen. Als regel betekent dit een voorschot gedurende ten hoogste één maand. Indien burgemeester en wethouders op grond van het ontbreken van voldoende gegevens zich genoodzaakt zien de beslistermijn te verlengen, kan ingevolge het tweede lid over die langere periode van ten hoogste twee maanden een voorschot worden verleend. Voor wat de zelfstandige betreft, kan de voorschottermijn, in aansluiting bij artikel 75 [68+70], derde lid, ten hoogste drie maanden belopen en geldt dat deze uitsluitend in combinatie met artikel 23 kan worden toegepast, dat wil zeggen: het voorschot heeft dan voorlopig de vorm van een renteloze geldlening die in maandelijkse termijnen wordt uitbetaald en het kan geen betrekking hebben op bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal.
     Uit het voorschotkarakter volgt dat deze voorlopige bijstandverlening tot een korte periode beperkt dient te blijven. Er is immers nog geen volledige zekerheid omtrent het recht op en de hoogte van de bijstand. Dit betekent dat wanneer met toepassing van het vierde of zevende lid van artikel 75 [68+70] de termijn waarbinnen als regel een beslissing dient te zijn genomen, wordt verlengd, de voorschotverstrekking zich niet over die langere periode kan uitstrekken. Het ligt voor de hand dat burgemeester en wethouders voor de gevallen van acute geldnood waarvoor de voorschotmogelijkheid bedoeld is de behandeltermijn zodanig bekorten dat de toepasselijke voorschottermijn niet wordt overschreden. Wanneer niettemin in een situatie van overmacht, met name wanneer een calamiteit tot een opeenhoping van aanvragen leidt, het onderzoek naar bepaalde aanvragen niet binnen de voorschottermijn kan zijn afgerond, ligt het voor de hand dat de betrokken gemeente contact opneemt met de rijksconsulent sociale zekerheid teneinde in overleg met hem een oplossing te zoeken.

     Artikel 10 [9], eerste lid, van de bestaande wet, dat bepaalt dat zo nodig zonder voorafgaand onderzoek terstond bijstand wordt verleend voor de kosten van verblijf in een psychiatrische inrichting of een andere inrichting ter voorkoming van een schadelijke onderbreking van het verblijf aldaar of een onverantwoord uitstel van de opneming, is niet opnieuw opgenomen.
     Het voorontwerp bevatte in artikel 78 [72], derde lid, nog wel een dergelijke bepaling. Naar aanleiding van het voorontwerp is uit signalen uit de uitvoeringspraktijk duidelijk geworden dat een dergelijke bepaling thans geen reële betekenis meer heeft; indien in dergelijke gevallen bijstand wordt verleend, hetgeen slechts sporadisch het geval is, geschiedt dit achteraf aan de hand van een door de inrichting verstrekte kostenopgave.
     De op grond van het eerste, tweede en derde lid bij wijze van voorschot verleende algemene bijstand kan door de gemeenten bij het Rijk worden gedeclareerd; dit geldt ook als dergelijke voorschotten niet gevolgd worden door een toewijzende beslissing op de aanvraag. Is een voorschot verleend op bijzondere bijstandverlening, dan zijn de kosten van dat voorschot overeenkomstig de financieringswijze van de bijzondere bijstand uiteraard voor rekening van de gemeente.
     In artikel 86 [80] is ten aanzien van de op grond van artikel 80 [74] verleende voorschotten een terugvorderingsbepaling opgenomen. Terugvordering is aan de orde voor zover burgemeester en wethouders na onderzoek vaststellen dat over de betrokken periode geen recht op bijstand bestond.

 blz. 169  

Artikel 81 [75]

     Dit artikel komt overeen met artikel 84g van de bestaande ABW. Voor zover met betrekking tot de periode waarover de bedrijfsvereniging een op grond van de Werkloosheidswet of de Toeslagenwet onverschuldigd verleend voorschot terugvordert bijstand wordt verleend, kan deze krachtens dit artikel ter verrekening met dat voorschot worden betaald aan de bedrijfsvereniging. In overeenstemming met soortgelijke verrekeningsbepalingen in de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet kan op grond van dit artikel betaling aan de bedrijfsvereniging van de te verrekenen bijstand plaatsvinden zonder machtiging van de bijstandsgerechtigde.

 

Artikel 82 [76]

     In dit artikel is de doorbetaling van de algemene bijstand in geval van overlijden geregeld. In navolging van andere wetten op het terrein van de sociale zekerheid is de nu nog ontbrekende situatie geregeld van uitbetaling van de bijstand bij overlijden van de alleenstaande ouder aan het kind of de kinderen in de zin van deze wet. Tevens is de aanbeveling uit het afrondend advies van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER overgenomen om een overlijdensuitkering toe te kennen aan de alleenstaande ouder van wie het laatste tot zijn last komende kind komt te overlijden. Ook deze alleenstaande ouder, die als gevolg van het overlijden van dat kind terugvalt naar de bijstandsnorm voor een alleenstaande, bevindt zich in een situatie waarvoor de overlijdensuitkering bestemd is; een situatie namelijk waarin het van belang is dat een zekere geleidelijkheid in acht wordt genomen bij de aanpassing aan de veranderde omstandigheden.
     Het artikel houdt overigens niet in dat de ten tijde van het overlijden door de belanghebbende daadwerkelijk ontvangen bijstandsuitkering ongewijzigd wordt voortgezet. Bepaald is immers dat de op dat tijdstip van toepassing zijnde bijstandsnorm blijft gehandhaafd. Dit impliceert dat eventuele inkomsten aan die bijstandsnorm worden getoetst en dus niet aan de bijstandsnorm die zou hebben gegolden indien artikel 82 [76] niet van toepassing zou zijn geweest.

 

Artikel 83 [77]

     In dit artikel is aangesloten bij de Wet houdende een algemene regeling van beslag op loon, sociale uitkeringen en andere periodieke betalingen (Stb. 1990, 605), waardoor in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering de mogelijkheid is geopend om binnen bepaalde grenzen beslag te leggen op algemene bijstand. Beslag op bijstand is slechts geldig voor zover de betrokkene ten minste blijft beschikken over 90% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm (de beslagvrije voet). Daarbij is een beslagverbod gehandhaafd voor bijzondere bijstand. Vrij van beslag zijn ook het bedrag van de eventueel ten laste van betrokkene blijvende ziektekostenverzekering en, tot een bepaald maximum, de woonkosten voor zover deze na vermindering met ontvangen huursubsidie of woonkostentoeslag meer bedragen dan het maximumbedrag van de huur dat in de laagste inkomenscategorie overeenkomstig de Wet individuele huursubsidie voor eigen rekening komt.
     Aangezien verstrekte bijstand dient ter voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan, dient deze niet vatbaar te zijn voor vervreemding of verpanding. Dit is reeds geregeld in het bestaande artikel 84b. Waar het voorgestelde artikel overigens redactioneel van artikel 84b afwijkt, is daarmee geen inhoudelijke wijziging beoogd.

 blz. 170  

Artikelen 84 tot en met 112 [78-105]

     Deze artikelen sluiten aan bij het voorstel van wet houdende een nieuwe regeling voor terugvordering en verhaal van kosten van bijstand (Kamerstukken I 1990-1991, 20 598, nr. 79). Inpassing in de nieuwe Abw heeft enkele aanpassingen van ondergeschikt belang noodzakelijk gemaakt. Nieuw is artikel 86 [80] inzake de terugvordering van voorschotten, dat verband houdt met de in artikel 80 [74] geopende mogelijkheid van voorschotverlening. Artikel 87 [81] is, vanwege de samenhang met artikel 14, in vergelijking tot genoemd voorstel opnieuw geformuleerd.
     Naar verwachting zal wetsvoorstel 20 598 in 1992 in werking treden. De regeling zal twee jaar na inwerkingtreding worden geëvalueerd, waarbij de werking en de gevolgen voor de uitvoering (waaronder de werklast voor de gemeenten) nader worden bezien.
     Inmiddels is op dat wetsvoorstel een novelle ingediend. Deze novelle (Kamerstukken I 1991-1992, 22 379) bevat bij wijze van overgangsrecht voor wat betreft de onderhoudsplicht een verhaalsduurbeperking tot uiterlijk twaalf jaar voor die gevallen waarin de echtscheiding, scheiding van tafel en bed of ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed is uitgesproken vóór de datum waarop het wetsvoorstel tot limitering van de alimentatieduur na scheiding (Kamerstukken I 1988-1989, nr. 70c) in werking treedt. Voor de gevallen die onder deze overgangsregel vallen, eindigt dus de verhaalsplicht van de gemeente na uiterlijk twaalf jaar, ondanks dat er op grond van het burgerlijk recht nog wel een onderhoudsplicht kan bestaan. Voor de nieuwe gevallen blijft nadrukkelijk de aansluiting bestaan op de inhoud van het genoemde limiteringsvoorstel. De verhaalsnovelle zal gelijktijdig in werking treden met wetsvoorstel 20 598.

 

Artikel 84 [78]

     In het eerste lid is de algemene verplichting tot terugvordering opgenomen. Deze verplichting geldt voor alle in deze paragraaf genoemde gevallen.
     Teneinde de algemeen gebruikelijke wijze van vertekening van inkomsten niet te laten doorkruisen door de terugvorderingsbepalingen, is in het tweede lid opgenomen dat het in aanmerking nemen van over de voorafgaande maand opgegeven middelen niet als terugvordering wordt beschouwd.
     Het derde lid maakt een uitzondering mogelijk op de in het eerste lid omschreven verplichting. Gezien de omstandigheden van persoon en gezin kunnen er dringende redenen zijn om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Indien terugvordering te ernstige gevolgen voor de betrokkene of de gezinssituatie zou kunnen hebben, dient toepassing van dit artikellid te worden overwogen. De vraag wat dringende redenen in de zin van deze wet zijn om van terugvordering af te zien, kan moeilijk in zijn algemeenheid worden beantwoord. Bij dringende redenen is niet primair of uitsluitend gedacht aan financiële redenen. De redactie van het derde lid laat ruimte voor het meewegen van zowel financiële als niet-financiële omstandigheden. Nadrukkelijk geldt dat steeds van geval tot geval aan de hand van alle omstandigheden de situatie van de betrokkene moet worden beoordeeld. Dit artikellid strekt er dus niet toe om een algemene of categoriale mogelijkheid te bieden om van terugvordering af te zien. Ingevolge het vierde lid blijft terugvordering beperkt tot de gevallen in deze paragraaf aangegeven. Voor terugvordering dient van de voorgeschreven procedure gebruik te worden gemaakt. Deze bepaling voorkomt onder meer dat kosten van bijstand die hangende een  blz. 171  beroepsprocedure is verleend alsnog moeten worden teruggevorderd indien in beroep geen of lagere bijstand wordt toegekend.

 

Artikel 85 [79]

     Dit artikel sluit aan bij het beginsel van de gezinsbijstand. Indien ingevolge artikel 13, vierde lid, aan een gezinslid afzonderlijk bijstand wordt verleend, kan de inzet van de middelen van de overige leden van het gezin pas naderhand aan de orde komen. Het verschil tussen de werkelijk verleende bijstand en de bijstand die zonder die toepassing als gezinsbijstand zou zijn verleend, wordt dan teruggevorderd naar de mate waarin met de middelen van die gezinsleden bij de verlening van gezinsbijstand rekening zou zijn gehouden. Uit de tekst van het artikel blijkt dat de toepassing ervan beperkt is tot gevallen waarin de betrokken persoon tot het gezinsverband behoort en blijft behoren. Bij de toepassing van dit artikel gaat het niet om gevallen waarin sprake is van een verbroken gezinsverband. Is geen gezinsverband (meer) aanwezig, dan gelden de regels voor verhaal, voor zover de wettelijke onderhoudsplicht niet wordt nagekomen. De terugontvangst van verstrekte voorschotten of een gedeelte daarvan dient door burgemeester en wethouders te worden verantwoord in de voorlopige kostenopgave van het kwartaal waarin de terugontvangst heeft plaatsgevonden.

