Vrouwe Justitia

 

 

 

 

Gegevens uitspraak
LJN: LJN AD6622
ECLI: ECLI:NL:HR:2002:AD6622
Instantie: Hoge Raad der Nederlanden
Soort procedure: beroep in cassatie
Zaaknummer: C00/090HR
Datum uitspraak: 1 februari 2002
Wetsartikelen: art. 7 Abw (= 11 Wwb)
Trefwoorden: vreemdeling; beëindiging bijstand; Koppelingswet; EVSMB; geen gelijkstelling met Nederlander; verblijfsvergunning; Turken; Hoge Raad
Essentie: Terechte beëindiging bijstand wegens, na inwerkingtreding van de Koppelingswet, onrechtmatig verblijf in Nederland, omdat vreemdelingen die nimmer over een verblijfstitel hebben beschikt buiten de bescherming van het EVSMB vallen, ook al wordt hun verblijf gedoogd zolang op hun verzoek tot toelating nog niet is beslist.

Transponeringstabel Abw naar Wwb

 

 

Uitspraak eerste kamer Hoge Raad der Nederlanden C00/090HR




A R R E S T




in de zaak van:

1. [eiser 1], wonende te [woonplaats],
2. de Stichting Ondersteuningskomitee Illegale Arbeiders, gevestigd te Den Haag,
eisers tot cassatie, tevens verweerders in cassatie in het voorwaardelijk incidenteel beroep,
advocaat: mr. T.E. van Dijk,

tegen

de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), gevestigd te Den Haag, verweerder in cassatie, tevens eiser tot cassatie in het voorwaardelijk incidenteel beroep,
advocaat: mr. H.A. Groen.




1. Het geding in feitelijke instanties


Eiser tot cassatie sub 1 - verder te noemen: [eiser 1] -, eiser tot cassatie sub 2 - verder te noemen: de Stichting - en nog vier andere stichtingen die in cassatie geen partij meer zijn, hebben bij exploit van 8 september 1998 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Den Haag en gevorderd bij vonnis in kort geding, uitvoerbaar bij voorraad en op de minuut, primair de Staat te bevelen alle uitvoeringsinstanties die de Algemene bijstandswet uitvoeren te berichten dat vreemdelingen die in afwachting zijn van een beslissing op een aanvraag om toelating en die op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, [van de Vreemdelingenwet, red.] rechtmatig in Nederland verblijven voor de toepassing van de Abw, Ioaw en Ioaz gelijkgesteld worden met Nederlanders, subsidiair een zodanige voorziening te treffen als de President in goede justitie zal vermenen te behoren.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De President heeft bij vonnis in kort geding van 7 oktober 1998 de Staat bevolen alle uitvoeringsinstanties die de Algemene bijstandswet uitvoeren te berichten omtrent de in dit vonnis gegeven beslissing, te weten dat vreemdelingen die in afwachting zijn van een onherroepelijke beslissing op een aanvraag om toelating en die op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vreemdelingenwet rechtmatig in Nederland verblijven en die tevens onderdaan zijn van de verdragsstaten van het Europees verdrag betreffende sociale en medische bijstand, voor de toepassing van de Abw, Ioaw en Ioaz worden gelijkgesteld met Nederlanders.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Den Haag.
[eiser 1] en de Stichting heeft incidenteel beroep ingesteld.
Bij arrest van 20 januari 2000 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en opnieuw recht doende de vordering afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.




2. Het geding in cassatie


Tegen het arrest van het Hof hebben de Stichting en [eiser 1] beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Strikwerda strekt tot verwerping van het principaal beroep.
De advocaat van de Stichting en [eiser 1] hebben bij brief van 29 november 2001 op die conclusie gereageerd.




3. Beoordeling van het middel in het principale beroep


3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i). Op grond van de op 1 juli 1998 in werking getreden Koppelingswet (Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen tot koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland, Stb. 1998, 203) is in de Vreemdelingenwet (oud) onder meer artikel 1b ingevoegd. Voor zover hier van belang luidt dit artikel:
"Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1. op grond van een besluit tot toelating (...);
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting van de beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
(...)."

(ii). In de Algemene bijstandswet (Abw) is op grond van de Koppelingswet onder meer artikel 7 gewijzigd. Voor zover hier van belang, is dit artikel komen te luiden:
"-1. Iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
-2. Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet (Vw).
-3. Bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) kunnen hier te lande verblijvende vreemdelingen, anders dan die bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 1, Vw, voor de toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk worden gesteld:
a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke organisatie; of
b. in nader bij die maatregel aan te wijzen gevallen waarin de vreemdeling, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, Vw, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf heeft aangevraagd (...) totdat op die aanvraag (...) is beslist."