 

Artikel 86 [80]

     Dit artikel regelt de terugvordering indien bijstand is verleend op grond van artikel 80 [74] van de wet. Een drietal situaties laat zich onderscheiden. De eerste situatie betreft het geval waarin na onderzoek blijkt dat over de periode waarover een voorschot is verleend inderdaad recht op bijstand bestaat. In de toekenningsbeschikking zal dit tot uitdrukking worden gebracht, waarmee aan de reeds verleende bijstand het voorschotkarakter wordt ontnomen. Het is ook mogelijk dat na onderzoek blijkt dat alleen over de aansluitende periode recht op bijstand bestaat. Ingevolge dit artikel dient dan terugvordering plaats te vinden. Op deze terugvordering zijn in dat geval ook de overige artikelen van deze afdeling van toepassing. Verrekening met de te verlenen bijstand is dan mogelijk.
     De derde situatie betreft het geval waarin na onderzoek in het geheel geen recht op bijstand blijkt te bestaan, noch over de betrokken periode, noch over de aansluitende periode. Burgemeester en wethouders dienen dan het verleende voorschot terug te vorderen met inachtneming van de regels in de terugvorderingsparagraaf. Verrekening met een bijstandsuitkering is dan evenwel niet mogelijk. Ingeval de belanghebbende weigert terug te betalen, zal de gemeente een verzoekschrift tot nakoming van een beschikking tot terugvordering moeten indienen bij de kantonrechter.

 

Artikel 87 [81]

     Dit artikel betreft situaties waarin degene die bijstand ontvangt op enigerlei wijze tekort is geschoten in hetgeen van hem mag worden verwacht. Terugvordering van de bijstand is dan verantwoord voor zover door de handelwijze of gedragingen van de betrokkene ten onrechte of te veel bijstand is uitgekeerd.
     Ook indien een gemeente zonder dat sprake is van één van de in het eerste lid genoemde situaties bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag heeft verleend en de betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen, wordt terugvordering van hetgeen onnodig of te veel is uitgekeerd verantwoord geacht. Dit is geregeld in het tweede lid. Het gaat hierbij vooral om administratieve vergissingen die bij de toekenning of uitbetaling van de bijstand zijn begaan.

 blz. 172  

Artikel 88 [82]

     Dit artikel geeft een terugvorderingsgrond indien bepaalde middelen of aanspraken daarop aanwezig zijn, maar daarover feitelijk nog niet of niet volledig kan worden beschikt, bijvoorbeeld vanwege een met terugwerkende kracht toegekende uitkering of een aandeel in een onverdeelde boedel. Dan kan gedurende enige tijd bijstand nodig zijn. Zodra over die middelen kan worden beschikt - in dit verband kan eventueel ook een verplichting aan de bijstand worden verbonden -, dient uiteraard tot terugvordering te worden overgegaan. Indien met een bepaalde bestemming bijstand is verleend en over de bijstandsperiode achteraf gelden worden ontvangen met het oog op die bestemming, is dit evenzeer reden om naderhand tot terugvordering over te gaan. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om een belastingteruggave op grond van kosten waarvoor bijstand is verleend.

 

Artikel 89 [83]

     In hoofdstuk III betreffende de vorm van de bijstand is geregeld dat de bijstand in bepaalde gevallen kan worden verleend in de vorm van een geldlening of borgtocht. Uitgangspunt is dat de bijstand die verstrekt is als geldlening of die is verleend als gevolg van borgtocht dient te worden terugbetaald. Dat ligt in deze vormen van bijstand besloten. Is de bijstand als geldlening verstrekt, dan is er aanleiding voor directe terugvordering indien blijkt dat de betrokkene zijn verplichtingen niet of niet behoorlijk nakomt. Hiervoor geldt dezelfde procedure als voor andere gevallen van terugvordering.
     Welke verplichtingen de betrokkene precies heeft, hangt af van de condities waaronder de lening is verstrekt. Normaliter zal in de bijstandsbeschikking zijn bepaald met welke bedragen de lening dient te worden terugbetaald. Bij het verstrekken van bedrijfskapitaal is een rentebeding gebruikelijk en ligt het bovendien voor de hand dat een schriftelijke schuldbetekenis wordt opgesteld waarin de voorwaarden en de wijze van terugbetaling worden vermeld.
     In verband met de toepassing van dit artikel is van belang dat, overeenkomstig artikel 77 [66], regelmatig wordt nagegaan of de betrokkene zijn verplichtingen nakomt, c.q. of wijzigingen in diens omstandigheden tot uitstel of herziening van de terugbetaling aanleiding kunnen geven. Indien de gemeente uitstel van betaling verleent, is dat uiteraard mede van invloed op het tijdstip van de hier bedoelde terugvordering.

 

Artikel 90 [84]

     Ten aanzien van gehuwden, degenen die een gezamenlijke huishouding voeren daaronder begrepen, wordt de bijstand overeenkomstig artikel 13, tweede lid, als gezinsbijstand verleend en derhalve als één geheel vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met de middelen van de tot het gezin behorende personen. Dit laatste dient op overeenkomstige wijze te geschieden indien met betrekking tot verleende gezinsbijstand terugvordering aan de orde is. De terugvordering is dan niet alleen gericht op de persoon aan wie de bijstand is betaald, maar tevens op de personen die in de gezinsbijstand zijn begrepen.
     Het tweede lid biedt de mogelijkheid om, indien het voeren van een gezamenlijke huishouding niet of niet tijdig aan de gemeente is gemeld, kosten van bijstand mede terug te vorderen van de partner van de betrokkene. Het betreft gevallen waarin bijstand is verleend, maar geen of onvoldoende inlichtingen omtrent het voeren van een gezamenlijke huishouding zijn verschaft, c.q. de wettelijke informatieplicht niet of niet  blz. 173  behoorlijk is nagekomen, met als gevolg dat bij de bijstandverlening geen rekening kon worden gehouden met de middelen van deze partner, waardoor de bijstand geheel of gedeeltelijk ten onrechte verleend kan zijn.
     Terugvordering van de betrokkene die de bijstand heeft ontvangen, geschiedt ingevolge artikel 87 [81]. Daarnaast wordt het verantwoord geacht dat de terugvordering zich mede uitstrekt tot de persoon met wie een gezamenlijke huishouding wordt of werd gevoerd. Diens middelen zouden immers bij een juiste toepassing van de wet in aanmerking zijn genomen.
     Bovendien kan deze persoon geacht worden mede profijt te hebben gehad van de bijstand welke als gevolg van onjuiste of onvoldoende inlichtingen omtrent de feitelijke leefsituatie werd verleend.
     Door de verwijzing naar artikel 13 is tevens geregeld dat schijnverlatingen, waarbij het huwelijk in stand blijft, onder de werkingssfeer van dit terugvorderingsartikel vallen.
     Teneinde het financiële nadeel voor de gemeente zo beperkt mogelijk te houden, is in het derde lid geregeld dat de in dit artikel bedoelde personen hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de terugbetaling van de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand.

 

Artikel 91 [85]

     In dit artikel is bepaald wie over terugvordering van gemaakte kosten van bijstand beslist. De beslissing berust bij burgemeester en wethouders van de gemeente die de desbetreffende bijstand heeft verleend. In artikel 126 [120] is geregeld dat de gemeenteraad burgemeester en wethouders kan machtigen het nemen van besluiten inzake de verlening van bijstand op te dragen aan gemeenteambtenaren. Deze machtiging kan zich ook uitstrekken tot het nemen van besluiten inzake terugvordering en verhaal.
     Het tweede lid regelt dat de terugvordering, indien de bijstandskosten door een andere gemeente worden vergoed, zo nodig door die gemeente geschiedt of wordt voortgezet.

 

Artikel 92 [86]

     Het eerste lid bepaalt dat het besluit tot terugvordering vermeldt hetgeen teruggevorderd wordt, alsmede de termijnen waarbinnen betaling wordt verlangd. In artikel 3.5.2 [3:41] van de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht is reeds opgenomen dat de bekendmaking van besluiten die tot één of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen. Het is dus niet meer nodig om in de Abw te regelen dat het besluit schriftelijk wordt medegedeeld. Dat geldt ook als tot verrekening wordt overgegaan, aangezien dit een bepaalde wijze van terugvorderen is. Het feit dat ter zake geen expliciete bepaling meer is opgenomen, brengt geen verandering in het uitgangspunt dat de betrokkene behoort te weten op welke gronden de gemeente tot terugvordering overgaat en welke mogelijkheden hem ten dienste staan indien hij het niet eens is met de beslissing.
     Uitgangspunt voor de terugvordering is dat de kosten volledig worden terugbetaald. Is terugbetaling ineens, bijvoorbeeld uit vermogen, niet mogelijk, dan zal betaling in maandelijkse termijnen kunnen geschieden. Indien de omstandigheden van de betrokkene zich naderhand wijzigen, dient herziening van het besluit mogelijk te zijn, bijvoorbeeld door het herzien van de termijnen van terugbetaling. De betrokkene kan een verzoek daartoe bij de gemeente indienen.
     Op grond van het derde lid is de betrokkene verplicht de inlichtingen te verstrekken die met het oog op de terugvordering van belang zijn.

 blz. 174  

Artikel 93 [-]

     Indien de betrokkene bijstand ontvangt, zal betaling van de terug te vorderen bedragen veelal niet ineens kunnen plaatsvinden. De gemeente is dan aangewezen op verrekening daarvan met nog te verstrekken bijstandsuitkeringen. Deze verrekening kan niet verder strekken dan de grenzen die in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering worden gesteld voor het beslag op uitkeringen. Door aan te sluiten bij de beslagvrije voet in genoemd wetboek van 90% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm wordt bereikt dat de betrokkene de beschikking blijft houden over een in de gegeven omstandigheden nog aanvaardbaar te achten inkomen. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel 83 [77].
     Overigens is verrekening niet in tijdsduur beperkt. Bij een eventuele samenloop met verplichte aflossingsbedragen in verband met leenbijstand kan de verrekening over die periode zo nodig tijdelijk minder dan 10% van het normbedrag bedragen. Aangezien verrekening een effectuering van de terugvordering is, dient ter zake overeenkomstig artikel 92 [86] een beschikking te worden genomen waarin de te verrekenen bedragen worden vermeld.
     Het wordt met het oog op de rechtszekerheid wenselijk geacht dat niet tot feitelijke verrekening wordt overgegaan gedurende de termijn waarbinnen de betrokkene een bezwaarschrift kan indienen tegen het besluit tot terugvordering.
     In het derde lid is de mogelijkheid geregeld van verrekening door de bijstandverlenende gemeente ten behoeve van de terugvorderende gemeente.

 

Artikel 94 [87]

     De bestaande termijn van vijf jaar waarbinnen thans verhaal moet worden uitgeoefend, is in dit artikel overgenomen. Deze termijn geldt ten aanzien van de terugvordering als de kosten van bijstand meer dan vijf jaar geleden zijn gemaakt. De termijn geldt niet voor de gevallen, genoemd in artikel 88 [82], omdat met het realiseren van aanspraken op middelen in die gevallen, bijvoorbeeld bij het deelgerechtigd zijn in een onverdeelde boedel, soms lange tijd gemoeid kan zijn. In dat geval is er onvoldoende reden de genoemde vervaltermijn te hanteren. Ook bij terugvordering van bijstand die verleend is in de vorm van een geldlening of borgtocht (artikel 89 [83]) kan, gezien de veelal lange looptijd van leningen, geen vervaltermijn gelden.
     Het tweede lid bevat een termijn van twee jaar voor het geval de gemeente te veel bijstand of ten onrechte bijstand heeft verleend en de betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen.
     In deze gevallen wordt een kortere vervaltermijn van twee jaar redelijk geacht.
     De termijnen gelden niet ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbesluiten. Een termijn waarbinnen de tenuitvoerlegging, zo nodig na rechterlijke tussenkomst, moet hebben plaatsgevonden, is niet wenselijk.

 

Artikel 95 [88]

     Besluiten tot terugvordering dienen ten uitvoer gelegd te kunnen worden als de betrokkene weigert aan terugbetaling mee te werken. Daartoe is rechterlijke tussenkomst nodig. Het wordt wenselijk geacht dat hiervoor in alle gevallen gebruik wordt gemaakt van een eenvoudige gerechtelijke procedure. Ongeacht de hoogte van de vordering is in alle gevallen de kantonrechter bevoegd.

 blz. 175  

Artikel 97 [90]

     Gemaakte kosten van bijstand omvatten mede de daarover verschuldigde loonbelasting en premies ingevolge de socialezekerheidswetten. In het bestaande artikel 47b, tweede lid, is dit vastgesteld in het kader van de vergoeding van kosten van bijstand. Een soortgelijke bepaling in deze paragraaf is nodig om duidelijk aan te geven op welke kosten de terugvordering betrekking heeft. Aangezien de gemeente ook loonbelasting en premies heeft afgedragen over de ontvangen alimentatie, dienen ook deze te worden teruggevorderd als blijkt dat de betrokkene ten onrechte bijstand heeft ontvangen.
     Terugvordering van over de bijstand afgedragen belasting en premies blijft achterwege voor zover deze belasting en premies door de gemeente verrekend kunnen worden met de Belastingdienst en de bedrijfsvereniging.