(iii). Ingevolge artikel 7, derde lid, Abw is bij AMvB het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, Ioaw en Ioaz tot stand gekomen (Stb, 1998, 308) (verder: Besluit gelijkstelling). Voor zover hier van belang, luidt artikel 1 van dit besluit:
"-1. Voor de toepassing van de Algemene bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen wordt met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet:
a. vóór de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating; of
b. (...).
-2. De gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag (...) is beslist; of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van een rechterlijk beslissing achterwege dient te blijven."

(iv). Het op 11 december 1953 te Parijs tot stand gekomen Europees verdrag betreffende sociale en medische bijstand (Trb. 1954, 100) (verder EVSMB of het verdrag) bepaalt in artikel 1:
"Each of the Contracting Parties undertakes to ensure that nationals of the other Contracting Parties who are lawfully present in any part of its territory to which this Convention applies, and who are without sufficient resources, shall be entitled equally with its own nationals and on the same conditions to social and medical assistance (hereafter referred to as "assistance") provided by the legislation in force from time to time in that part of its territory".

(v). Voorts bepaalt artikel 11 van dit verdrag, voor zover hier van belang:
"a. Residence by an alien in the territory of any of the Contracting Parties shall be considered lawful within the meaning of this Convention so long as there is in force in his case a permit or such other permission as is required by the laws and regulations of the country concerned to reside therein. (...).
b. Lawful residence shall become unlawful from the date of any deportation order made out against the person concerned, unless a stay of executions is granted."

(vi). Zowel Nederland als Turkije is partij bij het EVSMB.
(vii). [Eiser 1] bezit de Turkse nationaliteit. Hij verblijft als vreemdeling rechtmatig in Nederland op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud), maar is niet gelijkgesteld met een Nederlander ingevolge het Besluit gelijkstelling. Bij besluit van 30 juni 1998 is daarom zijn bijstandsuitkering per 1 augustus 1998 beëindigd als gevolg van de Koppelingswet. Bij uitspraak van 12 augustus 1998 van de President van de Rechtbank te Den Haag (sector Bestuursrecht) is op verzoek van [eiser 1] een voorlopige voorziening getroffen inhoudende dat het besluit van 30 juni 1998 wordt geschorst onder bepaling dat aan hem een bijstandsuitkering wordt verstrekt met ingang van 1 augustus 1998 tot en met zes weken na de datum van verzending van de beslissing op het tegen dat besluit ingediende bezwaarschrift.
(viii). De Stichting is een organisatie die zich blijkens haar statuten inzet voor de belangen van vreemdelingen die niet beschikken over een vergunning tot verblijf.

3.2. [Eiser 1] en de Stichting hebben aan hun onder 1 vermelde vordering ten grondslag gelegd, kort weergegeven en voor zover in cassatie van belang, dat de uitsluiting van bijstandverlening aan vreemdelingen zoals [eiser 1], die op grond van het bepaalde in artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) rechtmatig in Nederland verblijven en onderdanen zijn van één van de verdragsstaten van het EVSMB, in strijd is met de artikel 1 en 11 van dit verdrag, welke bepalingen verplichten tot sociale en medische bijstand aan vreemdelingen die rechtmatig op Nederlands grondgebied verblijven en die onderdanen zijn van een van de verdragsstaten.
De President heeft geoordeeld dat de uitsluiting van deze vreemdelingen van bijstandverlening als gevolg van de inwerkingtreding van de Koppelingswet onmiskenbaar strijdig is met het EVSMB. Hij heeft de vordering van [eiser 1] en de Stichting (en de vier andere stichtingen die in cassatie geen partij meer zijn) toegewezen voor zover het vreemdelingen betreft die onderdanen zijn van één van de verdragsstaten van het EVSMB.
Het Hof heeft de vordering alsnog afgewezen.

3.3.1. Het middel keert zich tegen de gegrondbevinding door het Hof in zijn rov. 7-9 [rechtsoverweging 7-9, red.] van grief 2 van de Staat, waarin de Staat het hiervoor in 3.2 vermelde oordeel van de President als onjuist heeft bestreden.