 

Artikel 98 [91]

     Dit artikel regelt het executoriaal beslag op loon, sociale uitkeringen of andere periodieke betalingen. Aan de gemeente komt voor beslag onder derden een gelijke positie toe als aan de raad voor de kinderbescherming bij de tenuitvoerlegging van een alimentatiebeslissing.

 

Artikel 99 [92]

     Dit artikel bevat voor het verhaal dezelfde bepalingen als in artikel 84 [78] zijn opgenomen met betrekking tot de verplichting tot terugvordering en de bevoegdheid daarvan af te wijken wegens dringende redenen. De strekking van de leden van het artikel is gelijk aan de leden van artikel 84 [78]. De verhaalsverplichting voor de gemeente gaat ingevolge het tweede lid niet zover dat onder alle omstandigheden en tot de uiterste grens moet worden verhaald. Heeft de rechter bij het vaststellen van de onderhoudsplicht soortgelijke bijzondere omstandigheden als bedoeld in het tweede lid reeds meegewogen, dan zal er in het algemeen voor de gemeente geen grond zijn dat lid toe te passen.

 

Artikel 100 [93]

     In dit artikel wordt het verhaal op onderhoudsplichtigen geregeld. Beslissend is of een burgerrechtelijke onderhoudsplicht niet of niet behoorlijk wordt nagekomen. Het te verhalen bedrag mag de grens van de wettelijke onderhoudsplicht als aangegeven in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek niet overschrijden. Die grens wordt bepaald door de maatstaven die in artikel 397 van dat boek worden genoemd.
     Onderdeel a heeft het oog op situaties waarin het gezinsverband niet of niet meer aanwezig is tussen echtgenoten onderling, dan wel tussen ouders en hun minderjarige kinderen. Van verbreking van het gezinsverband is bijvoorbeeld sprake als een gehuwde man zijn gezin (vrouw en/of minderjarige kinderen) heeft verlaten en het achtergebleven gezin op bijstand is aangewezen. Of indien het een minderjarige betreft die wegens een ernstige conflictsituatie het ouderlijk huis heeft verlaten en voor wie bijstand noodzakelijk is. In de hier bedoelde gevallen komt de onderhoudsplicht via verhaal tot uiting. Komt de betrokkene zijn onderhoudsplicht in voldoende mate na, dan is er geen reden voor verhaal.
     Onderdeel b betreft verhaal op de gewezen echtgenoot na echtscheiding of ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed. Bij verhaal dient met mogelijke onderhoudsaanspraken naar burgerlijk recht rekening te worden gehouden. Met betrekking tot de  blz. 176  alimentatie na echtscheiding wordt in veel gevallen geen regeling getroffen. Dit betekent niet dat de onderhoudsplicht in de zin van het Burgerlijk Wetboek dan ontbreekt en dat verhaal achterwege zou moeten blijven.
     Wellicht ten overvloede zij nog opgemerkt dat de bepaling in artikel 3, tweede lid, dat de ongehuwd samenwonende mede als gehuwd of als echtgenoot wordt aangemerkt geen toepassing vindt voor de artikelen inzake het verhaal van bijstand in hoofdstuk VII.
     Ingevolge het Burgerlijk Wetboek geldt immers geen onderhoudsverplichting tussen ongehuwd samenwonenden.

 

Artikel 102 [95]

     Niet altijd is met betrekking tot de onderhoudsverplichtingen door de rechter een uitspraak gedaan. Wordt in die gevallen een bestaande onderhoudsplicht in de zin van het Burgerlijk Wetboek niet nagekomen, dan zal de gemeente verhaal moeten uitoefenen en onder meer van de (gewezen) echtgenoot een bijdrage naar draagkracht verlangen.
     Voor de berekening van het te verhalen bedrag zal de gemeente zich richten naar de criteria die de rechter hierbij hanteert. Voor de praktijk zijn in dit verband van belang de zogenoemde Trema-normen [TREMA: Tijdschrift voor de Rechterlijke Macht, red.], die rechters tot leidraad dienen bij het vaststellen van bedragen die voor levensonderhoud zijn verschuldigd. Daarbij kunnen ook andere financiële factoren een rol spelen, met name de wijze waarop de boedelscheiding wordt geregeld. Ook niet-financiële factoren kunnen van belang zijn, met name maatstaven en omstandigheden voor de beoordeling van de aanspraak op een voorziening in het onderhoud en de duur daarvan.

 

Artikel 103 [96]

     Dit artikel regelt het verhaal bij aanwezigheid van een rechterlijke uitspraak betreffende levensonderhoud als bedoeld in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek. Hieronder valt ook de voorziening in de kosten van verzorging en opvoeding van minderjarige kinderen, waaronder stiefkinderen. Voorts is geen uitzondering gemaakt voor het geval tijdens de echtscheidingsprocedure een voorlopige voorziening tot levensonderhoud is toegekend.
     Indien de rechter na de (echt)scheiding een uitkering tot levensonderhoud heeft toegekend en hieraan niet wordt voldaan, is de gemeente bij het verhaal in beginsel aan deze uitspraak gebonden, zowel wat de hoogte als de duur van de onderhoudsbedragen betreft. In deze zin oordeelde de Hoge Raad reeds in zijn uitspraken van 10 mei 1974, NJ 1975, 3 en 30 november 1979, NJ 1980, 134. Er is dan geen reden om de gemeente te verplichten aan de rechter vaststelling van het verhaalsbedrag te verzoeken. De gemeente moet op basis van de geldende rechterlijke uitspraak ook tot tenuitvoerlegging daarvan kunnen overgaan. Dat is eveneens in dit artikel geregeld. Eerst dient de gemeente de betrokkene een aanmaning te zenden. De betrokkene heeft de mogelijkheid hiertegen in verzet te komen. Dit verzet kan er niet op gericht zijn de onderhoudsplicht als zodanig opnieuw door de rechter te laten vaststellen. Daarvoor zal een afzonderlijk verzoek om herziening bij de rechter moeten worden ingediend. Wel is verzet mogelijk als het vastgestelde alimentatiebedrag door de gemeente niet juist in de beschikking is overgenomen, als bepaalde termijnen reeds zijn betaald e.d. Vervolgens kan, indien niet aan de wettelijke verplichting wordt voldaan, door de gemeente tot tenuitvoerlegging worden overgegaan.
     Het overnemen door de gemeente van de tenuitvoerlegging van de oorspronkelijke alimentatie-uitspraak zou tot gevolg kunnen hebben dat zowel de verhalende gemeente als de onderhoudsgerechtigde tot  blz. 177  executie overgaan. Om dat te voorkomen, is bepaald dat de gemeente bij uitsluiting van de onderhoudsgerechtigde tot de invordering bevoegd is.
     Voorwaarde voor overneming van de invordering is dat er een uitvoerbare rechterlijke uitspraak omtrent levensonderhoud is. Voldoet de onderhoudsplichtige aan de uitspraak en komt hij aldus zijn onderhoudsplicht na, dan heeft de gemeente geen recht van verhaal.

 

Artikel 104 [97]

     Alimentaties worden in het algemeen jaarlijks van rechtswege met een bepaald percentage aangepast. Artikel 402a van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek geeft de regeling. Om te voorkomen dat de gemeente ieder jaar na een wijziging van de alimentaties nieuwe vaststelling van de verhaalsbedragen moet verzoeken, geldt die regeling ook voor verhaal
     Het tweede lid maakt het overeenkomstig artikel 402a, vijfde lid, van genoemd wetboek mogelijk indexering uit te sluiten, niet alleen bij de alimentatie-uitspraak, maar ook bij de vaststelling van het verhaalsbedrag.

 

Artikel 105 [98]

     Het eerste lid geeft de mogelijkheid om wijziging van de verhaalsuitspraak van de rechter te verzoeken in geval van gewijzigde omstandigheden.
     Het tweede lid betreft de gevallen waarin het mogelijk is om bij het verhaal af te wijken van een rechterlijke alimentatie-uitspraak. De gemeente die meent dat daarvoor voldoende grond is, zal zich tot de rechter moeten wenden en verzoeken het verhaalsbedrag vast te stellen in afwijking van de oorspronkelijke alimentatie-uitspraak. Wijziging op verzoek van de gemeente is mogelijk indien de in artikel 401, eerste en tweede lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek genoemde voorwaarden zijn vervuld. Op grond van dat artikel is wijziging mogelijk indien de rechterlijke uitspraak door wijziging van omstandigheden heeft opgehouden aan de wettelijke maatstaven te voldoen of indien zij van de aanvang af niet aan de wettelijke maatstaven heeft beantwoord doordat van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan. Dat de gemeente zich op deze omstandigheden kan beroepen, heeft de Hoge Raad reeds in de eerdergenoemde uitspraken van 10 mei 1974, NJ 1975, 3, en 30 november 1979, NJ 1980, 134, beslist.
     De mogelijkheid voor het verhalend lichaam om zich te beroepen op voornoemd artikel 401 biedt geen oplossing voor het geval partijen in onderling overleg een uitspraak hebben uitgelokt die duidelijk niet voldoet aan de wettelijke maatstaven, terwijl overigens wel aan de rechter de gegevens zijn verstrekt die voor beoordeling van de onderhoudsplicht van belang zijn. Omdat de gemeente aan een rechterlijke alimentatie-uitspraak gebonden is, zouden partijen aldus door de in de procedure ingenomen positie het verhaalsrecht van de gemeente kunnen frustreren. De rechter kan immers niet méér toewijzen dan verzocht is. Daarom is het wenselijk dat de gemeente ook kan verzoeken het verhaalsbedrag in afwijking van de oorspronkelijke uitspraak vast te stellen indien de rechter daarbij geen rekening heeft kunnen houden met de voor de betrokken beslissing in aanmerking komende gegevens en omstandigheden betreffende beide partijen. Verwacht mag worden dat het tweede lid mede een preventieve werking zal hebben, in die zin dat partijen door de rechter of hun raadslieden erop zullen worden gewezen dat indien het verzochte alimentatiebedrag kennelijk niet voldoet aan de wettelijke maatstaven, een rechterlijke uitspraak hen niet vrijwaart van een verhaalsactie.

 blz. 178  

Artikel 106 [99]

     Verhaal van kosten van bijstand in verband met gedane schenkingen is in de ABW geregeld sinds 1 juli 1971 door invoering van een toenmalig artikel 59a, welk artikel, behoudens de omzetting van de verhaalsbevoegdheid in een verhaalsplicht, inhoudelijk overeenstemt met het nu voorgestelde artikel. Hoewel het begrip schenking niet nader is omschreven, blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 59a dat aan dit begrip een materiële betekenis moet worden toegekend, dat wil zeggen iedere bevoordeling uit vrijgevigheid waardoor de eigen vermogenspositie van de schenker vermindert. Niet essentieel voor verhaal is derhalve in welke vorm de schenking plaatsvond. Voor de voorzienbaarheid ten tijde van de schenking van de noodzaak tot bijstandverlening wordt evenmin als in de huidige wet een vaste termijn, bijvoorbeeld van vijf jaar, aangehouden. Die zou ertoe leiden dat schenkingen, mits vóór de gestelde termijn gedaan, nimmer aanleiding zouden kunnen geven voor verhaal. Dit verdient geen aanbeveling. leder is en blijft in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor de voorziening in het bestaan. Het afschuiven van kosten naar de overheid door het doen van schenkingen wordt ten principale niet aanvaardbaar geacht. Het eventueel achterwege laten van verhaal behoort in de hier bedoelde gevallen zorgvuldig te worden overwogen.

 

Artikel 107 [100]

     Ingevolge het eerste lid is ten aanzien van het verhaal op de nalatenschap een beperking gegeven door het buiten aanmerking laten van de bedragen die bij leven van de betrokkene werden vrijgelaten. Dit betreft allereerst het vermogen dat op grond van artikel 57 [52], eerste lid, niet in aanmerking is genomen; daarbij wordt ervan uitgegaan dat men vrij is bij leven over het bedrag van dit vermogen te beschikken, zodat het ook aan de erfgenamen kan worden gelaten. Naast genoemd vermogen wordt het wenselijk geacht ook het op grond van artikel 59 [54], derde lid, vrijgelaten vermogen dat is gebonden in de eigen woning van verhaal op de nalatenschap uit te sluiten. Dit uiteraard voor zover is voldaan aan de eventuele verplichtingen voortvloeiende uit een krediethypotheek. Het vorenstaande impliceert dat wel verhaal op de nalatenschap zal plaatsvinden als het gaat om andere dan voornoemde vrijgelaten bedragen. Verhaal op de nalatenschap is eveneens wenselijk indien de betreffende kosten ook bij leven van de betrokkene terugvorderbaar zouden zijn geweest ingevolge de artikelen 85 [79], 87 [81] en 88 [82], bijvoorbeeld wanneer eerst na het overlijden blijkt dat onjuiste of onvolledige inlichtingen werden verstrekt. In een dergelijk geval dient alsnog verhaal plaats te vinden. Dit is geregeld in het tweede lid.
     Bijstand die als geldlening is verstrekt of als gevolg van borgtocht is verleend, dient steeds op de nalatenschap te worden verhaald, één en ander voor zover terugbetaling bij leven van de betrokkene niet is geschied (derde lid). Dit zal zich onder meer kunnen voordoen als bedrijfskapitaal in de vorm van een geldlening is verstrekt.
     In voorkomende gevallen van kennelijke hardheid kan op grond van artikel 99 [92], tweede lid, van verhaal op de nalatenschap worden afgezien.

 

Artikel 108 [101]

     Op grond van de Vreemdelingenwet kunnen aan de vergunning tot verblijf van een vreemdeling voorschriften worden verbonden ter meerdere zekerheid voor de kosten die voor de staat en andere openbare lichamen kunnen voortvloeien uit het verblijf van de  blz. 179  vreemdeling hier te lande. Veelal wordt een dergelijke zekerheidstelling, de zogenaamde garantverklaring, van een vreemdeling gevraagd in verband met verblijf bij familieleden of andere bekenden. Is een garantverklaring afgegeven en blijkt de vreemdeling naderhand niet in zijn eigen onderhoud te kunnen voorzien, dan behoren de hieruit voortvloeiende aanspraken in principe door de overheid te worden geëffectueerd. De aanwezigheid van een garantverklaring in de huidige vorm heeft blijkens bestaande jurisprudentie niet tot gevolg dat de garant een rechtstreekse onderhoudsplicht ten aanzien van de vreemdeling heeft, noch dat de vreemdeling zich in geval van financiële nood steeds tot de garant dient te wenden. Uit zo'n verklaring blijkt dat de garant zich verbonden heeft de overheid schadeloos te stellen voor de kosten die voortvloeien uit het verblijf van de vreemdeling hier te lande. Een actie van de overheid tegen de garant is gewoonlijk alleen mogelijk door het voeren van een civiele procedure. In geval van bijstandverlening is de verhaalsprocedure hiervoor het meest aangewezen.

 

Artikelen 109 [102] en 110 [103]

     Ingevolge artikel 3.5.2 [3:41] van het voorstel voor een Algemene wet bestuursrecht geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot één of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen; in de artikelen 4.1.4.1 tot en met 4.1.4.6 [3:46-3:50] van genoemd wetsvoorstel is de motiveringsplicht bij het nemen van besluiten geregeld. Deze bepalingen maken het overbodig om in artikel 109 [102], eerste lid, nog langer te regelen dat het besluit tot verhaal schriftelijk wordt genomen en met redenen omkleed moet zijn.
     De betrokkene kan uit eigen beweging besluiten om te betalen wat de gemeente van hem verlangt. Rechterlijke tussenkomst is dan niet nodig. Dit is evenmin het geval als in overleg met de gemeente bij wijziging van omstandigheden nadere afspraken met betrekking tot de betaling van verhaalsbedragen worden gemaakt, waaraan door de betrokkene wordt voldaan.
     Is een regeling van het verhaal op basis van vrijwilligheid echter niet mogelijk of stagneert de betaling, dan zal de rechter moeten worden ingeschakeld. Daartoe dient een verzoekschrift bij de rechtbank te worden ingediend. Tussenkomst van een procureur is hierbij niet voorgeschreven. Dit naar analogie met de positie van de raad voor de kinderbescherming in onderhoudszaken.
     Voor de procedure gelden de artikelen 828a en volgende van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, waarin ook de mogelijkheden van hoger beroep en cassatie zijn aangegeven. De verhaalsprocedure is niet alleen van toepassing als het verhaal in verband met onderhoudsverplichtingen betreft, maar eveneens als verhaald wordt op grond van de artikelen 106 tot en met 108 [99-101].

 

Artikel 111 [104]

     Evenals bij terugvordering is bij verhaal een algemene vervaltermijn van vijf jaar van kracht.

 

Artikel 112 [105]

     In dit artikel worden de bepalingen uit de terugvorderingsafdeling met betrekking tot wettelijke voorrang, de kostendefiniëring en het executoriaal beslag eveneens van toepassing verklaard voor het verhaal.

 blz. 180  

Artikel 113 [106]

     Dit artikel geeft burgemeester en wethouders de bevoegdheid om naast de verplichtingen die op grond van wettelijke bepalingen aan het recht op bijstand verbonden zijn of daaraan verbonden dienen te worden, bepaalde verplichtingen op te leggen gericht op arbeidsinschakeling of vermindering dan wel beëindiging van de bijstand. Door van deze bevoegdheid gebruik te maken, kunnen burgemeester en wethouders de feitelijk op te leggen verplichtingen afstemmen op de lokale en regionale omstandigheden en op de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende. Hierbij werd reeds stilgestaan in paragraaf 5.7 van het algemeen deel van deze memorie. Verder biedt dit artikel de mogelijkheid om behalve de verplichtingen gericht op inschakeling in de arbeid ook andere verplichtingen aan de bijstand te verbinden die ertoe strekken de bijstand te verminderen of beëindigen, zulks in aansluiting bij het bestaande artikel 3, tweede lid. Een doeltreffend gebruik van deze mogelijkheid door de gemeente kan een belangrijke bijdrage leveren tot herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening. Met name is dit aan de orde wanneer bepaalde in de persoon gelegen problemen hieraan in de weg staan, zoals bij psychische moeilijkheden of verslavingsproblemen. Een actieve, zo nodig bemiddelende, opstelling van de gemeente om dergelijke factoren, indien mogelijk, door inschakeling van professionele hulp weg te nemen, is zeer gewenst. In dit verband biedt het artikel de mogelijkheid dat burgemeester en wethouders indien zij dit noodzakelijk achten voor een herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening van de belanghebbende, aan de bijstand de verplichting verbinden dat de belanghebbende een medische behandeling ondergaat; onder een medische behandeling wordt in dit verband mede verstaan enigerlei vorm van professionele hulp die naar zijn aard met een medische behandeling kan worden vergeleken.
     De zorgvuldigheid vergt dat burgemeester en wethouders, alvorens een dergelijke verplichting op te leggen, het deskundig advies inwinnen van een arts.

     Indien de belanghebbende de inschakeling in de arbeid vormgeeft door uitoefening van een eigen bedrijf of zelfstandig beroep, kunnen de bijstand en de daaraan te verbinden verplichtingen hierop worden afgestemd wanneer langs deze weg inderdaad sprake is van een reëel perspectief op herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening. Het dient derhalve te gaan om een naar verwachting levensvatbaar bedrijf of beroep. In alle overige gevallen wordt ervan uitgegaan dat herstel van de zelfstandige bestaansvoorziening uiteindelijk alleen mogelijk is door middel van arbeid in dienstbetrekking.
     Uit de tekst van het artikel vloeit voort dat naast de verplichtingen die ingevolge de wet aan de bijstand zijn verbonden of daaraan door burgemeester en wethouders dienen te worden verbonden, alleen verplichtingen die zijn gericht op arbeidsinschakeling of die verband houden met aard en doel van een bepaalde vorm van bijstand of die tot de vermindering of beëindiging van de bijstand strekken, geoorloofd zijn.

 

Artikel 114 [107]


Eerste lid

     Op grond van dit artikellid hebben burgemeester en wethouders de mogelijkheid om in het individuele geval één of meer verplichtingen niet aan de bijstand te verbinden of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen wanneer daartoe naar hun oordeel aanleiding bestaat om redenen van medische of sociale aard, dan wel om redenen gelegen in de aard en het doel van de bijstand. Een bewust beleid inzake de aan de bijstand te verbinden verplichtingen vormt een onmisbaar  blz. 181  onderdeel van het beleid gericht op bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening.
     Voor sommige groepen moet helaas worden geconstateerd dat vanwege een tekortschietend opleidings- of scholingsniveau, een gebrek aan arbeidsmarktrelevante beroepservaring, een gevorderde leeftijd, gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid of een combinatie van dergelijke factoren de kans op arbeidsinschakeling of op een bestaan als zelfstandige uiterst gering is.
     De heroriënteringsgesprekken met langdurig werklozen hebben duidelijk gemaakt dat er een groep langdurig werklozen is die met de huidige arbeidsvoorzieningsinstrumenten - inclusief de toeleiding daarheen die de gemeenten kunnen bieden - geen kans meer heeft op een regulier betaalde baan. Als de belanghebbende evenmin in aanmerking kan worden gebracht voor een alternatieve, vervangende arbeidsplaats, al dan niet via een banenpool, bestaat er geen grond om aan het recht op bijstand verplichtingen te verbinden die strekken tot inschakeling in de arbeid. Wel kan het, ook in situaties die op kortere termijn weinig uitzicht lijken te bieden, gewenst zijn niettemin initiatieven te nemen die betrokkene in staat stellen zijn (grote) achterstand ten opzichte van de eisen die arbeidsinschakeling stelt zoveel mogelijk te verkleinen. Het is aan burgemeester en wethouders en aan de Arbeidsvoorzieningsorganisatie om te beoordelen wat in een dergelijke situatie nog zinvol en mogelijk is.
     Bij de heronderzoeken zal steeds bekeken dienen te worden of wijzigingen in de arbeidsmarktsituatie nieuwe mogelijkheden voor de belanghebbende met zich brengen. Is dit het geval, dan dienen de nodige begeleiding en faciliteiten te worden aangeboden om deze mogelijkheden te benutten; er is dan tevens aanleiding hiertoe strekkende verplichtingen aan de bijstand te verbinden.


Tweede lid

     Dit lid bepaalt dat de verplichtingen voor gehuwden en de alleenstaande ouder met een verzorgende taak voor kinderen tot 12 jaar mede op die taak worden afgestemd. In het algemeen deel van deze memorie (paragraaf 5.7.4) werd hierbij reeds uitvoerig stilgestaan. Daar is onder meer aangegeven dat de leeftijdsgrens van 12 jaar een duidelijk omslagpunt vormt.
     Uitgangspunt is dat het bezwaarlijk kan zijn alle of bepaalde arbeidsverplichtingen op te leggen aan de verzorgende ouder met één of meer kinderen jonger dan 12 jaar; als er adequate mogelijkheden voor kinderopvang zijn of als de zorgtaak met de partner kan worden gedeeld, doet dit bezwaar zich evenwel niet voor en kan beschikbaarstelling voor de arbeidsmarkt in principe worden gevergd. Ook wanneer zo'n beschikbaarstelling nog niet mogelijk is, kan het niettemin redelijk zijn van belanghebbende te verlangen dat deze medewerking verleent aan activiteiten die gericht zijn op toeleiding naar de arbeidsmarkt. Eén en ander is afhankelijk van de individuele omstandigheden en mogelijkheden. Indien het (jongste) kind 12 jaar of ouder is, dienen de arbeidsverplichtingen in beginsel te gelden en kan slechts vanwege individuele redenen, op grond van het eerste lid, hiervan worden afgeweken.