3.3.2. Het Hof heeft - in het principale cassatieberoep onbestreden - geoordeeld dat aan het EVSMB rechtstreekse werking toekomt. Doelstelling van dit verdrag is het tot stand brengen van gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en onderdanen van andere verdragsstaten bij de toepassing van de wetgeving inzake sociale en medische bijstand (zie de preambule van het verdrag). Om deze doelstelling te bereiken, is in artikel 1 een discriminatieverbod naar nationaliteit neergelegd. Dit discriminatieverbod is beperkt tot onderdanen van een verdragsstaat die rechtmatig op het grondgebied van een andere verdragsstaat verblijven en die niet beschikken over voldoende middelen. Ingevolge artikel 11, onderdeel a, van het verdrag wordt het verblijf van een vreemdeling op het grondgebied van een verdragsstaat als rechtmatig in de zin van het verdrag beschouwd "zolang te zijnen aanzien een verblijfsvergunning of andere soortgelijke vergunning van kracht is welke op grond van de wetten en regelingen van het betrokken land vereist is voor het verblijf in dat land".
Met betrekking tot vreemdelingen zoals [eiser 1], die nimmer over een verblijfsvergunning hebben beschikt, maar alleen het land niet behoeven te verlaten zolang op hun verzoek tot toelating nog niet is beslist, bepaalt het verdrag en in het bijzonder artikel 11 niets.
De omstandigheid dat hun verblijf in Nederland ingevolge artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) als rechtmatig wordt aangemerkt, brengt niet mee dat dit verblijf ook als rechtmatig moet worden aangemerkt in de zin van de artikel 1 en 11 van het verdrag. Daartoe is, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van het verdrag, vereist dat de vreemdeling beschikt over een door de Staat verstrekte verblijfs- of andere vergunning. De omstandigheid dat zijn verblijf ingevolge bovengenoemde bepaling uit de Vreemdelingenwet als rechtmatig wordt aangemerkt, rechtvaardigt niet de conclusie dat de vreemdeling over zulk een vergunning zou beschikken. Aangenomen moet derhalve worden dat het verdrag zelf de verdragsstaten ten aanzien van deze categorie vreemdelingen geen plicht tot bijstandverlening oplegt.
Op dit één en ander stuit het middel geheel af.

3.4. Nu het middel in het principale beroep faalt, behoeft het voorwaardelijk ingestelde incidentele beroep geen behandeling.




4. Beslissing


De Hoge Raad:

verwerpt het principale beroep;
veroordeelt [eiser 1] en de Stichting in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op €|286,88 aan verschotten en €|1365,- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, A.G. Pos, O. de Savornin Lohman en P.C. Kop en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein 1 februari 2002.




CONCLUSIE


Rolnr. C00/090HR
Mr. L. Strikwerda
Zt. 16 november 2001

Conclusie inzake:
1. [eiser 1]
2. Stichting Ondersteuningskommitee Illegale Arbeiders
tegen
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)




Edelhoogachtbaar College,

1. Dit cassatiegeding betreft de vraag of de zogenaamde Koppelingswet op een bepaald punt in strijd is met het Europees verdrag betreffende sociale en medische bijstand.

2. Het gaat om het volgende.
(i). Op grond van de op 1 juli 1998 in werking getreden Koppelingswet (Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland, Stb. 1998, 203) is in de Vreemdelingenwet (oud) onder meer artikel 1b ingevoegd. Voor zover hier van belang luidt dit artikel:

"Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1. op grond van een besluit tot toelating (...);
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting van de beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
(...)."

(ii). In de Algemene bijstandswet (Abw) is op grond van de Koppelingswet onder meer artikel 7 gewijzigd. Voor zover hier van belang, is dit artikel komen te luiden:

"-1. Iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
-2. Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, Vreemdelingenwet (Vw).
-3. Bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) kunnen hier te lande verblijvende vreemdelingen, anders dan die bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 1, Vw, voor de toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk worden gesteld:
a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke organisatie; of
b. in nader bij die maatregel aan te wijzen gevallen waarin de vreemdeling, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, Vw, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf heeft aangevraagd (...) totdat op die aanvraag (...) is beslist."

(iii). Ingevolge artikel 7, derde lid, Abw is bij AMvB het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, Ioaw en Ioaz tot stand gekomen (Stb. 1998, 308), hierna: Besluit gelijkstelling. Voor zover hier van belang, luidt artikel 1 van dit besluit:

"-1. Voor de toepassing van de Algemene bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen wordt met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet:
a. voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating; of
b. (...).
-2. De gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag (...) is beslist; of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven."

(iv). Het op 11 december 1953 te Parijs tot stand gekomen Europees verdrag betreffende sociale en medische bijstand (Trb. 1954, 100), hierna EVSMB, bepaalt in artikel 1:

"Each of the Contracting Parties undertakes to ensure that nationals of the other Contracting Parties who are lawfully present in any part of its territory to which this Convention applies, and who are without sufficient resources, shall be entitled equally with its own nationals and on the same conditions to social and medical assistance (hereafter referred to as "assistance") provided by the legislation in force from time to time in that part of its territory".

Voorts bepaalt artikel 11 van dit verdrag, voor zover hier van belang:

"a. Residence by an alien in the territory of any of the Contracting Parties shall be considered lawful within the meaning of this Convention so long as there is in force in his case a permit or such other permission as is required by the laws and regulations of the country concerned to reside therein. (...).
b. Lawful residence shall become unlawful from the date of any deportation order made out against the person concerned, unless a stay of execution is granted."

Zowel Nederland als Turkije is partij bij het EVSMB.

4. Terzijde merkt ik op dat de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 (Wet van 23 november 2000, Stb. 2001, 144) het zogenaamde koppelingsbeginsel ongemoeid heeft gelaten. Zie artikel 8 Vreemdelingenwet 2000 in verbinding met artikel 7 van de aangepaste Abw en artikel 1 van het aangepaste Besluit gelijkstelling van 3 april 2001, Stb. 2001, 183.

5. Eiser tot cassatie sub 1, hierna: [eiser 1], bezit de Turkse nationaliteit. Hij verblijft als vreemdeling rechtmatig in Nederland op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud), doch is niet gelijkgesteld met een Nederlander ingevolge het Besluit gelijkstelling. Bij besluit van 30 juni 1998 is daarom zijn bijstandsuitkering per 1 juni 1998 beëindigd als gevolg van de Koppelingswet. Bij uitspraak van 12 augustus 1998 van de bestuursrechter te Den Haag is op verzoek van [eiser 1] een voorlopige voorziening getroffen inhoudende dat hangende de bezwaarprocedure tegen beëindiging van de bijstandsuitkering aan hem bijstand wordt verleend.

6. Eiseres tot cassatie sub 2, hierna: de Stichting, is een organisatie die zich blijkens haar statuten of feitelijke werkzaamheden inzet voor de belangen van vreemdelingen.

7. Bij exploit van 8 september 1998 hebben [eiser 1] en de Stichting (en nog vier andere stichtingen die thans in cassatie geen partij meer zijn) thans verweerder in cassatie, hierna: de Staat, in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Den Haag en gevorderd dat de President de Staat zal bevelen alle uitvoeringsinstanties die de Abw uitvoeren te berichten dat vreemdelingen die in afwachting zijn van een beslissing op een aanvraag om toelating en die op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) rechtmatig in Nederland verblijven voor de toepassing van de Abw, Ioaw en Ioaz gelijkgesteld worden met Nederlanders.

8. [Eiser] c.s. hebben daartoe gesteld - kort weergegeven en voor zover thans in cassatie nog van belang - dat de uitsluiting van bijstandverlening aan vreemdelingen zoals [eiser 1], die in de zin van de Vreemdelingenwet (oud) rechtmatig in Nederland verblijven en onderdaan zijn van één van de verdragsstaten van het EVSMB, in strijd is met artikel 1 en artikel 11 van dit verdrag. Uit het EVSMB volgt dat aanspraken op sociale en medische bijstand kunnen worden ontleend aan "rechtmatig verblijf", welk begrip per verdragsstaat wordt ingevuld. Er wordt gesproken van verblijfsvergunning "or such other permission". Deze tweede mogelijkheid behelst dus per definitie niet een verblijfsvergunning, maar een andere vorm van instemming met iemands verblijf. Vreemdelingen, zoals [eiser 1], die vallen onder de categorie van artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud), hebben zo'n andere vorm van instemming en verblijven rechtmatig in Nederland in de zin van de Vreemdelingenwet (oud). Zij zijn daarbij in het bezit van een document waaruit dit blijkt. Deze categorie vreemdelingen verblijft dan ook rechtmatig in Nederland als omschreven in artikel 11 EVSMB en heeft op grond van artikel 1 EVSMB recht op sociale en medische bijstand, aldus [eiser] c.s.