 

Artikel 115 [108]

     De verplichting tot het doen van een verzoek aan de rechter om toekenning van een uitkering tot levensonderhoud kan alleen onder de in dit artikel opgenomen restrictie aan de bijstand worden verbonden. Hiermee wordt voorkomen dat de gemeente door het opleggen van een verplichting (nieuwe) rechterlijke procedures uitlokt. Het verwezenlijken van eigen aanspraken op levensonderhoud wordt echter bevorderd, hetgeen overeenstemt met de eigen verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening en het primaat van de onderhoudsplicht.

 blz. 182  

Artikel 116 [109]

     De afgelopen jaren is in een aantal gemeenten de praktijk ontstaan dat de gemeentelijke sociale dienst een deel van de maandelijkse bijstandsuitkering niet aan de bijstandsgerechtigde uitbetaalt, doch dit in diens naam rechtstreeks overmaakt aan bijvoorbeeld een woningbouwcorporatie voor de betaling van huur of aan het energiebedrijf voor de betaling van gas en licht. In bepaalde gevallen kan dit een wenselijke handelwijze zijn, met name wanneer zodoende kan worden tegengegaan dat de belanghebbende in (verdere) financiële moeilijkheden geraakt. Van de in het artikel genoemde gegronde redenen kan slechts sprake zijn in geval van het bestaan of dreigen van een problematische schuldsituatie. Overigens wordt verwezen naar paragraaf 5.7.1 uit het algemeen deel van deze memorie.

 

Artikel 117 [110]

     Indien de bijstand in de vorm van een geldlening wordt verleend, kan het in verband met het risico dat de belanghebbende niet voldoet aan de rente- en aflossingsverplichtingen gewenst zijn zo mogelijk zekerheden te bedingen. In geval van een krediethypotheek is de eigen woning uiteraard onderpand.
     Bij bijstandverlening van beperkte omvang is het mogelijk dat de kosten in verband met het vestigen van zekerheden onevenredig hoog zijn ten opzichte van het reële belang dat door zekerheidstelling wordt gediend. In dat geval ligt het voor de hand dat van het stellen van zekerheden wordt afgezien. De kosten in verband met het stellen van zekerheden komen voor rekening van de belanghebbende. Zo nodig kunnen deze kosten in de betreffende bijstand worden verwerkt.

 

Artikel 118 [111]

     Bij de totstandkoming van de ABW werd in de wet naast de financiële hulpverlening ook een doelstelling van immateriële aard neergelegd, namelijk de gerichtheid van de bijstand op (het herstel van) de zelfstandige bestaansvoorziening. Dit uitgangspunt wordt in het eerste lid wederom tot uitdrukking gebracht. Op de achtergronden van deze doelstelling werd in het algemeen deel van deze memorie reeds uitvoerig ingegaan (paragraaf 4.3). Bij het voorkomen en bestrijden van (langdurige) bijstandsafhankelijkheid vormt de wederzijdse inspanningsverplichting van de overheid en de individuele bijstandsgerechtigde een kernpunt. Deze wederzijdse verplichting met betrekking tot de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening wordt in dit artikel en in de artikelen 119 tot en met 122 [112-115] tot uitdrukking gebracht.
     Het tweede lid vormt de wettelijke basis voor een structurele samenwerking tussen burgemeester en wethouders en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
     Het derde lid geeft de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders aan om te bevorderen dat de bijstandsgerechtigde gebruikmaakt van voorzieningen die direct dan wel indirect bijdragen aan zijn zelfstandige bestaansvoorziening. Het past bij een actieve opstelling van burgemeester en wethouders op dit punt dat zij zorg dragen voor de nodige voorlichtende en bemiddelende activiteiten aangaande dergelijke voorzieningen, zodat de toegankelijkheid daarvan wordt geoptimaliseerd.

 blz. 183  

Artikel 119 [112]

     Bij de verlening van bijstand aan zelfstandigen is een belangrijk criterium de levensvatbaarheid van het bedrijf of zelfstandig beroep; dit wil zeggen dat van het bedrijf of beroep redelijkerwijs verwacht mag worden dat het na een periode van bijstandverlening weer voldoende inkomen oplevert voor de verdere exploitatie en voor de voorziening in de kosten van het bestaan. In het kader van de aan de uitkering te verbinden verplichtingen worden, zoals is bepaald in het eerste lid, aan deze bijstandsgerechtigde zelfstandigen specifieke verplichtingen opgelegd, gericht op een doelmatige bedrijfs- of beroepsuitoefening. Het stellen van deze verplichtingen is aan de orde wanneer er sprake is van gebreken in de bedrijfsvoering en wanneer zonder aanpassing hiervan de voortzetting van het bedrijf of beroep in gevaar komt.
     Bij bijstandverlening aan zelfstandigen is een correcte administratie onmisbaar voor het verkrijgen van inzicht in de financiële resultaten en in de bedrijfsvoering. Zeker wanneer een (adequate) administratie tot dusver heeft ontbroken, is het tweede lid van belang. In artikel 76 [65+69], tweede lid, is bepaald dat belanghebbende desgevraagd aan burgemeester en wethouders inzage dient te verschaffen in zijn administratie.
     Door de integratie in dit wetsvoorstel van de artikelen uit het bestaande Bz, die handelen over de aan de bijstand verbonden verplichtingen, is een nauwere aansluiting mogelijk bij de verplichtingen die gelden voor degenen die zijn aangewezen op arbeid in dienstbetrekking.
     Indien zich de situatie voordoet dat een bedrijf of beroep tijdelijk (dat wil zeggen gedurende ten minste een halfjaar) niet kan worden uitgeoefend, dient de zelfstandige te proberen in het bestaan te voorzien door naar arbeid in dienstbetrekking uit te zien. In het derde lid is aangegeven dat in die situaties artikel 120 [113] van toepassing is.

 

Artikel 120 [113]


Eerste lid

     Indien de belanghebbende alleen door middel van arbeid in dienstbetrekking de zelfstandige bestaansvoorziening kan herstellen, zijn de artikelen 120 [113] en 121 [114] van toepassing.
     De algemene verplichtingen, genoemd in het eerste lid van artikel 120 [113], die overeenkomen met de voorwaarden uit artikel 9 van de Rww, gelden in beginsel voor iedere bijstandsgerechtigde die is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking. Artikel 114 [107] biedt de mogelijkheid om in het eerste lid genoemde verplichtingen niet aan de bijstand te verbinden of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen indien het om redenen van medische of sociale aard niet verantwoord kan worden geacht deze verplichtingen op te leggen. Ook kunnen er in de aard en het doel van de bijstand redenen zijn gelegen waardoor er geen aanleiding is bepaalde verplichtingen op te leggen, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een eenmalige bijzonderebijstandverlening.

     Afhankelijk van de situatie van de belanghebbende kan het gaan om één of meer verplichtingen die niet worden opgelegd. In geval van een alleenstaande ouder met een kind dat het basisonderwijs volgt, kan bijvoorbeeld wél de verplichting worden opgelegd om deel te nemen aan een bepaalde opleiding die noodzakelijk wordt geacht voor de inschakeling in de arbeid, terwijl niet de verplichting wordt opgelegd om te proberen een dienstbetrekking te verkrijgen. Ook kunnen verplichtingen worden aangepast indien medische of sociale redenen of redenen gelegen in aard en doel van de bijstand dit noodzakelijk maken. Bijvoorbeeld kan het zoeken van een deeltijdbetrekking om die reden worden geaccepteerd als een voldoende invulling van de verplichting uit het eerste lid, onderdeel a. Aldus kan inhoud worden gegeven aan een  blz. 184  uitdrukkelijk individuele benadering bij het opleggen van verplichtingen. In het licht van deze benadering zijn expliciete bepalingen inzake deeltijdwerk, zoals de bestaande artikelen 10 en 11 van de Rww, thans niet meer opgenomen.
     Van belang is dat na de toekenning van de bijstand bij vervolgcontacten met de bijstandsgerechtigde, doch ten minste bij het heronderzoek, wordt onderzocht of de redenen die het noodzakelijk maakten om bepaalde verplichtingen niet of in beperkte mate op te leggen nog steeds aanwezig zijn. In geval van wijzigingen in de omstandigheden van de belanghebbende worden de aan de uitkering verbonden verplichtingen op de nieuwe situatie afgestemd. Dit alles steeds met het doel de zelfstandige bestaansvoorziening zo effectief mogelijk te bevorderen.
     Indien in de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende factoren gelegen zijn die vooralsnog in de weg staan aan activiteiten gericht op inschakeling in de arbeid, kan verwijzing plaatsvinden naar een hulpverlenende instantie. Artikel 113 [106] biedt, zoals daar reeds werd uiteengezet, de mogelijkheid om verplichtingen in deze zin aan de bijstandverlening te verbinden.
     Uit de gebleken noodzaak van een individuele benadering bij het voorkomen en bestrijden van langdurige bijstandsafhankelijkheid vloeit voort dat de gestelde verplichtingen zo concreet mogelijk afgestemd dienen te worden op de individuele situatie. Het verdient sterk aanbeveling dat de concrete, op het individuele geval toegesneden verplichtingen in de beschikking op de bijstandsaanvraag worden gespecificeerd. Aldus wordt in concrete termen duidelijk gemaakt wat van de belanghebbende wordt verwacht.
     Naast de deelname aan scholing of opleiding kunnen ook andere activiteiten die zijn gericht op de zelfstandige voorziening in het bestaan aangewezen zijn. Onderdeel g van het eerste lid voorziet erin dat dergelijke activiteiten een verplichtend karakter hebben. In het algemeen deel van deze memorie zijn als voorbeeld reeds genoemd de deelname aan sollicitatietrainingen, werkervaring in het kader van de Wet ter bevordering van de werkgelegenheid voor werkzoekenden die zeer langdurig werkloos zijn (Stb. 1986, 483; 1989, 286) en tijdelijke WSW-werkzaamheden als onderdeel van een toeleidingstraject gericht op (her)inschakeling in de reguliere arbeid. Verder kan worden gedacht aan deelname aan leerarbeidsplaatsen in het kader van het leerlingwezen. Ook het verrichten van onbeloonde arbeid kan aangewezen zijn ter bevordering van de kansen op de arbeidsmarkt en kan als verplichting aan de bijstand worden verbonden. De rol van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie is, evenals bij scholingsactiviteiten, cruciaal voor de beoordeling welke activiteiten noodzakelijk zijn in het kader van de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening.


Tweede lid

     Dit lid bevat een omschrijving van het begrip passende arbeid. In de jurisprudentie zijn aangaande dit begrip nadere criteria ontwikkeld. Voor het beleid kunnen hieruit slechts algemene criteria worden afgeleid, daar individuele omstandigheden bepalen of arbeid in een concrete situatie als passend aan te merken is. Uit de jurisprudentie blijkt dat afhankelijk van de werkloosheidsduur een verschuiving van het begrip passende arbeid plaatsvindt. Naarmate de werkloosheid langer duurt, kan andere arbeid dan die welke de belanghebbende gewoonlijk verrichtte eerder als passend worden gekwalificeerd. Indien de mogelijkheden die door de betrokkene in de eerste periode van de werkloosheid zijn beproefd geen werkkring hebben opgeleverd, ligt het immers in de rede vervolgens de in beschouwing te nemen mogelijkheden enigszins te verruimen, waardoor ruimte kan ontstaan voor nieuwe initiatieven. Ook het opleidingsniveau, de beloningshoogte, het arbeidsverleden en de mate van beschikbaarstelling voor werkzaamheden spelen bij de beoordeling een rol.
      blz. 185  Zo overweegt de Kroon in haar besluit van 20 maart 1985, nr. 60, dat onder het weigeren aangeboden passende arbeid te aanvaarden mede moet worden verstaan het zich niet beschikbaar stellen voor de arbeidsmarkt en het in onvoldoende mate solliciteren naar een passende werkkring. Arbeid in tijdelijk dienstverband, alsmede arbeid in deeltijd, kunnen als passend worden aangemerkt zolang geen duurzaam respectievelijk geen volledig werk beschikbaar is.


Derde lid

     In geval van bijstand aan gehuwden (ongehuwd samenwonenden hieronder mede begrepen) gelden op grond van dit lid de verplichtingen uit het eerste lid in beginsel voor beide echtgenoten. Daarbij dienen uiteraard de overige bepalingen uit dit hoofdstuk in acht te worden genomen. Indien er redenen van medische of sociale aard zijn die daartoe aanleiding geven, kunnen burgemeester en wethouders op grond van artikel 114 [107] besluiten de bedoelde verplichtingen of een deel daarvan, niet te stellen of daarvan tijdelijk ontheffing te verlenen.
     Bij redenen van sociale aard kan worden gedacht aan de al wat oudere partner die vanwege het langdurig verrichten van verzorgende huishoudelijke taken niet of nauwelijks over enige arbeidservaring beschikt en als gevolg van die rolverdeling in het geheel niet op de arbeidsmarkt is georiënteerd. Ook de afstemming van de verplichtingen op gehuwden met een verzorgende taak voor kinderen tot 12 jaar is hierbij van belang, zoals blijkt uit het tweede lid van artikel 114 [107].
     Het vierde lid biedt de minister de mogelijkheid regels te stellen aangaande het toepassen of niet toepassen van één of meer verplichtingen, genoemd in het eerste lid, ten aanzien van één of meer categorieën belanghebbenden. Een bestaand voorbeeld daarvan is de Ministeriële Regeling van 25 januari 1985, Stcrt. 1985, 20, waarin aan werkloze werknemers van 57,5 jaar of ouder vrijstelling wordt verleend van de in artikel 9, eerste lid, van de Rww genoemde verplichtingen. Het voornemen is de reeds geldende vrijstelling voor deze categorie te continueren. De onderhavige delegatiebepaling is, mede gelet op het advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten, verbreed in vergelijking tot artikel 9, derde lid, van de Rww. Daartoe is de beperking in die Rww-bepaling dat de gedelegeerde regelgeving uitsluitend kan betreffen het niet van toepassing verklaren van bepaalde verplichtingen op een groep van werkloze werknemers, komen te vervallen.

 

Artikel 121 [114]

     Indien wordt deelgenomen aan een noodzakelijk geachte scholing of opleiding, wordt de bijstandverlening voortgezet en ligt het in de rede dat de verplichtingen uit artikel 120 [113], eerste lid, onderdeel a en c, voor de duur van de opleiding niet aan de bijstand worden verbonden.
     In de Rww geldt een algemene beperking voor het volgen van scholing met behoud van uitkering; bijstandverlening kan niet aan de orde zijn indien sprake is van het deelnemen aan een scholingsvorm die onder het bereik van de Wet op de studiefinanciering (WSF) valt. In dit wetsvoorstel is dit tot uitdrukking gebracht in de uitsluitingsgrond in het voorgestelde artikel 10 [9], tweede lid. Dit houdt tevens in dat bij het vaststellen of het volgen van een opleiding met behoud van uitkering toegestaan kan worden, eerst moet worden gezocht naar een gelijkwaardig alternatief waarbij voor de kosten van levensonderhoud een beroep op de WSF kan worden gedaan. Indien een studerende, bijvoorbeeld omdat hij geen aanspraak meer heeft op studiefinanciering wegens het volledig verbruikt hebben van de maximale inschrijvingsduur, overschakelt van een dagopleiding naar een opleiding buiten de gebruikelijke arbeidsuren of zich als extraneus (examenstudent) laat inschrijven, kan zo'n verandering blijkens de jurisprudentie in beginsel worden uitgelegd als een voornemen om de studie voort te zetten en af  blz. 186  te ronden. Dit betekent dat dan geen aanspraak op bijstand kan ontstaan.

 

Artikel 122 [115]

     Ter bevordering van de kansen op arbeidsinschakeling, dan wel ter voorkoming van een negatieve invloed van het niet actief zijn op het maatschappelijk functioneren van de belanghebbende, is het van belang de mogelijkheid te bieden om met behoud van uitkering onbeloonde arbeid te verrichten. Zoals uiteengezet bij artikel 120 [113] kan het verrichten van onbeloonde arbeid als verplichting aan de bijstand worden verbonden wanneer dit bevorderlijk wordt geacht voor de zelfstandige bestaansvoorziening. Indien voor de belanghebbende geen perspectief bestaat op inschakeling in reguliere arbeid, kan onbeloonde arbeid een functie vervullen bij het voorkomen of doorbreken van maatschappelijk isolement.
     In het kader van de Rww was de mogelijkheid om ontheffing van voorwaarden te verlenen beperkt tot een periode van één jaar en tot de voorwaarde om naar vermogen te trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen. In dit wetsvoorstel is ervoor gekozen het toestaan van onbetaalde arbeid uitdrukkelijk ter beoordeling van burgemeester en wethouders te laten en derhalve niet een vaste ontheffingstermijn in de wet op te nemen. Wel wordt het noodzakelijk geacht in de wet te bepalen dat de belanghebbende indien hij onbeloonde arbeid gaat verrichten, verplicht is dit zo spoedig mogelijk aan burgemeester en wethouders te melden, zodat de genoemde beoordeling plaats kan vinden. Burgemeester en wethouders dienen in het individuele geval na te gaan of bepaalde onbeloonde activiteiten de arbeidsmarktkansen van de belanghebbende bevorderen of zijn maatschappelijk functioneren positief beïnvloeden. Burgemeester en wethouders dienen de aan de bijstand te verbinden verplichtingen op hun bevindingen hieromtrent af te stemmen. Bij het heronderzoek dient de toelaatbaarheid van onbeloonde activiteiten opnieuw te worden bezien.
     De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER is van mening dat het werken met behoud van uitkering in de landelijke regelgeving aan voorwaarden moet worden gebonden, waarbij afstemming zou dienen plaats te vinden op de afspraken die in CBA-verband worden gemaakt. In afwachting van de implementatie van de afspraken met het CBA ter zake is het niet opportuun om nadere bepalingen in dit wetsvoorstel op te nemen. Anders dan de Commissie acht de regering geen aanleiding aanwezig de meldingsplicht te beperken tot degenen op wie verplichtingen tot arbeidsinschakeling rusten. Ook voor degenen aan wie dergelijke verplichtingen (vooralsnog) niet zijn opgelegd, is een meldingsplicht vereist om burgemeester en wethouders in staat te stellen na te gaan of al dan niet sprake is van verdringing van reguliere arbeid of van budget- of concurrentievervalsing. Bovendien kan de deelname aan onbeloonde arbeid een indicatie zijn voor de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.

 

Artikel 123 [116]

     Dit artikel brengt tot uitdrukking dat, in algemene zin, burgemeester en wethouders de verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van de Abw in medebewind. Gelet op het maatschappelijk belang van de bijstandswet en de mate waarin dit wetsvoorstel discretionaire bevoegdheden aan burgemeester en wethouders geeft, kan worden gesproken van een uitvoerende verantwoordelijkheid in brede zin, die mede een belangrijke beleidsverantwoordelijkheid inhoudt. In het algemeen deel van deze memorie werd daarbij reeds uitgebreid stilgestaan (paragraaf 5.8.1).

 blz. 187  

Artikel 124 [117]

     Voor een correcte wetsuitvoering is het onontbeerlijk dat burgemeester en wethouders ten aanzien van de bijstandverlening een toereikende administratie voeren. Deze administratie dient zodanig te zijn ingericht dat een juiste, tijdige en volledige vastlegging van alle beslissingen en de daarbij behorende bescheiden met betrekking tot aanvragen, onderzoek, uitkeringen, vorderingen en verplichtingen, alsmede de hieruit voortvloeiende betalingen en ontvangsten, is gewaarborgd.
     In het tweede lid is aan de minister de bevoegdheid gegeven nadere regels te stellen ten aanzien van de administratie der gemeenten op het terrein van de bijstandverlening. Dergelijke nadere regels, die momenteel zijn opgenomen in het Bvvu, zijn noodzakelijk teneinde op hoofdlijnen enige uniformiteit in bedoelde administratie te bereiken en zodoende de gemeentelijke uitvoering en het rijkstoezicht zo doelmatig mogelijk te doen zijn. In bedoelde regels zal worden aangegeven welke gegevens minimaal dienen te worden vastgelegd.
     Hierbij blijft onverlet dat het voeren van de administratie een eigen gemeentelijke verantwoordelijkheid is.

 

Artikel 125 [119]

     Aangezien de Abw de laatste bestaansvoorziening is waarop een beroep kan worden gedaan, is het van groot belang dat iedereen zoveel mogelijk op de hoogte is van de mogelijkheden die deze wet biedt. Daartoe is het nodig dat burgemeester en wethouders voorlichting over de verlening van bijstand geven, zowel wat de landelijke regels betreft alsook aangaande het lokale bijstandsbeleid, al dan niet vastgelegd in gemeentelijke richtlijnen.

 

Artikel 126 [120]

     De mogelijkheid tot machtiging van burgemeester en wethouders om het nemen van besluiten in het kader van de ABW op te dragen aan gemeenteambtenaren was in artikel 29a van de ABW beperkt tot gemeenten met meer dan 50 000 inwoners. In de Wet tot wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid is genoemd artikel inmiddels zodanig aangepast dat deze beperking is vervallen, zodat de betreffende mandatering in alle gemeenten desgewenst plaats kan vinden.
     Artikel 126 [120] laat onverlet dat burgemeester en wethouders verantwoordelijk zijn voor de besluiten inzake de bijstandverlening. Hiermee hangt samen dat de opdracht als bedoeld in het eerste lid niet geldt voor beslissingen tot het instellen van beroep en beslissingen op bezwaarschriften; het belang van de te beslissen zaken vereist hier dat wordt beslist door het bestuurlijk college dat voor het bestreden besluit verantwoordelijk is.

 

Artikelen 127 tot en met 133 [121-127]

     Deze artikelen komen overeen met het voorstel van Wet invoering sociaal-fiscaal nummer gemeenten (Kamerstukken I 1991-1992, 22 148, nr. 229). Ze worden hierna, in overeenstemming met genoemd wetsvoorstel, kort toegelicht.

 blz. 188  

Artikel 127 [121]

     In dit artikel is bepaald dat (ex-)werkgevers en (ex-)opdrachtgevers tot het verrichten van bepaalde werkzaamheden de gevraagde inlichtingen verstrekken. Voorts is de wijze waarop de gevraagde inlichtingen moeten worden verstrekt, geregeld.
     De vorm waarin dit dient te geschieden, is in het tweede lid niet beperkt tot de schriftelijke, mede vanwege de noodzaak aan te sluiten bij moderne technieken van gegevensverstrekking.
     In dit wetsvoorstel wordt de term inlichtingen in een ruime betekenis gehanteerd, aangezien voor de uitvoering van de Abw informatie vereist is met betrekking tot de persoon, de gezinssituatie, de woonsituatie en het inkomen. Daarom zuilen de genoemde personen en instanties opgaven en inlichtingen dienen te verstrekken die betrekking hebben op feiten en omstandigheden die noodzakelijkerwijs een breder terrein beslaan dan alleen de inkomsten van belanghebbende. Onverkort geldt evenwel het uitgangspunt dat het uitsluitend gegevens betreft die noodzakelijk zijn voor de uitvoering door de gemeenten van deze wet.

 

Artikel 128 [122]

     In dit artikel worden alle personen en instellingen genoemd die verplicht zijn aan burgemeester en wethouders op hun verzoek informatie te verschaffen. In het kader van de informatieverstrekking door de vreemdelingendienst wordt met het hoofd van plaatselijke politie bedoeld de lokale vreemdelingendienst. In de uitvoeringspraktijk zullen gemeentelijke sociale diensten in hoofdzaak op de lokale vreemdelingendienst zijn aangewezen voor hun informatie. Bij dit hoofd van plaatselijke politie ligt de bevoegdheid tot het verlenen en intrekken van vergunningen tot verblijf, alsmede tot het verlengen van de geldigheidsduur daarvan. Tevens is dit hoofd belast met het toezicht op vreemdelingen.