9. De Staat heeft tegen de vordering verweer gevoerd. Hij heeft daartoe aangevoerd - kort weergegeven en voor zover thans in cassatie nog van belang - dat de Koppelingswet op het bedoelde punt niet in strijd is met het EVSMB. De bepalingen van dit verdrag hebben geen rechtstreekse werking. Daarom heeft uitwerking plaatsgevonden in de Koppelingswet en het Besluit gelijkstelling, met welke regelingen volledig is voldaan aan de uit de EVSMB voortvloeiende verplichtingen. Het is aan de betrokken verdragsstaten overgelaten bij wetten en regelingen invulling te geven aan het begrip "rechtmatig verblijf", aldus de Staat.

10. Bij vonnis van 7 oktober 1998 heeft de President de vordering van [eiser] c.s. toegewezen met deze restrictie dat de vreemdeling onderdaan is van één van de verdragsstaten van het EVSMB. Daartoe overwoog de President onder meer dat de bewoordingen van artikel 11 EVSMB, namelijk verblijfsvergunning "or such other permission", zich niet anders laten uitleggen dan dat een verblijfsvergunning niet per se wordt vereist en dat het voor handen hebben van een ander van het bevoegd gezag afkomstig document waaruit blijkt dat uitzetting achterwege dient te blijven al voldoende is (rov. 3.8). De uitsluiting van vreemdelingen die in afwachting zijn van een onherroepelijke beslissing op een aanvraag om toelating en die op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) rechtmatig in Nederland verblijven, van bijstandverlening als gevolg van de inwerkingtreding van de Koppelingswet is daarom volgens de President onmiskenbaar strijdig met het EVSMB. Dit verdrag geeft immers rechtstreeks aanspraken op bijstand aan onderdanen van verdragsstaten die ingevolge de regelgeving van een andere verdragsstaat rechtmatig aldaar verblijven, aldus de President (rov. 3.9).

11. De Staat is van het vonnis van de President in hoger beroep gegaan bij het Gerechtshof te Den Haag. Als grieven voerde de Staat onder meer aan dat de President een onjuiste beslissing heeft genomen op het verweer van de Staat dat de bepalingen van het EVSMB waarop [eiser] c.s. zich beroepen geen rechtstreekse werking hebben (grief 1) en dat de President het begrip "verblijf" in het EVSMB verkeerd heeft uitgelegd en daardoor ten onrechte heeft geoordeeld dat de Koppelingswet strijdig is met dat verdrag (grief 2).

12. Bij zijn arrest van 20 januari 2000 heeft het Hof grief 1 verworpen. Naar het oordeel van het Hof is het samenstel van bepalingen van artikel 1 en 11 EVSMB dusdanig duidelijk en concreet en van dien aard dat het in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht kan functioneren. Ook uit het Explanatory Memorandum bij het verdrag valt naar het oordeel van het Hof op te maken dat de verdragsopstellers ervan uitgingen dat personen met een rechtstreeks beroep op de bepalingen van het verdrag om bijstand kunnen vragen (rov. 6). Volgens het Hof gaat het in deze procedure dan ook niet om de vraag of de in artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) bedoelde vreemdelingen rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van de nationale wet, zoals [eiser] c.s. voorstaan, maar of zij rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van het verdrag. Aangezien ingevolge artikel 1 juncto artikel 11 van het EVSMB een vreemdeling voor wie "a permit or such other permission" van kracht is gelijke rechten op bijstand doen gelden als Nederlanders komt het erop neer wat moet worden verstaan onder "such other permission", aldus het Hof (rov. 7). Voor het Hof is niet zonneklaar dat het enkele feit dat de vreemdeling niet kan worden uitgezet en zijn verblijf wordt gedoogd - zelfs indien daarvan blijkt uit bescheiden - betekent dat hij een soortgelijke vergunning heeft als de "permit" vereist voor het verblijf op het grondgebied (rov. 9). Volgens het Hof kan dan ook niet worden gezegd dat het beleid van de Minister (en van de gemeentelijke overheden) waarin aan de onderhavige "gedoogde" vreemdelingen geen recht op bijstand wordt toegekend apert in strijd is met het EVSMB. Grief 2 slaagt derhalve naar het oordeel van het Hof (rov. 10). Bij gevolg heeft het Hof het bestreden vonnis van de President vernietigd en, opnieuw recht doende, de vordering van [eiser] c.s. afgewezen.