 

Artikel 129 [123]

     Degenen die betrokken zijn bij de uitvoering van deze wet dragen kennis van persoonlijke informatie van degenen die bijstand vragen of ontvangen. Dit artikel legt hun ten aanzien van dergelijke informatie een geclausuleerde geheimhoudingsplicht op. Slechts toegelaten zijn die bekendmakingen die hetzij noodzakelijk zijn voor de uitvoering van deze wet, hetzij op grond van deze wet zijn voorgeschreven of toegelaten.
     Bij de behandeling van het voorstel van Wet invoering sociaal-fiscaaal nummer gemeenten in de Tweede Kamer is bij amendement van de leden Schoots en Bijleveld-Schouten (Kamerstukken II 1990-1991, 22 148, nr. 12) een nieuwe bepaling toegevoegd; deze is hier opgenomen in het vierde lid. Beoogd is met deze bepaling om informatieverzoeken door onbevoegden, bijvoorbeeld per telefoon, te voorkomen.
     Aan een zorgvuldige verificatie ten aanzien van de informatievrager zal in de praktijk vorm moeten worden gegeven. Elke gemeente zal daarop moeten toezien, bijvoorbeeld door er in haar werkinstructies aandacht aan te schenken. Hoofdzaak is dat een kritische houding ten opzichte van een informatievrager dient te blijken uit de wijze waarop de verstrekker van informatie omgaat met informatieverzoeken. Dit vergt met name bij telefonische verzoeken grote zorgvuldigheid. Het zou evenwel onwerkbaar zijn indien volledig van dergelijke verzoeken zou moeten worden afgezien.

 blz. 189  

Artikel 130 [124]

     Dit artikel hangt samen met de geheimhoudingsplicht uit artikel 129 [123]. Bij het ontbreken van een verplichting als neergelegd in artikel 130 [124] tot het in kennis stellen van een andere instantie van een gepleegd of vermoed misdrijf ten nadele van die instantie, zouden burgemeester en wethouders, gegeven de geheimhoudingsplicht, het benadeelde orgaan niet of alleen met toestemming van de betrokkene hiervan in kennis kunnen stellen. De mogelijkheid om effectief op te treden, zou daardoor zeer worden ingeperkt. Vandaar de behoefte aan dit artikel. Wel is een tweetal beperkingen ingevoegd: het betreft alleen zaken waarvoor een delictsomschrijving tot misdrijf geldt en het informeren beperkt zich tot uitvoeringsorganen van de socialeverzekeringswetten en overheidsorganen die uitkeringen verrichten, verstrekkingen doen of bijdragen heffen.

 

Artikel 131 [125]

     In dit artikel worden de instanties genoemd aan wie burgemeester en wethouders eigener beweging gegevens mogen verstrekken of desgevraagd gegevens dienen te verstrekken, voor zover het de uitvoering van deze wet betreft.
     De gegevensverstrekking vindt niet plaats indien de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor onevenredig wordt geschaad. Dit is expliciet bepaald in het tweede lid. Hierbij gaat het om een belangenafweging. Dit geldt zowel bij het verstrekken van gegevens op eigen initiatief als in de situatie dat daar om wordt gevraagd. De structurele regeling van deze belangenafweging blijkt uit de privacyreglementen van de gemeenten die zijn gebaseerd op de Wet persoonsregistraties (Stb. 1988, 665). Daarnaast evenwel kan door nadere regelgeving op grond van het derde lid de informatiestroom naar inhoud en wijze van verstrekken voor alle gemeenten op eenzelfde wijze worden aangegeven.

 

Artikel 132 [126]

     Dit artikel bepaalt dat het sociaal-fiscaal nummer in de gemeentelijke administratie met betrekking tot de uitvoering van deze wet wordt gebruikt als registratienummer. Hierdoor is het mogelijk met andere instanties die ook dit nummer voor identificatie ten behoeve van gegevensuitwisseling mogen gebruiken, via dit sociaal-fiscaal nummer te communiceren.

 

Artikel 134 [128]

     Dit artikel legt de Arbeidsvoorzieningsorganisatie de verplichting op tot het spontaan verstrekken van inlichtingen over gedragingen van belanghebbenden welke aanleiding kunnen zijn tot het bij wijze van sanctie lager vaststellen van de bijstand of, bij herhaalde of zeer ernstige gedragingen, tot een volledige weigering van bijstand. Een melding dient tevens de gronden te bevatten waarop het oordeel of vermoeden van die organisatie berust.
     Voor een doeltreffende uitvoering van de Abw, zowel wat betreft het recht op bijstand als de daaraan verbonden verplichtingen, is een efficiënte informatieverstrekking tussen de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en burgemeester en wethouders van groot belang. Een vergelijkbare informatieverplichting is reeds opgenomen in artikel 15 van de Rww.

 blz. 190  

Artikel 135 [133]

     Voor een adequate beleidsontwikkeling op het terrein van de bijstand is systematische informatie met betrekking tot de werking van de wet in de praktijk een onmisbaar hulpmiddel. Ten behoeve van de beleidsvorming van zowel de rijksoverheid als de gemeentebesturen dient een zo actueel en zo zuiver mogelijk beeld voorhanden te zijn, naar aard en omvang, van de personen en groepen die een beroep op de Abw doen, van de aard van de behoeften waarin door middel van bijstand wordt voorzien, van het verloop van de kosten die daarmee gemoeid zijn e.d.

     De in dit artikel bedoelde door de minister te stellen regels zijn onontbeerlijk om aan te geven welke gegevens relevant zijn en voorts om de verzameling van deze gegevens doelmatig en gesystematiseerd te laten plaatsvinden. Bij het Centraal bureau voor de statistiek (CBS) zal, evenals thans reeds het geval is, de uitvoerende verantwoordelijkheid berusten voor de periodieke oplevering van de overeenkomstig door de minister gegeven regels op te stellen bijstandsstatistieken. De betreffende publikaties hebben een zodanige vorm dat de daarin opgenomen gegevens niet zijn te herleiden tot natuurlijke personen.

 

Artikel 136 [129]

     Als commissie in de zin van dit artikel, dat overeenkomt met het bestaande artikel 72 [63], fungeert de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER. Deze Commissie is op 1 april 1988 ingesteld. Haar ontstaansgrond vindt de Commissie mede in een amendement-Doelman-Pel (Kamerstukken II 1987-1988, 19 821, nr. 11). De Commissie is bevoegd de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd en eigener beweging van advies te dienen omtrent onderwerpen die de Abw betreffen. Daartoe worden gerekend alle vraagstukken die de uitgangspunten van de bijstandverlening betreffen, met name beleidsvragen aangaande de plaats en functie van de Abw in het stelsel van sociale zekerheid, aangaande de inhoud van beleid en regelgeving, alsmede beleidsvragen aangaande de financiering. Kwesties die overwegend technisch van aard zijn, dan wel die een uitwerking zijn van reeds genomen besluiten, worden, in aansluiting bij de reeds bestaande praktijk, niet aan de Commissie voorgelegd. De Commissie adviseert op overeenkomstige wijze tevens omtrent onderwerpen die de Ioaw en de Ioaz betreffen.

 

Artikelen 137 [-] en 138 [-]

     Op de taak en samenstelling van de gemeentelijke adviescommissie werd reeds uitvoerig ingegaan in paragraaf 5.8 van het algemeen deel van deze memorie. Zoals daar reeds werd opgemerkt, zijn de voorschriften aangaande de samenstelling van de commissie tot een minimum beperkt. Wat betreft de in artikel 138 [-], onderdeel d, genoemde regionale vertegenwoordiger van het midden- en kleinbedrijf wordt gedacht aan een vertegenwoordiger van het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf.
     Ook andere groeperingen dan de in artikel 138 [-] genoemde kunnen in de commissie worden opgenomen, zodat in principe per gemeente aan de samenstelling van de commissie ten dele een eigen invulling kan worden gegeven. Ook de zetelverdeling wordt aan burgemeester en wethouders overgelaten.

 blz. 191  

Artikel 139 [130]

     Bij de betekenis en de aard van het toezicht in het kader van de Abw werd uitgebreid stilgestaan in paragraaf 5.8.2 van het algemeen deel van deze memorie.
     Gezien de algehele verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor het bijstandsbeleid is het een vereiste dat op burgemeester en wethouders de verplichting rust tot het verstrekken van inlichtingen aan door de minister aangewezen ambtenaren. Doorgaans zal dit de rijksconsulent sociale zekerheid of diens vertegenwoordiger zijn. Zonder een dergelijke informatieverplichting kan niet worden verzekerd dat de minister voldoende overzicht behoudt ten aanzien van het totale bijstandsbeleid (tweede lid).
     Door zijn deelname aan de gedachtenwisseling in de commissie kan de rijksconsulent het landelijk beleid ten behoeve van de commissie toelichten en kan hij verder eventuele problemen met betrekking tot de bijstandverlening die zich bij de gemeentelijke beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering voordoen, bij het ministerie signaleren. Met deze wisselwerking is de uitvoerbaarheid van de wet gediend. De toegang van de rijksconsulent tot de commissie impliceert dat hij, evenals de commissieleden, tijdig op de hoogte wordt gesteld van hetgeen in de commissie aan de orde is.

 

Artikel 140 [131]

     De mogelijkheid tot het geven van een aanwijzing is in de bestaande wet opgenomen in artikel 81d. In het algemeen deel van deze memorie (paragraaf 5.8.2) is reeds betoogd dat, ook in het kader van een terughoudend toezicht, deze bevoegdheid niet kan worden gemist, met name omdat bij de verlening van bijstand sprake kan zijn van een beleidstendentie of van een passieve opstelling die niet in een gemeentelijk besluit van algemene strekking is neergelegd, zodat schorsing en vernietiging als bedoeld in artikel 265 e.v. van de Gemeentewet niet of niet goed toepasbaar zijn. Indien evenmin een correctie kan plaatsvinden door een lagere vaststelling van de rijksvergoeding, bijvoorbeeld ten aanzien van bijzondere bijstand of van een onjuist gemeentelijk handelen waarvan niet goed kan worden gekwantificeerd in welke mate het doorwerkt in een te hoge rijksvergoeding, kan er aanleiding zijn een aanwijzing te geven.
     Uitdrukkelijk wordt nu bepaald dat de minister bij het geven van een aanwijzing niet in de besluitvorming inzake individuele gevallen treedt. Dit betekent dat de aanwijzing niet het herzien van een beschikking in het kader van de individuele gevalsbehandeling kan inhouden.
     Het laat evenwel onverlet dat de aanwijzing betrekking kan hebben op een uit één of meer individuele beschikkingen sprekende beleidstendentie. Een aanwijzing zal niet worden gegeven dan nadat burgemeester en wethouders gedurende acht weken gelegenheid hebben gehad het gevoerde gemeentelijk beleid mondeling of schriftelijk toe te lichten.

 

Artikel 141 [134]

     Dit artikel regelt de hoogte van de rijksvergoeding. Vergoed wordt 90% van de ten laste van de gemeente gebleven kosten van algemene bijstand, zoals omschreven in artikel 6, onderdeel a, alsmede van de kosten van bijstand betreffende bedrijfskapitaal. Onder ten laste van de gemeente gebleven kosten wordt verstaan het totaal van de bijstandsuitgaven, verminderd met (terug)ontvangsten, bijvoorbeeld wegens verhaal of terugvordering.
     Met de kostenopgave verklaren burgemeester en wethouders zonder  blz. 192  voorbehoud dat alle voor rijksvergoeding in aanmerking komende kosten van bijstand die in dat kalenderjaar ten laste van de gemeente zijn gebleven, zijn gedeclareerd. Teneinde de juistheid van de gedeclareerde bedragen aan te tonen, dienen burgemeester en wethouders een accountantsverklaring over te leggen. Hierbij zal, voor zover mogelijk, convergentie worden nagestreefd tussen dit voorschrift en de voorschriften die gelden voor de gemeenterekening, zodat controleactiviteiten zoveel mogelijk in het kader van de gemeenterekening plaats kunnen vinden.
     Voorwaarde is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de materiële waarde van de bedoelde verklaring. Deze verklaring van de deskundige belast met de in artikel 215 van de Gemeentewet voorgeschreven controle maakt een geïntegreerd onderdeel uit van de kostenopgave.
     Met betrekking tot het vierde lid wordt het volgende opgemerkt. Het is wenselijk dat de in het artikel bedoelde vergoeding op eenvormige en bestendige wijze wordt gedeclareerd en verantwoord; enerzijds ten behoeve van de administratieve verwerking bij het Rijk, anderzijds omdat de gedeclareerde bedragen en de overige daarbij te verstrekken kwantitatieve gegevens van belang zijn voor raming en verantwoording van de overheidsuitgaven ten behoeve van deze wet. Voor het vaststellen van de rijksvergoeding is het essentieel dat bekend is welke onderdelen van de administratieve organisatie wel en niet zijn onderzocht en wat de bevindingen zijn van het onderzoek met betrekking tot die onderdelen. Om dit te bereiken, zal, door middel van de op grond van het vierde lid te stellen regels, het model van de accountantsverklaring hiertoe worden ingericht.