13. [Eiser] c.s. zijn tegen het arrest van het Hof (tijdig) in cassatie gekomen met een uit twee onderdelen opgebouwd middel. De Staat heeft het middel bestreden en geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Voorts heeft de Staat van zijn kant voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld onder aanvoering van één middel.




Het principaal beroep


14. Het in het principaal beroep voorgestelde middel keert zich in twee onderdelen tegen het oordeel van het Hof dat het enkele feit dat een vreemdeling uit een EVSMB-verdragsstaat niet kan worden uitgezet en zijn verblijf wordt gedoogd niet betekent dat hij aanspraak heeft op bijstandverlening onder het EVSMB.

15. Doelstelling van het EVSMB is het tot stand brengen van gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en onderdanen van anderen verdragsstaten bij de toepassing van de wetgeving inzake sociale en medische bijstand. Zie de preambule van het verdrag. Om deze doelstelling te bereiken, geldt onder het verdrag een discriminatieverbod naar nationaliteit. Dit grondbeginsel is neergelegd in artikel 1 van het verdrag: de verdragsstaten zijn verplicht onderdanen van de andere verdragsstaten die rechtmatig op hun grondgebied verblijven en die niet beschikken over voldoende middelen, op gelijke voet te behandelen als eigen onderdanen bij de toekenning van sociale en medische bijstand.

16. Een beperking ligt besloten in het vereiste van rechtmatigheid van het verblijf. De vraag of sprake is van rechtmatig verblijf wordt niet verdragsautonoom beslist. Ingevolge artikel 11, onderdeel a, van het verdrag wordt het verblijf van een vreemdeling op het grondgebied van een verdragsstaat als rechtmatig in de zin van het verdrag beschouwd "zolang te zijnen aanzien een verblijfsvergunning of andere soortgelijke vergunning van kracht is welke op grond van de wetten en regelingen van het betrokken land vereist is voor het verblijf in dat land". In beginsel is de vraag of sprake is van rechtmatig verblijf dus overgelaten aan de wetgeving van de betrokken verdragsstaat, met dien verstande dat slechts sprake is van rechtmatig verblijf in de zin van het verdrag indien op grond van de wetgeving van de betrokken verdragsstaat aan de vreemdeling "een verblijfsvergunning of andere soortgelijke vergunning" is verleend. In bijlage III bij het verdrag wordt vermeld welke stukken volgens het nationale recht van de verdragsstaten gelden als bewijs van verblijf als bedoeld in artikel 11. Wat Nederland betreft gelden als zodanige bewijsstukken (Annex III, List of declarations recognized as affording proof of residence, referred to in Article 11 of the Convention, d.d. 03/10/01):

"a. Temporary residence permit.
b. Residence card issued to nationals of EEC member States.
c. Permanent residence permit.
d. Residence permit issued indefinitely ex Article 10, para 2, of the Aliens Act."

17. In artikel 11, onderdeel b, voegt het verdrag een verdragsautonoom element toe aan het begrip "rechtmatig verblijf": rechtmatig verblijf wordt eerst onrechtmatig op het ogenblik waarop een bevel tot verwijdering tegen de betrokken persoon is uitgevaardigd, tenzij schorsing van de uitvoering van dat bevel wordt verleend. Vreemdelingen wier verblijf niet langer wordt gedekt door een verblijfstitel, maar ten aanzien van wie nog geen uitvoering wordt gegeven aan een bevel tot verwijdering, vallen dus rechtstreeks onder het verdrag, ook al bestempelt het vreemdelingenrecht van de betrokken verdragsstaat hun verblijf als onrechtmatig. Met betrekking tot vreemdelingen die nimmer over een verblijfsvergunning hebben beschikt en wier verblijf gedoogd wordt zolang op hun verzoek tot toelating nog niet is beslist, bepaalt artikel 11, onderdeel b, niets. Aangenomen moet derhalve worden dat het verdrag de verdragstaten ten aanzien van deze categorie van vreemdelingen geen plicht tot bijstandverlening oplegt.

18. Anders dan bijvoorbeeld de Duitse rechtspraak, maar in overeenstemming met bijvoorbeeld de Britse rechtspraak, gaf de Nederlandse rechtspraak op het EVSMB blijk van een ruimhartige opstelling en werd ook ten aanzien van de laatstbedoelde categorie vreemdelingen een plicht tot bijstandverlening aangenomen. Zie daarover G.J. Vonk, De coördinatie van bestaansminimumuitkeringen in de Europese Gemeenschap, 1991, blz. 211-214, met rechtspraakgegevens. De Koppelingswet en het in verband daarmee tot stand gekomen Besluit gelijkstelling breekt deze ontwikkeling in de Nederlandse rechtspraak af door vreemdelingen die niet over een verblijfsvergunning hebben beschikt van bijstandverlening uit te sluiten, ook al mogen zij in afwachting van een beslissing op hun aanvraag om toelating niet worden verwijderd. De vraag is of deze uitsluiting in strijd komt met het EVSMB.

19. Blijkens de parlementaire geschiedenis meent de wetgever van niet. In de memorie van toelichting [bij de Abw (nieuw), red.] (Kamerstukken II 1994-1995, 24 233, nr. 3, blz. 47) wordt als uitgangspunt uitgesproken:

"Verplichtingen die uit hoofde van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties op Nederland rusten, zullen uiteraard worden nageleefd. Om die reden voorziet het nieuwe derde lid van artikel 7 van de nieuwe Abw in de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen."

Die nadere regels hebben een plaats gekregen in het Besluit gelijkstelling. Op schriftelijke vragen naar de verhouding tussen deze regels en het EVSMB wordt geantwoord (Kamerstukken II 1997-1998, 24 233, nr. 51, blz. 3 en 4):

"Het Europees verdrag inzake sociale en medische bijstand verplicht de ratificerende staten ertoe om elkaars onderdanen sociale en medische bijstand te verschaffen, doch zulks alleen voor zover deze onderdanen rechtmatig hoofdverblijf in een verdragsstaat genieten en zolang deze niet voor uitzetting in aanmerking worden gebracht. Onder rechtmatig verblijf dient in dit verband te worden verstaan: in bezit van een verblijfsvergunning of ander vergelijkbaar document. (...). Aan deze verdragsverplichtingen wordt voldaan, aangezien de Nederlandse wetgeving, ook na inwerkingtreding van de Koppelingswet, erin voorziet dat in ieder geval aan vreemdelingen die over een verblijfsvergunning beschikken de nodige opvang en andere bijstand wordt verstrekt (...). Het Europees verdrag inzake sociale en medische bijstand is niet van toepassing op een vreemdeling die niet over een verblijfsvergunning beschikt en die daarover ook niet eerder heeft beschikt."

Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer komt het punt opnieuw aan de orde. In de nadere memorie van antwoord (Kamerstukken I 1997-1998, 24 233, nr. 149, blz. 2 en 3) wordt opgemerkt:

"De leden van de fractie van de PvdA zijn voorts ingegaan op de verplichtingen die voor Nederland voortvloeien uit de ratificatie van het Europees verdrag inzake sociale en medische bijstand (hierna: Europees verdrag). Zij stelden de vraag of de regering van oordeel is dat zij met deze regeling volledig aan haar verdragsverplichtingen heeft voldaan. Inderdaad zijn wij van mening dat Nederland met het wetsvoorstel en de daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur volledig aan de uit dit verdrag voortvloeiende verplichtingen zal voldoen."

Toegespitst op de uitleg van artikel 11 EVSMB wordt opgemerkt:

"dat krachtens artikel 11, onderdeel a, van het Europees verdrag verblijf ("residence") van een vreemdeling als rechtmatig in de zin van het verdrag beschouwd wordt, zolang te zijnen aanzien een verblijfs- of andere soortgelijke vergunning van kracht is.
Rechtmatig verblijf wordt krachtens artikel 11, onderdeel b, van het Europees verdrag onrechtmatig op het ogenblik dat een last tot uitzetting tegen de betrokken persoon wordt uitgevaardigd. Uit het samenstel van deze bepalingen blijkt dat verblijf in een land voorafgaande aan het tijdstip waarop een verblijfsvergunning wordt verleend niet als rechtmatig verblijf in de zin van het Europees verdrag wordt beschouwd. Het Europees verdrag kent uitsluitend rechten toe aan vreemdelingen wier verblijf rechtmatig is in de zin van het verdrag."