 

Artikel 142 [135]

     De verlening van voorschotten aan de gemeenten op de rijksvergoeding van bijstandsuitgaven is een bestaande praktijk, waaraan thans in dit wetsvoorstel een wettelijke basis wordt gegeven. In het algemeen deel van deze memorie werd hierop reeds ingegaan (paragraaf 5.9). Artikel 8.3.1 [8:81] van de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht biedt voor de gemeente de mogelijkheid om in voorkomende gevallen, hangende bezwaar of beroep, een voorlopige voorziening te vragen bij de president van de rechtbank.

 

Artikel 143 [136]

     De rijksvergoeding wordt vastgesteld binnen één jaar nadat de definitieve kostenopgave op het ministerie is ontvangen. Als ontvangstdatum geldt de datum waarop alle voorgeschreven stukken, volledig en ondertekend, door het ministerie zijn ontvangen.
     In het derde lid is geregeld dat de rijksvergoeding niet overeenkomstig de verantwoording op de kostenopgave wordt vastgesteld indien het uitgaven betreft welke in strijd met het bij en krachtens deze wet bepaalde zijn gedaan. Tevens wordt alleen volledige vergoeding toegekend indien geen sprake is van het gestelde onder b tot en met d. Een adequate administratie is onontbeerlijk voor een tijdige, volledige en juiste uitvoering van het proces van bijstandverlening. Op grond van artikel 124 [117], tweede lid, zullen voor zover noodzakelijk regels inzake de administratie worden gesteld. Voorts zal uit de actualiteit van de gegevens moeten blijken of de voorgeschreven heronderzoeken tijdig en volledig zijn uitgevoerd. Ook moet worden vastgesteld of gemeenten tijdig tot terugvordering en verhaal overgaan indien daartoe aanleiding bestaat.
     Uitgangspunt is dat burgemeester en wethouders zodanige administratief-organisatorische maatregelen hebben getroffen dat de deskundige bij de definitieve kostenopgave een goedkeurende verklaring kan verstrekken. In die gevallen waarbij de deskundige zich in zijn  blz. 193  verklaring bij de kostenopgave van een oordeel omtrent de juistheid van die opgave onthoudt of een voorbehoud met betrekking tot de werking van onderdelen van het uitvoeringsproces maakt, zal van rijkswege worden nagegaan in hoeverre de door de deskundige gesignaleerde gebreken van invloed zijn op de hoogte van de rijksvergoeding.

 

Artikel 144 [137]

     De kosten verbonden aan de uitvoering van deze wet en de daarop berustende nadere regelgeving zijn voor rekening van de gemeente. Op een tweetal onderdelen, met betrekking tot bijzondere controle- en onderzoekswerkzaamheden die de gangbare activiteiten van onderzoek en heronderzoek te buiten gaan, kan er aanleiding zijn voor een afzonderlijke rijksbijdrage. In de eerste plaats betreft dit de bijzondere controle ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. Hiertoe is op 4 maart 1988 een bijdrageregeling ingevoerd; de werkingsduur van deze regeling, die op 1 januari 1991 afliep, is inmiddels, door invoering van een herzien besluit, uitgebreid tot 1 januari 1994 (Besluit bijdrageregeling bijzondere controle (Stb. 1991, 179)). Het thans voorgestelde artikel legt een basis in de wet voor een voortzetting van een bijdrage van rijkszijde voor dit doel nadat de werkingsduur van genoemd besluit is verstreken.
     In de tweede plaats is er aanleiding voor een rijksbijdrage in de onderzoeks- en rapportagekosten betreffende de verlening van bijstand aan zelfstandigen. Het betreft hier extern onderzoek van bedrijfskundige aard naar de levensvatbaarheid van een bedrijf of bedrijfsplan, dat een noodzakelijke basis vormt voor het door burgemeester en wethouders te nemen bijstandsbesluit. Deze vergoedingsmogelijkheid berust momenteel op artikel 32 van het Bz.
     Beide vormen van onderzoek vergen op gemeentelijk niveau bijzondere aandacht en deskundigheid en worden voor een doelmatige uitvoering van de wet onmisbaar geacht. Door verstrekking van een rijksbijdrage wordt de uitvoering van dergelijke bijzondere controle- en onderzoeksactiviteiten bevorderd.

 

Artikel 146 [138]

     Op grond van de in dit artikel geregelde gelijkstellingsbepaling bestaat de mogelijkheid een bezwaarschrift in te dienen tegen het verrichten of nalaten van een handeling die verband houdt met een besluit inzake de verlening of terugvordering van bijstand. De omschrijving van de handelingen is ruimer dan die in artikel 36 [35] van de bestaande wet en brengt tot uitdrukking dat de mogelijkheid van het indienen van een bezwaarschrift zich ook uitstrekt tot handelingen die afwijken van een besluit inzake de verlening of terugvordering van bijstand.
     Blijkens jurisprudentie van de Kroon met betrekking tot artikel 36 van de bestaande ABW kan het bijvoorbeeld gaan om een uitkering die wordt beëindigd in afwachting van een nader te nemen beslissing of om een uitkering die wordt verminderd zonder dat hieraan een beslissing ten grondslag ligt of zonder dat een ter zake genomen beslissing aan de belanghebbende is medegedeeld. Een verdergaande verruiming is niet beoogd, zodat bijvoorbeeld een oproeping om bij de gemeente te verschijnen niet onder de werking van het artikel valt.

 

Artikel 147 [139]

     Ingevolge dit artikel geldt de bezwaarschriftprocedure niet voor illegale vreemdelingen. Ook thans is het voor deze vreemdelingen niet mogelijk om, alvorens beroep op de Afdeling voor de geschillen van bestuur van  blz. 194  de Raad van State in te stellen, een bezwaarschrift in te dienen.
     Hieraan ligt de volgende overweging ten grondslag. Aan deze vreemdelingen kan in beginsel geen bijstand worden verleend; slechts in acute noodsituaties is op grond van artikel 11 bijstandverlening mogelijk. Dit vereist een korte rechtsgang, waarbij op zo kort mogelijke termijn een definitieve beslissing wordt genomen. In verband hiermee hebben deze vreemdelingen niet de mogelijkheid van het indienen van een bezwaarschrift. Zij kunnen van besluiten van burgemeester en wethouders rechtstreeks in beroep komen bij de Centrale Raad van Beroep.

 

Artikel 148 [139a]

     Een soortgelijke bepaling als hier voorgesteld, is vanaf 1987 bij gelegenheid van de herziening van het stelsel van sociale zekerheid ook in andere socialezekerheidswetten opgenomen. Nu de nieuwe Abw een met die wetten vergelijkbare rechtsgang kent, dient eveneens in de betreffende mogelijkheid van cassatie te worden voorzien.

 

Artikel 149 [140]

     In afwijking van het voorontwerp van wet (artikelen 151 [142] en 152 [143]) is er naar aanleiding van het slotadvies van de Commissie Sociale Voorzieningen van de SER en het advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten voor gekozen de bestaande regeling uit artikel 45 van de ABW inzake onverwijlde bijstandverlening door de voorzitter van gedeputeerde staten te handhaven, voor zover burgemeester en wethouders geen of ontoereikend toepassing hebben gegeven aan de mogelijkheid in artikel 80 [74] tot het geven van een voorschot.
     Niet is overgenomen de bepaling dat een toegewezen verzoek dient te worden behandeld als een bezwaarschrift. Na indiening van een verzoek om onverwijlde bijstand ontvangt de verzoeker van de voorzitter standaard een brief waarin wordt gewezen op het belang van het indienen van een bezwaarschrift tegen een afwijzende beschikking. Bovendien wordt in de voorgestelde Algemene wet bestuursrecht (Awb) [zie artikel 3.5.5 [3:45], red.] reeds bepaald dat de belanghebbende door burgemeester en wethouders dient te worden gewezen op de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen tegen hun besluit naar aanleiding van de aanvraag.
     Tegen de beslissing van de voorzitter van gedeputeerde staten staat geen administratiefrechtelijke voorziening open. Ook tegen een besluit inzake het al dan niet toekennen van een voorschot als bedoeld in artikel 80 [74] is geen voorziening mogelijk. Hiervoor is gekozen vanwege het feit dat het gaat om een overbruggingsperiode in de bestuurlijke voorfase. Deze fase dient niet te worden verlengd, omdat de belanghebbende na die fase gebruik kan maken van de reguliere rechtsbescherming. In dit verband is verder nog van belang dat burgemeester en wethouders in principe binnen vier weken een beschikking op de aanvraag dienen af te geven (artikel 4.1.3.1 [4:13] Awb en artikel 75 [68+70] van dit wetsvoorstel). De belanghebbende kan tegen deze beschikking of tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag een bezwaarschrift indienen bij burgemeester en wethouders. Ingevolge artikel 8.3.1 [8:81] Awb kan de indiener van het bezwaarschrift de president van de rechtbank verzoeken een voorlopige voorziening te treffen. Een dergelijke voorziening wordt getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

 

Artikel 150 [141]

     In dit artikel wordt strafbaar gesteld degene die in strijd met de feiten een onjuiste opgave doet, dan wel enig gegeven verzwijgt, ten einde  blz. 195  daardoor bijstand of hogere bijstand te verkrijgen of te behouden. Het artikel richt zich niet alleen tot de betrokkene, maar ook tot degene die namens hem optreedt, zoals een familielid. Het in dit artikel strafbaar gestelde feit is een misdrijf. Op dit misdrijf is een gevangenisstraf gesteld van ten hoogste twee jaren of een geldboete van ten hoogste ƒ25 000,-. Deze strafbepaling komt overeen met het bestaande artikel 84e.

 

Artikelen 151 [142] en 152 [143]

     Artikel 151 [142] komt inhoudelijk overeen met het bestaande artikel 84f en heeft betrekking op nalatigheid van de betrokkene om op verzoek, dan wel uit eigen beweging, de voor een juiste toepassing van de wet vereiste informatie te verstrekken. Het hier strafbaar gestelde feit is een overtreding. Op deze overtreding is een hechtenis gesteld van ten hoogste zes maanden of een geldboete van ten hoogste ƒ10 000,-.
     De strafsanctie in artikel 152 [143] betreft het niet voldoen van de werkgever of gewezen werkgever aan de hem in artikel 127 [121] opgelegde verplichting tot het verschaffen van gegevens welke noodzakelijk zijn voor de uitvoering van deze wet. In navolging van artikel 52 van de Organisatiewet Sociale Verzekering is in dit artikel de strafmaat gesteld op hechtenis van ten hoogste één maand of een geldboete van ten hoogste ƒ5000,-.

 

Artikel 153 [145]

     Gelet op de plaats en functie van de Abw als laatste voorziening dient steeds een nauwgezette afstemming plaats te vinden op ontwikkelingen die zich op andere, voorliggende, terreinen voordoen. Ook anderszins kunnen zich, blijkens signalen uit de uitvoeringspraktijk, onvoorziene ontwikkelingen voordoen waarop, mede in het belang van bijstandsgerechtigden, slagvaardig moet kunnen worden gereageerd.
     Het is derhalve noodzakelijk dat ter verzekering van een goede uitvoering van hetgeen bij deze wet is bepaald, bij algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld.
     Waar het onvoorziene situaties betreft die een snel en adequaat antwoord vergen, wordt de mogelijkheid geopend om, vooruitlopend op een algemene maatregel van bestuur, bij ministeriële regeling regels te stellen. Ter waarborging van een zorgvuldige procedure is de geldigheid van een dergelijke regeling in het derde lid beperkt tot twaalf maanden.
     Met het artikel is niet beoogd een delegatiebepaling van algemene, brede, strekking in de wet op te nemen naar analogie van het bestaande artikel 11. Mede gezien het streven naar deregulering zal van het voorgestelde artikel slechts gebruik worden gemaakt indien de omstandigheden daartoe dwingen, vooral in situaties waarin een goede uitvoering van de wet en de daarop berustende bepalingen niet op andere wijze kan worden gewaarborgd.

 

Artikel 154 [148]

     Ten aanzien van de invoering van deze wet zullen in een afzonderlijke Invoeringswet regels worden gesteld. De Invoeringswet en deze wet zullen gelijktijdig in werking treden. Het tijdstip van inwerkingtreding wordt bij koninklijk besluit bepaald, waarbij dat tijdstip voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden gesteld. Beoogd wordt dat de nieuwe Abw in werking treedt per 1 juli 1993. In overeenstemming met het Bestuursakkoord dat in 1990 tussen het Rijk en de VNG is gesloten, zal een uitvoeringstermijn van drie maanden worden aangehouden.

 

 

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
E. ter Veld