20. Het standpunt van de wetgever lijkt mij juist. Ten aanzien van onderdanen van andere verdragsstaten die niet eerder over een verblijfsvergunning hebben beschikt, bestaat ingevolge het verdrag geen rechtsplicht tot bijstandverlening, ook niet indien hun verblijf wordt gedoogd hangende de procedure waarin op hun verzoek tot toelating wordt beslist. De enkele omstandigheid dat hun verblijf in Nederland door artikel 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) als rechtmatig wordt aangemerkt, brengt niet mee dat Nederland op grond van het verdrag verplicht is tot bijstandverlening. Dat is eerst het geval indien hun verblijf (ook) in de zin van het verdrag als rechtmatig moet worden aangemerkt, waartoe vereist is dat ten aanzien van de vreemdeling een verblijfs- of andere soortgelijke vergunning, tot bewijs waarvan de in bijlage III bij het verdrag genoemde documenten dienen, van kracht is. Anders P.E. Minderhout, Migrantenrecht 1994, blz. 185, die zijn opvatting voornamelijk baseert op de rechtspraak onder het oude recht.

21. Ik keer terug naar het middel. Onderdeel I komt op tegen het oordeel van het Hof, in rov. 7, dat het in deze procedure niet gaat om de vraag of de onderhavige vreemdelingen rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van de nationale wet, maar of zij rechtmatig in Nederland verblijven in de zin van het verdrag. Volgens het onderdeel heeft het Hof miskend dat - kort gezegd - het verdrag ten aanzien van de vraag of het verblijf van de vreemdeling als rechtmatig moet worden aangemerkt, refereert aan het nationale vreemdelingenrecht van de betrokken verdragsstaat, zodat, anders dan het Hof heeft geoordeeld, het Nederlandse vreemdelingenrecht niet irrelevant is voor de vraag of een vreemdeling uit een verdragsland een beroep kan doen op het EVSMB.

22. Het onderdeel faalt m.i. Weliswaar laat het verdrag de vraag of sprake is van rechtmatig verblijf in beginsel over aan de wetgeving van de betrokken verdragsstaat, maar in artikel 11 van het verdrag wordt dit begrip nader bepaald, doordat het verblijf van de vreemdeling slechts als rechtmatig in de zin van het verdrag wordt aangemerkt indien op grond van de nationale wetgeving van de betrokken verdragsstaat aan de vreemdeling "een verblijfsvergunning of andere soortgelijke vergunning" is verleend. Ik verwijs naar hetgeen is opgemerkt onder 16. De enkele omstandigheid dat het verblijf door de nationale wetgeving van de betrokken verdragsstaat als rechtmatig wordt aangemerkt, brengt niet mee dat die verdragsstaat op grond van het verdrag verplicht is tot bijstandverlening. Vereist is dat dat verblijf berust op een verblijfs- of andere soortgelijke vergunning. 's Hofs oordeel is dus juist.

23. Onderdeel II van het middel is gericht tegen het oordeel van het Hof, in rov. 9, dat het enkele feit dat de vreemdeling niet kan worden uitgezet en zijn verblijf wordt gedoogd - zelfs indien daarvan blijkt uit bescheiden - niet betekent dat hij een soortgelijke vergunning heeft als de "permit" vereist voor het verblijf op het grondgebied. Het onderdeel betoogt dat uit de strekking van het EVSMB volgt dat bijstand verleend dient te worden aan alle onderdanen van de verdragsstaten die op grond van de wet of schorsende werking niet uitzetbaar zijn.

24. Ook dit onderdeel kan m.i. niet tot cassatie leiden. Het verliest uit het oog dat het verdrag verblijf slechts als rechtmatig in de zin van het verdrag beschouwt indien ten aanzien van de vreemdeling een verblijfsvergunning of andere soortgelijke vergunning van kracht is. Vreemdelingen die nimmer over een verblijfstitel hebben beschikt, vallen buiten de bescherming van het verdrag, ook al wordt hun verblijf gedoogd zolang op hun verzoek tot toelating nog niet is beslist. Artikel 11, onderdeel b, brengt hierin geen verandering. De bepaling heeft niet betrekking op deze categorie vreemdelingen, doch slechts op vreemdelingen die over een verblijfstitel hebben beschikt. Ik verwijs naar hetgeen is opgemerkt onder 16 en 17.

25. Het principaal cassatieberoep is derhalve naar mijn oordeel tevergeefs ingesteld.




Het incidenteel beroep


26. Als het principaal beroep niet kan leiden tot vernietiging van de bestreden uitspraak, is de voorwaarde waaronder het incidenteel cassatieberoep is ingesteld niet vervuld en behoeft dit beroep geen bespreking.




Conclusie


De conclusie strekt tot verwerping van het principaal beroep.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,